COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES MISSION DVALUATION ET DE CONTRLE DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SCURIT SOCIALE

PARIS, le 25 avril 2014

Projet de rapport dinformation sur le financement de la branche famille

prsent par M. Jrme GUEDJ

SOMMAIRE

___
Pages

INTRODUCTION ...........................................................................................................
I. LA BRANCHE FAMILLE, QUI CONTRIBUE AU MODLE SOCIAL FRANAIS, CONNAT UNE DGRADATION DE SA SITUATION FINANCIRE ................................................................................................................. A. LA BRANCHE FAMILLE : UN MAILLON ESSENTIEL DU MODLE SOCIAL FRANAIS................................................................................................ 1. Un modle social qui favorise la natalit et lactivit des femmes ........................ 2. Un modle social qui fait de la politique familiale un outil de redistribution des revenus et de lutte contre la pauvret ..................................................................... 3. Une politique familiale qui va au-del du versement dallocations familiales ...... B. LA FRAGILISATION DE LA SITUATION FINANCIRE DE LA BRANCHE FAMILLE ................................................................................................................... 1. La diversification des recettes de la branche famille a entran une fragilisation de son financement ................................................................................................. 2. Lapparition dun dficit conjoncturel ...................................................................
a. La branche famille connat aujourdhui un dficit proccupant ............................ b. Lvolution de la situation financire de la branche famille moyen terme fait dbat ...................................................................................................................

11 11 11 12 15 16 16 21 21 25 28

C. LA NCESSIT DUN FINANCEMENT PRENNE COMPATIBLE AVEC LE DYNAMISME DES DPENSES ..................................................................... II. SI LA BRANCHE FAMILLE A CONNU UNE UNIVERSALISATION DE SES DPENSES, LA PARTICIPATION DES ENTREPRISES EST JUSTIFIE AU TITRE DE LOBJECTIF DE CONCILIATION ENTRE LA VIE FAMILIALE ET LA VIE PROFESSIONNELLE ....................................................... A. SI LA BRANCHE FAMILLE A CONNU UNE UNIVERSALISATION DE SES DPENSES.................................................................................................

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B. LA PARTICIPATION DES ENTREPRISES AU FINANCEMENT DE LA BRANCHE EST JUSTIFIE PAR LES MCANISMES DONT ELLES BNFICIENT AU TITRE DE LA CONCILIATION ENTRE VIE PROFESSIONNELLE ET VIE FAMILIALE ......................................................... 1. La diversification des objectifs de la politique familiale : favoriser la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle .................................... 2. La participation des entreprises au financement de la branche famille : asseoir la lgitimit des partenaires sociaux dans sa gouvernance .................................... C. LA CONTRIBUTION DES ENTREPRISES LINVESTISSEMENT DE LA NATION EN FAVEUR DES FAMILLES......................................................... III. LALLGEMENT DES COTISATIONS PATRONALES FAMILIALES SINSCRIT DANS UNE VOLUTION ENGAGE DEPUIS PLUS DE TRENTE ANS ET VISANT ATTNUER LA PART DE CES COTISATIONS DANS LES COTS SALARIAUX ................................................. A. UNE VOLUTION ENGAGE DEPUIS PLUS DE TRENTE ANS ET VISANT ATTNUER LA PART DES COTISATIONS PATRONALES FAMILIALES DANS LES COTS SALARIAUX ................................................. 1. Le financement de la branche famille par des cotisations patronales : une spcificit franaise ................................................................................................ 2. Une baisse continue des cotisations patronales familiales depuis 1945 ................ 3. Le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi : un allgement complmentaire du cot du travail pour les entreprises ......................................... B. LALLGEMENT DES COTISATIONS DES ENTREPRISES DANS LE CADRE DU PACTE DE RESPONSABILIT ...................................................... C. UNE PRISE EN CHARGE CROISSANTE DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE PAR LES MNAGES ........................................................ IV. UNE RFORME QUI DOIT PRENDRE EN COMPTE LES EFFETS LIMITS DES BAISSES DE COTISATIONS SOCIALES SUR LEMPLOI ET LIMPACT CONOMIQUE DE LA NOUVELLE RECETTE AFFECTE LA BRANCHE FAMILLE ................................................................................................... A. LES DBATS THORIQUES SUR LE COT DU TRAVAIL ET LES EXPRIENCES PASSES NE DMONTRENT PAS DE CORRLATIONS VIDENTES ENTRE LA BAISSE DES COTISATIONS SOCIALES ET LES CRATIONS DEMPLOI .................................................... 1. Les cotisations patronales familiales : un poids limit sur le cot du travail ................ 2. Le lien entre les cotisations sociales et le cot du travail ......................................
a. La corrlation entre niveau de cotisations patronales et cot du travail est faible .. b. Les enseignements de la comparaison entre la France et lAllemagne ..................

35 35 39 40

41

41 41 42 45 48 49

53

53 53 55 55 56 59 62 66

3. Le cot du travail et la comptitivit des entreprises ............................................. 4. La baisse des cotisations sociales patronales permettent-elles de stimuler lemploi ? ............................................................................................................... 5. Lallgement des cotisations patronales dans le cadre du Pacte de responsabilit : quel impact sur lemploi ? ............................................................

B. SI LA BUDGTISATION DE LA BRANCHE FAMILLE DOIT TRE EXCLUE, UNE CLARIFICATION DE SON FINANCEMENT DOIT TRE ENVISAGE ............................................................................................................ 1. La budgtisation : une fausse bonne ide ......................................................... 2. Une clarification ncessaire du financement.......................................................... C. QUELLE RECETTE DE SUBSTITUTION POUR LA BRANCHE FAMILLE ?................................................................................................................ 1. Transfrer le financement de la branche famille sur les mnages .........................
a. Un allgement de cotisations familiales patronales compens par une augmentation de la TVA ..................................................................................... b. Un allgement de cotisations familiales patronales compens par une augmentation de la CSG .....................................................................................

67 68 70 71 72 72 74 77 78 82 83 86 87 87 91 93

2. Transfrer le financement de la branche famille sur la fiscalit cologique ............... 3. Ramnager les prlvements sociaux des entreprises .......................................... 4. La grande absente des dbats : la fiscalit du capital et du patrimoine au travers dune rforme de lassiette de la CSG ........................................................ D. TOUT TRANSFERT VERS LES MNAGES DOIT SACCOMPAGNER DUNE PROGRESSIVIT DE LASSIETTE SUBSTITUTIVE.......................... E. DE NCESSAIRES CONTREPARTIES LALLGEMENT DES COTISATIONS DES ENTREPRISES .................................................................. 1. Les trente-cinq heures , un exemple de contreparties russies .................... 2. Des options peu efficaces si elles ne sont pas assorties de sanctions ...............

CONCLUSION ................................................................................................................ POSTFACE .....................................................................................................................

INTRODUCTION Le 19 octobre 2012, la mission dvaluation et de contrle de la scurit sociale (MECSS), prside par Pierre Morange et Jean-Marc Germain, a confi un rapport sur le financement de branche famille de la scurit sociale au groupe socialiste, rpublicain et citoyen, et Jrme Guedj en a t dsign rapporteur. Les co-prsidents ont sollicit, en application de larticle L.O. 132-3-1 du code des juridictions financires, lexpertise de la Cour des comptes. Compte tenu des rformes nombreuses qua connues la branche famille, la Cour des comptes a, en premier lieu, remis un tat des lieux du financement de la branche famille (1) Mme Catherine Lemorton, prsidente de la commission des affaires sociales, en novembre 2012. Dans un second temps, la MECSS a saisi la Cour des comptes dune demande dtude relative limpact sur la croissance et lemploi dune suppression des cotisations familiales et de leur remplacement par diffrentes taxes : la taxe sur la valeur ajoute (TVA), la contribution sociale gnralise (CSG), une taxe environnementale ou une cotisation sur la valeur ajoute. la demande de la Cour, la direction gnrale du Trsor a effectu, sur la base du modle MSANGE, plusieurs simulations permettant dapprhender les effets macroconomiques de la substitution de ces quatre taxes tout ou partie des cotisations famille. Un second rapport sur ces simulations a t transmis la MECSS par la Cour des comptes en mai 2013 (1). Le choix de cette thmatique sinscrit dans une dmarche plus large souhaite par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, de repenser la question du financement de notre systme de protection sociale. En tmoigne la cration, par un dcret du 20 septembre 2012, du Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFPS) qui a, tout au long des dix-huit derniers mois, produit une abondante littrature sur cette question et donc, a fortiori, contribu la rflexion sur le financement de la branche famille. Ce rapport qui devait tre conformment la mission de la MECSS un travail dvaluation et de propositions pour assurer la branche un financement prenne dans une priode de dgradation de sa situation financire, na pu totalement sexonrer du prsent et, notamment, des choix oprs par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault qui ont pu, directement ou indirectement, affecter la question du financement de la protection sociale en gnral et celui de la branche famille en particulier depuis le dbut de la lgislature. Ainsi, ladoption, par la loi de finances rectificative pour 2012 (2), du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE) qui reprsente une dpense
(1) Communication disponible sur le site de lAssemble nationale : nationale.fr/14/budget/mecss/mecss_index.asp. (2) Loi n 2012-1510 du 29 dcembre 2012 de finances rectificative pour 2012. http://www.assemblee-

fiscale de 20 milliards deuros a indirectement interrog le financement de la branche famille. En effet, en se substituant aux allgements de cotisations, le CICE sest, de fait, combin aux allgements existant notamment les allgements dits Fillon qui portent, pour lessentiel sur les cotisations patronales familiales. De mme, la rforme des retraites a aussi, de manire directe, touch aux recettes de la branche famille puisque son financement a repos sur un transfert dune fraction des cotisations patronales familiales (0 ,15 point) vers la branche vieillesse de la scurit sociale. Ce transfert na pas t compens par un nouveau prlvement social sous forme de cotisations, mais par une contribution du budget de ltat un montant de 2,1 milliards deuros par la loi de finance pour 2014. Cest donc, loccasion de la rforme des retraites, un accroissement de la budgtisation du financement du financement de la branche qui sest dessin. La question du financement de la branche famille a enfin connu son rebondissement le plus important loccasion des annonces du Prsident de la Rpublique relatives au Pacte de responsabilit. En effet, lors de sa confrence de presse du 13 janvier 2014, le Prsident de la Rpublique a annonc la suppression de la totalit des cotisations patronales familiales acquittes par les employeurs, soit une baisse de 35 milliards deuros. Sil a depuis t prcis que ce montant incluait les 20 milliards deuros du CICE, il nen demeure pas moins trs significatif que ce soit sur les cotisations patronales familiales, et donc sur la branche famille, que ce soit port le choix du gouvernement. De manire sous-jacente, cest la question de lutilit et de la pertinence du financement par les entreprises de la branche famille qui est clairement pose. Cest galement celle, trs concrte et dans des proportions massives, de son financement, puisque, une fois dduits les allgements relevant du CICE, cest entre 10 et 15 milliards deuros de recettes qui sont ncessaires pour compenser cette baisse des cotisations employeurs. Lobjet du prsent rapport est donc de contribuer lvaluation et la rflexion prospective quant au financement de la branche famille qui est devenue, au fil du temps, le cur des propositions relatives la rforme du financement de la protection sociale. Rforme du financement qui sinscrit non plus dans une simple dmarche de mise en cohrence, mais bien dans la mise en uvre dune politique de loffre visant baisser le cot du travail pour restaurer la comptitivit et lemploi. Sans tre lobjet central de ce rapport, le Pacte de responsabilit comme le CICE seront donc ncessairement interrogs dans leurs postulats en tant quils prsident la refonte, en cours, du financement de la branche famille. Depuis le mois de novembre 2012, la mission dvaluation et de contrle de la scurit sociale a procd 28 auditions et entendu la plupart des acteurs institutionnels et universitaires ayant travaill sur la question du financement de la branche famille de la scurit sociale. Elle sest galement appuye sur les travaux de la Cour des comptes et du Haut conseil du financement de la protection Sociale.

Afin de couvrir lensemble des questions souleves par le financement de la branche famille, le prsent rapport est compos de quatre parties. La premire tablit un tat des lieux de la branche famille, de ses objectifs, de son utilit et de son financement (I). La deuxime partie sintresse la pertinence de la participation des entreprises au financement de la politique familiale (II). La troisime partie montre les volutions luvre depuis trente ans dans le financement de la branche dans une perspective dallgement du cot du travail (III). La quatrime partie interroge les rformes possibles en analysant les impacts conomiques et financiers attendus dune diminution des cotisations patronales famille sur la comptitivit et lemploi en fonction des recettes alternatives (IV). * * *

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I. LA BRANCHE FAMILLE, QUI CONTRIBUE AU MODLE SOCIAL FRANAIS, CONNAT UNE DGRADATION DE SA SITUATION FINANCIRE

Comme la rappel le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, dans un discours du 3 mars 2013, la branche famille de la scurit sociale contribue au financement du modle social franais : La rforme de la politique familiale vise assurer la prennit, la consolidation, le renforcement de l quit du modle social franais () Pour y parvenir, il faut rformer le modle social franais en le prennisant dans ses financements, en le rendant plus juste dans sa mise en uvre, et en tant plus solidaire pour assurer son financement.
A. LA BRANCHE FAMILLE : UN MAILLON ESSENTIEL DU MODLE SOCIAL FRANAIS 1. Un modle social qui favorise la natalit et lactivit des femmes

La branche famille tient une place essentielle au sein du modle social franais notamment parce quelle contribue de faon dcisive non seulement au dynamisme de la natalit mais aussi un niveau lev dactivit des femmes en facilitant la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle. La corrlation ngative entre le taux de fcondit et le taux d emploi des femmes, observe dans le pass, na dsormais plus cours dans la plupart des pays occidentaux. Certains conomistes ont mme montr une inversion de la corrlation entre ces deux indicateurs (1) et des tudes, notamment menes dans le cadre de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), dmontrent le lien entre le dynamisme des politiques publiques en faveur des familles et un taux de fcondit lev ainsi quune participation importante des femmes sur le march du travail. Ainsi, alors que la France se place aprs lIrlande en matire de fcondit avec un taux de 2,03 enfants par femme en 2010 (2), elle est loin dafficher un faible taux demploi des femmes au sein des pays de lUnion europenne comme le montre le tableau suivant :

(1) O. Thvenon, Les politiques familiales des pays dvelopps : des modles contrasts , Populations et socits, n 448, septembre 2008. (2) LIrlande a un taux de fcondit de 2,07 enfants par femme depuis 2008.

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TAUX DEMPLOI DES 25-49 ANS SELON LE NOMBRE DENFANTS CHARGE EN 2009
(En %)

Ensemble tat total Allemagne France Irlande Italie Danemark Royaume-Uni UE (27 pays) 81,8 81,9 72,4 72,2 85,3 80,3 78,5 femmes 77,1 76,4 67,6 59,9 83,0 74,4 72,0

Aucun enfant total 83,2 81,4 77,1 74,2 ND 83,6 79,7 femmes 83,7 80,4 81,5 67,3 ND 84,0 78,6

1 enfant total 81,2 82,9 75,4 76,3 ND 81,8 79,0 femmes 73,5 76,0 70,0 61,0 ND 72,2 68,3

2 enfants total 78,1 80,6 69,9 71,9 ND 76,9 75,9 femmes 65,5 69,5 58,9 52,6 ND 63,6 61,9

3 enfants ou plus total 63,9 68,2 59,5 61,6 ND 57,8 64,3 femmes 42,5 50,4 43,1 37,1 ND 39,0 45,9

Champ : Personnes ges de 25 49 ans. Pour les familles avec enfants, le plus jeune est g de moins de 6 ans. Les donnes pour le Danemark ne sont pas disponibles selon le nombre denfants charge. Source : SESPROS/Eurostat 2011 Calculs : DSS/6C.

Parmi les principaux objectifs de la politique familiale, figure, en effet, celui de faciliter la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Depuis les annes 1990, cette politique mobilise une part croissante des moyens de la branche, soit sous forme dallocations verses diffrents titres aux parents, soit sous forme de prestations de service verses aux tablissements daccueil de jeunes enfants, soit encore par le biais daides linvestissement. Lemploi des femmes a ainsi connu une progression importante : chez les femmes de 25 49 ans, le taux dactivit est pass de 59 % en 1975 84 % en 2011 (1).
2. Un modle social qui fait de la politique familiale un outil de redistribution des revenus et de lutte contre la pauvret

Avec 11,2 millions titulaires de droits aux diffrentes prestations, la branche famille contribue la fois la redistribution des revenus mais aussi la lutte contre la pauvret. Selon lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) (2), les prestations familiales participent pour 26 % la rduction des ingalits de niveau de vie : si les prestations familiales sans condition de ressources ont un pouvoir redistributif limit par labsence de ciblage, elles participent pourtant pour prs de 16 % la rduction des ingalits de niveau de vie, dont 11 % pour les seules allocations familiales. Ceci sexplique dabord par leur importance financire : les prestations familiales sans condition de ressources reprsentent 39 % de lensemble des prestations sociales. Leur efficacit en matire de redistribution est

(1) INSEE, March du travail - Sries longues, 2012. (2) Marie-Ccile Cazenave, Jonathan Duval, Tania Lejbowicz, Juliette Stehl, La redistribution : tat des lieux en 2012, INSEE.

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renforce par le fait que les mnages qui ont des enfants sont plus nombreux dans les quintiles infrieurs de la distribution ; les prestations familiales sous conditions de ressources ont a priori un pouvoir redistributif important du fait de leur ciblage mais les montants distribus sont globalement plus faibles : 16 % de lensemble des prestations sociales. Elles oprent donc une redistribution hauteur de seulement 10 % des revenus. Par ailleurs, laction en faveur des familles vulnrables et les dispositifs de lutte contre les exclusions ont acquis partir des annes 1970 une place croissante dans les dpenses de la branche famille. Cette mission est essentielle : selon les dernires donnes disponibles, la part des enfants vivant dans des familles en situation de pauvret est passe de 17,7 % en 2003 19,5 % en 2011. Cette part atteint 41 % pour les foyers monoparentaux. Outre les prestations servies sous conditions de ressources, qui reprsentent prs de 25 % des prestations servies par les caisses dallocations familiales (CAF), et celles qui sont modules en fonction du revenu du foyer, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) est charge du versement de minima sociaux, tels que le revenu de solidarit active (RSA) major ou lallocation aux adultes handicaps (AAH) et finance une partie des aides au logement. Cette dimension sociale de laction de la branche famille a dailleurs t rappele par M. Philippe Didier-Courbin, adjoint la directrice gnrale de la cohsion sociale, lors de son audition : La branche famille contribue [la] politique daction et de cohsion sociales, en finanant des oprations qui relvent de son offre globale de services mais galement en agissant comme prestataire de services pour ltat, comme gestionnaire de lallocation aux adultes handicaps, lAAH, et pour les dpartements, comme gestionnaire du revenu de solidarit active, le RSA. Ainsi 6,6 millions des allocataires de la CNAF sont des familles avec enfants charge. 5,2 millions sont des personnes isoles ou des couples sans enfant. Comme le montre le tableau suivant, les prestations de lutte contre la prcarit ont reprsent 32 % des dpenses de la CNAF en 2012 :

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DPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE EN 2012 (1)
(en millions deuros)

Prestations Prestations et action sociale en faveur des familles 1. Prestations directes et action sociale en faveur des familles Prestations petite enfance Prestations daccueil du jeune enfant
dont primes dont allocation de base dont complment libre choix dactivit dont complment de garde

Dpenses 53 388 44 093 15 191 12 893

647 4 308 2 064 5 875

% du total 68 % 56 % 19 % 16 %
1% 5% 3% 7%

Action sociale petite enfance Aides au logement en faveur des familles Prestations lgales logement Action sociale logement Autres aides directes aux familles Allocations familiales Complment familial Allocation de soutien familial Allocation dducation de lenfant handicap Allocation de prsence parentale Allocation de rentre scolaire Action sociale hors petite enfance et hors logement Autres prestations (dont frais de tutelle) 2. Prestations indirectes en faveur des familles Assurance vieillesse des parents au foyer Majoration pension de vieillesse Cong de paternit Prestations de lutte contre la prcarit 1. Revenus garantis et complments Revenu de solidarit active Allocation aux adultes handicaps et complments Revenu de solidarit Anciennes prestations (RMI, API, exprimentation RSA) Contrats aids et dispositif de retour lemploi 2. Aides au logement en faveur des personnes sans enfant Ensemble des prestations

2 296 8 596 8 468 128 20 306 12 652 1 653 1 285 773 61 1 870 1 555 457 9 296 4 516 4 498 280 25 626 17 738 10 042 7 604 68 6 18 7 888 79 014

n.s. 11 % 11 % n.s. 26 % 16 % 2% 2% 1% n.s. 2% 2% 1% 12 % 6% 6% n.s. 32 % 22 % 13 % 10 % n.s. n.s. n.s. 10 % 100 %

(1) Les dpenses dcrites recouvrent les prestations familiales verses par les CAF et les autres organismes dbiteurs des prestations familiales (caisses de la MSA, EDF-GDF, RATP) et les prestations verses par les CAF comme oprateurs (pour ltat et les conseils gnraux). Elles nincluent pas les dpenses des caisses agricoles lorsquelles agissent comme oprateurs ni les dpenses de Mayotte. Source : Caisse nationale des allocations familiales.

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3. Une politique familiale qui va au-del du versement dallocations familiales

Selon la CNAF (1), les dpenses de protection sociale de la fonction famille/enfants (2) reprsentent en France 2,5 % de son PIB. Cela place le pays en dixime position au sein de lUnion europenne qui affiche un taux de 2,1 % du PIB en moyenne.
Prestations sociales "famille-enfants" en % du PIB en 2005

Autriche

Norvge

Chypre

Slovnie

Slovaquie

France

Grce

UE 27

UE 25

UE 15

Sude

Irlande

Hongrie

Portugal

Bulgarie

Malte

Italie

Finlande

Luxembourg

Allemagne

Belgique

Royaume-Uni

Rp Tchque

Danemark

Pays-Bas

Roumanie

Source : Caisse nationale des allocations familiales.

Par consquent, du strict point de vue du versement des allocations familiales, la France est loin davoir le rgime le plus gnreux de lUnion europenne. En Allemagne alors que taux de fcondit est de 1,3 enfant par femme une famille peroit 184 euros par mois, quel que soit son niveau de revenu, ds le premier enfant. En France, il faut un minimum de deux enfants pour toucher une aide de 126 euros, avec toutefois une aide plus importante pour les familles nombreuses. Avec 747 euros de montant annuel vers pour un enfant en 2010, soit 2 % du salaire moyen, la France arrive selon les calculs de lOCDE derrire la plupart des pays europens (3).

(1) Caisse nationale des allocations familiales, Comparaison europenne des aides aux familles, janvier 2009. (2) Il sagit des dpenses consacres spcifiquement par les tats la famille et aux enfants dans le cadre de la protection sociale. Ces donnes sont rassembles par Eurostat dans un cadre harmonis, le Systme europen de statistiques intgres de protection sociale (SESPROS). (3) LAllemagne, lAutriche, lIrlande et la Suisse arrivent en tte avec plus de 2 000 euros annuels verss pour un enfant, ce chiffre tant suprieur 1 100 euros pour la Belgique, les Pays-Bas et les pays nordiques.

Espagne

Pologne

Lettonie

Islande

Estonie

Suisse

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Mais la politique familiale franaise ne peut tre rduite au simple versement de prestations : la politique fiscale notamment le quotient familial et le dveloppement de services (modes de garde, places en crche, scolarisation des enfants) occupent une place essentielle. En prenant en compte ces lments, la France a dpens, selon lOCDE, 4 % de son PIB en 2009 en faveur de la famille contre 2,6 % pour la moyenne des pays les plus riches.
B. LA FRAGILISATION DE LA SITUATION FINANCIRE DE LA BRANCHE FAMILLE

Originellement conues comme des sursalaires allous par certains employeurs leurs salaris, lobtention des prestations familiales est longtemps reste subordonne lexercice dune activit professionnelle. Lordonnance du 4 octobre 1945, qui intgre les prestations familles dans lorganisation gnrale de la scurit sociale, dinspiration bismarckienne, a mis en place un systme de financement qui prend en charge les risques dans un cadre professionnel. Cette origine explique que la politique familiale ait t finance par des cotisations patronales.
1. La diversification des recettes de la branche famille a entran une fragilisation de son financement

Le financement de la branche famille a connu, depuis les annes quatrevingt-dix, deux volutions notables : la premire, avec laffectation, compter de 1991, dune fraction de la contribution sociale gnralise (CSG) (1), est une diversification de ses ressources destine mieux mettre en cohrence sa structure de financement avec luniversalisation des prestations verses ; la seconde est la fiscalisation accrue de son financement sous forme dattribution dimpts et de taxes affectes qui apparat comme la consquence des allgements de cotisations sociales. Ces volutions ont cependant fragilis le financement de la branche famille. En premier lieu, parce quelles ont renforc la dpendance de la branche aux revenus dactivit et donc lont rendu plus sensible aux volutions de lconomie franaise. Comme la soulign le prsident de la sixime chambre de la Cour des comptes, M. Antoine Durrleman, lors de son audition par la MECSS : Si nous estimons ce financement fragile, cest dabord parce qutant trs largement dpendant des revenus dactivit, il est particulirement sensible la conjoncture

(1) Cre par les articles 127 135 de la loi de finances n 90-1168 du 29 dcembre 1990 pour 1991.

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conomique. Les cotisations patronales, qui reprsentent 65 % des ressources de la branche, ne sont pas les seules en cause : si lon y ajoute lassiette " revenus dactivit " de la CSG et la taxe sur les salaires affectes la branche famille, on arrive un total de plus de 80 % des ressources directement tributaires des revenus dactivit. Au lieu de consolider la branche, les volutions de son financement lont ainsi au contraire rendue encore plus dpendante du contexte conomique. Comme le montre le graphique suivant, le ralentissement de la croissance a, en effet, pes sur la progression des cotisations sociales, qui ont connu un taux de croissance compris entre 0,7 % et 2,2 % de 2009 2011 alors que cette augmentation tait comprise entre 2,2 % et 4,1 % entre 2002 et 2008. De mme, malgr son assiette trs large la CSG reste, titre principal, une ressource provenant des revenus dactivit la part de CSG sur les revenus dactivit ayant vari de 73 % en 2002 70 % en 2011 et a donc subi les effets de la crise conomique (1).
Evolution des recettes issues des cotisations patronales
34 33,5 33 32,5 32 31,5 31 30,5 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

En second lieu, compter de 2011, les allgements gnraux de cotisations patronales ont t compenss par lattribution dun panier de recettes fiscales attribu pour solde de tout compte ; or, les recettes attribues la branche famille dont le primtre a beaucoup vari au fil des lois de financements de la scurit sociale connaissent une progression peu dynamique pour certaines dentre elles.
(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, rapport d tape, tat des lieux, communication la commission des affaires sociales de lAssemble nationale, novembre 2012.

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IMPTS ET TAXES AFFECTS LA BRANCHE FAMILLE, HORS CSG 2006-2011

(en millions deuros)

2006 Impts et taxes affects dont : Art. 402 bis CGI : droits de consommation sur les produits intermdiaires (16 22) Art. 438 CGI : droits de circulation (vins, cidres, poires, hydromels) Art. 520a CGI : droits sur les bires et les eaux Art. 403 CGI : droits consommation sur alcools (+ 22) TVA brute producteurs de boissons alcoolises Droits sur les tabacs Droit de licence sur la rmunration des dbitants de tabacs (Art. 568 CGI) Art. L. 137-6 du CSS (conventions dassurance des VTM) Art. L. 137-1 CSS (taxe sur le financement de la prvoyance) Taxe sur les vhicules de socits (Art. 1010 CGI) Taxe sur les salaires Contribution sociale sur les bnfices (art. 235 ter zc CGI) Taxe spciale sur les contrats dassurance maladie Taxe exceptionnelle sur la rserve de capitalisation TVA brute collecte par commerants de gros en production pharmaceutique. Prlvement prvu par lart. 22 de la loi de financement 2011 3 494 22 21 71 366 0 537 0 173 108 0 1 673 0 0 0 522 0

2007 3 914 20 21 69 360 0 734 0 171 112 0 1 866 0 0 0 561 0

2008 4 224 16 18 59 299 90 777 50 170 123 1 2 020 41 0 0 560 0

2009 4 143 0 0 0 0 79 1 127 51 169 126 1 1 992 23 0 0 577 0

2010 3 915 0 0 0 0 77 910 53 165 124 0 1 976 29 0 0 581 0

2011 7 755 0 0 0 0 75 1 563 0 2 4 0 2 741 26 890 836 0 1 626

Nb : Le tableau reprend lensemble des ITAF dont la majeure partie correspond aux compensations dexonrations de charges jusquen 2010. Source : Tableaux de centralisation des comptes de la branche famille.

 19

Cest le cas, notamment, des trois recettes fiscales affectes la branche famille en compensation de la perte de 0,28 point de CSG transfr de la branche famille la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES) par la loi de financement de la scurit sociale pour 2011 (1) : le produit de 3,5 points de la taxe spciale sur les conventions dassurances (TSCA) des contrats dassurance maladie dits solidaires et responsables ; un prlvement exceptionnel sur les sommes places sur la rserve de capitalisation des entreprises dassurance, dont le montant sest lev 835 millions deuros en 2011 et en 2012 ; le produit de lamnagement des rgles dimposition aux prlvements sociaux de la part en euro des contrats dassurance-vie multi-supports le prciput assurance vie. Il a rapport 1,6 milliard deuros en 2011 ; mais, compte tenu de la dure de vie de ces contrats, cette somme va dcrotre pour sannuler partir de 2020.
PRVISIONS SUR LVOLUTION DES RECETTES DU PRCIPUT ASSURANCE-VIE
(en millions deuros)

2011 1 626

2012 1 446

2013 1 264

2014 1 084

2015 904

2016 723

2017 541

2018 362

2019 179

2020 0

En 2013, la CNAF a perdu le rendement de l exit tax taxe non prenne nayant de rendement quen 2011 et 2012 et a vu le rendement du prciput diminuer. Pour compenser ces pertes de recettes, la CNAF a reu les cotisations et contributions sur les primes dassurance automobile dont bnficiait la Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris en 2011 et 2012, soit 1,1 milliard deuros, mais a perdu une fraction des droits sur les tabacs pour un montant de 350 millions deuros. Au total, les recettes destines compenser la perte de CSG ont diminu, en 2013, de 320 millions deuros. Certes, les mesures prises depuis 2012 ont permis de donner des recettes plus dynamiques la branche famille. Comme le montre le tableau suivant qui rcapitule les produits, pour 2013 et 2014, de chacune des recettes affectes la CNAF par les diffrentes dispositions financires adoptes de fin 2011 fin 2012 , la branche famille aura, en 2013, bnfici dun supplment de recette de plus de 660 millions deuros au titre des mesures adoptes dans la loi de finances rectificative pour 2012 (2) et la loi financement de la scurit sociale pour 2013 (3), au lieu de seulement 218 millions deuros de recettes supplmentaires au titre des deux lois de financement prcdentes.

(1) Loi n 2010-1594 du 20 dcembre 2010 de financement de la scurit sociale pour 2011. (2) Loi n 2012-958 du 16 aot 2012 de finances rectificative pour 2012. (3) Loi n 2012-1404 du 17 dcembre 2012 de financement de la scurit sociale pour 2013.

 20

De mme, en 2014, les mesures adoptes depuis le dbut de la lgislature continueront procurer 803 millions deuros de recettes nouvelles la branche, alors que le solde des mesures favorables et dfavorables en matire de recettes issues des lois de financement pour 2011 et 2012 reprsente seulement 52 millions deuros.
Produit prvisionnel, pour 2013 et 2014, de chacune des recettes affectes la CNAF par les lois de finances et de financement de la scurit sociale, initiales et rectificatives, pour 2011, 2012 et 2013
(en millions deuros)

En M LFSS pour 2011

Suppression de labattement de 15 points des cotisations des particuliers employeurs Assujettissement des rmunrations verses par des tiers (article 21) Plafonnement de labattement pour frais professionnels applicable la CSG (article 20) Assujettissement des indemnits de rupture (article 18) Assujettissement des chambres d'htes (article 22) Bilan du transfert d'une fraction de la CSG la CADES Perte de CSG Taxe spciale sur les contrats d'assurance maladie Transfert au titre du prlvement au fil de l'eau sur les assurance-vie ("prciput") Taxe sur les vhicules terrestres moteur Droits de consommation sur les tabacs 2013 -12 11 3 13 8 -71 -3 039 1 045 1 264 1 023 -363 2014 -16 11 3 14 8 -238 -3 078 1 076 1 084 1 045 -365

Total
LFSS pour 2012
Rintgration des heures sup dans le calcul des exo Fillon Alignement de l'assiette des cotisations IEG Baisse de labattement sur la CSG au titre des frais professionnels de 3% 1,75% Passage du seuil d'assujettissement de 3 plafonds 2 pour les indemnits de rupture Imposition aux prlvements sociaux 13,5 % des PVI - hors IR Hausse des prix du tabac 6% au 1er octobre 2011 et 2012 Clarification recouvrement CSG sur les revenus de source trangre 2013

-48

-217
2014

49 51 87 22 30 24 3

48 52 89 23 31 24 3

Total
LFR daout 2012
Majoration de 2 points du prlvement social sur le capital Majoration de 25% de l''allocation de rentre scolaire Assujettissement aux prlvements sociaux des revenus immobiliers des non rsidents 2013

266
2014 349 -355 2

269

470 -360 17

Total
LFSS pour 2013
Suppression de la double dduction forfaitaire pour frais professionnels Rintgration d'une fraction des dividendes des TI dans l'assiette des cotisations Clarification de l'assiette de la taxe sur les salaires et cration d'une tranche additionnelle Suppression pour particulier employeurs de l'assiette forfaitaire de cotisation Elargissement couverture sociale des lus locaux Transfert vers la CNAM d'une fraction des droits tabacs Transfert de la CNAM d'une fraction du prlvement social sur les revenus du capital 2013

-3
2014 77 11 470 60 32 -49 67

127

59 9 489 64 33 -45 67

Total

669

676

 21

Cependant, malgr lapport des dernires lois de financement de la scurit sociale, le rythme de croissance des recettes de la branche famille dcrot depuis 2010 (+ 4 % entre 2010 et 2011, + 3,3 % entre 2011 et 2012 et + 2 % entre 2012 et 2013). Ces rformes ont donc conduit, la fois, une augmentation de la part des impts et taxes affects qui est passe de 0,8 % des recettes de la branche famille en 2005 6,6 % en 2006 et 12,1 % en 2013, mais aussi une fragilisation des recettes de la branche famille. De nombreux interlocuteurs entendus par la mission, ont regrett cette volution. Ainsi, M. Franois Fondard, prsident de lUnion nationale des associations familiales (UNAF), a constat : Ce financement est () fragile, car la branche famille se retrouve la merci des tours de passe-passe oprs chaque anne en lois de finances et de financement de la scurit sociale tels que le retrait de certaines ressources et la compensation de la perte qui en rsulte par un panier de taxes, laffectation desquelles ne semblent prsider aucune logique ni aucune vision moyen terme. Ce constat a t aussi partag par le prsident du conseil dadministration de la CNAF, M. Jean-Louis Deroussen, qui a regrett le dveloppement dune fiscalisation forte mais fragmente de la branche au travers dune multiplication de recettes dappoint peu lisibles et, surtout, dpendantes dassiettes assez fragiles, dont certaines ont mme vocation disparatre. Il en rsulte qu il faut se reposer chaque anne la question de la raffectation de nouvelles recettes. Cette situation est proccupante au regard de la stabilit ncessaire au financement de la branche famille . Les reprsentants des organisations syndicales entendus par la mission, ont galement fait part de leurs inquitudes : Mme Vronique Descacq, secrtaire gnrale adjointe de la Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT) a soulign la complexit du financement de la branche famille et laffectation de recettes non prennes . De mme, M. Jean-Yves Delannoy, dlgu national pour le secteur de la protection sociale de la Confdration franaise de lencadrement-Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC), a tenu alerter les membres de la MECSS sur le fait que le dficit de la branche, qui tait jusqualors repris par la CADES, ne lest plus compter de lexercice 2012 et ne pourra ds lors que saccumuler .
2. Lapparition dun dficit conjoncturel

a. La branche famille connat aujourdhui un dficit proccupant La branche famille bnficie, lgislation constante, de conditions dquilibre plus favorables que les autres branches de la scurit sociale pour des

 22

raisons dmographiques (1), mais aussi parce que la revalorisation des prestations familiales suit le rythme de lvolution des prix la consommation hors tabac, alors que les recettes voluent comme les salaires. Ce diffrentiel favorable dans le rythme de progression des charges et des produits de la branche a ainsi permis le financement dimportantes rformes de la politique familiale au cours des dcennies 1980 et 1990, notamment en faveur des modes de garde des jeunes enfants. Pourtant cette branche connat depuis 2008 une dgradation continue de ses comptes :
VOLUTION DU SOLDE DE LA BRANCHE FAMILLE de 1998 2017
(en milliards deuros courants)

2 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 -1,5 -2 0,2

1,5

1,7 1 0,4 0,2

-0,2

-0,4

-0,3

-0,9
-1,3 -1,8 -2,5 -2,7 -2,6 -2,8 -2,3

-1

-1,6
-1,9

-2,5
-3 -3,5

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Cette situation est dabord imputable la crise conomique, qui sest traduite par une diminution des recettes sous leffet de la dgradation de lactivit conomique et de lemploi. Elle sexplique galement par la progression plus rapide des charges de la branche par rapport aux recettes. Les produits de la branche ont progress de 28 % en euros courants entre 2002 et 2011, soit une augmentation de prs de 14 % en euros constants. Cette progression a t plus rapide entre 2002 et 2007 (+ 23,9 %) que par la suite,

(1) Le nombre denfant moyen par famille de deux enfants et plus (nombre denfants partir duquel sont verses les prestations familiales) a recul de 1,2 % depuis 2000 et la part totale des familles de trois enfants et plus dans le total des familles est pass de 21,4 % en 1990 18,3 % en 2008.

2017

 23

ceux-ci ayant connu une quasi-stagnation de 2007 2010, anne au cours de laquelle ils ont mme rgress de 1,1 % (1).
RECETTES DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES
(en milliards deuros constants 2010)

Type de recettes Produits dont : Cotisations (1) Compensations par ltat CSG Impts et taxes affects dexonration

1978 29,7 28,4 0 0 0

1990 37,1 35,2 0,6 0 0,9

1995 37,5 24,9 3,3 8,1 0,1

2000 43,6 29,4 3,3 10,2 0,2

2005 47,9 31,9 3,5 11,2 04

2008 52,1 33,4 0,8 12,4 4,3

2010 51,4 33,7 0,7 12,2 4,2

2011 51,4 33,8 0,7 9,2 7,6

(1) Hors cotisations prises en charge par ltat. Source : Caisse nationale des allocations familiales.

Paralllement, les charges de la branche famille ont connu une progression particulirement dynamique entre 2002 et 2007 (+ 26,6 %) et, malgr un ralentissement de leur progression compter de 2008, elles ont connu une augmentation de 23 % en euros constants entre 2002 et 2011.
CHARGES DE LA BRANCHE FAMILLE DEPUIS 1978 (1)
(en milliards deuros constants 2010)

Type de charges Charges dont : Prestations Transferts aux org de scurit sociale Action sociale
(2) (3)

1978 1990 1995 2000 2005 2008 2010 2011 28,3 24,9 0,4 1,4 0,4 1,3 36,3 29,2 4 1,8 3,1 1,4 44,9 33,1 9 2 3,7 1,6 41,9 35,5 4 2,5 3,9 1,5 49,3 38,6 6,8 3,6 3,8 2,2 52,4 40,5 7,2 3,7 4 2,1 54,1 34,4 8,1 3,5 4 2,6 54,4 34,2 8,9 3,7 4,1 2,6

Autres transferts Gestion

(1) (2) (3)

Les prestations rembourses par ltat (AAH, API) ont t neutralises. Hors Fonds dinvestissement de la petite enfance et oprations en capital. Contribution de la branche au Fonds national des allocations logement.

Source : Cour des comptes.

Cette progression est due essentiellement des mesures nouvelles, notamment en faveur de la garde denfant. Ainsi, les allocations pour la garde denfant ont connu une progression en euros courants de 59 % entre 2002 et 2011 du fait de la cration puis de la monte en charge de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE) (2), du dveloppement

(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, rapport d tape, tat des lieux, communication la commission des affaires sociales de lAssemble nationale, novembre 2012. (2) Cre par la loi de financement de la scurit sociale pour 2004.

 24

du complment de mode de garde (1) et de laugmentation du financement des quipements daccueil du jeune enfant. Selon la Cour des comptes, le montant moyen des aides verses a progress de 40 % passant de 293 euros en 2003 410 euros en 2009, soit une progression nettement suprieure celle de linflation. La CNAF estime quau total la cration de la PAJE a entran un surcrot de dpenses de 2,86 milliards deuros constants en 2010 par rapport ltat du droit antrieur. Ce surcot est trs suprieur ce qui avait t estim lors de la cration de la prestation (2). Mais cette progression des charges de la branche famille est aussi due aux transferts de charges oprs, dans les annes 2000, au dtriment de la branche famille et au bnfice dautres branches de la scurit sociale, en particulier de la branche vieillesse. Les plus significatifs en termes financiers sont la prise en charge des cotisations au titre de lassurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et la majoration de pension pour les parents ayant lev au moins trois enfants. Entre 2008 et 2011, la dpense au titre de lAVPF a reprsent plus de 4 milliards deuros chaque anne, tandis que celle relative la majoration de pension a pratiquement doubl sur la mme priode.
VOLUTION ANNUELLE DES DPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE
(en milliards deuros)

Type de dpenses Prestations Prestations lgales nettes Prestations extra-lgales nettes Transferts entre rgimes de base vers le FSV Autres charges de gestion courante Total
Source : Cour des comptes.

2012 40,1 35,7 4,3 13,6 4,8 4,5 4,3 2,9 56,6

2013 (prvisions) 41,0 36,4 4,6 14,0 4,9 4,6 4,5 2,9 58,0 2,3 % 1,9 % 5,7 % 3,0 % 1,8 % 2,5 % 4,9 % 0,0 % 2,4 %

2014 (prvisions) 41,8 36,9 4,9 14,3 5,0 4,7 4,6 2,9 59,2 2,1 % 1,4 % 7,5 % 2,2 % 2,0 % 2,0 % 2,7 % 1,3 % 2,1 %

Comme le montre le graphique suivant, leffet de ciseau entre lvolution modre de recettes de la branche et celle trs dynamique des charges de la branche aboutit un dficit qui est devenu constant depuis 2008.

(1) Vers sans condition de ressources mais modul en fonction des ressources. (2) Entre 820 millions deuros et 1,2 milliard deuros.

 25

Evolution des produits et des charges de la branche famillle

56

54

52

50

Produits Charges

48

46

44 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

b. Lvolution de la situation financire de la branche famille moyen terme fait dbat Les diffrentes analyses prospectives publies sur lvolution du financement de la branche famille aboutissent des constats divergents. Ainsi, dans une note sur la situation financire de la famille lhorizon 2025 , le Haut Conseil de la famille considre, en retenant lhypothse dune stabilisation de la natalit son niveau de 2009 et dans le cadre du scnario macroconomique retenu pour les projections du Conseil dorientation des retraites (2), que le dficit de la branche devrait se rduire rgulirement jusqu en 2017, anne o la branche devrait retrouver un excdent courant. La situation financire de la branche resterait toutefois ngative, en raison de la dette accumule entre 2008 et 2016. En cas daffectation des excdents de la branche au remboursement des dficits cumuls sur le pass, elle devrait retrouver une situation financire crditrice compter de 2024.
(1)

Lors de son audition par la MECSS, le prsident dlgu du Haut Conseil de la famille, M. Bertrand Fragonard, a confirm que ces projections lui semblaient toujours dactualit : Nous garderons lchance de 2025 : nous avons en effet retenu cette date parce que nous souhaitons quau-del de la priode de dficit dans laquelle nous sommes engags, nous puissions prendre en compte celle du
(1) Projection de la situation financire de la branche l horizon 2025, note adopte par le Haut Conseil de la famille le 9 septembre 2010. (2) Croissance de long terme de 1,5 % par an et taux de chmage diminuant jusqu 4,5 %.

 26

retour lquilibre vers 2017-2018 puis lexcdent de la branche. Selon nos estimations, celui-ci devait slever 7 milliards deuros cette chance. Or je suis convaincu que si nous sortons de la crise, nous aurons toujours un excdent en 2025. Au contraire, la Cour des comptes, dans le rapport remis la MECSS en novembre 2012 (1), considre que si une part de la dgradation de la situation financire de la branche tient plusieurs accidents de croissance successifs et une forte dynamique des charges, les perspectives moyen et long termes ne permettent pas denvisager un retour lquilibre du solde lhorizon 2020, sous lhypothse dune croissance de la masse salariale de 3,5 % par an . Elle considre notamment que les travaux de prospective du Haut Conseil de la famille sappuient sur des hypothses (2) dsormais obsoltes car ne prenant pas en compte la crise conomique intervenue depuis 2010. La Cour fonde ses prvisions sur le faible dynamisme des nouvelles recettes attribues la branche famille par rapport la CSG et sur la probable progression dynamique des charges lavenir, comme cela a t le cas ces dernires annes. La Cour conclut, par consquent, que la viabilit financire de la branche napparat () pas assure moyen et long terme , compte tenu de leffet de ciseau entre les charges et les produits et que ces difficults financires, bien que significativement aggraves par la dgradation de la conjoncture conomique, nen rvlent pas moins un dsquilibre structurel . En consquence, les perspectives moyen et long termes de la branche, telles qutablies par la Cour sous lhypothse dune croissance de la masse salariale de 3,5 %, montrent que son dficit devrait se stabiliser 2 milliards deuros lhorizon 2020, soit une accumulation de dette de lordre de 20 milliards deuros entre 2011 et 2020. Le directeur de la scurit sociale, M. Thomas Fatome, a, quant lui, considr lors de son audition que les hypothses de la Cour des comptes taient trop pessimistes et que le dficit de la branche famille devrait se rsorber moyen terme : La Cour des comptes retient une hypothse dvolution de la masse salariale plus pessimiste. Pour notre part, nous construisons les projets de loi de finances, les PLFSS [projets de loi de financement de la scurit sociale] et la programmation pluriannuelle sur les hypothses retenues par le Gouvernement, soit une augmentation de la masse salariale de 2,3 % en 2013 puis un retour 4 % en 2014. Nous prenons galement en compte des facteurs structurels : certaines dpenses de la branche famille connatront un rythme annuel daugmentation infrieur 3 %. titre dexemple, la monte en charge de la PAJE est derrire nous. Si lvolution de la masse salariale est au rendez-vous, on peut donc tabler sur un retour lquilibre de la branche.

(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, rapport d tape, tat des lieux, communication la commission des affaires sociales de lAssemble nationale, novembre 2012. (2) Valides dans le cadre du Comit dorientation des retraites.

 27

Dans un rapport sur les perspectives moyen-long terme des rgimes de protection sociale (1), le Haut Conseil du financement de la protection sociale, sest, quant lui, fond sur les projections ralises par le Haut Conseil de la famille, tout en intgrant une actualisation des hypothses conomiques de court terme (2014-2017) sur lesquelles sont fondes les lois financires pour 2014. Comme le montre le tableau suivant, dans les cinq scnarios envisags, la branche famille se retrouve excdentaire en 2020 et le reste jusquen 2060, y compris dans le scnario le plus pessimiste en matire dhypothses macroconomiques.
SOLDE DE LA BRANCHE FAMILLE LHORIZON DE 2060
(en % du PIB)

Scnario Scnario A : taux de chmage de 4,5 % et gains annuels de productivit du travail 2 % Scnario A : taux de chmage de 4,5 % et gains annuels de productivit du travail 1,8 % Scnario B : taux de chmage de 4,5 % et gains annuels de productivit du travail 1,5 % Scnario C : taux de chmage de 7 % et gains annuels de productivit du travail 1,3 % Scnario C : taux de chmage de 7 % et gains annuels de productivit du travail 1 %

2011 0,1

2020 0,1

2025 0,3

2030 0,5

2040 0,7

2050 1,0

2060 1,2

0,1

0,1

0,3

0,5

0,7

0,9

1,1

0,1

0,1

0,3

0,4

0,6

0,8

0,9

0,1

0,1

0,2

0,3

0,4

0,6

0,7

0,1

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale.

Votre Rapporteur considre quil est particulirement ardu de faire une analyse prospective sur le long terme compte tenu des incertitudes pesant sur lvolution de lactivit conomique et de trancher ce dbat. Ce qui est certain en revanche, cest que la situation financire de la branche famille est aujourdhui dgrade et que la conjoncture conomique actuelle ne laisse pas prsager une amlioration de cette situation dans les prochaines annes, comme le montrent les prvisions du Gouvernement dans le programme de qualit et defficience annex la loi de financement de la scurit sociale pour 2014.

(1) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Rapport sur les perspectives de financement moyenlong terme des rgimes de protection sociale, janvier 2014.

 28
PRVISION DVOLUTION DU SOLDE DE LA BRANCHE FAMILLE
(en milliards deuros)

2013 Solde de la CNAF 2,8

2014 2,3

2015 1,9

2016 1,6

2017 1,0

Source : Projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014.

C. LA NCESSIT DUN FINANCEMENT PRENNE COMPATIBLE AVEC LE DYNAMISME DES DPENSES

Compte tenu de la progression dynamique des dpenses de la branche famille ces dernires annes, il apparat aujourdhui ncessaire de lui garantir un financement prenne et compatible avec le dynamisme des dpenses. Ce financement doit tre, en premier lieu, stable, comme la soulign, lors de son audition par la MECSS, M. Jean-Louis Rey, directeur de lAgence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS) : Lidal, cest dutiliser une assiette dynamique et relativement indiffrente la conjoncture. Deux rpondent cette exigence : la masse salariale et la consommation. En revanche, limpt sur les socits est un chiffon rouge, en raison de son extrme volatilit, trs dangereuse pour un financement de trsorerie. Pour pouvoir honorer nos engagements, nous avons besoin dune recette rgulire, prvisible et stable. Par ailleurs, ce financement doit garantir des recettes autonomes la branche famille. En effet, comme le montre M. Antoine Math, chercheur lInstitut de recherches conomiques et sociales, dans un article publi sur ce sujet en juillet 2013 (1), lvolution de la branche famille depuis 1945 illustre combien son financement par des ressources dynamiques affectes la branche, voluant au mme rythme que la masse salariale quand les prestations voluent comme les prix, a pu permettre de dgager des excdents et de donner des marges de manuvre, y compris en priodes de crise ou de forte concurrence de besoins concurrents (vieillesse, sant), cest--dire quand les prestations familiales auraient pu tre la cible idale de restrictions budgtaires. En alimentant un budget distinct de celui de ltat, les cotisations ont galement procur une autonomie du systme, en rendant a priori plus difficiles pour ltat les possibilits dutilisation des excdents. A contrario, le financement croissant par des taxes affectes rend la branche famille plus dpendante des arbitrages annuels et limite les marges de manuvre pour faire voluer ses prestations. Enfin, ce financement devra garantir lquilibre de la branche alors que la nouvelle convention dobjectifs et de gestion (COG) 2013-2017, signe entre ltat et la CNAF le 16 juillet 2013, prvoit une progression importante du

(1) A. Math, Le financement de la politique familiale : faut-il supprimer les cotisations sociales de la branche famille ? , Revue de droit sanitaire et social, n 6, novembre-dcembre 2013.

 29

Fonds nationale daction sociale avec un taux moyen dvolution de 7,5 % sur la priode 2013-2017 et un montant total de 6,673 milliards deuros en 2017 (1). Ainsi, M. Henri Sterdyniak, directeur du dpartement conomie de la mondialisation de lObservatoire franais des conjonctures conomiques (OFCE), a soulign, lors de son audition, lerreur qui consisterait rsoudre la question du financement de la branche famille par une baisse des prestations : Il y a quelques annes, jai dj eu loccasion dintervenir sur ces sujets devant une commission prside par M. Yves Bur. Celle-ci avait malheureusement recommand une rduction des dpenses " famille " pour rsoudre la question du financement de la branche. () Je crois que cette piste doit tre carte. Les familles ont besoin de plus de prestations. Le nombre d enfants vivant sous le seuil de pauvret a augment en France. Il faut que les prestations familiales et le revenu de solidarit active (RSA) soient revaloriss et indexs, non pas sur les prix ce qui aboutit la pauprisation des familles mais sur les salaires.

(1) Ce montant va permettre la cration nette, sur 5 ans, de 100 000 solutions daccueil collectif pour les enfants de moins de 3 ans. La branche participera galement au dveloppement de laccueil individuel pour assurer la prise en charge de 100 000 enfants supplmentaires en 5 ans.

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II. SI LA BRANCHE FAMILLE A CONNU UNE UNIVERSALISATION DE SES DPENSES, LA PARTICIPATION DES ENTREPRISES EST JUSTIFIE AU TITRE DE LOBJECTIF DE CONCILIATION ENTRE LA VIE FAMILIALE ET LA VIE PROFESSIONNELLE

La branche famille a connu un mouvement duniversalisation de ses dpenses qui a conduit, ds 1978, accorder les prestations familiales l ensemble de la population sous seule condition de rsidence et sans condition d activit professionnelle. Cette volution pose la question de son financement. Elle a, en effet, conduit les organisations professionnelles demployeurs demander la suppression des cotisations patronales familiales au motif que les dpenses de la branche ne rpondent plus une logique assurantielle. Le second argument dordre conomique repose sur le fait que les cotisations psent sur le cot du travail et la comptitivit des entreprises. Ainsi, lors de son audition par la MECSS, M. Georges Tissi, directeur des affaires sociales de la Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises (CGPME) a rappel que la CGPME, comme lensemble des confdrations patronales interprofessionnelles, milite de longue date pour qu une partie au moins des cotisations patronales dallocations familiales soit remplace par une autre ressource, notamment la TVA. Cette position ancienne repose sur deux lments qui diffrent des propositions du Prsident : labaissement, et non la suppression, des cotisations pour les entreprises, dune part, et le financement par une autre ressource, et non par des conomies, dautre part. Nous lavons dfendue fin 2011 dans un texte dont lambition, plus vaste, tait une baisse globale des cotisations patronales et de certaines cotisations salariales . Ce dbat nest pas nouveau. Cette rforme avait t dj envisage, pour les mmes motifs, par le Prsident Franois Mitterrand en novembre 1982 (1) : Prenons par exemple les allocations familiales. Est-il normal que les entreprises en supportent le poids ? Cela rsulte, il est vrai dune longue tradition franaise. Nest-ce pas plutt laffaire de la Nation dans son ensemble que de concevoir et de soutenir une grande politique familiale ? () Le transfert de financement des neuf points que reprsentent les allocations familiales devra tre achev dans les cinq ans qui viennent. Lopration se fera par priorit et le plus vite possible pour les entreprises les plus exposes la concurrence internationale. Cest, en tout cas, conforme au bon sens, lquit et mes engagements de mai 1981. Cette rforme ne sera cependant pas mise en place. Votre Rapporteur considre que largument conomique relatif au niveau lev des prlvements pesant sur les entreprises nest pas dcisif alors que la participation des entreprises au financement de la branche est justifie par les

(1) Discours du 8 novembre 1982, Marseille.

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mcanismes dont elles bnficient au titre de la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale.
A. SI LA BRANCHE FAMILLE A CONNU UNE UNIVERSALISATION DE SES DPENSES

Les allocations familiales ont deux origines distinctes : lune se trouve dans le secteur de la fonction publique et des services publics o des sursalaires familiaux ont t instaurs ds le XIXe sicle (1), lautre a pour origine linitiative prise par le patronat dmocrate-chrtien du Nord de la France qui a mis en place un dispositif similaire pour compenser les charges familiales des ouvriers. Ces prestations ont ensuite t gnralises lensemble des actifs en 1932 et 1939, puis, dans le cadre de la cration de la scurit sociale en 1945, aux chmeurs, aux malades, aux veuves et aux femmes de prisonniers. Le mouvement de gnralisation est achev avec la loi du 4 juillet 1975 qui dispose que louverture des droits prestations nest plus conditionne, compter du 1er janvier 1978, lactivit professionnelle ou aux cotisations mais la rsidence rgulire sur le territoire franais. Ainsi, contrairement aux rgimes dallocation chmage ou de retraite o les cotisations ouvrent droit aux prestations, la plupart des prestations familiales ne sont pas conditionnes par une cotisation pralable. Cette gnralisation sest accompagne dune uniformisation des prestations celles des exploitants et salaris agricoles et des indpendants ayant t alignes sur celles des salaris du secteur priv et dune concentration de leur gestion par les caisses dallocations familiales (2). La Cour des comptes, dans la communication transmise la MECSS (3), souligne luniversalit de cette branche : La branche famille a, de fait, un caractre universel qui se traduit, dune part, par son unicit puisquelle porte dans ses comptes la totalit des prestations familiales, y compris lorsqu elles sont verses par un autre rgime ou une entreprise statut particulier, et des produits affects au financement du risque famille et, dautre part, par luniversalit des droits prestations, qui ne sont plus conditionns depuis le 1 er janvier 1978 par lexercice dune activit ni le paiement de cotisations mais par la seule rsidence rgulire sur le territoire national.

(1) Dans le secteur public, ltat instaura en 1860 par circulaire impriale un supplment familial de traitement au bnfice des marins et inscrits maritimes. Des avantages analogues furent crs pour les salaris des chemins de fer et de la Poste. (2) Ne restent en dehors du champ de comptence des CAF que les exploitants et salaris agricoles (Mutualit sociale agricole MSA), les employs de la RATP et de la SNCF, ainsi que les fonctionnaires en poste ltranger et dans les dpartements doutre-mer. (3) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, rapport d tape, tat des lieux, communication la commission des affaires sociales de lAssemble nationale, no vembre 2012.

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Ainsi, laction en faveur des familles vulnrables est devenue une mission essentielle de la CNAF partir des annes soixante-dix Ces dpenses, bien que minoritaires au sein de la branche, du fait du poids historique des dpenses dentretien (allocations familiales, complment familial), relvent davantage dune logique de solidarit que dune logique assurancielle. Ainsi en 2012, 22 % des dpenses de la branche famille sont des complments de revenus et 10 % sont des aides au logement en faveur de personnes sans enfants.
RPARTITION DES DPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE EN 2012 (1)

10% Prestations et action sociale en faveur des familles 22% Prestations indirectes en faveur des familles Revenus garantis et complments Aides au logement en faveur des personnes sans enfant

68% 12%

Quant aux dpenses dentretien, principalement les allocations familiales et le complment familial, elles relvent moins du principe de couverture dun risque que de celui dune compensation du cot li la charge denfant, voire dgalisation du taux deffort des familles. Comme le souligne le rapport dtape du Haut Conseil du financement de la protection sociale (1), cette diversification sest accompagne dune diversification progressive des finalits de la branche famille : Aux prestations verses sans conditions de ressources pour compenser des charges de famille (des travailleurs dabord, des mnages rsidant en France ensuite), sont dabord venues sajouter des prestations davantage axes sur la mre et la maternit (allocation de salaire unique, allocation de maternit) puis, surtout, des prestations aux finalits plus " sociales ", verses sous conditions de ressources (allocations en faveur du logement, allocation de parent isol), ainsi que des
(1) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement des rgimes de protection sociale , 7 juin 2013.

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prestations ayant pour objectif de permettre aux parents de concilier vie familiale et vie professionnelle (allocations permettant de rduire ou d interrompre lactivit professionnelle pour lever un enfant, allocations pour frais de garde denfant). Cest cette volution qua constate M. Louis Gallois, commissaire gnral linvestissement, lors de son audition par la MECSS : Aujourdhui, les choses ont chang. Il est normal que les entreprises assument le cot de la protection assurantielle ds lors quelle est en lien direct avec leur activit cest notamment le cas de lassurance chmage et dune partie de lassurance maladie, lexception de la couverture maladie universelle (CMU) , mais la protection relevant de la solidarit nationale doit, elle, tre finance par limpt. Or la politique familiale me semble incluse dans cette dernire catgorie. Son financement ne doit donc pas tre assur par les entreprises, sauf placer celles-ci dans une situation concurrentielle dfavorable. Cependant, cet argument nest pas totalement recevable. En effet, ds la cration de la scurit sociale en 1945, les prestations familiales avaient perdu leur caractre de sursalaire leur montant tant dissoci du niveau des cotisations pour ne dpendre que du nombre denfant et les allocations avaient t tendues une grande partie de la population (1). La loi de gnralisation de la scurit sociale du 4 juillet 1975, qui a supprim les conditions dactivit professionnelle requise pour bnficier des prestations familiales, na donc fait quentriner un tat de fait existant, sans pour autant que le financement de la branche suscite alors des interrogations. Par ailleurs, cest prcisment pour prendre en compte luniversalisation de la branche que la CSG a t cre et affecte la branche famille et que les cotisations patronales ont t baisses en 1991. Cest ce qua rappel le directeur du budget, M. Julien Dubertret, lors de son audition par la mission : Cette branche est marque par une universalisation croissante des prestations et une diversification et une fiscalisation galement croissantes des recettes. Les prestations familiales ont t universalises en 1978 avec la suppression de toute condition dactivit professionnelle, ce qui leur a fait perdre toute dimension contributive. Aprs diffrentes tapes, laide personnalise au logement (APL) est par ailleurs cre en 1977 : ce " bouclage des aides au logement ", qui confirmait luniversalisation des prestations, sest traduit par un ressaut trs important des dpenses. Paralllement, on a assist une diminution de la part des cotisations dans les recettes, une hausse de la CSG et lapparition et la croissance des impts et taxes affects. La branche famille est donc de plus en plus universelle du ct des prestations comme des recettes.

(1) Personnes en incapacit pour accident du travail, chmeurs, familles rurales franaises, travailleurs indpendants, pensionns, en cas de maladie ou de maternit, aux invalides et aux veuves.

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Enfin, comme le montre M. Antoine Math dans son article prcit (1), mme en considrant que toutes les dpenses rpondraient une seule logique duniversalit, justifier ainsi leur suppression nest pas trs convaincant ds lors que nexiste pas davantage de logique entre les prestations et les taxes affectes qui compensent les allgements de cotisations sociales. Parmi les taxes affectes entre 2006 et 2013, M. Antoine Math cite ainsi la TVA brute collecte auprs des commerants de gros en production pharmaceutique, la taxe spciale sur les contrats de sant, divers droits sur les tabacs et sur les alcools, la taxe sur le financement de la prvoyance, la taxe exceptionnelle sur la rserve de capitalisation, la taxe sur les vhicules terrestres moteur et la taxe sur les salaires cest--dire une taxe qui porte sur le travail !
B. LA PARTICIPATION DES ENTREPRISES AU FINANCEMENT DE LA BRANCHE EST JUSTIFIE PAR LES MCANISMES DONT ELLES BNFICIENT AU TITRE DE LA CONCILIATION ENTRE VIE PROFESSIONNELLE ET VIE FAMILIALE 1. La diversification des objectifs de la politique familiale : favoriser la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle

Par ailleurs, lapproche des organisations professionnelles patronales nglige la diversification accrue des objectifs de la politique familiale. En effet, depuis les annes 1990, la politique familiale sest inflchie vers une meilleure prise en compte de la conciliation entre vie familiale et professionnelle des salaris. Parmi les quatre principaux objectifs que le programme de qualit et defficience famille , annex au projet de loi de financement de la scurit sociale, assigne la politique familiale, figure notamment, au troisime rang, celui de faciliter la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle . Cette politique prend la forme de versements dallocations, de prestations de service verses aux tablissements daccueil de jeunes enfants et daides linvestissement. De ce point de vue, la situation franaise peut encore tre amliore, notamment au regard du taux dactivit des femmes dans les pays de lEurope du nord. Ainsi, en 2012, en moyenne sur lanne, 66,6 % des femmes de 15 64 ans ont t actives, soit neuf points de moins que les hommes, dont le taux slve 75,3 % (2). Selon lINSEE (3), si les femmes sont de plus en plus prsentes sur le march du travail, elles interrompent leur activit plus frquemment que les
(1) A. Math, Le financement de la politique familiale : faut-il supprimer les cotisations sociales de la branche famille ? , Revue de droit sanitaire et social, n 6, novembre-dcembre 2013. (2) INSEE, enqutes Emploi du 1er au 4e trimestre 2012. (3) INSEE, Femmes et Hommes Regards sur la parit, dition 2012.

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hommes, notamment pour soccuper de leurs enfants. Les carts de taux dactivit entre hommes et femmes restent donc importants aux ges o les personnes ont de jeunes enfants charge. En 2010, entre 30 et 35 ans, par exemple, 18 % des femmes sont inactives (1), contre 4 % des hommes. Lemploi fminin est, par ailleurs, marqu par le temps partiel. En 2010, 31 % des femmes salaries travaillent temps partiel, contre 7 % de leurs collgues masculins. Cette proportion est passe de 24 31 % entre 1990 et 2010. Limportance du temps partiel dans lemploi fminin sexplique, pour une large part, par leurs contraintes de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle (2). En 2010, 9 % de femmes taient situation de sous-emploi, contre seulement 3 % des hommes. Dans le rapport prcit sur le financement de la branche famille, la Cour des comptes a actualis les donnes prsentes ce sujet par le rapport de notre ancien collgue Yves Bur (3) en 2009, qui avait cherch rcapituler selon deux hypothses (4), les contributions de la branche famille la conciliation de la vie familiale et professionnelle. La Cour des comptes estime que les dpenses relatives la conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale sont comprises dans une fourchette comprise entre 10 et 15 milliards deuros, soit entre 25 et 38 % des prestations lgales et daction sociale servies par la branche ou encore entre 19 et 29 % de lensemble des charges techniques de la branche (52,8 milliards deuros). En termes de financement, ces montants reprsentent de lordre de 1,4 1,8 point de cotisation patronale famille . La Cour des comptes conclut : Ces actions ont un impact positif sur le taux dactivit et contribuent ainsi au dynamisme global du march du travail et laugmentation de la croi ssance potentielle. Les entreprises bnficient directement au premier chef de la politique ainsi conduite en termes de meilleure productivit individuelle de leurs salaris ayant la charge denfants.

(1) Au sens de lactivit professionnelle. (2) Elle est aussi lie aux types demplois quelles occupent car le recours au temps partiel est frquent dans les mtiers peu qualifis du tertiaire, exercs surtout par des femmes. (3) M. Yves Bur, Rapport au Premier ministre sur lvolution du financement de la branche f amille, dcembre 2009 (non publi). (4) Lhypothse basse ne reprenant que les prestations destines aux seuls actifs.

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PRESTATIONS FAMILIALES DESTINES LA CONCILIATION ENTRE LA VIE PROFESSIONNELLE ET DE LA VIE FAMILIALE EN 2011 (Hypothse basse)
(en milliards deuros)

Charges Prestations lgales Complments de libre choix dactivit : dont complment optionnel dont complment taux partiel Complment du libre choix du mode de garde : pour lemploi dun assistant maternel pour lemploi dun garde domicile Actions collectives sanitaire et sociale dont crdits daction sociale destins la garde des jeunes enfants dont crdits daction sociale destins laccueil priscolaire (contrat enfant et jeunesse , champ jeunesse) Total
Source : Cour des comptes.

2011 6 486 611 22 589 5 875 5 475 400 3 428 2 402 1 026 9 914

PRESTATIONS FAMILIALES DESTINES LA CONCILIATION ENTRE LA VIE PROFESSIONNELLE ET DE LA VIE FAMILIALE EN 2011 (Hypothse haute)
(en milliards deuros)

Charges Prestations lgales Allocations de base de la PAJE et primes Complments de libre choix dactivit : dont complment optionnel dont complment taux partiel Complment du libre choix du mode de garde : pour lemploi dun assistant maternel pour lemploi dun garde domicile Actions collectives sanitaire et sociale dont crdits daction sociale destins la garde des jeunes enfants dont crdits daction sociale destins laccueil priscolaire (contrat enfant et jeunesse , champ jeunesse) Total
Source : Cour des comptes.

2011 11 441 4 955 611 22 589 5 875 5 475 400 3 428 2 402 1 026 14 869

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Parmi les personnes auditionnes par la MECSS, hormis les reprsentants des organisations professionnelles demployeurs, votre Rapporteur a pu constater le consensus se dgageant autour de la ncessaire implication des entreprises dans le financement de la politique familiale, au moins au titre de la conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale. Lavis des organisations syndicales auditionnes par la MECSS tait unanime sur ce sujet. M. Antoine Durrleman, prsident de la sixime chambre de la Cour des comptes a confirm, lors de son audition, les conclusions de la Cour des comptes sur ce sujet : La lgitimit de la participation des entreprises au financement de certaines prestations familiales dcoule de lintrt que les employeurs peuvent avoir la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. Cette question se pose en termes nouveaux du fait de lvolution de notre socit. Au fondement de la politique familiale mise en place - volontairement par les entreprises, il y avait lide que le versement dun sursalaire permettrait la femme de rester au foyer : dsormais, il sagit de faire en sorte que la femme et lhomme puissent concilier leur vie professionnelle et leur vie familiale, grce, bien sr, au systme de prestations, mais surtout au dveloppement de laccueil de la petite enfance, politique continue et ambitieuse qui va connatre de nouveaux dveloppements la suite de la signature avec la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) de la convention dobjectifs et de gestion (COG) pour la priode 2013-2017. Le prsident du conseil dadministration de la de la CNAF, M. Jean-Louis Deroussen a partag le mme point de vue : Pour la CNAF, le fait que les entreprises soient parties prenantes dans le financement de la branche famille a tout son sens. En effet, au travers des prestations financires et des aides la parentalit, en particulier en matire daccueil des jeunes enfants, la politique familiale permet aux salaris de concilier vie professionnelle et vie familiale. Le prsident de lUnion nationale des associations familiales, M. Antoine Fondart dresse le mme constat : LUNAF considre cependant que le financement de la branche famille par des cotisations patronales pourrait trouver sa lgitimit dans le fait quelles reprsentent la participation des employeurs leffort fourni par les salaris pour concilier vie familiale et vie professionnelle. En cela, il ne s agit pas de charges sociales mais bien de la contribution des entreprises une politique publique dont elles sont trs directement bnficiaires. Cest aussi le point de vue adopt par le directeur de la scurit sociale, M. Thomas Fatome, lors de son audition : Certains observateurs ou partenaires sociaux estiment que les entreprises nont pas financer la branche famille. Je suis dun avis plus nuanc : il faut prendre en considration tous les apports de la politique familiale, en termes de taux dactivit des femmes, de natalit, dquilibre entre la vie familiale et la vie professionnelle, de conditions de travail dans lentreprise Il ne me parat donc pas illgitime que les employeurs soient mis contribution pour financer la branche famille. Certes, un dbat politique doit dterminer quelle hauteur, et selon quelles modalits, mais les volutions, je l ai dit, ont dj t massives depuis trente ans. Il me semblerait en tout cas quelque

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peu illogique que les entreprises ne participent pas du tout au financement de la branche famille. Enfin, le Haut Conseil du financement de la protection sociale est parvenu la mme conclusion (1) : Le maintien dune fraction de cotisations acquittes par les employeurs peut apparatre comme une contrepartie de lintrt que les entreprises trouvent la politique familiale franaise, qui permet larticulation des responsabilits familiales et professionnelles des parents de jeunes enfants au travers dune offre diversifie de services et de structures daccueil.
2. La participation des entreprises au financement de la branche famille : asseoir la lgitimit des partenaires sociaux dans sa gouvernance

La participation des entreprises au financement de la branche famille pose aussi la question de la gouvernance de la branche. Lors de son audition par la MECSS, M. Christian Pineau, chef du service des affaires sociales de lUnion professionnelle artisanale (UPA), a considr que les employeurs devraient rester impliqus dans la gouvernance de la branche : Toutefois, la question de savoir si, les cotisations patronales la branche famille tant supprimes, il serait encore lgitime pour les entreprises de continuer de soccuper de la politique familiale, je rpondrais oui. En effet, la conciliation entre la vie professionnelle et la vie prive est un sujet de proccupation quotidien, surtout pour les petites entreprises. Le fait que la vie prive des salaris puisse tre en totale articulation avec leur vie professionnelle est capital pour des entreprises qui ont un lien trs troit avec leurs salaris cest le cas de celles que je reprsente, qui nont quun ou deux salaris. Ce nest donc pas parce que les entreprises ne participeraient plus au financement de la branche famille que, pour autant, elles nauraient plus intrt accompagner, voire grer la politique familiale en continuant de siger au sein des organismes de gestion de la branche famille. Votre Rapporteur trouve tonnant que les organisations professionnelles demployeurs se sentent trop peu impliques dans la politique familiale pour en assurer une partie du financement tout en considrant que cette politique les concerne assez pour quils participent sa gestion et sa gouvernance Maintenir une participation des entreprises, mme rsiduelle, au financement de la politique familiale, est aussi un moyen dasseoir la lgitimit des partenaires sociaux dans la gouvernance de la branche famille.

(1) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement des rgimes de protection sociale, 7 juin 2013.

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C. LA CONTRIBUTION DES ENTREPRISES DE LA NATION EN FAVEUR DES FAMILLES

LINVESTISSEMENT

Pour mieux prendre en compte limplication des entreprises dans la politique familiale, il faut aussi prendre en compte lensemble des dpenses consacres la famille en France, au-del des dpenses de la branche famille. M. Antoine Math, dans son article prcit (1), value les dpenses annuelles de la socit pour les enfants de moins de 20 ans environ 14,1 % du PIB, soit de lordre de 17 800 euros par enfant. En y ajoutant une valorisation des soins et tches domestiques dont bnficient les enfants, cest--dire le temps ncessaire consacr par les parents (2), le cot total peut tre estim environ 23,4 % du PIB, soit prs de 30 000 euros par enfant. Une bonne partie de ces cots est prise en charge par des dpenses publiques, values 180 milliards deuros (3). 56 % sont des dpenses dducation, 11 % des dpenses en nature de sant et 33 % dautres dpenses sociales usuellement classes dans la politique familiale (4). En ajoutant dautres contributions des employeurs estimes environ 20 milliards deuros (5), M. Antoine Math value que la contribution totale des entreprises serait de lordre de 55 milliards deuros, soit 19 % des dpenses pour les enfants hors tches domestiques ou prs de 12 % des dpenses pour les enfants en incluant les tches domestiques. Il conclut : Les entreprises contribuent donc pour un dixime cest un ordre de grandeur aux dpenses ncessaires pour produire, duquer et former enfants et futurs salaris, et pour permettre leurs salaris dtre disponibles malgr leurs obligations parentales. Un tel constat ne permet pas de conclure une contribution excessive des entreprises.

(1) A. Math, Le financement de la politique familiale : faut-il supprimer les cotisations sociales de la branche famille ? , Revue de droit sanitaire et social, n 6, novembre-dcembre 2013. (2) Les dpenses en nature des parents. (3) Soit 8,9 % du PIB et 11 200 euros par enfant. (4) Prestations familiales, action sociale et subventions aux modes de garde, supplments d aide au logement et de RSA pour les enfants, aide sociale lenfance (5) Part des cotisations employeurs maladie affectes aux dpenses de soins pour les enfants ou la maternit, dpenses dducation en particulier travers la taxe d apprentissage, prestations et services directement aux familles.

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III. LALLGEMENT DES COTISATIONS PATRONALES FAMILIALES SINSCRIT DANS UNE VOLUTION ENGAGE DEPUIS PLUS DE TRENTE ANS ET VISANT ATTNUER LA PART DE CES COTISATIONS DANS LES COTS SALARIAUX

Le Prsident de la Rpublique, dans sa confrence de presse du 14 janvier dernier, a annonc la mise en place dun Pacte de responsabilit, qui doit permettre dallger les charges des entreprises, notamment par une baisse ou une suppression des cotisations sociales patronales. Cette rforme sinscrit dans une volution engage depuis les annes quatre-vingt-dix et visant diminuer le cot du travail en baissant les cotisations sociales.
A. UNE VOLUTION ENGAGE DEPUIS PLUS DE TRENTE ANS ET VISANT ATTNUER LA PART DES COTISATIONS PATRONALES FAMILIALES DANS LES COTS SALARIAUX 1. Le financement de la branche famille par des cotisations patronales : une spcificit franaise

Comme votre Rapporteur la montr prcdemment, les prestations familiales, originellement conues comme des sursalaires allous par certains employeurs leurs salaris, sont longtemps restes subordonnes lexercice dune activit professionnelle. Cette origine explique que la politique familiale ait t finance par des cotisations patronales. Ce financement est une particularit de la France mme au sein des pays qui ont adopt un modle bismarckien de financement de la scurit sociale comme la rappel le prsident de la sixime chambre de la Cour des comptes, M. Antoine Durrleman, lors de son audition par la mission : Financer la politique familiale essentiellement par des cotisations patronales est une spcificit franaise quon ne retrouve pas ltranger, notamment en Allemagne, pays le plus proche du ntre en termes dorganisation de la protection sociale. En Allemagne, la politique familiale qui reprsente 3 % du PIB est adosse non la scurit sociale mais directement au budget de ltat. Elle passe surtout par des prestations et trs peu par des services, alors que notre politique combine les deux logiques. Nos dispositifs de garde des jeunes enfants ou de prise en charge des moins de dix-huit ans au sein de diffrentes structures danimation et daccompagnement nont pas dquivalents en Allemagne. En effet, une majorit de pays europens financent la politique familiale par limpt. Seuls quelques pays, dont la France, scartent de ce schma. Dans cinq pays de lUnion europenne, les allocations familiales sont finances par un systme mixte dimpts et de cotisations. Il sagit de la France, de la Belgique, du Luxembourg, de Malte et de lAutriche. Enfin, seuls deux pays ont recours exclusivement aux cotisations : la Grce, o la charge est rpartie entre employeurs et salaris, et lItalie, o elle est la charge unique des employeurs.

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2. Une baisse continue des cotisations patronales familiales depuis 1945

En 1946, le taux des cotisations sociales famille slevait 16,75 %, mais leur plafonnement les rendait dgressives. Lvolution du financement de la politique familiale est ensuite marque par une baisse rgulire des cotisations familiales au bnfice des branches maladie et vieillesse, et en mme temps par leur dplafonnement progressif qui a fait disparatre la dgressivit, comme le montre le tableau suivant :
VOLUTION DU TAUX DES COTISATIONS SOCIALES FAMILLES DEPUIS 1946

1946 16,75 %

1974 9%

1989 8%
(1)

1990 7%
(2)

1991 5,4 %
(3)

2014 5,25 %

(1) dont 4,5 % plafonns et 3,5 % dplafonns. (2) rmunrations dplafonnes pour les cotisations patronales de salaris. (3) rmunrations dplafonnes.

Cette baisse des taux sest accompagne, comme il a t voqu prcdemment, dune fiscalisation des recettes de la branche famille et une diminution de la part corrlative des cotisations sociales dans le financement de la politique familiale. En effet, depuis les annes 1990, la structure du financement de la branche famille a volu du fait, dune part, de la cration de la CSG en 1991 et de laffectation la branche famille, depuis cette date, d une fraction du produit de cet impt et, dautre part, des exonrations de cotisations patronales dallocations familiales prises en charge par le budget de ltat partir de la loi du 27 juillet 1993 (1). Cette politique dexonration des cotisations patronales a conduit un taux rel de cotisation des entreprises bien infrieur au taux affich de 5,4 % en 2013 et 5,25 % en 2014. Cest ce qua rappel Mme Marie-Madeleine Pattier, administratrice de la Confdration franaise des travailleurs chrtiens (CFTC) la Caisse nationale des allocations familiales, lors de son audition par la MECSS : Jobserve quon parle toujours de 5,4 % de cotisations patronales en oubliant quau fil des annes, ce taux a t abaiss 1,3 % ou 1,6 %, selon la taille de lentreprise, pour les salaires gaux 1,1 SMIC. Il nest encore que de 4,8 % quand on en arrive 1,5 SMIC, de sorte que le taux de cotisation moyen, pour les salaires infrieurs 1,6 SMIC, stablit 2,6 %, loin donc des 5,4 % annoncs. Nous aimerions que lon dise les choses telles quelles sont, dautant que le MEDEF sait fort bien ce que lui cotent ces cotisations. Cest aussi ce que souligne la Cour des comptes dans le rapport final sur le financement de la branche famille remis la MECSS en constatant que cette participation allge des entreprises la politique familiale nest gnralement pas

(1) Loi n 93935 du 27 juillet 1993 relative au dveloppement de lemploi et de lapprentissage.

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prise en compte dans le dbat politique (1) : Ce mouvement est cependant rest trs peu lisible : la cotisation affiche demeure identique quel que soit le niveau de rmunration, alors mme que celle effectivement acquitte nest plus proportionnelle mais progressive sur les bas salaires. Ce dsajustement tend fausser le dbat sur les charges pesant effectivement sur les entreprises. En effet, les premiers allgements gnraux de cotisations sociales ont concern la branche famille, la loi du 27 juillet 1993 ayant instaur un allgement de 5,4 % de la cotisation patronale famille dgressif jusqu 1,2 SMIC. De nouveaux allgements ont t mis en place par les lois du 4 aout 1995 relative des mesures durgence pour lemploi et la scurit sociale (2) et du 19 janvier 2000 relative la rduction ngocie du temps de travail (3). Lensemble de ces dispositifs ont t fusionns par la loi du 12 juin 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au dveloppement de lemploi (4) qui a cr la rduction gnrale de cotisations sociales patronales dite rduction Fillon (5).
Lvolution des allgements de cotisations sociales patronales La branche famille a t la premire concerne par les allgements gnraux. La loi du 27 juillet 1993 a ainsi instaur un allgement de 5,4 % de la cotisation patronale famille dgressif jusqu 1,2 SMIC. La loi quinquennale relative au travail, lemploi et la formation professionnelle de dcembre 1993 prvoyait une extension progressive de cet allgement vers les hauts salaires compter de janvier 1995. La loi du 4 aot 1995 relative des mesures durgence pour lemploi et la scurit sociale a cependant tendu les allgements, appels ristourne dgressive Jupp , lensemble des cotisations patronales de scurit sociale. Un nouvel allgement est ensuite cr qui fusionne les dispositifs de 1993 et 1995 avec un taux de 18,2 % dgressif linairement jusqu 1,33 SMIC. Une nouvelle vague dallgements a par la suite accompagn la rforme du temps de travail en 2000 avant que tous ces dispositifs soient fusionns par la loi du 12 juin 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au dveloppement de lemploi qui cre la rduction gnrale de cotisations sociales patronales dite rduction Fillon (article L. 24113 du code de la scurit sociale).

La monte en puissance de ces allgements gnraux de cotisations, a fortement modifi le profil des prlvements sociaux : au niveau du SMIC, les entreprises sont aujourdhui exonres de la totalit pour les entreprises de moins de vingt salaris ou de la quasi-totalit
(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, second cahier, mai 2013. (2) Loi n 95-882 du 4 aot 1995 relative des mesures durgence pour lemploi et la scurit sociale. (3) Loi n 2000-37 du 19 janvier 2000 relative la rduction ngocie du temps de travail. (4) Loi n 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au dveloppement de lemploi. (5) La rduction porte sur 26 points de cotisations pour lensemble des branches de scurit sociale au niveau du SMIC, elle dcrot avec la progression du salaire et sannule 1,6 SMIC (loi de finances initiale du 30 dcembre 2004). Elle est majore de 2,1 points dans les entreprises de moins de 20 salaris (loi de finances initiale du 21 dcembre 2007).

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pour les entreprises de vingt salaris et plus des cotisations patronales de scurit sociale. Parmi les cotisations patronales de scurit sociale, la cotisation la branche accidents du travail est la seule qui reste due intgralement au niveau du salaire minimum (1). Avec cette cotisation, les seuls prlvements obligatoires la charge des employeurs au niveau du salaire minimum sont les cotisations au profit des rgimes conventionnels (UNEDIC, AGIRC-ARRCO), ainsi que des contributions au profit dorganismes divers (2) et la contribution de solidarit pour lautonomie ; le barme des cotisations est prsent fortement progressif jusqu au point de sortie des allgements gnraux en faveur des bas salaires. Il nest que lgrement dgressif au-del du plafond, le diffrentiel de prlvement social tant relativement faible de part et dautre. Toutefois, pour des rmunrations extrmement leves, le taux moyen de prlvement social dcrot de manire importante en raison du plafonnement des cotisations de chmage et AGIRC.
EFFET DE LALLGEMENT GNRAL SUR LES BAS SALAIRES AU 1ER JANVIER 2014 (Cas dune entreprise de 20 salaris ou plus)
points de cotisation 30 25 20 15 10 5
2,25 points 28,25 points

Allgement

0 1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 fractions du Smic Taux rglementaires Taux effectifs aprs allgement "Fillon"

Source : annexe V au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014.

Les exonrations gnrales de cotisations sur les salaires compris entre 1 et 1,6 SMIC reprsentent ainsi 3,9 milliards deuros, soit 13 % du montant total des cotisations sociales famille auxquelles sajoutent les exonrations
(1) Elle reflte la sinistralit de lentreprise et na pas, ce titre, vocation donner lieu exonration . (2) Fonds national daide au logement, taxe dapprentissage, participation la formation professionnelle, participation leffort de construction et, le cas chant, versement transport.

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cibles en faveur de certaines parties du territoire (zones franches, zones de revitalisation rurale) ou de certains publics (contrats aids, etc.). La Cour des comptes value quen 2013, ce sont 35 % de la masse salariale et 56 % des effectifs en quivalents temps plein pour lesquels le taux de 5,4 % nest de facto pas appliqu et pour lesquels le taux des cotisations effectivement payes par les entreprises au titre de la branche famille est d un point infrieur au taux nominal. Pour les salaires situs entre 1 et 1,6 SMIC, le taux de cotisation moyen effectivement acquitt slve 2,6 %.
COTISATION FAMILLE DANS LES ENTREPRISES DE MOINS DE 20 SALARIS ET DE PLUS DE 20 SALARIS EN 2013

Cotisation Dans les entreprises de moins de 20 salaris Dans les entreprises de plus de 20 salaris

SMIC 1,1 SMIC 1,2 SMIC 1,3 SMIC 1,4 SMIC 1,5 SMIC > 1,6 SMIC

1,3

2,4

3,3

4,1

4,8

5,4

0,4

1,6

2,6

3,5

4,2

4,8

5,4

Source : Cour des comptes.

Une telle baisse de la participation des entreprises a dailleurs conduit la Cour des comptes (1) recommander, plusieurs reprises, lintgration des allgements Fillon au barme afin de mettre fin laffichage dun niveau de prlvement sur les salaires plus lev quil nest en ralit ce qui fausse lapprciation des acteurs conomiques sur la comptitivit du pays (2).
3. Le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi : un allgement complmentaire du cot du travail pour les entreprises

Dans son rapport intitul Le pacte pour la comptitivit et lindustrie franaise, remis au Gouvernement le 5 novembre 2012, M. Louis Gallois, proposait notamment de crer un choc de comptitivit en transfrant une partie significative des charges sociales jusqu 3,5 SMIC, de lordre de 30 milliards deuros, soit 1,5 point de PIB, vers la fiscalit et la rduction de la dpense publique , ce transfert devant concerner hauteur de deux tiers sur les cotisations patronales. Dans son prolongement, a t cr par larticle 66 de la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2012 le crdit dimpt pour la comptitivit et
(1) Cour des comptes Les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne , Rapport public thmatique, mars 2011. (2) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, second cahier, mai 2013.

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lemploi (CICE) qui a pour objet lamlioration de la comptitivit des entreprises, travers notamment des efforts en matire d investissement, de recherche, dinnovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchs, de transition cologique et nergtique et de reconstitution de leur fonds de roulement . Ce crdit dimpt slve 4 % de la masse des salaires infrieurs 2,5 SMIC pour ce qui concerne les rmunrations verses en 2013 et 6 % en 2014. Il correspond un allgement global du cot du travail de 20 milliards deuros par an en rgime de croisire, avec une monte en charge sur trois ans (1). Peuvent bnficier du CICE : les entreprises employant des salaris et soumises limpt sur les socits (IS) ou limpt sur le revenu (IR) daprs leur bnfice rel ; les entreprises dont le bnfice est exonr transitoirement, en vertu de certains dispositifs damnagement du territoire ou dencouragement la cration et linnovation ; les organismes partiellement soumis lIS, comme les coopratives ou les organismes HLM, uniquement au titre de leurs salaris affects une activit soumise lIS. Bien que proche dans son effet dune baisse des cotisations assises sur la masse salariale, le mcanisme du CICE prsente des diffrences notables dans les premires annes de mise en uvre, la fois pour les entreprises et pour ltat. Ainsi, le crdit dimpt est calcul sur la base de limpt de lanne N qui est pay en N+1. Il nest donc pas support par les finances publiques ds lanne de sa cration mais seulement compter de lanne suivante. En revanche, un dispositif de prfinancement bancaire permet aux entreprises de bnficier dun prfinancement de leur crance sur ltat.
Les avances au titre du prfinancement du CICE Selon les donnes du Comit de suivi du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), les avances au titre du prfinancement qui sont proposes par Bpifrance et les banques commerciales sont les suivantes : Au 20 septembre 2013, Bpifrance a reu 10 000 demandes de prfinancement, pour un montant total de 920 millions deuros. Sur ce total, 680 millions deuros de prfinancement ont t accords. Pour lanne 2013, le Comit de suivi table sur 1 milliard deuros accords. Prs de 60 % de lensemble des dossiers reus par Bpifrance concernent des demandes infrieures 25 000 euros. Celles-ci reprsentent 7 % des 920 millions deuros de prfinancement sollicits ; la monte en charge a t tardive pour les banques commerciales. Au 30 juillet 2013, des certificats de crance ont t dlivrs pour 119 dossiers aux banques commerciales, pour un montant de prfinancement denviron 45 millions deuros.

Le choix dun crdit dimpt permet dviter davoir toucher plusieurs types de cotisations au niveau du SMIC, o le taux de prlvements obligatoires
(1) 10 milliards deuros ds la premire anne, puis 5 milliards deuros supplmentaires par an au cours des deux annes suivantes.

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rsiduel hors cotisation la branche accidents du travail-maladies professionnelles nest que de 17,9 % rpartis entre une dizaine de bnficiaires, et de faire porter le financement intgralement par le budget de ltat, le CICE sanalysant comme une nouvelle et importante dpense fiscale impactant le rendement de limpt sur les socits. Lors de son audition, Mme Selma Mahfouz, membre du Comit de suivi du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi, a donn aux membres de la MECSS les premires estimations sur la mise en place du CICE. Celles-ci sont dtailles dans lencadr suivant.
Premier bilan de la mise en place du CICE Avec un seuil 2,5 SMIC, le CICE couvre 65,7 % de la masse salariale des entreprises. Les micro-entreprises sont celles qui, en proportion de leur masse salariale, bnficient le plus du CICE, puisque 82,5 % de leur masse salariale dclare entre dans le champ du CICE contre 56 % pour les grandes entreprises. Le ciblage du dispositif est donc large. Sagissant des secteurs, la part de la masse salariale entrant dans le champ du dispositif est de 63 % pour lindustrie manufacturire. Dans la mesure o celle-ci reprsente une part importante de la masse salariale totale en France (19 %), elle devrait bnficier de 18 % du montant total de leffort budgtaire que constitue le CICE, soit 13 milliards en 2013 et 20 milliards en 2014. Pour le secteur de lhbergement et de la restauration, 90 % de la masse salariale entrent dans lassiette. Mais comme il ne reprsente que 4 % de la masse salariale totale, il devrait bnficier de 5 % de leffort budgtaire total du CICE. Il existe galement des diffrences rgionales. En le-de-France, 45 % de la masse salariale entrent dans le champ du CICE. Pour toutes les autres rgions, ce taux est denviron 70 %, avec un pic 81 % pour le Limousin. Cela sexplique par le fait que les salaires sont plus levs en moyenne en le-de-France. Par ailleurs, 46 % de la masse salariale des entreprises exportant plus de 35 % de leur chiffre daffaires sont ligibles au CICE, contre 80 % pour les entreprises non exportatrices. Enfin, 38 % du montant total du CICE bnficieront aux entreprises non exportatrices, 35 % celles dont les exportations reprsentent moins de 5 % de leur chiffre daffaires et 27 % celles exportant plus de 5 % de leur chiffre daffaires.
Source : INSEE sur la base des donnes tires des dclarations annuelles des donnes sociales pour 2011.

Dans le rapport final sur le financement de la branche famille remis la MECSS (1), la Cour des comptes constate que la mise en place du CICE contribue fausser davantage le dbat sur les charges pesant effectivement sur les entreprises : Linstitution du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi accrot encore ce brouillage ds lors que ce dernier poursuit la mme finalit que la politique dallgement des charges des entreprises sans sarticuler clairement avec elle.

(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, second cahier, mai 2013.

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Pour clarifier le dbat, la Cour fait lhypothse que le CICE est un instrument de compensation du poids des prlvements sociaux portant sur les entreprises pour montrer limpact cumul des deux mcanismes dtaill dans le tableau suivant :
TAUX DES PRINCIPAUX PRLVEMENTS SUR LA MASSE SALARIALE APRS PRISE EN COMPTE DU CICE

Cotisations sociales Scurit sociale dont (1) Famille (3) Rgimes compl. vieillesse Assurance chmage Autres contributions Sous total CICE Total de

Entreprises de plus de 20 salaris

SMIC 1,1 SMIC 1,2 SMIC 1,3 SMIC 1,4 SMIC 1,5 SMIC > 1,6 SMIC < 2,2 SMIC (2)

4,6 0,4 5,7

10,9 1,6 5,7

16,2 2,6 5,7

20,6 3,5 5,7

24,4 4,2 5,7

27,7 4,8 5,7

30,6 5,4 5,7

4 6 20,3 6 14,3

4 6 26,6 6 20,6

4 6 31,9 6 25,9

4 6 36,3 6 30,3

4 6 40,1 6 34,1

4 6 43,4 6 37,4

4 6 46,3 6 40,3

(1) y compris accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP). (2) montant du plafond de la scurit sociale. (3) cotisation calcule au prorata des taux de cotisation initiaux toutes branches confondues. Source : Cour des comptes direction gnrale du Trsor, direction de la scurit sociale (DSS).

La Cour constate que, si on complte cette hypothse dune affectation spcifique la couverture des cotisations patronales familiales, ce tableau met en vidence que le CICE ferait plus quen annuler, conomiquement, lincidence rsiduelle en de de 2,5 SMIC.
B. LALLGEMENT DES COTISATIONS DES ENTREPRISES DANS LE CADRE DU PACTE DE RESPONSABILIT

Le Pacte de responsabilit, annonc par le Prsident de la Rpublique le 14 janvier dernier, doit permettre dallger les charges des entreprises, rduire leurs contraintes et en contrepartie permettre plus d embauche et davantage de dialogue social . Il comprend quatre volets : la poursuite de lallgement du cot du travail pour les entreprises et les travailleurs indpendants dici 2017 ; la mise en place dune trajectoire de prlvements obligatoires pour les entreprises lhorizon 2017 ;

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la rduction du nombre de normes et de procdures coteuses et inutiles pour simplifier et faciliter la vie des entreprises ; des contreparties qui porteront sur le travail des seniors, la qualit de lemploi, la modernisation du dialogue social et la cration demplois. Ce Pacte sinscrit donc dans la continuit des politiques mens depuis les annes quatre-vingt-dix et visant rduire le cot du travail. Le Premier ministre a dores et dj annonc que les 20 milliards deuros du crdit dimpt comptitivit emploi (CICE) seraient conservs. En effet, la transformation du CICE en un allgement de cotisations sociales serait particulirement complexe, le CICE tant calcul sur les bnfices des entreprises de lanne prcdente, alors que les allgements de cotisations sappliquent ds leur entre en vigueur. cause de ce dcalage dans le temps, transformer le CICE en baisses de cotisations aurait donc des consquences sensibles tant pour la trsorerie des entreprises que pour les finances publiques. Sagissant des 10 milliards deuros restant, ils pourraient prendre la forme dun relvement des seuils des allgements rductions Fillon pour concentrer leffort sur les bas salaires.
C. UNE PRISE EN CHARGE CROISSANTE DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE PAR LES MNAGES

Des analyses rcentes font apparatre une augmentation de la prise en charge par les mnages du financement des risques sociaux en France et au sein de lUnion europenne. Une tude ralise par la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) (1) du ministre charg des affaires sociales montre ainsi que, de 1990 2006, le financement de la protection sociale a volu pour presque tous les risques, dans le sens dune progression de la part des impts et taxes affects due principalement au dveloppement de la CSG et aux mesures de compensation des exonrations de cotisations patronales. La DREES constate ainsi que les modifications des taux de prlvements ont transfr 33 milliards deuros de lassiette des salaires vers dautres assiettes . Cette volution sobserve galement dans les autres pays europens. Dans lUnion europenne quinze, entre 1996 et 2009, la part dans le PIB des contributions publiques affectes au financement de la protection sociale a, elle aussi, fortement augment (+ 3 points de PIB), tandis que celle des cotisations la charge des employeurs restait quasiment stable (+ 0,2 point de PIB) et celle des cotisations des assurs tait en baisse ( 0,85 point de PIB). La structure du financement sen est, ds lors, trouve globalement dforme, le poids des contributions publiques stant ainsi accru.
(1) DREES, La protection sociale en France et en Europe en 2010 , n 170, juin 2012.

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VOLUTION DE LA STRUCTURE DU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE (hors transferts)
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Cotisations imputes

Cotisations effectives

Impts et taxes affects

Contributions publiques

Autres recettes

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale.

Lors de son audition par la mission, le directeur de la scurit sociale, M. Thomas Fatome a soulign cette baisse de la part des cotisations sociales dans le financement de la branche famille : Il est dabord intressant de noter que la part des cotisations patronales reprsenterait, avec ladoption du PLFSS, 61,7 % du total des recettes de la branche famille, puisque ce taux diminue sous l effet de la baisse de 0,15 point des cotisations patronales, compense par laffectation de recettes nouvelles et par lapport du milliard deuros li la baisse du quotient familial. Cest une tape supplmentaire dune volution structurelle longue : au dbut des annes 1990, la branche famille tait finance 90 % par des cotisations patronales ; aujourdhui, nous sommes tout juste au-dessus de 60 %.
VOLUTION DE LA PART DES COTISATIONS DANS LE FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE

1990 95 %

1995 66 %

2013 64 %

2014 61,7 %

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Structure de financement de la branche famille en 2013

2% 15%

cotisations Etat 18% CSG ITAF Autres 64% 1%

Comme le souligne la Cour des comptes (1), cette volution a conduit faire peser sans que cela soit trs visible une part croissante du financement de la branche famille sur les mnages : En termes dagents conomiques, ces volutions ont cependant eu pour effet de ramener de 100 % en 1990 70 % les prlvements dont les entreprises sont directement redevables pour financer la branche famille, les mnages supportant le reste du financement. La cration de la CSG puis la gnralisation des mesures compenses dallgements de cotisations se sont traduites par un transfert de plus de 13 milliards deuros en 2012 des entreprises vers les mnages. Cette volution est cependant brouille et la ralit du financement de la branche, dores et dj assur pour une part importante par les mnages, est de fait peu intelligible.

(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, rapport d tape, tat des lieux, communication la commission des affaires sociales de lAssemble nationale, no vembre 2012.

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IV. UNE RFORME QUI DOIT PRENDRE EN COMPTE LES EFFETS LIMITS DES BAISSES DE COTISATIONS SOCIALES SUR LEMPLOI ET LIMPACT CONOMIQUE DE LA NOUVELLE RECETTE AFFECTE LA BRANCHE FAMILLE

Les annonces du Prsident de la Rpublique, dans sa confrence de presse du 14 janvier, sont lourdes de consquences pour la branche famille puisque ce sont 30 milliards deuros ou 10 milliards deuros si les 20 milliards deuros du CICE sont recycls dans la suppression des cotisations patronales familiales quil sagira de combler chaque anne pour assurer son financement si les cotisations patronales famille sont supprimes. Au fondement de cette dcision, il y a la question du cot du travail qui pnaliserait lemploi et la comptitivit : la baisse du cot du travail pourrait agir comme une forme de dvaluation montaire lchelle de lconomie franaise dans une zone euro impuissante agir sur cette question. Il est donc utile de se pencher limpact des cotisations sociales sur le cot du travail, lemploi et la comptitivit.
A. LES DBATS THORIQUES SUR LE COT DU TRAVAIL ET LES EXPRIENCES PASSES NE DMONTRENT PAS DE CORRLATIONS VIDENTES ENTRE LA BAISSE DES COTISATIONS SOCIALES ET LES CRATIONS DEMPLOI 1. Les cotisations patronales familiales : un poids limit sur le cot du travail

Un des arguments conomiques avancs pour justifier la baisse de cotisations sociales familles est celui dun excs de charge pesant sur les entreprises. Cet argument peut tre cependant rfut. Ainsi, lors de son audition, M. Grard Cornilleau, directeur adjoint au dpartement des tudes de lOFCE, a remis en question lide dun poids excessif de la fiscalit sur le travail : La situation actuelle est mon sens trs diffrente de celle des annes 1970-1980. cette poque, il existait un vritable dsquilibre dans le partage du revenu en faveur des salaires, et tout ce qui allait dans le sens dun allgement du cot du travail tait bienvenu. Aujourdhui, en revanche, lquilibre gnral du partage du revenu est plutt trop favorable au profit. Ds lors, il ne semble pas forcment pertinent de viser systmatiquement lallgement du cot du travail. Mais nous faisons partie dune Union montaire dont la gestion laisse dsirer : chaque pays peut sengager sa guise dans une politique de dflation salariale. Si nous cdons cette surenchre avec certains de nos partenaires europens, ce sera, je crois, une politique " perdant-perdant ".

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De mme, M. Antoine Math, dans son article prcit (1), souligne que la part des cotisations patronales dans la valeur ajoute des socits a diminu de faon continue passant de 19 % en moyenne dans les annes 1980 17,7 % dans les annes 1990, et 16,6 % en 2012. De mme, le total des impts et cotisations sociales la charge des employeurs dans la valeur ajoute des entreprises a baiss, de 26,2 % en moyenne dans les annes 1980 23,8 % en 2010 avant datteindre 25,5 % en 2012. M. Antoine Math conclut : Dans ces conditions, faire porter leffort sur les mnages, par une augmentation de leurs prlvements (impt sur le revenu, CSG, TVA) ou une rduction des dpenses qui leur sont destines, apparat discutable. Dautant que les employeurs vont encore voir leur prlvement fortement diminuer avec le crdit dimpt comptitivit emploi, 10 milliards deuros en 2014 puis 20 partir de 2015, venant sajouter aux avantages fiscaux consentis lors du prcdent quinquennat (suppression de la taxe professionnelle, extension du crdit impt recherche). En dpit du discours dominant, les entreprises ont non seulement t largement pargnes des efforts mais largement favorises. La baisse des cotisations sociales famille peut difficilement se justifier par largument dune pression fiscale trop leve.
COTISATIONS SOCIALES EMPLOYEURS ET IMPTS DES SOCITS NON FINANCIRES EN % DE LA VALEUR AJOUTE BRUTE (en %)

Anne Moyenne 1980-1989 Moyenne 1990-1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Cotisations sociales employeurs 19 17,7 19 17,7 16,5 16,4 16,5 16,5 16,3 16 16 15,7 15,6 16,1 16,1

Impts 7,1 8,1 7,1 8,1 9,3 9,7 8,9 8,3 8,6 9,2 9,9 9,9 9,9 7,7 7,8

Total 26,2 25,8 26,2 25,8 25,9 26 25,4 24,8 24,9 25,2 25,9 25,5 25,6 23,8 23,8

Source : INSEE Comptabilit nationale.

(1) A. Math, Le financement de la politique familiale : faut-il supprimer les cotisations sociales de la branche famille ? , Revue de droit sanitaire et social, n 6, novembre-dcembre 2013.

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De mme M. Christian Chavagneux, dans un article consacr au Pacte de responsabilit (1), constate que, selon les secteurs, le cot du travail reprsente entre 20 et 25 % du cot de production total. Selon les donnes de lINSEE, en 2012, le total des rmunrations verses par les entreprises (2) sest lev environ 700 milliards deuros. Sur ce total, les cotisations patronales reprsentent 170 milliards deuros, soit 25 % du cot salarial, et les cotisations familiales environ 35 milliards deuros, soit 5 % du cot du travail. La suppression des cotisations famille reprsenterait donc une baisse de 5 % du cot du travail, soit une baisse trs limite de 1,2 % des cots de production. Ces donnes ont conduit Mme Anne Eydoux, chercheuse au Centre dtudes de lemploi, conclure devant la MECSS que les cotisations famille reprsentent peu par rapport aux 170 milliards deuros de cotisations pays par les employeurs et mme une goutte deau dans la somme des cots de production des entreprises .
2. Le lien entre les cotisations sociales et le cot du travail

a. La corrlation entre niveau de cotisations patronales et cot du travail est faible La thorie conomique montre labsence de lien univoque entre le cot du travail et lemploi. En effet, si dans une perspective librale, la baisse des salaires et des cotisations stimule la demande de travail, dans une perspective keynsienne, linverse, une hausse des salaires, lorsquelle stimule la demande et notamment la consommation, peut avoir des effets positifs sur la production et sur l emploi. Selon la thorie nokeynsienne des salaires defficience, une hausse des salaires peut amliorer la productivit des salaris, plus motivs. Par ailleurs, le taux des cotisations sociales des employeurs nest pas un dterminant significatif du cot du travail, comme la montr ds 1990, une tude ralise par MM. Jean-Philippe Cotis et Abderrahim Loufir (3). Ces deux conomistes ont, en effet, dmontr que les salaires nets sajustent immdiatement aux augmentations de cotisations salariales et vraisemblablement bref dlai aux hausses de cotisations patronales : par consquent, ni les cotisations salariales ni les cotisations employeurs ninfluent moyen terme le cot du travail. Ainsi, le Conseil danalyse stratgique (CAS) a montr, dans une note ralise en 2008 (4), labsence de corrlation entre le cot du travail et le taux de cotisations patronales et plus gnralement le prlvement socio-fiscal sur les
(1) C. Chavagneux, Pourquoi le Pacte de responsabilit namliorera pas les marges des entreprises et ne crera pas demploi, blog sur alternatives-economiques.fr. (2) Salaires nets et cotisations salariales et patronales. (3) P. Cotis et A. Loufir, Formation des salaires, salaire dquilibre et incidence des cotisations sur le cot du travail , conomie et Prvision, n 92-93, 1990. (4) Y. Chassard et J-L Dayan, Le modle social europen est-il soluble dans la mondialisation , La note de veille, n 109, Conseil dAnalyse Stratgique, 2008.

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salaires dans les trente pays de lOCDE. Les auteurs de ltude constatent une corrlation lgrement positive pour les salaris rmunrs au bas de lchelle des salaires (deux tiers du salaire moyen) lexistence de planchers de rmunration limitant sans doute les possibilits de substitution entre les cotisations sociales et le salaire net et concluent que si le financement de la protection sociale entrane un handicap comptitif, ce nest donc que pour les bas salaires et dans des proportions limites. De mme, lINSEE, dans un document ralis pour le compte du Haut Conseil du financement de la protection sociale (1), constate qu moyen ou long terme, le taux de cotisations sociales employeur nest pas un dterminant significatif du cot horaire dans lUnion europenne et qu long terme seul le niveau global de taxe compte, pas la rpartition entre cotisations sociales employeurs, cotisations sociales salariales et impt sur le revenu . En 2008, dans certains pays o les cotisations sociales la charge des employeurs reprsentent une part plus faible quen France (Allemagne, Danemark, Pays-Bas, notamment), les salaires horaires bruts sont souvent, malgr tout, plus levs. Il apparat ainsi que des pays peuvent avoir des niveaux de cotisations sociales trs diffrents et prsenter pourtant des niveaux de cot salarial similaire.
Cotisations sociales employeurs rapportes au salaire brut en fonction du cot salarial horaire, 2011
0,5
Cotisations sociales employeurs rapportes au salaire brut

0,4 Espagne 0,3 Portugal 0,2 Royaume-Uni 0,1 Grce ZE17

Italie

Sude France

Belgique

Autriche Allemagne Pays-Bas Irlande Luxembourg Danemark

Finlande

0,0 10 15 20 25 30 35 40 45
Cot salarial horaire

Source : Haut conseil de financement de la protection sociale

b. Les enseignements de la comparaison entre la France et lAllemagne Le cot horaire du travail en France a connu entre 1996 et 2011 une croissance proche de la mdiane europenne dans lindustrie et infrieure dans les services marchands.

(1) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Le cot de la main-duvre, comparaison europenne 1996-2011 , tat des lieux du financement de la Protection sociale en France , tome II, octobre 2012.

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COT HORAIRE DE LA MAIN-DUVRE DANS LENSEMBLE MARCHAND (1) Troisime trimestre 2013
(en euros)

Belgique Danemark Sude Luxembourg France Allemagne Pays-Bas Autriche Finlande ZE 17 Italie Royaume-Uni Espagne Portugal
0 5 10

41,41 40,65 38,7 35,84 36,47 32,57 32,53 32,5 31,68 29,06 28,44 22,85 20,99 11,42
15 20 25 30 35 40 45

(1) Ensemble des branches marchandes. Source : Eurostat.

En revanche, cest par rapport lAllemagne que lvolution des cots salariaux horaires a t plus forte en France au cours des quinze dernires annes : ces cots ont progress de 58 % en France entre 1996 et la mi-2012, au lieu de 25 % en Allemagne au cours de la mme priode, et ne sont plus dsormais dans lindustrie manufacturire infrieurs ceux de lindustrie allemande comme en dbut de priode. Cette volution a conduit une inversion du diffrentiel de cot dont bnficiait initialement la France par rapport lAllemagne. Alors quen moyenne, le cot horaire du travail tait infrieur de 13 % en France en 1996, il est suprieur de 9 % environ en 2013. Cette tendance a affect lensemble des branches dactivit, mais se traduit en 2013 par un cart de cot horaire du travail entre la France et l Allemagne surtout marqu dans les services (35,3 euros, contre 29,9 euros, respectivement), tandis que les donnes relatives lindustrie font apparatre une parit des cots dans ce secteur entre les deux pays (37,1 euros et 37,3 euros, respectivement).

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VOLUTION COMPARE DU COT HORAIRE DU TRAVAIL EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE (1996-2013) 40

36,2
35 30

35,5 32,6

32,2 25,6 26,3 24,4 22,3

32,1

27,8

28,7

29,4

25 20

Allemagne France

15
10 5 0 1996
Source : Eurostat.

2000

2004

2008

2012

2013 (T3)

En France, la part des cotisations sociales acquittes par les employeurs dans lensemble du cot du travail est relativement leve (32 % en 2013, contre 22 % en Allemagne). Il est donc utile dexaminer si des volutions diffrentes de ces cotisations ont pu contribuer aux divergences dvolution du cot du travail, en particulier avec ce dernier pays. Selon le Haut Conseil du financement de la protection sociale (1), lvolution des cotisations sociales la charge des employeurs nexplique quune part limite de ces volutions divergentes du cot salarial horaire. Certes, en Allemagne, la part des cotisations sociales la charge des entreprises a diminu entre 1996 et 2013 (de 25,4 % 21,2 % du cot total du travail), pendant quelle est reste relativement stable en France (32,1 % en 2013 contre 32,9 % en 1996), sous leffet notamment de la stabilit des taux des cotisations de scurit sociale.

(1) Point dtape des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale relatifs lvolution du financement de la protection sociale, fvrier 2014.

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VOLUTION DE LA PART DES COTISATIONS SOCIALES LA CHARGE DES EMPLOYEURS DANS LE COT TOTAL DU TRAVAIL EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE

(1996-2013)
(Ensemble marchand)
(en pourcentages)

35

32,9

31,8

33

32,7

32,1

30

25,4
25
20

23,5

23,8 21,5 21,2 Allemagne

15 10 5 0

France

1996
Source : Eurostat.

2000

2004

2008

2013 (T3)

Toutefois, selon le Haut Conseil, cest essentiellement lcart de progression des salaires bruts entre 1996 et 2013 suite aux politiques de modration salariale en Allemagne au dbut des annes 2000 qui a contribu la disparition du diffrentiel de cot du travail dont la France bnficiait il y a une vingtaine dannes .
3. Le cot du travail et la comptitivit des entreprises

Lensemble des acteurs conomiques et politiques constatent aujourd hui la perte de comptitivit de lconomie franaise intervenue ces dernires annes. Ainsi, alors que la balance commerciale tait proche de lquilibre en 2002, un dsquilibre important est apparu depuis lors, qui a culmin 87 milliards deuros en 2011. Ce dsquilibre est particulirement marqu avec les tats membres de lUnion europenne (1) et singulirement avec lAllemagne (2), mais il est galement important avec certains pays mergents. Dans son rapport remis au Premier ministre sur ce sujet en novembre 2012, M. Louis Gallois constate (3) : Tous les indicateurs le confirment : la comptitivit de lindustrie franaise rgresse depuis 10 ans et le mouvement
(1) Il est de 42 milliards deuros en 2012. (2) Il est de 18 milliards deuros en 2012. (3) M. Louis Gallois, Pacte pour la comptitivit de lindustrie franaise, 5 novembre 2012.

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semble sacclrer. La diminution du poids de lindustrie dans le PIB franais est plus rapide que dans presque tous les autres pays europens ; le dficit croissant du commerce extrieur marque nos difficults la fois vis--vis des meilleures industries europennes et face la monte des mergents. Cette situation est lie, pour lindustrie, des causes structurelles faiblesses de la recherche, de linnovation et de la formation, flux de financement insuffisamment orients vers le tissu industriel, tissu industriel insuffisamment solidaire, mauvais fonctionnement du march du travail mais aussi ce que M. Louis Gallois qualifie de cercle vicieux prix/hors prix .
Le cercle vicieux prix/hors prix dans le Pacte pour la comptitivit de lindustrie franaise Selon le rapport Gallois , lindustrie franaise na pas une spcialisation internationale sectorielle trs diffrente de celle de lAllemagne. Hormis certaines niches, elle est plutt positionne, la diffrence de son concurrent allemand, sur le milieu de gamme en matire de qualit et dinnovation et elle est, de ce fait, trs expose la concurrence par les prix, alors mme que ses cots sont relativement levs par rapport aux autres pays europens. Lindustrie franaise se trouve, ds lors, prise en tau entre, dune part, lindustrie allemande positionne sur un segment de gamme suprieur et qui, de ce fait, est moins sensible au facteur prix (dautant plus que lAllemagne a fait des efforts significatifs sur les cots, notamment par le transfert dune partie des cotisations sociales sur la fiscalit et une politique de modration salariale au long de la dcennie) et, dautre part, des pays mergents et certains pays dEurope du Sud ou de lEst, qui bnficient de cots unitaires de production plus faibles que lindustrie franaise. Confronte cette concurrence, lindustrie franaise a t conduite prserver sa comptitivit-prix au dtriment de sa comptitivit hors-prix : afin de conserver des prix comptitifs, les industries franaises ont t contraintes de rogner leurs marges, qui ont baiss de 30 % 21 % sur la priode 2000-2011, alors quelles progressaient de 7 points en Allemagne. Cette volution a eu pour consquence de dgrader leur taux dautofinancement (64 % en France en 2012 contre 85 % en 2000 et prs de 100 % en moyenne dans la zone euro). La productivit globale des facteurs na pas progress en France au cours de la dernire dcennie du fait de linsuffisance dinvestissements de productivit et dinnovation dans le processus de production. Pour les mmes raisons, les entreprises franaises ont perdu du terrain sur les facteurs hors prix innovation, qualit, service par rapport aux meilleures industries europennes et ne parviennent pas, sauf exception (luxe, aronautique, nuclaire, pharmacie, certains produits agroalimentaires) monter en gamme.

Cest ce qui a conduit M. Louis Gallois proposer de crer un choc de comptitivit en transfrant une partie significative des cotisations sociales jusqu 3,5 SMIC de lordre de 30 milliards deuros, soit deux tiers de cotisations patronales et un tiers de cotisations salariales vers la fiscalit et la rduction de la dpense publique. Comme il la soulign lors de son audition devant la MECSS, lobjectif tait surtout de rtablir les marges des entreprises et leur comptitivit : En disant cela, je ne parle pas du " cot du travail " en gnral lexpression ne figure dailleurs aucun moment dans mon rapport , mais des marges des entreprises, qui sont aujourdhui totalement insuffisantes. On se focalise sur les entreprises du CAC 40, mais celles-ci ralisent la plus grosse part de leurs marges

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ltranger. Dans lindustrie, les niveaux de marge sont parmi les plus faibles dEurope, et au plus bas depuis 1985, ce qui constitue un obstacle majeur au dveloppement des entreprises. Cest pourquoi jai jug ncessaire de leur donner un ballon doxygne en ne faisant pas porter sur elles autrement que par limpt le poids des charges de solidarit. Pourtant, leffet du niveau des cotisations sociales sur la comptitivit des entreprises ne semble pas dcisif. En effet, la comptitivit prix dpend aussi dautres facteurs que les seuls cots : si lon compare la France et lAllemagne, les faibles performances de la premire en matire de comptitivit sont essentiellement lies des facteurs de comptitivit hors cots et les pertes de march des entreprises franaises sont principalement dues ces facteurs hors cots (effort insuffisant dinnovation, faible spcialisation dans les produits de haute technologie, effacement de la politique industrielle impulse par ltat). Lors de son audition par la MECSS, M. Benjamin Gallezot, adjoint au directeur gnral de la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services (DGCIS) du ministre du redressement productif, a soulign que si la France prsentait des lacunes en matire de comptitivit prix, ctait aussi le cas en matire de comptitivit hors prix : Quant la comptitivit hors prix, elle sappuie sur linnovation, domaine dans lequel leffort public est plus important en France que chez nos partenaires europens et asiatiques, en contraste avec leffort priv qui est plutt moins important chez nous. Cet effort public demeure nanmoins trop ax sur lamont et pas assez sur laval si bien quen dpit dune lente amlioration, nous conservons un retard trs significatif dans lintgration amont-aval, notamment vis--vis de lAllemagne ou du Japon. () Outre la recherche-dveloppement, la comptitivit hors prix dpend galement de linnovation non technologique cest--dire du design et du marketing : or, une fois encore, nos entreprises sont moins investies en ce domaine que dans d autres pays, raison pour laquelle le Plan innovation met laccent sur cet aspect. Ses conclusions rejoignent donc celles du Haut Conseil du financement de la protection sociale qui souligne, dans son point dtape de fvrier dernier (1), que les cots de production [jouent] un rle important mais loin dtre exclusif dans la formation de la comptitivit des entreprises . Dans une tude publie en 2010, la Commission europenne a montr que les pays dont les cots unitaires du travail dans lindustrie ont beaucoup augment entre 1997 et 2007 ont connu une volution des exportations similaire celle observe dans les pays dont les cots unitaires ont peu augment voire diminu et conclut de ses analyses que les cots du travail ne peuvent tre la cause des volutions de la balance commerciale des pays europens (2).
(1) Point dtape des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale relatifs lvolution du financement de la protection sociale, fvrier 2014. (2) European Commission, European Competitiveness Report, 2010.

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Par ailleurs, sagissant de la comptitivit-cot, Mme Anne Eydoux, lors de son audition par la MECSS, a considr que les cotisations sociales employeur ont un lien galement lche avec la comptitivit. En effet, la comptitivit prix des entreprises ne dpend pas du seul cot du travail . Pour tayer son propos celle-ci a fait rfrence une tude de M. Laurent Cordonnier (1), qui montre que le cot du capital pse de plus en plus lourd dans le cot total. Cette tude estime ce surcot 95 milliards deuros en 2011, soit la moiti de la formation brute de capital fixe (2) et 15 % du cot du travail. Dans son article prcit, M. Antoine Math relve que ces 95 milliards deuros reprsentent prs de trois fois les cotisations sociales employeur pour la branche famille et la totalit des mmes cotisations pour les branches famille et maladie runies.
4. La baisse des cotisations sociales patronales permettent-elles de stimuler lemploi ?

Les allgements gnraux de cotisations sociales patronales sur les bas salaires ont t mis en place partir de 1993 afin de rduire le cot du travail peu qualifi sans diminuer la rmunration nette des travailleurs concerns. Au fil du temps, le ciblage du dispositif des allgements a beaucoup volu, avec un taux maximal dexonration augmentant progressivement de 5,5 % en 1993 26 % aujourdhui (3) tandis que le seuil de sortie tait rehauss de 1,2 1,6 SMIC, avec un pic temporaire au-del pour les aides associes la rduction du temps de travail. La direction de lanimation, de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES) (4) du ministre charg du travail a valu, pour le compte du Haut Conseil du financement de la protection sociale, que les allgements mis en place entre 1993 et 1997 ont permis de crer ou de sauvegarder entre 200 000 et 400 000 emplois, soit un cot brut par emploi compris entre 20 000 et 40 000 euros (5). Aprs prise en compte des cotisations sociales et des moindres dpenses de minima sociaux et dallocations chmage gnres par le surcrot demploi, le cot net serait compris entre 8 000 et 28 000 euros environ. Lors de son audition par la MECSS, M. Antoine Magnier, directeur de la DARES, a soulign quil tait moins ais dvaluer leffet sur lemploi des vagues dexonrations suivantes, les allgements ayant t moins concentrs au niveau du salaire minimum et les effets daubaine ayant t probablement plus importants (6) :
(1) L. Cordonnier, T. Dallery, V. Duwicquet, J. Melmies, F. Vandevelde, Le cot du capital et son surcot. Sens de la notion, mesure et volution, consquences conomiques, rapport de lAgence dobjectifs IRES, 2013. (2) Qui sert linvestissement productif. (3) 28,1 % dans les entreprises de moins de 20 salaris depuis le 1er juillet 2007. (4) DARES, Les allgements gnraux de cotisations sociales patronales sur les bas salaires , pour le Haut Conseil du financement de la protection sociale. (5) En euros de 2009. (6) Mises en uvre dans le cadre de la rduction du temps de travail et dans le cadre de la rforme Fillon en 2003.

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Si lon fait lhypothse favorable sans doute trop favorable que leffet sur lemploi des deuxime et troisime vagues, mises en uvre entre 1999 et 2005, est quivalent celui de la premire, lon peut considrer que 600 000 1,1 million demplois ont bnfici du dispositif pris dans son ensemble. Si lon estime selon une hypothse plus modre, taye notamment par une tude empirique conduite lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) il y a quelques annes que le rendement des deuxime et troisime vagues a t de moiti infrieur celui de la premire, leffet global ne concerne plus que 400 000 800 000 emplois. Selon la simulation macroconomique ralise pour lOFCE par MM. ric Heyer et Mathieu Plane en 2012 (1), le nombre demplois crs en cinq ans par le dispositif Fillon est denviron 500 000. Il convient nanmoins, selon eux, de relativiser ce chiffre, puisquil ne tient pas compte du financement du dispositif. Si la baisse des recettes de cotisations est finance par des recettes supplmentaires, selon le mode de financement, le bilan est plutt de 250 000 300 000 emplois crs en cinq ans. Dans lhypothse dune raction de partenaires commerciaux qui adopteraient un dispositif similaire, on tombe une fourchette de 70 000 170 000 emplois crs. Les baisses de cotisations sociales ont donc eu un impact sur la cration demplois. Mais on est en droit de sinterroger sur le cot du dispositif et sur lefficacit de cette politique pour les secteurs les plus concerns par la concurrence internationale. En effet, Mme Anne Eydoux a rappel la MECSS le cot lev de la politique de baisse des cotisations : Selon ltude de Brigitte Roguet et Bruno Garoche, publie en 2013 sous lgide de la direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES), en 2010, les allgements de cotisations sur les bas salaires reprsentaient environ 22 milliards deuros auxquels on peut ajouter les 4,5 milliards deuros dexonrations pour les heures supplmentaires. Aussi, pour quelque 300 000 emplois crs en cinq ans, le dispositif a cot trs cher : plus de un point de produit intrieur brut (PIB) de dpenses publiques engages.

(1) . Heyer et M. Plane, Impact des allgements de cotisations patronales des bas salaires sur lemploi, lapport des modles macroconomiques , Revue de lOFCE, Dbats et politiques, 2012.

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PERTES DE RECETTES RSULTANT DES EXONRATIONS ET EXEMPTIONS DASSIETTE DE COTISATIONS ET DE CONTRIBUTIONS (2010-2014) (en milliards deuros)

Type dallgements Allgements gnraux et heures sup Exonrations cibles compenses Exonrations cibles non compenses Exemptions dassiette Total des pertes de recettes

2010 25,1 4,0 3,1 8,8 41,0

2011 24,2 3,4 3,0 9,2 39,8

2012 23,6 3,1 3,2 8,0 37,9

2013 21,2 3,4 3,4 6,3 34,4

2014 21,0 3,3 3,8 6,6 34,7

Sources : annexe 5 des projets de loi de financement de la scurit sociale pour 2011, 2012, 2013 et 2014.

Au niveau microconomique, le cot unitaire des 300 000 emplois crs (1) par ces baisses de cotisations est de 75 000 euros pour des emplois gnralement peu qualifis et prcaires, ce qui reprsente un cot bien plus lev quun emploi aid par exemple. Si on rapporte ce cot au SMIC, cela signifie que chaque cration de poste rmunr au niveau du SMIC cote 25 000 euros lentreprise et que cet emploi gnre en fait un profit de 50 000 euros lentreprise. Par ailleurs, selon le Haut Conseil du financement de la protection sociale, le barme des allgements gnraux en faveur des bas salaires, qui est fortement dgressif avec le niveau de rmunration, a pour effet de les concentrer sur les secteurs employant une main-duvre peu qualifie : ainsi, 90 % du montant de ces exonrations bnficient des salaris rmunrs moins de 1,3 SMIC. Il sensuit que la dpense totale dallgement se concentre sur quelques secteurs dactivit prsentant de forts effectifs de salaris rmunrs au voisinage du SMIC : en 2010, six secteurs absorbent 69 % des dpenses totales dexonration, alors quils reprsentent 55 % de lemploi et 46 % de la masse salariale totale du secteur concurrentiel. Ces six secteurs, sont, par ordre dcroissant de leur part dans les masses dexonration, le commerce, les activits de services administratifs et de soutien, la construction, lhbergement-restauration, les transports et laction sociale. Inversement, les activits industrielles se caractrisent la fois par une part faible dans la masse des exonrations et un taux dexonration apparent peu lev : ce taux est ainsi de 4,6 % dans la mtallurgie et tombe 1,8 % dans lindustrie de transport dont lautomobile et 1,6 % dans la chimie, pour une moyenne de 4,7 % tous secteurs confondus.

(1) Hypothse mdiane.

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RPARTITION SECTORIELLE DE LASSIETTE SALARIALE ET DES EXONRATIONS, ET TAUX DEXONRATION APPARENT (SECTEUR CONCURRENTIEL) Cotisations exonres en M AZ-Agriculture, sylviculture et pche BZ-Ind. extractives CA-Ind. agro-alimentaires CB-Habillement, textile et cuir CC-Bois et papier CD-Cokfaction et raffinage CE-Ind. chimique CF-Ind. pharmaceutique CG-Ind. des plastiques CH-Mtallurgie CI-Fabric. de produits info., lectro. et optiques CJ-Fabric. dquipements lectriques CK-Fabric. de machines et quipements n.c.a. CL-Fabric. de matriels de transport CM-Ind. du meuble ; rparat. et installat. de machines DZ-Prod. et distrib. dlectricit, de gaz EZ-Prod. et distrib. deau ; assainissement FZ-Construction GZ-Commerce ; rparation auto.-moto. HZ-Transports et entreposage IZ-Hbergement et restauration JA-Edition et Audiovisuel JB-Tlcommunications JC-Activ. informatiques KZ-Activ. financires et dassurance LZ-Activ. immobilires MA-Activ. juridiques, de conseil et dingnierie MB-Recherche et dveloppement MC-Autres activ. scientifiques et techniques NZ-Activ. de services admin. et de soutien OZ-Administration publique 45 35 878 211 288 3 76 23 321 506 98 98 161 201 397 30 181 3 091 5 372 1 938 2 201 151 56 209 337 305 745 37 247 3 320 51 en % 0,2 0,1 3,4 0,8 1,1 0,0 0,3 0,1 1,3 2,0 0,4 0,4 0,6 0,8 1,6 0,1 0,7 12,1 21,1 7,6 8,6 0,6 0,2 0,8 1,3 1,2 2,9 0,1 1,0 13,0 0,2 Taux Part des dexo exo. bas apparent salaires en % 15,1 4,3 7 6,9 4,9 0,5 1,3 0,7 3,5 4 1,6 2,3 2,5 1,4 4,6 0,4 3,8 8,6 6,9 4,9 11,4 1,7 1 1,4 1 4,4 2 0,6 4,1 8,5 0,7 en % 15,5 55,9 75,6 87,8 74,5 30,2 70,8 71,5 79,2 67,4 65,6 74,4 65,4 62 67,5 21,2 65,9 70,4 82,5 79,7 78,6 59,2 47,3 53,3 73,1 86,6 63 40,2 81,1 85,2 77,1 Effectifs annuels moyens X1000 14 25 501 116 205 12 141 81 303 408 140 122 188 361 281 171 173 1 490 3 036 1 381 1 009 226 150 340 757 248 905 157 208 1 820 181 Salaire moyen par tte en 1 723 2 697 2 089 2 204 2 412 4 210 3 385 3 648 2 551 2 553 3 575 2 854 2 883 3 222 2 531 3 646 2 308 2 017 2 147 2 364 1 591 3 362 3 087 3 598 3 721 2 334 3 359 3 206 2 428 1 783 3 577

Secteur concurrentiel Montants 2011

Assiette salariale en M 295 811 12 566 3 076 5 933 617 5 742 3 537 9 270 12 493 6 023 4 193 6 505 13 955 8 532 7 476 4 787 36 056 78 216 39 177 19 249 9 110 5 552 14 671 33 807 6 941 36 464 6 026 6 054 38 939 7 758 en % 0,1 0,2 2,5 0,6 1,2 0,1 1,1 0,7 1,8 2,5 1,2 0,8 1,3 2,8 1,7 1,5 1,0 7,2 15,6 7,8 3,8 1,8 1,1 2,9 6,7 1,4 7,3 1,2 1,2 7,7 1,5

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Taux Part des dexo exo. bas apparent salaires en % 5 4,8 8,4 4,6 7,7 0,9 5,1 en % 74,7 75,8 46,7 72,4 65,4 79,9 74,7 Effectifs annuels moyens X1000 304 548 1 054 280 568 6 17 909 Salaire moyen par tte en 1 769 2 061 1 528 1 913 1 863 4 291 2 339

Secteur concurrentiel Montants 2011 PZ-Education QA-Activ. pour la sant humaine QB-Action sociale et hberg. mdico-social RZ-Arts, spectacles et activ. rcratives SZ-Autres activ. de services UZ-Activ. extra-territoriales Total

Cotisations exonres en M 322 646 1 617 293 976 3 25 465 en % 1,3 2,5 6,3 1,2 3,8 0,0 100,0

Assiette salariale en M 6 454 13 554 19 327 6 439 12 707 309 502 621 en % 1,3 2,7 3,8 1,3 2,5 0,1 100,0

Source : ACOSS URSSAF - donnes en priode demploi mises jour en septembre 2012.

Le Haut Conseil du financement de la protection sociale conclut : La politique dexonration concentre donc laide publique sur des secteurs fortement employeurs de main-duvre non qualifie, mais probablement peu exposs la concurrence internationale, mme en tenant compte des phnomnes dexternalisation de la production qui amnent certaines entreprises recourir aux prestataires de ces secteurs. (1)
5. Lallgement des cotisations patronales dans le cadre du Pacte de responsabilit : quel impact sur lemploi ?

Dans un point dtape sur la clarification du financement de la protection sociale publi en mars (2), le Haut Conseil du financement de la protection sociale a tudi trois scnarios test dallgement des cotisations sociales patronales, additionnels aux actuels allgements Fillon , pour un montant voisin de 10 milliards deuros : dans le premier scnario, le taux de cotisations sociales patronales serait uniformment diminu de deux points sur lensemble des salaires ; dans le second scnario, lallgement serait concentr sur les salaires moyens et se traduirait par une modification de la pente de lactuel allgement Fillon et un dcalage du point de sortie des allgements de 1,6 2,09 SMIC ;
enfin, un troisime scnario accentuerait la dgressivit de lallgement

pour en concentrer davantage les effets sur les bas salaires en augmentant de 7,4 points du taux dexonration au niveau du SMIC, avec un point de sortie port de 1,6 1,75 SMIC.

(1) Cest notamment le cas des activits de services administratifs et de soutien et des activits de transport. (2) Point dtape sur lvolution du financement de la protection sociale, Les rsultats de simulations macroconomiques "test" , Haut Conseil du financement de la protection sociale, mars 2014.

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Trois modes de financement ont par ailleurs t envisags pour compenser cette rduction des cotisations sociales patronales : une hausse des impts, rpartie selon la structure fiscale actuelle, une hausse de la TVA, et une hausse de la CSG. Des simulations macroconomiques test ralises par la direction gnrale du Trsor, lINSEE et lOFCE permettent de mesurer limpact attendu sur lemploi du Pacte de responsabilit en fonction du scnario retenu : les effets dun allgement uniforme de deux points des cotisations sociales acquittes par les employeurs seraient, si lon ne tient pas compte de sa compensation financire, potentiellement favorables, mais relativement circonscrits sur lactivit (entre 0,3 et 0,8 point de PIB cinq ans selon les modles et les scnarios) comme sur lemploi (entre 134 000 et 214 000 emplois crs ou prservs) ; limpact estim sur lemploi est plus lev lorsque lallgement est concentr sur les salaires modestes, mais avec une ampleur qui diffre selon les simulations : un allgement privilgiant les salaires moyens engendrerait 5 000 37 000 emplois de plus quun allgement uniforme, mais les effets dun allgement concentr sur les bas salaires stageraient selon les estimations de moins de 15 000 160 000 emplois supplmentaires ; le financement des allgements rduit sensiblement les effets obtenus sur lactivit et lemploi, quel que soit le prlvement ou le mode de financement considr : les effets estims sur le PIB cinq ans seraient ramens un impact compris entre 0,0 et + 0,2 point de PIB selon les modles pour un allgement uniforme de 10 milliards deuros, avec un impact sur lemploi compris entre 30 000 et 81 000 selon les scnarios considrs.
B. SI LA BUDGTISATION DE LA BRANCHE FAMILLE DOIT TRE EXCLUE, UNE CLARIFICATION DE SON FINANCEMENT DOIT TRE ENVISAGE

De nombreux interlocuteurs entendus par la MECSS ont considr quil ny avait pas de recette fiscale miracle alternative aux cotisations patronales. Cest le cas notamment du prsident dlgu du Haut Conseil de la famille, M. Bertrand Fragonard qui a affirm lors de son audition : La recherche dune " assiette miracle " me laisse toujours dubitatif. Pour le Haut Conseil, l" assiette miracle " est une assiette possdant le dynamisme souhait. Le directeur du budget, M. Julien Dubertret, a fait part du mme point de vue : Sagissant de la fiscalisation de la branche famille, il faut savoir qu il ny a pas de miracle en matire de ressources fiscales. En effet, contrairement la branche maladie, qui peut bnficier de taxes comportementales, il nexiste pas de recettes qui, par nature, sont destines la famille. La Cour des comptes dans son tude prospective partage le mme constat : Les rsultats de ces simulations macroconomiques ne permettent pas de

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confirmer un bnfice significatif du basculement du financement de la branche famille de cotisations assises sur la masse salariale vers d autres assiettes malgr des hypothses de transfert allant de 6,6 milliards deuros 23 milliards deuros. Quelles que soient les limites intrinsques la simulation macroconomique, quil convient de ne pas sous-estimer, ils font apparatre que seule une volution du financement non compense intgralement par un autre prlvement, c est--dire associe un redploiement des ressources rendu possible par une baisse des dpenses, a un effet sensible sur la croissance. Compte tenu de ce constat, certaines organisations syndicales prnent le statu quo et le maintien des cotisations familiales patronales. M. Pierre-Yves Chanu, conseiller confdral de la CGT, a ainsi rappel la MECSS la position de son syndicat : La politique familiale a vocation tre finance par des cotisations sociales, qui sont un lment du salaire socialis. Cest pourquoi nous avons une position trs critique lgard dune baisse des cotisations des employeurs accompagne dun transfert de la charge sur dautres assiettes : ce serait en ralit une baisse de salaire. Pour nous, il est essentiel que la politique salariale tienne compte des cots lis lducation des enfants. De mme, M. Patrick Brillet, administrateur de Force ouvrire la CNAF, a rappel lopposition de son organisation syndicale une baisse des cotisations patronales : Nous tenons rappeler notre opposition au fait de lier le financement de la protection sociale la notion de comptitivit des entreprises. Il ne peut tre question pour nous de remplacer des cotisations patronales par des prlvements sur les salaires, que ceux-ci passent par la cotisation ou, comme la CSG, par limpt. Par consquent, des scnarios alternatifs peuvent aussi tre envisags : si le premier scnario, qui consisterait en une budgtisation du financement de la branche famille, ne semble pas pertinent, un second scnario, qui prendrait la forme dune clarification du financement de la branche famille tout en maintenant inchangs les prlvements sur les mnages et les entreprises peut tre tout fait envisag.
1. La budgtisation : une fausse bonne ide

La fiscalisation croissante des recettes de la branche famille et la recherche de recettes alternatives aux cotisations patronales posent la question de la pertinence dune ventuelle budgtisation du financement de la branche famille. Cette budgtisation partielle ou totale ne rencontrerait pas d obstacle juridique : aucun principe constitutionnel ou organique ne sy opposerait, sous rserve quun financement suffisant soit garanti pour assurer la prennit des missions. En effet, dans une dcision n 2010-616 DC du 10 novembre 2010 (1), le
(1) Dcision n 2010-616 DC du 10 novembre 2010 relative la loi organique relative la gestion de la dette sociale.

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Conseil constitutionnel a impos au lgislateur de garantir des recettes la branche famille en cas de transferts de recettes une autre branche. En outre, cette rforme pourrait tre conduite dans le cadre d une loi ordinaire, en crant un programme ou une mission au sein du budget gnral, sans quil soit ncessaire de modifier une loi organique. Un tel mode de financement rapprocherait le financement de la politique familiale de celui dautres politiques publiques sans lien troit avec les entreprises, mais contribuant tout autant leur comptitivit, comme en matire dducation nationale et denseignement suprieur. Par ailleurs, une telle volution pourrait contribuer faciliter une approche consolide de la politique familiale par ltat. Cependant, votre Rapporteur considre quune telle rforme nest ni ncessaire, ni pertinente. Elle nest pas ncessaire, parce quelle ne rsoudrait pas la question du financement de la politique familiale qui pourrait tre soumis aux contraintes budgtaires de ltat. Par ailleurs, la difficult de ltat piloter certaines dpenses dintervention dans le domaine social montre quun effet de meilleure rgulation nest pas ncessairement assur, dautant que la dilution du solde, actuellement identifi au sein de la branche, dans celui du budget de ltat pourrait avoir des consquences en termes de suivi, et de responsabilisation des gestionnaires de la branche. Comme la soulign le directeur de la scurit sociale, M. Thomas Fatome, lors de son audition, la direction de la scurit sociale est trs dubitative quant un schma de budgtisation. On voit mal quel pourrait tre l apport en termes de pilotage de la dpense et de lisibilit, et une telle volution serait difficilement acceptable par les partenaires sociaux. Le conseil d administration de la CNAF et le rseau des CAF ont montr leur capacit sadapter, que ce soit pour faire face la crise ou pour prendre en charge de nouvelles prestations . Cette volution ne serait pas non plus pertinente car elle mettrait fin larchitecture de la scurit sociale telle quelle a t conue en 1945 en remettant en cause la gouvernance de la branche par les partenaires sociaux. Le prsident du conseil dadministration de la Caisse nationale des allocations familiales, M. Jean-Louis Deroussen, a rappel la MECSS, lintrt dune gestion paritaire de la politique familiale : On voit bien, par ailleurs, quun financement assur exclusivement par dotation budgtaire serait susceptible de remettre en cause la lgitimit dune gestion paritaire de la protection sociale. En tout tat de cause, lintrt dune gestion de la branche par toutes les parties prenantes me parat indniable en ce quelle lui permet de bnficier de lclairage, tant des bnficiaires des prestations que des entreprises.

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2. Une clarification ncessaire du financement

Votre Rapporteur considre que la rforme du financement de la branche famille pourrait sinscrire dans une rforme plus globale du financement de la protection sociale en mettant en adquation ses recettes avec le caractre universel de la branche, tout en maintenant le niveau actuel des prlvements sur les entreprises et les mnages. Ainsi, le Haut Conseil du financement de la protection sociale, dans son rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement des rgimes de protection sociale (1), a envisag, dans cette optique, divers scnarios bass sur la constance du montant global des prlvements supports par les entreprises et les mnages, comme la rappel Mme Mireille Elbaum, prsidente du Haut Conseil du financement de la protection sociale : En dfinitive, le cas despce est bien la branche famille en raison de luniversalisation des prestations et de son mode de financement. Ce contexte nous a conduits examiner plusieurs scnarios de modification possibles du financement de la branche famille allant dans le sens dune rduction de la part incombant aujourdhui aux cotisations employeurs, scnarios rpartition constante des financements. Toutes les branches y compris la branche vieillesse, contributive bnficient dun certain nombre dimpts et taxes affects. Cest ainsi que nous avons envisag les permutations possibles entre les impts et taxes affects la branche vieillesse et les cotisations sociales patronales de la branche famille. Nous avons aussi pens quil serait logique que le produit des taxes comportementales soit raffect la branche maladie, ce qui nous a tout naturellement amens envisager des scnarios de permutation trois. Trois scnarios sont donc proposs (2) : un premier scnario, procdant de faon bilatrale entre la branche famille et la branche vieillesse, changerait des cotisations la charge des employeurs et des impts et taxes. Ce scnario prsente nanmoins des difficults techniques cest--dire un risque de pertes de ressources lies au fait que certains rgimes nont pas la capacit, sans mesures correctrices spcifiques, de restituer des recettes fiscales au rgime gnral et napporterait cependant pas de solution au problme de lhtrognit des impts et taxes affects la branche famille ; le deuxime scnario consiste en une raffectation des recettes fiscales entre les branches famille et maladie, compltant le transfert de cotisations sociales patronales de la branche famille vers la branche vieillesse ; il se heurte aux mmes difficults techniques que le premier scnario ;

(1) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement des rgimes de protection sociale , 7 juin 2013. (2) Lensemble des scnarios envisags par le Haut Conseil du financement de la protection sociale sont dtaills dans lannexe 1 du prsent rapport.

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le troisime scnario consiste en un transfert de cotisations sociales patronales de la branche famille vers la branche vieillesse, une diminution des cotisations sociales vieillesse la charge des salaris, et une augmentation de la CSG au bnfice de la branche famille : dans ce cas, la rforme pourrait prendre la forme dune diminution des cotisations sociales patronales au titre de la branche famille qui serait compense par une hausse des cotisations sociales patronales vieillesse, assortie dune rduction des cotisations dassurance vieillesse la charge des salaris, elle-mme compense par une augmentation due concurrence de la CSG. Ces scnarios, qui consistent en une rallocation des prlvements sociaux existants entre les branches de la protection sociale, permettraient damliorer la cohrence entre ces ressources et les dpenses quelles financent, en particulier dans le domaine de la politique familiale.
C. QUELLE RECETTE DE SUBSTITUTION POUR LA BRANCHE FAMILLE ?

Dans le cadre de ses travaux, comme on la soulign en introduction, la MECSS a saisi la Cour des comptes dune demande dtude relative limpact sur la croissance et lemploi dune suppression des cotisations familiales et de leur remplacement par diffrentes taxes : la TVA, la CSG, une taxe environnementale ou une cotisation sur la valeur ajoute. la demande de la Cour, la direction gnrale du Trsor a effectu, sur la base du modle MSANGE, plusieurs simulations permettant dapprhender les effets macroconomiques de la substitution des quatre assiettes diffrentes tout ou partie des cotisations famille, les niveaux retenus tant une baisse de 5,4 points, 3,4 points ou 2 points de cotisation.
Les hypothses retenues pour les simulations effectues par la direction du Trsor Plusieurs hypothses identiques pour toutes les simulations ont t retenues : le champ retenu pour les allgements de cotisations est identique celui des allgements gnraux de charges ; les allgements simuls sajoutent aux allgements existants jusqu extinction de la cotisation famille sans mise en place de cotisations ngatives. Ce choix implique une diminution, plus ou moins importante selon les montants de cotisations transfrs, du niveau de progressivit de la cotisation famille ; lorsque les allgements de cotisations sont cibls, la borne haute a t place de telle sorte que seuls les hauts salaires, au-del de 2,3 SMIC avec un biseau jusqu 2,7 SMIC, soient exclus du bnfice de la mesure. Ce choix limite limpact en termes demplois de la baisse mais permet den faire bnficier le plus grand nombre de secteurs conomiques et en particulier ceux qui sont les plus exposs la concurrence internationale.

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1. Transfrer le financement de la branche famille sur les mnages

a. Un allgement de cotisations familiales patronales compens par une augmentation de la TVA Le premier scnario envisag est celui dune augmentation de la TVA destine compenser la baisse des cotisations patronales. Plusieurs conomistes entendus par la MECSS se sont montrs favorables un tel financement de la branche famille. Cest notamment le cas de M. Christian Saint-tienne : Mme si on a fait un pouvantail de la TVA sociale que daucuns appellent " TVA emplois " , elle reste une mcanique trs efficace. Sa mise en place en Allemagne au 1 er janvier 2007 a dailleurs bien aid le pays traverser la crise survenue partir de 2008, en permettant aux entreprises daugmenter leurs fonds propres. Sur les trois points de hausse, un point a t consacr la baisse des cotisations sociales et deux la rduction de limpt sur les socits : on peut donc parler aussi bien de " TVA comptitivit " que de " TVA sociale ". Or lconomie allemande sest fort bien porte de sa cration. () En outre, une telle mesure serait cohrente compte tenu de ce que nous apprennent les statistiques de lUnion europenne : le poids des prlvements obligatoires sur la consommation, contrairement ce que pensent les Franais, est plutt plus faible que la moyenne, tandis que leur poids sur la production est nettement suprieur. Une telle option a fait lobjet de multiples tudes au cours des dernires annes. La logique qui sous-tend une telle rforme est de faire contribuer la consommation, facteur historiquement trs dynamique de la croissance franaise, au financement de la protection sociale et de taxer davantage un lment faiblement contributif ce financement, savoir les importations. Nanmoins, une augmentation de la TVA peut avoir un effet ngatif sur la consommation et la croissance si les entreprises ne rpercutent pas la totalit de la baisse de leurs cots dans leurs prix hors taxe. Les exemples trangers, dtaills dans lencadr ci-dessous, mettent en vidence les incertitudes pesant sur limpact conomique dune telle mesure.
Les exemples danois et allemand Le Danemark a mis en place une TVA sociale en 1987 dans le cadre dun ensemble de mesures fiscales et budgtaires visant restaurer sa comptitivit extrieure. La hausse de la TVA a donc t associe des hausses des impts locaux et sur le revenu et un effort de stabilisation des dpenses sociales et de modration salariale. Si ces mesures ont effectivement permis une reprise des exportations et des gains de parts de march, elles se sont galement accompagnes dune phase de rcession de deux ans et dune acclration de linflation. Plus rcemment, en 2007, lAllemagne a galement fait le choix dune hausse du taux de TVA de trois points (de 16 % 19 %) pour financer, hauteur de 1,2 point, son rgime dassurance chmage afin dviter une hausse de la cotisation chmage. Cette dcision sinscrivait dans le cadre dun processus de modration salariale entam depuis le

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dbut des annes 2000 et encore en cours en 2007. Lactivit conomique a progress de 0,1 0,2 point du fait de cette mesure en 2006, puis sest contracte de 0,5 point en 2007. Lajustement des prix aurait t sur un plan macroconomique plus rapide dans les secteurs des services que dans ceux produisant des biens et services. Source : Cour des comptes.

Dans le rapport remis la MECSS (1), la Cour des comptes dtaille les effets de deux hausses possibles de TVA : le premier scnario porte sur un montant de 16,6 milliards deuros (3,4 points de cotisation maximum) et concerne lensemble des salaires de faon uniforme. Les rsultats de la simulation font apparatre que lcart dactivit est ngatif moyen et long terme. Malgr un effet positif sur la balance commerciale principalement li au recul des importations, le caractre rcessif de la hausse de la TVA lemporte. Leffet initialement positif sur lemploi est neutralis au bout de deux ans.
BAISSE DE 3,4 POINTS MAXIMUM FINANCE PAR UNE HAUSSE DE LA TVA
( % en cart au compte central)

Donnes conomiques PIB Consommation des mnages Investissement des SNF et EI Exportations Importations Balance commerciale (en points du PIB) Emploi (en milliers) Taux de chmage Prix de la consommation des mnages Prix des exportations Prix des importations

1 an 0,14 0,26 0,2 0,01 0,4 0,1 23 0,1 1,1

2 ans 0,12 0,24 0,5 0,04 0,2 0,1 18 0,1 0,9 0,1 0,1

3 ans 0,17 0,32 0,4 0,05 0,2 0,1 0 0 0,8 0,2 0,1

4 ans 0,21 0,37 0,4 0,06 0,3 0,1 8 0 0,7 0,2 0,2

5 ans 0,23 0,39 0,4 0,04 0,3 0,1 4 0 0,7 0,2 0,2

10 ans 0,17 0,38 0,4 0,08 0,3 0,1 20 0,1 0,3 0,5 0,4

0 0,1

Source : direction gnrale du Trsor, Cour des comptes.

le second scnario sinscrit dans le cadre dune baisse des cotisations plus limite (6,6 milliards deuros) et cible (salaires compris entre 1 SMIC et

(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, second cahier, mai 2013.

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2,3 SMIC avec effet de biseau (1)). Limpact rcessif de la rforme apparat non significatif tandis que leffet sur lemploi est faible mais positif. Le modle ne montre pas deffet sur la balance commerciale.
BAISSE DE 2 POINTS MAXIMUM (DE 0 2 POINTS) AVEC SORTIE EN BISEAU ENTRE 2,3 ET 2,7 SMIC FINANCE PAR UNE HAUSSE DE LA TVA
(% en cart au compte central)

Donnes conomiques PIB Consommation des mnages Investissement des SNF et EI Exportations Importations Balance commerciale (en points du PIB) Emploi (en milliers) Taux de chmage Prix de la consommation des mnages Prix des exportations Prix des importations

1 an 0,05 0,09 0,1 0 0,1 0,1 19 0,1 0,4

2 ans 0,02 0,05 0,2 0 0,1 0 29 0,1 0,4 0,1 0,1

3 ans 0,03 0,07 0,1 0 0 0 27 0,1 0,4 0,1 0,1

4 ans 0,04 0,09 0,1 0,01 0,1 0 25 0,1 0,3 0,1 0,1

5 ans 0,04 0,09 0,1 0,02 0,1 0 26 0,1 0,3 0,1 0,1

10 ans 0,02 0,09 0,1 0,07 0,1 0,1 35 0,1 0,1 0,2 0,2

0 0

Source : direction gnrale du Trsor, Cour des comptes.

b. Un allgement de cotisations familiales patronales compens par une augmentation de la CSG Plusieurs interlocuteurs de la MECSS se sont prononcs en faveur dun transfert des cotisations sociales vers la CSG. Compte tenu de lassiette trs large de cette ressource, une telle rforme mettrait en adquation les recettes de la branche avec le caractre universel de ses dpenses tout en permettant de financer la branche famille par une contribution ayant une assiette trs large, qui ne frappe pas les seuls revenus de lactivit mais galement les revenus de remplacement et les revenus du capital. Par ailleurs, une telle augmentation de la CSG aurait des effets macroconomiques se rapprochant de ceux lis une augmentation de la TVA long terme mais sans tre inflationniste court terme. Les gains de comptitivit et
(1) Il sagit dun dispositif visant viter les effets de seuil en prvoyant une baisse progressive des cotisations sociales entre 1 et 2,3 SMIC.

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les crations demplois pourraient tre plus levs, malgr la pression plus importante sur le pouvoir dachat des mnages, la condition cependant que cette rforme saccompagne dune modration de lvolution des salaires. M. Gilbert Cette, membre du Conseil danalyse conomique, a ainsi not les avantages dun financement de la branche famille par la CSG : Je prconise une assiette large allant jusqu la fiscalisation. Pour moi, la CSG est le vhicule idal, et la TVA le second best. () Le basculement vers la CSG [ferait] payer les mnages, mais de manire plus directe, plus claire et plus transparente, en accord avec une stratgie de trs long terme de fiscalisation du financement de la protection sociale. De mme, un tel scnario, envisag par le Haut Conseil du financement de la protection sociale, a reu lapprobation de la CFDT comme la indiqu Mme Vronique Descacq, secrtaire gnrale adjointe de cette organisation syndicale, devant la MECSS : Nous avions retenu un scnario conduisant une baisse de 3,2 points des cotisations patronales, compense par une hausse de la CSG. Cependant, alors que le scnario du Haut Conseil tait neutre, ou en tout cas ne prvoyait pas de changement majeur du niveau des prlvements, nous pensons, nous, que si le transfert sopre sur la CSG, il faudrait largir lassiette dautres revenus que ceux du travail, en premier lieu aux revenus du capital et, peut-tre, certains revenus de remplacement. Les rsultats des simulations ralises par la direction du Trsor (1) sont les suivants : dans le premier scnario, la baisse des cotisations famille est intgrale (23 milliards deuros) et homogne. Limpact rcessif de la mesure est sensible court terme ( 0,55 point de PIB et 0,46 point de PIB deux et trois ans en cart au compte central) (2) mais peu significatif long terme ( 0,17 point de PIB en cart au compte central dix ans). Il est li la diminution de la demande non compense par les crations demplois. Cet effet nest pas contrebalanc par la lgre amlioration de la balance commerciale ;

(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, second cahier, mai 2013. (2) Lvolution de lconomie en labsence des rformes constitue un compte central ou compte de rfrence. Lvolution simule de lconomie suite une rforme constitue une variante, le plus souvent analyse en cart au compte central.

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SUPPRESSION DES COTISATIONS FAMILLE FINANCE PAR UNE HAUSSE DE LA CSG
( % en cart au compte central)

Donnes conomiques PIB Consommation des mnages Investissement des SNF et EI Exportations Importations Balance commerciale (en points du PIB) Emploi (en milliers) Taux de chmage Prix de la consommation des mnages Prix des exportations Prix des importations

1 an 0,32 0,86 0,1 0,05 0,7 0,2 34 0,1 0,3 0,3 0,2

2 ans 0,55 1,42 1,0 0,23 1,3 0,4 35 0,1 1,0 1,0 0,7

3 ans 0,46 1,42 0,7 0,38 1,1 0,3 3 0,0 1,6 1,4 0,9

4 ans 0,39 1,41 0,4 0,50 1,1 0,3 13 0,1 2,0 1,6 1,1

5 ans 0,31 1,33 0,3 0,57 1,1 0,3 0 0,0 2,2 1,8 1,1

10 ans 0,17 0,38 0,4 0,08 0,3 0,1 20 0,1 0,3 0,5 0,4

Source : direction gnrale du Trsor, Cour des comptes.

le deuxime scnario reprend la version basse de la diminution des cotisations (6,6 milliards deuros). La mesure est neutre pour le niveau gnral de lactivit malgr le recul de la consommation des mnages. Son effet dflationniste est moins marqu et le niveau des emplois crs, bien que faible, est suprieur. Leffet sur la balance commerciale est quasi nul.

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BAISSE DE 2 POINTS MAXIMUM AVEC SORTIE EN BISEAU ENTRE 2,3 ET 2,7 SMIC FINANCE PAR UNE HAUSSE DE LA CSG
(% en cart au compte central)

Donnes conomiques PIB Consommation des mnages Investissement des SNF et EI Exportations Importations Balance commerciale (en points du PIB) Emploi (en milliers) Taux de chmage Prix de la consommation des mnages Prix des exportations Prix des importations
Source : Cour des comptes.

1 an 0,08 0,23 0,0 0,02 0,2 0,0 21 0,1 0,1 0,1 0,1

2 ans 0,12 0,35 0,3 0,09 0,3 0,1 37 0,2 0,3 0,3 0,2

3 ans 0,08 0,32 0,1 0,15 0,3 0,1 36 0,1 0,4 0,4 0,3

4 ans 0,05 0,32 0,1 0,19 0,3 0,1 32 0,1 0,6 0,5 0,3

5 ans 0,02 0,29 0,0 0,21 0,3 0,1 35 0,1 0,6 0,5 0,3

10 ans 0,02 0,24 0,0 0,23 0,3 0,1 35 0,1 0,8 0,5 0,4

2. Transfrer le financement de la branche famille sur la fiscalit cologique

Les taxes comportementales et environnementales visent modifier les habitudes de consommation ou compenser les effets ngatifs de ces habitudes pour les structures publiques qui les supportent et non pas seulement produire une ressource publique. La fiscalit environnementale reste peu dveloppe en France par rapport dautres pays europens : elle reprsente 4 % du total des prlvements obligatoires en France, soit un niveau sensiblement infrieur la moyenne des autres tats de lUnion europenne (6 %). Il existe donc un potentiel pour un dveloppement de ce type de fiscalit. Nanmoins, comme la soulign M. Henri Sterdyniak, lors de son audition, cette volution nest sans soulever des incertitudes : Le problme est que lon ignore quel sera le produit de cette taxation, laquelle dpend de dcisions prises au niveau mondial ou europen et sera dj utilise pour soutenir certains secteurs en difficult ou pour venir en aide aux mnages les plus pauvres. Par consquent, mieux vaut disjoindre la question du financement de la branche " famille " et le dbat sur lcologie et la taxe carbone. Si daventure cette taxe venait procurer des revenus importants, je prfrerais que laffectation dune partie de ces revenus la branche " famille " ne soit pas directe. Les rsultats des simulations demandes par la Cour des comptes (1) montrent que les effets de la mise en uvre de taxes environnementales sont
(1) Cour des comptes, Le financement de la branche famille, second cahier, mai 2013.

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lgrement moins ngatifs que ceux de la TVA sur la consommation des mnages. Ceci tient au fait que les taxes environnementales psent davantage sur les produits imports que sur les produits nationaux. En revanche, elles nont pas dimpact sur le solde de la balance commerciale. Dans le cas dune baisse de cotisations non cible, leffet sur lemploi serait peu significatif. Dans le cas dune baisse plus modeste des cotisations (6,6 milliards deuros excluant les plus hauts salaires), limpact positif sur le nombre demplois, qui varie de 21 000 35 000 cinq ans, nest cependant pas suffisant pour stimuler la croissance et linvestissement des entreprises.
3. Ramnager les prlvements sociaux des entreprises

Comme il a t soulign prcdemment, la contribution des entreprises au financement de la branche famille semble lgitime au titre de la politique de conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle. Par ailleurs, les politiques dallgement des cotisations sociales ont dj conduit rduire le poids des cotisations sociales pesant sur les entreprises en transfrant le financement de la protection sociale vers les mnages. Cest pourquoi, une rforme du financement de la branche famille pourrait aussi consister maintenir la participation financire des entreprises tout en changeant ses modalits afin que ce financement pse moins sur lemploi. Linstauration dune cotisation sur la valeur ajoute consisterait remplacer une fraction des cotisations sociales patronales par un prlvement assis sur la valeur ajoute. Lassiette de ce prlvement tant plus large que celle des cotisations sociales, son taux serait plus bas, et il pserait donc moins directement sur le travail. titre dillustration, 2 points de cotisations patronales, dont le produit reprsente 8,63 milliards deuros, correspondent 0,91 point de cotisation sur la valeur ajoute sur lensemble des entreprises. La problmatique du passage dune cotisation patronale assise sur la seule masse salariale un prlvement ayant pour assiette la valeur ajoute nest pas nouvelle. Elle a t voque ds 1975 par le rapport de la commission Granger , charge par le ministre du travail de rechercher un amnagement de lassiette des charges sociales assumes par les entreprises pour tenir compte de lensemble des lments dexploitation . Cette ide a dabord t carte au cours des annes soixante-dix et quatre-vingt au profit des oprations de dplafonnement rpondant aux mmes logiques dlargissement dassiette et de limitation des cotisations sociales des entreprises de main-duvre peu qualifie. Lide a t rexamine dans les annes quatre-vingt-dix, une fois le dplafonnement ralis, notamment par le rapport sur la rforme des cotisations patronales remis au Premier ministre par M. Jean-Franois Chadelat en 1997, ou

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celui de M. Edmond Malinvaud en 1998 (1). Ces travaux ont notamment soulign limportance des allgements cibls sur les bas salaires mis en uvre depuis 1993. Une baisse des cotisations sociales compense par la cration d une cotisation sur la valeur ajoute produirait deux effets distincts : en rduisant le cot du travail, la baisse des cotisations sociales employeurs stimulerait la demande de travail des entreprises et rduirait leurs cots de production. Ces deux volutions provoqueraient respectivement une augmentation du revenu des mnages et une baisse des prix la consommation, dont les effets conjugus induiraient une progression de la consommation des mnages favorable la croissance ; paralllement cependant, la cration de la cotisation sur la valeur ajoute, qui reposerait aux deux tiers sur les salaires, compenserait partiellement la rduction du cot du travail induite par la baisse des cotisations sociales, et induirait en outre un accroissement du cot du capital qui pourrait rduire linvestissement. La mise en place de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) (dans le cadre de la cration de la contribution conomique territoriale CET en remplacement de la taxe professionnelle, et ct de la cotisation foncire des entreprises - CFE), a, pour la premire fois, institu un prlvement sur ce type dassiette, avec notamment pour objectifs un soutien lemploi et une aide aux secteurs industriels. La Cour des comptes considre cependant quune taxation de la valeur ajoute est une option risque . Elle na cependant test quune hypothse : celle dun basculement intgral de toutes les cotisations sociales payes par les entreprises relevant du primtre des allgements gnraux de cotisations sociales sur la mme assiette de la valeur ajoute brute que la CVAE, soit 23 milliards deuros. La Cour constate que la simulation donne des rsultats trs peu significatifs les deux premires annes mais qui samplifient les annes suivantes. Globalement, leffet de la substitution est dpressif tant pour lemploi que pour linvestissement, la consommation ou la croissance. Aprs cinq ans, lcart par rapport la situation de statu quo slve prs de - 0,5 point pour le PIB, 69 000 emplois et un effet nul sur la balance commerciale . Ces effets ngatifs seraient dus notamment une augmentation de la pression fiscale sur les investissements qui pserait sur la formation brute de capital fixe et la diminution de la progressivit des prlvements sur les salaires, la nouvelle cotisation sur la valeur ajoute envisage portant de faon uniforme sur la masse salariale et provoquant, par consquent, un renchrissement du cot du travail pour les bas salaires.

(1) Rapports au Premier ministre de Jean-Franois Chadelat sur la rforme des cotisations patronales, (juin 1997) et dEdmond Malinvaud sur les cotisations sociales la charge des employeurs (juillet 1998).

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ESTIMATION DES EFFETS MACROCONOMIQUES DUNE SUPPRESSION DES COTISATIONS FAMILLE FINANCE PAR UN TRANSFERT SUR LA VALEUR AJOUTE BRUTE
( % en cart au compte central)

Donnes conomiques PIB Consommation des mnages Investissement des SNF et EI Exportations Importations Balance commerciale (en points du PIB) Emploi (en milliers) Taux de chmage Prix de la consommation des mnages Prix des exportations Prix des importations Prix de production

1 an 0,7 0,02 0,7 0,02 0,1 0 7 0 0,1

2 ans 0,13 0,11 0,6 0,12 0,1 0 17 0,1 0,1 0,1 0 0,1

3 ans 0,25 0,21 0,8 0,24 0,2 0 31 0,1 0

4 ans 0,36 0,31 1,0 0,34 0,3 0 51 0,2 0,1

5 ans 0,45 0,39 1,2 0,43 0,3 0 69 0,3 0,2

10 ans 0,67 0,53 1,5 0,61 0,1 0,1 92 0,4 0,6

0 0 0,1

0 0,1 0

0,1 0,1 0,1

0,2 0,2 0,3

0,5 0,4 0,7

Source : direction gnrale du Trsor, Cour des comptes.

Cependant, comme la rappel, M. Grard Cornilleau, directeur adjoint au dpartement des tudes de lOFCE, les simulations rgulirement produites par la direction du Trsor , compte tenu notamment de lutilisation du modle MSANGE, pnalisent sans doute le scnario dun transfert vers une assiette sur la valeur ajoute : dautres hypothses conduisent des rsultats plus favorables . En effet, MSANGE est un modle nokeynsien mais, long terme, dinspiration plutt librale. Dans ce modle, tout ce qui nuit au capital est dfavorable lemploi. En effet, le capital tant considr comme totalement mobile, toucher sa fiscalit apparat automatiquement comme une incitation pour les entreprises diminuer leurs investissements, ce qui a des consquences ngatives pour lemploi, tout comme le fait de remplacer un allgement cibl sur les bas salaires par une hausse gnrale du cot du travail. Pourtant, selon certains conomistes, notamment dans lhypothse de cotisations ngatives et de la neutralisation de la mesure pour les bas salaires, le transfert sur la cotisation assise sur la valeur ajoute pourrait avoir des effets positifs sur lemploi.

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Ainsi, les estimations ralises dans le cadre du rapport du groupe de travail sur la cotisation sociale employeurs de 2006 (1), galement ralises par la direction gnrale du Trsor, neutralisaient leffet dfavorable de la rforme sur les bas salaires en simulant des cotisations ngatives. Elles mettaient en vidence un impact positif sur lemploi court terme. plus long terme en revanche, le rapport concluait un effet au mieux nul sur lemploi, la condition que soit maintenue la progressivit des cotisations. Le rapport constatait, par ailleurs, quune telle rforme bnficie essentiellement aux activits intensives en main-duvre au dtriment des activits fortement capitalistiques et aux petites et moyennes entreprises au dtriment des entreprises prsentant un chiffre daffaires suprieur 50 millions deuros.
Simulations du rapport du groupe de travail sur llargissement de lassiette des cotisations employeurs de scurit sociale (juin 2006) Le rapport souligne quen cas de cration dune taxe sur la valeur ajoute, la baisse des cotisations sociales employeurs diminue le cot du travail, ce qui stimule la demande de travail des entreprises. Le surcrot de revenu des mnages favorise la consommation (+ 0,1 % la premire anne, + 0,3 % la deuxime), qui est galement soutenue par la baisse des prix la consommation (- 0,4 % la premire anne et - 0,8 % la seconde anne) rendue possible par la contraction des cots unitaires salariaux. La hausse de la demande intrieure engendre une hausse des importations suprieure la hausse des exportations qui dcoule de la baisse des prix la production, ce qui impacte lgrement la balance commerciale (- 0,1 % du PIB les deux premires annes). Dans ce contexte expansionniste, linvestissement est encourag (+ 0,4 % par rapport au compte central la premire anne et + 0,6 % la seconde). Le PIB est suprieur de 0,1 % sa valeur de compte central la premire anne et de 0,3 % la deuxime. La cration de la CVA induit une hausse du cot du travail, qui toutefois ne compense que partiellement la baisse des cotisations sociales. Les effets de la baisse du cot du travail qui viennent dtre dcrits sont donc attnus. Paralllement, le cot du capital saccrot, la CVA pesant en partie sur la rmunration du capital. Du fait de la baisse des cotisations sociales, le cot relatif travail/capital diminue pour les entreprises, qui arbitrent en substituant du travail au capital. Par suite, lemploi progresse au dtriment de linvestissement, tandis que le revenu disponible brut des mnages et la consommation augmentent. Leffet conomique favorable sur lemploi constat les premires annes sestompe, la rforme se rvlant neutre voire lgrement ngative pour lemploi long terme. En revanche, linvestissement diminue, ce dont rsulte, lemploi tant inchang, une baisse du PIB. Ds lors que la substitution exerce un effet rcessif sur le PIB, il sera ncessaire de compenser lallgement de cotisations sociales par une hausse plus ququivalente du nouveau prlvement (bouclage ex post), faute de quoi la rforme se traduira par une dgradation du solde des finances publiques.

(1) Y. Benard, B. Delpal, JB. Nicolas, Rapport du groupe de travail sur llargissement de lassiette des cotisations employeurs de scurit sociale, Conseil dorientation pour lemploi, juin 2006.

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Il faut noter que linstauration dune cotisation sur la valeur ajoute nette a des effets moins rcessifs sur lactivit conomique et sur linvestissement, pour un impact quivalent en termes demploi. 4. La grande absente des dbats : la fiscalit du capital et du patrimoine au travers dune rforme de lassiette de la CSG

trangers au financement de la protection sociale jusqu au dbut des annes 1980, les revenus du capital perus par les mnages y contribuent prsent de manire significative. Les prlvements sociaux sur les revenus du capital sont, en effet, la CSG (dont le taux est de 8,2 % sur ces revenus), la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) (dont le taux est de 0,5 %), le prlvement social sur les revenus du capital (dont le taux est de 4,5 %), la contribution sociale pour lautonomie (dont le taux est de 0,3 %), et le prlvement de solidarit (dont le taux est de 2 %) soit un total de 15,5 %. Au total, ces diffrents prlvements sociaux reprsentent 20,3 milliards deuros en 2013, dont 7,5 % sont attribus la CNAF. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale, dans son rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement des rgimes de protection sociale (1), constate que les mesures prises en 2012 et 2013 ont accru de faon importante le rendement des prlvements sociaux sur les revenus du patrimoine. En euros courants, les prlvements sur les revenus du patrimoine ont procur aux rgimes de protection sociale des ressources en progression de 54 % entre 2010 et 2013.
LE RENDEMENT DES PRLVEMENTS SOCIAUX SUR LES REVENUS DU CAPITAL
(en milliards deuros)

Rendement 2010 Taux de prlvements Rendement total dont patrimoine dont placement 12,1 % 13 5,5 7,5 2011 13,5 % 16,4 5,9 10,5 2012 15,5 % 19,4 7,1 12,3 2013 (1) 15,5 % 20,4 8,2 10,2 2011 25,8 % 6,7 % 39,8 %

Variation 2012 18,5 % 19,9 % 17,8 % 2013 (1) 5,2 % 16,2 % 1,2 %

(1) Prvisions. Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale.

Cette forte croissance sexplique la fois par un largissement de lassiette des revenus du patrimoine assujettis aux prlvements sociaux, et par une

(1) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement des rgimes de protection sociale , 7 juin 2013.

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majoration des taux de ces prlvements. Sagissant de lassiette des prlvements sur les revenus du capital, peuvent tre cite les mesures suivantes : en 2011, limposition au premier euro des plus-values en cas de cession de valeurs mobilires et lamnagement des rgles dimposition aux prlvements sociaux de la part en euro des contrats dassurance-vie multi-supports ; en 2012, la modification de lassujettissement des plus-values immobilires, hors rsidence principale (rvision de la chronique d abattement en fonction de la dure de dtention). Sagissant des taux de ces prlvements, peuvent tre cits : la cration, en 2010, de la contribution au Fonds national des solidarits actives, au taux initial de 1,1 % ; le relvement du taux du prlvement social sur les revenus du capital, de 2 % en 2010 2,2 % en 2011, 3,4 % au 1er janvier 2012 et 5,4 % au 1er juillet 2012. Selon le Haut Conseil, le taux dimposition conomique de certains revenus du patrimoine (intrts, revenus fonciers, dividendes, plus-values assujetties) atteignait ou dpassait 60 % en 2012 : il a donc considr que les mesures concernant les prlvements sociaux sur le patrimoine devaient concerner plutt lassiette que les taux. Pourraient tre donc privilgies certaines rformes tendant rduire les lments de revenus du patrimoine qui chappent actuellement aux prlvements sociaux. Cest le cas notamment lapprhension des plus-values mobilires et immobilires au moment du dcs du dtenteur ou dune donation : actuellement, ces plus-values sont certes intgres la valeur successorale assujettie aux droits de mutation titre gratuit, mais ne subissent pas les prlvements sociaux avant la donation ou la succession.
D. TOUT TRANSFERT VERS LES MNAGES DOIT SACCOMPAGNER DUNE PROGRESSIVIT DE LASSIETTE SUBSTITUTIVE

Les prlvements sociaux sur le revenu des mnages ne contribuent que faiblement la rduction des ingalits. En raison de leur faible progressivit voire leur dgressivit au-del dun certain plafond , ils psent plus lourdement sur les mnages bas revenus dactivit. Le tableau ci-dessous confirme la faible progressivit des prlvements sociaux acquitts par les mnages. Hormis pour les deux premiers dciles de niveau de vie o il avoisine 10 %, le ratio des cotisations et contributions sociales la charge des personnes protges au revenu disponible par unit de consommation du mnage oscille entre 15 % et 19 %, et diminue mme 17 % dans le dernier dcile, en raison du plafonnement de certaines cotisations sociales.

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RAPPORT DES PRLVEMENTS SOCIAUX AU REVENU DISPONIBLE PAR UNIT DE CONSOMMATION DES MNAGES EN 2012
(en euros annuels)

Dcile de revenu disponible par unit de consommation 1er 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e 9e 10e Revenu disponible moyen par 9 130 12 590 14 910 17 000 19 100 21 330 23 950 27 430 33 200 56 790 UC Cotisations patronales par UC 11 % Cotisations salariales et contributions sociales (CSG 8 % et CRDS) par UC Total des cotisations et contributions par UC rapport 18 % au revenu disponible 18 % 11 % 23 % 14 % 25 % 15 % 29 % 17 % 33 % 18 % 35 % 19 % 36 % 19 % 36 % 19 % 32 % 17 %

Ensemble des mnages 23 600 31 % 17 %

30 %

37 % 41 %

48 %

51 % 54 %

55 %

56 %

49 %

48 %

Source : programme de qualit et defficience Financement annex au projet de loi de financement pour 2014, d aprs ERFS 2010, modle INES (Insee-Drees), lgislation 2012 ; calculs DREES.

Ainsi, dans un point dtape publi en mars dernier, le Haut Conseil du financement de la protection sociale (1) constate que la progressivit modeste des cotisations et contributions sociales la charge des personnes protges contre les risques couverts par des dispositifs de protection sociale peut laisser penser que des marges existent pour laugmenter sans accrotre le produit total de ces prlvements, et majorer encore la contribution de la protection sociale la rduction des ingalits de revenu .
Les voies dune progressivit plus importante des prlvements sociaux acquitts par les mnages Plusieurs scnarios sont voqus par le Haut Conseil du financement de la protection sociale : le premier est fond sur lintroduction dune progressivit des cotisations sociales acquittes par les salaris, sous forme dabattements la base, de rductions forfaitaires ou dune modulation des taux. Si cette solution est simple mettre en uvre, elle risque de rendre encore plus illisible les barmes des prlvements sociaux ; dans le deuxime scnario, la CSG pourrait se substituer aux cotisations maladie ou vieillesse, soit directement, soit avec un amnagement des cotisations sociales patronales permettant une baisse des cotisations salariales vieillesse et une augmentation de la CSG affecte la branche famille . Sur cette piste pse cependant lhypothque constitutionnelle quant au niveau confiscatoire des impositions, notamment en cas daugmentation de la CSG sur les revenus du patrimoine ; le troisime scnario, privilgi par le Haut Conseil, consiste en laccroissement de la progressivit de la CSG, soit en augmentant la progressivit de lensemble de ses composantes, soit en supprimant tout ou partie de la dductibilit de limpt sur le revenu dune fraction de la CSG.

Votre Rapporteur considre, en effet, quune volution plus pertinente que la hausse de la CSG est de la rendre progressive. Cette mesure permettrait de rendre, de manire substantielle, du pouvoir dachat aux

(1) Saisi par le Premier ministre le 19 dcembre 2013.

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catgories populaires et moyennes sans accrotre le dficit public et garantirait des recettes prennes la branche famille. Cest pourquoi, votre Rapporteur a dpos un amendement au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014 afin de rendre la CSG progressive. La rforme propose consistait appliquer un barme progressif lensemble des revenus assujettis la CSG, sans distinction entre les retraits et les actifs et entre les revenus du capital et les revenus du travail : les taux bas (soit une exonration ou un taux de 3,8 %) dont bnficient aujourdhui les retraits pauvres seraient appliqus lensemble des individus ayant des revenus bruts annuels infrieurs 13 324 euros, cest--dire aux 30 % des personnes les moins favorises ; un taux de 5,5 %, soit une baisse de 2 points par rapport au taux actuel de 7,5 %, serait appliqu aux personnes dont les revenus sont situs entre 13 324 euros et le revenu mdian ; le taux de 7,5 %, qui est aujourdhui la norme, continuerait sappliquer pour les revenus lgrement suprieurs au revenu mdian ; un taux de 9 %, soit une hausse de 1,5 point par rapport au taux actuel de 7,5 %, serait appliqu aux personnes dont les revenus sont suprieurs 29 817 euros. Cependant une telle rforme impose de tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. En effet, ce dernier, dans sa dcision du 19 dcembre 2000, a dclar contraire la Constitution un dispositif de rduction dgressive de CSG qui accordait aux plus bas salaires une diminution de CSG en jugeant contraire lgalit devant limpt le fait de ne pas tenir compte de lensemble des revenus et de la composition du foyer fiscal dans la dtermination du droit cette rduction de CSG.
Mettre en place une CSG progressive : la jurisprudence du Conseil constitutionnel Dans sa dcision n 2000- 437 DC du 19 dcembre 2000, le Conseil constitutionnel a censur la minoration de la CSG des mnages percevant les salaires infrieurs 1,4 SMIC ( ristourne dgressive ) au motif quelle ne tenait compte ni des revenus des contribuables autres que ceux tirs dune activit, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes charge de celui-ci , eu gard lobjectif poursuivi, qui consistait lutter contre les trappes inactivit et donc impliquait quil soit tenu compte de lensemble des revenus du mnage. Une rforme de la CSG qui, dans un objectif affich de redistribution et daccroissement de la progressivit globale des prlvements, consisterait appliquer des taux diffrents raison du revenu devrait donc, compte tenu de cette jurisprudence, tenir compte de lensemble des revenus du foyer et de la situation de famille.

Prendre en compte cette jurisprudence dans un barme progressif de la CSG sur les revenus dactivit implique ds lors que la dtermination du taux de

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CSG applicable aux diffrents niveaux de revenu dactivit prenne en compte le revenu global du foyer fiscal et sa composition. Cest pourquoi, un second amendement, dpos au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014 par votre Rapporteur, a propos de mettre en place un dispositif de correction conjugale intervenant en anne N+1 la suite de la dclaration de revenus dans le cadre de limpt sur le revenu. Ce mcanisme peut donner lieu un changement de tranche pour lun ou lautre des membres du couple et donc une correction de CSG due. Cette correction se ferait en dduction ou en addition sur le montant dimpt sur le revenu payer. La correction familiale prendrait la forme dune rduction forfaitaire de CSG par enfant ou personne charge finance par la suppression de la prime pour lemploi qui est avantageusement remplace par la CSG progressive.
E. DE NCESSAIRES CONTREPARTIES COTISATIONS DES ENTREPRISES LALLGEMENT DES

Dans le cadre du Pacte de responsabilit, la baisse des cotisations patronales doit saccompagner de contreparties, notamment en matire de cration demploi. Cependant, laccord sign entre les trois syndicats majoritaires (CFDT, CGC-CFE et CFTC) et les organisations patronales le 6 mars dernier est davantage une feuille de route quun vritable accord qui impose des contreparties aux entreprises en change de la baisse de 30 milliards deuros du cot du travail. En effet, en change de la baisse de trente milliards deuros du cot du travail, le texte prvoit de demander aux branches professionnelles douvrir des discussions ou des ngociations sur des objectifs quantitatifs et qualitatifs en termes demploi . Un premier bilan devrait tre dress avant lt. Par la suite, des critres et des modalits de suivi et dvaluation des objectifs pourront tre dcids dans chaque branche avant la fin de lanne. Un observatoire national tripartite suivra le dploiement du Pacte, mais il ne fera que sassurer de la cohrence de la trajectoire de baisse des prlvements avec les engagements adopts dans les branches. En revanche, laccord ne prvoit pas que les aides pourraient tre retires si les engagements ntaient pas tenus. Cet accord illustre la volont des organisations patronales de ne pas fixer dengagements prcis et chiffrs, notamment en matire de cration d emplois. La table ronde avec les organisations patronales (MEDEF, CGPME, UPA) organise dans le cadre de la MECSS a montr leur opposition toute contrepartie autre quincantatoire

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Mme Valrie Corman, directrice de la protection sociale du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), a clairement affirm cette position, lors de son audition par la MECSS : Sagissant des contreparties, cest en termes dimpact sur la comptitivit des allgements de charges quil faut raisonner. Ces mesures permettront-elles de restaurer la comptitivit des entreprises ? Il est impossible davancer des objectifs chiffrs, cest--dire de traduire mcaniquement par exemple 1 milliard de baisses des cotisations en un nombre dtermin de crations demplois. La restauration de la comptitivit des entreprises aura, certes, un impact positif en matire de crations demplois cest lobjectif du MEDEF , mais cette restauration passe avant tout par la capacit innover et investir. Nattendez pas de moi que je vous donne un objectif chiffr.
1. Les trente-cinq heures , un exemple de contreparties russies

Votre Rapporteur est convaincu que seule la mise en place de contreparties objectives et vrifiables permettra aux baisses de cotisations sociales d avoir un impact significatif en matire de cration demplois. Lexemple des lois sur la rduction du temps de travail est, de ce point de vue, clairant. Sil est difficile de distinguer limpact sur lemploi des allgements de cotisations de leur contrepartie qui a t la mise en place des trente-cinq heures : on ne peut nanmoins que constater le bilan positif en matire de cration demploi de cette rforme. Ainsi, selon le bilan dress par la DARES et repris par lINSEE, les lois Aubry ont cr 350 000 emplois. Lors de son audition par la mission, Mme Anne Eydoux a partag le mme constat : Jen viens aux trente-cinq heures. Il a fallu attendre 2005 pour disposer dun bilan : mitig sur les conditions de travail, il est plutt favorable en termes de cration demplois. La France a trs bien rsist, notamment en matire demploi, au ralentissement des annes 2000 qui na pas donn lieu une rcession, alors que ce fut le cas en Allemagne. Il est possible que les trente-cinq heures aient jou un rle en la matire.
2. Des options peu efficaces si elles ne sont pas assorties de sanctions

Le bnfice des allgements gnraux de cotisations sociales est dj conditionn par plusieurs contreparties : le premier dispositif mis en uvre a trait lobligation incombant lemployeur en matire de ngociation sur les salaires (1). Les entreprises et groupes de cinquante salaris et plus dans lesquelles un ou plusieurs dlgus syndicaux ont t dsigns doivent procder cette ngociation annuelle. En labsence de preuve dengagement dune telle ngociation, lemployeur est tenu,
(1) Loi n 2008-1258 du 3 dcembre 2008 en faveur des revenus du travail.

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au titre de lanne considre, de dclarer et payer une pnalit correspondant 10 % des allgements appliqus au cours de lanne. Les allgements relevant du champ de cette pnalit sont lallgement gnral ainsi que les allgements applicables dans certaines zones gographiques. Lorsque lemployeur na pas rempli cette obligation au titre de la troisime anne conscutive, le taux de la pnalit est de 100 % ; Un second dispositif, prvu par la loi n 2013-185 du 1er mars 2013 (1), est li la mise en uvre des contrats de gnration (2). Il concerne les entreprises et groupes dau moins trois cents salaris qui ont lobligation dtre couverts par un accord collectif ou un plan daction relatif au contrat de gnration. En cas dabsence daccord ou de plan daction, la direction rgionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE) est amene prononcer une pnalit plafonne 1 % des gains et rmunrations verses au cours des priodes pendant lesquelles lentreprise ou le groupe na pas t couvert par un accord ou un plan d action. La pnalit est arrte et liquide par la DIRECCTE, elle est recouvre par les URSSAF. Par ailleurs, lentreprise ou le groupe est galement tenu de transmettre annuellement une valuation de la mise en uvre de laccord collectif ou du plan daction. En labsence de transmission de cette valuation, la DIRECCTE peut prononcer une pnalit de 1 500 euros par mois de retard de transmission, ladite pnalit tant galement recouvre par les URSSAF. Ce dispositif a t introduit rcemment et na donc pas donn lieu, ce stade, mise en uvre des modalits de sanction et de recouvrement. La mise en place de contreparties objectives susceptibles dtre contrles et de donner lieu des sanctions est donc possible. Dans une version minimaliste , ces contreparties peuvent prendre la forme dune obligation de ngociation comme cest le cas actuellement pour certains dispositifs dallgements de cotisations sociales. Une telle forme de contrepartie a t prconise par M. Louis Gallois, commissaire gnral linvestissement, qui a soulign, lors de son audition, que le Pacte de responsabilit pourrait tre employ comme levier pour obtenir, dans chaque branche, une ngociation sur ce que jappellerais des " contrats de progrs " car ils seraient conclus au bnfice de tout le monde sur lapprentissage, la formation professionnelle, le recrutement de jeunes, de seniors
(1) Loi n 2013-185 du 1er mars 2013 portant cration du contrat de gnration. (2) Ce dispositif se substitue au dispositif accords seniors pour lequel une pnalit a t institue compter du 1er janvier 2010 la charge des entreprises non couvertes par un accord ou un plan daction relatif au recrutement ou au maintien dans lemploi des salaris gs. Ce dispositif, introduit par la loi n 2008-1330 du 17 dcembre 2008 de financement de la scurit sociale pour 2009, reposait sur une pnalit mensuelle de 1 % des gains et rmunrations verses en cas dabsence daccord, ledit accord pouvant tre conclu au niveau de la branche.

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ou de chmeurs de longue dure, etc. Ltat pourrait ainsi dfinir une liste de thmes sur lesquels il souhaite voir les partenaires sociaux ngocier . M. Christian Saint-tienne a propos, lors de son audition, un dispositif similaire : Il reste viter que les entreprises ne se contentent de profiter de lavantage donn sans rien faire dautre. Celui-ci a donc prconis que la baisse des cotisations patronales ait pour contrepartie un renforcement significatif des obligations des entreprises en termes de formation en alternance et d apprentissage afin de crer un million dapprentis en cinq ou sept ans : La mesure revient rduire de 5 % la masse salariale. Il est donc ais de calculer le gain " en cash " quelle reprsenterait pour chaque entreprise. On ne pourrait donc, en effet, peuttre pas prvoir une proportionnalit stricte, mais au moins tablir un lien entre lavantage reu et le nombre dapprentis engager. Dans une version maximaliste , ces contreparties pourraient prendre une forme plus contraignante pour les entreprises. titre dexemple, le coprsident de la MECSS, M. Jean-Marc Germain, a dpos un amendement au projet de loi sur la formation professionnelle et la dmocratie sociale, prvoyant quau moins 1 point sur les 6 % (soit 1 euro sur 6) du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi vienne abonder directement les comptes personnels de formation des salaris, au-del du quota des 20 heures annuelles de formation prvues par la loi.

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CONCLUSION La rforme du financement de la branche famille est essentielle car elle permettra dassurer la prennit et la consolidation du modle social franais. En effet, si la diversification de son financement, notamment par la cration de la CSG, a rpondu luniversalisation de la branche, elle a aussi contribu, par lattribution de recettes peu dynamiques, fragiliser son financement et provoquer lapparition dun dficit conjoncturel. Compte tenu de la progression dynamique des dpenses de la branche famille ces dernires annes, il apparat aujourdhui ncessaire de lui garantir un financement stable, autonome et compatible avec le dynamisme des dpenses. Pour garantir ce financement prenne, la contribution financire des entreprises apparat lgitime, au moins au titre de la politique tendant la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle qui reprsente entre 10 et 15 milliards deuros ou de lordre de 1,4 1,8 point de cotisation patronale famille . Hormis les organisations patronales, lensemble des personnes entendues par la MECSS organisations syndicales, prsident de la CNAF, directeur de la scurit sociale, Cour des comptes a considr que la participation des entreprises au financement de la branche famille devait tre maintenue. La suppression de cette contribution apparat dautant moins justifie que la participation effective des entreprises au financement de la politique familiale na cess de baisser depuis 1945, notamment du fait des diffrentes politiques dallgements de cotisations sociales menes depuis les annes quatre-vingt-dix. Cette politique a conduit un taux rel de cotisation des entreprises bien infrieur au taux affich de 5,4 % en 2013 et 5,25 % en 2014. La cration du CICE qui contribue un allgement supplmentaire du cot du travail de 20 milliards deuros par an et le Pacte de responsabilit qui devrait prendre la forme dun relvement des seuils des allgements Fillon sinscrivent donc dans la continuit de ces politiques, qui ont conduit, in fine, transfrer une part croissante du financement de la branche famille sur les mnages. Si, dans le cadre du Pacte de responsabilit, les cotisations patronales devaient connatre une nouvelle rduction, nous devrions ncessairement nous interroger, sagissant de la recherche de recettes nouvelles sur dautres modalits de participation financire des entreprises notamment par une cotisation sur la valeur ajoute sur la fiscalit du capital et du patrimoine et sur la progressivit des prlvements sociaux, notamment de la CSG. Par ailleurs, cette rforme devra ncessairement saccompagner de contreparties objectives susceptibles dtre contrles notamment en matire de crations demplois.

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POSTFACE Depuis le dbut des travaux de la mission au mois de novembre 2012, de nombreuses rformes ont eu un impact sur la branche famille et le cot du travail : peuvent tre cites, titre dexemple, la cration du CICE, la rforme des retraites et la rforme du quotient familial. La rforme de grande ampleur du Pacte de responsabilit, annonce par le Prsident de la Rpublique lors de sa confrence de presse du 13 janvier 2014, est aujourdhui lordre du jour. Alors que la MECSS a achev ses travaux, les premiers contours de cette rforme ont t prciss en deux temps par le Premier ministre Manuel Valls : dans un premier temps lors de sa dclaration de politique gnrale, le 8 avril dernier puis, dans un second temps, par ses annonces concernant le plan dconomies de 50 milliards deuros lissue du Conseil des ministres du 16 avril. Celui-ci a confirm lobjectif inscrit dans le Pacte de responsabilit de rduction de 30 milliards deuros du cot du travail dici 2016 : ce dernier sera diminu de 10 milliards deuros supplmentaires, sajoutant aux 20 milliards deuros du CICE : compter du 1er janvier 2015, les cotisations patronales au niveau du SMIC seront supprimes et les allgements Fillon , qui permettent de rduire les cotisations pour les salaires infrieurs 1,6 SMIC, seront renforcs, pour viter un effet de trappe bas salaires , soit un allgement des cotisations de 4,5 milliards deuros ; pour les salaires jusqu 3,5 fois le SMIC, ce qui couvre plus de 90 % des salaris, les cotisations famille seront baisses de 1,8 point au 1er janvier 2016, soit 4,5 milliards deuros dallgements supplmentaires ; enfin, pour compenser limpossibilit pour les artisans et les indpendants de bnficier du CICE, ceux-ci devraient bnficier dune baisse de plus de 3 points des cotisations familiales ds 2015, soit un milliard deuros dallgement. Le Premier ministre a indiqu que cet allgement de 30 milliards deuros reprsenterait au total : lquivalent des cotisations famille comme lavait dit le Prsident de la Rpublique, le 14 janvier dernier .

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La dclaration de politique gnrale du 8 avril 2014 : les annonces en matire de fiscalit des entreprises Paralllement la baisse des cotisations sociales, le Premier ministre a annonc une baisse de la fiscalit des entreprises : la contribution sociale de solidarit des socits, dite C3S, dont sacquittent 300 000 entreprises, sera progressivement supprime dici 2017. Cela reprsentera environ 6 milliards deuros de marges supplmentaires, dont 1 milliard deuros ds 2015 ; limpt sur les socits sera progressivement diminu avec la suppression ds 2016 de la surtaxe instaure lors du prcdent quinquennat. Le taux normal de cet impt atteindra 28 % en 2020, avec une tape intermdiaire en 2017 ; enfin, plusieurs dizaines de petites taxes complexes et de faible rendement seront galement supprimes dans le but de simplifier le systme fiscal. Au total, la diminution de la fiscalit des entreprises slvera 8,5 milliards en 2017. Mais les socits, dont les rsultats seront amliors par la baisse des charges et des impts sur la production, paieront environ 3 milliards dimpts en plus en 2017.

Par ailleurs, dans le cadre du Pacte de solidarit annonc par le Prsident de la rpublique le 31 mars, le Premier ministre a annonc 5 milliards deuros de mesures fiscales et sociales pour amliorer le pouvoir dachat des salaris les plus modestes lhorizon 2017. En 2015, les cotisations salariales jusqu 1,3 SMIC seront diminues pour amliorer le salaire net des salaris concerns de 500 euros par an, soit lquivalent de la moiti dun treizime mois. Cette diminution devrait, semble-t-il, concerner les cotisations vieillesse et une partie des cotisations sur les accidents du travail et maladies professionnelles. Par ailleurs, le Premier ministre a plaid en faveur d un allgement de la fiscalit pesant sur les mnages modestes et en particulier ceux qui sont entrs dans le champ de limpt sur le revenu ces dernires annes alors mme que leur situation ne stait pas amliore . Pour financer ces rformes, le Premier ministre a annonc, lissue du Conseil des ministres du 16 avril, un plan dconomie de 50 milliards deuros dici 2017 dont les mesures sont dtailles en lencadr suivant.

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Le plan dconomie annonc par le Premier ministre Manuel Valls Le Premier ministre a annonc, le 16 avril dernier, que le plan dconomies de 50 milliards deuros devrait concerner : ltat, hauteur de 18 milliards deuros, notamment par la matrise des dpenses de fonctionnement des ministres (dpenses immobilires, systmes dinformation) et le gel du point dindice des fonctionnaires. Les effectifs des ministres, hors ducation nationale, scurit et justice continueront de diminuer ainsi que ceux des agences (hors Ple emploi et universits) ; les collectivits territoriales hauteur de 11 milliards deuros, notamment par une clarification des comptences des collectivits et un renforcement de leur efficacit ; les dpenses dassurance maladie hauteur de 10 milliards deuros dici 2017, notamment par des conomies sur les dpenses de chirurgie ambulatoire, de mdicaments ; la gestion du systme social hauteur de 11 milliards deuros, notamment grce aux mesures dconomie dj prises hauteur de 2,9 milliards deuros (rforme des retraites, accord conclu pour les retraites complmentaires, rforme de la politique familiale) et par la non-revalorisation des prestations sociales jusquen octobre 2015 : pensions du rgime de retraite de base (1,3 milliard deuros), retraites complmentaires qui relvent des partenaires sociaux (2 milliards deuros), autres prestations sociales (0,7 milliard deuros), lexception de tous les minima sociaux (revenu de solidarit active, allocation de solidarit spcifique, allocation adulte handicap), qui continueront daugmenter au rythme de linflation. Les engagements de revalorisation exceptionnelle dcids dans le Plan pauvret de janvier 2013 pour le RSA, le complment familial et lallocation de soutien familial sont confirms. Mais ces revalorisations seront dcales dune anne. La nouvelle convention dassurance-chmage, devait permettre de rtablir lquilibre financier de lUNEDIC lhorizon 2017 (2 milliards deuros au total). Enfin, la poursuite de la modernisation de la politique familiale devrait permettre 0,8 milliard deuros dconomies. Enfin, les caisses de scurit sociale devront dgager 1,2 milliard dconomies, grce la dmatrialisation et une meilleure articulation entre les diffrents organismes.

Le Premier ministre a prcis que lallgement du cot du travail pour les entreprises ne pnalisera en rien le financement de la politique familiale, qui se verra affecter dautres recettes prennes . En revanche, les contours de ces recettes nont pas encore t prciss. Lannonce de ces rformes appelle plusieurs rflexions de votre rapporteur. La premire porte sur la question du cot du travail qui fait de la branche famille et de son financement une variable dajustement. Votre rapporteur continue de penser que le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi souffre de labsence de ciblage, en particulier pour les secteurs exposs souffrant dun dficit de comptitivit avr. Cette absence de ciblage conduit des effets daubaine importants dans des secteurs tels que la grande distribution (3 milliards deuros), le BTP (2 milliards deuros) ou les professions rglementes (prs de 1 milliard deuros). Son financement par le biais d'une hausse de la TVA et un gel des prestations sociales, cest dire par deux mesures affectant le pouvoir dachat des mnages est probablement contre-productif : comment justifier le gel des pensions de retraite pour financer la baisse de limpt sur les socits dun

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notaire, dun cabinet darchitecte ou dun mdecin ? lheure o des marges de manuvre sont recherches, il semble que des mesures de neutralisation de limpact du CICE comme celles annonces par le Gouvernement concernant les cliniques prives pourraient utilement tre penses dans un souci de justice et de bonne gestion. La deuxime est quil est indispensable de garantir la branche famille des recettes prennes, autonomes et suffisamment dynamiques. Trop de lois de financements de la scurit sociale ont procd lexemple de celle de 2011 des bricolages financiers sans garantir la branche famille des recettes suffisantes et durables. La diminution des cotisations patronales et salariales, dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit, peuvent tre, ds lors, loccasion de rformer le financement des diffrentes branches de la scurit sociale afin de leur garantir des recettes cohrentes et durables, linstar des diffrents scnarios proposs par le Haut Conseil du financement de la protection sociale. Par ailleurs, alors que le plan dconomie annonc le 16 avril dernier prvoit 0,8 milliard deuros dconomies due la poursuite de la modernisation de la politique familiale et 1,2 milliard deuros dconomie la charge des caisses de scurit sociale, votre Rapporteur tient rappeler le rle essentiel des dpenses de la branche famille pour favoriser la natalit et permettre une redistribution des revenus. Ces dpenses doivent tre prserves, afin de garantir la cohsion sociale dans un contexte de crise conomique. En outre, malgr la baisse des cotisations patronales famille, il est essentiel de maintenir la participation des employeurs au financement de la branche famille, au titre de la politique tendant concilier la vie familiale et professionnelle. La suppression totale de la participation des employeurs au financement dune politique publique qui concerne directement les entreprises, constituerait un prcdent proccupant pour les autres dpenses de scurit sociale. Enfin, toute baisse du cot du travail sur lefficacit de laquelle votre rapporteur sest prcdemment interrog ne saurait tre avoir deffet rel sur lemploi que si elle est accompagne de vritables contreparties de la part des entreprises. Les engagements pris par les employeurs nont t que peu prciss dans laccord sign le 5 mars dernier entre les partenaires sociaux. La confrence sociale, qui devrait se tenir ds juin 2014, devra tre loccasion de prciser ces engagements.