DESDE UN CONTROL CAUSAL DE OBJETO FORMALIZADO A UN CONTROL PLURAL DE OBJETO SUSTANTIVO Rolando PANTOJA BAUZ* SUMARIO: I. Del Estado prestacional al Estado subsidiario y al Esta- do democrtico y social de derecho. II. El control de la administra- cin del Estado, sus formas tradicionales. III. El control poltico o parlamentario de la administracin del Estado. IV. El control admi- nistrativo de la administracin del Estado. V. El control jurisdiccio- nal de la administracin del Estado y el proceso administrativo. VI. Anlisis crtico de la visin clsica del control de la administra- cin del Estado. La nueva realidad. VII. Desde un control causal de objeto formalizado a un control plural de objeto sustantivado. I. DEL ESTADO PRESTACIONAL AL ESTADO SUBSIDIARIO Y AL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL DE DERECHO 1. En estos cuarenta ltimos aos, la administracin del Estado de Chile ha sufrido profundos cambios: habindose hecho Prestacional desde 1920, en un escenario dominado por la figura del servicio pblico, en 1973 pas a ser Subsidiaria de la accin de los particulares, en los trminos de la Decla- racin de Principios del Gobierno de Chile de marzo de 1974, 1 para buscar situarse posteriormente como una administracin democrtica y social, desde el ao 1991 en adelante, al asumir la civilidad la responsabilidad del ejerci- cio del poder poltico. * Titular de la ctedra de Derecho administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de Chile. Presidente del Instituto Chileno de Derecho administrativo. 1 Anuario de Derecho Administrativo, 1975-1976, Ediciones Revista de Derecho P- blico, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, pp. 515 y ss. 200 ROLANDO PANTOJA BAUZ 2. En efecto, al ao 1970 la escena administrativa se hallaba dominada por la idea fuerza del servicio pblico como teora del Estado, y as fue postulada por la doctrina y practicada por los gobiernos. De aqu que cuan- do el presidente Alessandri Rodrguez, estadista de reconocida vertiente liberal, y l mismo hombre del rea empresarial, decidiera abordar el ao 1959 el tema del agro, v. gr., no vacilara en hacerlo a travs de tres grandes servicios pblicos: la Corporacin de la Reforma Agraria (Cora); el Servi- cio Agrcola y Ganadero (SAG), y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap), y que, asimismo, cuando el presidente Frei Montalva, de filiacin demcrata cristiana, que lo sucedi en el poder en 1964, buscara resolver los problemas de la vivienda, recurriera a cuatro importantes servicios p- blicos: la Corporacin de la Vivienda (Corvi), la Corporacin de Obras Urbanas (COU), la Corporacin de Servicios Habitacionales (Corhabit) y la Corporacin de Mejoramiento Urbano (Cormu). 3. Al advenir al poder el gobierno militar, en 1973, se produjo un gran vuelco en las polticas econmicas y sociales, pues trajo consigo una pro- funda transformacin de la administracin pblica, no slo por la inter- vencin directa que dispuso la autoridad poltica en todos los sectores del pas y la inestabilidad nsita a toda declaracin de interinato en el ejerci- cio de los cargos pblicos, sino especialmente porque los tericos del nuevo gobierno rechazaron la teora keynesiana para exaltar el libre mer- cado como asignador de recursos y relegaron al Estado a un rol mnimo, que no era otro, en verdad, que el que le reconoca a l la sociedad occiden- tal del siglo XVIII. Este postulado import sustentar en el pas una nueva filosofa poltica sobre la sociedad y el Estado, desechando el principio del Servicio Pblico para adherir al de la Subsidiariedad del Estado, en una visin que llev a calificar la poltica chilena como una experiencia nueva en Amrica Lati- na, incluso constitutiva de un laboratorio montado en Amrica Latina por la Escuela de Chicago. Esta poltica econmica import entregar el espacio socioeconmico al protagonismo de los particulares, reduciendo el actuar estatal slo a aque- llas funciones que las sociedades intermedias o particulares no estn en condiciones de cumplir adecuadamente, ya sea porque de suyo desbordan sus posibilidades (caso de la Defensa Nacional, las labores de Polica o las Relaciones Exteriores), o porque su importancia para la colectividad no aconseja dejar entregadas a grupos particulares restringidos (caso de los EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 201 servicios o empresas estratgicas o fundamentales para la nacin), o por- que envuelven una coordinacin general que por su naturaleza correspon- de al Estado. El respeto al principio de la subsidiariedad supone la aceptacin del derecho de propiedad privada y de la libre iniciativa en el campo econmi- co, afirmar la Declaracin de Principios del Gobierno de Chile, de mar- zo 1 de 1974. 4. Vuelta la deliberacin democrtica al pas con el presidente Aylwin (1990-1994), en 1991 las fuerzas polticas con representacin parlamenta- ria impulsaron una profunda reforma constitucional, concretada en la Ley nm. 19.097 de ese ao, que viabiliz la primera gran reforma de la admi- nistracin del Estado correspondiente a los nuevos tiempos. En efecto, ella incorpor al texto poltico el concepto funcional de ad- ministracin para el desarrollo, 2 con la consiguiente alteracin del esquema organizacional que caracterizaba a los modelos tradicionales aceptados por la administracin chilena: el de la centralizacin y el de la descentraliza- cin administrativas, que giraban en definitiva en torno a la figura nica del Presidente de la Repblica, basados en el mandato constitucional que dispona que el Jefe de Estado era el titular de las funciones de gobierno y administracin, y configurando ahora un organigrama administrativo dis- tinto, pues estuvo modelado sobre la base de una administracin nacional, a cargo del Jefe de Estado; una administracin regional, a cargo de los go- biernos regionales; y una administracin local o comunal, a cargo de las municipalidades, estos dos ltimos sectores territoriales estructurados en personas jurdicas de derecho pblico, personas administrativas, constitu- tivas de autonomas constitucionales, en cuanto se hallaron y se encuen- 2 Las Comisiones Unidas del Senado, en opinin luego compartida por las Comisio- nes Unidas de la Cmara de Diputados, concluyeron que la funcin de gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una facultad de imperio. Es comprensiva, tambin, de todo cuanto tienda a la preservacin del orden pblico y la conservacin de la seguridad interna y externa, siendo una de sus caractersticas el poder adoptar resolucio- nes discrecionales. A su turno, la funcin administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan ms bien a la aplicacin de las normas legales y decretales para la consecucin de los objetivos de poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de de los servi- cios pblicos. Diario de Sesiones del Senado, sesin 23a., martes 6 de agosto de 1991, Discusin particular del proyecto, artculo 7o. 202 ROLANDO PANTOJA BAUZ tran regidas slo por la Constitucin Poltica y sus propias leyes orgnicas constitucionales, e integradas por consejos elegidos por los concejales y por los vecinos de la comuna, por voto universal, respectivamente. Por eso, si bien el artculo 1o., inciso 2o., de la Ley Orgnica Constitu- cional de Bases Generales de la Administracin del Estado (LOCBGAE) menciona a estos dos organismos territoriales entre aquellos que integran la administracin del Estado, en su artculo 21, inciso 2o., los consagra, sin embargo, como pertenecientes a una categora distinta de las normalmente aceptadas por ese texto normativo, precisamente como autonomas consti- tucionales, al sustraer a esos gobiernos y municipios de las normas genera- les que contempla para regir el ser y el actuar de los dems organismos de la administracin pblica. Artculo 21, inciso 2o. Las normas del presente Ttulo no se aplicarn a los gobiernos regionales, a las municipalidades, rganos que se regirn por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes or- gnicas constitucionales. La administracin chilena apareci as, en 1991, y se presenta hasta el da de hoy, modelada en tres planos organizacionales paralelos de organi- zacin y de actuacin: el nacional, el regional y el local, orientados a la consecucin de los objetivos de poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios pblicos, 3 y sujetos a un nuevo principio de actuacin administrativa, fuertemente estimulado por la carta funda- mental como articulador del nuevo sistema: el principio de la coordinacin administrativa. En este panorama, el control de los organismos de administracin terri- torial se atribuy, ante todo, a sus rganos colegiados: el Consejo Regio- nal y el Concejo, al confirseles por la Constitucin atribuciones resoluti- vas, normativas y fiscalizadoras, estas ltimas orientadas a examinar y pronunciarse sobre la forma y manera de la organizacin y funcionamien- to de cada uno de esos servicios constitucionales. 3 Vase, del autor: Pantoja Bauz, Rolando (coord.), La administracin del Estado de Chile, Decenio 1990-2000, artculo titulado: 1990-2000: Del principio de la subsi- diariedad en jerarqua a la administracin para el desarrollo en coordinacin partici- pativa, pp. 5-49. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 203 C.P.R., Artculo 102, inciso 1o. El consejo regional ser un rgano de ca- rcter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del mbito propio de competencia del gobierno regional. C.P.R., Artculo 108, inciso 2o. El concejo ser un rgano encargado de hacer efectiva la participacin de la comunidad local, ejercer funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras. II. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO, SUS FORMAS TRADICIONALES 1. La historia del mundo occidental testimonia la correspondencia que han guardado los distintos regmenes polticos con las formas de control establecidas por ellos para hacer el seguimiento de la actuacin de la admi- nistracin pblica. Pero al margen de cualquier posicin terica que pudiere asumirse fren- te a la naturaleza del fenmeno administrativo, al buscar responderse a la pregunta que planteada en sus extremos importa responder a la pregunta de si su tratamiento ha de ceirse a una visin jurdica abstracta o a un realismo jurdico, lo cierto es que el control de la administracin del Esta- do ha sido de antiguo una funcin reconocidamente dependiente de la di- reccin, en cuanto no es una actividad que tenga existencia por s misma. Consistiendo en una labor de revisin, de una verificacin de si lo actuado se corresponde con lo decidido, que se especifica en una tarea verificadora de lo efectivamente hecho para determinar si se corresponde a lo previa- mente determinado por la autoridad competente, y en qu medida, al con- trol corresponde poner de relieve los aciertos, omisiones o desviaciones en que hubieren incurrido las unidades operativas encargadas de realizar esas determinaciones emanadas de los centros u rganos de decisin adminis- trativa, reviviendo ese eterno proceso del pensar, hacer y revisar. Con razn, desde esta perspectiva, algunas entidades superiores de con- trol externo representan su actividad por medio de un ojo abierto al mundo exterior, en actitud de observacin de lo que ocurre fuera de ellas o de lo que se ha hecho por los agentes administrativos. La escuela administrativa del proceso administrativo, que tanto auge cobrara en Amrica en la dcada de 1960, destac justamente esa interde- pendencia en las instancias de hacer bien las cosas, al sistematizar el fen- meno general administrativo en por lo menos tres grandes fases inter- 204 ROLANDO PANTOJA BAUZ conectadas e interactuantes entre s en un permanente ciclo retroalimen- tativo: la planificacin, la direccin y el control. 4 2. Desde el ngulo jurdico, la perspectiva clsica, que encuentra su fuente en la tradicin francesa, confirma la sujecin del control de la admi- nistracin a la conviccin sociolgica que domina en un determinado mo- mento histrico, distinguindolo, atendidos los parmetros de la poca, en control poltico o parlamentario, administrativo y jurisdiccional, que se corresponden con las tres grandes funciones constitutivas del Estado cons- titucional en su institucionalidad moderna. 3. Modelado el Estado constitucional en torno a la soberana radicada en la nacin, la Asamblea legislativa pas a ocupar el primer preeminente del Estado constitucional, desde luego en tanto nico rgano creador ori- ginal de derecho-derecho, relegando a un segundo plano a la administra- cin, concebida como simple actividad de ejecucin de la ley, en una di- reccin que habra de mantenerse hasta principios de 1900, y habilitando en ese sentido al rgano legislador para controlar su comportamiento con miras a hacer efectiva, si caba, la posible responsabilidad poltica de los ministros por conductas ilegales realizadas en el ejercicio de sus funciones. 4. El control administrativo, normalmente de naturaleza jerrquica, no presentara los matices y complejidades que s present el control jurisdic- cional, al tomar dos direcciones en su expresin francesa, que en definitiva se hizo tambin europea. En una primera direccin, se concret en los tribunales de cuentas; des- de el 24 de mayo de 1872, a estas magistraturas habra de agregarse la justicia administrativa, en cuanto sistema de solucin de conflictos jurdi- cos suscitados entre la administracin y los particulares. a) Es sabido, en efecto, que en la Europa monrquica el control se institu- cionaliz en organismos especializados denominados tribunales de cuen- tas, llamados a examinar el uso de los dineros estatales. Se ha recordado, y 4 Vase Koontz y ODonell, Curso de administracin moderna: un anlisis de las funciones de la administracin, McGraw-Hill, Colombia, 1974. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 205 con razn, que La frmula de los legistas segn la cual toda justicia emana del rey, significa que el rey es el titular de la justicia y que si algunas veces delega el derecho de juzgar puede recuperarlo en cualquier momento para ejercerlo por s mismo, pues le pertenece a ttulo personal. Con todo, habran de manifestarse claras tendencias orientadas a distinguir la funcin administrativa de la judicial. Hasta mediados del siglo XIII, los reyes se hicieron asistir en sus funciones por la Curia Regis, compuesta por los grandes seores y los obispos (), cuerpo colegiado que desde esa poca en adelante dio origen a un Gran Consejo, encargado exclusivamen- te de los asuntos gubernamentales y legislativos; a la Corte de Cuentas, que se ocupaba de los asuntos financieros, y los parlamentos (tribuna- les), que conocan de los asuntos de justicia de los particulares. 5 La Corte de Cuentas habra de constituirse en el antecedente histrico de los actuales tribunales de cuentas, magistraturas que habran de consti- tuirse por largo tiempo en los rganos de control por excelencia de la ad- ministracin en el mundo occidental, particularmente en Europa y en los pases latinoamericanos de la Costa Atlntica, al ser llamados a velar por la correcta inversin y gasto de los dineros pblicos. Estos tribunales o juzgados de cuentas habran de dar paso a un organis- mo administrativo de control externo en los pases de la costa del Pacfico, al implementarse en ellos las recomendaciones de la Misin Kemmerer. Por los aos 1920 y siguientes se crearon en estas naciones las contraloras generales, instituciones que absorbieron a aquellas magistraturas y que se establecieron con propsitos de normalizacin de informaciones adminis- trativas relevantes, pero particularmente para ejercer el control del ejerci- cio presupuestario por parte del Ejecutivo, mediante la implantacin de un sistema de fiscalizacin financiera, que inicialmente asimil la experien- cia de los tribunales de cuentas. b) A su vez, al completar Francia, en 1872, el ciclo evolutivo de la institucionalidad liberal individualista que haba concretado por medio del Estado moderno en vas de juridizacin, en ese decidido y profundo resca- te de los valores de la libertad, propiedad, seguridad y resistencia a la opre- sin que sus banderas impusieron en la Europa occidental de comienzos del siglo XIX, el pensamiento jurdico de la poca habra de presentar el 5 Chevallier, Jacques, Lelaboration historique du principe de sparation de la juridictio administrative et de ladministration active, Pars, LGDJ, 1970, p. 44. 206 ROLANDO PANTOJA BAUZ control escindido en aquellos tres grandes grupos hechos suyos prctica- mente en forma unnime por la doctrina ius administrativa de Europa y Latinoamrica: el poltico, el administrativo y el jurisdiccional, este ltimo recin incorporado con especificidad propia a la institucionalidad francesa por la ley de 24 de mayo de aquel ao, en una organizacin desconcentrada de la administracin, surgida bajo el axioma de que juger ladministration cest encore administrer, aplicacin propia de Francia de la teora mon- tesquieuana, como una Separacin de Poderes, que implic, a priori, ne- gar competencia a las autoridades judiciales para conocer de todo acto administrativo, de cualquier especie que fuere, como dispona la ley del 16 frutidor ao III, y rechazar a priori la posibilidad de admitir la interposi- cin de demandas civiles en contra de las autoridades administrativas por agravios imputables a su actuar administrativo. Por eso, los tribunales administrativos, en su calidad de integrantes pri- vilegiados, desconcentrados, de la administracin, representaron la consa- gracin de una nueva justicia, y simultneamente, por aquella razn de origen, de una nueva forma de control, el control jurisdiccional, llamado a pronunciarse directamente sobre los conflictos surgidos del actuar de la administracin pblica, con atribuciones para darles una solucin obliga- toria para las partes del juicio. La justicia administrativa habra de impactar hondamente al mundo in- telectual de la poca, llevando a decir al profesor Adolfo Merckl que el medio ms propio de fiscalizacin administrativa, lo constituye la justicia administrativa, un hallazgo jurdico moderno, en expansin en el mundo occidental. 6 III. EL CONTROL POLTICO O PARLAMENTARIO DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO El control poltico ha experimentado una recesin en Chile, como con- secuencia de diecisiete aos de gobierno militar, no obstante el impacto que su ejercicio causa en la opinin pblica en democracia, por el grado de espectacularidad que alcanzan sus denuncias. 6 Merkl, Adolf, Teora general del derecho administrativo, Mxico, Editora Nacio- nal, 1980, pp. 469 y 470. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 207 Esta limitacin de atribuciones parlamentarias, unida a la frrea tradi- cin legalista del pas, ha producido algunas discordancias institucionales promovidas por diputados y senadores, quienes se han dejado llevar por una definida inclinacin por adquirir protagonismo ante la ciudadana. Esta situacin deriva de las restricciones impuestas por el texto consti- tucional de 1980 al Congreso Nacional, las que no han sido modificadas hasta el da de hoy. Artculo 48. Son atribuciones exclusivas de la Cmara de Diputados: 1. Fiscalizar los actos del gobierno. Para ejercer esta atribucin la Cmara puede, con el voto de la mayora de los diputados presentes, adoptar acuer- dos o sugerir observaciones que se transmitirn por escrito al Presidente de la Repblica, debiendo el gobierno dar respuesta por medio del ministro de Estado que corresponda, dentro de treinta das. En ningn caso, dichos acuerdos u observaciones afectarn la responsabilidad poltica de los mi- nistros, y la obligacin del gobierno se entender cumplida por el solo he- cho de entregar su respuesta. Como puede advertirse, la funcin de control poltico de la administra- cin se halla radicada en la Cmara de Diputados, no en el Senado ni en los diputados individualmente considerados, como se ha querido desprender de esa disposicin. El Senado tiene prohibido fiscalizar al gobierno. El Senado dispone el inciso final del artculo 49, sus comisiones y sus dems rganos, in- cluidos los comits parlamentarios si los hubiere, no podrn fiscalizar los actos del gobierno ni de las entidades que de l dependan, ni adoptar acuer- dos que impliquen fiscalizacin, 7 norma que tambin se ha obedecido con matices por los senadores. 7 No obstante, tratndose de la obligacin impuesta a Los organismos de la adminis- tracin del Estado de proporcionar los informes y antecedentes especficos que les sean solicitados por las Cmaras o por los organismos internos autorizados por sus respectivos reglamentos, por el artculo 9o. de la Ley Orgnica del Congreso Nacional, el campo administrativo de sujecin es distinto y mayor que el determinado para la fiscalizacin, ya que est referida en forma amplia a Los organismos de la administracin del Estado y no restringidamente al gobierno, como dice la Constitucin tratndose la fiscalizacin poltica. La aplicacin de estas normas, constitucional la una, legal la otra, ha derivado en serios problemas para aquellas entidades que se estiman naturalmente al margen de la fiscalizacin parlamentaria por constituir autonomas constitucionales y a las que sin embargo se las estima sometidas al deber de informar, que a veces se ejerce sobre temas 208 ROLANDO PANTOJA BAUZ Ejercida por la Cmara de Diputados, presenta no obstante un factor de conflicto institucional y dos grandes limitaciones, que han enturbiado su aplicacin: Es un factor de conflicto, en verdad, en el control poltico, la contra- diccin que implica tener establecido para su ejercicio, por una par- te, un claro marco constitucional de accin, y que la Cmara de Di- putados, por el otro, no obstante esta demarcacin, haga uso del derecho general de informacin que la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional le autoriza ejercer a ella y al Senado sobre la administracin del Estado en general, para extenderlo a la obtencin de datos internos de organismos que no se encuentran afectos a di- cho control, y que s lo estn, se ha concluido, al deber de informar, ya que con esta actitud se prohija la accin encubierta de control al vestirla con ropajes de informacin, lo que ha acarreado, por cierto, asperezas institucionales, desconcertantes para la ciudadana y en rigor de verdad, innecesarias e infundadas. Es decir, l est referido solamente a los ministerios y a los servi- cios centralizados y descentralizados, sin extenderse a aquellos de distinta naturaleza que stos, como es el caso de los organismos cons- titucionalmente autnomos. Por eso se ha desechado por impro- cedente, por ejemplo, el control parlamentario sobre las municipali- dades, en tanto y en cuanto estas corporaciones edilicias son rganos que no dependen ni se relacionan con el Jefe de Estado, no constitu- yen Gobierno. Presenta restricciones tambin el control poltico de la administra- cin pblica en Chile, tanto porque slo puede concretarse mediante la adopcin de acuerdos o la sugerencia de observaciones al presi- dente de la Repblica, sin que el contenido de la respuesta guberna- tiva pueda ser evaluada por la entidad controladora, al prescribir el Cdigo Constitucional, expresamente, que la obligacin de contes- tar a la Cmara que pesa sobre el gobierno se entender cumplida que son propios de la estrategia o gestin internas del servicio y no de su funcin ante la sociedad. Ahonda esta tensin, el hecho de que las Cmaras entiendan que la potestad de fiscalizar es una cosa y la potestad de requerir informacin otra diferente, porque afirma un criterio que sujeta de diferente manera a los organismos administrativos a la potestad poltica del Congreso Nacional. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 209 por el solo hecho de entregar ste su respuesta en la Oficina de Partes de la Cmara, independientemente del contenido de que de cuenta esa contestacin, cuanto porque el artculo 48, numeral 1o., del Cdigo Poltico, que lo establece, en su interpretacin aceptada, lo hace abarcar slo a los organismos que dependen o se relacionan con el Presidente de la Repblica. Es cierto que ha habido una serie de iniciativas encaminadas a perfec- cionar el control parlamentario sobre la administracin que regula el ar- tculo 48, numeral 1o., del Cdigo Poltico, pero ninguna de ellas ha fruc- tificado hasta ahora. IV. EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO 1. El control administrativo, en cambio, se ha mostrado extraordinaria- mente dinmico y vigoroso, particularmente el control externo, radicado por la Carta Poltica en la Contralora General de la Repblica. 8 2. Al da de hoy constituye una opinin generalmente admitida que el control administrativo en Chile ha de clasificar, ante todo, en control inter- no y control externo, atendiendo al rgano que lo realiza. La clarificacin de los campos de accin de uno y otro tipo de fiscali- zacin se remonta a antecedentes que datan de los aos 1975 y 1977, en que concretas circunstancias jurdicas permitieron alcanzar una precisin conceptual y legal que luego fue consagrada por la Constitucin de 1980 en su artculo 87, dndole estabilidad, y mantenida por el Congreso Nacio- nal en todas las oportunidades en que ha debido analizar este tema. Esta clarificacin se dio en dos etapas: La primera se produjo el ao 1975, a propsito de la elaboracin del proyecto de Ley de Administracin Financiera del Estado, y tuvo como protagonistas a profesionales del ministerio de Hacienda, que llevaban la iniciativa de ley, y de la Contralora General de la Rep- blica, rgano de control financiero de la administracin pblica chi- lena que fiscalizara su cumplimiento. 8 Vase, mi libro: El derecho administrativo, clasicismo y modernidad, Editorial Jur- dica de Chile, 1994, prrafos 63 a 66. 210 ROLANDO PANTOJA BAUZ La segunda fue la precisin que incorpor a esa ley el Decreto Ley nm. 2.053, de 1977, respecto de los tipos y los campos de accin propios del control financiero del Estado, distinguiendo el control in- terno del control externo. El punto de partida de esta evolucin, como se ha anticipado, se encuen- tra en los artculos 52 y 53 del Decreto Ley nm. 1.263, de 1975, Ley de Administracin Financiera del Estado, que definieron el control financie- ro, considerndolo como de naturaleza genrica y referido a establecer los costos, rendimientos y resultados de la actividad del Estado, el que confi a la Contralora General de la Repblica, sealndole, como me- todologa aplicativa de esta fiscalizacin, lo que denomin auditora operativa. Artculo 52. Corresponder a la Contralora General de la Repblica ejer- cer el control financiero del Estado. Dicho control se ejercer fundamental- mente mediante la auditora operativa, que fiscalizar los costos, ren- dimientos y resultados de la inversin de los recursos y las recaudaciones de los ingresos del Estado o de las entradas propias de las instituciones y servicios pblicos. Artculo 53. La Contralora General de la Repblica podr exigir a los ser- vicios pblicos sujetos a su fiscalizacin, los informes necesarios que le permitan el adecuado anlisis de los ingresos, gastos, costos, rendimientos y resultados de su gestin. Ahora bien, el distingo entre control interno y control externo, as como la precisin de sus respectivos campos de accin, habra de producirse dos aos despus, en 1977, como consecuencia del debate habido al interior de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin (CENC), a raz de habr- sele requerido a este rgano consultivo, por parte del Presidente de la Re- pblica, la elaboracin de un Acta Constitucional que determinara la orga- nizacin y atribuciones de la Contralora General de la Repblica. Siguiendo sus procedimientos internos, la CENC invit a exponer sus puntos de vista al Contralor General de la Repblica y a las autoridades del rea. El Contralor General, en lo que interesa, junto con exponer el punto de vista de la Contralora General sobre qu entenda ella por control de la administracin del Estado y qu extensin y profundidad le asignaba, in- EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 211 cluso propuso su ampliacin al contencioso anulatorio, 9 desarroll las facultades que en su concepto asistan a ese organismo en su calidad de rgano de control externo de la administracin pblica, para ejercer sobre ella controles de eficiencia, eficacia y de costos-resultados, adhiriendo as, aclar, a las recomendaciones de la Internacional Organization of Supreme Auditing Institucions y de la Organizacin Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores, a las cuales perteneca, entidades que en sus congresos internacionales se inclinaban por superar el simple control for- mal, de normas y procedimientos, de la administracin, para ocuparse de aquellos otros factores de la vida administrativa que contribuan de mejor manera a obtener el cabal cumplimiento de los objetivos del Estado. En el gobierno del seor Frei Montalva explic el contralor Hctor Humeres Magnan, en la sesin 307a. de las celebradas por la Comisin de Estudio, de 26 de julio de 1977, a raz de una experiencia recogida en Inglaterra sobre la realizacin del control de rendimiento se empez a apli- carlo tambin en Chile, incluso por recomendacin de la comisin que asesoraba al Presidente de la Repblica en cuanto a la racionalizacin de la administracin pblica. Porque, agreg, Chile pertenece a la agrupacin de entidades fiscalizadoras superiores, cuya sigla es Intosai, y en Amrica Latina al Cladef , que son las organizaciones que fijan las normas a que ha de sujetarse el control de la administracin pblica, lo que le facilita, adems, conocer al instante lo que sucede en los dems pases y actuali- zar sus mtodos de trabajo. 10 La Contralora General se senta cmoda movindose en este terreno. En 1971 haba dado a conocer la nueva poltica de control implantada como gua de su accin, que era de profundo contenido social, 11 y en 1975 la Ley de Administracin Financiera del Estado, seguida por la Ley Orgnica de 9 La intervencin del seor Hctor Humeres Magnan, Contralor General de la Rep- blica, se recoge en Actas Oficinales de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin Poltica de la Repblica, pp. 1392 y ss. 10 Actas Oficiales, sesin 307a., celebrada el martes 26 de julio de 1977, pp. 1406 y 1408. 11 En virtud de su autonoma, la Contralora determina unilateralmente sus polticas de control. Vase, en lo especfico: Contralora General de la Repblica, Memoria corres- pondiente al ao 1972, Santiago de Chile, 1973. Los principios de esa nueva poltica fiscalizadora fueron seis: la interpretacin finalista de la ley; la proteccin de valores jurdicos esenciales; la fiscalizacin educativa; el control de eficiencia; el desarrollo y estmulo del control interno de cada servicio, y la integracin activa al fin del Estado. 212 ROLANDO PANTOJA BAUZ Municipalidades, le haba otorgado el ejercicio de un control de eficiencia, eficacia y de costos y resultados que satisfaca sus planteamientos, sin que su actuar hubiere merecido observacin alguna por parte del gobierno mi- litar. Antes bien y por el contrario, uno de los ms importantes documen- tos del gobierno la situaban en un lugar estratgico dentro de la en ese entonces nueva institucionalidad postulada como futuro del pas, 12 y en las reuniones celebradas el ao 1974 para el estudio de la nueva Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Estado, slo haba recibido adhesio- nes a la posicin por ella definida como oficial. Sin embargo, desconoca que a nivel ministerial la ptica era diferente. Vino a advertirlo sorpresivamente en las sesiones de la CENC para debatir el contenido del Acta Constitucional que habra de regirla, donde se en- contr con una cerrada oposicin gubernativa a sus puntos de vista, que la llev incluso a modificar sus programas anuales de control. La oposicin surgi primero del ministro director de la Oficina de Planifi- cacin Nacional, quien afirm que la accin planificadora abarcaba dos acciones: la de control, que le es propia, y la de evaluacin de lo planea- do, aadiendo: No sera polticamente conveniente que una persona que maneja una institucin descentralizada sea el ente crtico y evaluador de la gestin personal del Presidente de la Repblica, que es quien tiene la responsabilidad de dirigir al pas. Le sigui en el uso de la palabra el ministro presidente de la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa, quien sostuvo que de conferirse a la Contralora General facultades de control sobre la eficiencia, eficacia y costos y resultados sobre la administracin, ella dejara al Ejecutivo, prc- ticamente, en una posicin de no poder operar, significara crear un po- der que sobrepasara incluso al propio Poder Ejecutivo en materia admi- nistrativa. 13 Si se traslada el concepto de eficiencia o eficacia a la administracin del Estado, y si adems el control no es restringido sino entendido en el sentido amplio de la palabra, y se trata de hacer esta medicin de eficien- 12 El Objetivo Nacional de Chile, aprobado por Resolucin Presidencial nm. 3.102, de 23 de diciembre de 1975, dispuso al respecto: El nuevo rgimen poltico institucional se fundar en el ejercicio de las funciones legislativa, ejecutiva, judicial y contralora, por rganos diversos e independientes entre s, sin perjuicio de una adecuada interrelacin. 13 Actas, sesin 310a., celebrada en mircoles 3 de agosto de 1977, pp. 1453, 1454 y 1458. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 213 cia, se produce un lo ms o menos grande expres enseguida el minis- tro de Economa, porque para medir la eficiencia en primer lugar hay que tener muy claros los objetivos, la prioridad de objetivos, o por lo me- nos saber cunto se est dispuesto a dar para sacrificar determinado objeti- vo. Todo ello incluye juicios polticos; no es una cuestin mecnica. Cmo alguien ajeno al quehacer poltico, revestido de lo que se podra llamar un velo tcnico, puede juzgar eficiencia o eficacia en entidades o en proble- mas de esa magnitud! Asignar a la Contralora General este tipo de control es transformarla en un organismo coadministrador, aadi el fiscal del Banco Central: la eficacia y la eficiencia la debe medir el gobernante, pues l sabe los objetivos y las misiones que ha sealado a los distintos entes pblicos por otra parte, la eficacia o eficiencia de un gobierno la mide el o los gene- radores del poder poltico, pero no un organismo externo, lo que un Es- tado moderno, en lugar de darle eficacia, la resta. 14 Al ministro de Hacienda le mereci especial reparo el control adminis- trativo en cuanto la Contralora lo plantea como un mecanismo para deter- minar la eficiencia en el manejo de los recursos y la eficacia en el logro de los fines de los organismos que estn bajo su control. Esta funcin impli- cara entregar a la Contralora atribuciones para evaluar la accin poltica de los rganos del gobierno, lo que no contribuye a la mantencin del Estado de Derecho; en cambio puede constituir un elemento que distorsione el manejo de la administracin en el hecho la Contralora tendra ms poder que el Presidente de la Repblica, lo que le parece inaceptable. La funcin fiscalizadora del sistema de administracin financiera, agreg, debe limitarse a controlar el acatamiento de las disposiciones legales y reglamentarias que la regulen. Para l, slo por la va de la interpretacin podra decirse que ese pre- cepto que se ha citado por la Contralora le da facultad para juzgar, o para enjuiciar ms bien, los resultados o rendimientos de los entes fiscalizados. La idea del proyecto de ley consista, precisamente, en efectuar una audi- tora donde se estableciera: Se entregaron tantos fondos, se les dio tal uso, y ste es el resultado, sin pronunciarse sobre si el resultado era bueno o malo; es decir, presentar la informacin para que el Ejecutivo procediera. 15 14 Actas, sesin 311a., martes 16 de agosto de 1977, pp. 1482, 1483 y 1487. 15 Actas, sesin 313a., martes 30 de agosto de 1977, pp. 1518 y 1524. 214 ROLANDO PANTOJA BAUZ Estas exposiciones pusieron de relieve el hondo desencuentro que sepa- raba los puntos de vista de la Contralora General del parecer de los repre- sentantes del gobierno frente al mbito de control de la Contralora Gene- ral de la Repblica. Mientras el Contralor General afirmaba que el control de rendimientos dio muy buenos resultados. O sea, no se trataba de ir a los servicios a efectuar un arqueo de caja, ver si los funcionarios cumplan los horarios, etctera, sino de medir un trabajo: medir cules haban sido los propsitos y cules los resultados; 16 el ministro de Hacienda, que es con quien se relaciona la Contralora con el Presidente de la Repblica, manifest que l no conoca informe alguno de esta naturaleza que hubiera emitido la Contralora 17 y el ministro de Economa, junto con estimar extremada- mente peligroso el control de eficiencia o eficacia, record el problema que se haba presentado en su sector con un informe del Organismo Contralor recado en la venta de un gallinero en la zona de Concepcin: un techo, un galpn, cosas as, en que, un poco llamando a escndalo, el Organismo Contralor haba objetado la venta arguyendo que la finali- dad que tuvo en mente el gobierno era poner ah un gallinero por lo tanto el objetivo no se cumpli no se poda vender sostena el in- forme, lo nico que caba era ponerlo en marcha, sin reparar en el he- cho de que la actividad de los gallineros estaba deprimida en la zona y no era aconsejable seguir adelante con la idea original. 18 3. Atendido este desencuentro, y hallndose cuestionadas las facultades de fiscalizacin de la Contralora, por parte no slo de los seores minis- tros y fiscales invitados, sino adems por parte de los miembros de la Comisin en forma prcticamente unnime, el seor Jaime Guzmn solicit a los seores ministros del sector econmico un proyecto alterna- tivo frente al que la Contralora ha propuesto, que precisara las atribucio- nes del organismo contralor, ya que no corresponda a la CENC atribuir facultades a los organismos pblicos, sino slo sistematizar o normalizar las existentes. 19 16 Actas, sesin 307a., martes 26 de julio de 1977, p. 1407. 17 Actas, sesin 313a., martes 30 de agosto de 1977, p. 1525. 18 Actas, sesin 311a., martes 14 de agosto de 1977, pp. 11482, 1483. 19 Actas, sesin 311a., martes 16 de agosto de 1977, p. 1496. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 215 4. Esta precisin se contuvo das despus en el Decreto Ley nm. 2.053, de ese mismo ao 1977, del ministerio de Hacienda, que reemplaz los artculos 52 y 53 del anterior DL nm. 1.263, Orgnico de la Administra- cin Financiera del Estado, con el definido propsito de eliminar la facul- tad de controlar los costos, rendimientos y resultados de la administracin, por parte de la Contralora General, para confindosela al propio Poder Ejecutivo, y circunscribiendo el campo del control externo slo a la fisca- lizacin del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias. Dispusieron los nuevos artculos 52 y 53: Artculo 52. Corresponder a la Contralora General de la Repblica, en cuanto al control financiero del Estado, fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que dicen relacin con la adminis- tracin de los recursos del Estado y efectuar auditoras para verificar la recaudacin, percepcin e inversin de sus ingresos y de las entradas pro- pias de los servicios pblicos. La verificacin y evaluacin del cumplimiento de los fines y de la ob- tencin de las metas programadas para los servicios pblicos, son funcio- nes que competen a la administracin del Estado y cuyo ejercicio corres- ponde al Ejecutivo. Artculo 53. La Contralora General de la Repblica podr exigir a los ser- vicios pblicos sujetos a su fiscalizacin, los informes necesarios que le permitan la comprobacin de los ingresos y gastos correspondientes a su gestin. La Constitucin Poltica aprobada y plebiscitada el ao 1980 hara suya esta ptica del legislador de 1977. De aqu que previniera en su artculo 87: Artculo 87. Un organismo autnomo con el nombre de Contralora Gene- ral de la Repblica ejercer el control de la legalidad de los actos de la administracin; fiscalizar el ingreso y la inversin de los fondos del Fis- co, de las municipalidades y de los dems organismos y servicios que de- terminen las leyes; examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevar la contabilidad general de la nacin, y desempear las dems funciones que le encomiende la ley orgnica constitucional respectiva. 5. Al da de hoy, la Contralora General de la Repblica se mantiene como miembro activo de la Intosai y de la actual Olacefs, y ha enriquecido 216 ROLANDO PANTOJA BAUZ la doctrina de control aprobada el ao 1971 por el contralor Hctor Humeres, adicionndola con lo que denomina Doctrina Institucional, documento ofi- cial al cual ha incorporado la defensa del Principio de la Probidad Admi- nistrativa, ampliando su competencia legal: interpretar y fiscalizar el Esta- tuto Administrativo, hacia todas aquellas materias que puedan verse tocadas por posibles focos de corrupcin, incluyendo actividades privadas. En un proyecto de reforma legal, aprobado el ao 2002 como ley nm. 19.817 de la Repblica, la Contralora General present oficialmente esta idea al Parlamento, ampliando, para estos efectos el concepto de auditora, propio del campo financiero, al mbito de la probidad administrativa, en una bsqueda de escaparse de los criterios jurdicos que enmarcan consti- tucionalmente su accin, para entrar a mbitos funcionales que le otorguen mayor flexibilidad de anlisis. Dispone el actual artculo 21 A de la Ley Orgnica de la Contralora, luego de la modificacin que le introdujera la Ley nm. 19.817, de 2002: Artculo 21 A, inciso 1o. La Contralora General efectuar auditoras con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurdicas, el resguardo del patrimonio pblico y la probidad administrativa. Con este precepto, se modific el alcance del artculo 61, inciso 1o., de la LOCBGAE, que confiaba el control de la probidad administrativa a los rganos de control interno de los servicios y mantena esa fiscalizacin a la Contralora en los mismos trminos entonces vigentes, esto es, circuns- crito al de las disposiciones del Estatuto Administrativo, pues atribuy tambin al Organismo Contralor la facultad de efectuar auditoras con el objeto de velar por la probidad administrativa. Artculo 61. Las reparticiones encargadas del control interno en los rga- nos u organismos de la administracin del Estado tendrn la obligacin de velar por la observancia de las normas de este Ttulo, sin perjuicio de las atribuciones de la Contralora General de la Repblica. Como puede advertirse, el objeto de las auditoras reguladas por este artculo 21 A, inciso 1o., abarca tres mbitos claramente diferenciados: el primero es el cumplimiento de las normas jurdicas, lo que responde a los criterios legal y reglamentario admitidos en los aos 1977 y 1980 como patrones reguladores del control externo; el segundo es el resguardo del EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 217 patrimonio pblico, que amplificado puede asimilarse en cierto modo, aun- que no identificarse, con la fiscalizacin de ingresos e inversin de los fondos pblicos a que alude el artculo 87 de la Constitucin Poltica, y la probidad administrativa, donde s hay una abierta innovacin, por consi- derarse entonces, a la probidad administrativa, como una materia fiscalizable diferente de las normas jurdicas y del resguardo del patrimonio pbli- co, que en este carcter genrico, sin orillas, se somete a auditoras que velen por su cumplimiento. Segn un antiguo axioma jurdico, cuando la ley ha definido una pala- bra para ciertas materias, ha de drsele en stas su alcance legal. Pues bien, el principio de la probidad administrativa se encuentra regulado por la LOCBGA, y al l sin duda se extiende el control de la Contralora General de la Repblica segn la Ley nm. 19.817, de 2002, aunque en sus mismos trminos, los que permiten una amplia interpretacin, por consistir en con- ceptos jurdicos indeterminados. LOCBGAE, Artculo 52, inciso 2o. El principio de la probidad administra- tiva consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desem- peo honesto y leal de la funcin o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular. LOCBGAE, Artculo 53. El inters general exige el empleo de medios id- neos de diagnstico, decisin y control, para concretar, dentro del orden jurdico, una gestin eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder pblico por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecucin de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad tica y profesional de la administracin de los recursos pblicos que se gestionan; en la ex- pedicin en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciuda- dano a la informacin administrativa en conformidad a la ley. El Senado de la Repblica acus dudas sobre el alcance de la proposi- cin inicial de la Contralora General. Por ello, solicit informes en dere- cho, entre otros, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, so- bre el proyecto de ley que penda de su estudio. En su informe, la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento hizo suyas las obser- vaciones formuladas por la ctedra de Derecho administrativo de esa Fa- cultad, en orden a que el marco constitucional delimitador del actuar del organismo contralor lo circunscriba a parmetros de legalidad y no de oportunidad o contenido discrecional de la actuacin administrativa, al 218 ROLANDO PANTOJA BAUZ prescribir que Un organismo autnomo con el nombre de Contralora General de la Repblica ejercer el control de la legalidad de los actos de la administracin, en el iter de la evolucin que se ha reseado pre- cedentemente. Como resultado de esos dos puntos de vista en definitiva discrepantes: el del proyecto y el de la Universidad de Chile, el Senado aprob el indica- do artculo 21 A, cuyo propsito, claramente expresado en las actas corres- pondientes a esas sesiones, estuvo determinado por la voluntad legislativa de confirmar el alcance del artculo 87 del Cdigo Poltico, impidiendo interpretaciones posteriores que pudieran desconocer su claro tenor. Segn este artculo 21, pues, a travs de las auditoras que autoriza rea- lizar, la Contralora General evaluar los sistemas de control interno de los servicios y entidades; fiscalizar la aplicacin de las disposiciones relativas a la administracin financiera del Estado, particularmente las que se refieren a la ejecucin presupuestaria de los recursos pblicos; exa- minar las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados financie- ros; comprobar la veracidad de la documentacin sustentatoria; verifica- r el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios pblicos y formular las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacos que detecte. Confirmando la tesis histrica del control en Chile, el nuevo artculo 21 B agregado a la Ley Orgnica Constitucional de la Contralora General, la Ley precis: La Contralora General, con motivo del control de legalidad o de las auditoras, no podr evaluar los aspectos de mrito o de conve- niencia de las decisiones polticas o administrativas. V. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO Y EL PROCESO ADMINISTRATIVO 1. En la actualidad, el control jurisdiccional como tal, no es considerado en el campo de las ciencias jurdicas como una prolongacin especializada de la funcin administrativa de control o fiscalizacin de la administracin que tuvo en el pasado, en que al hacerse hincapi en el control como un concepto genrico caracterizado por el examen del hacer administrativo con vistas a determinar la licitud o ilicitud de la conducta observada por la administracin, se privilegiaba la finalidad juridizadora propia de la fun- cin de control, no importando si ella se realizaba por un rgano poltico, administrativo o jurisdiccional. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 219 El control llamado jurisdiccional es, en verdad, una actividad propia- mente juzgadora, integrada a la teora del proceso, al margen de la discipli- na jurdica en que se radique su estudio. 2. Incluso en Francia, donde surgi esta perspectiva por efecto de su caracterstica manera de asimilar la teora montesquieuana, desde hace ya tiempo, por decirlo as, el contenicoso administrativo no se piensa como una actividad de control o fiscalizacin administrativos, considerndose, nemine discrepante, que constituye el ejercicio de una funcin propiamen- te juzgadora de carcter especializado, independientemente de cul fuere el concepto que se tenga sobre la forma de organizacin del sistema. 3. Por otra parte, la madurez alcanzada por la teora procesal desde co- mienzos del siglo XX, gracias a los destacados aportes doctrinales, en par- ticular de los juristas italianos, donde se inscriben las clebres obras de Chiovenda y Carnelutti, ha hecho rescatar a la teora del proceso las bases sustantivas de los diversos sistemas de solucin de los conflictos jurdicos que se articulan dentro de la sociedad, contribuyendo desde este punto de vista a consolidar esa independencia reconocida a la justicia administrati- va, aislndola de lo que fue su tronco administrativo original, para incluir- la conceptualmente en uno ms de los varios tipos de procesos que admite el Estado de Derecho, en tanto y en cuanto titulariza a un sujeto jurdico para llevar a la autoridad administrativa ante un juez imparcial para obte- ner con fuerza coactiva la satisfaccin de un agravio infringido a su esfera subjetiva, al margen de que su estudio se radique en el derecho administra- tivo o en el derecho procesal. 4. En el derecho hispano, con profunda influencia en el derecho de habla castellana y portuguesa, es conocido el extraordinario y fructfero aporte realizado en esta direccin, desde hace muchos aos hasta hoy, por el profesor Jess Gonzlez Prez, pionero de este tratamiento en el dere- cho iberoamericano. 20 20 Vase su Derecho procesal administrativo, t. I, 1955; t. II, 1957, Instituto de Estu- dios Polticos, Madrid, Espaa. En el ao 2003, el profesor Gonzlez Prez present un anteproyecto de Cdigo Procesal Administrativo tipo para Iberoamrica, en el que reco- ge: los principios generales que informan este sector del Ordenamiento, decisivo en todo Estado de derecho. 220 ROLANDO PANTOJA BAUZ 5. En todo caso, la experiencia francesa ha sido y es modlica, y a ella se debe el haber dado consistencia conceptual y operativa a un mbito juris- diccional que por primera vez en el mundo entr a juzgar al poder poltico para encauzarlo por las vas del derecho. Este control jurisdiccional, es sabido, fue estructurado definitivamente en Francia por el legislador de la III Repblica, en la Ley de 24 de mayo de 1872, al dar independencia juzgadora al Consejo de Estado, cuyo rol crea- dor de jurisprudencia, junto al Tribunal de Conflictos, no puede silenciarse en el derecho francs, atendido el decisivo papel que ha jugado en el cam- po del derecho desde entonces hasta ahora. Ley de 24 de mayo de 1872, artculo 9o. El Consejo de Estado estatuye soberanamente en los recursos en materia contenciosa administrativa y en las demandas de anulacin por exceso de poder formuladas contra los actos de las diversas autoridades administrativas. Su labor ha sido notoria en su rol garantizador de la recta aplicacin del derecho objetivo y del respeto a los derechos subjetivos de las personas. Vela por el derecho objetivo, porque la ley del 7-14 de octubre de 1790, que haba consagrado al recurso por exceso de poder como una simple recla- macin de nulidad por va administrativa en contra de los actos administra- tivos por causal de incompetencia, por efecto de sus arrts habr de verse amplificado ahora en el nmero de los titulares de la accin, el tipo de actos impugnables y las causales de nulidad incorporando a la incompetencia inicial, el vicio de forma, la desviacin de poder y la violacin de ley, hacindola ser una real accin procesal de defensa del derecho objetivo. Como lo expres el Comisario de Gobierno, Pichat, en los autos Lafage, de 1912, el recurso por exceso de poder es un instrumento puesto al al- cance de todos para la defensa de la legalidad, en caso de ser desconocida por la autoridad administrativa. En realidad dicen Long, Weil y Braibant, el Consejo de Estado no admite que el contencioso del exceso de poder tenga un carcter subjetivo semejante al contencioso de plena jurisdiccin, que es de carcter indemnizatorio. Rechaza, por lo tanto, que pueda desenvolverse procesalmente como ste, entre partes. El recurso por exceso de poder ha permanecido en el tiempo como un proceso de legalidad contra el acto y la sentencia anulatoria que en l se dicta produce efectos erga omnes y no slo respecto del recurrente. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 221 Actualmente, expresa el profesor De Laubadre, el recurso por exceso de poder aparece como el instrumento por excelencia del control de la legalidad administrativa. Tiene el carcter de derecho comn en materia impugnatoria, esto es, procede en contra de todo tipo de decisiones admi- nistrativas, independientemente de si la ley autoriza o no su interposicin y aun cuando el legislador disponga que un acto no es susceptible de recurso alguno. Adems, la demanda anulatoria origina un procedimiento inquisitivo, llevado por el juez; no requiere patrocinio de abogado y puede ser interpuesto por todo aquel que tenga inters legtimo en ello. 21 Siguiendo esta lnea jurisprudencial, el arrt Falco et Vidaillac, de 1953, del Consejo de Estado, concluy que si bien el artculo 81 de la ley de 1947 dispona que las resoluciones del Consejo Superior de la Magistratu- ra institucin judicial encargada de la designacin de los magistrados y de aplicar su estatuto legal, no son susceptibles de ningn recurso, ello no es bice para la procedencia del recurso anulatorio por exceso de poder, ya que en ausencia de toda prescripcin prohibitiva en sentido contrario, esta norma excluye nicamente el recurso de plena jurisdiccin, pero no el recurso por exceso de poder, que por naturaleza est abierto a los interesados en esta materia, como en todas las dems, en virtud de principios generales de derecho. Garantiza el respeto a los derechos subjetivos, enseguida, ya que las importantes sedes jurisdiccionales administrativas francesas habrn de su- perar desde 1872 los estrangulamientos contenidos en el derecho tradi- cional en su aplicacin al sector pblico, para abrir espacio a criterios adecuados a la nueva realidad pblica y permitiendo la creacin de un equilibrio entre la prerrogativa pblica representativa del inters general y los derechos individuales animados de un inters particular, haciendo aparecer en la escena pblica un derecho diferente del tradicional, que se apreciaba anclado en sus representaciones jurdicas a la imagen individua- lista que lo hizo surgir, y en el cual habra de primar el inters pblico a travs de los conceptos de servicio pblico y de potestades administrativas finalizadas. He aqu el mrito del arrt Blanco de 1873, que lo hizo merecedor del calificativo de certificado de nacimiento del derecho administrativo con 21 De Laubadre, Andr, Manual de derecho administrativo, Bogot, Temis, 1984, p. 92; Trait elementaire de Droit Administratif, Pars, LGDJ, 1967, t. I, pp. 465 y 466. 222 ROLANDO PANTOJA BAUZ que se le ha llamado: haber sido el primer fallo de un tribunal especializa- do en pronunciarse francamente sobre el significado del ius publicum que reemplaz al ius politiae con el perfil de un verdadero derecho. l recono- ci con franqueza que la administracin estaba sujeta a derecho, pero no a cualquier derecho, dijo, y desde luego no a los principios establecidos por el Cdigo Civil, sino al derivado de disposiciones especiales que conci- lian los derechos del Estado con los derechos privados, afirmacin indi- ta, justificativa de esas normas especiales constitutivas del cuerpo norma- tivo del derecho pblico administrativo, de obligatorio acatamiento para la autoridad, los funcionarios y los ciudadanos, y aplicable por los tribunales especializados en resolver los conflictos contencioso administrativos. La responsabilidad patrimonial que puede afectar al Estado Adminis- tracin por los daos causados a los particulares y atribuibles a las perso- nas que emplea en el servicio pblico expres ese fallo, no se rige por los principios y normas establecidos en el Cdigo Civil para las relaciones de particular a particular; esta responsabilidad no es general ni absoluta, tiene disposiciones especiales que varan segn las necesidades de servicio y que concilian los derechos del Estado con los derechos privados. La resolucin del Tribunal de Conflictos, complementada por fallos de aquel mismo ao, entre ellos, el arrt Pelletier, el ms citado de todos, llevara a establecer la tesis de la responsabilidad pblica por falta de ser- vicio, que justifica la pretensin deducida ante Estrados, no por la culpa o dolo con que hubiere actuado el autor del perjuicio, sino por la no presta- cin del servicio, por haberse prestado deficientemente o por haberlo hecho tardamente, abandonando la teora subjetiva que surga del Cdigo Civil, y que haba llevado al rechazo de las demandas indemnizatorias, y creando la responsabilidad por una falta annima imputable directamente a la per- sona administrativa que apareca como autora del perjuicio. Esta funcin garantizadora de los derechos subjetivos habr de mostrar- se particularmente innovadora en los arrts Cames, de 1895, y Tomaso Grecco, de 1905, que admitieron tempranamente la responsabilidad por riesgo: accidente en un arsenal del ejrcito, y por falta de servicio, tratn- dose de servicios de polica, al acogerse la demanda del seor Grecco por lesiones sufridas por efecto de un disparo de bala producido durante un operativo policial en una calle, que lo alcanz mientras descansaba al inte- rior de su casa habitacin, respectivamente. Los juristas franceses tienen justificada razn para honrar su pasado ius administrativista, como lo hacen. El repudio al Cdigo Civil y al derecho EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 223 privado sealan Duez y Debeyre, y las inmensas lagunas jurdicas que existan en el derecho administrativo, llevaron al juez administrativo a hacer verdaderamente un derecho nuevo. Gracias al admirable esfuerzo del Consejo de Estado y de la doctrina, la originalidad del derecho admi- nistrativo encontr su razn de ser en la idea de que la administracin es la gestora del inters colectivo. 22 El derecho administrativo afirma Mestre es un derecho pretoriano, un derecho hecho por los jueces, un derecho jurisprudencial ms que un derecho legal. Lo importante dentro del derecho administrativo son, ante todo, las soluciones aportadas por la jurisprudencia, por la doctrina juris- prudencial, y no las regulaciones legales. 23 El juez administrativo seala Georges Langrod es el verdadero creador del derecho administrativo. 24 A l se le debe el desarrollo de todo el sistema de derecho administrativo francs, que fue modlico para el mundo de la civilizacin occidental. 25 Actualmente, el sistema francs de justicia administrativa contina siendo un importante referente de derecho comparado, ms an con las profundas reformas que ha experimentado en los ltimos aos, en que ha confirmado ser un sistema juzgador realmente autnomo, con tribunales de primera instancia, de segunda instancia y manteniendo en su cspide al Consejo de Estado, sin que las experiencias alcanzadas desde la segunda posguerra le hayan restado la originalidad y la novedad que deslumbraron al mundo jurdico del siglo XIX. 6. Las aclaraciones precedentes llevan a sostener, por comparacin, que la importancia y extensin que ha alcanzado la institucionalizacin del proceso contencioso administrativo en el mundo contemporneo, sea radi- cndolo en sedes jurisdiccionales especializadas, en la estructura judicial o en sistemas mixtos, poco ha influido en Chile, donde lo cierto es que en Chile han pasado los aos sin haber logrado concretar en el pas una justi- 22 Duez, Paul y Debeyre, Guy, Trait de Droit Administratif, Pars, Librairie Dalloz, 1952, p. 4. 23 Mestre, A., Rptitions crites de Droit Administratif, Pars, Cours, 1935-1936. 24 Langrod, Georges, Procedure administrative et Droit Administratif, Revue Inter- nationale des Sciencies Administratives, vol. XXII, 1956, nm. 3, p. 29. 25 Langrod, Georges, Recensin del tratado del profesor Waclaw Brzezinski: Sadowa Konyttola Administracji we Francji, Revista Internacional de Ciencias Administrativas, nm. 4, 1961. 224 ROLANDO PANTOJA BAUZ cia contencioso administrativa ordinaria o general, lo que ha trado consigo, por supuesto, algunos efectos altamente interesantes en la institucionali- dad 26 y lamentablemente gravosos para los ciudadanos. Se termina el siglo XX sin tribunales contencioso administrativos cons- tata no hace mucho tiempo un autor de dilatada trayectoria en la defensa de la justicia administrativa. Las esperanzas que alguna vez se tuvieron de su creacin en ese siglo, se esfumaron. Aquellos que nos hemos dedi- cado al derecho administrativo como disciplina acadmica, hemos vivido toda nuestra vida universitaria en gran parte vinculada a este problema y, duro es decirlo, estoy llegando a estas alturas a la conclusin que finalmen- te no se establecern. Al menos, no en nuestro tiempo. 27 a) El artculo 87 de la Constitucin Poltica de 1925 dispuso que ha- bran Tribunales Administrativos, formados por miembros permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos o dispo- siciones arbitrarias de las autoridades polticas o administrativas y cuyo conocimiento no est entregado a otros Tribunales por la Constitucin o las leyes, remitiendo su organizacin y atribuciones a la ley, mas, como nunca se dictara esta ley, el artculo permaneci, como se indicara desde entonces, en calidad de disposicin programtica incumplida de la carta de 1925. Esta circunstancia ha hecho que slo se haya contado y se siga contando en forma aislada con tribunales de esta naturaleza, circunscritos a materias especficas, habindose cuestionado histricamente por la doctrina la com- petencia judicial para conocer de esta clase de asuntos, por no revestir los juicios contencioso administrativos carcter civil ni criminal, las dos gran- des columnas que sustentan constitucionalmente la competencia absoluta del Poder Judicial, argumento respaldado con argumentos irrefutables. b) En la actualidad, luego de otros tantos avatares legislativos, ha llega- do a alcanzarse tal grado de consenso en el pas respecto de la necesidad de 26 En efecto, ha impulsado, por una parte, a la Corte Suprema de Justicia a sostener que el concepto de causa civil abarca los procesos contencioso administrativos, y por la otra, a la Contralora General de la Repblica, que en Chile es el rgano llamado a inter- pretar la ley administrativa dentro de la administracin, a afirmar que a ella corresponde no slo defender el patrimonio pblico, sino tambin los derechos de las personas. 27 Pierry Arrau, Pedro, Tribunales contencioso administrativos, Revista de Dere- cho, Consejo de Defensa del Estado, ao I, nm. 2, diciembre de 2000, p. 97. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 225 contar con estas sedes jurisdiccionales, que aunque la norma constitucio- nal que regula esta materia se remite a la ley, el artculo 38, inciso 2o., ha llegado a aceptarse nemine discrepante que hoy los tribunales ordinarios de justicia son aptos para conocer y juzgar en plenitud de los asuntos con- tencioso administrativos que se presenten a Estrados, y as se practica en el Foro, sea por la va de la suplencia, como piensan algunos autores, sea en forma definitiva, como estiman otros. 28 Artculo 38, inciso 2o. Cualquier persona que sea lesionada en sus dere- chos por la administracin del Estado, de sus organismos o de las munici- palidades, podr reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin per- juicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el dao. Ha sido determinante en este consenso nacional, la experiencia vivida por el pas bajo la vigencia de la Constitucin de 1925, cuyo artculo 87, que cre Tribunales Administrativos, fue interpretado por la Corte Su- prema de Justicia como atributivo de una reserva exclusiva de competen- cia en estos asuntos a favor de dichos Tribunales Administrativos, de lo cual coligi la incompetencia absoluta, cuando no la falta de jurisdiccin de la justicia ordinaria para componer conflictos contencioso administrati- vos, con la lamentable consecuencia de configurar as, jurisprudencialmente, un gran espacio de inimpugnabilidad jurdica, sancionada definitivamente por la omisin del legislador al no crear dichos tribunales. Para evitar que se repitiera esa experiencia, la Comisin de Juristas que el ao 1989 redact la posterior Ley nm. 18.825, de ese ao, dio a este artculo 38, inciso 2o., el texto que ahora tiene, que presenta determi- nada diferencia con el original plebiscitado en 1980, inspirada justamente en la intencin de evitar ese campo de transitoria pero indefinida inimpug- nabilidad, fuente de indefensin ciudadana. En todo caso, ha de sealarse que los antecedentes que ilustran el con- tencioso administrativo en Chile demuestran que su evolucin se ha dado ms bien como reaccin a la tradicin hispnica de concentracin de pode- 28 Vase mi artculo: Una nueva perspectiva de comprensin del artculo 38, inciso 2o., de la Constitucin Poltica de la Repblica, Gaceta Jurdica, nm. 278, agosto de 2003, pp. 40-49. Adems, Andrade Geywits, Carlos, Reforma de la Constitucin Pol- tica del Estado de Chile de 1980, Editorial Jurdica de Chile, 1991, pp. 216 y 231. 226 ROLANDO PANTOJA BAUZ res en la autoridad gubernativa, como que el gobernador era adems Capi- tn General del Ejrcito y Presidente de la Real Audiencia en el mbito juzgador, v. gr., en aras de establecer una institucionalidad moderna de adecuada distribucin de funciones pblicas. No fue influida, pues, por el modelo francs que se ha bosquejado pre- cedentemente, del cual incluso abomin un gran constitucionalista liberal del siglo XIX llamndolo fruto de la concentracin audaz del ms atroz despotismo, 29 aunque la riqueza didctica de sus conceptos siempre se ha tenido a la vista por la doctrina como fuente ilustrativa de lo que es, cmo es y la finalidad que persigue un sistema contencioso administrativo. VI. ANLISIS CRTICO DE LA VISIN CLSICA DEL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO. LA NUEVA REALIDAD 1. Resumiendo lo hasta aqu expuesto respecto del control de la admi- nistracin del Estado en Chile puede decirse que difcilmente cabe hablar en el pas de un efectivo control poltico, ya que por la fuente autoritaria que le dio origen, la carta de 1980 se redact y aprob bajo el gobierno militar, se halla reducido hoy por hoy a la simple recepcin de las respues- tas que el Poder Ejecutivo d a los acuerdos u observaciones adoptados por la Cmara de Diputados, en la medida que ellos no afectan la estabili- dad ni la responsabilidad poltica de los ministros de Estado y que es la misma Constitucin Poltica la que cuida de precisar que la obligacin del gobierno se entender cumplida por el solo hecho de entregar su res- puesta, encontrndose la Cmara de Diputados, al tratar de superar algu- nos de los estrangulamientos con que tropieza para ejercer sus facultades de fiscalizacin, con fuertes cuestionamientos, al haber acudido oblicua- mente a la facultad de requerir informacin a la administracin pblica que le otorga la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional, para alcanzar por esta va lo que el Cdigo Poltico no le permite directamente. De igual manera, es difcil sustentar la existencia de un adecuado control jurisdiccional, si se permite emplear esta expresin, ya superada, segn se ha manifestado, en la prctica y en la doctrina de derecho comparado, en un pas de estructura jurisdiccional administrativa de estructura caleidos- cpica, formada por mltiples organismos de diversa conformacin que 29 Huneeus, Jorge, La Constitucin ante el Congreso, 2a. ed., Obras completas, Edi- cin Nacional t. II, 1891, p. 227. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 227 funcionan como tribunales especiales acostumbra decirse, al interior de la administracin pblica, proliferando ante la injustificada ausencia de un sistema unitario o general de composicin de los conflictos jurdico admi- nistrativos. Si bien es efectivo que esta facultad juzgadora se ejerce en la actualidad por los tribunales ordinarios, ello obedece ms bien a un consenso social, pues no hay texto de ley que as lo disponga, en un rol que hace sentirse altamente incmodos a los magistrados del orden civil, quienes deben ac- tuar en un rea de competencia que les era y les es desconocida y ajena, y en la cual tratan dificultosamente de salir adelante aplicando las reglas del proceso civil, penosamente adecuadas a la naturaleza de los procesos con- tencioso administrativos. 2. En este panorama del control en la Repblica, resalta, pues, el control administrativo, pero en ese anlisis que se realiza desde la perspectiva tradi- cional, conforme al criterio orgnico formal predominante desde los tiempos modernos y en cierto grado hasta en parte de los contemporneos, para anali- zar lo administrativo, y que gira caractersticamente, en verdad, auto- rreferencialmente si se quiere, desde y hacia la propia administracin del Esta- do, en una concrecin explcita de lo administrativo en la forma bsica de entender el objeto de estudio del derecho administrativo, reparando en su nota incluso visible: su presencia organizativa, su estructura sea, la cual se com- pleta enseguida con algunos modos funcionales de actividad jurdica. Se da, de este modo, es cierto, una primera respuesta, y se acepta el desafo que implica para todos los cultores de la disciplina la precisin del objeto mismo del derecho administrativo, esta tarea que constituye un problema de capi- tal importancia en el estudio de toda rama del saber, 30 en el decir de Entrena Cuesta, como quiera que el derecho administrativo est integrado por un con- junto de normas relativas a la administracin pblica, el primer paso consisti- r, y tambin la ms grave dificultad, en la determinacin del concepto de aqulla. El concepto de administracin pblica se erige as en clave de bve- da, segn las palabras de Gasparri, del derecho administrativo. 31 32 30 Entrena Cuesta, Rafael, 1999, pp. 27 y 28. 31 Idem. 32 Clave de bveda o la clave de una bveda es el nombre arquitectnico que recibi en la poca premoderna la piedra en forma de cua que cerraba la parte superior del arco en la convergencia de cada una de sus alas de piedra, sostenindolas. 228 ROLANDO PANTOJA BAUZ En este orden de ideas, es indudable que la primera aproximacin al fenmeno administrativo lo ofrece por su cercana de percepcin, el ser mismo de la administracin del Estado, que al presentarse externamente lo hace ante todo como un esqueleto orgnico claramente discernible en la institucionalidad del Estado: segn la Ley Orgnica Constitucional de Ba- ses Generales de la administracin del Estado, su organigrama est presi- dido por el Jefe de Estado y se halla constituido por los ministerios, las subsecretaras, las secretaras regionales ministeriales y los servicios p- blicos, respondiendo con facilidad a la representacin mental que la ciuda- dana se ha hecho de la administracin pblica en su contacto del da a da con el hacer y quehacer administrativos. 3. Con todo, esta visin geomtrica del control presenta un doble incon- veniente, tanto doctrinal cuanto prctico: por una parte, porque est claro que al privilegiar la ptica jurdica decimonnica est, si no desechando, por lo menos preteriendo su presente, mirando hacia el lado de las corrien- tes predominantes de la administracin contempornea que dinamizan el control interno de la administracin bajo parmetros de eficiencia y efica- cia; por la otra, porque ha limitado el anlisis global del control que se ejerce por la administracin hacia la sociedad, focalizndolo solamente en comportamientos administrativos que interesan esencialmente al aparato estatal interno, si se quiere, se orienta a determinar cmo acta la adminis- tracin en el ejercicio de sus potestades o en el cumplimiento de sus debe- res frente al ordenamiento que la rige, con fines de responsabilidad antes que de representatividad de su ser actual, descartando de este modo la real dimensin de contenido y significado de la funcin administrativa al da de hoy en el pas. a) En el primer aspecto, parece claro que una de las claves de la admi- nistracin contempornea se halla en efecto en ese desplazamiento que por razones de variada ndole acusa la sociedad actual, desde el predominio de los criterios causales o formales de la actividad administrativa, con su prio- ridad en las normas y procedimientos, en definitiva, con su imposicin de respeto a los medios de accin como expresin de una legtima legalidad, hacia patrones finalistas o teleolgicos, con sus correspondientes exigen- cias de eficacia, eficiencia y economicidad, en ltimo trmino, con reque- rimientos de actuacin productiva, social y econmica, que den espacio e interaccin a polticas pblicas concretas, demostrables en su efectividad y resultados. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 229 En verdad, la perspectiva tradicional del control, aunque se la vincule al rgimen democrtico en aras de destacar el contenido valrico, que sin lugar a dudas revela el tema, no pierde su anclaje formal. As se comprue- ba, v. gr., al revisar una ltima obra publicada sobre la materia, en la cual se afirma, en efecto, que no hay democracia sin control, ni control sin democracia, y que su solo lenguaje confirma lo manifestado precedente- mente: Si las dictaduras implican el avasallamiento de las normas y prin- cipios bsicos que regulan la vida institucional de una nacin, no se ve cmo puede subsistir en ellas una adecuada modalidad de control que sig- nifique, por una parte, vlvula de contencin en contra de los abusos del poder y, por otra, amparo a los administrados contra las arbitrariedades que los detentadores cometan o puedan cometer, aseverndose la esen- cialidad de la existencia en el Estado de un sistema que implique garan- tas de respeto e independencia por su gestin, as como tambin para que una accin de las esferas polticas o administrativas de un Estado importe garanta de que ese actuar no caer en los lmites de la arbitrariedad. 33 a.1. Data de la Presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) el cambio de eje rector del control para llevar la atencin gubernativa ms bien hacia la gestin pblica. 34 Simultneamente, se entronca en esa admi- nistracin el establecimiento de una Auditora Interna de Gobierno llama- da a velar, desde un ngulo especializado, por su aplicacin y medicin, 35 conforme a indicadores de resultado. a.2. En ese tiempo se estableci la Asignacin de Modernizacin, por la Ley nm. 19.553, de 1998, que con los posteriores ajustes que se han in- corporado a su texto, ha llegado a transformarse en la actualidad en una importante herramienta de control administrativo en la Repblica, a nivel nacional, regional y provincial, planteada desde la perspectiva contempo- rnea de lo que representa el control en la sociedad democrtica y social actual, estimulando a la propia administracin y a sus funcionarios a ac- tuar eficiente, eficaz y econmicamente. 33 Silva Cimma, Enrique y Verdugo Lay, Aliro, Derecho administrativo chileno y comparado. El control pblico, Editorial Jurdica de Chile, 1994, p. 15. 34 Vase, del autor como coordinador, La administracin del Estado de Chile. Dece- nio 1990-2000, artculo: La modernizacin de la gestin pblica en Chile, 1994-2000, del Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado del ministerio Secretara General de la Presidencia, pp. 95-145. 35 Vase Moraga Guerrero, Rodrigo, Tllez Mellado, Luis, Auditora Interna de Go- bierno. La experiencia chilena 1994/1999, Presidencia de la Repblica, 1999. 230 ROLANDO PANTOJA BAUZ a.3. La Asignacin de Modernizacin discurre sobre la base de estable- cer Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG), que no consisten en otra cosa que en proposiciones estructuradas y fundamentadas que los Jefes Superiores de Servicio formulan al respectivo ministro, precisando en ellas su Misin Institucional, los objetivos estratgicos de mediano y largo plazo que se fijan, y para cada ao los objetivos de gestin, de eficien- cia institucional y de calidad de los servicios prestados a los usuarios, con sus respectivos indicadores que posibiliten la medicin de su grado de cumplimiento, conforme a determinadas pautas que imparte el ministerio de Hacienda. 36 El PMG se presenta por los servicios pblicos junto con el presupuesto correspondiente a cada ao, es aprobado por decreto supremo y una vez ejecutado durante el ao siguiente, se evala en sus resultados, interna- mente y por organismos validadores administrativos externos al Servicio ejecutante del PMG, lo que permite, a comienzos del ao siguiente al de ejecucin, aprobarlo por decreto supremo del ministerio del ramo, sus- crito adems por los ministros de Hacienda, del Interior y de la Secretara General de la Presidencia, en el que se sealar el grado de cumpli- miento de los objetivos de gestin que se hayan alcanzado anualmente. En el ao 2004, el PMG para los servicios pblicos consulta cinco reas de mejoramiento: Recursos Humanos, Calidad de Atencin a los Usuarios, Planificacin-Control de Gestin-Auditora Interna-Gestin Territorial Integrada, Administracin Financiera y Enfoque de Gnero, con sus respec- tivas subreas, respecto de las cuales, a su vez, habrn de fijarse los corres- pondientes objetivos de gestin para el ao. El cumplimiento del PMG resulta de agregar uno a otro el cumplimiento de estos objetivos con la ponderacin para ellos establecida. El decreto aprobatorio del respectivo PMG determina, adems, la fecha de inicio de los pagos constitutivos de la Asignacin de Modernizacin, los que se hacen en cuatro cuotas, correspondientes a los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada ao. En el ao 2005, la Direccin de Presupuestos del ministerio de Ha- cienda prev profundizar los avances logrados atendido, el gran nmero de servicios que alcanzan las metas fijadas buscando, la 36 Reglamento para la aplicacin del incremento por desempeo institucional, Decre- to nm. 475, de 1998, del ministerio de Hacienda, artculo 2o. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 231 aplicacin de un estndar externo que contine promoviendo la excelen- cia en el servicio pblico, pero que tambin haga reconocibles los logros por parte del conjunto de la sociedad. Con este fin, la formulacin de los PMG correspondientes al ao 2005 introduce los primeros elementos para transitar hacia un mecanismo de certificacin externa de sistemas de gestin para los servicios pblicos reconocido internacionalmente a tra- vs de las Normas ISO 37 respondiendo adems al compromiso estable- cido en el Protocolo que acompaa a la Ley de Presupuestos para el Sector Pblico, suscrito por el gobierno y la Comisin Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional. 38 La Asignacin de Modernizacin contempla incrementos de remunera- ciones a nivel bsico, institucional y colectivo. El componente bsico se paga a todo el personal de las instituciones incluidas en el Sistema de PMG. Es una cantidad fija de un 10% de las remuneraciones que determina la ley como computables para este efecto. El componente institucional se concede en relacin con la ejecucin eficiente y eficaz por parte de los servicios de los programas de mejora- miento de gestin y que da derecho a un incremento del 3% de las remu- neraciones siempre que la institucin haya alcanzado un grado de cumpli- miento igual o superior al 90% de los objetivos de gestin anuales que se hayan comprometido. Si el grado de cumplimiento fuere superior a un 75% e inferior al 90%, el porcentaje de esta bonificacin ser de un 1.5% (artculo 6o.). El componente colectivo, a su vez, favorece a los funcionarios que se desempeen en equipos, unidades o reas de trabajo en relacin con el grado de cumplimiento de las metas anuales fijadas para cada uno de ellos, asciende a un 4% cuando el nivel de cumplimiento de esas metas alcance a lo menos a un 90% y a un 2% si fuere inferior a ese porcentaje pero igual o superior al 75%, incremento que se calcula sobre aquellas mismas remu- 37 Denominacin con que se conoce a la International Standard Organization, con sede en Ginebra, Suiza, organizacin dedicada a promover la estandarizacin de normas, con el objeto de facilitar, a travs de estndares o exigencias reconocidos, la confiabilidad en el intercambio internacional de bienes y servicios. La ISO 9001-2000 contiene los requisitos bsicos que debe acreditar un sistema de gestin, pblico o privado, para ser certificado por la Organizacin Internacional de Normalizacin como apto para cumplir sus finalidades. 38 Para mayores detalles, consltese www.dipres.cl/Control de gestin. Las citas no especificadas que se hacen a continuacin, pertenecen a este sitio web. 232 ROLANDO PANTOJA BAUZ neraciones, y se carga a los recursos que queden excedentes en la institu- cin como consecuencia de que otras unidades no hayan obtenido dicho nivel de cumplimiento (artculo 7o.). Reemplaza explican las instrucciones para el ao 2005 al incenti- vo por desempeo individual de la asignacin de modernizacin de la Ley nm. 19.553 y constituye un avance ms en la poltica de descentraliza- cin de la gestin de los servicios pblicos. Esta nueva herramienta permi- te incentivar el trabajo de equipo de los funcionarios pblicos en el cum- plimiento de metas orientadas a brindar un mejor servicio a la ciudadana. Ser responsabilidad de los subsecretarios y jefes superiores respecto de sus correspondientes subsecretaras y servicios, llevar a cabo las acciones necesarias para la implementacin de este incremento. Corresponde a es- tas autoridades estructurar los equipos, unidades o reas de trabajo, te- niendo en consideracin parmetros funcionales o territoriales, o la com- binacin de ambos. El parmetro territorial podr establecerse a nivel nacional, regional o provincial. El parmetro funcional debe corresponder a la ejecucin de tareas identificables y relevantes para el cumplimiento de los objetivos institucionales, radicadas en un centro de responsabilidad, as como la suscripcin del Convenio de Desempeo con el ministro de la Cartera correspondiente, convenio cuya estructura se recomienda formu- lar conteniendo: 1o. Individualizacin del ministro del ramo y del Subse- cretario o Jefe Superior de Servicio que corresponda; 2o. Objetivo general del convenio que se suscribe; 3o. Marco global utilizado para definir los equipos de trabajo (territorial, funcional o mixto); metas e indicadores de gestin; 4o. Identificacin de los equipos de trabajo (la individualizacin de los funcionarios que integrarn cada equipo de trabajo y su responsable podrn establecerse en un anexo que deber formar parte integrante del convenio de desempeo); 5o. Definicin de las metas e indicadores de gestin para los equipos de trabajo definidos para la institucin (la especi- ficacin tambin podr establecerse en un anexo como en el caso anterior); 6o. Plazo en que debern cumplirse las metas prefijadas; 7o. Mecanismo de seguimiento del convenio por las partes; 8o. Firma de las partes. a.4. El Sistema de Mejoramiento de Gestin ha arrojado resultados alta- mente satisfactorios, moviendo al gobierno a establecer desde el ao 2003, para los servicios que lo integran, un Premio Anual de Excelencia Institu- cional cuando el respectivo servicio haya alcanzado un grado de cumpli- miento igual o superior al 100% de los objetivos anuales fijados en su programa de mejoramiento de la gestin, como lo dispuso el artculo 6o. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 233 de la Ley nm. 19.882, de 23 de junio de 2003, en el afn de crear un legtimo reconocimiento al mrito funcionario y estimular el espritu de superacin dentro del sector pblico. b) En la segunda faceta limitativa de la realidad administrativa actual por parte del enfoque tradicional del control, ha de destacarse la prdi- da, por parte de la administracin, de su pasado autorreferente en lo nor- mativo y procedimental. La administracin actual no gira ya en torno de s misma buscando ga- rantizar la responsabilidad poltico-jurdica de sus directivos y postergan- do todo sentido de productividad social. En gran medida se orienta a al- canzar fines de conformacin social, en la terminologa de Ernst Forsthoff de la primera mitad del siglo XX, 39 y a desarrollar consecuentes accio- nes de variado espectro que exceden la concepcin de la actividad ad- ministrativa decimonnica como estrictamente potestativa o de ejercicio de la prerrogativa pblica. Y ello, por efecto de dos fenmenos: por haberse asumido por parte de los gobiernos la prctica de ordenar sus acciones gubernativas mediante la determinacin y priorizacin de polticas pblicas, por una parte, y por la otra, por la conviccin adquirida por la sociedad mundial de que la rea- lidad contempornea no es un trnsito hacia, sino una llegada a un deter- minado punto histrico de destino, caracterizado por una vida interac- cionada, influida y determinada, da a da, hora a hora, minuto a minuto, en los cuatro puntos cardinales, por la dependiente interconectividad visual y oral instantneas que facilita la ciencia-tcnica, as como por la velocidad y facilidad de los desplazamientos de uno a otro continente. b.1. La economa social de mercado, implantada por Alemania en la segunda posguerra, habra de estimular la accin conformadora social de la administracin del Estado y la adopcin de polticas pblicas aptas para dar viabilidad a sus contenidos. Se super, as, a cincuenta aos de su implantacin, la labor participativa de la administracin en el mercado de bienes y servicios que le infundi el Estado Prestacional de comienzos del siglo XIX, a travs de sus formas serviciales centralizadas y descentralizadas, para transformarla en un cen- tro de decisiones condicionadoras de la comunidad nacional, normalmente 39 Forsthoff, Ernst, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1958, en particular, pp. 98-119. 234 ROLANDO PANTOJA BAUZ acompaadas de medidas legales y administrativas de limitacin o amplia- cin de derechos, al establecer, por una parte, zonas socioeconmicas, cuan- do no vedadas, fuertemente desalentadas como campo de actividades, y por la otra, exenciones, subsidios y beneficios para aquellas otras que bus- caron estimularse como necesarias de apoyar para el xito del modelo estruc- turador de la sociedad que experimenta la accin de las correspondientes polticas econmicas. Este paisaje administrativo posmoderno cambi tambin la ptica doc- trinal del derecho administrativo, como lo testimoni El ensayo de una teora del fomento en el derecho administrativo publicado por el profesor Luis Jordana de Pozas en el nmero 48, correspondiente al ao 1949, de la Revista de Estudios Polticos, en una tesis que armoniz los logros administrativistas alcanzados hasta entonces por la doctrina italiana y fran- cesa, para presentar una disciplina remozada con el tratamiento, no de una funcin administrativa representativa de su contenido, sino de una funcin administrativa expresada en actividades genricas y sustanciales, de dife- rente conformacin y finalidad: la actividad autoritaria, de coaccin o de polica, cuya caracterstica estaba en manifestarse por medio de limitacio- nes y prohibiciones; una actividad de fomento, que se traduca en mlti- ples formas estatales de ayuda, persuasin y estmulo: exenciones, subsi- dios y subvenciones a variados ttulos, reconocimientos oficiales con efectos patrimoniales favorables, etctera, y una actividad de prestacin, en la cual concurran diversas formas de prestacin directas e indirectas, gratuitas o sujetas a al pago de tarifas, en monopolio o en libre concurrencia, entre las cuales se consultaban, naturalmente, en lugar preferente las que consistan en servicios pblicos estatales creados bajo la frmula de la publicatio. b.2. En este sentido, Chile es un pas particularmente sensible a ese enfoque de su escenario poltico social, atendida la circunstancia de haber superado los gobiernos civiles, desde 1991 en adelante, la poltica econ- mica crudamente liberal del gobierno militar, implantando en el pas un sistema de economa social de mercado. Esta poltica econmica hizo suyo el marco macroeconmico entonces existente; adems, consolid una economa de exportacin de bienes y servicios dotndola de complejos mecanismos de fomento, incluida la ac- tuacin directa del Presidente de la Repblica como jefe de misiones eco- nmicas al extranjero, e inici y culmin una apertura al mundo que lo llevara a suscribir auspiciosos y numerosos tratados bilaterales, primero, y de Libre Comercio, despus, aun de ltima generacin, como los firma- EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 235 dos con Estados Unidos y la Unin Europea, en una lnea ascendente que le lleva a dialogar en estos das en el mismo sentido, con los pases del Asia Pacfico, entre ellos China y Japn. b.3. Sin embargo, estos parmetros econmicos no hicieron descuidar a los gobiernos civiles el aspecto social de esta articulacin econmica, como se aprecia en el decidido apoyo que han prestado en estos catorce aos a la educacin, a la salud, a la vivienda y a la cultura, 40 a travs de una rica variedad de medios de estmulo y apoyo, que van desde el pago de un subsidio a las cuentas de los consumos bsicos: luz, agua, gas, a los secto- res de menores ingresos, hasta un importante nmero de becas de pre y posgrado, en Chile y en el extranjero, pasando por diversos subsidios habitacionales que han brindado acceso a la vivienda a un alto nmero de estratos medios, ya que los bajos gozan de los planes de construccin que disean para ellos los Servicios de Vivienda y Urbanizacin, y los fondos concursables para proyectos de cine y teatro. b.4. En este ambiente dinmico y de amplio espectro, el Estado ha pasado a situarse en una posicin activa de defensa del inters general, pblico y privado, sin temor a retraer su participacin de los espacios socioeconmicos en los que ya no se requiere su presencia o a expandir- los en su caso. 41 Ha dado un sentido indito, en verdad, al mandato contenido en el inci- so 4o. del artculo 1o. de la Constitucin Poltica de la Repblica, que previene: El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn, adoptando todas las medidas que contribu- yan a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la sociedad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible. 40 Creando una nueva institucionalidad cultural con carcter de ministerio: el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Ley nm. 19.891, de julio de 2003, y estableciendo un Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes, dotado para el ao 2004 de cinco mil ciento cincuenta y siete millones de pesos (aproximadamente 4.5 millones de dlares americanos), un Fondo del Libro y la lectura; un Fondo de la Msica Nacional con tres reas: Msica Folclrica; Msica Clsica y Msica Popular, y un Fondo Nacional de Escuelas Artsticas. 41 As, el ministro de la Cultura de Chile, Jos Weinstein, y la ministra de Educacin, Cultura y Deportes de Espaa, seora Pilar del Castillo, firmaron este ao un acuerdo de coproduccin, promocin y conservacin del patrimonio cinematogrfico entre ambos pases. 236 ROLANDO PANTOJA BAUZ Artculo 1o., inciso 4o. El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la sociedad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece. Sin prejuicios, en lo que ha sido y es el proceso de modernizacin del Estado, ha abandonado sus postulados de ejercicio privativo y monoplico de ciertas actividades, como lo haba postulado el Estado Prestacional de derecho, hecho doctrina por la teora del servicio pblico; ha mantenido las prestaciones que las actuales necesidades sociales aconsejan conser- var; ha incorporado otras, al margen de toda inercia de crecimiento por agregacin, y se ha hecho custodia del cumplimiento de las polticas de orden, fomento y prestacin por particulares de servicios a particulares, creando una serie de organismos de actuacin activa pro personas frente a las empresas e instituciones que en esos mbitos tienen la responsabilidad directa de su gestin ante la sociedad. b.5. Especial importancia han pasado a cobrar dentro de esta perspectiva de la administracin chilena de hoy, ciertos servicios pblicos especializados en ejercer un control especializado sobre sectores nacionales de prestacin de servicios generales a la poblacin, que por lo mismo comprometen la fe pblica depositada en su continuidad y eficaz funcionamiento. En Chile se les llam y se les denomina Superintendencias. Las hay de orden econmico: la Superintendencia de Valores y Seguros (Decreto Ley nm. 3.538, de 1980), la Superintendencia de Bancos e Instituciones Fi- nancieras (Decreto con Fuerza de Ley nm. 3, de 1997, del ministerio de Hacienda), la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (Ley nm. 18.410), la de Servicios Sanitarios (Ley nm. 18.902); de orden social: la Superintendencia de Seguridad Social (Ley nm. 16.395), la Superin- tendencia de Fondos de Pensiones (Decreto con Fuerza de Ley nm. 101, de 1980, del ministerio del Trabajo, la Superintendencia de Institucio- nes de Salud Previsional (Ley nm. 18.933), a las cuales el artculo 2o. del Decreto Ley nm. 5.551, dio el nombre de instituciones fiscalizadoras, dentro de las cuales incorpor al Servicio Nacional de Impuestos Internos, al Servicio Nacional de Aduanas y a la Direccin del Trabajo, organismos que tradicionalmente han fiscalizado los campos del impuesto, las impor- taciones y exportaciones y el cumplimiento de las leyes laborales. A ellos se agrega la Subsecretara de Telecomunicaciones del ministerio de Trans- EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 237 portes, que de conformidad con la Ley General del ramo, nm. 18.168, de 1982, goza de amplias facultades de aplicacin y control de la presente ley y sus reglamentos (artculo 6o.). Si bien el artculo 2o. del Decreto Ley nm. 3.551, de 1980, reconoci a estas entidades un carcter autnomo, el artculo 1o. de la Ley General de Bancos, refiriendo esta independencia de actuacin a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, habra de destacar que ello signifi- caba que no se considerar a este Superintendencia como integrante de la administracin orgnica del Estado, ni le sern aplicables las normas generales o especiales dictadas o que se dicten para el sector pblico y, en consecuencia, tanto la Superintendencia como su personal se regirn por las normas del sector privado. 4. Sin perjuicio de las especificidades que presentan, estos organismos especializados y autnomos en materia de control estatal, constituyen ser- vicios pblicos integrantes del organigrama administrativo y estn someti- dos al derecho administrativo en calidad de servicios personificados suje- tos al control de tutela del Presidente de la Repblica, revelndose su independencia en la inexistencia de vnculo jerrquico que subordine sus decisiones a lo que resuelva la autoridad ministerial, su superior en este sentido, nominal. Sus atribuciones generales son de ndole normativa, fiscalizadora, san- cionadora y de resolucin de conflictos, referidos a los que se produzcan dentro de su respectivo mbito de competencia. Facultades normativas tienen estos entes, en tanto y en cuanto estn dotados por sus correspondientes leyes orgnicas las que determinan su organizacin y atribuciones de la potestad de dictar normas intra legem de general aplicacin, as como dictmenes e instructivos de interpreta- cin del rgimen normativo correspondiente y que revisten el carcter de obligatorias para los componentes del sector que fiscalizan; facultades de control poseen tambin, preventivas, concomitantes o ex post, las que le permiten examinar todo tipo de documentacin sustentatoria de activi- dades realizadas, incluyendo libros, cuentas, archivos, balances, etctera, requerir informacin, realizar visitas al ente, citar a declarar a su persona y formularles exigencias varias; asimismo, ejercen potestades sancionato- rias, que previo procedimiento legalmente tramitado las facultan para apli- car sanciones de censura, multa, clausuras temporales o definitivas, revo- cacin de autorizaciones, sustitucin del prestador, etctera, en caso de 238 ROLANDO PANTOJA BAUZ infraccin al orden jurdico que las rige. Ello, sin perjuicio de la va judi- cial, que les permanece siempre abierta para reclamar de lo administrativa- mente resuelto. Por ltimo, las superintendencias poseen facultades de resolucin de con- flictos dentro del sector. As, la Superintendencia de Electricidad y Combus- tibles puede pronunciarse sobre las reclamaciones que se deduzcan ante ella en materia de problemas derivados del uso de servidumbres por parte de propietarios de lneas elctricas o las que se interpongan en contra de ser- vicios elctricos, de gas o de combustibles, por la forma de dar cumpli- miento a esas prestaciones. Algo anlogo ocurre tratndose de reclamos de los afiliados a una Isapre, ante la Superintendencia de Instituciones de Sa- lud Provisional. 5. El panorama que se ha reseado hasta aqu demuestra que al da de hoy se est en presencia de una actividad administrativa extraordinaria- mente compleja y diversificada, que abarca un cmulo de actividades en- caminadas al desarrollo humano, social, econmico y cultural del pas, perspectiva que encontr su reconocimiento oficial en la reforma constitu- cional del ao 1991, tanto el nuevo artculo 100 por ella incorporado al texto poltico, sintetizando su campo de accin, precis la funcin admi- nistrativa de los gobiernos regionales apuntando precisamente al desarro- llo, y los informes de Comisin recados en el proyecto de la que fue ense- guida la Ley nm. 19.097, de ese ao, reflejaron el consenso con que el Congreso Nacional vio a la administracin del Estado contempornea, al expresar que constitua jurdicamente un conjunto de atribuciones que se orientan ms bien a la aplicacin de las normas legales y decretales para la consecucin de los objetivos de poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios pblicos, 42 lo que import concretar de esta manera el mandato genrico del artculo 1o., inciso 4o., de la Consti- tucin, y reconocer que junto con satisfacer necesidades pblicas, la admi- nistracin est llamada a materializar objetivos de desarrollo personal y social, econmicos, sociales y culturales. Artculo 1o., inciso 4o. El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear 42 Diario de Sesiones del Senado, sesin 23a., martes 6 de agosto de 1991, Discusin particular del proyecto, artculo 7o. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 239 las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los inte- grantes de la sociedad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitu- cin establece. Artculo 100, inciso 2o. La administracin superior de cada regin radicar en un gobierno regional que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. Al redactar el actual artculo 3o. de la LOCBGAE, busqu plasmar una sntesis de contenido de los artculos 1o., inciso 4o., y de la definicin constitucional de administracin concretada por el constituyente en ese artculo 100, inciso 2o., para manifestar, como dispone hoy esa ley orgni- ca constitucional, en el inciso 1o. de su artculo 3o.: La administracin del Estado est al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien comn atendiendo las necesidades pblicas de forma continua y permanente, y fomentando el desarrollo del pas a travs del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitucin y la ley, y de la aprobacin, ejecucin y control de polticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal. VII. DESDE UN CONTROL CAUSAL DE OBJETO FORMALIZADO A UN CONTROL PLURAL DE OBJETO SUSTANTIVADO La Contralora General de la Repblica, desde 1950 en adelante, contri- buy en forma importante a profundizar aquella evolucin institucional verificada por Veil Valentn, en cuanto a que desde el siglo XIX en ade- lante el ideal jurdico desplaz, con creciente xito, al ideal del poder poltico en la vida poltica interior de las principales naciones de la Europa culta. 43 Tuvo la capacidad de ofrecer al pas, por medio de sus dictmenes o informes en derecho, creadores de jurisprudencia conforme a su ley org- nica, al surgir de sus atribuciones legales de interpretacin y fiscalizacin de la ley administrativa, algunas construcciones jurdicas que despejaron serias dudas en importantes sectores de la administracin chilena, contri- buyendo a solucionar problemas que en su momento parecieron imposi- 43 Veil, Valentn, t. III, 1945, pp. 196 y 197. 240 ROLANDO PANTOJA BAUZ bles de abordar con xito. As sucedi, v. gr., con el concepto de Estatuto Administrativo y con el cuadro clasificatorio de los servicios pblicos en el pas, en momentos de una cuasi anarqua administrativa nacida de una proliferacin incontrolada de organismos administrativos. No obstante, si bien ese ideal jurdico, en cuanto aplicacin de normas objetivas relativas al ser y al actuar del Estado, haciendo ius publicum donde antes dominaba el ius politiae, encendi de satisfaccin las pupilas de la intelectualidad jurdica de principios del siglo XX, con posterioridad a su aceptacin y prctica sociales se ha visto impactado por la ms veloz de las trasformaciones que ha conocido el mundo desde los inicios de su historia, como han sido las de la segunda posguerra mundial, que han sido asimiladas con tan profunda naturalidad y vivenciadas con tal conviccin por las generaciones actuales, que hoy cuesta siquiera imaginar que pudo haber tiempos en que no exista lo que actualmente es cosa comn en an- chos campos de la vida. El control de la administracin pblica como actividad orientada a dar estabilidad y confiabilidad a la presencia estatal en la sociedad, presenta, mutatis mutandis, un tipo de transformacin que no escapa a lo que acon- tece en el mundo cientfico tcnico y al efecto que producen sus aplicacio- nes en la vida de las personas, como que el Estado potestativo del siglo XIX, base del actual, ha sido objeto tambin de hondas y sucesivas con- mociones que si bien fueron adelantadas en parte por preclaros pensado- res, nicamente est alcanzando cierto grado de concrecin en este ltimo tiempo de paz mundial, implicando, en sntesis, la aceptacin del orden y la seguridad como el logro mnimo de un gobierno, del cual se espera y al cual se exige crticamente abordar responsablemente el desarrollo huma- no, social, econmico y cultural del pas, en un extenso espectro de com- plejas actividades y conforme a patrones inexcusables de eficacia, eficien- cia, economicidad y moralidad. Esta es la imagen que busca dejar este trabajo en la retina de quienes se acerquen al control de la administracin del Estado: el control no es sino complemento de la direccin, de modo que todo cambio de polticas orga- nizativas y funcionales impacta al control. La administracin del Estado es una organizacin-funcin de extraordinario dinamismo en su adaptacin a las convicciones de la sociedad que se hacen gobierno, razn por la cual sus acciones se adaptan con extraordinaria rapidez a los tiempos. Si se quiere tener la sensibilidad que los cambios contemporneos han imprimido al control de la administracin del Estado, parece conveniente EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN CHILE 241 recurrir a la transformacin misma experimentada por el Estado de hoy, heredero de aquel venerable Estado liberal de derecho, para confirmar si realmente ha sufrido esa evolucin que se postula como yendo desde un control causal de objeto formalizado a un control plural de objeto sustantivado, como sustantivadas se presentan hoy da las actividades que expresan a esa administracin ante la sociedad.