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AULA: ADMINISTRAO PUBLICA: ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAO PBLICA

1. CONCEITO DE ESTADO O conceito de Estado varia conforme o ngulo em que considerado. Para nossos fins, interessa o prisma constitucional: o Estado pessoa jurdica territorial soberana. Pessoa jurdica a unidade de pessoas naturais ou de patrimnios, que visa consecu!"o de certos fins, recon#ecida pela ordem jurdica como sujeito de direitos e obriga!$es. %errit&rio o espa!o fsico em que o Estado e'erce sua soberania. (nclui o solo, o subsolo, as )guas interiores, o mar territorial e o espa!o areo. *) a soberania, no mbito interno, o poder supremo consistente na capacidade de autodetermina!"o e, no mbito e'terno, a prerrogativa de receber tratamento igualit)rio na comunidade internacional. +isso decorre, por e'emplo, a imunidade diplom)tica.

2. PODERES DE ESTADO Os poderes de Estado, na cl)ssica triparti!"o de ,ontesquieu, s"o: o -egislativo, o E'ecutivo e o *udici)rio, independentes e #armnicos entre si e com suas fun!$es reciprocamente indeleg)veis. . cada um desses poderes atribuda uma fun!"o de modo preferencial. .ssim a fun!"o preferencial do Poder -egislativo a elabora!"o de leis /fun!"o normativa01 a fun!"o preferencial do Poder E'ecutivo a convers"o da lei em ato individual e concreto /fun!"o administrativa01 e a fun!"o preferencial do poder *udici)rio a aplica!"o for!ada da lei aos litigantes /fun!"o judicial0. 2ala3se de fun!"o preferencial de cada poder de Estado porque todos os poderes praticam atos administrativos, e, em car)ter e'cepcional e admitido pela 42, desempen#am fun!$es e praticam atos que, a rigor, seriam de outro poder. E'.: o Poder e'ecutivo pode julgar por meio de processos administrativos e pode legislar por meio de medidas provis&rias. O Poder -egislativo e'erce fun!$es administrativas ao regular seus servi!os internos e fun!$es judiciais ao julgar o Presidente da 5ep6blica por crime de responsabilidade. Por fim, o Poder *udici)rio tambm e'erce fun!$es administrativas ao regular seus servi!os internos e fun!$es legislativas em casos como as resolu!$es do %ribunal 7uperior Eleitoral, as s6mulas vinculantes e as declara!$es de inconstitucionalidade /neste 6ltimo caso, trata3se de legislador negativo0. +e acordo com o sistema de freios e contrapesos /8c#e9s and balances80, cada Poder ser) controlado pelos outros, ou seja, certos atos s& podem ser praticados por um Poder com a participa!"o de outro /s0. E'.: a nomea!"o de ,inistro do 7upremo %ribunal 2ederal deve ser feita pelo Presidente da 5ep6blica e antecedida de indica!"o do pr&prio Presidente e aprova!"o do indicado pelo 7enado. O E'ecutivo pode participar da produ!"o legislativa por meio de medidas provis&rias e projetos de lei e o -egislativo pode, inclusive por meio do %ribunal de 4ontas, fiscali:ar a atua!"o do E'ecutivo.

3. FUNES DO ESTADO +e acordo com 4elso .ntonio ;andeira de ,ello /<==>, p. <>0, a fun!"o do Estado ou 8fun!"o p6blica, no Estado +emocr)tico de +ireito, a atividade e'ercida no cumprimento do dever de alcan!ar o interesse p6blico, mediante o uso de poderes instrumentalmente necess)rios conferidos pela ordem jurdica8. ?o mundo ocidental, unnime a e'ist@ncia de tr@s fun!$es p6blicas: a legislativa /ou normativa0, a administrativa /ou e'ecutiva0 e a jurisdicional. E'istem, porm, atos que n"o se enquadram em nen#uma delas e que terminam por compor a fun!"o poltica. . fun!"o legislativa aquela que o Estado, de modo e'clusivo, e'erce por meio da edi!"o de normas gerais e abstratas, que inovam na ordem jurdica e est"o subordinadas diretamente 4onstitui!"o . Essa fun!"o e'ercida basicamente pelo Poder -egislativo, pois, normalmente, atos dos demais poderes s& tem efeitos concretos. E'cetuam3se as medidas provis&rias e as leis delegadas que, a despeito de serem editados pelo E'ecutivo, s"o imediatamente subordinados 4onstitui!"o. Os regulamentos, que tambm s"o normas gerais e editadas pelo Poder E'ecutivo, n"o est"o compreendidos nessa fun!"o, pois encontram3se subordinados s leis e n"o t@m autonomia para criar obriga!$es. . fun!"o jurisdicional tambm atribuda e'clusivamente ao Estado para resolu!"o de conflitos de interesses com for!a de coisa julgada. ?o caso, apenas o Poder *udici)rio e'erce essa fun!"o, pois, somente suas decis$es tornam3se imut)veis /transitam em julgado0 depois de esgotados os recursos ou depois de ultrapassado o pra:o para sua interposi!"o. %rata3se do sistema da jurisdi!"o 6nica, segundo o qual todas as matrias podem ser apreciadas pelo *udici)rio, que o 6nico poder competente para decidi3las de modo definitivo. ?os termos do magistrio do citado autor /p. A<0, 8fun!"o administrativa a fun!"o que o Estado, ou quem l#e fa!a as ve:es, e'erce na intimidade de uma estrutura e regime #ier)rquicos e que, no sistema constitucional brasileiro se caracteri:a pelo fato de ser desempen#ada por comportamentos infralegais ou, e'cepcionalmente, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder *udici)rio8. B@3se que a fun!"o administrativa a 6nica passvel de ser e'ercida tambm por particulares, como os que recebem uma delega!"o para a presta!"o de servi!os p6blicos. %ambm 6nica presente em todos os poderes, a despeito de predominar de forma ntida no Poder E'ecutivo. . fun!"o poltica ou de governo n"o aceita por toda a doutrina, sendo considerada por muitos apenas como uma qualidade, um atributo das altas escol#as de governo, em qualquer um dos tr@s poderes. Para os que concordam com sua e'ist@ncia, atos polticos s"o aqueles que cuidam da gest"o superior da vida estatal, pressupondo decis$es de mbito muito mais poltico do que jurdico. E'.: iniciativa de leis pelo c#efe do Poder E'ecutivo, a san!"o, o veto, o impeac#ment, a decreta!"o de calamidade p6blica e a declara!"o de guerra. .pesar do alto grau de independ@ncia com que esses atos s"o reali:ados, tambm est"o submetidos ao controle judicial.

4. ORGANIZAAO DO ESTADO BRASILEIRO

2orma de Estado designa o como o poder dividido em um determinado territ&rio. 7e #ouver apenas um centro de poder, a forma de Estado unit)ria, o que geralmente ocorrer em pases de

pequena e'tens"o, como o Cruguai. Davendo mais de um centro de poder, a forma composta, que se divide em uni$es, confedera!$es e federa!$es. . 6ltima espcie a mais relevante de todas, caracteri:ando3se por um conjunto de Estados autnomos /poder limitado nos termos da 4onstitui!"o0 que abdicam de sua soberania /poder ilimitado no mbito interno0 em favor de uma Cni"o. 4omo forma de Estado, o ;rasil adotou o federalismo. .ssim, cabe distinguir: Estado federal, isto , a 5ep6blica 2ederativa do ;rasil, o todo, dotado de personalidade jurdica de +ireito P6blico internacional. . Cni"o, como di: o pr&prio nome, a entidade poltica formada pela reuni"o das partes componentes, constituindo pessoa jurdica de +ireito P6blico interno, autnoma em rela!"o aos Estados e a que cabe e'ercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados3membros, o +istrito 2ederal e os ,unicpios s"o entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e tambm de personalidade jurdica de +ireito P6blico interno. *) os territ&rios n"o s"o componentes da federa!"o, mas simples descentrali:a!"o administrativo3territorial da Cni"o, tambm c#amados de autarquias territoriais. .s leis podem ser classificadas de acordo com a entidade federativa que a emite: #), portanto, leis federais , estaduais, municipais e distritais. . Cni"o, porm, pode emitir tambm leis nacionais, com efic)cia para todos os entes federativos, nos casos previstos na 4onstitui!"o. E'.: enquanto a -ei E.FF< GH=, que rege os servidores p6blicos, federal1 a -ei E.III GHA, que rege as licita!$es e os contratos administrativos, uma lei nacional.

5. GOVERNO Joverno o conjunto de &rg"os e as atividades que eles e'ercem na sentido de condu:ir politicamente o Estado, definindo suas diretri:es supremas. ?"o se confunde com a .dministra!"o P6blica em sentido estrito, que tem a fun!"o de reali:ar concretamente as diretri:es tra!adas pelo Joverno. Portanto, enquanto o Joverno age com ampla discricionariedade, a .dministra!"o P6blica atua de modo subordinado. 7istema de Joverno o modo como se relacionam os poderes E'ecutivo e -egislativo. E'istem os seguintes sistemas de governo: a0 presidencialista: o c#efe de estado tambm o c#efe de Joverno e, portanto, da .dministra!"o P6blica. K o sistema adotado no ;rasil pela 4onstitui!"o de FHEE e confirmado pelo plebiscito de FHHA1 b0 parlamentarista: a c#efia de Estado e'ercida por um presidente ou um rei, sendo que a c#efia de Joverno fica a cargo de um gabinete de ministros, nomeados pelo Parlamento e liderados pelo primeiro3ministro1 c0 semipresidencialista: tambm c#amado de sistema #brido, aquele em que o c#efe de Joverno e o c#efe de Estado compartil#am o Poder E'ecutivo e e'ercem a .dministra!"o P6blica1 d0 diretorial: o Poder e'ecutivo e'ercido por um &rg"o colegiado escol#ido pelo Parlamento. .o contr)rio do parlamentarismo, n"o #) possibilidade de destitui!"o do diret&rio pelo Parlamento.

.s formas de Joverno /ou sistemas polticos0 di:em respeito ao conjunto das institui!$es pelas quais o Estado e'erce sue poder sobre a sociedade e, principalmente, o modo como o c#efe de Estado escol#ido. E'istem tr@s formas: a0 presidencialismo: escol#ido pelo voto /direto ou indireto0 para um mandato pr3determinado1 b0 monarquia: escol#ido geralmente pelo critrio #eredit)rio, sua perman@ncia no cargo vitalcia 3 o afastamento s& pode ocorrer por morte ou abdica!"o. . monarquia pode ser absoluta, em que a c#efia de Joverno tambm est) nas m"os do monarca1 ou parlamentarista, em que a c#efia de Joverno est) nas m"os do primeiro3ministro1 c0 anarquia: aus@ncia total de Joverno.

6. ADMINISTRAAO PBLICA . palavra 8administrar8 significa n"o s& prestar servi!o, e'ecut)3lo, mas tambm dirigir, governar, e'ercer a vontade com o objetivo de obter um resultado 6til1 e at, tra!ar um programa de a!"o e e'ecut)3lo. +istingue3se da propriedade no sentido de que, na administra!"o, o dever e a finalidade s"o predominantes1 no domnio, a vontade prevalece. ;asicamente, s"o dois os sentidos em que se utili:a mais comumente a e'press"o .dministra!"o P6blica: a0 em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ela designa as pessoas jurdicas, &rg"os e agentes p6blicos incumbidos de e'ercer a fun!"o administrativa em qualquer um dos Poderes 3 -egislativo, E'ecutivo e *udici)rio1 b0 em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a nature:a da atividade e'ercida pelos referidos entes1 nesse sentido, a .dministra!"o P6blica a pr&pria fun!"o administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder E'ecutivo. ?esse sentido a .dministra!"o P6blica abrange: (0 fomento: atividade administrativa de incentivo iniciativa privada. 7"o atividades de fomento: au'lios financeiros ou subven!$es, financiamentos, favores fiscais e desapropria!$es que favore!am entidades privadas sem fins lucrativos1 ((0 polcia administrativa: atividade de e'ecu!"o das restri!$es impostas por lei ao e'erccio da liberdade e da propriedade em benefcio do interesse coletivo. E'.: limite de velocidade nas estradas1 (((0 servi!o p6blico: toda utilidade material que a .dministra!"o P6blica e'ecuta, direta ou indiretamente, para satisfa:er as necessidades coletivas. E'.: servi!os de )gua, lu: e telefone1 (B0 8interven!"o administrativa: compreende a regulamenta!"o e fiscali:a!"o da atividade econmica de nature:a privada, bem como a pr&pria atua!"o direta do Estado na atividade econmica, nos termos do art. FLA da 4onstitui!"o 2ederal, normalmente por meio de empresas p6blicas e sociedades de economia mista8 D) ainda outra distin!"o que os autores costumam fa:er, a partir da idia de que administrar compreende planejar e e'ecutar:

a0 em sentido amplo, a .dministra!"o P6blica, subjetivamente considerada, compreende tanto os &rg"os governamentais, supremos, constitucionais /Joverno0 aos quais incumbe tra!ar os planos de a!"o, dirigir, comandar, como tambm os &rg"os administrativos, subordinados, dependentes /.dministra!"o P6blica em sentido estrito0, aos quais incumbe e'ecutar os planos governamentais1 ainda em sentido amplo, porm objetivamente considerada, a .dministra!"o P6blica compreende a fun!"o poltica, que tra!a as diretri:es governamentais e a fun!"o administrativa, que as e'ecuta1 b0 em sentido estrito, a .dministra!"o P6blica compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os &rg"os administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a fun!"o administrativa, que as e'ecuta.