Legislacin y Derechos Indgenas en Mxico

Francisco Lpez Brcenas,

Justificacin................................................................................................................ 2
1. Los indgenas en los primeros aos de independencia................................................. 2
1.1. Los Indgenas en las primeras constituciones nacionales....................................... 3
1.2. Los pueblos indgenas mexicanos durante el siglo XIX .......................................... 5
1.3. Los derechos indgenas en la poca posrevolucionaria .........................................13
2. Los derechos indgenas en la poca contempornea..................................................16
2.1. El Convenio 169 de la OIT.................................................................................16
2.2. La Constitucin Federal .....................................................................................18
2.3. Leyes federales ................................................................................................19
A. Legislacin para el acceso a la justicia penal ......................................................19
B. Legislacin sobre derechos agrarios y recursos naturales ....................................19
C. Legislacin sobre derechos culturales ................................................................23
D. Legislacin en materia de administrativa ...........................................................24
2.4. Las constituciones estatales .............................................................................25
A. Constituciones estatales con ms derechos que la Federal...................................25
B. Constituciones estatales con similares derechos que la Federal ............................27
C. Reformas posteriores a los Acuerdos de San Andrs ...........................................30
Conclusiones..............................................................................................................35


Resea: El texto hace una repaso histrico de la legislacin indigenista mexicana a partir de las
primeras constituciones, hasta las reformas posteriores a la firma de los Acuerdos de San
Andrs, incluyendo un anlisis del Convenio 169 de la OIT. Compara as mismo la legislacin
federal con las estaduales.
Mxico, Febrero del 2001


Fuente: Alertanet Portal de Derecho y Sociedad alertanet@derechoysociedad.org




2

Justificacin

La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural con profunda raz en las culturas de los
pueblos indgenas que la habitan, misma que no se refleja en la Constitucin Poltica que
organiza su vida interna, documento donde se plasman los principios esenciales que sustentan el
Estado en que vivimos. De ah lo justo del reclamo para que la Constitucin Federal primero y
despus el conjunto del sistema jurdico del pas se reforme a fin de incluir el reconocimiento
pleno de nuestros pueblos indgenas y sus derechos colectivos, junto a los individuales, de todos
los mexicanos; reclamo que coincide con la de diversos sectores sociales de construir un
verdadero Estado de derecho, democrtico y pluricultural.

Estas demandas se hacen presentes al mismo tiempo que la crisis del sistema jurdico y poltico
del pas, lo que ha trado como consecuencia que la seguridad, la legalidad y la igualdad, en las
actuales condiciones, sean aspiraciones inalcanzables para la mayora de los mexicanos, lo
mismo que el goce de los derechos polticos.

Lo anterior situacin demuestra que para nuestros pueblos indgenas, a pesar del tiempo y la
historia, las cosas no han cambiado. Igual que el Estado colonial en su tiempo, el Estado
nacional creado para sustituirlo, con el objetivo de integrarnos a todos a la cultura nacional y a
un orden jurdico nico, ha llegado a su agotamiento y necesita reformarse tomando en cuenta
su realidad pluricultural y multitnica, de lo contrario corre el riesgo de ir al caos o la
desintegracin.

Ms all de lo especficamente tnico, la propuesta del movimiento indgena nacional es un
aporte hacia un nuevo pacto social que sirva de base a la vida futura de un pas democrtico,
incluyente y pluricultural. No es, como desde el gobierno se pregona, capricho de antroplogos,
indigenistas o lderes que nada tienen que ver con los pueblos indgenas y sus organizaciones;
sino por el contrario, una aportacin de los descendientes de los habitantes originarios de este
pas para comenzar a resolver a fondo los problemas que genera nuestra exclusin histrica en
la Constitucin Federal, en el orden jurdico mexicano y en las instituciones y polticas del
Estado; con lo cual se deja fuera una parte importante de la poblacin al tratrsele
simplemente como individuos merecedores de planes asistenciales y no como seres humanos
dignos de ser sujetos de derecho.

Adems, la propuesta se sustenta en reclamos histricos y en necesidades actuales, segn los
resultados de consultas independientes y oficiales, como la realizada por los poderes Ejecutivo y
Legislativo de la Federacin en el ao de 1995. As sealaremos ms adelante, el
reconocimiento de los pueblos indgenas como sujetos de derecho y el establecimiento de las
condiciones para que puedan ejercer sus derechos colectivos es un asunto que no podr
solucionarse si no es mediante una profunda reforma a nuestra Carta Magna, en principio, y
despus a todo el orden jurdico; seguido de una modificacin a fondo de las polticas
institucionales hacia ellos y la creacin de instituciones de gobierno con criterios expuestos por
los mismos interesados, incluyendo la participacin en su manejo.

Es necesario insistir que las medidas a medias no resuelven el problema porque no atacan su
raz. Esto ha quedado demostrado con la legislacin indgena expedida el siglo XIX y la que
actualmente se encuentra vigente, como se expone en las siguientes pginas.

1. Los indgenas en los primeros aos de independencia

La cuestin de los derechos indgenas no es asunto de ahora sino bastante aejo. Viene
aparejado con las luchas independentistas de la poblacin de la Nueva Espaa por separarse de
la Corona espaola y formar un nuevo Estado, pasando por los periodos de anarqua y la
consolidacin del nuevo orden, luchas en las que los pueblos indgenas aportaron una gran
3
cuota de sangre, pero cuando se dise el modelo de organizacin poltica que prevalecera en
el pas se les ignor por completo por el grupo social dominante que asumi el poder.

A pesar de las promesas contenidas en las proclamas con las que se llamaba a nuestros
antepasados a luchar por la independencia, sobre todo las de Miguel Hidalgo y Costilla y Jos
Mara Morelos y Pavn, lderes de las insurrecciones independentistas que prometan
devolvernos la libertad, terminar con las castas y devolvernos la tierra que era nuestra1[1], la
exclusin de los pueblos indgenas en el diseo de la nacin en que todos viviramos comenz
desde los acuerdos para consumar la independencia. En el Plan de Iguala, propuesta surgida
del viejo orden para poner fin a la guerra que ya alcanzaba once aos (desde 1810 hasta
1821), se estableci la igualdad de todos los habitantes de la Nueva Espaa, sin distincin
alguna de europeos, africanos ni indios, reconociendo a todos como ciudadanos con igualdad
de derechos, al mismo tiempo que ignoraban la existencia de los pueblos indgenas. En esencia,
en el Plan de Iguala se retomaban los principios contenidos en la Constitucin de Cdiz, con la
que el gobierno espaol buscaba retener sus colonias en Amrica, haciendo ligeras concesiones
a los grupos de poder regionales que se sentan desplazados por el de la metrpoli,2[2] entre
las cuales figuraba no ser consideradas en adelante como colonias sino provincias que
formaban parte integrante de aqulla.

A esto contribuy la mentalidad criolla que vea a nuestros antepasados como apticos y
sumergidos en la ignorancia y buscaba mantenerlos en su antiguo estado, para lucrar con sus
trabajos y producciones, la inmensidad de sus riquezas, y para hacerlos de todos modos
infelices.3[3] La declaracin de igualdad de todos los habitantes del naciente pas era una
forma soterrada de negarnos nuestros derechos pues no todos ramos iguales y no podamos
aspirar a serlo si no se creaban las condiciones para ello, lo cual hubiera implicado reconocer
las muchas diferencias culturales existentes y darle un trato diferenciado a cada una para poder
arribar a la pretendida igualdad.

1.1. Los Indgenas en las primeras constituciones nacionales

Pero la realidad era ms compleja y el Poder Constituyente no poda eludirla tan fcilmente,
pues apareca por donde menos se le esperaba. En el Acta Constitucional de la Repblica
mexicana de 18244[4] se estableci como facultad del Congreso de la Unin arreglar el
comercio con las naciones extranjeras, entre los diferentes estados de la Federacin y tribus de
indios, disposicin que se reiter en el artculo 49, fraccin XI, de la primer Constitucin Federal
de Mxico como pas independiente, promulgada el 4 de octubre de 1824.5[5]

Esta disposicin estaba fuera de contexto, no responda a una realidad social y por tanto ningn
derecho representaba para nuestros pueblos indgenas porque sus problemas iban ms all de
asuntos comerciales, los cuales seguramente eran ajenos a la mayora de ellos, que se
encontraban luchando en la defensa de su identidad colectiva y sus tierras comunales, que
desde entonces eran asediadas por la nueva clase gobernante y agredidos con leyes estatales
que impulsaban su fraccionamiento. La nica explicacin coherente sobre la inclusin de esta

,
r
r
1[1]
Jess Silva Herzog, De la historia de Mxico (1810-1938), Documentos fundamentales ensayos y opiniones, tercera
edicin, Siglo XXI, Mxico, 1985, pp. 12-16.
2[2]
Felipe Tena Ramrez, Leyes Fundamentales de Mxico (1808-1997), vigsima edicin, actualizada, Porra, Mxico,
1997, pp. 113-116.
3[3]
Oyen y callan, pero su tiempo hablan. Representacin dirigida a la soberana Junta Provisional Gubernativa por
los Jueces Forneos sob e vicios de los ayuntamientos y nulidad de sus elecciones. Mjico. Imprenta de Mariano
Ontiveros. Ao de 1821. Citado en: Manuel Ferrer Muoz y Mara Bono Lpez, Extraos en su propio suelo? Los
Pueblos Indios y la Independencia de Mxico, La Problemtica del Racismo en los Umb ales del siglo XXI, VI Jornadas
Lascasianas, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1997, pp. 17-45.
4[4]
Jorge Sayeg Hel, El Nacimiento de la Repblica Federal Mexicana, SEP-SETENTAS, Mxico, 1974, pp. 115-123.
5[5]
Ibid., pp. 125-162.
4
disposicin en la Carta Magna apunta a que fue copiada textualmente del artculo 1.8.3. de la
Constitucin Federal de los Estados Unidos de Amrica, en donde el Estado haba reconoci
status jurdico a los indgenas, an bajo su tutela.6[6]

Producto de las luchas de los distintos grupos polticos de la poca, liberales y conservadores,
monrquicos o republicanos, federalistas o centralistas, radicales o moderados, yorquinos o
escoceses, la Constitucin fue constantemente reformada, segn los intereses de quienes
accedan al poder. La Carta Magna de 1824, de corte eminentemente liberal, republicano y
federal, fue reformada en el ao de 1835. En esa reforma se suprimieron sus principales
postulados, dentro de ellos el federalismo, adoptando en su lugar un rgimen centralista,
sostenido por el partido conservador. Junto con los principios federalistas se dej atrs la
referencia expresa a los indgenas, aunque no la exclusin de ellos. En varias partes de su texto
hay referencias a la prdida de ciudadana y derechos polticos por escasez de fortuna o no
saber leer y escribir, ni tener determinado grado de educacin escolar.7[7] Dichas alusiones
estaban dirigidas de manera evidente hacia los campesinos, y a nuestros pueblos indgenas en
particular, pues eran los que en su mayora se encontraban en esas condiciones.

Para mediados del siglo, cuando se discuti la Constitucin Federal de 1857 el asunto de los
derechos indgenas se haba convertido en un problema nacional. As se desprende de las
mltiples intervenciones que se dieron durante su discusin, aunado a la abundante legislacin
que, como veremos ms adelante, se haba producido en los estados de la Federacin. Slo
que a los grupos polticos de entonces, tanto liberales como conservadores, les pareci ms
importante enfocar sus esfuerzos a combatir o defender otros asuntos, como fue el de la
Iglesia y la tierra.

Lo anterior no debe dejar la idea de que el tema no estuvo presente entre los constituyentes
de la poca. En la sesin del 16 de junio de 1856 el diputado Jos Mara del Castillo Velasco,
despus de describir los estragos padecidos por una raza desgraciada de hombres, que
llamamos indgenas, descendientes de los antiguos dueos de estas ricas comarcas, y
humillados ahora con su pobreza infinita y sus recuerdos de otros tiempos, reivindic terrenos
para el uso comn de sus pueblos, as como para reparto entre los individuos que los
integraban, aduciendo que era vergonzoso para nuestro pas que haya en l pueblos cuyos
habitantes no tengan un espacio de terreno en que establecer un edificio pblico o una
sementera; as tambin exhort a los legisladores a tomar medidas para combatir el estado de
mendicidad de los indgenas y a disipar los nublados de su indigencia. Adems de ello, el
diputado Velasco expres su conviccin de que urga remediar los abusos que sufran y buscar
la manera de mejorar su condicin econmica, afirmando que si se estudian sus costumbres,
se hallarn entre los indios instintos de severa justicia y de abnegacin para cumplir con los
preceptos que imponen las leyes.8[8]

Tres semanas despus de expuestas las anteriores opiniones, el diputado Garca Granados
formul algunas objeciones en materia de justicia en donde se involucr a los pueblos
indgenas: desaconsej la instauracin del jurado popular, calificndolo de planta ecstica
que no poda aclimatarse todava entre los indgenas porque, segn l, no ofrecan ninguna
garanta de defensa a las personas que juzgaban.

En la misma sesin Ignacio Ramrez destac la necesidad de que el proyecto constitucional que
se estaba discutiendo se adecuara mejor a las necesidades especficas del pas. En ella lament
que entre las muchas ilusiones con que nos alimentamos, una de las no menos funestas es la
que nace de suponer que nuestra patria es una nacin homognea. Invit a los diputados a

I
6[6]
Bartolom Clavero Salvador, Teorema de OReilly: Incgnita Constituyente en ndoamrica, Centro de Estudios
Constitucionales, separata de la revista espaola de Derecho Constitucional, Madrid, Ao 17, Nmero 49, 1997, p. 44.
7[7]
Tena Ramrez, Ibidem, pp. 199-248.
8[8]
, Manuel Ferrer Muoz y Mara Bono Lpez: Pueblos Indgenas y Estado Nacional en el Siglo XIX. 1998, pp. 50-52.
5
cambiar su visin del pas. Levantemos les dijo ese ligero velo de la raza mista que se
estiende por todas partes y encontraremos cien naciones que en vano nos esforzaremos hoy
por confundir en una sola. Y, a diferencia de quien le antecedi en la palabra, expres:
Muchos de esos pueblos conservan todava las tradiciones de un orgen diverso y una
nacionalidad independiente y gloriosa.9[9]

Una de las ltimas intervenciones sobre la materia se dio cuando ya se haba iniciado, en lo
general, el debate sobre el contenido de la nueva Constitucin. El diputado Castellanos acept
la nobleza de la propuesta hecha por el diputado Jos Mara del Castillo Velasco, pero se opuso
a ella si antes no se aseguraba que la Iglesia quedara sujeta al poder del Estado, pues en caso
contrario dijo los indios regarn la tierra con el sudor de su rostro, trabajarn sin descanso
hasta hacerla fecunda, le llegarn a arrancar preciosos frutos, y todo para qu?, para que el
clero llegue como ave de rapia y les arrebate todo, cobrndoles por el bautismo de sus hijos,
por celebrar su matrimonio, por dar sepultura a sus deudos. Y terminaba con una sentencia
que cambi el rumbo de la discusin. Dad a los indios la tierra y dejad subsistentes las
obvenciones parroquiales, y no haris ms que aumentar el nmero de esclavos que
acrecienten la riqueza del clero.10[10] Con esta afirmacin, la discusin de los derechos
indgenas pas a un segundo plano, centrndose en el problema del clero y su relacin con el
Estado. Fue as como los derechos indgenas se discutieron pero no se plasmaron en la
Constitucin que consolid al Estado mexicano.

1.2. Los pueblos indgenas mexicanos durante el siglo XIX

La declarada igualdad de todos los individuos del pas, incluyendo a los indgenas, considerados
individual y no colectivamente, no fue obstculo para que a lo largo y ancho del pas, desde
Sonora hasta Yucatn, la entidades federativas o departamentos segn que el rgimen fuera
federalista o centralista elaboraran una muy diversa legislacin, que algunas veces tutelaba a
los individuos indgenas sin reconocerles plenamente sus derechos y las ms los violentaba, sin
que ello quitara el sueo a los liberales o conservadores, quienes siempre los consideraron un
lastre para el progreso de la nacin y si no los exterminaban era porque les servan de mano de
obra barata para impulsar el pas que ellos estaban diseando. Unos cuantos ejemplos pueden
servirnos para ilustrar la anterior aseveracin.

En el estado de Oaxaca el debate sobre los derechos indgenas se remonta a tiempos anteriores
a la formacin del estado. La Ley Orgnica para el Gobierno del Estado de Oaxaca, antecesora
de su primera Constitucin, ya reconoca en su artculo primero que el estado se compona de
todos los pueblos y partidos que antes formaban la provincia de ese nombre. La disposicin se
retom el 10 de enero de 1825, al promulgarse la primera Constitucin Poltica del Estado, la
cual estableci en su artculo 5 que para la administracin del mismo se divida en
departamentos, partidos y pueblos; estos ltimos seran administrados por ayuntamientos
integrados por alcaldes, regidores y sndicos, siempre que su poblacin llegara a tres mil
almas o que sin tenerlas contaran con suficiente ilustracin, industria y otras circunstancias
particulares que los hicieran merecedores de contar con ese tipo de autoridad.

En alusin directa a los pueblos indgenas y sus comunidades, el artculo 161 del Cdigo
fundamental del Estado estableca: En los dems pueblos en que no tenga lugar el
establecimiento de ayuntamientos, habr una municipalidad que se llamar con el nombre
conocido de repblica, la cual tendr por lo menos un alcalde y un regidor. La ley determinar
el nmero de alcaldes y regidores de que debern componerse, con proporcin al

9[9]
Ibd.
10[10]
Op. cit.
6
vecindario.11[11] De esta forma, el estado de Oaxaca reconoca la organizacin que desde la
poca de la Colonia asumieron los pueblos indgenas para resistir la opresin espaola.

De entonces es tambin la tendencia a reconocer a los pueblos y las comunidades al mismo
tiempo que se le restan facultades, relegndolas slo a la organizacin de los servicios pblicos,
como establecer y cuidar de las escuelas primarias, construccin reparacin y limpieza de
caminos, puentes, crceles, terrenos de uso comn y de salud pblica, entre otros. En el
aspecto poltico se les ha considerado como auxiliares de los ayuntamientos, que se consideran
la base de la administracin pblica del pas.

La segunda Constitucin Poltica del Estado, la del 15 de septiembre de 1857, estatuy que la
divisin administrativa de Oaxaca se establecera a travs de distritos y municipios. Los pueblos
y las repblicas desaparecieron, pero en cambio se reconoci facultad a los ayuntamientos
para administrar los bienes comunales y las casas de beneficencia de instruccin
primaria.12[12] La importancia de esta disposicin no se nota si se desliga del hecho de que el
artculo 27 de la Constitucin Federal, promulgada el 5 de febrero del mismo ao, prohiba a las
corporaciones civiles, entre ellas las comunidades, administrar bienes rsticos. Slo que el
gobernador del Estado, Don Benito Jurez, como jurista que era supo entender el verdadero
propsito de esa disposicin y buscar la salida adecuada para no violentar los intereses de los
pueblos. Por cierto, el 2 de julio de 1848, cuando el Congreso del Estado abri sus sesiones, el
indgena zapoteco, portando ya la investidura de gobernador, se dirigi a sus integrantes para
defender el derecho de los pueblos indgenas de la entidad para elegir a sus autoridades de
acuerdo a su costumbre, la que, afirmaba, lejos de obstruir, expedita la marcha de la
administracin de la justicia.13[13] Ojal y quienes usan a Jurez para fundamentar su
oposicin al reconocimiento de los derechos indgenas se preocuparan por conocer un poco ms
sus posiciones concretas sobre el tema.

La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Occidente compuesto por lo que hoy
son los estados de Sonora y Sinaloa, aprobada el 12 de noviembre de 1825, tambin contena
varias disposiciones referentes a indgenas. Su artculo 4 prohiba la esclavitud, as como el
comercio y venta de indios de las naciones brbaras, estableciendo que una ley secundaria
podra determinar la indemnizacin que correspondiera a las personas que se vieran
perjudicadas con ello. La libertad de los indgenas tena un precio, pero los nicos que podan
beneficiarse de l eran sus antiguas propietarios.

El artculo 21 de la misma estableci la igualdad de todos los hombres sin importar sus
diferencias tnicas, lo cual no fue impedimento para que la fraccin VI del artculo 28
determinara como una causa de la suspensin de los derechos ciudadanos tener costumbre de
andar vergonzosamente desnudo, en alusin a la manera de vestir de los pueblos indgenas
que habitaban en el estado. Para evitar algn descontento de los perjudicados con tal norma
jurdica, el mismo poder que la dict prescribi que no tendra efecto hasta el ao de 1850.
Seguramente en este tiempo pensaban cambiar los hbitos de los indgenas por los suyos.

Finalmente, dicha Constitucin, por disposicin contenida en su artculo 109, fraccin XVIII,
facult al Congreso del Estado y a su Comisin Permanente para arreglar el trmite de los
terrenos de los ciudadanos indgenas, terminar sus diferencias conforme a sus circunstancias y
al sistema actual de gobierno. En otras palabras, convertir en pequeas propiedades las tierras
que los pueblos posean en colectivo. Esta disposicin se complement con otra que le segua,
por virtud de la cual el Congreso tambin poda dar reglas de colonizacin conforme a las

11[11]
Gustavo Prez Jimnez, Las Constituciones del Estado de Oaxaca, Ediciones Tcnicas Jurdicas del Gobierno del
Estado de Oaxaca, Mxico, 1959.
12[12]
Prez Jimnez, op. cit.
13[13]
ngel Pola, Exposiciones (cmo se gobierna): Benito Jurez, Tomo I, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la
Revolucin Mexicana, Mxico, 1987, pp. 159-160.
7
leyes14[14], las cuales incluiran la ocupacin de tierras que no estuvieran debidamente
acreditadas como propiedad de algn particular.

Es sorprendente que la clase que ascendi al poder en el noroeste al proclamarse la
Independencia de Mxico incluyera en el documento fundante del Estado de Occidente diversas
disposiciones acerca de los indgenas que en l habitaban y que en ese tiempo constituan cerca
de la mitad de la poblacin. Varios hechos contribuyeron a ello. El primero fue que un mes
antes de aprobarse la Constitucin, en octubre de 1825, los pueblos Yaquis se levantaron en
armas defendiendo su autonoma e identidad, rompiendo una tregua que mantenan desde
1740. Los motivos inmediatos de la rebelin fueron el rechazo a ser incorporados de manera
forzosa a las milicias estatales, bajo las rdenes del Comandante del Estado y no de su Capitn
General; el segundo, la intencin del naciente gobierno de que pagaran impuestos por sus
tierras y posesiones. Pes tambin el hecho de que los diputados del Congreso formarn parte
de la clase econmica dominante; su presidente, el seor Manuel Escalante y Arviz, era una de
ellos y conoca bien el asunto. Por eso buscaban darle una salida reconociendo pequeos
derechos a los indgenas, mientras ellos avanzaban sobre sus recursos naturales y
desmantelaban sus organizaciones polticas.

Para dar cumplimiento a lo estipulado en la Constitucin del Estado, el Congreso dict varias
disposiciones que en apariencia buscaban crear condiciones para el ejercicio de los derechos de
los indgenas, cuando en realidad buscaban violentarlos para romper el rgimen de autonoma
que conservaban y con ello minar el sistema comunal de propiedad sobre sus tierras,
localizadas generalmente en los ms frtiles valles, lo que las volva apetecibles para los colonos
blancos deseosos de fincar en ellas sus ranchos y haciendas.15[15]

Aos ms tarde se expidieron leyes y se tomaron medidas para poner en ejecucin el mandato
constitucional. El 5 de noviembre de 1827 se expidi un decreto en el cual se estableca que
los indios disfrutan de la gracia de exencin de alcabalas de las ventas que hagan de gneros,
frutos y efectos de su personal industria y trabajo.16[16] Con esta medida se pretenda
desarraigar a los indgenas de sus tierras y mantenerlos en la ciudad. En febrero del ao
siguiente se decretaron otras medidas con fines similares. Se estatuy la creacin de un partido
con ocho pueblos yaquis, con cabecera en el presidio de Buenavista, en donde se estableci un
municipio; se impuls la reedificacin de templos y la asignacin de prrocos para el
adoctrinamiento, milicias para vigilar la seguridad pblica y consolidar la tranquilidad de los
pueblos.

El paso trascendental se dio el 30 de septiembre de 1828 al aprobarse la Ley para el Gobierno
Particular de los Pueblos Indgenas.17[17] El ttulo sugiere que por fin se respetara el derecho
de los pueblos a conservar sus propias formas de organizacin y gobierno, pero la realidad fue
distinta.

En su artculo primero estableca que el gobierno cuidar escrupulosamente de que los
indgenas sean garantizados en el ejercicio de sus derechos de igualdad, libertad, propiedad y
seguridad (...) para que en toda eleccin sean llamados a votar y ser votados, bien para los
empleos consejiles o cualesquiera otro que sean capaces de desempear; lo cual en realidad
no constitua un derecho, pues no podan mantener su propio gobierno, ms bien se les
llamaba a incorporarse a las estructuras estatales. Otro derecho en ella contemplado era que


14[14]
Hctor R. Olea, Sinaloa a travs de sus Constituciones, UNAM, Mxico, 1985, pp. 37-88.
15[15]
Jos Antonio Garca Becerra, El Estado de Occidente: Realidad y cisma de Sonora y Sinaloa, 1824-1831, Colegio de
Bachilleres de Sinaloa y Direccin de Investigacin y Fomento de Cultura Regional, Sinaloa, Mxico, 1996, p. 98.
16[16]
Ibid.
17[17]
Decreto No. 88 del 30 de septiembre de 1828, citado en: Garca Becerra, Jos Antonio, El Estado de Occidente:
Realidad y cisma de Sonora y Sinaloa, 1824-1831, Colegio de Bachilleres de Sinaloa y Direccin de Investigacin y
Fomento de Cultura Regional, Sinaloa, Mxico, 1996, pp. 102-103.
8
los indgenas, como cualquier otro ciudadano, seran tomados en cuenta para integrar la milicia
del estado y para el desempeo de empleos de jefes y oficiales, desapareciendo los capitanes
de guerra y los dems cargos militares existentes entre Yaquis, Mayos, patas y Pimas. Una
obligacin presentada en forma de derecho acompaada de una medida para desmantelar sus
instituciones organizativas propias.

En materia educativa, la ley contemplaba que habra escuelas de primeras letras en todos los
pueblos si fuera posible, en ellas deberan existir buenos preceptores adictos al sistema,
quienes adems de ensear a leer, escribir y contar, los deberan instruir en los principios de
religin catlica y de sus derechos civiles y polticos. En ese mismo sentido, se escogera entre
los indgenas que supieran leer y escribir uno de cada tribu para enviarlos a Guadalajara o
Mxico, a instruirse en el mtodo de la enseanza por el sistema lancasteriano, para que
vuelvan a ensearlo a sus compatriotas con la calidad de preceptores. La ley no olvidaba a las
mujeres y, as, dispona que se establecieran, donde se pudiera, escuelas para la enseanza de
las nias, quienes ms de leer y escribir, se les ensear coser, labrar o bordar, y todo el
aseo propio de su secso.18[18] Estas disposiciones buscaban la desaparicin de las culturas de
los pueblos indgenas para que sus integrantes asumieran la dominante, llamada cultura
nacional sin serlo.

Junto con la anterior ley se aprob la Ley para el Repartimiento de Tierras de los Pueblos
Indgenas, reducindolas a Propiedad Particular.19[19] Como en el caso anterior, se simul
proteccin a los derechos indgenas cuando en realidad se les despojada de ellos. En sus
primeros artculos estableca la obligacin del gobierno de dar amparo y proteccin a los
indgenas para que se les restituyeran o reemplazaran los terrenos de los que haban sido
despojados de manera violenta o a ttulo vicioso, para establecer en seguida disposiciones en
contra de la propiedad comunal.

Digan si no. En su artculo tercero reconoci validez a las enajenaciones de tierras que
habiendo pertenecido a los indgenas hubieran sido enajenadas por alguna autoridad
competente, es decir del gobierno, respetando los derechos del adquirente en perjuicio de los
indgenas; el octavo estableca que los bienes que ocuparon las misiones religiosas y que fueron
de los pueblos indgenas pasaban a ser propiedad del Estado; el onceavo decretaba que todas
las tierras que se restituyeran a los pueblos, cuando comprobaran su propiedad, se deban
convertir en propiedad particular.

El artculo doce abundaba sobre lo mismo. En l se estableca que los terrenos a que se refera
la ley seran distribuidos solo los naturales de cada pueblos por iguales partes en plena
propiedad para ellos y sus sucesores, con entera libertad de cercarlos sin perjuicio de las
caadas, travesas, abrevaderos y servidumbres, disfrutarlos de manera libre y exclusiva,
destinarlos al uso y cultivo que ms les acomode, disponer de l conforme convenga a sus
necesidades y bienestar; pero no podrn enajenarlos, antes de seis aos, ni sujetarlos jams a
vinculacin, ni pasarlos en ningn tiempo ni por ningn ttulo manos muertas. Estos terrenos
deberan ser cultivados por ellos mismos y de no ser as, si en el trmino de tres aos las
abandonan por flojera, o por viciosos podran ser privados de sus derechos agrarios, segn
dispona el artculo dcimo sexto de la mencionada ley.

Como se ve, no se reconocan derechos a los indgenas para fomentar la pluriculturalidad de la
nacin, sino para negarla y as la clase gobernante pudiera seguir ampliando su poder
econmico.

El 14 de octubre de 1830 el Estado de Occidente se fraccion dando origen a lo que hoy son los
estados de Sonora y Sinaloa. En la primera Constitucin de Sonora como estado soberano

18[18]
Ibid.
19[19]
Loc. cit.
9
tambin se introdujeron algunas referencias a los indgenas. En la exposicin de motivos las
autoridades se lamentaban por la situacin del estado. Su diagnstico era que estaba
entronizada la ignorancia, reducidos a escombros y cenizas los ms de sus pueblos y
haciendas por efecto de la guerra desoladora que estall en su interior el 25 de octubre de
1825, rodeada de una multitud de tribus indgenas incivilizadas, amenazados por los brbaros
de las partes ms altas, sin fuerza, sin comercio considerable, falto de intelectos hacendarios y
obstruidas o paralizadas casi todas las fuentes de su prosperidad. 20[20]

En otras palabras, para la clase gobernante el atraso de la entidad era culpa de los indgenas y
a fin de superarlo se tomaron medidas. El artculo 36 de la Constitucin otorg facultades
exclusivas al Congreso para dictar leyes y reglamentos para establecer el gobierno interior de
los pueblos de indgenas, de la manera ms anloga y conveniente a su situacin,
circunstancias y costumbres; arreglar los lmites de sus terrenos y dictar cuanto crea
conducente a terminar sus diferencias. Complementaba esta disposicin el contenido del
artculo 59, el cual prevea que para el establecimiento de las autoridades locales de los
pueblos indgenas, el Congreso se arreglar a sus circunstancias, exceptundolas, si conviniese,
de algunos o algunas de las bases que se prescriben en los artculos precedentes.21[21] Los
artculos a que hace mencin estaban referidos a la organizacin de los ayuntamientos.

Lo mismo puede decirse del estado vecino. La Ley de Colonizacin del Estado de Chihuahua,
promulgada el 26 de mayo de 1825, en su artculo 21 orden que los terrenos despoblados que
pertenecieran a los pueblos indgenas se repartieran gratuitamente entre los miembros de los
propios pueblos que carecieran de ellas, y en caso de que todos las tuvieran se vendieran y con
su producto se constituyera un fondo de la comunidad. La propia ley prescribi que las tierras
baldas de la Alta Tarahumara se poblaran con colonos que instruyeran y civilizaran a los indios.
Otra ley, promulgada el 10 de octubre de 1833, orden que se respetaran las tierras que se
haban concedido a los indios, debiendo repartirse en parcelas, incluyendo entre los
beneficiados a las dems castas que estuviesen enlazadas con los indios de cada
pueblo.22[22]

Igual suerte corrieron las tierras de las comunidades indgenas de Veracruz, cuya reparticin se
orden en el ao de 1826; un ao antes, el gobierno de Zacatecas haba hecho lo mismo con
las tierras del fundo legal de los ayuntamientos, medida que fue ratificada el 30 de mayo de
1834. Puebla no se qued atrs y en el ao de 1828 decret la reparticin de aguas y tierras
del comn, aunque la medida nunca lleg a publicarse.23[23]

Otro caso importante se dio en el estado de Jalisco. Ah el desmembramiento de los territorios y
el despojo de las tierras de los pueblos indgenas se vivi con bastante intensidad antes de la
Independencia de Mxico y continu despus de ella. El 27 de febrero de 1821 se public una
Instruccin para la Divisin de las Tierras en forma de Propiedad Privada; el 8 de marzo se
puso en vigencia un reglamento sobre la materia que databa de 1794 y un artculo sobre la
materia de las Cortes de Cdiz de 1812, relativo al mismo asunto.

La Diputacin Provincial de Guadalajara intent poner orden jurdico en tantas disposiciones y el
5 de diciembre de 1822 promulg una Instruccin para el arreglo de los Ayuntamientos de su
Distrito, en el uso de los terrenos comunes en el fundo legal de cada pueblo. Diversos artculos
de este documento hacan referencia a la adquisicin del dominio pleno de las parcelas

20[20]
Manuel Corbal Acua, Sonora y sus Constituciones, Gobierno del Estado de Sonora, Hermosillo, Sonora, 1992, pp.
29-59. Tambin: Hctor Cuauhtmoc Hernndez Silva, Insurgencia y Autonoma: Historia de los Pueblos Yaquis, 1821-
1910, CIESAS-INI, Coleccin: Historia de los Pueblos Indgenas de Mxico, Mxico, 1996, p. 88.
21[21]
Op. cit.
22[22]
Moiss Gonzlez Navarro, Instituciones Indgenas en el Mxico Independiente, en: Alfonso Caso y otros, La
Poltica Indigenista en Mxico, Tomo I, Primera reimpresin, INI-Conaculta, 1991, pp. 221-222.
23[23]
Gonzlez Navarro, op. cit. p. 222.
10
indgenas ocupadas dentro de la zona fincada, es decir, de solares. El primero de ellos
expresaba que ningn indio ser perturbado en la posesin en que est de sus tierras, sean
muchas o pocas, grandes o pequeas, adquiridas por compra, repartimiento, cambio, donacin,
herencia u otro justo ttulo, sea que las cultive por s mismo, las tenga ociosas o las haya dado
en arrendamiento. Distinto era el contenido del artculo siguiente que expresaba: Todas las
dems tierras del comn se arrendarn en subasta pblica, rematndose en el mejor
postor.24[24] La ley, como se ve, slo protega la propiedad privada de los indgenas, como
cualquier otra, al mismo tiempo que atentaba contra la propiedad colectiva de los pueblos a
que pertenecan las personas cuyos derechos deca proteger.

El primer Congreso Constitucional del Estado de Jalisco vot el 12 de febrero de 1825 el decreto
No. 2, que en su artculo 1 estableca: A los antes llamados indios se declaran propietarios de
las tierras, casas, y solares que poseen actualmente en lo particular sin contradiccin en los
fundos legales de los pueblos o fuera de ellos.25[25] Con esta disposicin la mxima
representacin del poder primero desconoca la existencia de los pueblos indgenas y despus
reconoca la propiedad de sus integrantes; aunque no dentro y fuera del fundo legal, como
originariamente dispuso, sino slo dentro, pues as lo mencionaba la legislacin reglamentaria,
reduciendo lo que dispona otra norma superior.

Otro decreto, el 481, con fecha del 26 de marzo de 1833, proclam que los ayuntamientos
constitucionales, desde su instalacin sucedieron a las comunidades de indgenas en todas sus
propiedades que a stas pertenecan por cualquier ttulo, menos en aquellas que se redujeron a
dominio particular...26[26] Se pretenda, asimismo, que para el 31 de diciembre de 1834 todos
los propietarios recibieran sus ttulos de propiedad y los ayuntamiento incorporaran a su
patrimonio las tierras y fincas que les tocaban, despus de despojar a los indgenas.

Si mal les iba a los indgenas con los liberales en el poder, con los conservadores no sera
mejor. El 17 de abril de 1849 el Congreso del Estado public el decreto 121, que en su primera
disposicin expresaba que las fincas rsticas y urbanas compradas por los indgenas, y las
adquiridas por cualquier justo y legtimo ttulo, que hasta el da se conozcan con el nombre de
comunidades, son propiedad de ellos desde el 29 de septiembre de 1828 que se public el
decreto 151 y dems concordantes. Congruente con esto, el artculo tercero del decreto
reconoca que los indgenas son, en consecuencia, partes legtimas para reclamarlas a fin de
que se les apliquen y dividan respectivamente en los trminos que dispone la presente ley. En
el mismo documento se pretenda que ese mismo ao terminara el problema agrario, pero para
1852 todava no tena visos de cumplirse.

El 20 de octubre de 1853 los poderes departamentales consultaron a los centrales para saber
qu tan vlida segua siendo la legislacin jalisciense aprobada durante gobiernos liberales y la
respuesta les lleg el 3 de diciembre de ese mismo ao. En ella se deca que cuando se
proyect en el Departamento de Jalisco repartir a los indgenas las tierras de comunidad se
trat de hacerles un beneficio libertndoles de cierta especie de tutela a que estaban sujetos.
Pero la experiencia ha enseado que esta medida ha producido resultados enteramente
contrarios y que los indgenas ni gozaban los provechos de los bienes de comunidad ni lograban
la propiedad particular de los mismos bienes que han ido desapareciendo pasando a manos
codiciosas y rapaces.

Sera imposible segua explicando la respuesta hacer una variacin respecto a las
enajenaciones que se hayan hecho hasta el da y esto es cosa que ya no tiene remedio, pues
por el contrario, sera peor el mal que se hiciera queriendo destruir lo practicado. Mas por el

24[24]
Lorenzo Meyer, La Tierra de Manuel Lozada, CEMCA-Universidad de Guadalajara, Coleccin de Documentos para la
Historia de Nayarit, Mxico, 1989, pp. 37-38.
25[25]
Ibid.
26[26]
Loc. cit.
11
contrario, si se dejaran correr las cosas por el camino que seala el Departamento de Jalisco,
no se hara ms que continuar el desorden que tan claramente demuestra aquel gobierno.

Despus de esta interpretacin, propuso adoptar un medio prudente para atender el asunto,
mismo a que su juicio debera consistir en derogar el decreto del 17 de abril de 1849 dejando
subsistentes los actos practicados conforme a l hasta fecha en que se llevara a cabo.27[27]

El gobierno local hizo caso omiso de la recomendacin del centro y el 30 de enero de 1854 dio
la orden de continuar repartiendo sin abuso. El 31 de julio del mismo ao Santa Anna orden
restituir a los pueblos, villas y ciudades las tierras usurpadas, y un mes despus, el 30 de
agosto, gir una orden contraria suspendiendo el repartimiento. Despus vendra la Revolucin
de Ayutla y con ella una nueva Constitucin Federal que pondra fin al problema, desconociendo
el derecho de los indgenas a existir como pueblos con derechos colectivos.

El estado de Chiapas fue otro caso interesante, donde bajo pretexto de proteccin los derechos
indgenas se violentaban En efecto, una ley promulgada por el Congreso Constituyente el 18 de
agosto de 1824, que estableca las bases para la enajenacin de las tierras indgenas, fue el
modelo para que el Congreso chiapaneco promulgara la propia, el 1 de septiembre de 1826.
Aduciendo la necesidad de sacar a la agricultura del abandono en que se encontraba, en dicha
ley se estableci que todos los terrenos baldos o nacionales y de propios, excepto los ejidos
de los pueblos, se reducirn a propiedad particular. Para ello los terrenos baldos y nacionales
seran denunciados ante los Prefectos y Subprefectos, y vendidos por los mismos en grandes o
pequeas porciones o dinero contado o a plazo cierto bajo de buenas finanzas. Si no se
pudieren enajenar as, se darn a censo reservativo, y en este caso el capital podr ser
redimido en parte, y el censatario pagar, entre tanto no adquiera la propiedad absoluta del
terreno, la pensin moderada de dos por ciento de los que reconociere, y el uno y medio, si
hiciese casa y poblare la suerte. Asimismo, los terrenos propios seran vendidos o dados a
censo reservatorio conforme al artculo anterior por los respectivos Ayuntamientos, si fueren
baldos o no estuvieren posedos con ttulo hbil. Si estuvieren con dicho ttulo, pagarn los
poseedores el canon que anteriormente se hubieren obligado; podrn dirimir el capital en
partes y adquirirn la propiedad exclusivamente segn prescribe la ley. Por ltimo, se dispuso
que en la venta de los terrenos mencionados sern preferidos los actuales poseedores, sin
admitirse pujas. Se admitirn stas en los no posedos.28[28]

Aunque aparentemente se les protega, en realidad las tierras de las comunidades indgenas
fueron perjudicadas con este decreto, dado que ms fcilmente podan ser declaradas ociosas,
o porque no podan demostrar sus derechos sobre ellas con ttulos que reunieran los requisitos
exigidos en la nueva legislacin. La situacin empeor cuando el 1 de septiembre del ao
siguiente, el Congreso del Estado emiti un nuevo decreto que complementaba el anterior. En
l se estableca que en tanto se establecieran los prefectos y subprefectos, el cumplimiento de
la ley se sometera a los jueces de primera instancia y que el mximun del valo de cada
caballera de tierra sera de diez y ocho pesos y el mnimum de seis.

Adems, en l se estipul que los ejidos de los pueblos se medirn antes de procederse a la
venta de los baldos comarcanos; y los parajes, que a su fertilidad u otros motivos elijan los
Ayuntamientos, oyendo previamente a sus respectivos pueblos. Entre las reglas que se
adoptaron para ello se deca que a los pueblos que tengan hasta mil almas se les designar
por ejidos media legua en cuadro; a los que pasando de mil se aproximen a tres, una legua; a

r
27[27]
Ibid.
28[28]
El Congreso del Estado de Chiapas decide poner en venta las tierras (supuestamente ociosas), en: Jan de Vos,
Vivir en F ontera: La experiencia de los indios de Chiapas, CIESAS-INI, Coleccin Historia de los Pueblos Indgenas de
Mxico, Mxico, 1994, p. 250.
12
los que llegaren a seis, una y media; y excediendo de ste, dos leguas.29[29] Ah mismo se
exiga que para tener derecho de posesin en los terrenos se necesita haberlos ocupado un
ao antes del 1 de septiembre de 1826, en que se dio la ley.

Mas si con estas disposiciones las tierras indgenas no encontraban proteccin plena, menos la
encontraron despus del 19 de enero de 1844, cuando el gobernador del estado la modific
para simplificar y reducir los requisitos de compra. Las nuevas disposiciones, entre otras cosas,
decan que en la medida de los ejidos de los pueblos se atender la posesin de treinta aos,
si el poseedor lo solicita, y comprobare haber denunciado el terreno en el ao de 1830 por lo
menos y se prestare a hacer un servicio pecuniario a la hacienda pblica de un quince por
ciento sobre el valor de los terrenos que mida.

Al mismo tiempo, se dispuso que cuando a juicio del Gobierno el pueblo resultare en alguna
manera perjudicado por la prevencin del artculo anterior, se le medir una tercera parte ms
del terreno que segn su poblacin le corresponda, y si al romper la medida de terrenos
nacionales o en su discurso hubiere reclamo, el interesado presentar los documentos en que
apoya su derecho. La persona, a cuya solicitud se estuviere practicando la medida, los revisar,
y si a pesar de ellos insistiere en que contine, se verificar por el rumbo que designe,
quedando sujeto a las resultas del juicio.30[30]

Con semejantes disposiciones fueron las tierras comunales de los pueblos indgenas afectadas
porque colindaban con las haciendas cuyos propietarios estaban ansiosos de despojarlos de
ellas. Con el propsito de conservar sus propiedades, los indgenas comenzaron a construir sus
casas en ellas buscando poder demostrar legalmente su ocupacin, pero tres aos ms tarde,
en 1847, el Congreso del Estado emiti una ley que los obligaba a concentrarse en sus
poblados.

Por ese tiempo se presentaron varios intentos de rebeliones indgenas. Con el fin de apaciguar
los nimos, el gobernador del estado emiti el 9 de junio de 1849 un decreto que conceda a los
indgenas el permiso para adquirir terrenos por ttulo de compra u otro legtimo y restituir as
sus diezmadas propiedades. Tambin estableca el derecho de los indgenas para aceptar o
rechazar libremente el servicio, el cual en todo caso estara limitado a dos das de trabajo al
mes para los campesinos reducidos a baldos por la privatizacin de sus tierras, y a cuatro para
los que hubieran entrado a trabajar como tales de forma espontnea. Slo que dicho decreto
nunca entr en vigencia por la oposicin de los terratenientes.31[31]

Junto a ese tipo de legislacin que simulaba proteger los derechos indgenas cuando en
realidad atentaba contra ellos, hubo otra que no ocultaba sus fines. En Hidalgo las medidas
comenzaron a tomarse inmediatamente despus de pactada la independencia con Espaa. El
14 de febrero de 1822 se decret la Ley de Municipalizacin que buscaba homogeneizar el
ayuntamiento espaol y el cabildo indgena bajo la figura del municipio nico; el da 21 del
mismo mes y ao la Junta Provisional Gubernativa suprimi las contribuciones privativas de los
indios al considerar que ya no tenan ningn objeto, pues se aplicaban al pago de defensores
en la Audiencia y sta haba desaparecido. Finalmente, el 17 de septiembre del mismo ao se

r
29[29]
El Congreso del Estado de Chiapas decide sobre el tamao que pueden tener los ejidos de los Pueblos Indios, en:
De Vos, Vivir en Frontera: La experiencia de los indios de Chiapas, CIESAS-INI, Coleccin Historia de los Pueblos
Indgenas de Mxico, Mxico, 1994, pp. 253-254.
30[30]
La Asamblea Departamental de Chiapas decreta sobre la condiciones de la venta de las tierras (supuestamente)
ociosas, en: Jan de Vos, Vivir en F ontera: La experiencia de los indios de Chiapas, CIESAS-INI, Coleccin Historia de
los Pueblos Indgenas de Mxico, Mxico, 1994, p. 255.
31[31]
De Vos, op. cit., p. 167.
13
dispuso la desaparicin de la categora de indios, quedando sujetos a las leyes que regiran
para todos los ciudadanos.32[32]

Yucatn es otro caso donde tambin se intent desaparecer a los indgenas por decreto. En la
Constitucin Poltica del ao de 1841 se confirm el derecho de ciudadana a todos sus
habitantes, mestizos e indgenas, pero privando a estos ltimos de sus antiguas formas de
organizacin y suprimiendo las repblicas de indios, que se haban reconocido con carcter
interino por decreto del 26 de junio de 1824. En septiembre de 1868 se decret la desaparicin
definitiva de las repblicas de indios, con el argumento de que eran reliquias vergonzosas del
antiguo rgimen colonial. Al ao siguiente el estado de Campeche tambin declar
inexistentes esas mismas instituciones, argumentando que todos los ciudadanos somos
iguales ante la ley.33[33]

Los anteriores ejemplos de legislacin estatal demuestran cmo de muy diversas maneras,
segn las condiciones y necesidades de cada regin y los intereses de los grupos dominantes,
la igualdad de todos los mexicanos slo sirvi para despojar a los indgenas de la suya. Si bien
esto se reflejaba con bastante nitidez en la propiedad de la tierra, tambin se daba en otros
mbitos. Uno de ellos era el ejercicio de los derechos polticos, sobre lo cual la mayora de la
constituciones estatales establecieron restricciones, igual que las federales. Por guardar estado
de sirviente domstico, se restringieron los derechos del indgena para elegir y ser electo en los
estados de Mxico, Occidente, Chihuahua, Durango, Veracruz, Chiapas, Guanajuato, Tabasco y
Oaxaca, otro tanto se hizo en Coahuila y Texas, Nuevo Len, Tamaulipas, Jalisco y Zacatecas,
pero por no saber leer y escribir.34[34]

En fin, que durante el siglo XIX el Estado y la sociedad mexicanos no slo negaron la existencia
de los pueblos indgenas sino adems hicieron todo cuanto estaba a su alcance para que
desaparecieran y as quedarse con sus propiedades. Todas las constituciones o proyectos de
ellas de esa poca, fueran federales o estatales, siguieron la misma lnea excluyente, situacin
que se consolidara en la Constitucin Federal de 1857, en la cual priv una visin
eminentemente individualista y homognea.35[35] La igualdad de los individuos que se
estableci como garanta no permiti que sta se ejerciera de manera diferente. Los indgenas
no existan para ella y si existieran deberan sujetarse a normas inspiradas en valores
totalmente ajenos a su cultura.

La poltica de negacin de la poblacin indgena y la ignorancia de sus derechos no era un
hecho circunstancial o aislado, junto con ella se impulsaron leyes y polticas que atentaban
contra su patrimonio, especialmente sus territorios, de por s ya fragmentados, sus expresiones
socioculturales y sus formas especficas de organizar su vida social. Lo anterior trajo como
consecuencia que fueran perdiendo sus espacios de poder y sus formas propias de ejercerlo, al
mismo tiempo que la tierra se concentraba en unas cuantas manos y el poder se centralizaba
en los rganos federales, que les eran totalmente ajenos.

1.3. Los derechos indgenas en la poca posrevolucionaria

Estas fueron algunas de las razones para que en 1910, cuando estall la revolucin en contra
de la dictadura porfirista, nuestros antepasados se fueran a la lucha atrados por los diversos
planes polticos lanzados por los distintos grupos que se disputaban el poder, mismos que

, I .
t ..
32[32]
Rina Ortiz Peralta: Inexistentes por decreto: Disposiciones legislativas sobre los Pueblos Indios en el Siglo XIX. El
caso de Hidalgo. En: Antonio Escobar O., Indio Nacin y Comunidad en el Mxico del Siglo X X CIESAS-CEMCA,
Mxico, 1993, pp. 153- 169.
33[33]
Manuel Ferrer Muoz y Mara Bono Lpez: Pueblos Indgenas y Es ado Nacional en el Siglo XIX Instituto de
Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1998, pp. 56-59.
34[34]
Gonzlez Navarro, op. cit., pp. 209-210.
35[35]
Tena Ramrez, loc. cit., pp, 607-626.
14
incluan entre sus propuestas la devolucin de las tierras a sus legtimos dueos y prometan
crear mecanismos de ejercicio del poder local. Entre los documentos polticos ms importantes
de la poca se encontraban el Programa del Partido Liberal Mexicano; el Plan de San Luis
Potos, del Partido Antirreeleccionista de Francisco I. Madero; el Plan de Ayala, del Ejrcito del
Sur, comandado por el General Emiliano Zapata, y el Plan de Guadalupe, del Ejrcito
Constitucionalista.36[36]

Las propuestas fueron tentadoras pero al final no respondieron a las expectativas de los
pueblos indgenas: el derecho de restitucin de la tierra de la cual fueron despojados, o de
dotacin cuando no pudieran demostrar su propiedad, lo plasm el Congreso Constituyente en
el artculo 27 de la norma suprema elaborada en Quertaro el ao de 191737[37], mas no con
sus caractersticas de territorialidad sino en calidad de ejido o comunidad agraria. Adems de
esto, en el mencionado artculo se reserv para la Nacin la propiedad originaria de las tierras y
aguas, con lo cual mantuvo el principio del derecho de conquista, esgrimido por la Corona
espaola en el siglo XVI para justificar la usurpacin de las tierras indgenas. Pero si en aquel
tiempo dicho principio se justific por ser los que detentaban el poder unos invasores que se
imponan por la fuerza, no se justificaba ahora que los indgenas haban participado en la
guerra para recuperar sus tierras, y debi el Congreso atenerse al principio de los derechos
adquiridos, por haber ocupado los indgenas estas tierras antes que otros que reclamaran igual
derecho, es decir antes de que se formara el Estado que ahora desconoca sus derechos.

El argumento fue que el Estado necesitaba regular la propiedad privada para evitar la formacin
de latifundios, lo cual era correcto. El error estuvo en no diferenciar la propiedad privada, social
o pblica, de la indgena que responda a otras lgicas, y en encasillarlas en el mismo modelo.
El problema pudo atenderse sin disputarle a la Nacin de la propiedad originaria de las tierras y
aguas, con establecer algunas modalidades de proteccin a las tierras y territorios indgenas,
como considerar causa de utilidad pblica la conservacin de los territorios indgenas y un
derecho preferencial de stos para adquirir tierras que les fueran indispensables para su
desarrollo. Pero nada de eso se hizo porque no hubo voluntad para atender a fondo las
demandas indgenas.

Asimismo, el ejercicio del poder local se concentr en el municipio, declarndolo base de la
organizacin poltica del pas, prohibiendo cualquier forma de organizacin local diversa, lo
mismo que la existencia de un poder intermedio entre el poder municipal y los gobiernos
estatales o federales.38[38] Cierto es que con esta medida se buscaba terminar con las
nefastas jefaturas del porfiriato que restringieron los derechos polticos de los mexicanos, pero
lo correcto hubiera sido distinguir entre stas y los gobiernos propios de los pueblos indgenas
para no dejarlos en la ilegalidad, condenados a desaparecer.
Las anteriores soluciones no atendan a las necesidades de los pueblos indgenas y por lo
mismo no resolvan sus problemas. En primer lugar, la va legal para que los pueblos indgenas
accedieran a la tierra era la comunidad agraria o el ejido, pero ni todas las comunidades
agrarias que se constituyeron fueron indgenas ni todas las comunidades indgenas eran
agrarias; al lado de ellas tambin existieron y existen comunidades agrarias formadas por
mestizos, lo mismo se encuentran pueblos indgenas que por una u otra razn quedaron dentro
del rgimen agrario ejidal o de la pequea propiedad.

Por otro lado, el municipio se constituy tomando en cuenta las relaciones que los grupos de
poder locales establecieron con el poder regional, del estado y aun el nacional, pero nunca
atendiendo a las condiciones de los pueblos indgenas. Todava ms, al constituirse los

36[36]
Los planes y programas ms importantes expedidos antes de la Revolucin mexicana se encuentran, entre otros
muchos lugares, en la citada obra de Felipe Tena Ramrez, en el captulo titulado La Revolucin, que abarca las
pginas 721 a 744.
37[37]
El Artculo 27 de la Constitucin de 1917, Los Derechos del Pueblo Mexicano: Mxico a travs de sus
Constituciones, Segunda edicin, Tomo IV, Manuel Porra, S. A., Mxico, 1978, pp. 640-702.
38[38]
El Artculo 115 de la Constitucin de 1917, op. cit, Tomo VIII, pp. 293-425.
15
municipios se les despoj prcticamente de todos los poderes que antes haba ejercido,
reservndoles slo los servicios pblicos. Por eso hoy en da todava nuestros pueblos y
comunidades indgenas reclaman la devolucin de sus tierras y el reconocimiento de sus
territorios; al mismo tiempo que luchan por espacios de poder en donde desarrollarse como
pueblos, como sujetos de derechos colectivos. En conclusin, la Constitucin de la Repblica
emanada de la Revolucin de 1917, an cuando ha sido calificada de muy avanzada en
derechos sociales, sigui ignorando nuestra existencia en el pas y slo legisl sobre nuestro
derecho de acceso a la tierra.

Terminada la Revolucin mexicana, el nuevo Estado surgido se dio cuenta de que la
desaparicin de nuestros pueblos haba sido una falacia y se propuso hacerla efectiva
integrndonos a la cultura nacional, para lo cual impuls una poltica de Estado que con el
nombre de indigenismo buscaba terminar con nuestra cultura para integrarnos a la dominante.

Para hacerlo crearon una serie de instituciones que se dedicaran a atendernos, sobre todo a
partir de una poltica de asistencialismo social y proteccin, como menores de edad. En el
diseo de estas instituciones no se nos consult sobre nuestras necesidades, ni se nos tom en
cuenta para su administracin y funcionamiento; porque no se parta de reconocer que ramos
pueblos con derechos a una existencia diferenciada, sino minoras culturales que con el tiempo
deberamos desaparecer. Estas polticas, an cuando no impactaron nuestra Constitucin
Federal, no pueden pasarse por alto.

Una de la primeras instituciones para indgenas fue el Departamento de Educacin y Cultura,
creado en 1921 al reestructurarse la Secretara de Educacin Pblica que se haba creado en
ese mismo ao; en abril de 1923 se establecieron las Casas del Pueblo, cuyo fin era mejorar la
situacin de las poblaciones indgenas. Plutarco Elas Calles impuls la creacin del Internado
Nacional de Indios y en 1932 se form la Estacin de Incorporacin Indgena de Carapan, con
el fin de estudiar la posibilidad de integrar a los Purpechas de la regin a la vida nacional.

Durante el periodo del gobierno del general Lzaro Crdenas se consolid la poltica de
integracin indgena. En el ao de 1937 se cre el Departamento de Educacin Indgena,
dependiente de la Secretara de Educacin Pblica; a l se incorporaron los internados
indgenas con el nombre de Centros de Educacin Indgena. En 1938 estos centros pasaron al
Departamento de Asuntos Indgenas convertidos en Centros de Capacitacin Econmica. Su
objetivo fue brindar capacitacin en tcnica agrcola e industrial a indgenas. Una de las ltimas
actividades indigenistas del presidente Lzaro Crdenas fue el impulso a la realizacin del
Primer Congreso Indigenista, celebrado en Ptzcuaro, Michoacn, en el ao de 1940. A partir de
ese evento se decidi la creacin de Instituto Indigenista Interamericano (III) y los rganos
similares de cada uno de los Estados.39[39]

En el mes de diciembre de 1948 se cre el Instituto Nacional Indigenista como un organismo
pblico descentralizado del gobierno federal, dependiente de la Secretara de Educacin Pblica.
Encargado de disear e instrumentar la poltica gubernamental hacia los pueblos indgenas de
Mxico, durante los primeros aos sus actividades se orientaron al estudio, investigacin,
asesora, difusin y capacitacin para promover las medidas para el mejoramiento de los
pueblos y comunidades indgenas, as como la coordinacin con programas de otras
dependencias oficiales en regiones indgenas. Con el paso de los aos el INI fue asumiendo en
los hechos funciones ms operativas debido a la ausencia de accin de otras instituciones
federales y estatales que atendieran los reclamos de los pueblos indgenas. El Instituto creci
tanto que en los aos noventa su estructura estaba diseada para atender 23 estados de la
Repblica a travs de 96 Centros Coordinadores Indgenas, organizados por 21 delegaciones
estatales y 12 subdelegaciones. En el ao de 1992 el INI dej de ser dependiente de la

39[39]
Carlos Durnd Alcntara, Derechos Indios en Mxico... Derechos Pendientes, Universidad Autnoma de Chapingo,
Mxico, 1994, pp. 113-114.
16
Secretara de Educacin Pblica y pas a formar parte de la Secretara de Desarrollo
Social.40[40]

2. Los derechos indgenas en la poca contempornea

Contra lo que mucha gente cree, en la actualidad existe bastante legislacin federal y estatal en
materia de derechos indgenas, misma que se ha ido construyendo a travs de los aos, de
acuerdo a los reclamos de los pueblos indgenas y la voluntad polticas de los gobernantes. El
auge de ella se dio despus de la aprobacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales y la reforma de artculo cuarto constitucional.
Mas lo abundante de dicha legislacin no le quita su pecado de origen: reconoce derechos
individuales y no colectivos, como es la naturaleza de los derechos indgenas. Por eso no basta
para atender la problemtica indgena. Lo anterior no es suficiente para negar la importancia de
esta legislacin en el largo proceso de lucha por el reconocimiento de los derechos indgenas.
Por eso a continuacin hacemos una exposicin de dicha legislacin.

2.1. El Convenio 169 de la OIT

El Convenio 169 es un tratado internacional cuyo contenido rompe con el asistencialismo,
establece reglas para una nueva relacin entre lo pueblos indgenas y los Estados donde
habitan, estableciendo derechos mnimos para su existencia. En el ao de 1989 el Consejo de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) decidi someter a consulta de los Estados que la
integran, Mxico incluido, la posible revisin del Convenio 107 relativo a poblaciones indgenas y
tribuales, y tras obtener la opinin favorable de ellos al ao siguiente aprob el Convenio 169
relativo a Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes.41[41] Durante el proceso de
revisin del Convenio 107 el gobierno mexicano asumi una posicin progresista, mostrando un
espritu abierto al cambio, incluso ms all de lo que estableca la propuesta de la OIT. Vale la
pena recordar algunas de aquellas posturas, porque coinciden sustancialmente con lo que
despus se negara a aprobar en la legislacin interna del pas.

A la propuesta para sustituir el trmino poblaciones indgenas, que utilizaba el Convenio 107
para identificar al sujeto de derecho, por el de pueblos indgenas, el gobierno respondi
textualmente que se considera que el trmino pueblos, referido a la autodeterminacin y
autonoma, no implica necesariamente separacin del Estado, sino que por el contrario,
consolida a este ltimo.

Lo mismo sucedi en materia de territorios y recursos naturales. A la propuesta de sustituir el
trmino tierras utilizado en el convenio que se revisaba, por el de territorios, el gobierno
mexicano respondi en esta ocasin diciendo que en relacin con los trminos tierra y
territorios, el artculo 27 de la Constitucin Poltica de Mxico y de la ley federal de reforma
agraria42[42] proclaman el derecho de los pueblos y comunidades indgenas a que se les
restituyan las tierras y las aguas de que fueron despojados o a que se les dote de tierras y
aguas suficientes para su sostenimiento. El concepto de territorio es aplicable al aspecto
fsicogeogrfico habitado por los pueblos y comunidades de un grupo con caractersticas tnicas
similares, tales como idioma, formas tradicionales de organizacin, fiestas y ceremonias
religiosas y otras costumbres. Hay casos en los que estos territorios corresponden a dos pases,
como el de los ppagos, cuyo territorio est en Mxico y en los Estados Unidos, sin que ello
afecte la soberana de estos pases. La expresin recabar el consentimiento debe referirse a
obtener la aprobacin de la asamblea de la comunidad, a condicin de que las obras que

tit t
t
40[40]
Ins uto Nacional Indigenis a (1989-1994), Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1994, p. 27.
41[41]
Magdalena Gmez, Derechos Indgenas: Lec ura Comentada del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo, Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995.
42[42]
Esta legislacin fue derogada en febrero de 1992, despus de haberse reformado tambin el artculo 27 de la
Constitucin que le daba sustento.
17
emprendan o los recursos que se exploten sean en beneficio directo de la comunidad duea de
dichos recursos.

Otro tanto sucedi con el tema de los recursos naturales. A la propuesta de la OIT para que los
gobiernos tomaran medidas especiales para salvaguardar el derecho de los pueblos indgenas
de controlar los recursos naturales existentes en sus territorios y recabar su consentimiento
antes de autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos del
subsuelo, el Estado mexicano propuso aadir una frase estipulando que los pueblos
interesados deben ser los beneficiarios directos de tal prospeccin o explotacin. Deber
asegurarse una indemnizacin equitativa por cualquier actividad de esta ndole realizada en sus
territorios, y para el caso de que fuera imposible el reacomodo de sus territorios tradicionales,
estuvo de acuerdo con la propuesta de que deberan recibir tierras cuya calidad y estatuto
jurdico fueran por lo menos iguales a las que ocupaban anteriormente, y que les permitieran
subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro, proponiendo por su parte que se
agregara que dicho desarrollo debera ser tal que conserven su integridad tnica, de acuerdo a
su cultura.

Por ltimo, en materia de contratacin y empleo propuso una norma para que los trabajadores
migrantes de los pueblos interesados sean protegidos en sus personas y en sus propiedades
durante el traslado a los lugares de trabajo y durante el regreso a sus poblaciones de
origen.43[43]

El Senado de la Repblica, con la facultad que le otorga el artculo 79, fraccin dcima, de la
Constitucin Federal, ratific este documento internacional el 11 de julio de 1990. La
importancia jurdica y social del acto no fue suficiente para que los argumentos vertidos durante
su discusin trascendieran los muros parlamentarios, no slo por la ausencia de un periodismo
parlamentario, sino tambin porque las sesiones donde se discuten y aprueban los instrumentos
internacionales son consideradas secretas, como en el siglo XIX. Y aunque en la actualidad no
lo sean totalmente, todava subsiste el impedimento para que el pblico asista a ellas y los
textos tanto del dictamen como de las discusiones no son publicadas en el Diario de los
Debates; en consecuencia, no son motivo de divulgacin, quedando slo consignados en un
acta mecanografiada que queda a cargo de la Oficiala Mayor de la Cmara.44[44]

El presidente de la Repblica deposit ante el director general de la OIT la ratificacin del
Convenio 169 de la OIT el 4 de septiembre de 1990. Por disposicin del artculo 38 del mismo
Convenio, ste entr en vigor al ao siguiente. Al respecto es importante recordar que por
mandato constitucional, establecido en el artculo 133 de nuestra Carta Magna,45[45] todo
tratado internacional firmado por el presidente de la Repblica y ratificado por el Senado forma
parte de nuestra norma suprema y ninguna ley federal o estatal puede contradecirlo; todava
ms, para el caso de que alguna de ellas lo hiciera, las autoridades encargadas de aplicarlas
deben ajustar sus actos a las disposiciones del tratado, en este caso el Convenio 169. En ese
mismo sentido se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al establecer que
en orden jerrquico despus de la Constitucin Federal se encuentran los tratados
internacionales y despus de estos las leyes federales.

El contenido del Convenio 169 de la OIT se agrupa nueve partes. La primera establece lneas
generales, pero lo ms importante es que define al pueblo indgena como sujeto de derecho,
expresando que tal documento internacional se aplica a los pueblos en pases independientes,
considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en

43[43]
Conferencia Internacional del Trabajo, 76a reunin. Revisin parcial del Convenio sobre poblaciones indgenas y
tribuales, 1957 (nm. 107), Informe IV (2A), Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1989.
44[44]
Luis Garrido, La autonoma indgena: un desafo para el derecho, Alegatos, nm 36, Organo de Difusin del
Departamento de Derecho, Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades, UAM, Unidad Azcapotzalco, Mxico, 1997,
pg. 209.
45[45]
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada), PGR-UNAM, Mxico, 1994, pp. 641-644.
18
una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o
del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin
jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o
parte de ellas, agregando que la conciencia de su identidad indgena ser el criterio
fundamental para establecer quin es o no indgena. Esta disposicin deja atrs la idea de que
slo los individuos pueden ser titulares de derechos y que stos tengan siempre que asumir
carcter individual. Por el contrario, reconoce sujetos y derechos colectivos.

La segunda parte se denomina Tierras, aunque engloba derechos territoriales y de recursos
naturales. En ella se expresa que al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los
gobiernos debern respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales
de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios. O con ambos, segn
los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos
de esa relacin, agregando que la utilizacin del trmino tierras en los artculos 15 y 16
deber incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que
los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera. Asimismo, protege el derecho de
propiedad y posesin sobre tierras que tradicionalmente ocupan los pueblos indgenas,
incluyendo que cuando las tierras no las ocupen nicamente ellos, se tomen medidas que
garanticen su acceso libre a ellas para realizar actividades de subsistencia o tradicionales y que
se establezcan mecanismos adecuados para reivindicar sus tierras cuando esto fuera necesario.

Adems de lo anterior, el Convenio 169 protege el derecho a no ser trasladado de sus tierras
sin su consentimiento, y en caso de que ste no pueda conseguirse y se haga indispensable tal
desplazamiento, deber hacerse despus de agotar procedimientos de consulta al resto de la
poblacin en donde los indgenas estn debidamente representados. En todo caso, los pueblos
desplazados deben conservar el derecho de regresar a sus tierras si desaparecen las causas que
motivaron el desplazamiento; cuando esto no sea posible, debern recibir tierras cuya calidad y
situacin jurdica sea por lo menos igual a las de las que posean antes del traslado, adems de
las indemnizaciones que les correspondan por los daos que sufran.

En cuanto a los recursos naturales pertenecientes a los pueblos indgenas, establece que deben
protegerse de manera especial, incluyendo su aprovechamiento, administracin y conservacin;
y que en caso de que pertenezcan al Estado (como es el caso de Mxico), debern establecerse
mecanismos para determinar si su explotacin perjudica a los interesados y en qu medida,
adems de tener el derecho de participar en los beneficios que genere su explotacin y a ser
indemnizados cuando sta les perjudique.

Tambin se protegen las formas que los indgenas utilicen para la transmisin de derechos y se
obliga al Estado a establecer medidas que protejan sus derechos cuando la enajenacin se haga
con personas no indgenas; estableciendo sanciones para el caso de que alguien se aproveche
de sus costumbres o su ignorancia de la ley para despojarlos de sus bienes. Todo en
congruencia con lo propuesto por el Estado mexicano durante el proceso de consulta de la OIT.

Los siguientes apartados hablan de contratacin y condiciones de empleo, formacin
profesional, artesanas e industrias rurales, seguridad social y salud, educacin y medios de
comunicacin, y contactos y cooperacin a travs de las fronteras. Los tres ltimos captulos del
documento se refieren a cuestiones administrativas del mismo.

2.2. La Constitucin Federal

Como consecuencia de lo anterior, el gobierno federal aprovechando la cercana de los
quinientos aos de la invasin espaola al continente americano promovi una adicin al
artculo cuarto de la Constitucin Federal para reconocer la existencia de pueblos indgenas en
su seno y hacer efectivos su derechos. Eso fue lo que se nos dijo, pero en el decreto del 28 de
19
enero de 199246[46] lo que se public fue una norma declarativa de la pluriculturalidad de la
nacin mexicana, misma que obtiene su sustento en la presencia originaria de los pueblos
indgenas. El reconocimiento que se hace en esa norma es como componente de la pluralidad
cultural de la nacin, y slo de manera indirecta se puede establecer la consideracin de los
pueblos indgenas como sujetos de derecho. Es ms, la propia norma jurdico-constitucional
restringe los derechos que se les pudieran reconocer a los pueblos indgenas a los de carcter
cultural y slo aquellos que la ley secundaria eventualmente llegara a establecer. Se sigue en la
lgica de negar los derechos polticos y econmicos, que son los fundamentales para la
existencia de los pueblos indgenas, el respeto de sus derechos y la seguridad de su existencia y
desarrollo futuro. Lo peor es que contradice la postura mexicana sobre esta materia en el
marco internacional.

Lo mismo que con el artculo cuarto sucede con la fraccin sptima, prrafo segundo, del
artculo 27 Constitucional, reformado por decreto del 6 de enero de 1992, en el cual se
establece que la ley proteger la integridad de los grupos indgenas47[47]. En primer lugar,
esta norma desconoce la condicin de pueblos a los indgenas reducindolos a minoras. Esto
que en lenguaje comn pudiera parecer una nimiedad para el derecho es muy importante
porque a las minoras deben aplicrseles polticas de discriminacin positiva para ayudarles a
igualarse con el resto de la poblacin, mientras a los pueblos se les debe reconocer tal
naturaleza, junto con su derecho a decidir libremente su condicin poltica, econmica, poltica,
cultural y social. Estos son principios de derechos reconocidos en el mbito internacional hace
bastante tiempo. Por otro lado, la norma referida remite a la legislacin secundaria lo que pudo
ser una garanta constitucional y, como se ver al hablar de la legislacin agraria, esta
expectativa de derechos se desvanece en ella.


2.3. Leyes federales

Dentro de las leyes federales se han modificado algunas que impactan los derechos indgenas,
sobretodo en materias de acceso a la justicia penal, sobre derechos agrarios y recursos
naturales, culturales y en materia administrativa. El contenido de cada una de ellas se expone a
continuacin.

A. Legislacin para el acceso a la justicia penal

En el mbito del derecho penal se reformaron los cdigos penales federal y Distrito Federal
igual que los de Procedimientos Penales tanto federal como del Distrito Federal. En el primero
se establece que al fijar las penas y medidas de seguridad el juez queda obligado a tomar en
cuenta los usos y costumbres indgenas cuando el procesado pertenezca a algn grupo
tnico; y en los segundos se incorpor como requisito procedimental la asistencia de traductor,
cuando el inculpado, el ofendido o el denunciante, los testigos o los peritos no hablen o no
entiendan suficientemente el idioma castellano. Asimismo, se contempla que durante la
instruccin, el tribunal que conozca del proceso se allegar de elementos que le permitan
ahondar en el conocimiento de la personalidad del inculpado, conocer sobre la pertenencia del
mismo a un grupo tnico indgena y las prcticas y caractersticas que como miembros de
dicho grupo pueda tener.

B. Legislacin sobre derechos agrarios y recursos naturales

Como ya hemos dicho, en materia agraria las referencias a los pueblos indgenas y sus
derechos comenzaron en la Constitucin Federal desvirtuando al sujeto de derecho y
terminaron negndolos en la legislacin reglamentaria. Esto es as porque la parte del artculo

46[46]
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 28 de enero de 1992.
47[47]
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 6 de enero de 1992.
20
27 que se refiere a ellos los conceptualiza como grupos y no como pueblos indgenas. Al mismo
tiempo que se desvirta al sujeto colectivo, el presunto derecho reconocido se converta en
simple expectativa que la ley encargada de reglamentarlo desaparecera. En efecto, la
Constitucin Federal precepta que la ley proteger la integridad de las tierras de los grupos
indgenas, pero la Ley Agraria, reglamentaria de esta disposicin constitucional, en su artculo
106 prescribe que las tierras que corresponden a los grupos indgenas debern ser protegidas
por las autoridades, en los trminos de la ley que reglamente el artculo 4 y el segundo prrafo
de la fraccin sptima del artculo 27 constitucional48[48]. El absurdo de esta disposicin se
encuentra en que la Constitucin ordena a la Ley Agraria que proteja las tierras de los grupos
indgenas pero en lugar de hacerlo remite tal obligacin a otra norma inexistente. En trminos
coloquiales, la Constitucin Federal pone, la ley reglamentaria dispone, mas sin voluntad poltica
de los gobernantes todo se descompone. En materia procedimental la Ley Agraria estatuy que
en los juicios en que se involucren tierras de los grupos indgenas, los tribunales debern de
considerar las costumbres y usos de cada grupo mientras no contravengan lo dispuesto por
esta ley ni se afecten derechos de terceros. Asimismo, cuando se haga necesario, el tribunal se
asegurar de que los indgenas cuenten con traductores.49[49] Una norma jurdica de difcil
aplicacin pues as ser el caso en donde se encuentre que una costumbre indgena no est
contra la ley o atente contra derechos de terceros, porque si coincidiera con ellos simplemente
se aplica la ley y ya.

Tal vez es la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente50[50] la que ms
disposiciones en materia de derechos indgenas contiene, pues hace referencia a ellos en los
aspectos de Poltica Ambiental, reas Naturales Protegidas, Flora y Fauna Silvestre, Poltica
Social e Informacin Ambiental. Una apretada sntesis de los contenidos de cada uno es lo que
a continuacin se expone.

En materia de Poltica Ambiental prev que para la formulacin y conduccin de la poltica
ambiental y la expedicin de normas oficiales mexicanas y dems instrumentos previstos en
esta Ley, en materia de preservacin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente el
Ejecutivo Federal deber garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos
indgenas, a la proteccin, preservacin, uso y aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad, de acuerdo a lo que determine la presente
Ley y otros ordenamientos aplicables.

En cuanto a reas Naturales Protegidas se refiere, la Ley establece que stas tienen dentro de
sus objetos proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios arqueolgicos,
histricos y artsticos, as como zonas tursticas y otras reas de importancia para la recreacin,
la cultura e identidad nacionales y de los pueblos indgenas, y que para su establecimiento,
administracin y manejo la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
promover la participacin de sus habitantes, propietarios o poseedores, gobiernos locales,
pueblos indgenas, y dems organizaciones sociales, pblicas y privadas, con objeto de propiciar
el desarrollo integral de la comunidad y asegurara la proteccin y preservacin de los
ecosistemas y su biodiversidad. Para ello, la Secretara podr suscribir con los interesados los
convenios de concertacin o acuerdos de coordinacin que correspondan.

En otras de sus partes la Ley determina que, antes de la expedicin de las declaratorias para el
establecimiento de las reas naturales protegidas, se debern revisar los estudios que lo
justifiquen, los cuales debern ser puestos a disposicin del pblico. Asimismo, la Secretara
deber solicitar la opinin de organizaciones sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas y
dems personas fsicas o morales interesadas. En este mismo sentido, los pueblos indgenas,

48[48]
Ley Agraria, Anaya editores, Mxico, 1993, p. 43.
49[49]
Op. cit.
50[50]
Reformas a la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, Diario Oficial de la Federacin, 13 de
diciembre de 1996.
21
las organizaciones sociales, pblicas o privadas, y dems personas interesadas, podrn
promover ante la Secretara el establecimiento, en terrenos de su propiedad o mediante
contrato con terceros, de reas naturales protegidas, destinadas a la preservacin, proteccin y
restauracin de la biodiversidad. Cuando este sea caso, la Secretara promover ante el
Ejecutivo Federal la expedicin de la declaratoria respectiva, mediante la cual establecer el
manejo del rea por parte del promovente, con la participacin de la Secretara conforme a las
atribuciones que le otorga la propia ley.

Otro derecho de los pueblos indgenas es el de solicitar a los gobiernos federal, estatales, del
Distrito Federal y de los municipios les otorguen concesiones, permisos o autorizaciones para la
realizacin de obras o actividades en las reas naturales protegidas, ajustndose a lo que
establece esta Ley, la declaratoria y el programa de manejo correspondientes; para ello tendrn
preferencia los ncleos agrarios, pueblos indgenas y dems propietarios o poseedores de los
predios en los que se pretendan desarrollar las obras o actividades.

Un derecho de los pueblos indgenas contenido en esta ley es el de poder participar en la
administracin de las reas Naturales Protegidas, una vez que la Secretara elabore el Plan de
Manejo correspondiente, para lo cual debern suscribir un convenio o acuerdo.

Por otro lado, en la formulacin, ejecucin y seguimiento de los programas de restauracin la
Secretara deber promover la participacin de los propietarios, poseedores, organizaciones
sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas, gobiernos locales y dems personas
interesadas. En este mismo sentido, en los casos donde se estn produciendo procesos
acelerados de desertificacin o degradacin que impliquen la prdida de recursos de muy difcil
regeneracin, recuperacin o restablecimiento, o afectaciones irreversibles a los ecosistemas o
sus elementos, la Secretara promover ante el Ejecutivo Federal la expedicin de declaratoria
para el establecimiento de zonas de restauracin ecolgica. Para hacerlo elaborar previamente
los estudios que la justifiquen y en ellos ser necesario expresar, entre otras cosas, los
lineamientos para la elaboracin y ejecucin del programa de restauracin ecolgica
correspondiente, as como para la participacin en dichas actividades de propietarios,
poseedores, organizaciones sociales, pblicas o privadas, pueblos indgenas, gobiernos locales y
dems personas interesadas.

Por lo que se refiere a la preservacin y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna
silvestre, se debe considerar el conocimiento biolgico tradicional y la participacin de las
comunidades, as como de los pueblos indgenas, en la elaboracin de programas de
biodiversidad de las reas en que habiten.

En materia de participacin social, el Gobierno Federal debe promoverla en la planeacin,
ejecucin, evaluacin y vigilancia de la poltica ambiental y de recursos naturales. Para ello
convocar, dentro del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, a las organizaciones
obreras, empresariales, de campesinos y productores agropecuarios, pesqueros y forestales,
comunidades agrarias, pueblos indgenas, instituciones educativas, organizaciones sociales y
privadas no lucrativas y dems personas interesadas para que manifiesten su opinin y
propuestas; tambin podr celebrar convenios de concertacin con organizaciones obreras y
grupos sociales para la proteccin del ambiente en los lugares de trabajo y unidades
habitacionales; con pueblos indgenas, comunidades agrarias y dems organizaciones
campesinas para el establecimiento, administracin y manejo de reas naturales protegidas, y
para brindarles asesora ecolgica en las actividades relacionadas con el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales. Asimismo, podr concertar acciones e inversiones con los
sectores social y privado y con instituciones acadmicas, grupos y organizaciones sociales,
pueblos indgenas y dems personas fsicas y morales interesadas, para la preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente.

22
La Ley Forestal51[51] fue reformada un ao despus de la firma de los Acuerdos de San
Andrs. La nueva versin contiene diversas disposiciones relativas a derechos indgenas sobre
la materia. En su parte de definiciones establece que es reglamentaria del artculo 27 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de observancia general en todo el
territorio nacional, y que sus disposiciones son de orden pblico e inters social y tiene por
objeto regular y fomentar la conservacin, proteccin, restauracin, aprovechamiento, manejo,
cultivo y produccin de los recursos forestales del pas, a fin de propiciar el desarrollo
sustentable. Tambin expresa que la poltica forestal y las normas y medidas que se
observarn en la regulacin y fomento de las actividades forestales debern sujetarse a los
principios, criterios y disposiciones previstas en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente, en lo que resulten aplicables, teniendo dentro de sus propsitos
lograr un manejo sustentable de los recursos forestales, que contribuya al desarrollo
socioeconmico de los ejidatarios, comuneros, pequeos propietarios, comunidades indgenas y
dems propietarios o poseedores de dichos recursos, con pleno respeto a la integridad
funcional y a las capacidades de carga de los ecosistemas de que forman parte los recursos
forestales; crear las condiciones para la capitalizacin y modernizacin de la actividad forestal
y la generacin de empleos en el sector, en beneficio de los ejidos, las comunidades, los
pequeos propietarios, comunidades indgenas y dems personas fsicas y morales que sean
propietarios o legtimos poseedores de recursos forestales, y promover la participacin de las
comunidades y de los pueblos indgenas en el uso, proteccin, conservacin y aprovechamiento
sustentable de los recursos forestales existentes en los territorios que les pertenezcan,
considerando su conocimiento tradicional en dichas actividades.

Con relacin al aprovechamiento de recursos y materias primas forestales para uso domstico,
as como a las actividades silvopastoriles en terrenos forestales, la Ley establece que se
sujetarn a las normas oficiales mexicanos que expida la Secretara, considerando como tal
aquellos recursos y materias primas forestales que utilicen las comunidades indgenas en sus
rituales, lo cual representa una sujecin a la autoridad forestal del ejercicio de los derechos
culturales de los pueblos indgenas.

Relacionadas con las disposiciones anteriores, existen otras en donde se establece que las
autorizaciones en materia forestal slo se otorgarn a los propietarios de los terrenos y a las
personas legalmente facultades por aqullos, o por resolucin de autoridad competente,
sujetndose en este aspecto a lo que establece la Ley Agraria, y cuando la solicitud de una
autorizacin en materia forestal sobre terrenos propiedad de un ejido, comunidad o comunidad
indgena sea presentada por un tercero, ste deber acreditar el consentimiento del ncleo
agrario mediante acuerdo de asamblea que lo autorice, de conformidad con la Ley Agraria,
quedando a cargo de la Secretara, en coordinacin con las dems dependencias de la
Administracin Pblica Federal competentes, procurar que los aprovechamientos de recursos
forestales se realicen, garantizando los derechos que la ley reconozca a las comunidades
indgenas.

En cuanto al manejo integral de los recursos forestales, dentro del cual se contempla el
fomento al aprovechamiento sustentable, conservacin, proteccin y restauracin forestales, la
ley prescribe: la Secretara y las dems dependencias de la Administracin Pblica Federal
competentes, tomando en consideracin el valor, potencialidades y costos de los recursos y
actividades forestales establecern medidas, programas e instrumentos econmicos para
fomentar, inducir, impulsar la inversin y participacin de los sectores social y privado en la
conservacin, proteccin, restauracin, aprovechamiento sustentable y uso mltiple de dichos
recursos, as como para la promocin y desarrollo de forestaciones, teniendo como objetivos
prioritarios incorporar a los ejidos, comunidades indgenas y dems propietarios y poseedores
legtimos de recursos forestales a la silvicultura y a los procesos de produccin, transformacin
y comercializacin forestal, promoviendo su fortalecimiento organizativo y mejoramiento social

51[51]
Reformas a la Ley Forestal, Diario Oficial de la Federacin, 20 de mayo de 1997.
23
y econmico. Es todo lo que dice la Ley al respecto. Nada de fondo, slo aspectos secundarios
de dicha actividad.

C. Legislacin sobre derechos culturales

En materia educativa, la Ley General de Educacin52[52] dispone que, adems de los
contenidos enunciados en el artculo tercero de la Constitucin Federal, la educacin tendr
como finalidad valorar las tradiciones y particularidades culturales de las diversas regiones del
pas y promover mediante la enseanza de la lengua nacional el espaol un idioma comn
para todos los mexicanos, sin menoscabo de proteger y promover el desarrollo de las lenguas
indgenas. Asimismo, establece que la educacin bsica, en sus tres niveles, tendr las
adaptaciones requeridas para responder a las caractersticas lingsticas y culturales de cada
uno de los diversos grupos indgenas del pas, as como la poblacin rural dispersa y grupos
migratorios; agregando que las autoridades locales propondrn para consideracin y, en su
caso, autorizacin de la Secretara, contenidos regionales que sin mengua del carcter
nacional de los planes y programas citados permitan que los educandos adquieran un mejor
conocimiento de la historia, la geografa, las costumbres, las tradiciones y dems aspectos
propios de la entidad y municipios respectivos.

Con relacin al reparto de facultades entre los gobiernos federal y estatal, se establece que
corresponde de manera exclusiva a las autoridades locales esto es, las de los estados prestar
los servicios de educacin indgena. En este mismo sentido, el Reglamento Interior de la
Secretara de Educacin Pblica dispone que para el estudio, planeacin y despacho de los
asuntos de su competencia, esta institucin contar, entre otras, con una Direccin General de
Educacin Indgena y otra de Materiales y Mtodos Educativos. A la primera corresponde
proponer, aplicar y actualizar normas pedaggicas, contenido, planes y programas de estudio,
materiales y auxiliares didcticos e instrumentos para la evaluacin del aprendizaje de la
educacin bilinge-pluricultural que aseguren la formacin integral de los alumnos
pertenecientes a los diferentes grupos tnicos, as como tambin se protejan y promuevan el
desarrollo de sus lenguas, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin. A la
segunda corresponde apoyar a la otra Direccin, siempre que se lo requiera, en la aplicacin
de contenidos educativos y el uso de mtodos y auxiliares didcticos, y en las propuestas de
cambios de los planes y programas de estudio.

En estas disposiciones se pueden identificar varios intentos por reglamentar los derechos
indgenas, aunque tambin diversas insuficiencias conceptuales, lo que limita el alcance de sus
contenidos. Una primera es que no se refiere a pueblos indgenas sino a regiones o grupos
tnicos de manera indistinta, con lo cual el sujeto de derecho se diluye; otra es que no se habla
de educacin intercultural sino de educacin indgena con carcter pluricultural y bilinge, lo
que da la idea de que slo la poblacin indgena tiene derecho a este tipo de educacin,
convirtiendo este derecho en una obligacin. Adems, no se da ninguna participacin a los
pueblos para que participen en el diseo de los planes y programas.

Tambin en materia de derechos de autor se ha legislado, aunque de tal manera que no
regulan ningn derecho especfico, ni a favor de los pueblos indgenas ni de las personas que
los integran. La reforma en donde se incluyeron referencias a los derechos indgenas obedeci,
entre otros motivos, a la necesidad de adecuar las disposiciones sobre la materia a diversos
compromisos que el Estado mexicano ha adquirido a nivel internacional, como es el caso del
Tratado de Libre Comercio; satisfacer las exigencias de los principales productores de bienes
culturales y adecuar sus contenidos a los ltimos avances tecnolgicos. La materia indgena
slo fue incorporada de manera tangencial y de un modo bastante difuso.


52[52]
Diario Oficial de la Federacin, 13 de julio de 1993.
24
La Ley Federal de Derechos de Autor53[53] incluye, dentro del captulo denominado De los
Derechos de Autor sobre los Smbolos Patrios y de las Expresiones de las Culturas Populares,
diversos artculos sobre el tema. El artculo 157 establece una declaracin general diciendo que
la presente Ley protege las obras literarias, artsticas, de arte popular o artesanal, as como
todas las manifestaciones primigenias en sus propias lenguas, y los usos, costumbres y
tradiciones de la composicin pluricultural que conforman al Estado Mexicano, que no cuenten
con autor identificable. La gran insuficiencia que presenta esta norma radica en no identificar
al sujeto de derecho.

En el mismo sentido, el siguiente numeral expresa que las obras literarias, artsticas, de arte
popular o artesanal; desarrolladas y perpetuadas en una comunidad o etnia originaria o
arraigada en la Repblica Mexicana, estarn protegidas por la presente Ley contra su
deformacin, hecha con objeto de causar demrito a la misma o perjuicio a la reputacin o
margen de la comunidad o etnia a la cual pertenecen. Aqu ya se intenta identificar al sujeto
derechoso, como la comunidad o la etnia a la que pertenece la obra, pero sin atreverse a
denominarlo como pueblo indgena.

La siguiente disposicin pareciera contradecir a la primera, pues estipula que es libre la
utilizacin de las obras literarias, artsticas, de arte popular o artesanal protegidas por el
presente captulo, siempre que no se contravengan las disposiciones del mismo. En otras
palabras, las obras populares de cultura indgena estn protegidas contra su deformacin, pero
sus autores no pueden reclamar ningn derecho o beneficio sobre ellas, pues por disposicin
legal pueden usarse de manera libre.

Curndose en salud, los autores de la Ley tambin incorporaron otra norma, la cual expresa
que en toda fijacin, representacin, publicacin, comunicacin o utilizacin en cualquier
forma, de una obra literaria, artstica de arte popular o artesanal; protegida conforme al
presente captulo, deber mencionarse la comunidad o etnia, o en su caso la regin de la
Repblica Mexicana de la que es propia, agregando que corresponde al Instituto vigilar el
cumplimiento de las disposiciones del presente captulo y coadyuvar en la proteccin de las
obras amparadas por el mismo.

En conclusin, las obras artsticas indgenas cuya produccin sea colectiva estn protegidas
contra su deformacin, pero sus autores, los pueblos y comunidades, no pueden percibir por
ellas ningn beneficio, dado que se declara su libre uso, con slo mencionar los datos de los
autores. La obligacin del Estado a travs de la institucin correspondiente slo puede ser para
la proteccin de la forma de dicha obra. Sera bueno preguntar a los artistas no indgenas si
ellos estaran de acuerdo con disposiciones de este tipo para regular su trabajo y sus obras.

D. Legislacin en materia de administrativa

Por ltimo, en materia administrativa, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal54[54] dispone que corresponde a la Secretara de Desarrollo Social coordinar,
concertar y ejecutar programas especiales para la atencin de los sectores sociales ms
desprotegidos, en especial de los grupos indgenas y de los pobladores de las zonas ridas de
las reas rurales, as como de los colonos de las reas urbanas, para elevar el nivel de vida de
la poblacin, con la intervencin de las dependencias u entidades de la Administracin Pblica
Federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales y con la participacin de los
sectores social y privado. Adems de ello, la misma Secretara deber estudiar las
circunstancias socioeconmicas de los pueblos indgenas y dictar las medidas para lograr que la
accin coordinada del poder pblico redunde en provecho de los mexicanos que conserven y
preserven sus culturas, lenguas, usos y costumbres originales, as como promover y gestionar

53[53]
Diario Oficial de la Federacin, 24 de diciembre de 1996.
54[54]
Diario Oficial de la Federacin, 25 de mayo de 1992.
25
ante las autoridades federales, estatales y municipales, todas aquellas medidas que conciernen
al inters general de los pueblos indgenas.

2.4. Las constituciones estatales

Poco despus de la adicin del primer prrafo al artculo cuarto de la Constitucin Federal, se
comenzaron a incorporar textos sobre derechos indgenas en diversas constituciones de los
estados de la Repblica. Hasta 1996, antes de la firma de los Acuerdos de San Andrs entre el
Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y el Gobierno Federal, haba trece constituciones
estatales modificadas para introducir derechos para indgenas; dos de ellas Oaxaca y
Chihuahua rebasaron lo restringido de las disposiciones de la Constitucin Federal; diez ms
Chiapas, Quertaro, Hidalgo, San Luis Potos, Sonora, Veracruz, Nayarit, Jalisco, Estado de
Mxico y Durango se cieron al prrafo, con las modalidades del caso; y una Guerrero lo hizo
slo para cumplir, por abajo de las disposiciones federales de por s ya restringidas. El resto de
las constituciones a la fecha no haba realizado ninguna referencia a los derechos indgenas.

Despus de la firma de los Acuerdos de San Andrs y el rechazo del Gobierno Federal a cumplir
su palabra, otros estados de la Repblica han reformado sus constituciones, entre ellos algunos
que lo hicieron por primera vez, junto a otros que ya haban realizado modificaciones. En la
mayora de ellas, como en las leyes reglamentarias de los derechos que establecen, se nota una
tendencia a la simulacin, pues en apariencia se reconocen derechos colectivos, pero en realidad
no se hace, o bien, se reconocen pero de tal manera que no se puedan ejercer. Slo unas de
ellas han ido ms all del contenido de la Constitucin Federal. As las cosas, segn el contenido
y alcance de las reformas en materia indgena en la actualidad se pueden identificar tres tipos de
constituciones estatales: las que rebasan el contenido de la Constitucin Federal en la materia,
las que se cien a l y las que han ignorado el tema. Un nuevo grupo estara compuesto por las
reformas impulsadas despus de que el Gobierno Federal se ha negado a cumplir los Acuerdos
de San Andrs. Como veremos ms adelante, las caractersticas de dichas reformas consisten en
que simulan conceder derechos, cuando en realidad lo que hacen es escamotearlos.

A. Constituciones estatales con ms derechos que la Federal

Tres son los estados de la Repblica cuyas constituciones han ido ms all de las disposiciones
de la Constitucin Federal en materia de derechos indgenas: Oaxaca, Chihuahua y Campeche.
En el estado de Oaxaca las modificaciones a la Constitucin en materia indgena comenzaron
antes de que se aprobara el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo55[55]
y, por lo mismo, antes que en la Constitucin Federal se introdujeran adiciones a sus artculos
cuarto y 27; tambin es la que ha seguido reformando y reglamentando la materia, al grado de
que actualmente cuenta con la ms prolija legislacin al respecto.56[56] Lo anterior no quiere
decir que se hayan resuelto las necesidades de los pueblos indgenas de la entidad, aunque no
puede negarse que es la ms avanzada de la Repblica en la materia. Incluyendo las reformas
y adiciones que se realizaron despus de la firma de los Acuerdos de San Andrs, en la
Constitucin oaxaquea se reconoce a los pueblos y las comunidades indgenas como sujetos
de derecho, y sus derechos a la libre determinacin, la aplicacin de sus propios sistemas
normativos para la solucin de conflictos internos, la jurisdiccin indgena para determinar el
mbito espacial de validez de los actos de las autoridades indgenas, el derecho a la tierra, los
territorios y los recursos en ellos existentes derechos de difcil ejecucin, pues su regulacin
corresponde a la Federacin, derechos culturales, que incluyen la obligacin del Ejecutivo de
impulsar y fortalecer las tradiciones comunitarias y el respeto a las culturas de los pueblos y

55[55]
Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1998, Organizacin Internacional del Trabajo, Oficina para
Amrica Central y Panam, San Jos, Costa Rica, 1998.
56[56]
Francisco Lpez Brcenas, La Diversidad Mutilada: Los Derechos Indgenas en la Constitucin de Oaxaca, en: Ce-
Acatl, No. 88, Mxico, Octubre de 1997. Tambin, Francisco Lpez Brcenas y Salvador Monsivis (compiladores),
Legislacin en materia indgena para el Estado de Oaxaca, INI, Mxico, 1997.
26
comunidades indgenas; derechos educativos, para asegurar una educacin bilinge e
intercultural; el uso del sistema electoral consuetudinario para la eleccin de sus autoridades
municipales; la libre asociacin de municipios y comunidades indgenas para cualquier objeto
que ellos determinen; la conservacin del tequio como un derecho de los pueblos; el acceso a
la justicia penal, con derecho a que las autoridades judiciales sean indgenas o en su defecto
cuenten con un traductor o intrprete y se tomen en cuenta sus usos y costumbres en todo el
proceso y al dictar sentencia; la participacin de la autoridades indgenas en la conciliacin por
conflictos de lmites, y el acceso efectivo al Registro Civil. Asimismo, se han creado los tipos
delictivos de discriminacin y etnocidio.57[57]

Por el mismo rumbo transita la Constitucin de Chihuahua58[58], que ha reconocido a los
pueblos y comunidades indgenas del estado los derechos de acceso y de imparticin de
justicia, agrarios y algunos derechos culturales y de acceso a la salud. Por virtud del primero,
los miembros de los pueblos indgenas tienen derecho a que en todo juicio civil o penal, si una
de las partes es indgena, las autoridades tomen en cuenta sus usos, costumbres y prcticas
jurdicas; para tal efecto se acatarn los usos, costumbres y prcticas jurdicas de los indgenas,
debindose recopilar, reconocer, garantizar y regular las leyes que rigen en materia civil dentro
del estado. Asimismo, prev que en la represin de los delitos cometidos en las comunidades
indgenas entre miembros de un mismo pueblo, se respetarn los mtodos e instituciones
tradicionales utilizados por los pueblos, establecindose en la ley lo relativo a las
competencias, jurisdicciones y dems que sea necesario para dar cumplimiento a este
precepto.

En materia agraria la Constitucin establece que las tierras pertenecientes a los pueblos
indgenas son inalienables e imprescriptibles y que la enajenacin o gravamen que tengan las
tierras o aguas pertenecientes a los pueblos indgenas se ajustarn a lo que disponga la ley. De
esta manera se amplan los derechos establecidos en la legislacin agraria nacional.

En materia de derechos culturales se establece que la educacin de los pueblos indgenas ser
objeto de atencin especial por parte del Estado, establecindose en la ley los mecanismos para
que la educacin se proporcione por los pueblos indgenas y sea bilinge cuando stos as lo
soliciten. En materia de salud se prev que los servicios que el estado proporcione a los pueblos
indgenas se plantearn en coordinacin con stos, teniendo en cuenta su idioma, usos y
costumbres.

Desgraciadamente el Congreso del Estado no sigui avanzando y dej las disposiciones
constitucionales sin su respectiva ley reglamentaria.

Las constituciones de Oaxaca y Chihuahua tienen el mrito de haber ido ms all que la
Constitucin Federal. En el mismo sentido se avanz en la Constitucin Poltica del Estado Libre
y Soberano de Campeche59[59], cuando ya en Mxico el tema de los derechos indgenas haba
alcanzado un lugar central en los problemas nacionales. El 6 de julio de 1996, cinco meses
despus de la firma de lo Acuerdos de San Andrs, cuando an no era evidente que el Gobierno
Federal se negara a cumplir su palabra, se publicaron las reformas al artculo 7 de la
Constitucin del Estado para incluir los derechos indgenas.

En dichas reformas se estableca que el Estado de Campeche reconoce expresamente, en
trminos del artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que el pas
tiene una composicin pluricultural, sustentada en la diversidad de pueblos indgenas que se
encuentran asentados y conviven en su territorio, del cual forma parte el propio Estado.

57[57]
Francisco Lpez Brcenas, Constitucin y derechos indgenas en Oaxaca, Cuadernos Agrarios, Nm. 18, Nueva
poca, Mxico, 1998, pp. 128-146.
58[58]
Peridico Oficial del Estado de Chihuahua, 1 de octubre de 1994.
59[59]
Peridico Oficial del Estado de Campeche, 6 de julio de 1996.
27
Consecuente con esto y con estricto respeto a los derechos humanos en su concepcin de
derecho a la existencia cultural alterna, los pueblos indgenas que habitan en la Entidad tienen
derecho, dentro de un marco jurdico especfico, a desarrollar y fortalecer el control y disfrute
de sus recursos naturales, el uso de su lengua propia, sin limitacin alguna, sus formas e
instituciones de gobierno, sus sistemas normativos y de resolucin de conflictos, sus formas
particulares de organizacin social y poltica, as como sus diversas manifestaciones culturales.

Tambin se incluy una norma en la que se estableci que son objeto de proteccin, con la
participacin activa de las comunidades, los recursos naturales, los lugares sagrados y
patrimonio cultural de los pueblos indgenas, prescribiendo que las leyes del Estado debern
establecer mecanismos que garanticen la efectiva participacin de los pueblos indgenas en los
distintos mbitos y niveles de gobierno comunal, municipal y estatal.

Otra disposicin importante es aquella donde se dispuso que el Estado garantizar que la
convivencia entre los habitantes de la entidad se realice en un marco de respeto y valoracin a
la diversidad cultural y regular los mecanismos de sancin contra actos de discriminacin hacia
los pueblos indgenas y sus integrantes.

En materia educativa la Constitucin prescribe que en la educacin bsica que imparta el
Estado ser obligatoria la enseanza de una lengua indgena, en aquellas comunidades en
donde la existencia de integrantes de pueblos indgenas sea de regular proporcin. El Estado
apoyar el desarrollo y promocin de conocimientos, medicina tradicional y tecnologas
indgenas.

En materia de acceso a la justicia se incluy una adicin donde se establece que las leyes
garantizarn a los pueblos indgenas asentados en el territorio estatal su efectivo acceso a la
jurisdiccin del Estado. En todo juicio en que sea parte una comunidad o un individuo indgena,
debern tomarse debidamente en cuenta su identidad, cosmovisin, prcticas culturales, usos y
costumbres. El juicio deber llevarse a cabo, preferentemente, en su lengua o, en su defecto,
con la asistencia de traductores suficientemente capacitados, y que en la imposicin de
sanciones a miembros de los pueblos indgenas deber darse preferencia a tipos de sancin
distintos a la privacin de la libertad.

Por ltimo, en materia agraria se prev que en los conflictos por lmites agrarios, el Estado,
dentro del mbito de su competencia, promover la conciliacin y concertacin entre las partes
para darles una solucin definitiva, con la participacin activa de las autoridades indgenas de
los ncleos agrarios.

Una reforma bastante aceptable si se toma en cuenta que an se debata el alcance de la
reforma a la Constitucin Federal, en la lnea de los Acuerdos de San Andrs. Por la mente de
quienes en ella participaron seguramente no pas la idea de que el gobierno federal no
pensaba cumplir su palabra. Por desgracia, todas estas disposiciones se redujeron a su mnima
expresin al reglamentarlas. El respeto a sus formas e instituciones de gobierno qued
reducido a juzgados de conciliacin, con una jerarqua y facultades inferiores incluso a las de
los juzgados de paz, adems de tener el inconveniente de que sus integrantes deben ser
nombrados por el gobernador del estado y no por los mecanismos propios de sus pueblos.
Asimismo, los derechos que los indgenas en lo individual tienen, adems de los que les
corresponden a todos los mexicanos, se reducen a contar con un traductor y a que se tomen en
cuenta sus usos y costumbres al dictar sentencia.

B. Constituciones estatales con similares derechos que la Federal

Muy distinto al de las anteriores constituciones es el contenido de las reformas constitucionales
que siguieron el rumbo que sealaba el artculo cuarto de la Constitucin Federal, con pequeos
matices, para simular la sujecin y falta de conocimiento, voluntad poltica e imaginacin de sus
autores. Entre ellas hay que contar las constituciones de Chiapas donde aos despus
28
estallara una rebelin indgena que cimbrara al sistema poltico del pas, Quertaro, Hidalgo,
San Luis Potos, Sonora, Jalisco, Estado de Mxico, Durango, Veracruz y Nayarit. Ests dos
ltimas despus se volveran a reformar, pero sin incorporar ningn avance sustancial.

La Constitucin del Estado de Chiapas60[60] slo estableci una proteccin a la cultura, las
lenguas, y los dialectos con los que se comunican las diferentes etnias y grupos mestizos de la
entidad, para lo cual se creara el Consejo Indgena Estatal, con lo cual era evidente la intencin
de corporativizar a los indgenas. Estableci, asimismo, un confuso derecho de todos los
ciudadanos chiapanecos no de los indgenas, mucho menos de los pueblos indgenas: que
las autoridades legislativas, administrativas y judiciales en los asuntos en que tengan
intervencin o al momento de dictar sus resoluciones, tomen en consideracin su condicin
cultural, sus costumbres tnicas particulares y las dems circunstancias especiales que
concurran en ellos, con el propsito de que se observen las garantas que establece la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; y que en materia procesal se procurar
que haya un intrprete para el chiapaneco que no hable espaol y lo asistir durante la secuela
del procedimiento y en materia penal desde el inicio de la averiguacin previa, derecho que
no se aplicar en los casos en que las autoridades judiciales dominen la lengua o dialecto de
que se trate. No se pens en el caso de que el procesado no dominara la lengua de que se
trate, de donde deriva que el derecho es para el rgano de gobierno y no para los gobernados.

Por otro lado, se facult al Congreso del Estado para legislar en materia indgena e instituir el
Consejo Indgena Estatal como rgano de colaboracin y consulta al Ejecutivo, lo cual es
contradictorio con una facultad del gobernador que consiste precisamente en presidir el
Consejo Indgena Estatal.

La Constitucin Poltica de Quertaro61[61] fue modificada para establecer que la educacin
promover las tradiciones, lengua y creencias de los grupos tnicos, as como de su papel en la
configuracin y desarrollo de la historia e identidad de la Nacin mexicana; y que las leyes
propiciarn el desarrollo econmico, poltico y social de los grupos tnicos de la entidad, sobre
la base del respeto a sus lenguas, tradiciones, costumbres, creencias y valores que los
caracterizan. Facult a la legislatura para legislar fijando las bases que permitan el
fortalecimiento de la lengua, costumbres y tradiciones de las diferentes regiones y grupos
tnicos del Estado.

Asimismo, la Constitucin de Hidalgo62[62], despus de una declaracin similar a la contenida
en el primer prrafo del artculo cuarto de la Constitucin Federal, reconoci el derecho de los
pueblos indgenas del estado a preservar la forma de vida y el bienestar y desarrollo de los
grupos sociales de culturas autctonas, dentro de sus propios patrones de conducta, en cuanto
no contraren normas de orden pblico, as como a que se consideren tales rasgos culturales en
la justipreciacin de los hechos en que participen, mediante criterios de equidad, estableciendo
el deber de los Poderes del Estado de tomar en cuenta las prcticas y las costumbres jurdicas
de las comunidades indgenas, en los trminos que las propias leyes establezcan.

La Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos63[63], ms all de lo declarado en la
Constitucin Federal, slo estableci el derecho de las personas indgenas que no hablen
espaol a contar durante todo el procedimiento con el auxilio de un traductor. Nada se dice de
derechos colectivos, en cambio se faculta al estado a promover la integracin de consejos
indgenas para cada etnia, como coadyuvantes y auxiliares de la accin del Estado de acuerdo a
las formas especficas de organizacin que determine cada una de ellas. Corporativizacin y
menos derechos en lugar del reconocimiento de stos. Tambin se estableci una norma para

60[60]
Peridico Oficial del Estado de Chiapas, 9 de octubre de 1990.
61[61]
Peridico Oficial del Estado de Quertaro, 30 de noviembre de 1990.
62[62]
Peridico Oficial del Estado de Hidalgo, 23 de octubre de 1991.
63[63]
Peridico Oficial del Estado de San Luis Potos, 20 de noviembre de 1996.
29
que la educacin que se imparta en las comunidades indgenas pueda darse en la lengua de la
etnia de que se trate y en el idioma espaol. Y como corolario se incluy que la ley
reglamentaria de este artculo y las dems que expida el Congreso del Estado, relacionadas con
los derechos y la proteccin de los grupos indgenas, debern ser traducidas, impresas y
publicadas en las diversas lenguas de los grupos tnicos que habitan en la entidad.

El estado de Sonora64[64] slo incluy en su Constitucin Poltica un reconocimiento a la
composicin pluricultural de su poblacin, en particular la asentada en los grupos de nuestro
origen, comprometindose a proveer lo necesario para asegurar el respeto a sus lenguas,
culturas, usos, costumbres, recursos, formas especficas de organizacin social y garantizarles
el efectivo acceso a la jurisdiccin estatal, procurando consolidar los rasgos de nuestra
nacionalidad. Ningn derecho especfico. No obstante, la legislacin electoral prev la eleccin
de un regidor tnico en los municipios con poblacin indgena.65[65]

En la Constitucin del Estado de Veracruz66[66] se estableci una declaracin de que el estado
tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas,
remitiendo a la ley la proteccin y promocin del desarrollo de sus lenguas, culturas, usos,
costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, y para garantizar a sus
integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimientos en
que aqullos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los
trminos que establezca la ley. Es, pues, una copia mal hecha del artculo cuarto de la
Constitucin Federal, que despus trataran de enmendar con resultados no muy satisfactorios
para los pueblos indgenas del estado.

Por su parte, el estado de Nayarit67[67] incluy en su Constitucin Poltica la proteccin y
promocin del desarrollo de los valores de nuestras etnias indgenas, tales como sus lenguas,
culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, dentro del
marco de sus tradiciones, garantizando a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del
Estado, y estableciendo el deber de los poderes estatales de tomar en cuenta sus prcticas y
costumbres jurdicas en los trminos que establezcan las leyes.

Jalisco68[68] incluso lig expresamente la reforma de su Constitucin Poltica a la federal,
estableciendo que las leyes propiciarn el desarrollo social, econmico, poltico y cultural de las
comunidades a que se refiere el prrafo primero del artculo 4 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, sobre la base del respeto a sus tradiciones, costumbres, usos,
lenguas, recursos, valores y formas especficas de organizacin social, atendiendo a la
composicin pluricultural de la Nacin Mexicana, sustentada originalmente en sus pueblos
indgenas.

El Estado de Mxico69[69] hizo una declaracin similar a la de la Constitucin Federal,
agregando que las autoridades promovern el bienestar de estos grupos mediante las acciones
necesarias, convocando incluso a la sociedad, en especial en las materias de salud, educacin,
vivienda y empleo, as como en todas aquellas que, con respeto a las expresiones y
manifestaciones de su cultura, faciliten e impulsen la participacin de quienes los integran en
todos los mbitos del desarrollo del Estado y en igualdad de condiciones y oportunidades que
los dems habitantes.


64[64]
Boletn Oficial del Estado de Sonora, 10 de diciembre de 1992.
65[65]
Boletn Oficial del Estado de Sonora, 24 de junio de 1996.
66[66]
Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, 5 de enero de 1993.
67[67]
Peridico Oficial del Estado de Nayarit, 18 de agosto de 1993.
68[68]
Peridico Oficial del Estado de Jalisco, 17 de julio de 1994.
69[69]
Peridico Oficial del Estado de Mxico, 24 de febrero de 1995
30
Por su parte, la Constitucin Poltica de Durango70[70] estableci que las leyes reconocern la
diversidad cultural y protegern y promovern el desarrollo de las etnias duranguenses, de sus
lenguas, valores culturales, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin
social, y que la educacin de las etnias del estado, slo la de ellas, ser bilinge y respetando
sus costumbres y tradiciones; disposicin esta ltima que se desarrolla en la Ley de Educacin
del Estado.71[71]

La ms escueta de todas las constituciones estatales es la de Guerrero72[72]. Se limita slo a
expresar que los poderes del Estado y los Ayuntamientos, en sus respectivos mbitos de
competencia y en el marco de la Constitucin General de la Repblica y de la Constitucin
Poltica del Estado de Guerrero, proveern a la incorporacin de los pueblos indgenas al
desarrollo econmico y social y a la preservacin y fomento de sus manifestaciones culturales.

C. Reformas posteriores a los Acuerdos de San Andrs

Despus de que el dilogo entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y el Gobierno
Federal entr en crisis por la falta del voluntad de ste para cumplir con los Acuerdos de San
Andrs, se reformaron algunas otras constituciones, en donde se ensaya un nuevo mtodo de
legislar, simulando que se consagran derechos cuando en realidad no es as, sea porque la
materia es de competencia federal o sea porque se da a los conceptos contenidos que no
tienen. Veamos.

La Constitucin del Estado de Oaxaca73[73] introdujo el concepto de pueblo indgena como
sujeto de derecho, pero no se qued ah. Siendo que existen muchos problemas para que los
pueblos indgenas puedan actualmente ejercer sus derechos por lo desarticulado que se
encuentran, junto con ellos se reconoci a la comunidad indgena con los mismos derechos que
a los pueblos y junto a ella a las agrupaciones lingsticas, es decir aquellas formaciones
culturales que siendo parte de un pueblo por determinados procesos histricos han adquirido
diferencias a grado tal que pueden considerarse independientes del pueblo del que provienen.

Entre los derechos reconocidos se encuentran algunos cuya regulacin es competencia estatal,
como el reconocimiento de los sistemas normativos y la jurisdiccin indgena, que se unen a
otros que ya existan antes, como la educacin bilinge e intercultural, el acceso a la justicia
ante los tribunales del estado, el derecho a elegir sus autoridades por el sistema electoral
consuetudinario y la libre asociacin de los municipios. Slo que la jurisdiccin indgena y el
reconocimiento de validez de los sistemas normativos indgenas se hizo de manera tan
restringida que slo tendrn validez en asuntos menores.

Se reconoci el derecho a la libre determinacin, tambin de manera muy restringida, casi
culturalista. Asimismo, se avanz en materias que no tendrn ninguna validez porque
corresponde su legislacin a la Federacin, entre ellas el acceso a los recursos naturales y a los
medios de comunicacin, tan debatidas en el mbito nacional. Otra materia en la cual el estado
ha legislado es la de los delitos tnicos, entre los que se consideran los de discriminacin y
etnocidio, slo que el tipo penal creado para ello es tan amplio y ambiguo que cualquier
ciudadano u rgano de gobierno puede encuadrar en l, lo que vuelve muy difcil su aplicacin.

La Constitucin del Estado de Veracruz74[74] intent seguir el mismo camino, pero se qued
en el intento. El 1 de octubre de 1998 se publicaron en la Gaceta Oficial del Estado reformas a

70[70]
Peridico Oficial del Estado de Durango, 17 de junio de 1994
71[71]
Peridico Oficial del Estado de Durango, 29 de junio de 1995.
72[72]
Peridico Oficial del Estado de Guerrero, 27 de mayo de 1987
73[73]
Peridico Oficial del Estado de Oaxaca, 6 de junio de 1998.
74[74]
Peridico Oficial del Estado de Veracruz, 1 de octubre de 1998.
31
los artculos sexto y 114. En el primero se introdujeron algunas adiciones ms a las que ya
contemplaba en materia de derechos indgenas, sin que su contenido represente un avance
sustancial, y en el otro se modaliz la organizacin del municipio.

Por virtud del primero, en el Estado de Veracruz los pueblos indgenas tienen derecho a la libre
autodeterminacin. La expresin concreta de sta es la autonoma de las comunidades
indgenas en los trminos establecidos por la ley reglamentaria. Esta norma contiene la misma
trampa que la propuesta de reforma que el presidente de la Repblica envi al Congreso de la
Unin el 15 de marzo del mismo ao para reformar la Constitucin Federal: se reconoce al
pueblo indgena pero no sus derechos, los cuales se hacen recaer en las comunidades que los
integran; adems de sujetarlos a lo que una legislacin establezca, cuando la legislacin actual
no permite el ejercicio de los derecho indgenas.

Lo mismo sucede con el siguiente prrafo, el cual expresa que el uso y disfrute colectivo de los
recursos naturales por los pueblos indgenas ser de acuerdo con las formas y modalidades de
propiedad previstas por el artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos; con excepcin de los bienes cuya explotacin y aprovechamiento corresponde
exclusivamente a la nacin. En estos trminos, ningn derecho representa esta reforma, pues
se refiere a derechos ya consagrados en la Constitucin Federal. Ms bien parece una
restriccin al ejercicio de derechos ya reconocidos en el mbito internacional, sobre todo el
Convenio 169 de la OIT.

En el ltimo prrafo del mismo artculo se dice que el Estado y los municipios, en el mbito de
sus respectivas competencias, reconocern el derecho de las comunidades indgenas a
promover su desarrollo equitativo y sustentable y a una educacin laica, obligatoria, bilinge e
intercultural. Asimismo, deber impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas
existentes en la entidad y combatir toda forma de discriminacin, en los trminos previstos por
la ley reglamentaria. Referido a pueblos y comunidades indgenas, la nica novedad es el
reconocimiento del derecho a una educacin bilinge e intercultural, el impulso del respeto y
conocimiento de las diversas culturas existentes en la entidad y el combate a la discriminacin.
Lo dems son derechos ya reconocidos a todos los mexicanos, sin importar si entre ellos existe
diferencia cultural.

En materia administrativa la Constitucin faculta a los municipios para que los recursos que le
asigne la Legislatura se distribuyan con un sentido de equidad, incorporando a las comunidades
indgenas que posean la categora administrativa de agencia municipal, lo anterior de acuerdo
con su disponibilidad presupuestal y las necesidades de los indgenas y sus comunidades.
Asimismo, los municipios que cuenten con poblacin indgena, podrn incorporar a
representantes de sta a los rganos de planeacin y participacin ciudadana, en los trminos
de la Ley Orgnica del Municipio Libre. Nada ms.

El da 28 de septiembre de 1998 el Congreso del Estado de Nayarit75[75] aprob reformas al
artculo 7 de su Constitucin Poltica en materia de derechos indgenas, aparentemente para
ampliar los que ya se contemplaban en ella. El artculo reformado comienza con una frase que
dice textualmente: El Estado garantiza a sus habitantes, sea cual fuere su condicin y en
seguida enumera una serie de derechos. Ntese que el derecho es para los individuos, no para
los pueblos, lo que ya en s es una insuficiencia.

Uno de los primeros derechos garantizados es la proteccin y promocin del desarrollo de los
valores de nuestras etnias indgenas, conforme a las bases y principios siguientes. En seguida
se presenta una serie de materias que, expresado en otros trminos, seran derechos, pero tal
como lo expresa el propio artculo slo son principios, es decir, ideales que se pueden respetar o
no sin que los afectados tengan forma de defenderse cuando no se haga.


75[75]
Peridico Oficial del Estado de Nayarit, 17 de octubre de 1998
32
El primero de ellos expresa, nuestra composicin tnica plural, se sustenta en los pueblos y
comunidades indgenas que los integran y a los cuales les asiste el derecho a la libre
determinacin expresada en autonoma para decidir sobre sus formas internas de convivencia y
organizacin social, econmica y cultural; en la creacin de sus sistemas normativos, sus usos y
costumbres, formas de gobierno tradicional, desarrollo, formas de expresin religiosa y artstica
y en la facultad para proteger su identidad y patrimonio cultural.

Un segundo principio est constituido por el desarrollo de sus lenguas y tradiciones, as como la
imparticin de la educacin bilinge estar protegida por la ley, la cual sancionar cualquier
forma de discriminacin.

El tercero establece que los pueblos y comunidades indgenas debern participar en la
elaboracin y ejecucin de planes y programas de desarrollo educativo, productivo, econmico,
cultural o social que se relacione con sus comunidades.

En los siguientes prrafos se aclara que el ejercicio de los derechos que las disposiciones
anteriores pudieran otorgar, queda supeditado a lo que una ley reglamentaria establezca. El
quinto prrafo del la fraccin II del artculo 7 prescribe que la ley regular la eficacia de sus
propios sistemas normativos, estableciendo procedimientos de convalidacin. Los tribunales y
jueces velarn por el respeto de los derechos fundamentales de los indgenas y la dignidad e
igualdad de la mujer.

Asimismo, el siguiente dispone que en los trminos que la ley establezca, se prevern
procedimientos simplificados y asistencia a los indgenas para que cuenten con un servicio
eficiente del Registro Civil, as como de otras instituciones vinculadas con dichos servicios; y el
penltimo que la ley proteger la propiedad y posesin de sus tierras, cualquiera que sea la
modalidad de stas, as como los derechos individuales y colectivos de uso y aprovechamiento
del agua y recursos naturales, asegurando la proteccin del medio ambiente. Ningn derecho
nuevo, pues esto ya se contempla en la Constitucin Federal y la Ley Agraria.

El ltimo prrafo no es un derecho sino una restriccin. Dice que los derechos sociales que esta
Constitucin otorga a los pueblos y comunidades indgenas, debern de ejercitarse de manera
directa a travs de sus autoridades o por los interesados mismos, con lo cual intenta
desconocer diversas formas de representacin legal y de gestin de negocios que el Cdigo Civil
reconoce para todas las personas, indgenas o no.

Otra Constitucin que tambin se reform es la del estado de Michoacn, aunque su
modificacin fue para no cambiar. En su artculo tercero se establece que todas las personas
tienen derecho a una existencia digna, a la instruccin, a la cultura y al trabajo. El gobierno
promover el mejoramiento fsico, moral, intelectual y econmico del pueblo. Igual que la de
Nayarit, esta se refiere a derechos individuales, no colectivos. En un segundo prrafo previene
que la ley proteger y promover dentro de la estructura jurdica estatal, el desarrollo de las
culturas, recursos y formas especficas de organizacin social de las etnias asentadas en el
territorio de la Entidad, y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del
Estado. Dentro del sistema jurdico, en los juicios y procedimientos en que alguno de los
miembros de esas etnias sea parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas
de manera estricta en los trminos establecidos por la ley, sin romper el principio de igualdad,
sino, por el contrario, procurando la equidad entre las partes. Una copia mal hecha y a
destiempo del contenido del artculo cuarto de la Constitucin Federal, incluido en la Carta
Magna seis aos atrs.

Algo similar sucedi con las modificaciones a la Constitucin Poltica del Estado Libre y
Soberano de Quintana Roo.76[76] Por reformas introducidas en su artculo 13, se estableci
que los miembros de las etnias que habitan en las comunidades indgenas, podrn resolver

76[76]
Peridico Oficial del Estado de Quintana Roo, 30 de abril de 1998.
33
sus controversias de carcter jurdico de acuerdo a sus usos, costumbres y tradiciones; la ley
instituir un sistema de justicia indgena para las comunidades de la zona maya del Estado, a
cargo de jueces tradicionales y, en su caso, de Magistrados de Asuntos Indgenas que
funcionen en salas, en Tribunales Unitarios, o en las instituciones que de acuerdo con las
comunidades indgenas, determine el Tribunal Superior de Justicia.

La disposicin contiene varios equvocos que se desprenden de una cuidadosa lectura. Uno de
los primeros es que, lo mismo que en el caso de Nayarit, se refiere a los miembros de las
etnias que habitan las comunidades, es decir a los individuos y no a los pueblos indgenas. El
segundo consiste en que no reconoce los sistemas de imparticin de justicia propios de los
pueblos indgenas sino instituye uno al cual debern sujetarse, que de indgena no tendr ms
que sus integrantes, porque la estructura de la institucin en nada vara a la del resto de
estado.

Un ltimo prrafo de la reforma establece que la ley proteger, regular y validar el
desarrollo y ejercicio de sus lenguas, cultura, usos, costumbres, actos, recursos y formas
especficas de organizacin social y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la
jurisdiccin del Estado. Cmo puede verse, lo que pudo ser una garanta queda en mera
expectativa de derechos que se resolvern de acuerdo a lo que establezca la ley. Lo curioso de
esto es que la ley que regulara parte de los derechos que se incorporaban a la Constitucin
haba sido promulgada un ao antes. Nos referimos a la Ley de Justicia Indgena del Estado de
Quintana Roo,77[77] en la cual se reglamentaba el sistema de justicia indgena, los rganos
encargadas de impartirla, sus competencias, medios de apremio, sanciones y medidas de
seguridad, las consignaciones por los jueces tradicionales y las formalidades del procedimiento.

Despus de la reforma constitucional se public la Ley de Derechos, Cultura y Organizacin
Indgena del Estado de Quintana Roo.78[78] A diferencia de la precedente, y como se
desprende de su mismo nombre, esta ley abarca ms materias que la anterior que tambin
sigue teniendo vigencia. En ella se habla de derecho a la cultura, educacin, salud, desarrollo,
autonoma, centros ceremoniales, dignatarios mayas, consejo maya, congreso maya, mujeres,
nios y ancianos, y vuelve a insistir sobre la justicia indgena. A pesar de la abundante
regulacin el contenido de los derechos reglamentados no supera aquellos en los que la
Secretara de Gobernacin recomend legislar.

En el ao de 1999 la Constitucin del Estado de Chiapas79[79] volvi a sufrir modificaciones de
forma, pero ninguna sustancial. En el marco de la guerra contrainsurgente contra el ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional, sus bases de apoyo y la solidaridad nacional e internacional,
el 3 de marzo (18 das antes de que se realizara la consulta nacional sobre derechos indgenas
y contra la guerra de exterminio que haba convocado el EZLN), el gobernador interino del
estado present una iniciativa de reforma constitucional, misma que fue aprobada por la
legislatura estatal en sus trminos.

Igual que la mayora de las constituciones, en la de Chiapas se estableci una declaracin de la
composicin pluricultural sustentada en la presencia de los pueblos indgenas, agregando
inmediatamente que reconoce la existencia en su territorio de los pueblos tzeltal, tzotzil, chol,
zoque, tojolabal, mame, kakchiquel, lacandn y mocho.

Como en la iniciativa de reforma de la Constitucin Federal presentada al Congreso de la Unin
el da 15 de marzo de 1998 por el titular del Poder Ejecutivo, en la Constitucin del Estado de
Chiapas no se reconoce ningn derecho a los pueblos indgenas sino a sus comunidades. Uno
de stos es el de elegir a sus autoridades tradicionales de acuerdo a sus usos, costumbres y

77[77]
Ibd., 14 de agosto de 1997.
78[78]
Ibd., 30 de julio de 1998.
79[79]
Peridico Oficial del Estado de Chiapas, 17 de junio de 1999.
34
tradiciones. Asimismo, en materia penal establece que en todo procedimiento o juicio en el que
una de las partes sea indgena se tomar en consideracin su cultura, usos, costumbres y
tradiciones, teniendo derecho a que se les designe un traductor y un defensor que hablen su
lengua y conozcan su cultura y a compurgar sus penas preferentemente en los
establecimientos ms prximos a sus comunidades, a fin de propiciar su integracin a stas,
como parte de su readaptacin social. Es de advertir que no obstante que no se trata de
derechos indgenas colectivos sino individuales, frases como tomar en consideracin o
preferentemente dejan un amplio grado de discrecionalidad al juzgador, con lo que el
pretendido derecho queda anulado.

La Constitucin chiapaneca tambin establece que en los municipios con poblacin de mayora
indgena el trmite y resolucin de las controversias entre personas pertenecientes a
comunidades indgenas, ser conforme a sus usos, costumbres y valores culturales, y con la
participacin de sus autoridades tradicionales, debiendo salvaguardarse los derechos
fundamentales que consagra la Constitucin General de la Repblica y el respecto a los
derechos humanos. Este derecho queda mutilado al referirse slo a municipios y no a todo el
estado y ms an a miembros de comunidades indgenas.

Lo dems son prerrogativas del estado y polticas pblicas. En el primer caso se establece que
el Estado fomentar el eficaz ejercicio de los derechos de uso, disfrute y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, flora y fauna silvestres de las comunidades indgenas, en
los trminos y con las modalidades que establece la Constitucin General de la Repblica y las
leyes reglamentarias respectivas, lo cual sucedera aunque no se dijera y el estado no
interviniera, pues se trata de derechos consagrados en la Constitucin Federal y las leyes
Agraria, de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, y de Caza, entre otras.

En cuanto a polticas se refiere, la Constitucin establece que el Estado, con la participacin
de las comunidades indgenas, instrumentar los planes y programas necesarios para impulsar
su desarrollo socioeconmico. En el fondo esta disposicin, igual que la anterior, es un
derecho a favor del Estado, ni siquiera de las comunidades indgenas, quienes quedan
supeditadas a la voluntad de aqul, y no se sabe qu pasar en el caso de que las
comunidades indgenas estn en desacuerdo con los planes y programas que el estado
implemente.

La Constitucin local tambin contiene una norma que prohibe toda forma de discriminacin
de origen tnico o por razn de lengua, sexo, religin, costumbre o condicin social. La
contravencin a esta disposicin ser sancionada en los trminos de la legislacin penal
vigente. Falta conocer la forma en que esta disposicin se reglamentar en la legislacin
penal.

Por ltimo, una disposicin cuyo contenido puede tener efectos terribles para los pueblos
indgenas. Dice: Los derechos de los indgenas que esta Constitucin consagra debern ser
protegidos y regulados por la ley reglamentaria respectiva y por las dems leyes, en sus
correspondientes mbitos de competencia, y sern, adems, garantizados por las autoridades
estatales y municipales, as como por las autoridades tradicionales de las comunidades
indgenas.80[80] O sea que ningn derecho puede ejercerse en tanto no se expida la ley
reglamentaria correspondiente y cuando esto suceda quedar su cumplimiento bajo la
vigilancia de las autoridades estatales, municipales y tradicionales. Esto es una aberracin. Las
autoridades estatales estn para cumplir las leyes no para garantizar su ejercicio, lo cual queda
en manos del Poder Judicial Federal. Obviamente, nadie est obligado a obedecer una norma
que atenta contra el principio de divisin de poderes y viola garantas consagradas en la
Constitucin Federal en favor de todos los mexicanos.


80[80]
Peridico Oficial del Estado de Chiapas, Nmero 033, 17 de junio de 1999.
35
En junio del 2000 el Congreso del Estado de Campeche aprob una Ley de Derechos, Cultura y
Organizacin de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Campeche81[81] que en
muchas de sus partes es una copia de la iniciativa de Oaxaca, adecuada a las circunstancias del
Estado. Por ejemplo, en su artculo primero establece que la ley es de orden pblico e inters
social y tiene por objeto el reconocimiento, preservacin y defensa de los derechos, cultura y
organizacin de los pueblos y, comunidades indgenas asentados en el Estado de Campeche,
as como el establecimiento de las obligaciones de los Poderes del Estado y, las autoridades
municipales, en lo relativo a sus relaciones con los pueblos y, comunidades indgenas, para
elevar el bienestar social de sus integrantes promoviendo su desarrollo a travs de planes,
programas y, acciones especficas.

Estos objetivos no estaran mal si no fuera porque inmediatamente chocan con las limitaciones
propias de los Estados para legislar en estas materias y el prejuicio que existe para el
reconocimiento de los derechos indgenas. El artculo 2 de la Ley al referirse a los sujetos
titulares de derechos no los refiere solo a los pueblos sino tambin a las comunidades
indgenas, sin hacer diferencia entre ambos, a los derechos colectivos los denomina sociales y al
referirse a la autonoma la refiere como la expresin de la libre determinacin de los pueblos y,
comunidades indgenas como partes integrantes del Estado de Campeche, en consonancia con
el orden jurdico vigente, para adoptar por s mismos decisiones e instituir prcticas propias
relacionadas con su cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin
sociopoltica, administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y cultura. Si este derecho
se va a ejercer en consonancia con el orden jurdico sin que se haya reformado, estamos
frente a un derecho de imposible ejercicio. Junto a estos derechos se encuentran otros como el
reconocimiento de los sistemas normativos internos, cultura, educacin y la integracin del
Congreso Maya. Todo sin rebasar los contenidos de las reformas constitucionales elaboradas
con base en las instrucciones de la Secretara de Gobernacin.

Conclusiones

La legislacin que sobre derechos indgenas se ha promulgado en nuestro pas no resuelve el
reclamo de reconocimiento de derechos de los pueblos indgenas porque no reconoce a los los
pueblos indgenas como sujetos colectivos de derechos ni sus derechos especficos, sino solo
modalidades de los derechos individuales.

Como de ella misma se desprende, tanto durante el siglo XIX como en el XX, a los pueblos
indgenas se les sigue negando el derecho de decidir por ellos mismos su futuro, tratndolos
como si no existieran y cuando se nos reconocen algunos derechos se hace desvirtuando
nuestro carcter de pueblos y tratndonos como minoras a las que hay que ayudar a que se
integren a la cultura nacional y por ese camino desaparecernos.

La discusin de si son pueblos o no se asemeja en mucho a la que a principios de la Colonia
sostuvieron los espaoles acerca de si los indgenas tenamos o no alma. Es absurdo, pero en a
principios del siglo XXI en esas andamos todava.

Esa es la situacin actual de la legislacin sobre derechos indgenas en nuestro pas. Dicho de
manera tan general como aqu se ha expuesto, tal vez no exprese lo dramtico que en realidad
resulta esta exclusin. Para ofrecer una mejor idea de ello es importante recordar que entre las
razones del levantamiento armado del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional est la
exigencia del reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. De ah se explica
tambin el apoyo de estos a su lucha.

En este sentido, que la lucha por el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas
pasa por la reforma integral de nuestro orden jurdico, las instituciones encargadas de aplicarla

81[81]
Peridico Oficial del Estado de Campeche, 15 de junio del 2000.
36
y las polticas pblicas para la atencin de sus necesidades. En ese sentido coincide con el
reclamo de la sociedad mexicana de democratizar al pas y ciudadanizar el ejercicio del poder.

Porque no puede haber derechos indgenas sin democracia pero esta tampoco es concebible sin
la inclusin de los pueblos indgenas en el futuro del pas. Porque para que todos podamos
contar con espacios y mecanismos para hacer valer nuestros derechos el nuevo estado tendr
que ser de derecho, democrtico y pluricultural.