Una reforma b a s a d a e n la g e s t i n aplicada

a la Administracin Pblica d e Brasil *

Luiz Ca r lo s B r e s s e r P e r e i r a **
La reform a d e la
A d m i n i s t r a c i n P b li c a
La reforma del Estado, un tema qu e a c a p a r t o d a s las a t e n -
c i o n e s d u r a n t e la d c a d a d e los 90 e n t o d o el m u n d o , e s un a
c o n s e c u e n c i a del p r o c e s o d e globalizacin q u e est t e n i e n d o
lugar, e n virtud del cual los Estados ha n visto d is m in uid a su au-
t o n o m a para crear y p o n e r e n marcha polticas y, s o b r e t o d o ,
d e la crisis del Estado, qu e comienza a t o m a r forma en casi
t o d o el m u n d o e n los a o s 70, a u n qu e n o termina d e definirse
hasta los 80. En Brasil la reforma del Estado e m p e z e n e s e m o -
m e n t o , e n m e d i o d e una gran crisis e c o n m i c a , c u yo p u n t o l-
g i d o s e alcanza e n 1990 con una subida desmesurada d e la
inflacin. A partir d e entonces la necesidad d e llevar a cabo refor-
mas estatales pas a ser la prioridad nmero u n o . En ese momento
se atacan directamente algunos problemas considerados vitales
c o m o el ajuste f i s c a l, la privatizacin y la apertura comercial, qu e ya
ha b a n s i d o t a n t e a d o s d u r a n t e los a o s a n t e r i o r e s . La reforma
administrativa n o se convirti e n un a s u n t o q u e a c a p a r a s e d e -
masiada a t e n c i n e n Brasil hasta 1995, d e s p u s d e la eleccin y
tom a d e p o s e s i n d e Fe r n a n d o He n r i que C a r d o s o . En e s e a o
la s o c i e d a d brasilea vio c la ra m e n te qu e la reforma era un a
c o n d i c i n i n d i s p e n s a b le para la c o n s o li d a c i n d e los ajustes f i s -
cales del Estado b r a s i le o , por un la d o , y, p o r o t r o , p a r a qu e e n
el p a s p u d i e r a existir un servicio p b li c o m o d e r n o , profesional
y eficiente, al servicio d e las n e c e s i d a d e s d e los c i u d a d a n o s .
El Estado e s ta b a e n crisis, p o r lo qu e ha b a qu e reconstruir-
lo . La globalizacin hizo i n d i s p e n s a b le redefinir las funciones
GAPP n .
9
9 Ma yo / A g o s t o 1997
del Estado. Antes d e q u e s e integraran los m e r c a d o s y los s i s t e -
mas p r o d uc t i vo s m u n d i a lm e n t e , los Estados p o d a n p la n t e a r s e
el p r o t e g e r sus r e s p e c t i va s e c o n o m a s d e la c o m p e t e n c i a inter-
nacional c o m o u n o d e s u s objetivos f un d a m e n ta le s . De s p u s d e
la globalizacin d i s m i n u ye r o n mucho las p o s i b i li d a d e s d e s e -
guir e je r c i e n d o esta funcin. La nueva funcin del Estado era
facilitar qu e la e c o n o m a internacional se volviese i n t e r n a c i o n a l-
m e n t e c o m p e t i t i va . La r e g u la c i n y la in te r ve n c i n s ig ue n s ie n -
d o n e c e s a r i a s e n la e d u c a c i n , en la s a n i d a d , en la cultura, e n
el d e s a r r o llo t e c n o l g i c o y e n las inversiones e n infraestructu-
ras. De b e ser sta una intervencin qu e n o s lo c o m p e n s e los
d e s e qui li b r i o s d e n d o le distributiva p r o vo c a d o s p o r e s t e merca-
d o g lo b a liza d o s i n o , s o b r e t o d o , que c a p a c i t e a los a g e n t e s e c o -
n m ic o s para s e r c a p a c e s d e competir a nivel mundial '. En el
p la n o e c o n m i c o , la diferencia entre una p r o p u e s t a d e reforma
neoliberal y u n a socialdem ocrtica o social-liberal radica e n el
he c ho d e qu e el objetivo d e la primera e s ha c e r d e s a p a r e c e r al
Estado d e la e c o n o m a , m i e n t r a s que el d e la s e g u n d a e s au-
mentar la c a p a c i d a d d e g o b i e r n o del Estado. Es p r o p o r c i o n a r al
Estado m e d i o s financieros y administrativos para q u e p u e d a in-
tervenir d e forma eficaz c u a n d o el m e r c a d o n o p u e d a estimular
la c a p a c i d a d c o m p e titiva d e las em presas n a c i o n a le s y c o o r d i -
nar a d e c u a d a m e n t e la e c o n o m a .
A un que el Estado s e a , a n t e s que n a d a , un reflejo d e la so-
ciedad, vam o s a p e n s a r e n l aqu c o m o sujeto, y n o c o m o o b -
jeto, c o m o un o r g a n i s m o c u yo capacidad d e g o b i e r n o hay qu e
am pliar p a r a q u e p u e d a a c t u a r de forma ms efectiva y eficaz,
e n beneficio d e la s o c i e d a d . Los p r o b le m a s d e g o b e r n a b i li d a d
n o son c o n s e c u e n c i a d e l exceso d e democracia, del p e s o ex-
cesivo d e las d e m a n d a s sociales, s i n o d e la falta d e u n p a c t o
poltico o d e u n a coalicin d e clases qu e o c u p e el c e n t r o del
113
A m r i c a Latina
e s p e c t r o p o lt i c o
2
. No s o t r o s p a r t i m o s d e qu e el p r o b le m a pol-
t i c o d e la g o b e r n a b i li d a d s e identific d u r a n t e u n t i e m p o co n el
r e t o r n o d e la d e m o c r a c i a y la formacin del pacto d em o crti-
co-reform ista d e 1994 q u e fue p o s i b le gracias al xi t o del Plan
Real y a la e le c c i n d e Fe r n a n d o He n r i qu e Ca r d o s o
3
. Este p a c -
t o n o c o n s i g u i r e s o lve r d e fin itiva m e n te los p r o b le m a s d e g o -
b e r n a b i l i d a d e xi s t e n t e s e n el p a s , p u e s s t o s s o n c r n i c o s p o r
d e f i n i c i n , p e r o p r o p o r c i o n al g o b i e r n o las c o n d i c i o n e s polti-
c a s n e c e s a r i a s p a ra p o d e r o c u p a r el c e n t r o p o ltic o e id e o l g ic o
y, d e s p u s d e o b t e n e r u n a m p li o a p o y o p o p u la r , p o d e r p r o p o -
n e r y llevar a c a b o la reforma del Estad o .
Por o t r o la d o , e n el m b i t o social, la diferencia e n t r e la p r o -
p u e s t a n e o li b e r a l y el n u e vo Estado Social Liberal q u e est sur-
g i e n d o radica e n el he c ho d e qu e los ve r d a d e r o s n e o li b e r a le s
qu i e r e n q u e el Estado se retire t a m b i n del m b i t o social. Criti-
c a n f e r o z m e n t e la i n t e r ve n c i n d e l Estado, lo q u e e n el Primer
M u n d o t o m la forma d e welfare state, p o r qu e esta interven-
c i n , i n c lu s o e n la e d u c a c i n y e n la s a n i d a d , acabara s i e n d o
o b je t o d e rent seeking (lu c r o ) p o r p a r t e d e g r u p o s e s p e c i a le s d e
i n t e r e s e s , f o r m a d o s p o r e m p r e s a r i o s , g r u p o s p r o ve n i e n t e s d e la
c la s e m e d i a , p o r t r a b a ja d o r e s , q u e privatizan as lo qu e e s p -
b li c o . A d o p t a n d o u n in d ivid ualism o radical y c a r e n t e d e realis-
m o p o lt i c o , p r e t e n d e n q u e la e d u c a c i n y la s a n i d a d , p o r muy
i m p o r t a n t e s q u e s e a n , so n p r o b l e m a s q u e los i n d i vi d uo s y las
familias d e b e n r e s o lve r y financiar p o r s solos. En el intervalo
d e t i e m p o q u e ha p a s a d o ve m o s q u e el r e s ult a d o d e dicha crti-
ca y la r e s p u e s t a s o c i a ld e m o c r t i c a n o e s el Estado Liberal (p o r
el q u e a b o g a b a el n e o c o n s e r va d u r i s m o ), ni el Estado Social-De-
m c r a t (o t r o n o m b r e p a ra d e s i g n a r el Welfare State), sino el
Es t a d o Social Liberal, q u e s i g ue o c u p n d o s e d e p r o t e g e r los d e -
r e c ho s s o c i a le s , p e r o q u e garantiza esa p r o t e c c i n d e ja n d o gra-
d u a l m e n t e d e ejercer d e forma directa las funciones relativas a
la e d u c a c i n , la s a n i d a d y la asistencia social, p a ra c o n t r a t a r los
s e r vi c i o s d e o r g a n i z a c i o n e s p b li c a s n o estatales qu e se encar-
g a r n d e r e a l i z a r l a s
4
.
Crisis y reform a
La p e r c e p c i n d e la n a tura le za d e la crisis y, a c o n t i n u a c i n ,
d e la n e c e s i d a d im p e rio sa d e llevar a c a b o reformas e n el Esta-
d o s u r g i e n Brasil d e forma a c c i d e n t a d a y c o n tra d ic to ria , a m e-
d i d a q u e la misma crisis e m p e z a t o m a r c u e r p o . Entre 1979 y
1994 Brasil vivi u n p e r o d o d e e s t a n c a m i e n t o d e la renta per
capita y d e alta inflacin sin p r e c e d e n t e s e n su historia. Por f i n ,
e n 1994 s e e s t a b i li za r o n los p r e c i o s m e d i a n t e el Plan Real,
c r e n d o s e as las c o n d i c i o n e s n e c e s a r i a s para q u e el crecimien-
t o p u d i e s e c o n t i n u a r . La causa fun d a m e n ta l d e dicha crisis e c o -
n m i c a fue la crisis del Estado un a crisis q u e a n n o est
p l e n a m e n t e s u p e r a d a , a p e s a r d e t o d a s las reformas qu e se han
114
llevado a cabo. Esta crisis se caracteriza por la prdida d e capaci-
dad del Estado para coordinar el sistema econmico para qu e ste
sea un complemento del mercado. Esta coordinacin econmica
conlleva la d is tr ib uc i n d e los recursos, la acumulacin d e capital
y el reparto d e la r e n t a . En las econom as capitalistas esa fun-
cin la desem pea el mercado o el Estado. Cuando el Estado (o el
mercado) entra e n crisis, esa funcin se ve s e r i a m e n t e afectada.
Hay varias m a n e r a s d e definir la crisis del Estado q u e se
manifest c la r a m e n t e e n la d c a d a d e los 80: c o m o una crisis
f i s c a l, c o m o una crisis e n la forma d e intervencin del Estado,
como un a crisis d e la forma burocrtica co n la qu e se ad m in is-
tra el Estado y, f i n a lm e n t e , c o m o una crisis poltica.
La crisis poltica p a s p o r tres m o m e n to s : p r i m e r o , la crisis
del rgimen militar, e n t r e 1977 y 1985 una crisis d e legitimi-
dad; s e g u n d o , la tentativa populista (1985-1986) d e volver a
los aos 50 una crisis d e a d a p t a c i n al rgimen d e m o c r t i c o
y, por ltim o, la crisis q u e condujo al enjuiciamiento d e Fernn-
d o Collor d e Mello u n a crisis moral. La crisis fiscal o f i n a n c i e -
ra se caracteriz p o r la p r d i d a del crdito p b li c o o p o r el
ahorro p b li c o n e g a t i vo . La crisis del m o d o d e in te rve n c i n ,
acelerada p o r el p r o c e s o d e globalizacin d e la econom a m un -
dial, se c a r a c t e r i z p o r el a g o t a m i e n t o del m o d e lo p r o t e c c i o n i s -
ta d e sustituir las i m p o r t a c i o n e s p o r la p ro d uc c i n in te rn a , q u e
consigui fomentar la industrializacin d e los a o s 30 a los 50,
p e r o que dej d e ha c e r lo a partir d e los a o s 60, ha c i n d o s e
patente e n la falta d e com petitividad qu e mostraba una p a r t e
importante d e las e m p r e s a s b r a s ile a s . La crisis se tradujo e n el
intento fracasado d e crear e n Brasil un Estado del Bienestar q u e
se aproximara a lo s m o d e lo s socialdem ocrticos e u r o p e o s . Fi-
nalmente, la forma burocrtica d e administracin del Estado e n -
t r en una profunda crisis d e s p u s d e la Constitucin d e 1988,
a n t e s incluso d e q u e la misma administracin pblica b ur o c r ti-
ca se pudiese in staurar e n el p a s .
La crisis del m o d e l o d e administracin pblica b ur o c r t i c o ,
qu e se ha b a i n t r o d u c i d o e n el pas e n los a o s 30, d u r a n t e el
gobierno Vargas, e m p e z ya d u r a n t e el rgimen militar, d e b i d o
a la incapacidad d e s t e p a ra erradicar las prcticas patrim onia-
listas o clientelistas d e la adm inistracin. El rgimen militar
p u d o crear o r g a n i s m o s b u r o c r t i c o s aislados, qu e sig uiero n , sin
embargo, c o e xi s t i e n d o c o n el clientelismo y el corporativism o
(NUNES, 1984). En vez d e c o n s o li d a r una democracia profesional
e n el pas, m e d i a n t e una redefinicin cte los profesiones y d e
u n proceso sistem tico d e convocatoria d e o p o s i c i o n e s para los
p ue s t o s e le va d o s d e la ad m in istraci n , el rgimen militar prefi-
r i tomar el c a m i n o ms corto y encontrar a sus administradores a
travs de las e m p r e s a s e s t a t a le s \ Esta estrategia o p o rtun is ta del
rgimen militar, q u e d e c i d i o p t a r p o r la salida ms fcil para
contratar a los a lt o s c a rg o s d e la administracin a travs d e las
empresas, hi zo inviable la co n strucci n en el p a s d e una b u r o -
cracia civil fuerte, s e g n las p a u t a s p r o p u e s t a s p o r la reforma
GAPPn9. Mayo/Agosto 1997
Una reforma b a s a d a e n la g e s t i n a p li c a d a a la Administracin Pblica d e Brasil
d e 1936. Mientras t a n t o , la crisis s e a g r a v c o n la Co n stituc i n
d e 1988, al p a s a r s e al o t r o e xt r e m o , p a s a n d o la a d m i n i s t r a c i n
p b lica b r a s e a a sufrir d e la e n f e r m e d a d c o n t r a r i a : el a n -
q u i l o s a m i e n t o b u r o c r t i c o e x t r e m o . Las c o n s e c u e n c i a s d e la
s u p e r v i v e n c i a d e l p a t r i m o n i a l i s m o y d e l a n qu o s a m i e n t o b u -
r o c r t i c o , m u c ha s ve c e s p e r ve r s a m e n t e c o m b i n a d o s , van a s e r
lo s c a u s a n t e s del e le va d o c o s t e y la baja c a li d a d d e la a d m i n i s -
tracin p b li c a b r a s i l e a
6
.
La r e s p u e s t a q u e la s o c i e d a d b r a s e a d i o a lo s c u a t r o a s -
p e c t o s d e la crisis del Estado n o fue e qui li b r a d a y s u r g i e n d i-
ferentes m o m e n t o s . La primera fue la r e s p u e s t a a la crisis
poltica: e n 1985 el pas c o m p le t su tra n s ic i n d e m o c r t i c a ,
c o n s o li d n d o la e n 1988 c o n la a p r o b a c i n d e la n ue va Consti-
t u c i n . En lo q u e s e refiere ya a los o t r o s t r e s a s p e c t o s la cri-
sis fiscal, el a g o t a m i e n t o del modo d e intervencin, y la creciente
ineficacia del aparato estatal el n u e vo r g im e n i n s t a u r a d o e n el
p a s e n 1985 fue d e p o ca ayuda
7
. Por el c o n t r a r i o : e n u n pri-
mer m o m e n t o a g r a v los problemas, convirtindose e n un ejem-
plo clsico d e movimiento qu e provoca el efecto c o n t r a r i o al
d e s e a d o . En lo q u e se refiere a la crisis f i s c a l y al m o d o d e in-
t e r ve n c i n del Estado, las fuerzas polticas vic to rio s a s t e n a n
c o m o p a r m e t r o d e medida el d e s a r r o llo p o p uli s t a d e los a o s
50 y e n lo relativo a la administracin p b li c a , la visin b u r o -
crtica d e los a o s 30.
De la a d m i n i s t r a c i n
burocrtica a la administracin
b a s a d a e n la g e s t i n
La a d m in istra c i n burocrtica clsica, q u e se basa e n los
p r i n c i p i o s d e la adm inistracin del ejrcito p r u s i a n o , s e implan-
t e n los p r i n c i p a le s p a s e s e u r o p e o s a finales d e l siglo p a s a d o ,
e n lo s Estados Unidos a p r i n c i p i o s d e e s t e siglo y e n Brasil e n
1936. Los f un d a m e n t o s d e e s te m o d e lo s o n un c u e r p o profesio-
nal d e funcionarios, a s c e n s o s b a s a d o s e n los m r i t o s y e n el
t i e m p o d e servicio y e n un a definicin legal rgida d e objetivos
y d e lo s m e d i o s para alcanzarlos. En el c a s o d e Brasil, a u n qu e
s e haya d a d o importancia a ciertos i n s t r um e n t o s e n la p o c a ,
c o m o la institucin del sistema d e o p o s i c i o n e s y la formacin
sistem tica, n o s e lleg a a d o p t a r d e una forma slida un a pol-
tica d e r e c u r s o s hu m a n o s qu e se a d e c u a s e a las n e c e s i d a d e s del
Estado. A p e s a r d e e n c o n t r a r s e e n p r o c e s o d e transformacin,
el p a t r i m o n i a li s m o (para luchar contra el cual s e ha b a in s ta la d o
la a d m i n i s t r a c i n pblica b ur o c r t i c a ) m a n te n a u n p o d e r p r o -
p i o e n el m a r c o poltico b r a s i le o . La e xp r e s i n local d e patri-
m o n i a li s m o el c o r o n e li s m o d i o o r i g e n al c lie n te lis m o y al
GAPP n .
e
9. Mayo / A g o s t o 1997
f i s i o lo g i s m o , y c o n t i n u a b a f i lt r n d o s e e n la a d m i n i s t r a c i n d e l
Estado b r a s i le o .
La a d m i n i s t r a c i n p b li c a burocrtica s e a d o p t p a r a susti-
tuir a la a d m i n i s t r a c i n patrimonialista, q u e c a ra c te riz a las
m o n a r qu a s a b s o lu t a s , e n la q u e se c o n fun d a n el p a t r i m o n i o
p b li c o y el p r i va d o . El n e p o t i s m o y el e m p le a d i s m o , p o r n o
decir la c o r r u p c i n , e s t a b a n a la orden d e l d a . Con la a p a r i c i n
del capitalism o y d e la d e m o c r a c i a surgi la n e c e s i d a d d e c r e a r
u n t i p o d e a d m i n i s t r a c i n e n cuya b a s e n o s lo existiera u n a
clara distincin e n t r e lo p b li c o y lo p r i va d o , s i n o t a m b i n un a
s e p a r a c i n e n t r e el p o lt i c o y el administrador p b li c o . De e s a
manera e m p i e z a a c o b r a r forma la a d m in istra c i n b ur o c r tic a
m o d e r n a , racional-legal (u t i li z a n d o el t r m i n o a c u a d o p o r W E-
BER). Surge la o r g a n i z a c i n burocrtica b a s a d a e n la cen traliza-
cin d e las d e c i s i o n e s , e n la jerarqua trad ucid a e n la u n i d a d d e
m a n d o , e n la e s t r uc t ur a p i r a m i d a l del p o d e r , e n las r utin a s r g i -
d a s , e n el co n tro l p a s o p o r p a s o de los p r o c e s o s ad m in istrati-
vo s, e n un a b u r o c r a c i a estatal formada p o r a d m i n i s t r a d o r e s
profesionales e s c o g i d o s y formados para d e s e m p e a r e s p e c i a l-
m e n t e esa funcin, q u e e n forma neutra s o n e qu i va le n t e s a lo s
polticos. Max W EBER (1922) defini y d e s c r i b i d e forma g e n i a l
e s te t i p o d e a d m i n i s t r a c i n a principios d e e s t e siglo.
Como la a d m i n i s t r a c i n p b lica burocrtica n aci c o m o un a
forma d e luchar c o n t r a el patrimonialismo y s e i m p la n t e n el
siglo XIX, e n el m o m e n t o e n q u e la d e m o c r a c ia d a b a s u s p r i -
meros p a s o s , se c o m p r e n d e q u e desconfiase d e t o d o y d e t o d o s
d e los p o ltic o s, d e lo s e m p le a d o s , y d e los c i u d a d a n o s . Se
c o n s i d e r a b a n e c e s a r i o q u e existieran c o n t r o le s r i g ur o s o s y c o n -
troles d e c o m p o r t a m i e n t o d e l sistema. Siempre qu e era p o s i b le
se preferan las leyes, reglamentos y prcticas d e procedimiento a
la toma d e d ecisio n es. La administracin pblica basada e n la g e s -
tin, p o r su lado, y sin p e c a r d e ingenua, ya parte del presupuesto
de que se ha alcanzado ya un nivel cultural y poltico e n el qu e el
patrimonialismo est c o n d e n a d o , en el que el burocratismo queda
excluido p o rque e s ineficaz y en el que es posible desarrollar estra-
tegias adm inistrativas q u e s e b a s e n e n d e le g a r u n a p a r t e im por-
t a n t e d e la a u t o r i d a d p a r a p e d i r resultados aposteo.
Poco a p o c o s e fue e s b o za n d o el encuadre de la nueva admi-
nistracin pblica o adm inistracin pblica b a s a d a e n la g e s t i n
e n varios p a s e s , p r i n c i p a lm e n t e en Inglaterra, Nueva Zelanda y
Australia: (1) d e s c e n t r a li z a c i n d e s d e el p u n t o d e vista poltico,
lo qu e conlleva la transferencia de r e c u r s o s y a t r i b u c i o n e s a las
instancias polticas r e g i o n a le s y locales; (2) d e s c e n t r a li za c i n
administrativa, d e l e g n d o s e autoridad e n los a d m i n i s t r a d o r e s
p b lic o s c o n ve r t i d o s e n g e s t o r e s cada vez c o n mayor a u t o n o -
ma; (3) o r g a n i z a c i o n e s con p o c o s niveles je r r qui c o s , y n o pi-
ramidales; (4) o rg an izacio n es f le xi b le s e n contraposicin a las
unitarias y monolticas, e n las qu e se den las ideas d e multiplicidad,
competencia regulada y conflicto; (5) presupuesto d e confianza li-
mitada y n o d e desconfianza total; (6) definicin d e los objetivos
1 1 5
Amrica Latina
qu e d e b e n alcanzar las unidades centralizadas como indicado-
res d e r e n d i m i e n t o , c ua n tita tivo s s i e m p r e q u e sea p o s i b le , qu e
c o n s t i t u i r n el n c le o d e l c o n t r a t o d e g esti n e n t r e el ministro y
el r e s p o n s a b le d e l r g a n o q u e s e e s t t r a n s f o r m a n d o e n a g e n -
c ia ; (7) c o n t r o l p o r r e s u l t a d o s , a posteori, e n c o n t r a p o s i c i n
al c o n t r o l r g i d o , paso p o r paso, qu e se ejerca en los procesos ad-
m in istrativo s; y (8) un a a d m i n i s t r a c i n con la a t e n c i n cen trad a
e n a t e n d e r al c i u d a d a n o , e n lugar d e e n ella misma.
A m p li a n d o lo d i c ho , la a d m i n i s t r a c i n p b li c a b a s a d a e n la
g e s t i n s e a p o ya e n un a c o n c e p c i n del Estado y d e la socie-
d a d democrtica y plural, mientras qu e e n la administracin pblica
b u r o c r t i c a la c o s t u m b r e e s la centralizacin y el autoritarism o.
A f i n d e c u e n t a s el liberalismo del siglo XIX, e n el qu e se fra-
g u la forma burocrtica d e adm inistracin pblica, era un rgi-
men poltico de transicin entre el a uto rita rism o y la d e m o c ra c ia .
Mientras q u e la a d m in is tra c i n pblica burocrtica c r e e e n una
r a c i o n a li d a d a b s o lut a , q u e la b ur o c r a c i a est e n c a r g a d a d e ga-
ran tizar, la adm inistracin pblica b a s a d a e n la g esti n piensa
e n la s o c i e d a d c o m o e n un lugar d e conflicto, c o o p e r a c i n e in-
s e g u r i d a d , e n el qu e los c i u d a d a n o s defienden sus in tereses y
afirman s u s p o s i c i o n e s ideolgicas, que e n ltima instancia se ex-
presan e n la administracin pblica. Formulado e n estos trminos,
el problema n o sera a lc a n za r la racionalidad perfecta, s in o idear
i n s t i t u c i o n e s y prcticas adm inistrativas suficientemente abiertas
y t r a n s p a r e n t e s c o m o para g a r a n tiza r q u e el Estado s e o c u p e d e
forma r a z o n a b le del i n t e r s colectivo e n la p r o d u c c i n d e bie-
n e s p b li c o s o casipblicos*.
Las d o s r e f o r m a s administrativas
En Brasil la idea d e u n a a d m in is tra c i n pblica b a s a d a e n la
g e s t i n ya e s a n tig ua . En 1936 se introdujeron e n el pas los
p r i n c i p i o s d e la adm inistracin b ur o c r t i c a clsica a t r a vs d e la
c r e a c i n d e l DASP De p a r t a m e n t o Administrativo del Servicio
P b l i c o
8
. La c r e a c i n d e l DASP c o n s tituye la prim era reforma
adm inistrativa realizada e n el p a s
9
. En t r e t a n t o , e n c o n t r a m o s
ya e n 1938 la p r i m e r a s e a l d e la a p a r i c i n d e la a d m i n i s t r a -
c i n p b l i c a b a s a d a e n la g e s t i n : la c r e a c i n d e l p r i m e r g o -
b i e r n o a u t n o m o . Surgi e n t o n c e s la idea d e q u e los servicio s
p b l i c o s c o n f un c i o n e s e j e c u t i va s y n o d e e l a b o r a c i n d e
p o l t i c a s a d m i n i s t r a c i n directa d e b e r a n d e s c e n t r a l i -
z a r s e y dejar d e regirse p o r los requisito s b ur o c r t i c o s d e la
administracin directa* o c e n t r a l.
La p r i m e r a tentativa d e reformar la administracin pblica
b r a s i le a , p a s a n d o al sistema d e g e s t i n , iba a p r o d uc i r s e a f i -
n a le s d e lo s a o s 60, c o n el De c r e t o Ley 200, d e 1967, promovi-
d o p o r Amaral P e ixo to a s ug e r e n c i a d e Helio Beltro, qu i e n s e
c o n ve r t i r a e n p i o n e r o d e las n u e va s i d e a s en B r a s i l
10
. La refor-
ma iniciada p o r el De c r e t o Ley 200 c o n s t i t u y u n i n t e n t o d e
116
s u p e r a r la r i g i d e z b u r o c r t i c a , p u d i e n d o c o n s i d e r a r s e c o m o la
prim era fase d e la a d m i n i s t r a c i n b a s a d a e n la g e s t i n e n Brasil.
El p u n t o e n el q u e s e hi z o m a yo r hi n c a p i fue e n lle g a r a u n a
d e s c e n t r a l i z a c i n m e d i a n t e la a u t o n o m a d e la a d m i n i s t r a c i n
i n d i r e c t a , p a r t i e n d o d e l p r e s u p u e s t o d e qu e la a d m i n i s t r a c i n
directa e r a m s rgida y la a d m i n i s t r a c i n d e s c e n t r a l i z a d a m s
e f i c a z
11
. El De c r e t o Ley a p o y la t r a n s f e r e n c i a d e las a c tivi-
d a d e s d e s t i n a d a s a la p r o d u c c i n d e b i e n e s y s e r vi c i o s a lo s
g o b i e r n o s a u t n o m o s , f u n d a c i o n e s , e m p r e s a s p b l i c a s y s o -
c i e d a d e s d e e c o n o m a m ixta, r a c i o n a li z a n d o y ratificando una
situacin qu e ya se vislumbraba en la prctica. Se instituyeron
como p r i n c i p i o s d e racionalidad administrativa la planificacin
y el p r e s u p u e s t o , la descentralizacin y el control d e los resulta-
d o s . En las instancias descentralizadas se utilizaron trabajadores
celetistas (con c o n t r a t o d e a c u e r d o con la CLT, Consolidacin
d e las Leyes del Trabajo), som etidos al rgimen privado d e c o n -
tratacin. Fue el m o m e n t o del gran boom d e las e m p r e s a s esta-
tales y d e las fun d acio n es. Mediante la flexibilizacin d e su
administracin s e p r e t e n d a conseguir una mayor eficacia en los
servicios y actividades econmicas del Estado, a la vez qu e se for-
taleca la alianza poltica e n t r e las altas esferas d e la t e c n o b u r o -
cracia estatal, civil y militar, y la clase e m p r e s a r i a l
12
.
El Decreto Ley 200 tuvo d o s c o n s e c ue n c ia s i n e s p e r a d a s e
indeseables. Por un la d o , al permitir la contratacin d e trabaja-
d o r e s sin o p o s i c i o n e s , facilit la supervivencia d e prcticas pa-
trimonialistas y fisiolgicas (e n las que prevalece p o r encima d e
t o d o la vo lun t a d del q u e las lleva a c a b o ). Por o tro la d o , al n o
ocuparse d e realizar c a m b io s e n el m bito d e la administracin
directa o central, qu e s e vea d e s p e c tiva m e n te c o m o burocrti-
ca o r g i d a , dej d e c o n vo c a r o p o s i c i o n e s y d e i n c e n t i va r las
t r a ye c t o r i a s p r o f e s i o n a l e s d e a lt o s a d m i n i s t r a d o r e s . De esta
m a n e r a , el n c l e o e s t r a t g i c o d e l Es t a d o se d e b i l i t i n d e b i -
d a m e n t e m e d i a n t e u n a e s t r a t e g i a o p o r t u n i s t a d e l r g i m e n
militar q u e , e n lu g a r d e p r e o c u p a r s e d e formar a d m i n i s t r a -
d o r e s p b l i c o s d e a lt o nivel s e l e c c i o n a d o s a travs d e o p o s i -
ciones, prefiri c o n t r a t a r a los qu e o c up a r a n los p u e s t o s ms
altos de la a d m in is tra c i n a travs de e m p r e s a s e s t a t a l e s
1 3
.
As fue c m o la reforma administrativa contenida en el Decre-
to Ley 200 se qu e d a la mitad y fracas. La crisis poltica del rgi-
men militar, que c o m e n z ya a m e d ia d o s d e los a o s 70, agrav
a n ms la situacin d e la administracin pblica, e n la medida
e n que s e identific a la burocracia estatal con el sistema autori-
tario en p l e n o p r o c e s o d e desintegracin.
La vue lt a a lo s a o s 50 y 30
La transicin dem ocrtica q u e tiene lugar con la eleccin d e
Tancredo Neves y la tom a d e p o s e s i n d e Jo s Sarney, e n mar-
zo d e 1985, n o va a tra e r co n sig o , sin e m b a r g o , b u e n a s p e r s -
GAPP n.
9
9. Mayo / Agosto 1997
Una reforma b a s a d a e n b g e s t i n aplicada a h Administracin Pblica d e Brasil
p e c t i va s p a r a un a reforma d e l a p a r a t o e s t a t a l. Por el c o n t r a r i o ,
e n el m b i t o administrativo s e va a traducir e n u n a vuelta a los
i d e a le s b u r o c r t i c o s d e los a o s 30 y, e n el p o lt i c o , e n u n in-
t e n t o d e volver al p o p uli s m o d e los a o s 50. Los d o s p a r t i d o s
q u e c o n t r o la r o n la transicin e r a n p a r t i d o s d e m o c r t i c o s , p e r o
p o p u li s t a s . No t e n a n , c o m o t a m p o c o tena la s o c i e d a d brasile-
a , n o c i n d e la gravedad d e la crisis que el pas estaba atravesan-
d o . Adems, se viva una especie d e euforia democrtico-populista.
En las m e n t e s r o n d a b a la idea d e qu e era p o s i b le volver a los
a o s d o r a d o s d e la democracia y d e l d e s a r r o llo b r a s i le o , qu e
fueron los a o s 50.
El c a p t u lo d e d i c a d o a la administracin pblica q u e s e in-
cluye en la Constitucin d e 1988 va a ser el resultado d e todas esas
fuerzas contradictorias. Por un lado, es una reaccin al populismo y
al f i s i o lo g i s m o que se recrudeci con el a d ve n i m i e n t o d e la d e -
mocracia
14
. Por esta razn, la Constitucin va a c o n s a g r a r los
p r i n c i p i o s d e un a administracin pblica muy c e n t r a li za d a , je-
rrquica y r g i d a , e n la qu e s e da total p r i o r i d a d a la adm inistra-
c i n directa en lugar d e a la indirecta. La Constitucin d e 1988
i g n o r c o m p le t a m e n t e las n ue va s o r i e n t a c i o n e s d e la ad m in is-
tracin p b li c a . Los c o n stituye n te s, y d e u n a forma m s amplia,
la s o c i e d a d brasilea d e m o s t r a r o n e n e s e m o m e n t o u n a incre-
b le i n c a p a c i d a d para c o m p r e n d e r u n e n f o qu e n u e vo . Para ellos
lo n i c o c o m p r e n s i b le era qu e la a d m in istra c i n b ur o c r t i c a cl-
sica, qu e s e haba e m p e z a d o a introducir e n los a o s 30, n o s e
haba i m p la n t a d o c o m p le t a m e n t e . Vieron q u e el Estado haba
a d o p t a d o e s tra te g ia s d e s c e n tr a liza d o r a s los g o b i e r n o s a u t n o -
m o s y las fundaciones pblicas qu e n o s e e n c u a d r a b a n e n el
m o d e lo burocrtico-profesional clsico. Notaron q u e esa adm i-
nistracin haba dejado un cierto e s p a c i o libre e n el q u e s e ha-
ba c o la d o el clientelismo, s o b r e t o d o a nivel d e e s t a d o s y
m un i c i p i o s u n clientelismo qu e se haba fortalecido d e s p u s d e
la r e d e m o c r a t i za c i n . No c o m p r e n d i e r o n qu e las formas ms
d e s c e n t r a li z a d a s y f le xi b le s d e la adm inistracin, q u e el De c re to
Ley 200 ha b a servido para afianzar, e r a n u n a r e s p u e s t a a la n e -
c e s i d a d d e qu e el Estado administrase d e forma eficaz las em -
p r e s a s y lo s servicios sociales. Y d e c i d i e r o n c o m p le t a r p r i m e r o
la r e vo luc i n burocrtica para p e n s a r ms t a r d e e n los princi-
p i o s d e la adm inistracin pblica m o d e r n a .
P a r t i e n d o d e ese p u n t o d e vista decidieron: (1) tomando
como p u n t o d e partida la instauracin d e u n rgimen jurdico
nico p a r a t o d o s los funcionarios p b li c o s civiles d e la admi-
nistracin pblica directa y d e los a yu n t a m i e n t o s y f un d a c io n e s ,
tratar d e la misma manera a lim piadores y ju e c e s , a p r o f e s o r e s y
a a g e n t e s d e polica, a p o r t e r o s y a altos c a r g o s d e la adm inis-
tracin pblica qu e ejercen el p o d e r del Estado; (2) m e d i a n t e
u n a e s t a b i li d a d r g i d a ha c e r imposible qu e el p u e s t o d e trabajo
d e los funcionarios i n c o m p e t e n t e s o i n n e c e s a r i o s r e p o r t e algn
b en eficio al b i e n c o m n , o lvi d a n d o qu e esta institucin s e c r e
para d e f e n d e r al Estado y n o a s us funcionarios; (3) m e d i a n t e
GAPP n.
B
9. Ma yo / A g o s t o 1997
u n sistema d e o p o s i c i o n e s a n ms r g i d o , ha c e r inviable q u e
los funcionarios ya e xi s t e n t e s tuvieran a c c e s o a n u e va s p la z a s ;
(4) ha c i e n d o e xt e n s i va s las n u e va s reglas a t o d a la ad m in istra-
cin pblica, eliminar t o d a la a uto n o m a d e los g o b i e r n o s a u t -
n o m o s y las f un d a c i o n e s pblicas; (5) m e d i a n t e un a s e r i e d e
dispositivos, crear u n sistema d e evidente privilegio e n la jubila-
cin d e los funcionarios p b li c o s y para s u s p e n s i o n i s t a s .
De esta m a n e r a , y e n contradiccin c o n su espritu b u r o c r -
tico racional-legal, la Co n s t i t uc i n de 1988 p e r m i t i q u e s e c o n -
s o lid a s e n o c r e a s e n va r i o s privilegios. Privilegios q u e fueron al
mismo t i e m p o el t r i b u t o qu e s e pag al p a tr im o n ia is m o todava
p r e s e n t e e n la s o c i e d a d b r a s i le a , y u n a c o n s e c u e n c i a d e l cor-
porativism o al q u e la a p e r t u r a democrtica insufl n u e va s fuer-
zas, llevando a t o d o s los a g e n te s sociales a d e f e n d e r s u s
in tereses p articulares c o m o si fuesen i n t e r e s e s g e n e r a le s . El p ri-
vilegio ms g r a ve fue el estab lecim ien to d e u n sistema d e jubi-
lacin c o n s u e ld o s n t e g r o s , e n el que n o c o n t a b a para n a d a el
t i e m p o e n el qu e se hu b i e r a p r e s t a d o servicio d i r e c t a m e n t e al
Estado. Este he c ho , u n i d o a la entrada d e jub ila c io n e s e s p e c i a -
les, qu e perm itan a los funcionarios jubilarse muy a n t i c i p a d a -
m en te, a lr e d e d o r d e los 50 a o s , y, e n el c a s o d e los p r o f e s o r e s
universitarios, a c u m u la r jubilaciones, a u m e n t vi o le n t a m e n t e el
coste d e l sistema e s ta ta l d e cobertura social, lo q u e r e p r e s e n t
un a p e s a d a carga fiscal para la sociedad
b
. Un s e g u n d o privile-
gio fue el ha b e r p e r m i t i d o q u e ms d e 400.000 funcionarios c e -
letistas se convirtiesen d e g o l p e en funcionarios d e c a rre ra , c o n
p u e s t o fijo y jubilacin ntegra
l6
.
El r e t r o c e s o b u r o c r t i c o d e 1988 n o s e p u e d e atribuir a un
s u p u e s t o fracaso d e la descentralizacin y d e la flexibilizacin
d e la adm inistracin p b lic a ocasionada e n ltima instancia p o r
el Decreto Ley 200. A u n qu e s e hayan c o m e t i d o a lg u n o s a b u s o s
e n su n o m b r e , ya sea p o r u n a excesiva a ut o n o m a c o n c e d i d a a
las e m p r e s a s e s t a t a le s o p o r el uso patrimonialista he c ho d e los
a yun t a m i e n t o s y f un d a c i o n e s (d o n d e n o s e exiga u n p r o c e s o
selectivo p b li c o a la hora d e admitir p e r s o n a l), n o e s c o r r e c t o
afirmar q u e t a le s distorsiones puedan considerarse como causantes
d e este fenmeno. La verdad es que el retroceso fue el resultado,
en primer lugar, d e u n a visin equivocada d e las fuerzas d e m o -
crticas qu e d e r r o c a r o n al rgimen militar, acerca d e la n a t ur a -
leza d e la a d m in is tr a c i n pblica vig en te e n t o n c e s . En la
m edida en qu e , e n Brasil, la transicin dem ocrtica t u vo lugar
e n m e d i o d e la crisis del Estado, esta ltima fue c o n s i d e r a d a ,
e qu i vo c a d a m e n t e , p o r las fuerzas d e m o c r t i c a s c o m o r e s u lt a d o ,
e n t r e o t r o s , d e l p r o c e s o d e descentralizacin q u e el rgim en
militar haba i n t e n t a d o im plantar. En s e g u n d o lugar, fue c o n s e -
cuencia d e la alianza poltica qu e d i c ha s fuerzas s e vi e r o n obli-
g a d a s a sellar d u r a n t e el p r o c e s o de transicin d e m o c rtic a c o n
g r u p o s c o r p o r a t i vo s y clientelistas, e n el m o m e n t o e n el q u e el
p o p u li s m o e c o n m i c o se converta e n la t e n d e n c i a d o m i n a n t e .
En t e r c e r lugar, r e s u lt del resentim iento d e la vieja b ur o c r a c ia
117
A m r i c a L a t i n a
p o r la forma e n qu e el rgimen militar tra t a la administracin
c e n t r a l: era el m o m e n t o d e r e s t a b le c e r la fuerza del c e n t r o y la
p u r e z a del sistema b ur o c r t i c o . Esta visin burocrtica se c o n -
c e n t r e n la antigua SAF, qu e se c o n virti e n el c e n t r o d e la r e -
accin burocrtica del pas n o s lo contra una administracin
pblica m o d e r n a , sin o tam bin a favor d e los in te re s e s c o rp o ra -
tivistas del funcionalismo
17
. Para f i n a li za r , un c u a r t o factor a p a -
r e c e r e la c i o n a d o c o n la c a m p a a a favor d e la desestatizacin
q u e c o rri paralela a toda la transicin d e m o c r tic a . Las e m p r e -
sa s e s t a t a le s se vieron c o m o d e m a s i a d o p o d e r o s a s , lo qu e llev
a los c o n s t i t uye n t e s a a u m e n t a r los c o n t r o le s b uro c rtic o s apli-
c a d o s a ellas, qu e haban c o n s e g u i d o mucha a ut o n o m a gracias
al De c r e t o Ley 200.
A m o d o d e sntesis, se p u e d e afirmar qu e el r e t r o c e s o b u r o -
c r t i c o d e la Constitucin d e 1988 fue un a reaccin al clientelis-
m o d o m i n a n t e en el pas d u r a n t e a que llo s a o s , a u n qu e
t a m b i n fue una afirmacin d e los privilegios corporativistas y
patrim onialistas incom patibles con el ethos b ur o c r t i c o . Ade-
m s, fue una c o n s e c ue n c i a d e la actitud defensiva d e la alta b u-
rocracia qu e , s i n t i n d o s e a c o s a d a e injustamente a c us a d a , se
d e f e n d i irracio n alm en te.
To d a s e s ta s circunstancias c o n t r i b u ye r o n al d e s p r e s t i g i o d e
la adm inistracin pblica b rasilea, a p e s a r del he c ho d e qu e
los a d m i n i s t r a d o r e s p b lic o s b r a s i le o s s e a n mayoritariamente
c o m p e t e n t e s , ho n r a d o s y con c o n c ie n c ia p b li c a . Estas cualida-
d e s , q u e vi e n e n d e m o s t r a n d o d e s d e los a o s 30, c u a n d o se im-
p la n t e n Brasil la administracin pblica profesional, fueron
un factor qu e intervino d e forma decisiva en la funcin estrat-
gica qu e el Estado d e s e m p e e n el d e s a r r r o llo d e la econom a
b r a s i le a . La implantacin d e la industria d e b a s e e n los a o s
40 y 50, el ajuste d e los a o s 60, el d e s a r r o llo d e infraestructu-
ras y la instalacin d e industrias d e b i e n e s d e capital en los
a o s 70, el n u e vo ajuste y la r e f o r m a f i n a n c i e r a d e lo s a o s
80 y la li b e r a li z a c i n comercial d e los 90 n o habran sid o posi-
b le s sin el b u e n hacer profesional y la conciencia pblica d e la
b uro c ra c ia brasilea
18
.
tre 1989 y 1992 s e haban r e d uc i d o a la mitad, llegan e n 1995 a
un nivel ms e le va d o qu e el t o p e anterior (1990). A partir d e f i -
nales d e 1992 y c o n ayuda d e un programa d e isonoma sala-
r i a l, el g o b i e r n o i n t e n t corregir las profundas irregularidades
existentes e n la r e m un e r a c i n d e los funcionarios qu e se haban
acumulado d e s d e la s e g un d a mital d e la dcada d e los 80. Se
llevaron a c a b o a lg un a s correcciones, p e r o el r e s ult a d o ms
destacable fue u n a u m e n t o sin p r e c e d e n t e s d e los g a sto s d e
personal, qu e a lc a n za r o n un t o p e histrico en 1995, sin qu e se
eliminasen las d i s t o r s i o n e s .
Tabla 1
Remuneraci n media real de l os f unci onari os
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997**
de l Ejecutivo (1989=100)
ndice PCC-nivel superior
100
106
70
62
82
99
117
101
99
ndice ponderado *
100.0
110
73
65
82
100
128
111
109
* Nota: El n d i c e p o n d e r a d o s e c a lc u l p a r t i e n d o del ndice d e las p r o f e s i o n e s m s i m p o r t a n -
t e s p o n d e r a d o p o r el n m e r o d e p e r s o n a s p e r t e n e c i e n t e s a cada p r o f e s i n . Se ha r e s a lt a d o el
ndice del nivel 1 s u p e r i o r del PCC P la n o d e Clasificacin d e Cargos, p o r q u e sa e s la
profesin m s r e p r e s e n t a t i va del f u n c i o n a n a d o b r a s i le o .
** Clculo b a s a d o e n d a t o s a n t e r i o r e s a m a r zo d e 1997.
Fuente: MARE Ministerio d e la Administracin Federal y d e la Reforma del Estado.
Los salarios y la n m i n a
Dur a n t e el p e r i o d o autoritario n o existi una poltica salarial
para los funcionarios p b lic o s federales, y esa ausencia n o fue
corregida a la vuelta a la d e m o c r a c i a . Las d i s t o r s i o n e s salariales,
q u e e r a n ya graves, n o hicieron ms qu e a g ra va rs e , mientras
q u e el total d e g a s to s , qu e a u m e n t d u r a n t e el g o b i e r n o Sarney,
fue d r s t i c a m e n t e r e d uc i d o p o r el g o b i e r n o Collor, m e d i a n t e
u n a dism inucin i m p o r t a n t e d e los salarios m e d i o s r e a le s . Du-
r a n t e el g o b i e r n o Itamar se volvi al nivel a n t e r i o r d e salarios,
al t i e m p o qu e el total d e g a sto s u n i d o s a p e r s o n a l crece d e for-
ma e xp lo s i va . Segn dem uestra la Tabla 1, los salarios, qu e e n -
118
El a u m e n t o d e las r e m un e r a c i o n e s qu e se produjo d u r a n t e
el gobierno Itamar, sumado a algunos aumentos adicionales realiza-
d o s durante los t r e s p r i m e r o s m e s e s d e l g o b i e r n o d e Fe r n a n -
d o He n r i qu e p r o v o c a r o n un fuerte a u m e n t o d e lo s s a la r i o s
m ed io s r e a l e s , y un c r e c i m i e n t o d e s m e s u r a d o d e lo s g a s t o s
relativos a p e r s o n a l e n el g o b i e r n o f e d e r a l. En la Ta b la 2 s e
p r e s e n t a n lo s d a t o s m s i m p o r t a n a t e s r e la t i vo s al g a s t o g lo -
b a l . En 1995 el g a s t o d e p e r s o n a l a l c a n z , e n r e a l e s defla-
c i o n a d o s , u n p u n t o m xi m o a b s o l u t o : 44.000 m i llo n e s d e
r e a le s (1 real = 150 p t s . a p r o x . ) , lo q u e s u p o n e u n a u m e n t o
d e un 30 % real d e 1994 a 1995. Ese porcentaje e s semejante al
aumento del salario m e d i o real qu e tiene lugar en el mismo p e -
r o d o de t i e m p o . Sin e m b a r g o , e n c ua n t o a la participacin d e
GAPP n.
fi
9. Mayo / Agosto 1997
Una reforma b a s a d a e n la g e s t i n a p li c a d a a h A d m in is tra c i n Pblica d e Brasil
las n m i n a s e n el PIB, el p u n t o mximo a lc a n z a d o s i g u e s i e n d o
el c o r r e s p o n d i e n t e a 1990, c o m o r e s ult a d o d e l a u m e n t o d e
s u e ld o s q u e el g o b i e r n o qu e sala e n t o n c e s c o n c e d i a los fun-
c i o n a r i o s federales. Hasta 1996 n o fue p o s i b le c o n t r o la r los
s u e ld o s y la n m in a del g o b i e r n o , c o m o s e p u e d e a p r e c i a r e n
las t a b la s 1 y 2.
Tabla 2
Gastos de pe r sonal federal ( ci vi l y mi l i tar) *
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997*
e n m i l e s d e m i l l one s d e R$
18,9
23,2
28,7
33,1
27,1
22,1
29,8
34,4
44,7
43,0
42,5
ndice {\9Sl-\00)
100,0
122,7
151,6
115,3
143,3
116,7
157,7
181,9
236,3
227,0
224,4
% d e l PIB
3,18
3,91
4
;
68
5,63
4,6
3,78
4,9
5,35
6,68
6,22
ndice deflactado por el IGP-D1/FGV. Valores obtenidos mediante el criterio de competen-
cia
" Sobre la cantidad calculada para 1997.
" ' Cantidad acumulada entre marzo y febrero de 1997.
Los a u m e n t o s salariales realizados d u r a n t e el g o b i e r n o Ita-
m ar n o lo g r a r o n reducir las d isto rsio n es salariales e xi s t e n t e s
d e n t r o d e l funcionariado federal. Es p o s i b le e va lua r d i c ha s dis-
t o r s i o n e s d e s d e d o s p u n t o s d e vista: p o r u n la d o , t e n e m o s los
d e s e qu i li b r i o s qu e a p a r e c e n al c o m p a r a r los s u e ld o s d e los fun-
c i o n a r i o s c o n el m e r c a d o d e trabajo p r i va d o y, p o r o t r o la d o ,
los d e s e qu i li b r i o s in te rn o s, p u e s se o b s e r va n s u e ld o s muy altos
e n a lg u n o s s e c t o r e s y en o tro s , s u e ld o s muy bajos.
Existe la creencia generalizada p o r t o d o el p a s d e qu e la re-
m u n e r a c i n qu e reciben los funcionarios e s baja. Esto n o e s as.
En a lg u n o s s e c t o r e s e s baja y en o t r o s e s alta. La Tabla 3 est
e la b o r a d a c o m p a r a n d o los s u e ld o s del s e c t o r p b li c o y d e l s e c -
tor p r i va d o , c o m p a r a n d o los s ue ld o s correspondientes a puestos
con atribuciones semejantes en a m b o s s e c t o r e s . Los re sulta d o s
m ue s t r a n qu e mientras los ejecutivos y p r o f e s io n a le s s u p e r i o r e s
o b t i e n e n una r e m un e r a c i n ms elevada e n el s e c t o r p r i va d o ,
GAPP n.
s
9. Mayo / Agosto 1997
los trabajadores m e n o s cualificados d e l s e c t o r p b li c o (c o m o
los qu e trabajan e n a c t i vi d a d e s auxiliares c o m o a d m in is tra c i n ,
mecanografa, a lm a c e n a m i e n t o , m a n te n im ie n to , instalacin, s e -
g ur i d a d , portera , limpieza y co n tratas d e r e s t a u r a n t e s y cafete-
r a s , e n t r e o t r o s ) r e c i b e n sueldos bastante ms altos qu e sus
compaeros del sector privado. De esta manera, el sector pblico
corrige el fuerte desnivel existente entre los altos sueldos y los bajos
salarios del s e c t o r p r i va d o , u n desnivel qu e explica en b u e n a
p a rte el a lto ndice d e c o n c e n t r a c i n d e la renta e n el p a s , p e r o
qu e , para ello, crea otra distorsin: la im posibilidad d e c o m un i -
cacin e n t r e los m e r c a d o s d e trabajo p b li c o y p r i va d o .
Por o t r o la d o , d e n t r o del funcionariado federal, e n c o n t r a -
mos t a m b i n e n o r m e s d i s p a r i d a d e s e n t r e las r e m u n e r a c i o n e s
recibidas d e n t r o del Estado: funcionarios c o n cualificaciones
muy p a r e c i d a s q u e realizan tareas muy p a r e c i d a s r e c i b e n , sin
e m b a r g o , r e m u n e r a c i o n e s muy diferentes. El origen d e estas
d isto rsio n es i n t e r n a s s e r e m o n t a al rgimen militar, c u a n d o el
funcionariado fue r e le g a d o a u n s e g un d o p l a n o y s e p a s a em -
plear a la burocracia del Estado a travs d e las empresas estatales.
La consecuencia d e esta d e c i s i n fue una fuerte dism inucin d e
los s u e ld o s d e los funcionarios fijos qu e se refleja hasta hoy en
la baja r e m un e r a c i n d e los participantes en el Plan d e Clasifi-
cacin d e Cargos, qu e e n t o n c e s se in te n ta b a ver c o m o el siste-
ma universal d e p r o m o c i n y re m un e ra c i n d e los funcionarios
federales.
Para salir d e esa situa c i n ( o del PCC) se a d o p t a r o n d o s ti-
p o s d e estrategias: el p o d e r judicial, el ministerio p b li c o y el
p o d e r legislativo, d o t a d o s d e gran a ut o n o m a d e s d e el p u n t o de
vista administrativo d e s d e 1988, trataron d e a u m e n t a r s us suel-
d o s p o r su c ue n t a , sin c o n t a r con el p o d e r ejecutivo. Por o tro
lado, d e n t r o d e l ejecutivo, las categoras p ro fesio n ales tradicio-
n a lm e n t e ms p o d e r o s a s lo s p r o c ur a d o r e s , los comisarios de
polica, los d i p lo m t i c o s , los aud ito res fiscales y las n ue va s
profesiones d e a d m i n i s t r a d o r e s -e c o n o m i s t a s c r e a d a s d e s p u s d e
la a p e r t ur a d e m o c r t i c a los analistas del t e s o r o y del presu-
p u e s t o y los g e s t o r e s g u b e r n a m e n t a le s e m p e z a r o n a recibir
gratificaciones p o r productividad, lo qu e , e n realidad, n o era
otra cosa qu e una estrategia d e a um e n t o d e s u e lo . Da d o su ca-
rcter ad hoc, la a p lic a c i n d e estas d o s estrategias perfecta-
m e n te c o m p r e n s i b le s y hasta cierto p u n t o n e c e s a r ia s , se
saldaron con un c r e c i m i e n t o d e las d i s t o r s i o n e s e xi s t e n t e s e n el
sistema d e r e m u n e r a c i o n e s d e los funcionarios d e l Estado.
Por ltimo, las d i s t o r s i o n e s del sistema federal d e re m un e ra -
c i o n e s tie n e n una te r c e r a c a u s a : los fallos d e la ley. Estos fallos
s e p e r c i b e n p r i n c i p a lm e n t e e n dos m e c a n i s m o s : la posibilidad
d e aadir ventajas temporales como -quinquenios, y la p o sib i-
lidad d e qu e funcionarios, e n activo o n o , a c um ule n cargos
a c o m p a a d o s d e s us r e s p e c t i va s ventajas. Esta suma d e ventajas
t e m p o r a le s y las a c u m u la c i o n e s de c a r g o s , hb i lm e n t e m a n i p u-
ladas, perm itieron q u e un n m e r o c r e c i e n t e d e trabajadores co-
119
Amrica Launa
P u e s t o s Ejecutivos
P u e s t o s d e G r a d o Sup e r i o
P u e s t o d e G r a d o Tc n ic o /Me d io
P u e s t o s d e Fun c i o n a m i e n t o
Tabla 3
Sueldos medios: sector pblico y privado (reales de mayo de 1995)
Suel do me di o del sector privado Sueldo me di o d e l sector pbl i co
7.080
1.899
926
437
5.736
1.814
899
635
Diferencia pbl i c o/pr i vado
-19%
-5%
-3%
45%
Fuente-. MARE (1995)-. SIAPE (Siste m a I n t e g r a d o d e A d m i n i s t r a c i n d e P e r s o n a l ) .
m e n z a s e a g a n a r s u e ld o s e le va d o s , p o r lo q u e a p a r e c i la ex-
p r e s i n marajs p ara referirse a e llo s . La Constitucin d e 1988
i n t e n t s o lu c i o n a r el p r o b le m a m e d i a n t e la creaci n d e un te-
c h o d e sueldos, un a c a n t i d a d q u e indicaba el s u e l d o mximo
q u e p o d a p e r c i b i r s e e n cad a u n o d e los p o d e r e s (ministros d e
Es t a d o , d i p u t a d o s federales y s e n a d o r e s y ministros del Supre-
m o Tribunal Fe d e ra l), p e r o la i n t e r p r e t a c i n q u e d e l hizo el
Su p r e m o Tribunal Federal, q u e e xc luy d e esa c a n tid a d las ve n -
tajas p e r s o n a l e s , le r e s t to d a su eficacia. En 1996 los g o b e r n a n -
t e s e s p e r a b a n q u e la e n m i e n d a d e la adm inistracin pblica
lo g r a s e definir el t e c ho c o n c la r i d a d , p ara terminar d e una vez
p o r t o d a s c o n los marajs.
C o m o ya he m o s visto e n la Tabla 2, los a u m e n t o s d e s u e ld o
c o n c e d i d o s d u r a n t e el g o b i e r n o Itamar o c a s i o n a r o n un a e n o r m e
s u b i d a e n la n m in a del g o b i e r n o federal. La n m in a casi d o b l
su va lo r e n t r m i n o s r e a le s : d e 22.100 millones d e reales e n
1992, s u b i a 44.700 m illo n e s e n 1995. Hasta 1996 n o se consi-
g u i c o n t r o la r la n m i n a , q u e d i s m i n u y a 43.000 millones d e
r e a le s .
Este c r e c i m i e n t o d e la n m i n a n o s e d e b i al a u m e n t o del
n m e r o d e t r a b a ja d o r e s . Dada la n e c e s i d a d d e realizar ajustes
fiscales, q u e s e hizo p a t e n t e a p artir d e 1987, y d a d o el e le va d o
c o s t e q u e s u p o n a la c o n t r a t a c i n d e n u e vo s funcionarios, d e s a -
p a r e c i e r o n las o p o s i c i o n e s casi t o t a lm e n t e a partir d e 1988, p o r
lo q u e d i s m i n u y el n m e r o total d e funcionarios. La ve r d a d e s
q u e , tal c o m o se p u e d e o b s e r va r e n la Tabla 4, el n m e r o d e
f un c i o n a r i o s e n activo, q u e lleg a alcanzar los 713-000 en
1989, d e s c e n d i a 567.000 e n 1995 y a 535.000 e n 1997. Si se
t i e n e e n c u e n t a a los tra b a ja d o re s d e las e m p r e s a s e sta ta le s, la
c a d a fue a n mayor, d e b i d o al h e c h o a a d i d o d e las privatiza-
c i o n e s .
La e xp li c a c i n d e e s t e i n c r e m e n t o d e l i m p o r t e d e la nm ina
s e e n c u e n t r a e n el a u m e n t o d e los s u e l d o s a partir d e 1993, y
e n el c o s t e c r e c i e n t e d e los fun cio n ario s inactivos. Las e le va d a s
p e n s i o n e s d e jubilacin, casi u n 20% ms qu e el ltimo s u e ld o
120
c o r r e s p o n d i e n t e a la actividad, c u a n d o e n o t r o s p a s e s varan
e n t o m o al 70% d e la ltima cantidad percibida, u n i d o al he c ho
d e que los funcionarios p u d i e r a n jubilarse muy p r o n t o , condujo
a un d e s b o r d a m i e n t o del c o s t e qu e para el Estado r e p r e -
sentaban los inactivos. Los inactivos y pensionistas, qu e ya repre-
sentaban el 30% del coste de la nmina d e personal e n 1991/1993,
pasaron a r e p r e s e n t a r el 40% en 1995.
Por o t r o la d o , hay qu e t e n e r en cuenta q u e Brasil p o s e e
p r o b a b le m e n t e el sistema d e cobertura social ms g e n e r o s o del
m un d o . Mientras q u e e n los d e m s pases la jubilacin t i e n e lu-
gar a los 60, o m s a m e n u d o , a los 65 a o s , en Brasil los traba-
jadores s e jubilan p o r t r m i n o m e d io , a los 53 a o s , s u b i e n d o a
los 56 a o s si n o s e contabilizan las jubilaciones p r o p o r c i o n a le s
( qu e d e p e n d e n del t i e m p o trabajado). En o t r o s p a se s la p r o -
porcin relativa al ltimo salario con la qu e el funcionario se ju-
bila oscila e n t r e el 50 y el 75 %, mientras qu e en Brasil era
hasta hace p o c o d e l 120%. Los trabajadores rurales, q u e s o n los
ms p o b r e s , se jubilan p o r t r m i n o m edio a los 63 a o s con un
salario m nim o. Los trabajadores u r b a n o s se jubilan u n p o c o a n -
tes y recib ien d o u n a p e n s i n mayor, a u n qu e muy lejana d e las
jubilaciones del s e c t o r p b li c o .
Ob s e r va n d o la Tabla 5 e s p o sib le ha c e rse una idea del pri-
vilegio qu e c o n s t i t uye el actual sistema d e jubilacin del secto r
pblico si s e c o m p a r a c o n el s e c t o r p rivad o . El i m p o r t e qu e su-
man las jub i la c i o n e s d e los funcionarios del legislativo e s 21,7
veces mayor qu e las jubilaciones d e los beneficiarios del INSS.
En el caso del judicial, 20,4 veces y, del ejecutivo, 8,25 ve c e s .
Como el n m e r o d e funcionarios d e los d o s p r i m e r o s p o d e r e s
e s p e qu e o , la media general d e b e rondar las 8 ve c e s . Es cierto
qu e d e s d e 1993 los funcionarios contribuyen a su sistema d e
cobertura social, p o r t r m i n o m e d i o con un 11% d e su salario,
sin lmite d e r e m u n e r a c i n . En el caso del INSS, p o r el contra-
rio, el lmite d e la c o n t r i b uc i n y del beneficio est f i ja d o e n 10
salarios m nim os. Por esta razn, los funcionarios c o n t r i b uye n ,
p o r trmino m e d i o , con ms qu e los trabajadores del sector pri-
vado. Sin embargo, los clculos realizados muestran q u e su c o n -
GAPP n .
8
9. Mayo / A g o sto 1997
Una reforma b a s a d a e n la g e s t i n a p li c a d a a la A d m i n i s t r a c i n Pblica d e Brasil
Tabla 4
Evol uci n de l nme r o de f unc i onar i os de la U ni n
Objetivos
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1 9 9 7
Pu s osar i os Ci v i l e s Fijos *
705.548
712.740
628.305
598.375
620.870
592.898
583.020
567.689
5 6 3 7 0 8
535.431
U ni n-
1.442.657
1.488.608
1.338.155
1.266.495
1.284.474
1.258.181
1.197.460
1.222.236
1.098.727
Civiles d e la a d m i n i s t r a c i n d i r e c t a ( p o d e r e je c ut i vo ), a yu n t a m i e n t o s y f u n d a c i o n e s .
* Aparte d e los fijos, i n c lu ye a los t r a b a ja d o r e s d e las e m p r e s a s p b li c a s .
** Datos de marzo.
Fu e n t e : Ministerio d e la A dm inistracin Federal y d e la Reforma d e l Estado.
t r i b uc i o n m edia e s s lo 3,4 ve c e s s u p e r i o r a la c o n t r i b u c i n m e -
dia qu e se ha c e al INSS, m i e n t r a s qu e el beneficio e s 8 ve c e s
ms e le va d o .
INSS
Ejecutivo
Legislativo
Jud ic ia l
Tabla 5
J u bi l ac i one s me di as Unin/INSS
En salarios mnimos
1,7
14,0
36,8
34,7
Mul ti pl i cado por
1,0
8,25
21,7
20,4
Fue n t e : Ministerio d e la A d m in istra c i n Federal y d e la Reforma d e l Estado y Ministerio d e la
Co b e rtura Social.
A p a r t i r d e 1995
:
c o n el g o b i e r n o d e Fe m a n d o He n r i que ,
s ur g e u n a nueva oportunidad para la reforma del Estado e n gene-
ral y, m s e n concreto, del ap arato estatal y d e su personal. Los o b -
jetivos d e esta reforma van a ser: a corto plazo, facilitar el ajuste
f i s c a l, e s p e c i a lm e n t e e n los e s t a d o s d e la Fe d e r a c i n y e n los
m u n i c i p i o s , d o n d e e xi s t e un p r o b le m a c la r o d e e xc e s o d e man-
d o s , y a m e d i o p la zo , ha c e r la a d m i n i s t r a c i n p b lic a ms efi-
c i e n t e y m o d e r n a , c e n t r n d o lo e n la a t e n c i n a los c i u d a d a n o s .
Los ajustes f i s c a le s s e realizaran p r i n c i p a lm e n t e m e d i a n t e la
a p li c a c i n d e varias m e d i d a s : a ) d e s t i t uc i n d e tr a b a ja d o r e s d e -
b i d o al e xc e s o d e m a n d o s ; b ) f i ja c i n d e la r e m u n e r a c i n mxi-
ma p e r m i t i d a para lo s funcionarios; y c ) modificacin del
sistema d e jub i la c i o n e s : se a u m e n t a el t i e m p o e xi g i d o d e ejerci-
cio e n p u e s t o d e funcionario, la e d a d m nim a d e jubilacin, se
e xi g e un t i e m p o m nim o d e estancia e n el p u e s t o d e funciona-
r i o y s e modifica la c a n t i d a d p e rc ib id a e n c o n c e p t o d e jubila-
cin p a r a hacerla p r o p o r c i o n a l a la c o n t r i b u c i n re a liza d a . Las
t r e s m e d i d a s van a exigir c a m b i o s c o n s t i t u c i o n a le s . Una alterna-
tiva al d e s p i d o p o r e xc e s o d e m a n d o s , q u e p r o b a b l e m e n t e se
utilizar m u c ho , va a s e r el d e s a r r o llo d e s i s t e m a s d e destitu-
cin o d e s vi n c ula c i n vo lun t a r i a . En e s t o s s i s t e m a s los adm inis-
t r a d o r e s e s c o g e n la p o b la c i n de f un c i o n a r i o s s u s c e p t i b le de
s e r d e s p e d i d a y les p r o p o n e n q u e u n a p a r t e d e e llo s s e d e s p i d a
vo lu n t a r i a m e n t e a c a m b i o d e una i n d e m n i z a c i n o d e forma-
cin p a r a p o d e r i n c o r p o r a r s e al m e r c a d o p r i va d o . Frente a la
i n m i n e n t e posibilidad d e d e s p i d o y las ventajas q u e se ofrecen
a a qu e l l o s q u e s e d e s vi n c u le n vo lu n t a r i a m e n t e , un n m e r o im-
p o r t a n t e d e funcionarios o p t a r p o r esta va
19
.
La m o d e r n i za c i n o el a u m e n t o d e eficacia d e la administra-
cin p b li c a va a ser el r e s u lt a d o a m e d i o p la z o d e un c o m p le -
jo p r o ye c t o d e reforma, mediante el cual se intentar en un solo
trazo fortalecer la administracin pblica directa o ncleo estratgi-
c o del Estado y descentralizar la administracin pblica creando
agencias ejecutivas y organizaciones sociales controladas por con-
tratos d e gestin. En e s t e s e n t i d o , n o s e p u e d e calificar a la re-
forma p r o p u e s t a d e centralizadora, c o m o fue la d e 1936, ni de
descentralizadora, com o pretendi ser la d e 1967. Ni, d e nuevo,
centralizadora, como fue la contrarreforma contenida en la Constitu-
cin d e 1988. En otras palabras, la propuesta n o era continuar in-
mersos e n el p r o c e s o cclico qu e ha b a c a r a c t e r i z a d o a la
a d m i n i s t r a c i n p b lic a b r a s i le a , a l t e r n a n d o p e r o d o s d e centra-
lizacin y d e s c e n t r a li za c i n , s i n o fortalecer al m ism o t i e m p o la
c a li d a d administrativa del c e n t r o y la a u t o n o m a d e las agencias
ejecutivas y d e las o r g a n i z a c i o n e s s o c i a le s . El n e xo d e unin
e n t r e los d o s sistemas ser el c o n t r a t o d e g e s t i n , q u e el n c le o
e s t r a t g i c o d e b e r a p r e n d e r a definir y a controlar, y sus agencias
y organizaciones s o c i a le s , a p o n e r e n prctica
20
.
GAPP n .
9
9. Mayo / A g o s t o 1997 121
Amrica Latina
Sectores d e l Estado
La p r o p u e s t a d e reforma d e l a p a r a t o estatal p a n e del he c ho
d e q u e e xi s t e n c u a t r o s e c t o r e s d e n t r o del Estado: (1) el n c le o
e s t r a t g i c o d e l Es t a d o , (2) las a c t i vi d a d e s exclusivas d e l Estado,
(3) los s e r vi c i o s n o e xc lu s i vo s o c o m p e t i t i vo s , y (4) la p r o d u c -
c i n d e b i e n e s y s e r vi c i o s p a r a el m e r c a d o .
En el n c l e o e s t r a t g i c o s e e la b o r a n las leyes y polticas p -
b li c a s . Es u n s e c t o r r e la t i va m e n t e p e q u e o , formado e n Brasil, a
nivel f e d e r a l, p o r el P r e s i d e n t e d e la Repblica, p o r los minis-
t r o s d e Es t a d o y p o r la c p u l a d e los ministerios, qu e s e responsa-
bilizan d e elaborar las p o lt i c a s p b li c a s , p o r los t r i b un a le s
f e d e r a le s e n c a b e z a d o s p o r el Su p r e m o Tribunal Federal y p o r el
Ministerio P b li c o o Fiscala d e l Es t a d o , y por los m i e m b r o s del
C o n g r e s o . Existen c o r r e s p o n d i e n t e s n c le o s e s t r a t g i c o s a nivel
d e e s t a d o s y a nivel m u n i c i p a l.
Las a c t i vi d a d e s e xc lus i va s d e l Estado son a qu lla s e n las
q u e s e e je rc e el poder d e Estado, o s e a , el p o d e r d e legislar y
c o b r a r i m p u e s t o s . Abarca la polica, las fuerzas armadas, los rga-
n o s de fiscalizacin y reglamentacin, y los rganos responsa-
bles de la transferencia d e r e c ur s o s a las r e a s sociales y cient-
ficas, c o m o el Sistema Unificado d e Salud, el sistema d e ayuda
al d e s e m p le o , e t c .
Los servicios n o exclusivos o c o m p e t i t i vo s del Estado son
a que llo s q u e , a u n qu e n o im p lique n p o d e r d e Estado, ste reali-
za y/ o s u b ve n c i o n a p o r c o n s i d e r a r lo s d e g r a n relevancia para la
defensa d e los d e r e c ho s hu m a n o s , o p o r q u e implican a e c o n o -
mas e xt e r n a s , y qu e n o p u e d e n recibir u n a retribucin a d e c ua -
da en el m e r c a d o m e d ia n te un a r e t r i b uc i n p o r los servicios.
De este secto r formaran p a r te los servicios s o c i a le s y cientfi-
c o s , com o e s c ue la s , un i ve r s i d a d e s , ho s p i t a le s , m us e o s , centros
d e investigacin, instituciones d e asistencia social, e t c .
Por ltim o, el Estado p r o d u c e b i e n e s y servicios a travs d e
las e m p r e s a s d e econom a mixta, qu e o p e r a n en secto res d e
servicios p b li c o s o e n s e c t o r e s c o n s i d e r a d o s e s t r a t g i c o s .
En cada u n o d e d ic ho s s e c t o r e s habr q u e distinguir (1) d e
q u tipo d e p r o p i e d a d se trata; (2) q u t i p o d e administracin
pblica e s la ms a d e c ua d a y (3) q u t i p o d e institucin sera la
ms a d e c u a d a . En la Figura 1 s e r e s um e n las re la c io n e s e n t r e
d i c ha s variables.
Actividades
exclusivas del
Estado
Figura 1
Sectores estatales, forma de propiedad y Administracin e Instituciones
Forma de propiedad Forma de administracin
Instituciones
Estatal Pblica no Estatal Privada Burocrtica Gerencial
Ncleo Estratgico
Congreso, Tribunales
Superiores, Presidencia, Cpula
ministerial
Unidades descentralizadas
P o li c a , Re g l a m e n t a c i n ,
Fi s c a li z a c i n , F o m e n t o d e l
m b i t o Social y Cie n tfic o ,
Se g u r i d a d Social Bsica
Servicios no exclusivos
Escuelas, Hospitales, Centros de
Investigacin, Museos
Produccin para el mercado
Empresas estatales
P a s o al Se c t o r
P b li c o
P r i va t i za c i n
Se c r e t a r a s q u e e l a b o r a n
p o lt i c a s p b l i c a s
C o n t r a t o d e g e s t i n
A g e n c i a s Ejecutivas y
A u t n o m a s
Or g a n i z a c i o n e s Sociales
Em p r e s a s P r i va d a s
Fu e n t e : Min isterio d e la A d m i n i s t r a c i n Fe d e r a l y d e la Reforma del Estado (1995)- Plan d e Di r e c c i n p a r a la Reforma d e l Es t a d o .
En el n c l e o e s t r a t g i c o y e n las activid ad es exclusivas del
Es t a d o la p r o p i e d a d d e b e r s e r estatal p o r definicin. Aparte d e
las he r r a m i e n t a s t r a d i c i o n a le s aprobacin de leyes (Congreso),
elaboracin d e polticas pblicas (presidencia y cpulas ministeria-
les) y emisin d e s e n t e n c i a s y a c u e r d o s (p o d e r judicial) el n -
c le o estratgico har uso d e una n ue va he r r a m i e n t a qu e la ad-
ministracin pblica lleva p o c o t i e m p o u t i li z a n d o : el c o n t r a t o
d e gestin. Mediante el c o n t r a t o d e g e s t i n , el n c le o estratgi-
c o va a definir los objetivos d e las e n t i d a d e s e je c ut o r a s del Esta-
d o y los r e s p e c tivo s i n d i c a d o r e s d e d e s e m p e o , a d e m s d e
122 GAPP n. 9. Mayo / Agosto 1997
Una reforma basada e n la gesti n aplicada a la Administracin Pblica d e Brasil
garantizar a d i c ha s e n t i d a d e s lo s m e d i o s hu m a n o s , m a t e r i a le s y
f i n a n c i e r o s para p o d e r a lc a n z a r lo s .
Esta reforma e s m s institucional q u e organizativa y d e g e s -
tin. No s e limita a p r o p o n e r u n a restructuracin q u e c o n lle ve
la introduccin d e m o d e r n a s t c n i c a s d e g e s t i n . Las n u e va s
instituciones s o n f un d a m e n t a le s p a r a la reforma del Esta d o . Las
instituciones d e s c e n t r a li z a d a s s e r n r e s p e c t i va m e n t e las agen-
cias ejecutivas, e n el s e c t o r d e las actividades exclusivas d e l Es-
t a d o , y las organizaciones sociales e n las actividades sociales y
cientficas, qu e p e r t e n e c e n al g r u p o d e las no exclusivas del
Estado.
En p r i n c i p i o , las a c t i vi d a d e s exclusivas del Estado debern or-
ganizarse a travs del sistema d e agencias ejecutivas, que podra-
mos llamar tambin agencias autnomas
21
. Una agencia ejecutiva
deber t e n e r un d i r i g e n t e n o m b r a d o p o r el ministro c o r r e s p o n -
d i e n t e , c o n el q u e se n e g o c i a r el c o n t r a t o d e g e s t i n . Una vez
s e hayan e s t a b le c i d o lo s objetivos y los i n d i c a d o r e s d e d e s e m -
p e o n o s lo cualitativo s s i n o t a m b i n cuantitativos, el d i r i g e n t e
tendr amplia lib e rta d para g e s t i o n a r el p r e s u p u e s t o global reci-
b i d o ; p o d r g e s t i o n a r a s u s funcionarios con a ut o n o m a e n lo
qu e se refiere a a d m i s i n , e xo n e r a c i n y p a g o , y p o d r realizar
c o m p r a s r e s p e t a n d o lo s p r i n c i p i o s g e n e r a le s d e licitacin.
En el o t r o e xt r e m o , e n el s e c to r d e b i e n e s y servicios para el
m e r c a d o , la p r o d u c c i n d e b e r correr, e n p rin c ip io , a carg o d e l
sector p r i va d o . se e s el o r i g e n del program a d e privatizacin
e n c u r s o . Se p r e s u p o n e q u e las e m p r e s a s sern ms eficientes si
son c o n t r o la d a s p o r el m e r c a d o y a d m in is tra d a s d e forma priva-
d a . De a qu s u r g e el p r i n c i p i o d e sub sid ia rie d a d : s lo d e b e s e r
estatal la actividad q u e el m e r c a d o n o p u e d a c o n t r o la r . A dem s,
d e b i d o a la crisis fiscal del Estado, s t e p e r d i la c a p a c i d a d d e
realizar a ho r r o s forzados y d e invertir e n las e m p r e s a s e s t a t a le s ,
p o r lo q u e se vu e lve a c o n s e ja b le privatizarlas. Esta poltica est
d e a c u e r d o c o n la c o n c e p c i n d e q u e el Estado m o d e r n o , q u e
s e continuar e n el siglo XXI, n o ser ni el Estado liberal qu e est
ms cerca, como p o c o , del siglo XIX, ni el Estado ejecutor del siglo
XX. Tendr q u e ser u n Estado r e g ula d o r y transferidor d e re c ur-
s o s , q u e g a ra n tic e la f i n a n c i a c i n a fondo p e r d i d o d e las activi-
d a d e s q u e el m e r c a d o n o t i e n e p o s i b i li d a d e s d e llevar a c a b o .
P r o p i e d a d pblica n o estatal
Para f i n a li za r , d e b e m o s analizar el caso d e las a c t i vi d a d e s
estatales n o e xc lusiva s r e a li za d a s e n los se c to re s social y c ie n t-
fico. Lo qu e n o s o t r o s p r o p o n e m o s e s qu e la forma de p r o p i e -
d a d d o m i n a n t e d e b e s e r la p b lica n o estatal.
En el capitalismo contem porneo n o son nicamente d o s las
formas d e p r o p i e d a d r e le va n t e s , c o m o g e n e r a lm e n t e se p i e n s a ,
GAPP n. 9. Mayo / A g o s t o 1997
y c o m o s u g i e r e la divisin clsica d e l De r e c ho e n De r e c ho P-
blico y De r e c ho Privado la p r o p i e d a d privada y la pblica,
s i n o t r e s : (1) la p r o p i e d a d privada, e n c a m i n a d a a o b t e n e r lucro
( e m p r e s a s ) o al c o n s u m o p r i va d o (familias); (2) la p r o p i e d a d
p b li c a estatal: y (3) la p r o p i e d a d p b li c a n o e s t a t a l, q u e tam-
b i n s e p u e d e llamar n o g u b e r n a m e n t a l, sin n i m o d e luc r o , o
p r o p i e d a d d e l te rc e r secto r. La confusin deriva d e la divisin
tripartita d e l De r e c ho . Los t i p o s de p r o p i e d a d y s u s respectivas
o r g a n i z a c i o n e s s e definen g e n e r a lm e n t e d e a c u e r d o c o n la ley
q u e lo s regula (De r e c ho Pblico o Privado), y n o por sus objeti-
vo s. Segn cules sean sus objetivos, una organizacin ser privada
c u a n d o est encaminada a la c o n s e c u c i n d e beneficios y pbli-
ca c u a n d o su f i n a li d a d sea servir al i n t e r s p b li c o . En t r m i n o s
le g a le s , una organizacin e s privada c u a n d o e s p r o p i e d a d pri-
vada d e individuos, como es el caso d e las empresas e incluso de
las cooperativas, y pblica c u a n d o p e r t e n e c e a la c o m u n i d a d , a
la p o b l a c i n
22
.
Al d e c i r e s t o , estoy afirmando q u e lo p b li c o n o se confun-
d e c o n lo e s ta ta l. El e s p a c i o p b li c o e s m s a m p li o q u e el esta-
tal, ya q u e p u e d e ser estatal o no e s t a t a l. En u n p la n o i d e a l, lo
estatal e s s i e m p r e p b li c o , cosa que e n la prctica n o e s as: el
Estado precapitalista e r a , e n ltima instancia, p r i va d o , ya q u e el
s e n t i d o d e su existencia era a t e n d e r las n e c e s i d a d e s del prnci-
p e . En el m u n d o c o n t e m p o r n e o lo p b li c o s e ha s e p a r a d o
c o n c e p t u a lm e n t e d e lo p r i va d o , a u n q u e t o d o s lo s das s e a m o s
t e s t i g o s d e los i n t e n t o s d e a p r o p i a c i n p r i va d a del Estado.
Es p b li c a la p r o p i e d a d q u e es d e t o d o s y para t o d o s . Es es-
tatal la institucin q u e d e t e n t a el p o d e r d e legislar y f i ja r im-
p u e s t o s . Es estatal la propiedad que forma parte integrante del
aparato del Estado, y que se r i g e por el Derecho Administrativo
23
.
Es p riva d a la p r o p i e d a d cuya f i n a li d a d e s la c o n s e c u c i n d e lu-
c r o o el c o n s u m o p o r p a r t e d e individuos o g r u p o s . De a c u e r d o
c o n e s t a c o n c e p c i n , un a fundacin de De r e c ho Privado, a un -
q u e s e r i ja p o r el De r e c ho Civil, c o m o s o n , p o r e je m p lo , las
u n i ve r s i d a d e s n o r t e a m e r i c a n a s , es un a institucin p b li c a , e n la
m e d i d a e n q u e su f i n ltimo es el inters g e n e r a l
2
. En principio,
todas las organizaciones sin nimo d e lucro son o d e b e n ser orga-
nizaciones pblicas n o e s t a t a le s
h
. P o d r a m o s afirmar sin duda
qu e al f i n a l s e g ui m o s t e n i e n d o s o la m e n t e d o s c la s e s d e p r o p i e -
d a d : la pblica y la privada, a u n qu e c o n d o s i m p o r t a n t e s salve-
d a d e s : e n prim er lugar, la p r o p i e d a d p b li c a s e s ub d i vi d e e n
estatal y n o estatal, e n lugar d e confun.dirse con la estatal; y s e -
g u n d o p u n t o , las in stituc io n e s de De r e c ho P rivado c e n t r a d a s e n
el i n t e r s p b li c o y n o e n el c o n s u m o p r i va d o n o son privadas
s i n o p b li c a s n o e sta ta le s. El r e c o n o c i m i e n t o d e la existencia d e
u n e s p a c i o p b li c o n o estatal cobr e s p e c i a l im portancia e n un
m o m e n t o e n qu e la crisis d e l Estado a g r a v la dicotoma Esta-
d o -s e c t o r p r i va d o , lo qu e condujo a m u c ho s a p e n s a r qu e la
nica alternativa a la p r o p i e d a d estatal era la p r i va d a . La privati-
zaci n e s una alternativa a d e c u a d a c u a n d o la institucin p u e d e
123
A m r i c a Latina
o b t e n e r la t o t a li d a d d e s u s i n g r e s o s d e la venta d e s u s p r o d u c -
t o s y s e r vi c i o s , y el m e r c a d o est p r e p a r a d o para asumir la
c o o r d i n a c i n d e s u s a c t i vi d a d e s . C u a n d o ste n o e s el c a s o , lo
p b l i c o n o e s ta ta l p u e d e ha c e r su e n t r a d a . Por o t r o la d o , e n los
m o m e n t o s e n q u e la crisis d e l Es t a d o ha c e n e c e s a r i o q u e s e
e xa m i n e n d e n u e vo las r e la c i o n e s Estado-sociedad, el e s p a c i o
p b l i c o n o e s ta ta l p u e d e c um p li r u n a funcin d e paso in te rm e -
dio o facilitar la a p a r i c i n d e formas d e control social d i r e c t o y
d e c o o p e r a c i n , q u e a b r e n n u e va s p e r s p e c t i va s para la d e m o -
cracia. Segn s e a la CUNIL GRAU (1995: 31-32):
'La introduccin de "lo pblico" como una tercera di-
mensin que va ms all de la visin dicotmica que enfrenta
deforma absoluta lo "estatal"y lo "privado"est indudablemente
vinculada a la necesidad de redefinir las relaciones entre el Esta-
do y la sociedad ... Lo pblico, "en el Estado" no es un dato
definitivo, sino un proceso de construccin que a su vez su-
pone que la esfera pblica social tome parte activa en la ta-
rea que le corresponde de influir en las decisiones estatales."
En el s e c t o r d e los s e rvic io s e s t a t a le s n o exclusivos, la p r o -
p i e d a d d e b e r ser, e n p r i n c i p i o , p b li c a n o estatal. No d e b e ser
e s ta ta l p o r q u e n o implica el u s o del p o d e r del Estado. Y n o
d e b e s e r p riva d a p o r q u e p r e s u p o n e transferencias del Estado.
De b e s e r p b lic a para justificar las s u b ve n c i o n e s recibidas del
Es t a d o . El h e c h o d e s e r p b li c a n o estatal implicar a su vez,
p o r i m p e r a t i vo s d e la activid ad , el s e r controlada d e forma c o n -
junta p o r el m e r c a d o , p o r el Estado y p r in c ip a lm e n te p o r la s o -
c i e d a d . Mientras q u e el c o n t r o l ejercido por el Estado ve n d r
n e c e s a r i a m e n t e p r e c e d i d o p o r el c o n t r o l social d i r e c t o , deriva-
d o d e l p o d e r d e lo s c o n s e jo s d e adm inistracin formados p o r la
s o c i e d a d . Y el c o n t r o l d e l m e r c a d o s e materializar e n el c o b r o
d e los se rvic io s. De e s t a forma, la s o c i e d a d estar p e r m a n e n t e -
m e n t e c o n f i r m a n d o la va lid e z d e los servicios p r e s t a d o s , a la
vez q u e s e e s t a b le c e r u n sistema d e c o o p e r a c i n o d e c o g e s -
t i n e n t r e el Estado y la s o c i e d a d civil.
De n t r o d e la U nin, lo s servicios n o exclusivos del Estado,
m s r e le va n t e s s o n las u n i ve r s i d a d e s , las e s c ue la s tcn icas, los
c e n t r o s d e in vestig aci n , los ho s p i t a le s y los m u s e o s . La refor-
ma q u e se ha p r o p u e s t o e s transform arlos en un t i p o especial
d e e n t i d a d n o e s t a t a l, las o r g a n i z a c i o n e s sociales. La idea e s
tran sfo rm arlo s vo lu n t a r i a m e n t e e n organizaciones sociales, o
s e a , e n e n t i d a d e s q u e f i r m e n u n c o n t r a t o d e gestin con el p o -
d e r ejecutivo y q u e c u e n t e n c o n la autorizacin del Parlam ento
p a r a t e n e r p a r t i c i p a c i n e n el p r e s u p u e s t o p b lic o . La o rg an iza-
ci n social n o e s e n r e a li d a d u n t i p o d e e n t i d a d pblica n o e s -
tatal, s i n o un a p r o p i e d a d d e d i c ha s e n t i d a d e s , d e c la r a d a p o r el
Es ta d o .
La a m p li a c i n d e la esfera p b lic a n o estatal qu e a qu p r o -
p o n e m o s n o significa e n a b s o l u t o la privatizacin d e activida-
d e s del Es ta d o . Al c o n t r a r i o , s e trata d e ampliar el carcter
d e m o c r t i c o y p a r t i c i p a t i vo d e la esfera pblica, s u b o r d i n n d o la
124
a u n Derecho Pblico r e n o va d o y a m p li a d o . Segn seala Tar-
s o GENRO (1996):
'La reaccin social causada por la exclusin, la fragmen-
tacin, junto al surgimiento de nuevos modos de vida en co-
mn (que buscan al influir en el Estado rescatar la
ciudadana y la dignidad social del grupo) contribuyen a la
aparicin de una nueva esfera pblica no estatal... Surge
entonces un nuevo Derecho Pblico como respuesta a la im-
potencia del Estado y de sus mecanismos de representacin
poltica. Un Derecho Pblico cuyas reglas son formalizadas a
veces y otras veces, no, pero que constituyen un ensayo de un
proceso de gestin conjunta, que combina democracia direc-
ta de participacin voluntaria con una representacin
poltica prevista en las normas escritas procedentes de la vo-
luntad estatal'
La transformacin d e los servicios e s t a t a le s n o exclusivos en
p r o p i e d a d pblica n o estatal y su d e c la r a c i n e n organizacin
social se har a travs d e un -programa d e s t i n a d o a la devolu-
cin al sector pblico, qu e n o d e b e confundirse con el progra-
ma d e privatizacin, en la m edida e n q u e las n ue va s e n t i d a d e s
conservarn su carcter p b li c o y el Estado s e seguir ha c i e n d o
c a r g o de su f i n a n c i a c i n . Dicho p r o c e s o d e b e r asegurar el ca-
rcter pblico a u n qu e d e De r e c ho p r i va d o d e la nueva entidad,
a s e g ur n d o le as una mayor a ut o n o m a administrativa y f i n a n -
ciera. Para e s t o se tendr qu e ha c e r d e s a p a r e c e r las e n t i d a d e s
existentes actualm ente y sustituirlas p o r fundaciones pblicas
d e Derecho privado instituidas p o r el Estado y, p o r lo ta n to , so -
metidas a t o d a s las restricciones i m p ue s t a s p o r la administra-
ci n estatal
26
. Las n ue va s e n t i d a d e s recibirn p o r cesin
precaria los b i e n e s de la e n t i d a d extin ta. Los a c tua le s funciona-
r i o s d e la e n t i d a d pasarn a ser un a categora e n extincin y pa-
sarn a disposicin d e la n ueva e n t i d a d . El p r e s u p u e s t o de la
organizacin social ser global. La c o n t r a t a c i n d e n ue vo s em-
p le a d o s se llevar a cabo d e acuerdo con el rgimen d e Consoli-
dacin de las Leyes del Trabajo (CLT). Las compras se subordinarn
a los principios de la licitacin pblica, a u n q u e p o d r n contar
c o n un rgimen p r o p i o . El c o n tro l d e los recursos estatales
p u e s t o s a disposicin d e la o rg a n iza c i n social s e har a travs
d e contrato d e gestin, a d e m s d e estar s up e r vi s a d o p o r el r-
g a n o de control in te rn o y p o r el Tribunal d e Cuentas.
Las organizaciones sociales s e rn o r g a n i za c i o n e s pblicas
n o estatales, ms c o n c r e t a m e n t e fun d a c io n e s d e De re c ho priva-
d o q u e firman un c o n t r a t o d e g e s ti n c o n el p o d e r ejecutivo,
c o n la aprobacin del p o d e r legislativo g a n n d o s e as el d e r e -
c ho d e participar del presupuesto pblico federal, d e los estados o
municipal. La autonoma d e la organizacin social conllevar una
mayor responsabilidad p o r p a r t e d e s us g e s t o r e s . Por o t r o la d o ,
la idea implica un mayor control social y un a mayor c o o p e r a -
ci n con la sociedad, ya qu e el Estado deja d e dirigir directa-
m e n t e la institucin.
GAPPn.
B
9. Mayo / Agosto 1997
Una reforma basada en la gestin aplicada a h Administracin Pblica d e Brasil
En el p r o c e s o d e devolucin al se c to r pblico transfor-
macin d e e n t i d a d e s e s t a t a le s d e servicio e n e n t i d a d e s pblicas
n o estatales lo i m p o r t a n t e e s evitar la privatizacin y la feuda-
lizacin d e las o r g a n i za c i o n e s so c ia le s, o sea, la a p r o p i a c i n d e
s t a s p o r g r u p o s d e i n d i vi d uo s q u e las utilizan c o m o si fuesen
privadas. La feudalizacin s e da c u a n d o e s e g r u p o , a u n qu e su
actuacin s e m ueve e n in te r s p b li c o , s e p e r p e t a al m a n d o
d e la organizacin, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e su cap acid ad d e
gestin.
La reforma c o n s t i t u c i o n a l
La reforma m s i m p o r t a n t e , p o r qu e d e ella d e p e n d e la ma-
yor parte d e las otras, e s , claro est, la constitucional. Aparte d e
su significado administrativo, su c o n t e n i d o poltico es evidente.
En la medida en que se ap rueb en sus principales propuestas la
flexibilizacin d e la estab ilid ad , el fin del rgimen jurdico n i -
c o , el fin d e la isonoma c o m o p r e c e p t o constitucional, el re-
fuerzo d e los t e c ho s salariales, la e la b o r a c i n d e un sistema d e
rem uneracin ms claro, la n e c e s i d a d d e a p r o b a r un proyecto
d e ley para a um e n ta r las r e m u n e r a c i o n e s e n los tres p o d e r e s -
n o slo se abrirn las p u e r t a s a la administracin pblica basada
en la gestin, sino que adems la sociedad y sus representantes p o -
lticos sealarn as su c o m p r o m i s o co n una administracin p -
blica renovada, co n un n u e vo Estado m o d e r n o y eficiente.
El sistema actual e s r g i d o : t o d o s los funcionarios son fijos,
lo qu e s lo p u e d e cam biar e n el caso d e qu e se p r u e b e , e n
p r o c e s o administrativo, q u e ha n c o m e t i d o una falta grave. La
lista d e faltas e n las q u e se p u e d e incurrir e s extensa y e n ella
a p a r e c e , p o r ejem plo, la d e s i d i a . La realidad e s , sin e m b a r g o ,
qu e slo se d e s p i d e a qu i e n haya r o b a d o , ofendido a otro gra-
ve y p b li c a m e n t e , o a b a n d o n a d o sin razn el p u e s t o d e traba-
jo. Si el funcionario ha c o m e t i d o alguna d e estas cosas, se le
podr d e s p e d i r sin n i n g n d e r e c ho . En los d e m s casos, ya sea
p o r qu e resulta difcil d e p r o b a r , o p o r qu e existe una complici-
d a d generalizada qu e ha c e inviable el d e s p i d o , n o se d e s p i d e a
n a d i e . En la p r o p u e s t a d e reforma el g o b i e r n o ha a b a n d o n a d o
e s e t o d o o nada, por el cual el funcionario conserva su e m p le o
o p i e r d e t o d o s s us d e r e c ho s , para p asar a u n sistema gradualis-
ta, semejante al qu e ya ha a d o p t a d o el sector p riva d o . Se c r e a n
d o s n ue va s r a zo n e s d e d e s p i d o , a d e m s d e la falta grave: el
d e s p i d o p o r r e n d i m i e n t o insuficiente y la baja debida al excesi-
vo n m e r o d e m a n d o s . Para dejar b ie n claro qu e el d e s p i d o p o r
r e n d i m i e n t o insuficiente n o e s lo mismo qu e la falta grave, el
funcionario tendr d e r e c ho , e n el primer c a s o , a una p e qu e a
indem nizacin. Esta i n d e m n i za c i n ser d e m enor cuanta si la
causa d e la partida e s el n m e r o excesivo d e m a n d o s , ya q u e
GAPP n. 9. Mayo / A g o s t o 1997
e n e s t e c a s o el funcionario n o e s p e r s o n a lm e n t e r e s p o n s a b le d e
su baja.
El d e s p i d o p o r r e n d i m i e n t o insuficiente s e e xa m in a r c a s o
p o r c a s o . El objetivo d e esta medida se r permitir q u e el adm i-
n is tr a d o r p b li c o p u e d a exigir trabajo al funcionario p a ra renta-
bizar la adm inistracin pblica basada e n la g e s t i n . Por su
la d o , la baja p o r e xc e s o d e m a n d o s n o s e tratar d e forma per-
s o n a l, d e s t i n n d o s e m s b ie n a g r up o s d e fun cio n ario s. El obje-
tivo e s re d uc ir c o s t e s , garantizar que los c o n t r i b u ye n t e s n o se
ve a n o b li g a d o s a p ag ar por funcionarios q u e el Estado n o n e c e -
s ite . En el s e g u n d o c a s o , la indem nizacin e qui va ld r , e n prin-
c ip io , a u n salario p o r a o trabajado y, e n el p rim e r c a s o , a la
mitad d e dicha c a n t i d a d .
Slo se p o d r d e s p e d i r al funcionario p o r r e n d i m i e n t o insu-
f i c i e n t e si s e le s o m e t e a un p r o c e s o d e e va lua c i n formal, t e -
n i e n d o s i e m p r e d e r e c ho a u n p r o c e s o ad m in istrativo co n una
amplia d efen sa. La f i n a li d a d d e este d i s p o s i t i vo e s q u e los ad-
m i n i s t r a d o r e s p b lic o s reciban los frutos del trabajo d e los fun-
c i o n a r i o s . La motivacin d e los funcionarios d e b e ser s o b r e
t o d o positiva basada en q u e su trabajo t i e n e u n s e n t i d o , e n
las o p o r t u n i d a d e s d e a s c e n s o y en el r e c o n o c i m i e n t o salarial,
p e r o e s esencial qu e tam bin exista la p o s i b i li d a d d e penaliza-
cin. Mediante la destitucin debida al excesivo nmero d e man-
dos ya se va a c o n s e g ui r reducir el dficit p b li c o , a d e c u a n d o el
n m e r o d e funcionarios a las n e c e s i d a d e s re a le s d e la ad m in is-
t r a c i n . La d e c isi n d e b e tom arse d e forma t o t a lm e n t e fra b a-
s n d o n o s e n criterios g e n e r a le s (p.ej.: los ms j ve n e s , o los
ltim os q u e hayan e n t r a d o a trabajar y q u e n o t e n g a n p e r s o n a s
a su c a r g ), co n el f i n d e evitar la p e r s e c u c i n poltica. Los cri-
te rio s i m p e r s o n a le s evitarn las largas, quejas a n t e la Justicia,
p u e s ha r n imposible qu e se d e s p i d a n funcionarios e s c o g i d o s
p o r los jefes d e a c u e r d o con s u s criterios qu e s i e m p r e seran en
mayor o m e n o r medida subjetivos.
Una alternativa sera combinar los criterios i m p e r s o n a le s
c o n u n a e va lua c i n d e l ren d im ien to . A u n qu e e sta alternativa
p r e s e n t e ciertos atractivos, la realidad e s q u e resulta incom pati-
b le c o n la baja d e b i d a al excesivo n m e r o d e m a n d o s , qu e aca-
bara q u e d n d o s e e n d e s p i d o por r e n d i m i e n t o insuficiente.
To d o s los funcionarios afectados alegaran i n m e d i a t a m e n t e qu e
e r a n vctimas d e p ersecuci n p o r causa d e s us i d e a s polticas, a
lo q u e seguiran largas a c c i o n e s judiciales, q u e frustrara el o b -
jetivo d e la baja, e s decir, reducir m a n d o s y g a s t o s . Segn s e
d e s c r i b e e n la p r o p u e s t a del g o b i e r n o , u n a vez s e haya decidi-
d o d a r d e baja a un d e t e r m i n a d o n m e r o d e funcionarios, sus
r e s p e c t i vo s c a rg o s d e s a p a r e c e r n , y n o p o d r n c r e a r s e nueva-
m e n t e d u r a n t e un p e r o d o d e cuatro a o s . De esta forma se evi-
ta el d e s p i d o p o r motivos polticos.
Estos c a m b i o s n o se introducen s lo e n beneficio del inters
p b li c o y d e los c i u d a d a n o s , sino t a m b i n e n beneficio del fun-
c i o n a r i o . To d o s los funcionarios c o m p e t e n t e s y trabajadores,
125
Amrica Latina
q u e valoran su p r o p i o trabajo, saldrn beneficiados. Sabrn qu e
e s t n lle va n d o a c a b o un a lab o r necesaria, al t i e m p o qu e recu-
p e r a n el r e s p e t o d e la s o c i e d a d un r e s p e t o qu e s e p e r d i
c u a n d o un a minora d e funcionarios sin inters, c uyo trabajo n o
c o n t r i b u y e n n a d a a la mejora d e las c o s a s , e s t a b le c i p a t r o n e s
d e ineficacia y d e a t e n c i n i n a d e c ua d a qu e d i o una imagen
e r r n e a del c o n jun t o d e los funcionarios.
Resulta i m p o r t a n t e s e a la r , d e t o d a s formas, qu e a p e s a r d e
q u e se haya f le xi b i li za d o la situacin, los funcionarios s i g ue n
m a n t e n i e n d o s u s p la za s f i ja s , e n la m e d i d a e n q u e s lo s e les
p u e d e d e s p e d i r e n los t r m i n o s e xp r e s a d o s p o r la ley. En el
c a s o d e qu e s e p r o d u z c a algn a b u s o contra sus d e r e c ho s , la
justicia s i e m p r e p o d r d e vo lve r le a su p u e s t o , al c o n t r a r i o d e lo
q u e o c u r r e e n el s e c t o r p r i va d o d o n d e n o hay p u e s t o s f i jo s y el
trabajador d e s p e d i d o casi n o t i e n e d e r e c ho a i n d e m n i za c i n . El
m a n t e n i m i e n t o d e los p u e s t o s fijos n o s lo r e s p o n d e a un a vo -
lun t a d d e diferenciar a la adm inistracin pblica d e la privada,
s i n o t a m b i n a la mayor n e c e s i d a d d e s e g urid a d qu e caracteriza
e n t o d o el m u n d o al trabajo d e los funcionarios del Estado. s-
t o s m u e s t r a n un a t e n d e n c i a hacia el servicio p b li c o : e s t n d i s -
p u e s t o s a t e n e r un a vida m o d e s t a , p e r o e n c o m p e n s a c i n
e s p e r a n ms s e g u r i d a d . Ms s e g ur i d a d , p o r ejemplo, qu e la qu e
t i e n e n los polticos o los e m p r e s a r i o s . Sin e m b a r g o , esta seguri-
d a d n o p u e d e ser a b s o lu t a . El Estado garantiza un p u e s t o f i jo a
s u s funcionarios p o r qu e d e esa m anera asegura m s i n d e -
p e n d e n c i a o a u t o n o m a a su actividad pblica, al ejercicio del
p o d e r del Estado del qu e se les inviste, p e r o n o la garantiza e n
a r a s d e un a n e c e s i d a d e xa g e r a d a d e s e g urid a d p e r s o n a l y mu-
c ho m e n o s para imposibilitar la re trib uc i n e n trabajo p o r p a r t e
d e l funcionario, ni p a r a justificar la p e r p e t u a c i n del n m e r o
e xc e s i vo d e m a n d o s .
Co b e r t ur a p b li c a
La reforma del sistema d e c o b e r tur a social d e los funciona-
rios resulta fundam ental, e n la medida e n qu e c o n stituye u n
p a s o i n d i s p e n s a b le e n la s u p e r a c i n d e la crisis f i s c a l d e l Esta-
d o . En un ltim o a n l i s i s la c r is is d e l s i s t e m a d e c o b e r t u r a
t i e n e su o r i g e n e n u n a c o n c e p c i n e r r n e a d e lo q u e signifi-
ca ju b i la c i n . Un sistem a d e p e n s i o n e s e xi s t e para garantizar
un a jubilacin digna a p e r s o n a s qu e han lle g a d o a la vejez y ya
n o p u e d e n trabajar, n o p a r a g a r a n t i z a r u n s o b r e s u e l d o a p e r -
s o n a s q u e a n p o d r a n t r a b a ja r la r g o t i e m p o : su f i n a li d a d n o
e s jubilar p e r s o n a s , e n c o n c r e t o , funcionarios del Estado, a los
50 a o s d e e d a d .
Los sistem as d e jubilacin g a r a n t i za d o s p o r el Estado e n
t o d o el m u n d o n o s o n sistem as d e capitalizacin s i n o , e n prin-
c i p i o , sistem as d e re p a rtic i n en los qu e los funcionarios activos
126
p a g a n la jubilacin d e los inactivos. Se prefiere el sistema d e re-
particin p o r qu e el Estado, qu e g e n e r a lm e n t e est e n condicio-
n e s d e garantizar la marcha del sistema, e s un mal gestor d e los
fondos d e capitalizacin. Por o t r o la d o , u n sistema d e capitali-
zacin slo e s legtimo c u a n d o los qu e participan del fondo d e -
p e n d e n realm ente d e la rentabilidad del mismo. La cuestin e s
qu e resulta difcil, p o r n o decir im p o s ib le , decir a los funciona-
r i o s que su jubilacin d e p e n d e r d e la destreza qu e muestre el
Estado para administrar el p o s i b le fondo d e capitalizacin. De
a c ue r d o c o n el sistema d e re p a rtic i n , sin e m b a r g o , e s necesa-
r i o que exista un equilibrio e n t r e el n m e r o d e jvenes, que pa-
gan el sistema e n trm inos d e funcionam iento y el n m e r o d e
viejos que se benefician d e la jubilacin.
En Brasil se e s ta b le c i un sistema d e privilegios d e p e n d i e n -
te del sistema de jubilacin d e los funcionarios pblicos, qu e se
tradujo en la existencia d e jubilacin con s u e ld o ntegro inde-
p e n d i e n t e m e n t e d e la c o n t r i b uc i n , y e n la posibilidad de jubi-
larse muy p r o n t o . Mientras qu e los trabajadores ms p o b r e s del
s e c t o r privado rural se jubilan a los 62 a o s p o r trmino medio,
los funcionarios p b li c o s p u e d e n jubilarse c o n el s ue ld o com-
p le t o a una edad d e p o c o ms d e 50 a o s , los altos funciona-
r i o s antes d e los 50 aos! Por o t r o la d o , el beneficio medio del
jubilado d e la Unin, o federal, e s 8,1 ve c e s mayor qu e el b e n e -
f i c i o del jubilado del INSS, m ientras qu e la contribucin media
del funcionario federal e s 3,4 ve c e s mayor qu e la de los asegu-
r a d o s por el INSS.
El sistema de cobertura p r i va d o ha c o n s e g u i d o m antener a
lo largo d e los a o s un relativo e qui li b r i o financiero d e b i d o a la
pirmide d e e d a d achatada qu e p r e va le c e a n e n el pas. Sin
em bargo, c o n la reduccin d e la tasa d e la natalidad, dicha e s -
tructura est variando muy r p i d a m e n t e . Por e s o la cobertura
muestra ya signos d e crisis. Una crisis qu e t e n d e r a agravarse a
medida qu e la relacin e xi s t e n t e e n t r e el n m e r o d e jvenes,
qu e son los qu e tienen qu e p ag ar p o r la c o b e r t ur a , y el nmero
d e jubilados vaya a c e r c n d o s e m s . En los a o s 50 la relacin
era d e 8 a 1, en la actualidad e s d e 2 a 1; p r o n t o ser d e 1 a 1,
y el sistema ser inviable.
En el c a s o de la cobertura pblica el d esequilib rio es ya t o -
tal: las contribuciones d e los funcionarios sum a d a s a un a contri-
b uc i n virtual del Estado, qu e s u p o n e el d o b le d e la primera
f i n a n c i a n casi una quinta p arte del c o s t e anual d e la nmina d e
inactivos y pensionistas. No o b s t a n t e , el sistema sobrevive por-
qu e el Tesoro paga la diferencia. sta e s r e a l m e n t e u n a s i t ua -
c i n inicua al final lo s c o n t r i b u y e n t e s e s t n p a g a n d o p a r a
q u e los f u n c i o n a r i o s s e jub i le n c o n privilegios qu e ya s e
ha vuelto i n s o s t e n i b le d e s d e el p u n t o de vista f i s c a l: el sistema
de jubilaciones del funcionariado p b li c o p r o d u c e un agujero
a n ua l en la hacienda pblica c o r r e s p o n d i e n t e a casi un 2% del
PIB.
GA P P n ."9. Mayo / Agosto 1997
Una reforma basada e n la gesti n aplicada a la Administracin Pblica d e Brasil
Para hacer desaparecer, a medio plazo (a corto es imposible),
ese desequilibrio surgido d e un sistema d e privilegios, debern apli-
carse a la cobertura pblica c o n r i g ur o s i d a d las d o s reglas qu e s e
p r e v aplicar a la c o b e r t ur a p rivad a: (1) la jubilacin d e b e s e r
p o r e d a d , d e forma q u e lo s funcionarios se jubilen e n t o r n o a
lo s 60 a o s , d i e z a o s m s t a r d e q u e lo q u e o c u r r e ho y; y
(2) el i m p o r t e d e la j u b i l a c i n , b a s a d o e n lo s lt i m o s s u e l -
d o s , d e b e r s e r p r o p o r c i o n a l a lo qu e haya c o n t r i b ui d o y n o
ntegro, c o m o p r e v la Constitucin d e 1988.
Slo as se p o d r g a ra n tiza r un c o s te r a zo n a b le para el siste-
ma d e cobertura pblica. Mientras t a n t o , el Estado d e b e r s e -
guir garantizando el sistema. No tie n e s e n t i d o exigir d e los
funcionarios del Estado una institucin qu e , al contrario qu e
la empresa privada, p u e d e g a ra n tiza r un sistema d e cobertura
q u e recurra o b lig ato riam en te a los fondos c o m p le m e n ta r io s d e
co b ertura. El Estado garantizar la jubilacin d e sus funciona-
r i o s , i n d e p e n d i e n t e m e n t e del rgimen jurdico al qu e s e acojan.
Para calcular c un t o t e n d r q u e recibir un funcionario al jubilar-
s e , ser necesario hacer u n c lc ulo actuarial. Si se toma en c o n -
sideracin la c o n trib uc i n d e los funcionarios a su jubilacin
(e n t o r n o al 11% d e los s u e ld o s ) y del Estado y la e d a d media
e n qu e el funcionario e m p i e z a a c o n t r i b u i r , s e jubila y falle-
c e , y c o n s i d e r a n d o u n a a p o r t a c i n r a z o n a b l e d e l f o n d o vir-
t u a l (ya q u e el s i s t e m a d e b e s e r d e r e p a r t i c i n ), s e p o d r
calcular y e s t a b le c e r p o r ley la p r o p o r c i n d e la m edia d e los
ltim o s s u e ld o s , q u e va a c o n s t i t u i r su ju b i la c i n . Clc ulo s
i n i c i a le s r e a l i z a d o s i n d i c a n q u e d i c h o p o r c e n t a je d e b e r gi-
rar e n t o r n o al
Los d e r e c ho s a d qui r i d o s y las expectativas d e d e r e c ho s se
respetarn to ta lm e n te . Los funcionarios qu e ya tengan d e r e c ho
a jubilarse, antes d e la Constitucin, se jubilarn d e a c u e r d o
con las normas a c tua le s , i n c l u s o a u n q u e d e c i d a n ha c e r l o d e n -
t r o d e m u c ho s a o s , c u a n d o a l c a n c e n la e d a d e s t a b l e c i d a
p a r a e l l o . ste e s u n d e r e c h o a d q u i r i d o . Por o t r o l a d o , la s
e xp e c t a t i va s d e d e r e c h o s e g a r a n t i z a r n d e forma p r o p o r c i o -
n a l. Un f u n c i o n a r i o , p o r e j e m p l o , q u e e m p e z a t r a b a ja r a
lo s 17 a o s , t i e n e ho y d e r e c h o a j u b i l a r s e , s e g n el sistema
actual, a los 52 a o s . Segn el n u e vo sistema, tendr d e r e c ho a
ju b i la r s e , a l r e d e d o r d e lo s 58 a o s (60 a o s , m e n o s un a r e -
d u c c i n p o r el t i e m p o t r a b a j a d o , q u e fue l a r g o ). Con q u
s u e l d o s e jub i la r a un f u n c i o n a r i o q u e haya e n t r a d o a los 17
a o s , q u e e n el m o m e n t o d e la e n m i e n d a c o n s t i t u c i o n a l hu -
b i e r a c u m p l i d o 17 a o s y m e d i o d e s e r vi c i o pblico?* Da d o
q u e se g a r a n t i z a r n las e x p e c t a t i v a s d e d e r e c h o , s u jub i la -
c i n , c a lc u la d a m e d i a n t e una sim ple regla d e tres, tendr lugar
e n t o r n o a los 55 a o s . Para d e t e r m i n a r la cuanta d e la jubila-
cin habr qu e realizar el mismo t i p o d e clculo: te n d r qu e ser
Una cantidad intermedia e n t r e la jubilacin ntegra ms el 20%
q u e existe hoy y la jubilacin e n t o r n o al 80% q u e va a caracte-
rizar al n ue vo sistema.
CAPP n .
e
9. Mayo / A g o s t o 1997
Tres p ro ye c to s fundamentales
Hay a n t r e s proyectos esen ciales, a p a r t e d e la reforma
c o n stituc io n a l qu e a c a b o de esbozar, para llevar a c a b o la refor-
ma del a p a r a t o estatal brasileo: la descentralizacin d e los servi-
cios sociales a travs d e las organizaciones sociales, la puesta en
marcha d e las actividades exclusivas del Estado a travs d e las
agencias ejecutivas y el fortalecimiento d e l n c le o estratgico
del Estado m e d i a n t e la contratacin, la formacin y u n a b u e n a
r e m u n e r a c i n d e s t i n a d a s a profesionalizar cada vez ms la f i g u-
ra del funcionario p b li c o .
El p r i m e r p ro yecto s e centra en la d e s c e n t r a li za c i n d e los
servicios sociales del Estado, p o r un lado, respecto a los estados y
municipios y, p o r o t r o , del Estado p r o p i a m e n t e d i c ho , r e s p e c t o
al s e c t o r p b li c o n o estatal. Esta ltima reforma se llevar a
c a b o m e d i a n t e la concesin d e un alto g r a d o d e a uto n o m a f i -
nanciera y administrativa a las e n t i d a d e s d e servicio del Estado,
en e s p e c i a l, d e servicio social, como las un i ve r s i d a d e s , las e s -
c ue la s tc n ic a s , los hospitales, los m us e o s , los c e n t r o s d e inves-
tigacin y el mismo sistema d e c o b e r t ur a social. Con e s t e
objetivo, la idea e s crear la posibilidad d e q u e d i c ha s e n t i d a d e s
se transformen e n organizaciones sociales.
El s e g u n d o p r o ye c t o trata d e las agencias ejecutivas. La n e -
cesid ad d e a um e n t a r el grado d e a ut o n o m a y la c o n s i g ui e n t e
r e s p o n s a b i li za c i n por resultados han llevad o a la e la b o r a c i n
d e e s t e p r o ye c t o , cuyo objetivo es transformar los ayun tam ien -
t o s y fun d a c io n e s qu e ejerzan actividades exclusivas del Estado
e n a g e n c i a s con amplia libertad para g e s t i o n a r s us p r o p i o s re-
c ur s o s hu m a n o s y financieros, p a r t i e n d o d e un p r e s u p u e s t o
g lo b a l. De n t r o del proyecto d e las a g e n c i a s ejecutivas se est
t r a b a ja n d o e n d o s p la n o s diferentes. En prim er lugar, s e estn
e l a b o r a n d o los instrumentos legales n e c e s a r i o s para qu e las
transform aciones qu e se b usc a n sean via b le s , a d e m s d e un e s -
t ud i o d e la legislacin, normas y r e g la m e n t o s e xi s t e n t e s , cuya
f i n a li d a d e s p o d e r s up e r a r los obstculos q u e p u d i e r a n e n c o n -
trarse e n ellos, para irles c o n c e d i e n d o g r a d u a lm e n t e d i s p e n s a s
d e c o n t r o le s b ur o c r t i c o s y asegurarles a u t o n o m a administrati-
va y r e s p o n s a b i li d a d . Simultneamente se ha n c o m e n z a d o a
aplicar los n u e vo s enfoques e n algunos a yu n t a m i e n t o s escogi-
d o s , q u e se convertirn en laboratorios d e p r u e b a s .
Por ltimo, el tercer p ro yecto prioritario e s el fortalecimien-
to del n c le o e s tra tg ic o del Estado, d e s t i n a d o a c o m p le t a r el
p r o c e s o d e profesionalizacin del a d m i n i s t r a d o r p b li c o . Ya
existen p ro fe sio n e s relativamente bien e s t r u c t u r a d a s c o m o p u e -
d e ser la militar, la polica, los jueces, promotores, procuradores,
f i s c a le s y diplomticos. No est clara la profesin d e administra-
d o r p b li c o d e alto nivel. La idea es desarrollar dicha profesin
a partir d e las profesiones q u e ya existen, y q u e fueron c re a d a s
a finales d e los 80, c o m o los gestores g u b e r n a m e n t a le s , los ana-
127
A m rica Latina
listas d e c o n t r o l y f i n a n za s y los a n a li s t a s d e p r e s u p u e s t o . Ya s e
ha n d a d o lo s p r i m e r o s p a s o s e n e sa d irecci n c o n el p la n d e
c o n vo c a t o r i a s d e o p o s i c i o n e s a n u a l e s para e s t o s p u e s t o s , para
los q u e ya s e h a n f i ja d o p la z o s d e inscripcin y la c a n t i d a d d e
p la z a s q u e s e va n a a b r i r ha s t a 1999. Se exigir u n nivel d e e s -
t u d i o s d e p o s g r a d u a d o e n a d m i n i s t r a c i n pblica o e n e c o n o -
ma p a r a p r e s e n t a r s e a la o p o s i c i n . Los altos a d m i n i s t r a d o r e s
o c u p a r n los c a r g o s m s a lto s e n t o d o s los s e c t o r e s d e la a d m i -
n i s t r a c i n p b li c a , d o n d e s e n e c e s i t a n administradores generalis-
tas, administradores f i n a n c i e r o s y d e c o n t r o l, y a d m i n i s t r a d o r e s d e
p r e s u p u e s t o y p r o g r a m a c i n e c o n m i c a . Saldrn p r i n c i p a lm e n t e
d e los a l u m n o s d e m aestra p r o f e s io n a l e n adm inistracin p b li -
ca, e c o n o m a y c i e n c i a s p o lt i c a s .
Co n c lus i n : p e r s p e c t i va s
ofrecidas p o r la reforma
Esta p r o p u e s t a d e reforma d e l a p a r a t o estatal s e m aterializ
e n el Plan d e Direcci n p a r a la Reforma del Estado, e l a b o r a d o
p o r el Ministerio d e la A dm inistracin Federal y Reforma d el Es-
t a d o , a p r o b a d o e n s e p t i e m b r e d e 1995 p o r la Cmara d e Refor-
m a d e l Es t a d o
27
(Ministerio d e la Administracin Fe d e ra l y
Reforma d e l Esta d o , 1995). En e s t e s e n t i d o , e n jun io d e 1995 el
g o b i e r n o e n vi su p r o p u e s t a d e reforma c o n stituc io n a l, q u e fue
a p r o b a d a e n o c t u b r e d e e s e m is m o a o e n la Comisin d e Jus t i -
cia d e s p u s d e ha b e r sufrido ligeras modificaciones. A f i n a le s
d e a o s e n o m b r al e n c a r g a d o d e realizar el informe relativo a
la reforma, q u e lo t e r m i n t r e s m e s e s d e s p u s . En el informe s e
m a n t e n a n la m a yo r p a r t e d e las p r o p u e s t a s del g o b i e r n o , s e
p e r f e c c i o n a b a n a l g u n o s a s p e c t o s y s e dejaba e n el aire el tema
m s e s p i n o s o : la modificacin d e l e s t a t u t o vitalicio d e lo s fun-
c i o n a r i o s . P o r o t r o la d o , n o ser p o s i b le votar la reforma a d m i-
nistrativa ha s t a abril d e 1997 p o r las dificultades c o n las q u e
t u vo q u e e n f r e n t a r s e el g o b i e r n o d e b i d o a la reforma d e la c o -
b e r t u r a social y la i m p o s i b i li d a d e n la prctica d e vo t a r d o s r e -
formas d e tal e n ve r g a d u r a al m i s m o t i e m p o . Los r e ve s e s q u e el
g o b i e r n o sufri d u r a n t e la reforma d e sistema d e c o b e r t u r a lo
d e b i li t a r o n p o lt i c a m e n t e , y d e ja b a n e n t r e ve r g r a n d e s dificulta-
d e s e n lo q u e s e refiere a la votacin d e la reforma administrativa,
a pesar del fuerte a p o y o q u e d i c ha reforma e s t a b a r e c i b i e n d o
p o r p a r t e d e la o p i n i n p b li c a y d e los g o b e r n a d o r e s d e los
e s t a d o s .
Por o t r o laclo, all d o n d e se chocaba directamente con la
Constitucin, e n las ideas relativas a la reduccin d e costes d e la ad-
ministracin federal, al fortalecimiento del ncleo estratgico, a la
implantacin d e a g e n c i a s ejecutivas y o r g a n i za c i o n e s so c ia le s e ra
d o n d e , t a n t o a nivel federal c o m o a nivel de e s t a d o s y m un ic i-
128
p i o s , el d e s b o r d a m i e n t o d e los c o s t e s d e p e rs o n a l indicaba qu e
la necesidad de un a refonna era acuciante. Los estados en especial
comenzaron a tomar diversas medidas para provocar la desapari-
cin de marajs, s o b r e t o d o e n t r e los jub i la d o s p e r t e n e c i e n t e s a
la Polica Militar y al P o d e r Ju d i c i a l. P us i e r o n en marcha, asimis-
m o , programas d e d e s p i d o vo lu n t a r i o , m ie n tra s e s p e r a b a n la
llegada d e la reforma c o n s t i t uc i o n a l.
A nivel federal y e n lo r e la t i vo a la s o r g a n i za c i o n e s sociales,
fue evid en te d e s d e m e d i a d o s d e 1995 q u e n o sera posible im-
plantarlas e n las un i ve r s i d a d e s federales, dada la resistencia de
profesores y funcionarios, que identificaron el proceso de devolu-
c i n al s e c to r pblico* p r o p u e s t o , c o n un p r o c e s o d e privatiza-
c i n . En realidad, la resistencia al c a m b i o e n e s e m bito t i e n e
q u e ver c o n la c o n c e p c i n b ur o c r t i c a d el Estado b r a s i le o qu e
a n subsiste en nuestras lites, segn la cual ciertas instituciones
que prestan servicios f un d a m e n t a le s al Estado, s i e n d o p a g a d a s
p o r eo, c o m o e s el c a s o d e las u n i ve r s i d a d e s federales, d e b e n
t e n e r el m o n o p o li o del d i n e r o q u e el Estado destina a d i c ho
sector e n e s t e c a s o , el m o n o p o li o d e los recursos dedicados a la
enseanza y a la investigacin. Mientras n o se modifique ese tipo d e
cultura burocrtica, y mientras la amplia mayora n o entienda que
quien presta un servicio al Estado d e b e hacerlo d e forma eficiente y
competitiva, ser difcil c o n ve rtir al Estado b r a s i le o en una ins-
titucin r e a lm e n t e d em o crtica, al servicio d e los c i ud a d a n o s , y
n o en u n a organizacin al se rvic io d e los funcionarios y capita-
listas que tienen suficiente p o d e r p a r a privatizarlo.
Casi d o s a o s a o s d e s p u s d e su p ue s t a e n marcha, ho y
p u e d o afirmar qu e las p e r s p e c t i va s relativas a la reforma d e la
administracin pblica s o n muy favorables. Cua n d o el n u e vo
g o b i e r n o p la n t e el p r o b le m a , a p r i n c i p i o s d e 1995, la reaccin
inicial d e la so c ie d a d fue d e r e c e lo , si n o d e irritacin. La ver-
d a d es q u e sobre m c a ye ro n r a yo s y t r u e n o s . La p ren sa a d o p t
un a actitud escptica, p o r n o d e c i r q u e a b i e r t a m e n t e agresiva.
Varias p e r s o n a s m e sugirieron q u e deba ha b la r m e n o s y ha c e r
ms, c o m o si fuese p o s i b le c a m b i a r la Constitucin sin p r o vo -
car antes u n gran d e b a t e p b li c o . A chaqu esta reaccin natural
a la resistencia al c a m b i o . Estaba p r o p o n i e n d o un tema n u e vo
p a r a el p a s . Un tema qu e n un c a s e ha b a d is c utid o e n profun-
d i d a d , qu e n o fue objeto d e d i s c u s i n pblica en la Constitu-
ye n t e ; qu e n o s e trat c o m o p r o b le m a nacional en la cam paa
presidencial de 1994; q u e a p a r e c a s lo d e forma marginal e n
los programas d e g o b i e r n o ; e n r e s u m e n , q u e n o estaba e n t r e
los p un t o s qu e el pas haba calificado c o m o p r i o r i t a r i o s
28
.
A la resistencia al c a m b i o s e d e b e ha b e r s u m a d o un s e g un -
d o factor. Segn PRZEW ORSKI (1995), el xito d e la reforma del
Estado d e p e n d e d e la c a p a c i d a d d e r e s p ue s t a d e los ciudada-
n o s . La cuestin e s qu e la cultura poltica d e Brasil s i e m p r e fue
m s autoritaria q u e d e m o c r t i c a . Histricam ente el Estado n o s e
vea como u n r g a n o u n i d o a la s o c i e d a d , n a c i d o d e un contra-
t o social, sino c o m o u n a e n t i d a d situa d a p o r encima d e la s o -
GAPPn.9. Mayo/Agosto 1997
Una reforma b a s a d a e n la g e s t i n aplicada a la Administracin Pblica d e Brasil
c i e d a d . As, tal c o m o s e a la Luciano MARTINS (1995a: 35): muy
rara vez s e exigi la r e s p o n s a b i li d a d poltica g e n e r a d a p o r la
a d m i n i s t r a c i n d e los r e c ur s o s p b li c o s c o m o u n d e r e c h o i n he -
r e n t e al c i u d a d a n o . La r e a lid a d e s q u e el p r i n c i p i o d e q u e no
hay tributacin sin representacin e s completamente ajeno a la
c ult ur a poltica brasilea*. No n o s s o r p r e n d e , p o r t a n t o , q u e la
r e a c c i n inicial a las p r o p u e s t a s , c u a n d o a n s e e s t a b a n e l a b o -
r a n d o , fuese tan negativa.
Mientras t a n t o y d e s p u s d e q u e el g o b i e r n o insistiera d u -
r a n t e va r i o s m e s e s , e m p e z a surgir el a p o y o : d e los g o b e r n a -
d o r e s , d e los prefectos, d e la p r e n s a , d e la o p i n i n p b li c a , y
d e las altas esferas d e la a d m i n i s t r a c i n p b li c a . A f i n a le s d e
1996 exista el c o n ve n c i m i e n t o n o s lo d e q u e la reforma c o n s -
tituc io n a l cumpla m u c ho s r e qui s i t o s p a r a s e r a p r o b a d a e n el
C o n g r e s o , s i n o t a m b i n qu e era f un d a m e n t a l para el ajuste f i s -
cal d e los e s t a d o s y m u n i c i p i o s , a d e m s d e s e r e s e n c i a l para
i m p uls a r la transicin d e u n a a d m i n i s t r a c i n p b li c a b ur o c r t i -
ca, lenta y p o c o eficiente, hacia u n a a d m i n i s t r a c i n pblica b a -
s a d a e n la g e s t i n , d e s c e n t r a li za d a , eficiente, y centrada e n la
atencin al ciudadano. La resistencia a la reforma se concentraba
ahora slo e n dos frentes: p o r un la d o , e n los s e c t o r e s m e d i o s y
bajos d e lo s funcionarios, e n la p e r s o n a d e s u s r e p r e s e n t a n t e s
c o r p o r a t i vo s , sindicales y p a r t i d i s t a s , q u e s e llaman a s mismos
d e i zqui e r d a ; y p o r o t r o la d o , e n el c li e n t e li s m o patrimonialista
a n vivo, qu e tema p o r la s u e r t e d e s u s b e n e fic ia rio s, m uc ho s
d e los c u a le s s o n c a b e z a s e le c t o r a le s o familiares d e polticos
d e la d e r e c ha .
En el p r o c e s o d e reforma es fundamental contar con el ap o yo
d e la alta burocracia un ap o yo qu e se est consiguiendo. En
Inglaterra, p o r ejemplo, n o fue posible la reforma hasta que la alta
administracin pblica britnica decidi qu e haba llegado el mo-
mento d e introducir reformas, y que para ello era conveniente
una alianza c o n el Partido Conservador, qu e lleg al gobierno
e n 1979. En un s e n t i d o ms amplio, resulta fundamental el a p o -
yo de las lites modernizadoras del pas, e n las q u e se incluye
la alta administracin pblica. De acuerdo c o n lo qu e seala Pi-
QUET CARNHRO (1993:150) en las dos reformas administrativas fede-
rales (1936 y 1967): estuvo presente la accin decisiva d e un a lite
d e administradores, economistas y polticos autoritarios o n o -
favorables a la cuestin d e la organizacin del Estado, y entre ellos
prevaleci el diagnstico comn de qu e las estructuras existentes
eran insuficientes para institucionalizar el proceso de reforma*.
De s p u s d e u n p e r o d o natural d e d e s c o n fia n za hacia u n a
nueva i d e a , el a p o y o s e ha manifestado d e las formas m s di-
ve r s a s . Ese a p o y o p a r t e d e la conviccin d e q u e el m o d e l o im-
p l a n t a d o e n 1988 n o fue realista, y q u e a g r a v el p r o b l e m a , e n
lugar d e r e s o lve r lo . El g r a n e n e m i g o n o e s s o la m e n t e e l patri-
m o n i a li s m o , s i n o t a m b i n el b ur o c r a t i s m o . El o b je tivo d e insta-
lar u n a a d m i n i s t r a c i n burocrtica e n el p a s s i g ue vi vo , p u e s
n un c a s e lo g r t e r m i n a r esa tarea, a u n q u e e n 1995 s e hi zo evi-
d e n t e q u e p a r a c o n s e g u i r lo e s necesario d a r un p a s o m s all y
c a m i n a r ha c ia la a d m i n i s t r a c i n pblica b a s a d a e n la g e s t i n ,
qu e e n g l o b a y flexibiliza los principios b u r o c r t i c o s clsicos.
Una e n c u e s t a r e a li za d a ha c e p o c o e n t r e las li t e s b r a s i le a s ha
i n d i c a d o q u e e xi s t e u n gran a p o yo a la reforma, e n e s p e c i a l e n -
tre los e m p r e s a r i o s y lo s a lt o s a d m in is tra d o re s p b li c o s (IBEP,
1997). Por t o d o e llo y, a p e s a r d e las dificultades c o n las q u e se
ha t e n i d o q u e e n f r e n t a r la reforma, ya haya s i d o e n el Co n g r e s o
o e n su a p li c a c i n prctica e n la adm inistracin, e xi s t e n r a z o n e s
para mirar al futuro c o n optimismo. La r e a lid a d e s q u e ho y en
da e n Brasil ha y u n p r o c e s o d e reforma b a s a d a e n la g e s t i n
e n m a r c ha .
N otas
* Este trabajo fue p r e s e n t a d o c o m o Com unicacin e n el Co n g r e s o d e la Asociacin
In te rn a c io n a l d e Ciencias Polticas. IPSA, Sel, a g o s t o 1997.
** Ministro d e la Administracin Federal y d e la Reforma d e l Estado. Profesor d e la
Fundacin G e t li o Vargas, Sao P a ulo .
1
Co m o s e a l Fe r n a n d o He n rique CARDOSO (1996: A10): la globalizacin ha cam-
b i a d o la funcin del Estado ... el nfasis d e la i n t e r ve n c i n g u b e r n a m e n t a l est ahora
p u e s t o casi e xc lusiva m e n te en c m o hacer p o s i b le q u e las e c o n o m a s n a c i o n a le s d e -
s a r r o lle n y m a n t e n g a n caractersticas e s tr uc tur a le s q u e favorezcan la com petitividad a
escala global.
1
Para una crtica del c o n c e p t o d e g o b e r n a b i li d a d r e la c i o n a d o con el e quilib rio e n t r e
lo q u e s e e xi g e del g o b i e r n o y su c a p a c i d a d d e a t e n d e r d i c ha s d e m a n d a s , qu e vie n e
d e HUOTINGTON (1968), ver DINIZ (1995).
En n ue s tr a o p i n i n , est claro qu e , c o m o seala FRISCHTACK (1994: 163), el desafo
crucial r e s i d e e n o b t e n e r esa forma especfica d e articulaci n e n t r e la maquinaria e s -
tatal y la s o c i e d a d e n la qu e s e admita qu e el p r o b le m a qu e p la n t e a un a organizacin
eficiente n o s e p u e d e disociar d e l p r o b le m a poltico. Sin e m b a r g o , n o vamos a c e n -
t r a r n o s en e s a articulacin.
CAPP n.
8
9. Mayo / Agosto 1997
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La e xp r e s i n o r g a n i z a c i n n o gubernam ental (ONG) p o d r c o n s i d e r a r s e s i n n i m o
d e o r g a n i za c i n p b li c a n o estatal (OPNE). OPNE sera s i m p le m e n t e un a forma ms
precisa d e referirse a las e n t i d a d e s d e l sector terciario sin fines luc ra tivo s, e n las qu e
(1) n o s e c o n f u n d e Estado c o n g o b i e r n o , y (2) a p a r e c e r e s a lt a d o el c a r c t e r p b lic o ,
e n i n t e r s d e t o d o s , d e e s t e t i p o d e organizacin vo lun ta ria . En la prctica, las ONGs
p r e t e n d e n s e r y s o n un a forma ms moderna- d e a c t ua c i n , e n e s p e c i a l e n los mbi-
to s d e la e d u c a c i n , la s a lud , el m e d i o ambiente y la asistencia s o c i a l. El t r m i n o no
abarca a p e q u e a s i n s t i t uc i o n e s asistenciales ni a g r a n d e s f un d a c i o n e s , a u n qu e stas
ta m b in s o n OPNEs.
sta fue un a forma e qu i vo c a d a d e e n t e n d e r lo q u e e s la a d m i n i s t r a c i n p b lic a ba-
sada e n la g e s t i n . C o m o la c o n t r a t a c i n de los b u r c r a t a s s e realiz a travs d e las
e m p r e s a s e s t a t a le s , s e i m p i d i la c r e a c i n de c u e r p o s b ur o c r t i c o s e s t a b le s d o t a d o s
d e p r o f e s i o n e s flexibles con p o s i b i li d a d e s de a c c e s o m s r p i d a s q u e las profesiones
t r a d i c i o n a le s , p e r o p r o f e s i o n a le s , al f i n y al cabo. Segn s e a la SAXTOS (1995): -la fun-
cin d e a g e n t e s d e la b ur o c r a c ia estatal pas a m a n o s d e un g r u p o d e t c n i c o s , de
origen y f o r m a c i o n e s he t e r o g n e o s , p e r o a quienes s e identific d e forma g lo b a l con
la llamada tecnocracia, qu e f lo r e c i e sp e c ia lm e n te e n la d c a d a d e lo s 70. Esta tec-
nocracia, p r o c e d e n t e d e los m e d i o s acadmicos, d e l s e c t o r p r i va d o , d e las (mismas)
e m p r e s a s e s t a t a le s y d e los r g a n o s del gobierno, p r o p o r c i o n a la a d m i n i s t r a c i n fe-
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Amrica Latina
d e r a l lo s m a n d o s q u e iban a ocupar los altos cargos d e la administracii>. A c e r a d e esta
tecnocracia estatal ver los trabajos clsicos d e MARTINS (1973:1985) y NUNES (1984).
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En p a l a b r a s d e Nilson HOLANDA (1993: 165): La c a p a c i d a d d e g e s t i n d e l Estado
b r a s i l e o n u n c a s e vio tan d e b i li t a d a . La e vo luc i n q u e ha t e n i d o lugar e n los ltimos
a o s , y e s p e c i a l m e n t e a p a r tir d e la llamada Nueva Repblica, ha t r a d o c o n s i g o un
e m p e o r a m i e n t o p r o g r e s i vo d e la s i t ua c i n , y n o e xi s t e , ni d e n t r o ni fuera d e l g o b i e r -
n o , n i n g u n a p r o p u e s t a q u e sea c a p a z d e invertir, a c o rto o m e d i o p la z o , dicha t e n -
d e n c i a involurionista*. /
' Una e xc e p c i n a esta g e n e r a li za c i n la c o n s t i t uye la reforma d el sistema f i n a n c i e r o
n a c i o n a l r e a li za d a e n t r e 1983 y 1988, q u e tena c o m o objetivo la c r e a c i n d e la cuen-
ta m ovim iento* d e l B a n c o d e Brasil, d e la Secretara del Te s o r o , la elim inacin d e
p r e s u p u e s t o s p a r a le lo s , e n e sp e c ia l del -p r e s u p u e s t o monetario* y la i m p la n t a c i n d e
u n e xc e l e n t e s e g u i m i e n t o y control inform atizado d el sistema d e g a s t o s : el SIAFI (Sis-
t e m a I n t e g r a d o d e Administracin Fin a n c ie r a ). Estas reformas, llevadas a c a b o p o r un
d e s t a c a d o g r u p o d e b u r c r a t a s c o n Mailson da Nbrega, J o o Batista A b re u, Andrea
Calabi y P e d r o P r e n t e a la c a b e z a , se d e s c r i b e n e n GOUVA (1994).
8
Ms c o n c r e t a m e n t e , e n 1936 s e c r e el Consejo Federal d e l Servicio Pblico Civil,
q u e e n 1938 fue r e e m p l a z a d o p o r el DASP. Los p r o m o t o r e s d e esta reforma fueron
Mauricio Na b u c o y Luiz Sim es Lopes, d u r a n t e el p rim e r g o b i e r n o Vargas.
9
El DASP d e s a p a r e c i e n 1986, d a n d o p a s o a la SEDAP Secretara para la Adminis-
tracin Pblica d e la Presidencia d e la Repblica q u e d e s a p a r e c e a su ve z, e n e n e r o
d e 1989, p a s a n d o a formar p a r t e d e la Secretara d e Planificacin d e la Presidencia d e
la Re p b li c a . En m a r z o d e 1990 s e crea la SAF-Ministerio d e Trabajo. En e n e r o d e
1995, c o n la e n t r a d a d el g o b i e r n o d e Fe r n a n d o He n r i qu e Ca rd o so , la SAF s e convier-
t e e n MARE -M i n i s t e r i o d e la Administracin Federal y d e la Reforma d el Estado.
in
B eltrao p a r t i c i p e n la reforma administrativa d e 1967 y d esp us, con el cargo d e Mi-
nistro d e la Desburocratizacin, e n t r e 1979 y 1983, s e convirti e n he r a l d o d e las n u e -
va s i d e a s . Defini su Programa Nacional d e De sb uro c ra tiza c i n , p u e s t o e n marcha e n
1979, c o m o u n a p r o p u e s t a poltica e n c a m i n a d a a utilizar la adm inistracin pblica
c o m o m e d i o p a r a -retirar al u s u a r i o del sistema d e m o c r t i c o d e su c o n d i c i n colonial
d e s u b d i t o p a r a investirlo c i u d a d a n o , d e s t i n a t a r i o d e t o d a s las a c t i vi d a d e s del Estado*.
11
Se g n BERTERO (1985: 117): -detrs d e la d e c i s i n d e d isem in ar la adm inistracin
p b li c a m e d i a n t e la a d m in is tra c i n indirecta s e e n c u e n t r a el r e c o n o c i m i e n t o d e q u e
la a d m i n i s t r a c i n directa n o ha b a s i d o c a p a z d e r e s p o n d e r c o n a g ilid a d , flexibilidad,
r a p i d e z y c r e a t i vi d a d a las d e m a n d a s y p r e s i o n e s d e u n Estado q u e haba o p t a d o p o r
a p o s t a r p o r el desarrollo*.
IJ
En lo s a o s 70 s e a c u a r o n varios d e n o m i n a c i o n e s y c o n c e p t o s p a r a d e s i g n a r esta
a li a n z a : Fe r n a n d o He n r i qu e Ca r d o s o s e refiri a ella utiliza n d o el c o n c e p t o d e -anillos
burocrticos*. G ui lle r m o O'Do n n e ll la i n t e r p r e t c o m o un -rgimen b u r o c r t i c o a u t o -
r i t a r i o *. Yo s i e m p r e ha b l d e -m o d e lo tecnoburocrtico-capitalista*. Peter Evans f i j el
c o n c e p t o d e -triple alianza*.
H
A p e s a r d e q u e el Decreto-Ley 200 haca referencia a la formacin d e a lt o s carg o s
a d m i n i s t r a t i vo s (a r t . 94, V) y a la c r e a c i n d e un Ce n tr o d e P erfeccio n am ien to del
DASP (a r t . 121).
14
El r g i m e n militar s i e m p r e p r o c u r evitar e s t o s d o s m a le s. En g e n e r a l, s e p u e d e
d e c i r q u e s i e m p r e lo lo g r . El f i s i o lo g i s m o o clien telism o , una e xp r e s i n m s m o d e -
r a d a d e l p a t r i m o n i a li s m o , exista e n la a d m in is tra c i n central e n el p e r o d o militar,
a u n q u e e r a m s la e xc e p c i n q u e la regla. Este p a n o r a m a cambia c o n la transicin
d e m o c r t i c a . Los d o s p a r t i d o s victo rio so s el PMDB y el PFL s e r e p a r t e n literal-
m e n t e lo s c a r g o s p b l i c o s . La d ir e c c i n d e la s e m p r e s a s e s ta ta le s , q u e a n t e s te n d a a
p e r m a n e c e r e n m a n o s d e t c n i c o s , s e ve t a m b i n sometida a los i n t e r e s e s polticos
d o m i n a n t e s .
15
Estos p r i vi le g i o s , p o r c i e r t o , n o s ur g i e r o n p o r causalidad: forman p a r t e d e la he -
r e n c i a p a t r i m o n i a li s t a q u e Brasil recibi d e Portugal. Segn Luiz NASSIF (1996): El
a n li s i s d e la formacin d e la e c o n o m a brasilea m uestra qu e una d e la s p e o r e s pla-
g a s d e la he r e n c i a colonial p o r t u g u e s a fue el s u e o d e la s e g ur i d a d a b s o lu t a , q u e s e
a r r a i g p r o f u n d a m e n t e e n la cultura social b r a s i le a . En el m b i t o d e la s p e r s o n a s f-
s i c a s , la m a n ife sta c i n mxima d e e s e s n d r o m e fue el s u e o d e la jubilacin t e m p r a -
n a y el e m p l e o pblico.
16
La ve r d a d e s q u e la Constitucin s l o e xig i q u e s e instituyera el rg im en jurdico
n i c o . La ley d e f i n i q u e e s t e rg im en n i c o sera f i jo . En a lg u n o s m u n i c i p i o s la ley
d e s i g n c o m o n i c o r g i m e n el rg im en celetista. Adems, la Co n stituci n , e n el art.
19 d e l ADCT, c u a n d o transforma el p u e s t o d e los celetistas c o n m s d e c i n c o a o s e n
p u e s t o f i jo n o lo s transforma e n o c u p a n t e s d e c a r g o s p b li c o s . Muy al c o n t r a r i o , para
p o d e r a c c e d e r a c a r g o s p b li c o s ha n d e p a s a r un a oposicin d e efectividad*. En esta
oposicin s e contara c o m o t t ulo el t i e m p o trabajado. El STF ha a p r o b a d o le ye s p r e -
liminares q u e anulan la validez d e las le ye s d e los Estados q u e tomaron c o m o m o d e -
l o la ley federal q u e t r a n s f o r m a celetistas e n estatutarios de repente*. Sin e m b a r g o ,
hasta el m o m e n t o n a d i e ha q u e r i d o lu c ha r para qu e se d e c la r e inconstitucional la Ley
8.112, un ve r d a d e r o m o n u m e n t o al c o r p o r a t i vi s m o .
11
Segn s e a la PIMLVTA (1994: 161): -La funcin principal d e la SAF en el p e r o d o
q u e nos o c u p a fue la d e g a r a n t i za r el p r o c e s o d e fortalecimiento y e xp a n s i n d e la
administracin directa y d e f e n d e r los i n t e r e s e s corporativistas del funcionalismo, ya
fuera influyendo en la e la b o r a c i n d e la n ue va Constitucin o g a r a n t i za n d o la puesta
e n funcionamiento d e lo q u e s e d e t e r m i n e n 1988*.
18
Acerca d e l b ue n ha c e r p ro fe s io n a l y la conciencia pblica d e la alta burocracia
brasilea, ve r SC HNEI DER. 0 9 9 4 ) y GOUVA (1994).
19
La primera experiencia i m p o r t a n t e d e destitucin voluntaria qu e t u vo xito d e n t r o
d el funcionariado b r a s i le o fue la d el B an co d e Brasil e n 1995. El Banco c o n t a b a con
130.000 e m p le a d o s e n t r e los q u e e s c o g i a 50.000 c o m o p o s ib le s sujetos d e d e s p i d o
y ofreci u n a indem nizacin p a r a q u e a lr e d e d o r d e 15.000 e m p le a d o s ofreciese su
dimisin. De s p u s d e un a agitada in te rve n c i n d e los sindicatos, p o r la qu e s e o b t u-
vieron leyes prelim inares p o r p a r t e d e ju e c e s d e primera instancia, favorables al esp-
r i t u burocrtico, la poltica s e d e c la r legal. Se p r e s e n t a r o n 16.000 para la destitucin
voluntaria. En varios e s t a d o s y e n c o n c r e t o e n Ro Gr a n d e d o Sul, p r o g r a m a s simila-
res s e saldaron con xi t o , r e d u c i n d o s e e n t r e 2 y 4% el n m e r o d e funcionarios d e
los estados. Con el p r o g r a m a federal s e redujeron e n un 3%.
30
Segn PIMIENTA ( 1994: 154) : Durante t o d o el p e r o d o r e p u b li c a n o b r a s i le o s e va
p r o d u c i e n d o la i n s t i t uc i o n a li za d n d e la funcin-administracin en el g o b i e r n o fe-
deral de forma cclica ... Brasil p a s p o r u n p r o c e s o d e cen tralizaci n o r g a n i za c i o -
nal e n el s e c t o r p b li c o e n la s d c a d a s d e los 30 a los 50, e n las q u e se observa un
predominio d e la adm inistracin directa y d e los funcionarios f i jo s . Ya e n las d c a d a s
d e los 60 a lo s 80 t i e n e lu g a r u n p r o c e s o d e d e s c e n t r a l i z a c i n , a t r a vs d e la g e -
n e r a li za c i n d e la a d m i n i s t r a c i n i n d i r e c t a y d e la contratacin d e funcionarios ce-
letistas (regidos por la CLT). La Constitucin d e 1988 marca el m o m e n t o e n el q u e la
centralizacin cobra d e n u e vo im p o rtan cia (rgimen jurdico nico-funcionariado
f i jo )*.
Jl
La expresin -agencia autnom a* qui zs sea m s a d e c ua d a para un r g a n o qu e
funciona c o m o interm ediario e n t r e las a g e n c i a s ejecutivas y las organizaciones socia-
les: las agencias r e g ula d o r a s , q u e ejercen actividad exclusiva del Estado, p e r o q u e d e -
b e n contar c o n consejos d e d i r e c c i n c o n m a n d a t o , d o t a d o s d e m ayor a uto n o m a
q u e los de la s agencias ejecutivas. Mientras q u e stas d e b e n seguir la poltica definida
p o r el Gobierno, las a g e n c i a s r e g u la d o r a s , al establecer los precios, no deben seguir una
poltica gubernamental q u e va r e c o n el t i e m p o y con las circunstancias: su funcin
permanente e s e s t a b le c e r el p r e c i o q u e sera el d e m e r c a d o si existiese tal m e r c a d o .
De acuerdo con lo q u e s e a la BANDEIRA DE MELLO (1975: 14), para el jurista el s e r
propiedad p riva d a o pblica n o e s m e r a m e n t e un ttulo, significa el s o m e tim ie n to a
un rgimen jurdico especfico: un rgimen d e equilib rio conm utativo e n t r e iguales
(rgimen p r i va d o ) o a un rg im en d e s up r e m a c a unilateral, caracterizado p o r el ejer-
cicio d e prerrogativas e s p e c i a le s d e a u t o r i d a d y d e c o n te n c i n p r o p i a s del ejercicio
d e tales prerrogativas (rgim en p b li c o ). -Para s a b e r si una actividad e s pblica o pri-
vada simplemente hay q u e d e s c u b r i r a q u rgimen est sometida. Si el rgimen q u e
la ley le atribuye es p b li c o , la actividad e s pblica; si el rgimen es d e Derecho pri-
va d o , la actividad se r e p u t a r a c o m o p riva d a , t a n t o si e s realizada por el Estado, c o m o
si n o . Resumiendo: n o e s el sujeto d e la actividad,' ni su naturaleza lo qu e le otorga
u n carcter p b li c o o p r i va d o , s i n o el r g i m e n al q u e , p o r ley, e st sometida*. Reco-
n o z c o este h e c h o al o b s e r va r q u e la p r o p i e d a d pblica n o estatal est regida p o r el
Derecho p r i va d o . Es pblica d e s d e el p u n t o d e vista d e s u s objetivos, p e r o privada si
s e le mira d e s d e el n g u lo jur d i c o .
z<
El Derecho Administrativo e s la r a m a del De r e c ho qu e organiza e i m p o n e discipli-
na al Estado. Es el De r e c ho burocrtico*, d e la b uro c ra c ia . En Brasil, al igual q u e en
los dems p a s e s he r e d e r o s d e las t r a d i c i o n e s jurdicas romana y n a p o le n i c a , s e trata
d e un a rama d e l De r e c ho muy d e s a r r o lla d a .
A estas instituciones s e les d a i m p r o p i a m e n t e el n o m b r e d e -organizaciones n o gu-
bernamentales* o e n t i d a d e s sin n i m o d e luc r o , d e b i d o a qu e los politlogos n o r t e a -
mericanos g e n e r a lm e n t e c o n f un d e n g o b i e r n o con Estado. Es ms c o r r e c to hablar d e
organizaciones n o e sta ta le s o, e x p r e s a d o d e forma m s clara, pblicas n o estatales.
s
Son o d e b e n ser* p o r qu e u n a e n t i d a d formalmente pblica, sin n i m o d e lucro
p u e d e serlo e n realidad. En e s t e c a s o s e trata d e un a e n t i d a d pblica falsa. Se s ue le n
d a r e ste tipo d e casos, e s p e c i a lm e n t e e n los m b i t o s universitario y hospitalario.
130 GAPP n .
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9. Mayo / A g o s t o 1997
Una reforma b a s a d a e n ia g e s t i n a p li c a d a a la A d m in is tr a c i n Pblica d e Brasil
Da d o q u e e s t a s i n s t i t u c i o n e s e s t a b a n r e g u l a d a s p o r el Decreto-Ley 200, e l a b o r a d o
s
Para s e r m s p r e c i s o , a s u n t o s c o m o la revisin d e la c a t e g o r a d e p u e s t o vita lic io
p o r e l Es t a d o , d e s p u s d e b Co n s tituc i n d e l 88, q u e d a r o n s o m e t i d a s a t o d a s la s r e s -
t r i c c i o n e s a d m i n i s t r a t i va s i m p u e s t a s p o r la a d m i n i s t r a c i n c e n t r a l .
r
La Cm a ra d e Reforma d e l Es t a d o est formada p o r lo s m i n i s t r o s d e la A d m in istra-
c i n , d e Ha c i e n d a , d e Planificacin, d e Trabajo, el Es t a d o Mayor d e las Fue r z a s Ar-
m a d a s , c o o r d i n a d o s p o r el Je fe d e la Casa Civil d e la P r e s i d e n c i a .
d e lo s f un c i o n a r i o s c o n s t a b a n e n la s p r o p u e s t a s d e reforma c o n s t i t u c i o n a l d e l G o -
b i e r n o Collor. Estas i d e a s fuero n p r o d u c t o d e l trabajo d e s e c t o r e s e r u d i t o s d e la b u r o -
cracia p r e o c u p a d o s p o r d o t a r a a qu e l g o b i e r n o d e u n p r o g r a m a mejor e s t r u c t u r a d o
e n su s e g u n d a fase, d e s p u s d e u n a p r o f u n d a r e s t r uc t ur a c i n m i n i s t e r i a l.
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