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PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1


SUMRIO
INTRODUO .................................................................................................................... p. 4
1. POLTICA E POLTICA PBLICA ...................................................................................p. 5
2. OS ATORES NAS POLTICAS PBLICAS (STAKEHOLDERS): o que so, quem so e
como se classificam ...........................................................................................................p.
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3. O COMPORTAMENTO DOS ATORES: escolha racional, ao coletiva e padres de
interao ............................................................................................................................p. 20
4. AS RELAES DE PODER ENTRE OS ATORES POLTICOS ..................................p. 25
4.1 Tringulos de Ferro, Redes de Polticas Pblicas, Comunidades de Polticas e Coalizes
de Defesa ..........................................................................................................................p. 26
5. ABORDAGENS DAS POLTICAS PBLICAS. POLMICA ENTRE A ABORDAGEM
SISTMICA E A ABORDAGEM DAS ARENAS POLTICAS ............................................p. 30
5.1 A Poltica (Politics) Define as Polticas Pblicas (Policies)? Ou So as Polticas Pblicas
Que Definem a Poltica (Politics)? .....................................................................................p. 30
5.2 A Abordagem Sistmica ..............................................................................................p. 30
5.2.1 O Processamento dos Inputs Pelo Sistema Poltico ................................................p. 34
5.3 A Abordagem das Arenas Polticas .............................................................................p. 36
6. TIPOLOGIAS E TIPOS DE POLITICAS PBLICAS .....................................................p. 48
7. A CONCEPO DO CICLO DE POLTICAS PBLICAS .............................................p. 55
7.1 Algumas Alternativas ao Policy Cycle Para a Anlise de Polticas Pblicas ...............p. 59
8. FORMAO DA AGENDA E FORMULAO DA POLTICA PBLICA ......................p. 60
8.1 Demandas, Estados de Coisas e Problemas Polticos ................................................p. 60
8.2 Agenda Governamental: o que e seus tipos .............................................................p. 62
8.3 Teorias de Formao da Agenda de Poltica Pblica ..................................................p. 63
8.3.1 A Teoria da No-Deciso .........................................................................................p. 64
8.3.2 O Modelo dos Mltiplos Fluxos .................................................................................p. 67
8.3.3 O Modelo do Equilbrio Pontuado .............................................................................p. 73
8.4 O Modelo Garbage Can Lata de Lixo .......................................................................p. 77
8.5 O Modelo das Coalizes de Defesa ............................................................................p. 80
8.6 As Polmicas Sobre o Processo Decisrio nas Polticas Pblicas ............................ p. 82
9. A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS ........................................................p. 92
9.1 Modelos de Implementao .........................................................................................p. 94
9.1.1 O Modelo Top-Down .................................................................................................p. 94
9.1.2 O Modelo Bottom-Up ............................................................................................p. 98
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9.1.3 As Teorias Hbridas ..............................................................................................p. 102
9.2 Consideraes a Respeito da Implementao ..........................................................p. 105
10. MONITORAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS E PROGRAMAS
GOVERNAMENTAIS .......................................................................................................p. 109
10.1 Conceitos Bsicos: monitoramento, avaliao, acompanhamento, pesquisa avaliativa.
Insumos, pressupostos, produtos, processos, efeitos, impactos .....................................p.112
10.2 Tipologias de Avaliao: ex-ante, ex-post, intermediria; de conformidade, formativa,
somativa; interna, externa, mista; centrada em objetivos, independente de objetivos,
baseada em anlise de custo-benefcio; por pares ou especialistas, adversrios ou
participantes.....................................................................................................................p. 118
10.3 Modelos ou Abordagens na Avaliao: Teoria do Programa; Teoria da Implementao,
Teoria da Mudana do Programa ....................................................................................p. 123
10.4 Os Mtodos Experimental e Quasi-Experimental para Avaliao de Impacto ........p. 125
10.5 O Planejamento do Monitoramento e da Avaliao: definio de objetivos, de critrios,
de mtodos, de perguntas avaliativas, de indicadores e seus padres. Fontes, instrumentos
e tcnicas de coleta e anlise de dados primrios e secundrios ...................................p. 129
10.6 Cuidados para Assegurar a Qualidade da Avaliao ..............................................p. 140
10.7 A Situao do Monitoramento e da Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil ........p. 141
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...............................................................................p. 144
INTRODUO
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PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
A rea de estudos e pesquisa denominada Polticas Pblicas constitui um dos
campos de estudo e pesquisa da Cincia Poltica, que compreende diferentes correntes
tericas e distintas abordagens analticas. Aps as dcadas de 1960, no mundo ocidental, e
de 1980, no Brasil, a Cincia Poltica incluiu entre as suas nfases as polticas pblicas. O
tema comumente tratado, pela sociedade em geral, ora como a razo para as dificuldades
econmicas, sociais e polticas do Pas, ora como uma espcie de panaceia capaz de
resolver problemas os mais variados, em especial, aqueles ligados capacidade de gesto
da coisa pblica.
Essa obra tem como referncia os temas de polticas pblicas recorrentemente
inseridos nos editais de concursos pblicos dos ltimos dez anos. O texto se dedica, por
inteiro, questo das polticas pblicas, perpassando cada uma das fases do ciclo de
polticas pblicas, da formao da agenda governamental avaliao, sem deixar de
mencionar os processos de sua formulao e de sua implementao (Volume 1). Tpicos
bastante atuais, como intersetorialidade, accountability, conselhos gestores e algumas das
principais polticas pblicas em andamento no Brasil, so detalhados, alm de constarem
exerccios de concursos anteriores (Volume 2). So apresentados os conceitos consolidados
e as teorias mais relevantes desse campo de estudo e so exploradas as polmicas mais
importantes na literatura recente.
Destaca-se que alguns conceitos encontram-se replicados propositalmente em mais
de uma seo do livro. A aparente redundncia possui a finalidade didtica de abordar uma
mesma temtica segundo diferentes ngulos. O mtodo foi adotado tambm para que o
assunto de cada captulo seja tratado por completo, sem que o leitor precise ir e vir,
percorrendo trechos distintos do livro para esgotar cada tema de estudo. Leia
cuidadosamente cada pargrafo e no deixe de observar as notas de rodap: elas trazem
esclarecimentos importantes para a melhor compreenso do contedo.
Cada um dos assuntos aqui elencados foi planejado e escrito com o intuito de
proporcionar aos estudantes, aos acadmicos, aos servidores pblicos, sociedade e aos
demais interessados o instrumental necessrio para melhor entender e lidar com o universo
das polticas pblicas.
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PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
1. POLTICA E POLTICA PBLICA
O que Poltica Pblica? Em primeiro lugar, deve-se ter em mente que o conceito
impreciso, admite muitas definies e algumas polmicas. Essas polmicas revelam
discusses tericas inconclusas, com autores importantes defendendo pontos divergentes e,
na maioria das vezes, irreconciliveis. A postura adotada nesse texto a de relatar os lados
de cada polmica e, quando couber, indicar como autores relevantes tm procurado
relativiz-las.
Ao evidenciar a impreciso do conceito, Celina SOUZA (2006) comenta que a
expresso polticas pblicas pode referir-se a diferentes objetos: um campo de atividade
governamental, como exemplifica a poltica agrcola; uma situao social desejada, como a
poltica de igualdade de gnero; uma proposta de ao especfica, como a poltica de aes
afirmativas; uma norma quanto ao tratamento de determinado problema, como a poltica de
fontes de energia renovveis; ou mesmo um conjunto de objetivos e programas que o
governo possui em um campo de ao, como a poltica de combate pobreza.

As diversas definies conceituais encontradas na literatura mostram-se
aparentemente semelhantes. Entretanto, essa aparncia somente ilusria, pois os
elementos nelas presentes e ausentes revelam entendimentos muito diversos entre os
principais autores.
Nos enunciados (a), (b), (c) e (d), a seguir, a nfase das definies recai sobre a
finalidade das polticas pblicas e as decises nelas envolvidas. Poltica pblica seria:
a) Um curso de ao escolhido para lidar com um problema ou uma questo de
interesse comum.
b) Um conjunto de decises inter-relacionadas referentes seleo de objetivos e
dos meios para atingi-los.
c) Um conjunto de decises adotado e posto em prtica mediante processos
selecionados que definem os recursos necessrios, sua distribuio e gesto.
d) Estratgias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma,
desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisrio (SARAVIA, 2006, p.
28-29).
Dos enunciados (e) e (f) constam explicitamente dois elementos a mais: o governo e
a sociedade, os agentes pblicos e os agentes da sociedade.
e) O conjunto das atividades de um governo, diretamente realizadas por agentes
pblicos ou por agentes da sociedade, e que influenciam a vida dos cidados.
f) Um curso de ao produzido por um governo (Executivo, Legislativo e/ou
Judicirio) que satisfaz uma necessidade e que se expressa na forma de objetivos
estruturados em um conjunto de diretrizes, de carter imperativo, aceitos pela coletividade.
J nos enunciados (g) e (h), alm da declarao do carter pblico das decises
tomadas, o foco se transfere para a ideia de que a poltica pblica apresenta a natureza de
uma interveno na realidade. Observa-se, ainda, que o enunciado (h) inclui tanto as aes
como as omisses do governo.
g) Fluxo de decises pblicas, orientado para manter o equilbrio social ou a
introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade (SARAVIA, 2006, p. 28).
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PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
h) Sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses
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, preventivas ou
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida
social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos
recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos (SARAVIA, 2006, p. 29).
Na ausncia de um consenso conceitual, um recurso para entender o que vem a ser
poltica pblica pensar sobre o contexto no qual elas ocorrem: as sociedades modernas.
As sociedades modernas tm, como principal caracterstica, a diferenciao social.
Isso significa que seus membros no apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo,
religio, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuao profissional, etc.), como tambm
possuem ideias, valores, interesses e aspiraes diferentes e desempenham papis
distintos no decorrer da sua existncia. Isso faz com que a vida em sociedade seja
complexa e compreenda diferentes padres de interao: cooperao, competio, conflito.
Enquanto a cooperao e a competio so dinmicas interacionais agregadoras, o
conflito desagrega e pode levar ruptura dos laos de coexistncia coletiva. Isso ocorre,
porque ao conflito est intrinsecamente associada possibilidade de uso da violncia. Por
isso, para que a vida em sociedade permanea vivel, o conflito deve ser mantido dentro de
limites administrveis: os indivduos podem divergir, podem competir e podem at se
confrontar (e com frequncia, o fazem), porm, devem obedecer a algumas regras e a
alguns limites necessrios ao bem-estar coletivo. Isso no acontece naturalmente. Para que
suceda, h apenas dois meios: a coero pura e simples, de um lado; e a poltica, de outro.
Aplicada a fim de administrar o conflito, a coero refere-se ao conjunto de
atividades de represso e de punio das transgresses s normas, mediante a aplicao,
potencial ou efetiva, da violncia fsica. Do ponto de vista estratgico, a coero uma
alternativa de utilizao restrita, j que, quanto mais utilizada, menor a sua efetividade e
mais elevado resulta o seu custo.
Resta, ento, a poltica. A poltica envolve coero em potencial, mas no se limita a
ela. Ao contrrio: admite vrios outros mecanismos, destinados a tornar desnecessria a
prpria coero.
Cabe indagar, afinal, o que poltica. Phillippe SCHMITTER (1979, p. 38) oferece
uma definio para o preceito, ressaltando sua funo: a funo da poltica a de resolver
conflitos entre indivduos e grupos, sem que este conflito destrua um dos partidos em
conflito. Em palavras bastante simples, para o autor, poltica a resoluo pacfica de
conflitos.
Esse conceito, no entanto, demasiado amplo, discrimina pouco. possvel
delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de procedimentos
formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo
pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.

No se deve perder de vista, contudo, que poltica no a mesma coisa que
poltica pblica. Como distinguir poltica de poltica pblica? Por que que a discusso
chegou ao conceito de poltica, sem chegar ao de poltica pblica? Em parte, isso se
deve ao fato de a lngua portuguesa utilizar a mesma palavra para se referir a duas coisas
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PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
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A literatura no exibe um consenso quanto s omisses, uma vez que bastante razovel o argumento de que,
se todas as omisses dos atores pblicos fossem consideradas polticas pblicas, absolutamente tudo seria
poltica pblica. Tende a ser mais comum a interpretao de que as polticas pblicas distinguem-se como tais na
medida em que renem decises e aes. Porm, autores como Celina SOUZA (2006) lembram que, h mais de
40 anos, BACHRACH e BARATZ (1962, 1970) mostraram que a imposio de obstculos insero de uma
demanda na agenda governamental uma forma de lidar politicamente com um problema, desde ento
conhecida como no-deciso (ver captulo 8.3.1).
distintas: poltica e poltica pblica. Quando recorremos lngua inglesa fica mais fcil
perceber as diferenas. Segundo Klaus FREY (1999, p. 4):
A literatura sobre 'policy analisis' diferencia trs dimenses da poltica. Para a
ilustrao dessas dimenses tem se adotado na cincia poltica o emprego dos conceitos
em ingls de 'polity' para denominar as instituies polticas, 'politics' para os processos
polticos e, por fim, 'policy' para os contedos da poltica.
a dimenso material 'policy' refere-se aos contedos concretos, isto ,
configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das
decises polticas;
no quadro da dimenso processual 'politics' tem-se em vista o processo poltico,
frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos
contedos e s decises de distribuio;
a dimenso institucional 'polity' se refere ordem do sistema poltico, delineada
pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo.
Tambm SOUZA (2006) busca a lngua inglesa para estabelecer distines
conceituais, embora se diferencie de FREY por inserir as instituies numa quarta
dimenso. Consoante a autora (p. 40), so quatro os elementos no estudo das polticas
pblicas: a prpria poltica pblica (policy), a poltica (politics), a sociedade poltica (polity) e
as instituies onde as polticas pblicas so decididas, desenhadas e implementadas.
Com acepes um tanto distintas daquelas consagradas na literatura da rea
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, como
se pode verificar abaixo, Carlos T. A. PINHO (2011, slide 8) menciona os seguintes termos:
Poltica (Politics) caracteriza as aes e negociaes dos representantes da
sociedade nos diferentes fruns, nas diferentes esferas e Poderes.
Poltica (Policy) curso de ao deliberado que guia as decises na direo de
resultados racionais. Cincia da organizao, direo e administrao de naes ou
Estados; aplicao desta cincia aos negcios internos (poltica interna) ou externos
(poltica externa).
Pblica (Public) aquilo que pertence ou afeta no apenas uma pessoa (fsica ou
jurdica) especfica, mas toda a sociedade.
Para avanar na compreenso desses conceitos, til esclarecer as diferenas entre
poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma
deciso isolada, alm de requerer diversas aes estrategicamente selecionadas para
implementar as decises tomadas. A ttulo de exemplos, a privatizao de estatais, a
reforma agrria, o Sistema nico de Sade (SUS), ou os programas de transferncia de
renda, relacionam-se a polticas pblicas.
A deciso poltica, por sua vez, corresponde a uma escolha entre vrias alternativas,
segundo a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou
menor grau certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis num
contexto de relaes de poder e conflito. Exemplos de decises polticas que no
representam poltica pblica seriam: uma reforma ministerial, uma emenda constitucional
para reeleio presidencial ou a criao de um fundo para uma finalidade qualquer. Trata-se
de deciso, mas no de poltica pblica.
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O autor caracteriza politics no como um processo marcado por interaes diversas, entre as quais se
destacam a competio e o conflito, mas como aes e negociaes; alm disso, estabelece que tais
interaes se dariam entre os representantes da sociedade e no entre interesses especficos e fragmentados
presentes na sociedade; e trata os Poderes como se fossem apenas loci das aes e negociaes e no como
se fossem tambm atores dotados de interesses prprios. Quanto ao conceito de policy, PINHO enfatiza o seu
carter racional e relativo cincia. Finalmente, atribui ao termo pblico ou public o significado de coletivo,
esvaziando a dimenso do poder imperativo do Estado.
Portanto, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso
poltica chega a constituir uma poltica pblica.
A essa altura, faz-se necessrio perguntar por que nos referimos s polticas
qualificando-as como pblicas. Ou seja: o que que torna uma poltica, poltica pblica
(policy)?
Esse um ponto polmico existente nesse campo de estudo, no qual se contrapem
a Abordagem Estatocntrica e a Policntrica, tambm chamada Multicntrica.
De acordo com a Abordagem Estatocntrica, a dimenso pblica de uma poltica
(policy) dada pelo fato de ela consistir em decises e aes revestidas do poder
extroverso e da autoridade soberana do Estado.
Conforme essa Abordagem, a dimenso pblica de uma poltica advm no do
tamanho do agregado social (grandes ou pequenos grupos) sobre o qual ela incide, nem do
tipo de problema ao qual pretende oferecer resposta, mas sim do seu carter jurdico
imperativo. Isso quer dizer que uma das caractersticas centrais que tornam uma poltica
pblica o fato de que as decises e aes que a compem so amparadas na lei, logo,
fundamentadas na autoridade do Poder Pblico. Pretende-se frisar, na vertente
Estatocntrica, que a poltica pblica, em ltima instncia, depende de uma estrutura legal
de procedimentos e de processos institucionais governamentais.
Esse aspecto no prprio das entidades privadas, sem embargo de elas, por
vezes, agirem visando o benefcio pblico ou agregarem a participao de amplas
coletividades. Atores diversos podem estar envolvidos, em maior ou menor grau, nas
diversas fases e atividades da poltica pblica, embora at o seu envolvimento dependa de
decises imperativas do Estado.
De certa forma, esse carter imperativo se expressa muito claramente nos prprios
instrumentos de polticas pblicas: legislao, recursos financeiros e humanos, servios,
linhas de crdito, tributos
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, subsdios, incentivos diversos e, por ltimo, mas no menos
importante, a coero. Os principais instrumentos de polticas pblicas, conforme pondera
PINHO (2011, slide 21), so:
Legislao: instrumento que cria obrigaes e molda aes e comportamentos.
Fornecimento de Produtos e Servios: proviso direta ou indireta de produtos
(estradas, delegacias, postos de sade, praas de esporte etc.) ou servios (controle de
trfego areo, policiamento, fiscalizao etc.).
Recursos financeiros: transferncias de dinheiro a entidades, instituies ou mesmo
pessoas (Bolsa Famlia, benefcios de prestao continuada, convnios para qualificao
profissional etc.).
Impostos e Taxas: incentivam ou constrangem a atividade econmica como, por
exemplo, a elevao ou deduo de impostos sobre bebidas, cigarros, importaes, etc.
Outros: subsdios para manuteno de atividades de interesse coletivo, concesso
de crdito educativo.
As polticas pblicas no se confundem com atividades coletivas. Existem vrias
coletividades de natureza privada, como clubes e associaes civis, que oferecem
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Os tributos compreendem os impostos, taxas, contribuies e emprstimos compulsrios, que formam a receita
da Unio, dos estados e dos municpios. Eles podem ser diretos ou indiretos. No primeiro caso, os contribuintes
arcam com os tributos ao pag-los, como ocorre com o Imposto de Renda, o IPVA, o IPTU, o ITR, as taxas de
lixo e de iluminao pblica, etc. J os tributos indiretos incidem sobre o preo das mercadorias e servios, como
o IPI, o ICMS, o ISS, a CIDE, entre outros.
benefcios por deciso prpria, com exclusividade para seus associados, ou no. Coletivo
no o oposto de privado e no o mesmo que pblico.
A Abordagem Policntrica ou Multicntrica percebe a poltica pblica como no
condicionada, nem subordinada ao poder do Estado. Em vez de focalizar no protagonismo
do Estado na produo das polticas pblicas, ela enfatiza a capacidade de atuao
pluralista dos atores sociais: como policy networks (redes de polticas pblicas, que sero
estudadas adiante), organizaes no-governamentais (ONGs) e organismos internacionais,
etc. Esses seriam protagonistas das polticas pblicas tanto quanto os atores estatais.
De acordo com Francisco HEIDEMANN e Jos Francisco SALM (2009, p. 31 apud
SECCHI, 2010, p. 4):
A perspectiva de poltica pblica vai alm da perspectiva de polticas
governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, no a
nica instituio a servir comunidade poltica, isto , a promover polticas pblicas.
Para Leonardo SECCHI (2010, p. 4), a essncia conceitual das polticas pblicas o
problema pblico. Nesse sentido, o que determina se uma poltica pblica, ou no, seria a
sua inteno de responder a um problema pblico (no um problema poltico),
independentemente de o tomador de deciso ter personalidade jurdica estatal ou no
estatal.
Nota-se, assim, que na Abordagem Multicntrica o conceito de polticas pblicas
passa a ter como foco o problema pblico, em lugar do ator responsvel por elas. E o que
seria um problema pblico? Segundo SECCHI (2010, p. 7), um problema expressa a
diferena entre a situao atual (um status quo inadequado) e uma situao ideal possvel.
Um problema pblico seria a diferena entre a situao atual e uma situao ideal possvel
para a realidade pblica (Ibidem, p. 7). Soma-se que para um problema ser considerado
pblico este deve ter implicaes para uma quantidade ou qualidade notvel de
pessoas (Ibidem, p. 7). Consoante o autor (Ibidem, p. 3), a interpretao do que seja um
problema pblico (...) aflora nos atores envolvidos com o tema (...).
J a Abordagem Estatocntrica refere-se a problema poltico, definindo-o como
uma situao qual os governos se veem constrangidos a dar algum tipo de resposta, vale
dizer: a indicar sociedade o que pretendem fazer a respeito. Isso ocorre, porque, mesmo
que sua resposta seja puramente simblica, o custo poltico de se omitir frente ao problema
pode ser demasiado elevado para os governantes (perda de legitimidade, fragilizao frente
s foras de oposio, etc.).
A proposio de Leonardo SECCHI distingue-se do que foi proposto por Janice
MERIGO e Marlene M. de ANDRADE (2010, no paginado), cujo critrio para definio de
polticas pblicas baseia-se, nomeadamente, na personalidade jurdica dos formuladores e
executores:
Podem existir polticas pblicas no-governamentais. (...) So polticas que atendem
ao interesse pblico, tendem a responder a necessidades sociais, so submetidas ao
debate e participao popular, mas que so propostas, formuladas e executadas por
organizaes no pertencentes ao aparelho de Estado. Ex. as vrias polticas de proteo
ao ambiente, em sua maior parte coordenadas por Organizaes No-Governamentais
(ONGs).
Aparentemente, a posio das autoras ampara-se no conceito do pblico no-
estatal, caracterizado por BRESSER PEREIRA e Nuria Cunill GRAU (1999, p. 16-17) nos
seguintes termos:
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PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro setor, setor
no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro lado, o espao pblico no-
estatal tambm o espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo
participao cidad nos assuntos pblicos. (...) a expresso pblico no-estatal que define
com maior preciso do que se trata: so organizaes ou formas de controle pblicas
porque esto voltadas ao interesse geral; so no-estatais porque no fazem parte do
aparato do Estado, seja porque no utilizam servidores pblicos ou porque no coincidem
com os agentes polticos tradicionais. (...) O que estatal , em principio, pblico. O que
pblico pode no ser estatal, se no faz parte do aparato do Estado.

A despeito do reconhecimento do papel crucial dos atores no estatais nas polticas
pblicas, possvel sustentar que predomina, na Cincia Poltica, a compreenso de que o
fator decisivo para uma poltica ser pblica est em seu respaldo pela autoridade do
Estado no a personalidade jurdica dos que nela atuam, tampouco a natureza do
problema em que se circunscreve. Essa a posio assumida por Enrique SARAVIA (2006,
p. 31) quando nomeia os componentes comuns das polticas pblicas, colocando a
autoridade pblica em primeiro lugar:
a) Institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente
constituda no mbito da sua competncia e coletivamente vinculante;
b) Decisrio: a poltica um conjunto de decises, relativo escolha de fins e/ou
meios, de longo ou curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e
necessidades;
c) Comportamental: implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma
poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular;
d) Causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema poltico e social.
Compartilham a nfase no papel crucial da autoridade do Estado para a definio do
carter pblico de uma policy, entre outros, David EASTON (1970), ao definir poltica pblica
como a alocao imperativa de valores; Guillermo ODONNELL (1989), ao propor que a
poltica pblica permite observar o Estado em ao; e Celina SOUZA
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(2006, p. 36), ao
sustentar que a poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o
que, de fato, faz.
A excessiva nfase no protagonismo dos atores sociais como critrio de
conceituao do carter pblico de uma policy contou com grande receptividade na dcada
de 1990, quando as anlises da interdependncia econmica dos pases no sistema
internacional previam e propunham a reduo do papel do Estado, ao passo que
ressaltavam a funo dos investidores globais, das corporaes transnacionais ou
simplesmente da ao autnoma dos atores organizados da sociedade. Na segunda dcada
do terceiro milnio, porm, novas geraes de teorias no somente desafiam as concepes
da diluio e da negao do Estado, como reafirmam a sua especificidade e a centralidade
do seu papel nas polticas pblicas.
Seja qual for a abordagem adotada, preciso ter em mente as caractersticas do que
se entende como policy, ou seja, poltica pblica.
Para Celina SOUZA (2006, p. 36), toda poltica pblica apresenta as seguintes
caractersticas:
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SOUZA (2003, p.15) sustenta ainda que Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que no os
governos se envolvem na formulao de polticas pblicas, tais como os grupos de interesse, os movimentos
sociais e as agncias multilaterais, por exemplo, com diferentes graus de influncia segundo o tipo de poltica
formulada e das coalizes que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos
governos tem sido encolhido por fenmenos como a globalizao, a diminuio da capacidade dos governos de
intervir, formular polticas pblicas e governar no est empiricamente comprovada. Vises menos ideologizadas
defendem que apesar de limitaes e constrangimentos, a capacidade das instituies governamentais de
governar a sociedade no est inibida ou bloqueada (PETERS, 1998, p. 409).

ao intencional, com objetivos a serem alcanados.

Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.

Envolve processos subsequentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica


tambm implementao, execuo e avaliao.

Envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos
governos.

No se restringe aos participantes formais, j que os informais so tambm


importantes.

abrangente e no se limita a leis e regras (envolve procedimentos, recursos, etc.).

Ocorre no longo prazo, embora possa ter impactos no curto prazo.


Renato DAGNINO (2009, p. 134) prope o seguinte declogo para entender o que
policy ou poltica pblica:
i) A distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por uma srie de interaes
entre decises mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e no somente dos
tomadores de deciso);
ii) A distino entre poltica e administrao;
iii) Que poltica envolve tanto intenes quanto comportamentos;
iv) Tanto ao como no-ao, podendo assumir, inclusive, o carter de poltica
simblica; isto , que uma poltica cujo objetivo mais gerar um impacto poltico favorvel
para quem a formula do que ser implementada de fato;
v) Que a poltica pode determinar impactos no esperados;
vi) Que seus propsitos podem ser definidos ex post: racionalizao;
vii) Que ela um processo que se estabelece ao longo do tempo;
viii) Que envolve relaes intra e inter-organizaes;
ix) Que estabelecida no mbito governamental, mas envolve mltiplos atores
x) Que definida subjetivamente segundo as vises conceituais adotadas.
Antes de prosseguir, cumpre enfatizar a complexidade do campo de estudo das
polticas pblicas. Diferentes autores defendem perspectivas analticas diversas, algumas
das quais se distinguem apenas marginalmente, enquanto outras se contrapem de forma
radical. Muitas abordagens tm sido recombinadas, a fim de ganhar poder explicativo sobre
as polticas pblicas. possvel organizar de variadas formas as diversas vertentes
analticas. Peter JOHN (1998) reconhece as seguintes abordagens:

as que tm como foco as instituies formais e informais na determinao das


decises e dos resultados nas polticas pblicas;

as que enfatizam a racionalidade, especialmente a teoria da escolha racional;

as que atribuem aos fatores socioeconmicos o poder de determinar as decises dos


atores e os resultados das polticas pblicas;

as que se centram nos grupos e redes e nas interaes dos atores nos processos
das polticas pblicas;

as que destacam o papel das ideias e crenas como fatores independentes capazes
de influenciar decisivamente os processos das polticas pblicas.
11
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
2. OS ATORES NAS POLTICAS PBLICAS (STAKEHOLDERS): o que so, quem so e
como se classificam

Conforme visto anteriormente, a poltica (politics) um processo que compreende a
operao de vrios mecanismos e procedimentos destinados a resolver pacificamente os
conflitos quanto alocao de bens e recursos pblicos. Quem so os envolvidos nesse
processo? So aqueles cujos interesses sero afetados, positiva ou negativamente, pelas
decises e aes, chamados pela literatura de "atores polticos".
Os atores polticos so inmeros e variam segundo cada tipo de poltica pblica no
qual esto envolvidos, ou seja, so especficos. Cada ator poltico pode exibir lgicas
prprias de comportamento, interesses prprios e recursos de poder prprios. Por recursos
de poder entendem-se os variados instrumentos mediante os quais os atores podem tentar
influir no curso das decises e negociar politicamente, como: recursos financeiros, posies
de autoridade, capacidade de mobilizao poltica, reputao, vnculos com outros atores
relevantes, habilidades estratgicas, conhecimento, informao, etc.
12
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
A academia frequentemente se refere aos atores polticos como stakeholders. O
termo designa os portadores de um interesse que est a ponto de ser decidido de forma
definitiva, e que pode perder ou ganhar, a depender de qual deciso seja tomada
5
.
Na esfera das polticas pblicas, no se costuma falar em atores polticos em termos
gerais e abstratos, haja vista esses atores estarem comumente vinculados a uma
determinada rea de polticas pblicas, a uma questo de polticas pblicas ou a uma
poltica pblica em si. Acrescenta-se que os atores operam em todo o processo da poltica
pblica, guiados por seus interesses e valores, sejam eles quais forem. A meno a atores
polticos abarca desde tomadores de deciso at beneficirios e no beneficirios,
financiadores, implementadores e fornecedores que participam direta ou indiretamente da
poltica pblica. Cumpre salientar que no se deve tratar a sociedade e o governo,
genericamente considerados, como atores polticos. Como se afirmou, a denominao
requer mais detalhamento.
A despeito dessas consideraes, PINHO (2011, slide 14) define os principais
atores de uma forma bastante ampla, na qual se confunde a condio de ator com a de
lcus institucional, incluindo at certos resultados, como acordos, do modo que se pode
constatar na citao seguinte:
PRINCIPAIS ATORES
Principais Atores:
Poder Executivo: tido como o principal lcus de formulao e gesto de polticas
pblicas, a ponto de ser considerado por alguns como o nico.
Poder Legislativo: senadores, deputados e vereadores, alm de conselheiros dos
tribunais de contas, tem importncia fundamental na anlise, legitimao e fiscalizao de
polticas pblicas.
Poder Judicirio: decises de juzes das diferentes instncias podem alterar por
completo uma poltica pblica estabelecida (sade, p.e.).
Outras esferas de governo: estadual e municipal.
Organizaes da sociedade civil: ONGs, entidades de classe, sindicatos,
associaes, grupos de interesse etc. influenciam na formulao e fiscalizao.
Organismos e acordos internacionais.
Para iniciar o estudo dos atores nas polticas pblicas, pode-se distinguir entre atores
pblicos e atores privados. Os atores pblicos so aqueles que exercem funes pblicas,
calculam suas aes regidos por essas funes e mobilizam os recursos de poder a elas
13
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
5
Apropriado pela Cincia Poltica, o conceito de stakeholder provm de uma abordagem que vicejou no campo
da Administrao, a Teoria do Stakeholder. A teoria neoclssica apresentava uma viso bastante restrita, ao
estabelecer que os stakeholders eram os agentes econmicos que deveriam ser levados em considerao nas
tomadas de deciso da empresa e compreenderiam somente quatro tipos: os investidores (os proprietrios), os
fornecedores (de terra, de instalaes, de equipamentos, de matria-prima, de tecnologia, etc.) os trabalhadores
e os consumidores. A Teoria do Stakeholder foi mais alm, ao defender que existem muitos outros componentes
da sociedade que devem ser levados em conta nos processos decisrios das empresas: organismos
governamentais, grupos polticos, ONGs, associaes de empresas, empresas competidoras, sindicatos de
trabalhadores, associaes de consumidores, potenciais empregados, potenciais clientes, comunidades em que
elas existem ou das quais obtm recursos e, na verdade, a sociedade como um todo. A Teoria do Stakeholder
adota uma perspectiva de complexidade do ambiente e prope somar a viso econmica dos recursos viso
econmica de mercado, ao mesmo tempo em que incorpora uma viso sociolgica e poltica da sociedade o
sistema maior em que a empresa est situada para as tomadas de deciso. Numa abordagem com grande
destaque nas modernas teorias ticas e da responsabilidade social, a Teoria do Stakeholder enxerga a empresa
como centro de uma ampla constelao de interesses de indivduos e grupos, os quais afetam ou podem ser
afetados pela atividade da empresa, e que legitimamente procuram influenciar os processos de deciso, com o
objetivo de obter benefcios para os interesses que defendem ou representam (FREEMAN, 1984; FRIEDMAN;
MILES, 2002).
associados. Entre os atores pblicos, por seu turno, pode-se diferenciar, grosso modo, duas
categorias: os polticos e os burocratas
6
.
Na definio clssica de Max WEBER (1970), os polticos modernos so
empresrios do voto. Em princpio, portanto, so atores cuja posio resulta da conquista
de mandatos eletivos. Por essa razo, sua atuao nas polticas pblicas condicionada
principalmente pelo clculo eleitoral: eles avaliam como suas decises podero lhes render
votos ou apoios para conquistar eleitores. No entanto, variando conforme cada sistema
poltico, tambm pesa em sua atuao o pertencimento a partidos polticos, ou seja: seu
prprio empoderamento dentro dessas organizaes que disputam o preenchimento de
cargos pblicos. So exemplos: os parlamentares, governadores, prefeitos, membros eleitos
do Executivo federal.
Nem todos os cargos pblicos so preenchidos mediante competio eleitoral. Por
isso, possvel distinguir os polticos eleitos aqueles escolhidos pelo voto em eleies
peridicas e os polticos designados. Esses so designados pelos polticos eleitos para
ocupar determinados cargos na Administrao Pblica. Tipicamente, so lideranas que
ocupam posies na estrutura organizacional dos seus partidos ou so polticos que ficaram
provisoriamente sem mandato. So exemplos: secretrios municipais e estaduais, diretores
e presidentes de empresas estatais, ministros de Estado, entre outros.
Os burocratas, diferentemente dos polticos, devem sua posio ocupao de
cargos situados em sistemas de carreira pblica, que exigem conhecimento especializado.
Controlam, principalmente, recursos de autoridade, posies organizacionais e informao.
So conhecidos na literatura especializada como profissionais do conhecimento e, como
tais, nem sempre suas relaes com os polticos so harmoniosas. Isso ocorre, uma vez
que o que move os burocratas o interesse pela progresso em sua carreira, a qual no
est sujeita responsabilizao poltica (prestao de contas ao eleitorado e possibilidade
de ser eleito/reeleito), mas apenas tcnica. Os polticos, ao contrrio, tm de se preocupar, o
tempo todo, com o eleitorado.
Como foi relatado, os polticos, por vezes, exercem cargos em organizaes
burocrticas. Da mesma forma, burocratas envolvem-se em atividades polticas, de maneira
que a linha demarcatria desses diferentes papis institucionais pode ser bastante
imprecisa. Alm disso, embora no disponham de mandato eletivo, os burocratas
frequentemente possuem (e cultivam) clientelas com as quais compartilham afinidades
setoriais. Essas clientelas podem se organizar, ou no, em grupos e redes, que podem
proporcionar importante base de sustentao e de legitimao poltica aos burocratas.
Enquanto atores pblicos, os burocratas exercem seus papis no mbito de
organizaes pblicas. Essas so conjunto de indivduos, regidos por estatutos formais, que
perseguem determinados objetivos organizacionais, de acordo com uma diviso de trabalho,
uma estrutura de comando hierrquico e um conjunto de rotinas de procedimentos. As
organizaes so dotadas de permanncia e promovem, entre seus membros, esprito de
pertencimento, ideias, crenas e valores compartilhados. Os membros das organizaes
procuram mobilizar seus quadros para se fortalecerem institucionalmente, por intermdio da
expanso de seus recursos humanos e oramentrios e de seu controle sobre sua rea de
atividade e do entorno dessa.
14
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
6
Outro tipo de ator que tanto pode ser pblico como privado so os tecnocratas. A palavra tecnocracia tem
sido usada para indicar qualquer tipo de administrao feito por especialistas de qualquer campo e que atuam
em diversos contextos, sem terem cumprido uma trajetria em carreiras pblicas regulares. Possuem excelente
formao tcnica, grande experincia em sua rea de atuao, reconhecida competncia executiva e geralmente
transitam entre as organizaes do setor pblico e privado com facilidade. Exemplo: ministros, secretrios na
estrutura dos ministrios, altos diretores de empresas pblicas (estatais), etc.
Como mostra a literatura ps-weberiana sobre a burocracia, os agentes burocrticos
so capazes de desenvolver projetos polticos, visando promover interesses pessoais ou as
solidariedades organizacionais (como a fidelidade aos valores da instituio, o
fortalecimento da organizao qual pertencem, etc.). Por esse motivo, comum haver
disputas no apenas entre polticos e burocratas
7
, mas tambm conflitos entre organizaes
burocrticas em diferentes setores do governo.
Uma importante vertente terica da Cincia Poltica, a Teoria da Escolha
Pblica (Public Choice), analisa especialmente o comportamento dos polticos e dos
funcionrios governamentais enquanto agentes auto-interessados (dotados de interesses
prprios e no subordinados aos interesses dos eleitores) e suas interaes nas polticas
pblicas. Essa Teoria procura explicar como as decises de polticos e burocratas podem
contrariar as preferncias do pblico em geral para atender a interesses especiais.
Outra abordagem, conhecida como Teoria dos Comportamentos Rentistas ou
Rent-Seeking, focaliza as aes auto-interessadas de indivduos ou grupos que buscam
obter, por meio da poltica (politics), rendimentos superiores aos que conseguiriam em um
contexto de mercado concorrencial. Em suma, essa Teoria sustenta que quando uma
economia de mercado e um governo esto presentes, os agentes do governo so fonte de
inmeros privilgios especiais de mercado. Tanto os agentes do governo como os
participantes do mercado procuraro esses privilgios, a fim de se beneficiar da renda
monopolista que eles fornecem. Quando esses privilgios so concedidos, o sistema
econmico perde em eficincia e os recursos que, em outras circunstncias, poderiam ser
empregados em benefcio da sociedade, so desviados para favorecer interesses
particulares. No se trata de simples corrupo, mas sim, do uso de instrumentos legtimos
de polticas pblicas (como isenes, incentivos, subsdios, regulamentos diversos, etc.)
para privilegiar grupos especficos
8
.

O debate da Teoria da Escolha Pblica normalmente focaliza os agentes
governamentais situados na esfera decisria. Todavia, o papel da burocracia no se limita a
essa esfera. Estudos de implementao das polticas pblicas tm chamado a ateno para
o papel dos servidores pblicos que operam nos escales mais baixos do sistema poltico,
atuando diretamente junto ao pblico afetado (e no apenas beneficirios) das polticas
pblicas: so agentes de fiscalizao, policiais, bombeiros, professores e diretores de
escolas, atendentes de hospitais, etc.
Esses atores, que a literatura denomina burocracia de nvel de rua (street-level
bureaucracy), possuem recursos de poder poltico, j que sua atuao que define como a
poltica pblica (e, portanto, a ao governamental) se apresenta aos cidados. Os estudos
mostram que os funcionrios de nvel de rua realmente fazem escolhas polticas em vez de
simplesmente aplicar as decises das autoridades eleitas e, assim, so capazes de mudar
as polticas pblicas no momento da sua implementao. Em decorrncia disso, a
implementao de polticas pblicas depende de uma negociao permanente com a
burocracia de nvel de rua, na medida em que suas relaes com clientes e seus
preconceitos influenciam o tratamento dado aos cidados.
15
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
7
Sobre as relaes entre polticos e burocratas, ver: RUA, Maria das Graas; AGUIAR, Alessandra T. A Poltica
Industrial no Brasil, 1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making. In:
SARAVIA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete (Orgs.). Polticas Pblicas: coletnea. Volume 2. Braslia: ENAP,
2006, p. 127-146.
8
Um conceito associado aos comportamentos rentistas designado na literatura da Cincia Poltica como
triangulo de ferro significando a interao promscua existente entre agncia administrativa governamental,
comisses parlamentares e um especfico grupo de interesse afetado pela regulao e pelo controle
governamental (ver captulo 4.1).
Os atores privados so aqueles entes que operam na esfera privada, seja na vida
econmica, seja em atividades extra-materiais (como religio, valores ticos e morais,
questes tnicas, de gnero, de orientao sexual, etc.). Compreendem empresrios,
trabalhadores formais ou informais, grupos de interesses, associaes civis, religiosas,
sindicatos, ONGs, partidos polticos, movimentos sociais e suas diversas lideranas.
Esses atores privados podem ser identificados no mbito internacional (por exemplo:
as corporaes financeiras internacionais; o movimento ambientalista); nacional (por
exemplo: movimento negro no Brasil); regional (por exemplo: Federao das Indstrias de
So Paulo; Associao dos Empresrios da Zona Franca de Manaus); e setorial (por
exemplo: produtores de autopeas, sanitaristas, ruralistas).
Deve sublinhar-se que os atores privados podem atuar como atores formais, quando
so indivduos ou organizaes que desempenham papis predeterminados, segundo
estatutos pblicos ou privados (a exemplo de um representante da indstria de frmacos no
Conselho Nacional de Sade). Podem atuar tambm informalmente mediante participao
em redes de polticas pblicas (policy networks) e coalizes de defesa, que sero tratadas
em breve, nesse livro.
Entre os atores privados destacam-se os empresrios. Sem qualquer sombra de
dvida, so atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, devido
sua capacidade de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo,
parcelas do mercado e a oferta de empregos. De acordo com os analistas de relaes entre
economia e poltica, os empresrios so atores de particular relevncia no somente pelo
que podem fazer, como especialmente pelo que podem deixar de fazer: investir na atividade
produtiva.
Os empresrios podem influir nas policies em vrios momentos e em diferentes
instncias polticas por meio de suas entidades patronais, suas associaes civis e
instituies especializadas em lobbying. Os empresrios podem atuar como atores
individuais isolados, com acesso privilegiado s autoridades polticas e burocrticas; ou
como atores coletivos, vocalizando os interesses de sua categoria.
Outro importante ator privado so os trabalhadores. Sua capacidade de influenciar
proporcional sua organizao. Portanto, atuam mediante seus sindicatos, que podem,
eventualmente, estar ligados a partidos polticos, movimentos sociais, ONGs e at mesmo
igrejas. Sua capacidade de presso poltica pode variar tambm conforme a relevncia
estratgica do setor em que atuam. Por exemplo, uma greve de controladores de trfico
areo pode provocar o caos em um pas ou mesmo em um continente. Da mesma maneira,
caso uma greve de metrovirios em uma metrpole como So Paulo se estenda por mais do
que um ou dois dias, os prejuzos a todas as atividades daquele centro urbano tero grande
magnitude. Observa-se, contudo, que a greve apenas um dos instrumentos usados pelos
trabalhadores para pressionar em uma situao de negociao poltica.
Empresrios e trabalhadores so atores demasiado relevantes e no somente
porque a maior parte das polticas pblicas mobiliza, de alguma forma, o capital e o trabalho.
Esses atores se destacam, ainda, por serem elementos constitutivos do mais importante
arranjo de intermediao de interesses, de formulao, deciso e implementao de
polticas pblicas das sociedades contemporneas: o corporativismo, particularmente em
sua verso societal.
Phillipe SCHMITTER (1974) deniu o corporativismo como um sistema de
representao de interesses, um modelo especco de organizao institucional para
16
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
articular os interesses associativos organizados da sociedade civil com as estruturas de
deciso do Estado
9
. Nas palavras do autor (p. 85), o corporativismo consiste em
Um sistema de representao de interesse no qual as unidades constituintes so
organizadas em um nmero limitado de categorias singulares, compulsrias, no
competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou
licenciadas (se no criadas) pelo Estado, que lhes concede o monoplio de representao
dentro de suas respectivas categorias em troca da observncia de certos controles sobre a
seleo de suas lideranas e a articulao de suas demandas e apoios.
Devem ser levados em considerao, ainda, os diversos atores internacionais que, a
depender do tipo e do objeto de cada poltica pblica especfica, podem assumir papel
crucial.
Atores internacionais podem ser governos de pases com os quais um pas mantm
relaes de troca importantes e que podem afetar no apenas a economia, como tambm a
poltica interna do pas. Um exemplo foi a atuao dos EUA diretamente junto ao governo
brasileiro nas questes da Lei de Patentes, na dcada de 1990. Outro exemplo observado
nas relaes entre os governos dos pases da Unio Europeia/Zona do Euro na crise
ps-2008, sobretudo nas relaes entre as economias que se encontram fragilizadas
Grcia, Espanha, Portugal, Itlia e as economias que tm conseguido se manter estveis,
como Alemanha e Frana.
Outra forma de atuao dos atores internacionais que afeta as polticas pblicas o
estabelecimento de regimes internacionais. Esses consistem em princpios, normas, regras
e procedimentos de tomada de deciso, implcitos ou explcitos, em torno dos quais
convergem as expectativas dos atores em uma determinada rea das relaes
internacionais (KRASNER, 1983). Os regimes internacionais exprimem comportamentos
pactuados e coordenados, estabelecidos entre os governos
10
dos pases em uma rea de
interesse comum. Quando um pas adere a um regime internacional, tal adeso deve ser
ratificada por autoridades nacionais e devem ser adotadas medidas internas para
implementar as decises que foram acordadas no contexto internacional. Ou seja, por
intermdio dos regimes internacionais originam-se diversas polticas pblicas internas aos
pases.
Alm disso, atores internacionais podem ser pases cujo peso se destaca na
economia global, por suas consequncias. Pode-se lembrar, a propsito, a crise da
economia americana, em 2008, que atingiu as polticas pblicas do conjunto dos pases
capitalistas, desenvolvidos e emergentes. O governo brasileiro, por exemplo, teve de adotar
diversas medidas para proteger sua economia dos impactos dessa crise. Tambm se
destaca a China, que com seu espetacular crescimento econmico e utilizao de
medidas controvertidas em poltica cambial levou vrios pases a adotar medidas que
afetam suas polticas pblicas internas. No Brasil, por exemplo, h pouco tempo se recorreu
a barreiras no alfandegrias a fim de conter a entrada de veculos chineses.
Entre os atores internacionais, merece destaque o que se conhece como Sistema
Naes Unidas. Esse rene, alm de um amplssimo conjunto de agncias
17
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
9
O conceito de corporativismo societal, mais comumente designado pela expresso neocorporativismo, est
associado a diversos cenrios polticos da social-democracia (Estado de bem-estar social), distinguindo-se do
corporativismo estatal, associado aos regimes autoritrios.
10
Os regimes internacionais, quando formalmente organizados, podem ser considerados organizaes
intergovernamentais na esfera internacional. No so atores subnacionais, nem ONGs. Exemplos de regimes
internacionais: Regime da Mudana Climtica Global, Regime Internacional para Refugiados, Regime de
Combate Lavagem de Dinheiro, etc.
especializadas
11
, agentes financeiros como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Fundo
Internacional de Desenvolvimento Agrcola (FIDA) e o Grupo Banco Mundial, cuja
importncia bvia no que diz respeito s questes econmicas.
Deve considerar-se, inclusive, a atuao de ONGs que formam redes transnacionais,
como a Transparncia Internacional (com especial foco na transparncia de governos e
sociedades, e nfase nas questes de corrupo), a Anistia Internacional (com reconhecida
atuao em direitos humanos) e as organizaes ambientalistas, como a WWF (World Wide
Fund for Nature), em torno de problemas como a preservao da Amaznia.
Para concluir o estudo dos atores internacionais, preciso lembrar outro tipo
existente no cenrio internacional: os chamados atores transnacionalizados, que atuam em
escala global e concentram, atomizadamente, vastas parcelas de poder, notadamente no
mercado financeiro, nas telecomunicaes e no mercado de armas. E ainda, os agentes do
terrorismo e o crime organizado.
Finalmente, apesar de no atuar diretamente, no se pode ignorar o papel da mdia
impressa ou eletrnica. Os jornais, a internet e a televiso so importantes agentes
formadores de opinio, que possuem capacidade de mobilizar a ao de outros atores. Na
verdade, a televiso, em especial, tem um grande poder de formar a agenda de demandas
pblicas, de chamar a ateno do pblico para problemas diversos, de mobilizar a
indignao popular, enfim, de influir sobre as opinies e os valores da massa da populao.
Cumpre assinalar que a mdia impressa e/ou eletrnica pode ser, simultnea ou
alternativamente, um ator poltico, um recurso de poder e um canal de manifestao de
interesses.
Com o propsito de complementar esse estudo dos atores polticos, vale lembrar que
uma mesma policy abrange, em geral, diferentes atores e distintos nveis de atuao; e que
a poltica como politics envolve mecanismos e procedimentos formais e informais, visveis e
invisveis. Essa observao remete aos estudos de John W. KINGDON (1984), que
discrimina os atores nas polticas pblicas, quanto sua visibilidade: visveis e invisveis.
Atores visveis so os que costumam estar presentes na mdia e na percepo do
pblico, como: presidente da Repblica, governadores, burocratas do alto escalo e
parlamentares. So eles que mais atuam para a insero de temas na agenda
governamental, definindo qual demanda receber ateno do governo. Em contrapartida, os
atores invisveis aparecem muito pouco, s pontualmente, perante o grande pblico. Sua
influncia ocorre nos processos de identificao e de caracterizao dos problemas de
poltica pblica, bem como na escolha de alternativas para certa poltica. So burocratas de
carreira, acadmicos e consultores de dentro ou de fora do governo, assessores do
Congresso Nacional, etc.
KINGDON (1984) tambm se refere a atores que so empreendedores de polticas
pblicas (policy entrepreneurs). So indivduos dispostos a investir seus recursos de
poder, seu tempo e energia em uma proposta de policy, com vistas sua concretizao. Os
18
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
11
O que se conhece como sistema da Organizao das Naes Unidas uma estrutura de excepcional
complexidade que conta, no que interessa diretamente s polticas pblicas, com vrios programas e rgos
(Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados; Centro de Comrcio Internacional; Programa
Mundial de Alimentao; Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos; Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento; Programa das Naes Unidas para a Fiscalizao Internacional de Drogas;
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente; Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento; Fundo das Naes Unidas para a Infncia; Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas
para a Mulher; Voluntrios das Naes Unidas), alm de organismos especializados, diretamente voltados para
reas especficas de polticas pblicas, entre os quais sobressaem: Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura; Organizao da Aviao Civil Internacional; Organizao Internacional do Trabalho;
Organizao Mundial da Propriedade Intelectual; Organizao Mundial da Sade; Organizao das Naes
Unidas para o Desenvolvimento Industrial; Unio Internacional de Telecomunicaes; Organizao das Naes
Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura.
empreendedores de polticas pblicas so hbeis negociadores e esto muito atentos s
janelas de oportunidade, quando estabelecem uma ligao entre os problemas e as
propostas de soluo a eles.
Como identificar os atores em uma poltica pblica? Para tanto, h critrios variados.
O mais simples e eficaz deles, no entanto, perguntar: quem tem alguma coisa em jogo na
poltica pblica em questo. Ou seja, quem estar preocupado em ganhar ou perder, direta
ou indiretamente, com uma policy? Que indivduos, grupos, rgos pblicos, entidades
privadas, setores da vida econmica ou social tm seus interesses efetiva ou
potencialmente afetados pelas decises e aes que compem a poltica pblica em tela?
19
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
3. O COMPORTAMENTO DOS ATORES: escolha racional, ao coletiva e padres de
interao

Na poltica (politics) e nas polticas pblicas (policy), os atores possuem interesses a
realizar, quaisquer que sejam
12
; e razovel supor que o fazem racionalmente, ou seja,
mediante a escolha de meios adequados consecuo das suas preferncias (finalidades).
Esse o ponto de partida de toda a Teoria da Escolha Racional, que opera com a ideia de
escolhas individuais ainda que em contextos grupais ou organizacionais.
Resumidamente, a Teoria da Escolha Racional prope que todos os indivduos,
dentro de determinados limites, sabem o que querem, qual o seu interesse ou quais so
as suas preferncias; so capazes de ordenar hierarquicamente suas preferncias; tm
informao sobre as alternativas para realiz-las; e procuram escolher entre as
alternativas de ao disponveis as que forem mais satisfatrias, isto , mais compatveis
com o que preferem, tanto em termos de custos como de benefcios.

O conjunto de alternativas disponveis aos indivduos limitado por restries
externas; essas, porm, no obrigam ningum a escolher uma dada alternativa em lugar de
outra. A escolha existe e quem a faz o indivduo. O comportamento racional, portanto,
implica fazer escolhas. Escolher, por sua vez, significa renunciar. Ou seja, em qualquer
situao de escolha sempre h pelo menos uma alternativa qual ser necessrio renunciar
quando o indivduo decide o que deseja fazer. Por essa razo que se diz que toda escolha
tem seu custo
13
(renncia). Como as escolhas apresentam custos, o comportamento
racional significa que o indivduo escolhe as alternativas cujos benefcios esperados sejam
maiores que os custos estimados.

Logo, o comportamento racional se deriva, em termos bastante simples, de uma
avaliao das vantagens e desvantagens de cada alternativa e da seleo daquela
alternativa que rene mais vantagens e acarreta menos desvantagens. Assim, cada ator
maximizar sua satisfao, escolhendo mais do que quer e menos do que no quer.
Ao fazer suas escolhas, os indivduos levam em conta a natureza do bem
desejado
14
. Quando o bem desejado um bem pblico, no h possibilidade de excluir do
seu desfrute nenhum dos membros de um grupo: todos os membros do grupo podem
desfrutar dele, mesmo que no tenham enfrentado os custos de obt-lo.
O problema maior com a proviso de bens pblicos decorre justamente de suas
caractersticas, do fato de os indivduos agirem racionalmente de acordo com suas
20
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
12
A Teoria da Escolha Racional no se detm ao exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores,
no cabendo a sua discusso em termos do exerccio da racionalidade.
13
O conjunto das alternativas limitado conforme seus respectivos custos: h alternativas cujos custos so to altos
que elas se tornam inadmissveis. Custo, para a Teoria da Escolha Racional, no se limita ao custo financeiro
(dinheiro gasto com algo). Abrange tambm o chamado custo real ou custo de oportunidade: aquilo a que se
renuncia ou que se deixa de ter pelo mesmo valor. Toda ao tem um custo real ou custo de oportunidade, desde
que haja escolha. S no h custo quando a escolha no ocorre. Como a escolha envolve um leque limitado de
alternativas, dados os custos envolvidos, h sempre uma tenso entre liberdade e restrio. Essa tenso se resolve
pelo clculo de custo-benefcio: a avaliao dos custos da ao frente aos seus benefcios, das renncias a serem
feitas para que determinados ganhos sejam obtidos. Esse clculo sempre pessoal, subjetivo.
14
Um bem privado quando seus benefcios so exclusivamente desfrutados por quem o possui (indivduo,
empresa, etc.). Um bem semi-pblico quando o escopo do benefcio limitado, permitindo a excluso dos que no
participaram de sua consecuo (caronas).
preferncias, estimando os custos da participao
15
e do tamanho dos grupos dos quais
fazem parte. Sendo o bem pblico no-exclusivo, o mais racional para cada membro de um
grande grupo evitar o custo (participao) e somente desfrutar dos benefcios.
Quem arca com os custos? Cada indivduo acredita que, sendo o grupo to grande,
sempre haver outros membros a assumirem os custos e que o bem pblico ser obtido e o
seu interesse realizado. Esse o comportamento de carona ou free-rider (OLSON,
1999). Embora o clculo individual seja racional, o resultado agregado totalmente
irracional. Nem o indivduo, nem o (grande) grupo realizam seu interesse, porque o bem
pblico no ser conquistado.
Esse o chamado problema da lgica da ao coletiva ou problema de Olson,
que sustenta que os grandes grupos tendem a ter proviso sub-tima de bens pblicos. Os
pequenos grupos no esto sujeitos aos mesmos insucessos dos grandes grupos devido ao
menor custo de coordenao e de controle das aes dos seus membros (OLSON, 1999). A
consequncia prtica disso que as polticas pblicas tendem a beneficiar
desproporcionalmente os pequenos grupos.
Consoante Pedro L. B. SILVA (2013), possvel identificar alguns padres de
interao dos atores quando procuram influenciar e se beneficiar das polticas pblicas.
A cooperao seria a forma de atuao dos atores com elevada quantidade de
recursos estratgicos para definir em seu favor o processo decisrio na rea especfica em
que atuam.
A oposio seria a forma de atuao dos atores com elevada quantidade de recursos
estratgicos para interferir no processo decisrio na rea especfica em que operam e com
valores e recursos para agir, como o poder de veto.
A conformidade seria o modo de atuao dos atores com reduzida quantidade de
recursos estratgicos para intervir no processo decisrio na rea especfica em que
interagem, ainda que possuam valores favorveis s iniciativas em debate e em disputa.

O desinteresse seria o principal padro assumido pelos atores com reduzida
quantidade de recursos estratgicos para influenciar no processo decisrio na rea
especfica em que atuam e com valores contrrios s questes em jogo. Esses atores
estariam pouco dispostos a se antagonizar com quaisquer outros por no perceberem uma
relao compensadora entre a utilizao de seus poucos recursos e os benefcios que
podem ser obtidos.
Os atores buscam realizar seus interesses em diferentes contextos
16
. N a
poltica (politics), os contextos so interativos ou, em outras palavras, envolvem
interdependncia. Isso significa que, ao escolher os meios para realizar seus interesses,
qualquer ator depara-se com vrios outros atores, que tambm perseguem objetivos, sejam
esses idnticos, apenas semelhantes ou distintos. Como se argumentou acima, ao escolher
o seu curso de ao (meios) para realizar suas preferncias (finalidades), os atores levam
21
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
15
Diferentemente do que muitos pensadores propunham, quando sustentavam que o homem naturalmente
participativo, bastando haver os canais adequados participao, OLSON (1999) argumenta que a participao
tem custos (renncias a tudo que qualquer indivduo deixa de fazer para participar, inclusive no fazer nada).
16
Os atores podem simplesmente fazer escolhas em situaes que no envolvem clculos interpessoais, como
ocorre, por exemplo, quando algum cujo objetivo descansar escolhe entre dormir, assistir a um filme ou ouvir
msica. Nessa hiptese, trata-se de uma modalidade de escolha racional abordada mediante a Teoria da Utilidade
ou Teoria da Utilidade Esperada. Trata-se, de maneira simplificada, da avaliao da estrutura de preferncias ou
seja, o que o ator prefere mais em relao ao que ele prefere menos em face da estrutura de oportunidades vale
dizer, o que o ator poder fazer para obter a maior satisfao, com o menor custo.
em considerao tambm as preferncias e as decises dos outros envolvidos. Essas
situaes so abordadas pela Teoria dos Jogos.
Segundo Anatol RAPOPORT (1980), grosso modo, a dinmica das relaes entre os
atores pode obedecer a trs padres: lutas, jogos e debates. As lutas so padres de
interao extremamente conflituosos, que acontecem quando as preferncias dos atores
so inconciliveis e a vitria dos interesses de cada um corresponde derrota dos demais.
O objetivo da luta eliminar o inimigo.
Essa situao caracteriza um jogo de soma-zero ou de soma nula, que aquele no
qual o que um ator ganha corresponde exatamente ao que o outro, ou outros, perde(m)
17
. A
luta tambm pode se caracterizar como um jogo de soma negativa
18
, no qual todos perdem,
embora uns possam perder mais do que outros. Um ator prejudica os demais e por eles
prejudicado, de modo que, ao final, todos perdem. Esse o caso exemplificado pela guerra
fiscal ocorrida no contexto do federalismo brasileiro
19
. A luta a pior de todas as situaes
em poltica (politics), podendo ocorrer nas arenas redistributivas (ver captulo 5.3).
Todavia, mesmo nesses casos, a depender daquilo que esteja em jogo e a depender
do custo do confronto para os atores envolvidos, possvel haver uma acomodao entre
os interesses em conflito: pode ter-se uma situao na qual um lado no ganhe tudo, nem o
outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem enfrentamentos
radicais, cujos custos podem ser elevados para todos
20
. Por outro lado, a acomodao pode
subentender uma estratgia de algum ator interessado em adiar o confronto para o
momento da implementao da poltica pblica, quando a situao poltica e a correlao de
foras podem lhe ser mais favorveis.
Os jogos so as situaes mais habituais na poltica (politics). Sua lgica a de
competir e vencer o adversrio em uma circunstncia especfica, sem elimin-lo do
22
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
17
Um jogo de soma zero um jogo cuja soma da utilidade obtida por todos os seus participantes, para cada
combinao de estratgias, sempre igual a zero, isto , um jogo em que o que um jogador recebe
diretamente proporcional ao que os demais perdem, portanto, a soma resulta em zero.
18
Nos jogos de soma negativa, o valor total (a soma das utilidades) negativo. H um terceiro tipo de jogo,
oposto ao de soma negativa: o jogo de soma positiva. Nele todos ganham, mesmo que uns ganhem mais do
que outros. Consiste em situaes nas quais o valor total do jogo (a soma das utilidades) aumenta a cada iterao.
Por exemplo, se uma pessoa ajudar outra, e depois for ajudada, ambas ganhariam mais do que se cada uma delas
estivesse operando sozinha.
19
Guerra fiscal a disputa, entre municpios ou estados, para checar quem oferece melhores incentivos para
que as empresas se instalem em seus territrios, inclusive com retaliaes mtuas. Ao visar atrair investimentos
e, consequentemente, mais riqueza e gerao de renda para sua regio, vrios governos competem
acirradamente oferecendo incentivos variados s empresas, sem exigir contrapartidas. Isso vai desde iseno de
impostos e oferta de infraestrutura at a cesso gratuita dos terrenos para instalao, o financiamento a juros
negativos e a prpria construo das instalaes da empresa com dinheiro pblico. Exemplo: a montadora Ford,
que, aps acirrada disputa entre os estados da Bahia e do Rio Grande do Sul, para saber quem oferecia maiores
vantagens fiscais, decidiu se instalar na Bahia. A guerra fiscal prejudica os que nela se envolvem (estados e
municpios deixam de arrecadar e at perdem dinheiro pblico) e beneficia quem fica de fora (a empresa
privada). Alm disso, o consumidor que adquire bens ou servios de outro estado, quando usufrui de incentivos
fiscais no seu estado de origem, pode sofrer sanes, como restries ao crdito do ICMS. Adaptado de: <http://
www.brasilescola.com/economia/guerra-fiscal.htm>. Acesso em: 29 abr. 2013.
20
Quando essa situao ocorre, o jogo de soma zero se transforma em um jogo de soma varivel, no qual
nenhum dos jogadores ganha tudo, nem o outro perde tudo: vrias distribuies alternativas so possveis.
processo, de tal modo que ele possa se tornar um aliado num momento posterior
21
. Os
jogos implicam um consenso prvio a respeito das regras que iro reger a disputa. Esse
padro de interao exemplificado pelas negociaes e barganhas, observveis em
contextos pluralistas e, principalmente, em arenas regulatrias (ver captulos 4 para
pluralismo e 5.3 para arenas regulatrias).
Por fim, os debates so circunstncias nas quais cada um dos atores procura
convencer o outro da superioridade dos seus argumentos
22
e da adequao de suas
propostas, de tal maneira que vence o debate aquele que se mostrar capaz de mudar a
preferncia do seu o adversrio, transformando-o em um aliado. Aqui, a lgica a da
persuaso. Os debates caracterizam-se como contextos nos quais o conhecimento, a
informao e a capacidade argumentativa desempenham o papel mais relevante.
De acordo com Charles E. LINDBLOM (1981), nos jogos de poder, as tticas ou os
procedimentos utilizados pelos atores polticos so mltiplos. A persuaso seria apenas um
deles e se limitaria tentativa de buscar a adeso pela avaliao e pela argumentao em
defesa de um determinado curso de ao.
Alm da persuaso, geralmente os atores recorrem ao chamado "intercmbio", que
significa a troca de favores, de apoios e at mesmo de benefcios, como dinheiro, cargos,
bens, etc. Quando nem a persuaso nem o intercmbio funcionam, h atores que se
utilizam de ameaas. As ameaas podem se referir imposio de danos ou prejuzos, ou
suspenso de favores ou benefcios por parte de um ator sua contraparte.
Uma quarta forma de atuao a presso pblica, que pode ser realizada por atores
individuais ou coletivos. Inclui desde manifestaes pela imprensa, at atitudes radicais
(como greves de fome, etc.), alm de manifestaes coletivas pacficas ou violentas
capazes de causar constrangimento, de mobilizar a opinio pblica e de chamar a ateno
da imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema poltico.
Resta possvel, ainda, o exerccio da autoridade, que pressupe, de fato, a exigncia
da obedincia. Esse exerccio pode ser direto (A ordena e B obedece) ou pode ser
indireto (A ordena a B, que ordena a C, e ento C obedece).
Por derradeiro, pode adotar-se a negociao e o compromisso. Eles so
considerados tentativas de encontrar solues negociadas nas quais todas as partes
sintam-se mais ou menos satisfeitas com o que obtiveram, de forma tal que todos saiam do
processo acreditando que ganharam alguma coisa e ningum saia com a convico de ter
perdido tudo.

Obviamente, esses so apenas os procedimentos mais comuns, podendo haver
outros. Importa observar, no entanto, que pode existir outro comportamento: a obstruo.
Trata-se do emprego de recursos estratgicos para impedir, atrasar, confundir, etc., de sorte
que o custo de determinadas alternativas torna-se to elevado que os atores acabam por se
desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em torno de uma demanda
ou de uma alternativa. Nesse caso, a obstruo implicar paralisia, porquanto a deciso
23
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
21
Os jogos no abrangem interesses inconciliveis, nem persuaso, nem conflito, muito menos argumentao: sua
finalidade a de que, ao usar sua melhor estratgia, cada parte procure obter as vantagens necessrias para ganhar
o prmio. Sua lgica a de competio, mas pode incluir tambm a cooperao como elemento estratgico. Jon
ELSTER (1989) comenta haver duas categorias de jogos: (a) Jogos de Dois Jogadores, que podem ser jogos de
soma zero ou jogos de soma varivel; (b) Jogos de Vrios Jogadores, compreendendo as seguintes configuraes:
(1) Dilema do Prisioneiro; (2) Jogo da Galinha; (3) Jogo da Garantia ou Jogo da Certeza; (4) Jogo do Imperativo
Categrico ou Jogo do Otrio.
22
Segundo a concepo clssica de RAPOPORT (1980), os debates tm por finalidade atingir um grau de
persuaso tal que os discordantes no tenham como deixar de aderir aos argumentos apresentados.
emperra de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados de alcanar qualquer
soluo admissvel para aquele problema
23
. Cabe lembrar que, devido s normas legais ou
ao prprio curso dos eventos, por si s, a delonga na tomada de deciso pode conduzir ao
resultado desejado.
24
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
23
Vale salientar que a obstruo pode ocorrer at mesmo antes da insero do problema na agenda de
decises, impedindo que ele seja reconhecido como problema poltico. E pode ocorrer tambm depois da
formulao, de maneira que as decises no sejam transformadas em aes, no momento da implementao da
poltica pblica. Na poltica (politics) so frequentes as situaes nas quais se observa que determinados atores
se opem a uma poltica pblica por princpio (por conta de suas crenas). Nesse caso, eles podem se envolver
no processo de formulao com o intuito deliberado de impedir que se chegue a uma deciso - qualquer que
seja ela. de seu interesse que a poltica pblica no seja decidida e que as coisas continuem como esto.
Assim, relativamente fcil perceber quando a estratgia de obstruo adotada: alguns atores se comportam
propondo medidas extremamente radicais, recusando-se a negociar, fazendo exigncias descabidas, etc.
4. AS RELAES DE PODER ENTRE OS ATORES POLTICOS
As caractersticas dos atores que interagem nas polticas pblicas foram examinadas
nos pargrafos antecedentes. Cumpre agora estudar as interpretaes acerca das relaes
de poder existentes entre eles. Alguns dos elementos do poder que afetam as polticas
pblicas e, por consequncia, as conexes entre os atores polticos so: os recursos de
poder, as habilidades no uso desses recursos, os modos de exerccio do poder e os
comportamentos dos atores.
Os recursos de poder so definidos por SILVA (2013, no paginado) como a forma
pela qual os diferentes grupos polticos estatais ou societais usam sua capacidade
poltica de ao e uma gama diferenciada de recursos para influenciar a formao da
agenda do Estado e para participar das arenas decisrias (...), de modo a viabilizar a
concretizao de seus interesses polticos, econmicos e sociais.
Esse autor sustenta que os recursos de poder dos atores polticos podem ser
analisados a partir de trs dimenses: (1) reas especficas em que atuam, considerando
especialmente suas caractersticas setoriais sob uma perspectiva que ultrapassa aspectos
meramente administrativos. As reas setoriais possuem dinmicas e agendas prprias e
envolvem atores com recursos completamente diferenciados. Essas reas de atuao
definem a forma predominante de organizao dos interesses e os objetivos dos atores. (2)
Capacidade de ao, definida pelo tipo e pela importncia dos recursos de que cada ator
dispe e que podem estar associados a indivduos, grupos ou organizaes, como: recursos
institucionais, tecnolgicos, gerenciais, financeiros, ideolgicos e miditicos. Essa
capacidade deve ser analisada no mbito de cada arena setorial do complexo estatal e de
suas interligaes com a sociedade. (3) Direo da ao dos atores na arena decisria, que
descreve as formas de interao possveis entre os atores participantes de cada arena
setorial sempre que uma determinada questo de poltica pblica objeto de disputa.
A discusso sobre poder poltico direciona boa parte do debate na Cincia Poltica,
bem como enseja uma das suas principais clivagens tericas. necessrio conhecer,
portanto, as diferentes concepes sobre a distribuio do poder poltico e a suas
implicaes para o entendimento das polticas pblicas. H trs correntes tericas principais
que exploram as relaes de poder entre os atores na vida social como um todo, que sero
trazidas para a rea das polticas pblicas. So elas: o elitismo, o marxismo e o pluralismo.
Essas correntes tericas dizem respeito configurao das relaes de poder, a
saber: se o poder concentrado ou disperso; quem tem poder sobre quem; quem tem mais
e quem tem menos poder; qual a origem do poder; como a distribuio do poder afeta as
decises pblicas.

Embora cada um desses padres corresponda a verdadeiros paradigmas de anlise
poltica e, portanto, admita incontveis consideraes de natureza terica que excedem os
limites desse texto necessrio lembrar a ideia bsica de cada um deles.
A teoria pluralista sustenta que, no ponto de partida de qualquer processo poltico,
todos os atores so equivalentes. Ou seja, no h privilgios nem assimetrias que garantam
que qualquer interesse seja vitorioso enquanto no se concluir o jogo poltico e quaisquer
atores tm chances reais de obter a deciso que lhes for mais favorvel. Os indivduos se
organizam em grupos, que agregam os diferentes interesses. O poder poltico amplamente
fragmentado entre muitos e diferentes indivduos e grupos, j que os recursos de poder so
muito variados e a habilidade no seu uso decisiva para o resultado da disputa poltica.
Nesse modelo, o Estado tido como neutro e o resultado do processo decisrio depende,
ento, da capacidade e da disposio de cada ator para articular seus recursos de poder,
identificar suas alianas de ocasio (baseadas em interesses tangenciais que se
25
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
aproximam discretamente, apenas em um ponto) e enfrentar a disputa em defesa de seus
interesses.
No modelo elitista e na abordagem de classes sociais, isso no sucede.
Diferentemente do pluralismo, nelas no cabe a hiptese da neutralidade do Estado, nem h
qualquer suposio de que o jogo poltico esteja em aberto. No elitismo os resultados so
previamente definidos no horizonte dos interesses preferenciais das elites que controlam os
recursos organizacionais da sociedade. No modelo de classes (ou marxismo) os resultados
so limitados s alternativas que no ameaam o projeto hegemnico da classe
economicamente dominante. Entretanto, necessrio apontar que as elites competem entre
si e o mesmo fazem as fraes da classe dominante. Nessa competio pelo controle de
recursos de poder, eventualmente, certas elites ou fraes de classe podem procurar
conquistar o apoio da massa ou de setores da classe dominada. Nessa hiptese, a massa
ou a classe dominada passa a influir, em certa medida, no processo poltico.
Para o elitismo, as polticas pblicas so produto das preferncias e valores impostos
pelas elites dirigentes (governamentais e sociais), cujo poder se manifesta de maneira mais
relevante na formao da agenda de decises sobre polticas pblicas que na tomada de
decises propriamente dita. Ou seja: as elites filtrariam as demandas, apenas admitindo o
ingresso, na agenda de decises, das questes que no representem ameaas aos seus
interesses. As interaes envolvem a competio entre as elites e a cooptao das
lideranas das massas, a fim de acomodar o potencial conflito.
Para o modelo de classes, as interaes revelam o conflito entre o capital e o
trabalho, as polticas pblicas seriam expresso dos interesses da classe dominante mesmo
quando, por vezes, resultem da interveno relativamente autnoma do Estado, com vistas
a minimizar as contradies entre a acumulao e a legitimao, prprias do sistema
capitalista.
Para o pluralismo, as decises em polticas pblicas sinalizam no somente o
conflito. Elas resultam da combinao dinmica de diversos tipos de interao, sendo fruto
da competio, da cooperao e do conflito entre grupos distintos. As polticas pblicas
materializariam o ponto de equilbrio alcanado, em cada momento especfico, nas
interaes entre os grupos.
A despeito dos atrativos da hiptese democrtica do pluralismo, at mesmo autores
pluralistas reconhecem a existncia de assimetrias de poder entre os grupos e admitem que,
quando esto em jogo questes relativas ao mercado, as corporaes obtm ganhos
privilegiados (LINDBLOM, 1979). Em outras palavras, as decises polticas no so neutras.
4.1 Tringulos de Ferro, Redes de Polticas Pblicas, Comunidades de Polticas e
Coalizes de Defesa

Para alm dos trs modelos acima descritos, algumas outras possibilidades que
vo desde os chamados tringulos de ferro at as policy networks, passando pelas policy
communities (ou comunidades de polticas pblicas) e pelas coalizes de defesa vm
sendo exploradas pela literatura. Supondo que essas configuraes sejam mais do que
especulaes tericas e guardem alguma correspondncia com fenmenos do mundo
emprico, pode-se imaginar que representem formas alternativas de arranjo e de
composio entre os atores polticos, capazes de alterar as correlaes de fora nas
disputas e nos conflitos da poltica (politics) e de influenciar profundamente as polticas
pblicas (policies).

A literatura indica que os atores interagem com as seguintes finalidades: a) busca de
informao e orientaes para questes de seu interesse; b) troca de recursos diversos,
26
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
como dinheiro, pessoal, servios e expertise; c) busca de aliados para compor alianas que
venham a ser vencedoras em uma disputa qualquer; d) estabelecimento de relaes com
atores influentes para controlar recursos essenciais; e) consecuo de objetivos comuns,
sejam materiais, sejam ideais.
As demais abordagens encampadas pela academia esto fortemente vinculadas ao
conceito de subsistemas de polticas pblicas, que designa um conjunto de atores
individuais e institucionais cujas interaes assumem um determinado padro e se
organizam em determinada rea de poltica pblica. Essas reas, por sua vez, no seriam
partes isoladas, mas antes estariam imersas em um sistema mais amplo, mantendo
mltiplas trocas e transaes complexas com seu ambiente.
Os tringulos de ferro (iron triangles) referem-se a uma metfora criada na dcada
de 1960, para denotar as relaes, frequentemente esprias, entre grupos de interesse,
comisses do Legislativo e rgos governamentais na poltica norte-americana
24
. Mais tarde
essa metfora foi substituda pelo conceito de subgoverno, que corresponde a um sistema
de interaes baseadas no apoio mtuo entre membros do Legislativo, do Executivo e dos
grupos de interesse, com o intento de tomar decises rotineiras e, assim, controlar reas
especficas de poltica pblica por longo tempo. A perspectiva elitista fica claramente
evidenciada nessa concepo.
Estudos posteriores mostraram que vrios desses tringulos de ferro ou subgovernos
no eram to poderosos quanto inicialmente se supunha, uma vez que em diferentes reas
de poltica pblica e em circunstncias distintas, os processos decisrios envolvem
configuraes mais amplas, que vieram a ser conhecidas como redes.
Hugh HECLO (1978 apud HAWLETT; RAMESH, 1995) estabeleceu uma importante
diferena entre os tringulos de ferro e as denominadas issue networks (para o
detalhamento de issue, ver o incio do captulo 5.3). Os primeiros consistem em pequenos
crculos estveis, formados por participantes que controlam, de modo duradouro, programas
governamentais especficos diretamente relacionados aos seus interesses materiais. Em
contrapartida, as issue networks agregam um nmero muito maior de membros em torno de
uma ampla questo de poltica pblica, a partir de relaes de afinidade tanto ideolgicas
quanto materiais, com graus variveis de compromisso e de dependncia, sendo, portanto,
frouxas e pouco estveis.

FREY (1999) apresenta um refinamento do conceito de redes, diferenciando issue
networks de policy networks. Para o autor, as issue networks podem interagir apenas na
esfera de algumas questes mais estreitamente delimitadas das polticas pblicas, no se
relacionando com a poltica pblica setorial mais abrangente. Um exemplo: uma rede que
defende a incluso digital, dentro da poltica de incluso social como um todo. Nesse caso,
em que pese corresponderem tambm a uma espcie de pequenos crculos, as issue
networks no equivalem aos tringulos de ferro por serem, comparativamente, menos
delineadas, sem uma distribuio especfica de papis organizacionais, menos estveis e
menos institucionalizadas.

J as policy networks so redes mais dilatadas, formadas ao redor de polticas
setoriais especficas, antagnicas ao tipo institucional da hierarquia, como se pode
observar por suas caractersticas: so pouco organizadas, com pouco controle de entradas
e sadas, com competncias distribudas horizontalmente, autnomas, interdependentes,
27
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
24
Essas relaes podem ser explicadas da seguinte maneira: os grupos de interesse financiam as campanhas
eleitorais dos polticos, os quais, em troca, formulam legislao que beneficie os grupos de interesse ou impem
obstculos s leis que podem prejudic-los. Os polticos votam por dotaes oramentrias para rgos
governamentais e, em retribuio, esses rgos atuam de forma oportuna e conveniente na implementao das
polticas pblicas, consoante os interesses dos polticos e dos seus financiadores. Os grupos de interesse
praticam lobby diante do governo na defesa do interesse de alguns rgos governamentais e, em troca, esses
do um tratamento mais amigvel aplicao das leis que afetam os interesses daqueles grupos.
com alta densidade comunicacional e com controle mtuo informal, porm intenso. Essas
redes sociais so acessadas to regularmente por seus integrantes que se desenvolvem
entre eles relaes de confiana e de pertencimento.
Um preceito associado ao de redes de polticas pblicas o de policy community:
conjuntos formados por especialistas e indivduos diversos, que tm um foco comum,
possuem uma base compartilhada de conhecimentos, comungam opinies e valores,
compem um consenso informal a respeito de seus interesses, reconhecem-se
mutuamente, e esto dispostos a investir recursos de poder variados na defesa de uma
poltica pblica ou de uma proposta de poltica pblica.
Com o propsito de distinguir redes de polticas pblicas de comunidades polticas,
Michael HAWLETT e M. RAMESH (1995) propugnam que os membros de uma comunidade
poltica se unem por critrios de conhecimento e de consenso (identidade epistemolgica),
ao passo que nas redes os membros compartilham no apenas o conhecimento, mas
tambm algum tipo de interesse material.
Outros autores mencionam ainda que as redes so mais extensas e diversificadas, e
que as comunidades polticas se constituem por um nmero relativamente muito menor de
atores. As redes poderiam envolver duas ou mais comunidades de polticas pblicas.
Ademais, haveria diferenas de densidade comunicacional entre elas, na medida em que a
comunicao nas redes de polticas pblicas tende a ser muito mais intensa que nas
comunidades de polticas pblicas.
No obstante o fascnio que as redes de polticas pblicas vm despertando entre os
cientistas sociais
25
, FREY (1999) adverte que elas fazem com que, crescentemente, se
desfaam as linhas demarcatrias entre as burocracias estatais, os polticos e os grupos de
interesse, com prejuzos transparncia das polticas pblicas. Outrossim, na disputa por
recursos escassos, estabelecem-se cumplicidades setoriais, com a finalidade de obter cada
vez mais recursos para uma rea de polticas pblicas, podendo gerar distores na sua
alocao.
Essas constataes sugerem que, a despeito da caracterstica no hierrquica das
policy networks, da sua presena e da sua atuao exitosa nas polticas pblicas, elas nem
sempre expressam uma distribuio de poder pluralista, podendo igualmente se conformar
aos padres citados pela teoria elitista.
Carlos A. P. de FARIA (2003), assinala que as abordagens dos tringulos de ferro,
das issue networks e das policy communities enfatizam aspectos relevantes dos processos
de produo de polticas pblicas como, por exemplo, a diversificao dos atores
envolvidos, a menor evidncia da distino entre organizaes pblicas e privadas, e o fato
de o padro de relacionamentos dentro de uma rea especfica ser mais decisivo do que a
hierarquia para o tipo de policy adotada , enquanto a Abordagem das Coalizes de Defesa
(Advocacy Coalition Framework) destaca o papel das ideias e do conhecimento nesses
processos.
28
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
25
Segundo FARIA (2003, p. 25), Hoje, a quase vulgarizao, particularmente na Inglaterra, mas tambm nos
Estados Unidos e em outros pases europeus, dos estudos sobre as chamadas policy networks parece endossar
a afirmao de KENIS e SCHNEIDER de que o termo network talvez tenha se tornado o novo paradigma para a
arquitetura da complexidade (apud BRZEL, 1997, p. 1).
Coalizes de Advocacia ou Coalizes de Defesa o termo central a um modelo
26

que concebe a poltica pblica como um variado conjunto de subsistemas, reas setoriais,
normalmente estveis e vinculados a acontecimentos externos.
As Coalizes de Defesa so subconjuntos de atores que se agregam dentro dos
subsistemas, segundo crenas, opinies, ideias, conhecimentos e interesses
compartilhados. Em geral, cada subsistema abriga ao menos duas Coalizes de Defesa,
porm esse nmero pode ser maior, conforme as clivagens de ideias em cada subsistema.
Os membros de uma Coalizo de Defesa so atores formais e informais, situados em vrias
organizaes pblicas e privadas, nos nveis de governo nacionais e subnacionais, que se
valem das regras, oramentos e pessoal para realizar seus objetivos comuns.
Embora o conceito de Coalizes de Defesa enfatize os sistemas de crenas e a
horizontalizao das relaes entre os atores, sua estrutura argumentativa no apresenta
elementos suficientes para contrap-lo a nenhuma das trs teorias de distribuio do poder
anteriormente discutidas, podendo facilmente coexistir tanto com os modelos de
concentrao do poder (elites organizacionais e/ou classes sociais), quanto com a teoria da
disperso do poder (pluralismo).


29
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
26
O Modelo das Coalizes de Defesa, nome traduzido do ingls Advocacy Coalition Framework, foi elaborado
por Paul A. SABATIER e Hank C. JENKINS-SMITH (1993), com vistas a proporcionar uma alternativa para
explicar a mudana das polticas pblicas. Diz respeito, portanto, aos amplos e complexos processos de
formao da agenda e de formulao de polticas pblicas. Como tal, a concepo ser retomada em
pormenores mais adiante.
5. ABORDAGENS DAS POLTICAS PBLICAS. POLMICA ENTRE A ABORDAGEM
SISTMICA E A ABORDAGEM DAS ARENAS POLTICAS
A literatura delineia duas abordagens que orientam a compreenso da dinmica dos
mecanismos e dos processos mediante os quais a poltica pblica vai sendo, pouco a
pouco, estruturada pelas relaes entre os atores polticos. So elas: a Abordagem
Sistmica e a Abordagem das Arenas Polticas, entre as quais se desenvolve uma das
mais significativas polmicas do campo de estudos das polticas pblicas. As duas vertentes
e as controvrsias existentes entre elas so discutidas nos prximos itens.

5.1 A Poltica (Politics) Define as Polticas Pblicas (Policies)? Ou So as Polticas
Pblicas Que Definem a Poltica (Politics)?
A Abordagem Sistmica e a das Arenas Polticas remetem a um debate bastante
significativo: na explicao das polticas pblicas, considerando a poltica (politics) e as
polticas pblicas (policies), qual delas a varivel independente (causa); e qual a varivel
dependente (efeito)? So as instituies, os mecanismos e os procedimentos empregados
para a administrao pacfica dos conflitos sobre bens pblicos (politics) que do origem s
polticas pblicas (policies)? Ou, ao contrrio, so essas que originam e estruturam os
processos da poltica?
O dilema no se encontra resolvido. Sob o ponto de vista da Abordagem Sistmica,
o movimento dinmico da poltica que produz as polticas pblicas. A poltica em seu sentido
mais abrangente tomada, logo, como varivel independente, ficando as polticas pblicas
como varivel dependente. Essa a explicao que conquistou mais adeptos,
representando o mainstream ou tendncia dominante na Cincia Poltica. Talvez um dos
motivos para isso seja o fato de o sistema poltico produzir mais do que as polticas pblicas,
induzindo, entre outros resultados, a decises isoladas.
J a Abordagem das Arenas sustenta exatamente o inverso: as polticas pblicas
(policies) que desencadeiam o conflito e determinam a dinmica das interaes que
caracterizam a poltica (politics) em sua concepo mais extensa. As policies so
consideradas varivel independente, uma vez que as avaliaes e expectativas dos atores a
seu respeito acarretam diferentes padres de cooperao, competio e conflito na
sociedade. Nessa perspectiva, portanto, as polticas pblicas so o movimento inicial, capaz
de impulsionar e informar o jogo poltico.
5.2 A Abordagem Sistmica
A Abordagem Sistmica das polticas pblicas que tem em David EASTON (1965)
um dos seus principais formuladores concebe a vida em sociedade como organizada a
partir de sistemas
27
mltiplos e interativos, de escopo diferenciado. O mais amplo de todos
deles seria o sistema internacional global. Cada Estado seria um sistema nacional, com
seus subsistemas: econmico, social, cultural, e poltico. O sistema poltico que na
verdade seria um grande subsistema abrange o conjunto das organizaes pblicas e dos
atores polticos, como ser detalhado a seguir. A figura ilustra as dinmicas entre os
sistemas e sua forma de operacionalizao.
30
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
27
Sistema significa um todo organizado, formado por um conjunto de elementos, componentes ou partes
interconectados, cujas relaes se do a partir de um fluxo de insumos (inputs). Um sistema interage com o
seu meio por intermdio de entradas (inputs) e sadas (outputs).
Dinmica do Processo Poltico: Sistemas Mltiplos e Interativos
Fonte: adaptado de EASTON, 1965.
Para usar a linguagem de EASTON (1970), as polticas pblicas provm do
processamento, pelo sistema poltico, de inputs originrios do ambiente (sistema
internacional-global e sistema nacional) e tambm de withinputs. O que distingue inputs de
withinputs o fato de os inputs serem insumos oriundos do ambiente e adentrarem o
sistema poltico, ao passo que os withinputs nascem no interior do prprio sistema poltico
28
.
Na perspectiva desse autor, inputs e withinputs podem consistir tanto em demandas
como em apoios. Dessa maneira, h inputs de demandas e inputs de apoio; withinputs de
demandas e withinputs de apoio.
As demandas so quaisquer necessidades presentes na sociedade. Elas podem ser
expressas direta ou indiretamente. So expressas diretamente, quando manifestadas pelos
prprios atores que requerem algum tipo de bem pblico, que clamam pela mudana ou
pela preservao de uma situao qualquer. Ou so expressas indiretamente, quando os
que manifestam a necessidade em tela so terceiros: ativistas polticos, representantes ou
autoridades governamentais. Podem ser necessidades bsicas, como alimentao ou casa
para morar; ou reivindicaes de bens e servios, como sade, educao, estradas,
transportes, normas de higiene e controle de produtos alimentcios, previdncia social, etc.
Podem tambm ser abstratas, como direitos humanos, participao poltica como o
reconhecimento do direito de voto dos analfabetos , controle da corrupo, informao
poltica, etc. Todos esses exemplos exprimem inputs de demanda.
Os apoios chamados de suportes por alguns autores correspondem
legitimao que pode ser dada, retirada ou negada a instituies, governos, governantes e
atores polticos em geral. Eles nem sempre esto diretamente relacionados a cada demanda
ou a cada poltica pblica especfica. Ordinariamente, esto direcionados para o sistema
poltico ou para a classe governante. Apesar de os inputs de apoio nem sempre estarem
31
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
28
A traduo dos termos mostra que inputs so entradas, insumos algo que entra no sistema para nutri-lo;
withinputs so os inputs que vm do interior de um sistema.
SISTEMA INTERNACIONAL/GLOBAL

FEEDBACK
SISTEMA NACIONAL E SUBSISTEMAS (SOCIAL, ECONMICO, ETC.)

INPUTS
(APOIOS E OUTPUTS
DEMANDAS)
Sistema Poltico
WITHINPUTS
diretamente vinculados a uma poltica pblica, eles no podem estar sempre totalmente
desvinculados das polticas (policies), pois, nesse caso, o governo no conseguiria cumprir
seus objetivos.
Exemplos de apoio ou suporte so: a obedincia e o cumprimento de leis e
regulamentos; os atos de participao poltica, como o simples ato de votar e apoiar um
partido poltico, o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos nacionais; a
disposio para pagar tributos e para prestar servios, como o servio militar, etc. Esses so
apoios passivos, haja vista no exigirem nenhum esforo especial por parte dos atores
envolvidos e poderem resultar at mesmo da conformidade obtida mediante a socializao.
Mas os apoios podem ser tambm ativos, quando se trata de atos conscientes e
deliberados, como a participao na implementao de determinados programas
governamentais, em manifestaes pblicas, etc. Alm disso, os apoios podem ser
afirmativos, quando expressam legitimao, credibilidade; ou negativos, quando
representam a negao da legitimidade. Por exemplo, a desobedincia civil, a absteno
eleitoral ou as manifestaes populares contra governantes apontam para uma negao de
apoio seja ao governo, seja ao prprio regime poltico.
Qualquer que seja sua modalidade, os inputs ocorrem nos vrios nveis sistmicos e
subsistmicos como os nveis nacional e internacional, entre outros. Como foi visto
anteriormente, existem diversos atores na esfera internacional que podem ter interesses em
jogo em uma poltica pblica interna a um pas. E h, por definio, um sistema
internacional/global, no qual tm lugar relaes diversas entre mltiplos atores: Estados
nacionais (pases), blocos regionais (Mercosul, Unio Europeia, por exemplo), organismos
internacionais (PNUD, Unesco, OIT, BID, etc.), atores transnacionais (como o sistema
financeiro global, corporaes multinacionais, grupos terroristas, crime organizado, ONGs,
etc.).
Um fator a ponderar que os inputs de demanda e os inputs de apoio no esto
restritos ao plano interno de qualquer sociedade nacional. Com efeito, principalmente no
mundo contemporneo, no qual se aprofundou a internacionalizao da economia, se
expandiram as redes comunicacionais planetrias e se fragilizaram as barreiras nacionais,
cada pas cada vez mais afetado pelo que acontece internamente nos outros pases.
Acrescenta-se que, nos mais diversos aspectos da vida dos pases religio, economia,
cultura, cincia e tecnologia, etc. , emergem questes cuja resoluo pode envolver, direta
ou indiretamente, interesses de outros pases. Exemplos claros disso so as questes
ambientais, os conflitos religiosos e tnicos.
Um dos componentes desse sistema internacional/global so as sociedades
nacionais, que compem, cada uma delas, um sistema nacional. O sistema nacional
constitudo por diversos subsistemas, entre eles: subsistema econmico (relaes de
produo, troca, circulao de bens e servios); subsistema social (relaes de classe,
gnero, etnia, geraes, etc.); subsistema cultural (manifestaes artsticas, religiosas, etc.).
Entre os subsistemas nacionais, destaca-se o subsistema poltico que por sua
peculiar importncia para a discusso de polticas pblicas ser nomeado nesse texto
como um sistema em si.
EASTON (1965, p. 32) define os sistemas polticos como "um conjunto de interaes
abstradas da totalidade do comportamento social , por meio das quais valores so alocados
de forma autorizativa para uma sociedade".
Na prtica, o sistema poltico envolve o conjunto das instituies dos Poderes
Executivo, Legislativo, Judicirio; das organizaes de representao de interesses; do
quadro administrativo pblico e das foras de segurana pblica.
32
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
O sistema poltico corresponde polity, descrita no captulo 1 desse livro. O sistema
poltico realado por ser aquele em que tem lugar o processamento dos inputs e a
produo dos outputs. tambm no sistema poltico que se originam e se manifestam os
withinputs.
Os withinputs compreendem demandas e apoios, e diferenciam-se dos inputs por
serem provenientes do prprio subsistema poltico: dos agentes do Executivo (ministros,
burocratas, tecnocratas, etc.), dos parlamentares, dos governadores de estado, do
Judicirio, etc.
Os withinputs de demanda abrangem as necessidades que reas setoriais
dessemelhantes do Executivo possuem: desde oramento, recursos humanos, recursos
materiais e tecnolgicos at proposies de interveno em situaes que julgam
problemticas; encaminhamentos de propostas pelos parlamentares; solicitaes de
governadores de Estado e prefeitos, etc. Os withinputs de apoio ou suporte podem ser
positivos, como a sustentao parlamentar s medidas do Executivo, as manifestaes de
governadores estaduais em aprovao s medidas do governo federal, a adeso das
burocracias e suas organizaes s policies formuladas pelos policy-makers (os
tomadores de deciso na poltica pblica), etc. Ou podem ser negativos, significando, alm
do oposto nos exemplos anteriores, aes outras, como o voto de desconfiana nos
sistemas parlamentaristas, a apresentao de pedido de impeachment de governantes, as
decises do Judicirio contrariamente s medidas pretendidas pelo Executivo ou pelo
Legislativo, etc.
Os withinputs advm dos interesses dos atores do sistema poltico, de suas
ideologias, de seus cdigos de valores, de seu entendimento quanto ao seu prprio papel no
sistema poltico, de suas concepes de boa sociedade, de seus projetos de poder, etc.
importante que a anlise de polticas pblicas reconhea os withinputs, caso contrrio,
estar assumindo uma suposio, pouco plausvel, de que os atores do sistema poltico so
neutros.
No interior do sistema poltico so processados os fluxos de inputs de demanda e de
suporte, bem como os withinputs de todos os tipos, gerando outputs.
Outputs denotam produtos, sadas ou resultados. Nesse texto, correspondem s
atividades de rotina da mquina pblica, s decises isoladas e s polticas pblicas. Esses
produtos do sistema poltico desencadeiam aes e reaes na sociedade, no sistema
nacional e/ou nos sistemas internacional/global, de acordo com uma dinmica de
retroalimentao (feedback). Essa retroalimentao proporcionar informaes sobre as
reaes aos outputs. O feedback pode tornar-se visvel por meio da imprensa, dos partidos
polticos, das manifestaes de movimentos sociais, dos estudos do meio acadmico, das
igrejas, de atores internacionais, etc. Exemplo disso a percepo de externalidades
negativas em uma poltica pblica. O feedback significativo, porque pode alterar a
configurao das demandas e dos apoios existentes nos sistemas.
Em sntese, os inputs mobilizam o sistema poltico, que os processa e produz
outputs. Os outputs, por sua vez, suscitam modificaes no ambiente (sistema nacional e
demais sistemas). Isso retroalimenta o sistema em questo e produz outros inputs e
withinputs (demandas e apoios). Essa dinmica contnua, constante. As polticas pblicas
dependem, em especial, da interao entre os inputs (insumos externos ao sistema poltico)
e os withinputs (insumos internos ao sistema poltico). Quando os dois fatores se combinam
adequadamente, torna-se maior a probabilidade de formulao de uma poltica pblica.
possvel afirmar de modo bastante simplificado que grande parte da atividade
poltica dos governos se destina tentativa de responder s demandas que so dirigidas a
eles pelos diversos atores privados ou quelas formuladas pelos prprios agentes do
33
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
sistema poltico (em geral, atores pblicos), ao mesmo tempo em que articulam os apoios
necessrios.
5.2.1 O Processamento dos Inputs Pelo Sistema Poltico
Para a Abordagem Sistmica, no processamento das demandas e dos apoios que
se realizam aqueles "procedimentos formais e informais de resoluo pacfica de conflitos",
que caracterizam a poltica (politics), e da que se origina cada poltica pblica (policy).
Cabe perguntar: Como funciona o processamento das demandas e apoios pelo
sistema poltico? A literatura sobre o assunto frequentemente compara o sistema poltico
com uma caixa preta. E existe uma tradio analtica que procura abrir a caixa preta, ou
seja, explicar como so tomadas as decises no interior do sistema poltico. De acordo com
Graham T. ALLISON (1969), existem ao menos trs formas de tratar essa questo.
A primeira delas, a concepo designada como Modelo da Poltica Racional
supe que todos os atores agem de maneira absolutamente racional: sabem o que querem,
quais so as suas preferncias e so capazes de orden-las hierarquicamente; tm informao
sobre as alternativas para realiz-las; e procuram escolher entre as alternativas de ao
disponveis - as que forem mais satisfatrias, ou seja, mais compatveis com o que preferem,
tanto em termos de custos como de benefcios. Dessa forma, busca-se a soluo mais
adequada para cada problema que est em jogo.
Essa Abordagem concebe o governo (logo, os tomadores de deciso) como um
ator unitrio, monoltico. E percebe o processo decisrio como se fosse um jogo de xadrez,
no qual as peas esto claramente dispostas em suas respectivas posies e os seus
movimentos so visveis e inteligveis por parte dos jogadores. O governo (tomadores de
deciso) cuida do problema estrategicamente, estabelecendo quais so os seus objetivos,
as solues alternativas disponveis e quais as consequncias de cada uma delas. O
governo escolhe a alternativa que traz consequncias mais vantajosas a ele e age.
Conceitualmente, esse tipo de anlise baseia-se em uma ideia anloga quela do "mercado
de concorrncia perfeita" na economia.
A dificuldade de interpretao proposta pelo Modelo da Poltica Racional reside no
fato de o mercado de concorrncia perfeita no existir na realidade, entre outras razes,
devido racionalidade limitada dos indivduos (a informao tambm tem custos e a
racionalidade humana no consegue administrar todas as informaes) e ao processo
decisrio carregar inmeras ambiguidades. Ademais, uma poltica pblica nunca se esgota
nela mesma e comumente se mostra um campo de interesses cruzados, diversificados e
conflitantes. Por ltimo, o governo e o Estado no so monolticos: ao contrrio, so
compostos por indivduos e grupos que possuem interesses prprios, diferenciados, e que
fazem seu clculo poltico circunstancial e de longo prazo.
Outra forma de analisar o processo de deciso a Abordagem Organizacional. Esse
tipo de anlise consegue escapar da artificialidade da suposio da racionalidade absoluta e
abstrata (uma das falhas do enfoque da Poltica Racional) e fornece uma soluo para o
aspecto de o governo e o Estado no serem entidades unitrias e monolticas. A Abordagem
Organizacional pressupe, em lugar disso, que o Estado e o governo so conglomerados de
organizaes dotadas de vida relativamente autnoma. O governo percebe os problemas
por intermdio dos sensores das organizaes, usando as informaes que elas fornecem,
e encontra solues para os problemas polticos mediante as rotinas de procedimentos que
as organizaes desenvolvem.
Na Abordagem Organizacional, as polticas pblicas so entendidas como outputs
organizacionais. Os atores so os agentes das organizaes, o poder dividido entre elas e
34
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
os problemas so percebidos conforme os pontos de vista e as interpretaes dessas
entidades. As prioridades so definidas segundo os interesses organizacionais. As solues
devem, ento, se ajustar a procedimentos operacionais padronizados, consoante as rotinas
desenvolvidas pelas organizaes.
Segundo ALLISON, o Modelo Organizacional, porm, no seria menos problemtico
que o da Poltica Racional. Em primeiro lugar, ele ignora em grande parte o jogo poltico, de
barganha e negociao, esquecendo que os lderes das organizaes so tambm
indivduos dotados de ambies polticas. Ignora, ainda, que as organizaes tipicamente
so pouco racionais apesar de toda a informao que possuem e das rotinas que
desenvolvem , at porque elas tendem a desenvolver inflexibilidades.
Frente s fragilidades das Abordagens apresentadas, ALLISON prope outra, que
denomina "Modelo da Poltica Burocrtica" (Bureaucratic Politics Model). Basicamente,
esse modelo rejeita a ideia da racionalidade linear, ou seja: discorda de que os atores se
comportem como se somente um problema e uma deciso estivessem em jogo em cada
policy. Ao contrrio: na arena principal (a policy, que est sendo objeto da anlise) h um jogo
(politics), mas no ambiente maior da poltica (politics) h vrios outros jogos acontecendo,
simultaneamente, ou no, envolvendo os atores polticos. Isso faz com que os interesses dos
diversos atores em uma poltica (policy) sejam atravessados por linhas cruzadas entre
diferentes polticas (policies), cujas trajetrias nem sempre convergem. O jogo da arena
principal est encaixado em um jogo maior, que define como os fatores contextuais influenciam
os resultados para cada ator. Nesse sentido, uma deciso que parece pouco racional e indica
prejuzo para um ator em determinada poltica pblica, pode ter sido o elemento de
barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em outra poltica
(policy) que em princpio nada tem a ver com a primeira. Desse modo, o elemento
crucial do Modelo da Poltica Burocrtica definir qual o principal interesse em jogo para
cada ator envolvido. Obviamente, alm disso, fundamental tambm definir quais recursos
de poder cada ator possui para tentar impor o seu interesse aos demais, quais alianas
capaz de compor, sua capacidade de ao estratgica, etc.
Essa Abordagem proposta por ALLISON assume que o jogo poltico no se d
apenas entre unidades institucionais e coletivas. H todo tipo de ator: atores institucionais e
individuais, privados e pblicos; atores organizacionais defendendo interesses
organizacionais ou, alternativamente, usando sua posio organizacional para favorecer
interesses e ambies pessoais; atores coletivos agindo em defesa dos interesses de suas
coletividades ou no. E, sempre, o contexto das relaes entre os atores permeado por
seus clculos polticos, de curto, mdio ou longo alcance.
Nessa dinmica (politics), para obter vantagens individuais, coletivas,
organizacionais, etc., os atores fazem todas as alianas possveis e utilizam todas as
estratgias e todos os recursos de poder disponveis. O que move o jogo do poder no a
lgica de um curso de ao, nem as rotinas organizacionais, muito menos a excelncia
tcnica de cada alternativa, mas sim o poder efetivo e as habilidades polticas dos
proponentes e adversrios de uma alternativa para negociar, barganhar at obter uma
soluo satisfatria para determinado problema poltico.
O Modelo da Poltica Burocrtica permite lidar, inclusive, com as situaes de falta de
informao e de informao incompleta, permitindo entender ocasies nas quais: a) ocorre
cooperao universal, porque todos os atores so solidrios, isto , todos acreditam que
ganham com uma soluo; b) no ocorre nenhuma cooperao, pois cada um quer levar
vantagem em tudo; c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do fato de todos os
demais atores estarem cooperando; d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s
buscam suas vantagens individuais.
5.3 A Abordagem das Arenas Polticas
35
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
A Abordagem das Arenas Polticas desafia a Abordagem Sistmica em diversos
aspectos ao inaugurar importante polmica no debate concernente s relaes de
causalidade das polticas pblicas. Com lgica diametralmente oposta quela, a concepo
de arenas sustenta que a poltica pblica (policy) a varivel causal, ou seja, o que vai
definir a dinmica da poltica (politics). Enquanto a perspectiva sistmica trata todas as
polticas pblicas como outputs, sem diferenci-las, a Abordagem das Arenas permite
tipificar as polticas pblicas conforme o padro de interaes dos atores polticos: alianas,
competio, conflito, confronto.
A formulao da Abordagem das Arenas deve-se a Theodore J. LOWI (1964, 1972),
que entende a poltica pblica (policy) como a varivel central, capaz de mobilizar reaes
de vrios atores, baseadas numa avaliao antecipada sobre como aquela poltica afetar
os seus respectivos interesses.
Antes de avanar, cumpre explicitar alguns elementos relevantes para a
compreenso das interaes dos atores polticos e da formao das arenas.
Todos os indivduos e grupos em uma sociedade tm demandas. Uma demanda
expressa aspiraes quanto manuteno ou mudana de uma situao qualquer. Essas
aspiraes transformam-se em expectativas quando a possibilidade de intervir naquela
situao comea a ser aventada.
A noo de expectativa, no estudo das polticas pblicas, no traz consigo o
significado de esperana, como na linguagem comum, mas se refere s avaliaes prvias
dos ganhos e das perdas decorrentes de cada alternativa de interveno, consoante
antevisto pelos atores polticos. H atores que tm expectativas de obter vantagens com
uma deciso e outros que acreditam que essa deciso v lhes impor desvantagens.
Uma preferncia pode ser definida como a alternativa quanto a uma demanda
que mais beneficia e agrada um determinado ator. Assim, a depender de sua posio, os
atores podem ter preferncias muito diversas uns dos outros no tocante melhor forma de
tratar as demandas, ou seja, no tocante a como lidar com as situaes nas quais poder
ocorrer interveno.
As preferncias se formam em torno de issues
29
. Issue que em portugus ser
traduzido como questo pode ser definido como um item ou aspecto de uma deciso que
afeta os interesses de vrios atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas
quanto aos resultados da poltica pblica e catalisa o conflito e as alianas entre os atores.
Note que cada poltica pblica supe numerosos issues a serem decididos. Por exemplo, na
poltica de reforma agrria, eram issues: o conceito de terra improdutiva, a forma de
indenizao nas desapropriaes e o rito de desapropriao. Por que so issues? Porque, a
depender da deciso que for tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros
perdem, seus interesses so impactados e a poltica pblica assume uma configurao ou
outra
30
.

36
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
29
s vezes difcil entender esse conceito devido s limitaes da lngua portuguesa. A lngua inglesa dispe de
termos alternativos: problem, question, issue. O mesmo no ocorre em portugus tm-se apenas as
palavras problema e questo.
30
Para analisar polticas pblicas principalmente o processo de formulao e a implementao de uma poltica
pblica crucial definir quais so os issues da poltica sob anlise e identificar as preferncias dos atores em
relao a cada um deles.
A leitura que os atores polticos fazem acerca do que pode vir a acontecer e atingir
seus interesses, positiva ou negativamente, ocorre o tempo todo. Como ilustrao: se o
indivduo A planeja se aposentar dentro de alguns anos e comea a ser cogitada a
hiptese de uma nova reforma previdenciria, A observa que alternativas esto sendo
levantadas para a formulao dessa poltica pblica e avalia como cada uma delas poder
prejudic-lo ou benefici-lo. Estando A interessado nessa potencial poltica, caso deseje,
ele poder se mobilizar, empregando os recursos de poder de que dispe, para que a
concepo dessa poltica pblica caminhe em uma direo ou outra, em consonncia com
seus interesses especficos ou os de sua categoria social. Essa atuao implica interagir
com diversos outros atores, aliando-se a alguns deles e contrapondo-se a outros. A arena de
poltica pblica (policy arena) consiste na configurao assumida por essas interaes.
As expectativas dos atores, portanto, demarcam o padro de suas interaes (que
so as arenas): seu alinhamento poltico, a formao de coalizes, o estabelecimento de
grupos de atores com poder de veto
31
, a competio, o conflito. Dessa sorte, o conjunto de
consequncias previamente atribudas pelos atores ao que poderia vir a constituir uma
poltica pblica (policy) define seus padres de interao na vida poltica mais ampla
(politics).
Por vezes, existe certa dificuldade de se compreender o que so as arenas polticas.
O conceito de arenas remonta aos locais onde ocorriam os jogos greco-romanos e as lutas
entre gladiadores. Nos estudos de LOWI, contudo, as arenas no so um espao fsico,
tampouco um espao institucional, como as Assembleias Legislativas ou o Congresso
Nacional.
Arenas so padres de interao dos atores envolvidos em uma poltica pblica,
configurados a partir da combinao das suas preferncias e das suas expectativas quanto
a ganhos e perdas em uma poltica potencialmente em fase de formulao. Em outras
palavras, arenas constituem uma certa disposio das foras polticas e das relaes entre
atores polticos em torno de um tema de poltica pblica que pode vir a existir. Com base
nisso se mobilizam o conflito, as alianas e as negociaes entre os atores.
Vale mencionar brevemente que as arenas polticas no se confundem com as redes
de polticas pblicas. As arenas so um conceito abstrato, terico, e podem at abranger as
redes, que so elementos com existncia concreta. As arenas se formam sempre vinculadas
a uma poltica pblica potencial especfica: no h arena na qual aconteam as interaes
associadas a vrias polticas pblicas simultaneamente. J as redes podem se envolver e se
aliar em torno de vrias polticas pblicas.
Observa-se tambm que as arenas no tratam dos impactos de uma poltica pblica
potencial, e sim do momento anterior a esse, em que possvel materializar sua formulao.
Ao citar Adrienne WINDHOFF-HRITIER (1987, p. 54), FREY (1999, p. 11) afirma que a
Abordagem das Arenas supe que existe uma inter-relao entre a percepo de uma policy
por parte dos indivduos e grupos afetados e a estrutura das interaes na arena poltica
(politics). Ou seja: os indivduos cujos interesses podero ser afetados por uma poltica
pblica potencial associam custos ou benefcios s respectivas medidas que podero vir a
ser adotadas.
LOWI (1964) identificou, a princpio, trs tipos de arenas distintos: arena distributiva,
arena redistributiva e arena regulatria. Mais tarde, incluiu em sua teoria outra arena: a
constitucional ou constitutiva. Em sua tipologia original (1964), as variveis que
37
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
31
Ator com poder de veto um ator individual ou coletivo cuja concordncia (aquiescncia ou apoio
propriamente dito) essencial para que as decises sejam tomadas. Normalmente, no representam a maioria,
ou seja, no tm poder de estatuir, mas tm poder de impedir (vetar). George TSEBELIS (2009) sintetizou e
formalizou a teoria dos veto players e argumentou que a presena de muitos atores com poder de veto torna a
mudana poltica difcil ou at impossvel.
diferenciavam as arenas eram: os tipos de questes em disputa (issues), as relaes custo-
benefcio dos atores, os tipos de atores e de lideranas envolvidos, as dinmicas da tomada
de deciso e as autoridades decisrias formais. Essas variveis iniciais associam-se mais
ao padro de formao da deciso poltica e, por conseguinte, formulao da poltica
pblica.
As variveis agregadas na tipologia ampliada de LOWI (1972), das quais procede a
arena constitutiva (ou constitucional), referem-se coero, seja quanto sua extenso e
ao seu alcance (se a coero aplicada a indivduos ou a coletividades, que so chamados
de contextos de ao), seja quanto sua intensidade e fora (se as sanes so imediatas
e diretas ou so remotas). Essas variveis posteriores so mais prximas do ambiente da
implementao da poltica pblica.
Nessa importante contribuio de LOWI (1972) ao debate das polticas pblicas as
arenas correspondem poltica enquanto politics, que, no argumento do autor, resulta da
politica pblica (policy) que est para se formar.
Vale enfatizar: segundo a lgica de LOWI, so as polticas pblicas que formam as arenas
polticas. Nos termos desse autor, no ser correto afirmar como seria na lgica da
Abordagem Sistmica que as polticas pblicas resultam das arenas, mas o contrrio.
Por isso, cumpre esclarecer que a arena formada em torno de uma determinada
poltica pblica resulta das caractersticas e dos issues dessa policy. Assim, polticas
pblicas distributivas conformaro estritamente arenas distributivas. Polticas pblicas
redistributivas definem exclusivamente arenas redistributivas. Polticas pblicas regulatrias
podem originar apenas arenas regulatrias. E polticas pblicas constitucionais podem
produzir somente arenas constitucionais. Vale lembrar, por fim, que o autor afirma que,
independentemente do tipo de arena formado, todas as polticas pblicas tm, no longo
prazo, impactos redistributivos.
Cabe, ento, caracterizar cada um dos tipos de arenas polticas. Primeiramente, as
arenas distributivas. Elas so interaes em torno de polticas pblicas que alocam bens e
servios, como educao, sade, saneamento bsico, habitao, subsdios s atividades
agrcolas e industriais, etc. Essas arenas caracterizam-se por mobilizar expectativas de
benefcios nitidamente concentrados ou focalizados em uma rea, uma localidade, um setor
de atividades, um grupo, ou um segmento populacional. Seus custos
32
, todavia, encontram-
se dispersos entre todos os contribuintes, de modo que esses no tm como perceber a
relao entre os impostos que pagam e os bens e servios distribudos. Nenhum cidado
tem como saber o quanto, entre os impostos diretos e indiretos que paga, aplicado, por
exemplo, na construo, no aparelhamento e no funcionamento de uma escola ou na
abertura e no asfaltamento de uma estrada, seja em seu municpio, no municpio vizinho ou
at mesmo em outro estado ou regio do pas.
Por essa razo, as arenas distributivas distinguem-se pela formao de alianas,
sendo de baixa intensidade os eventuais conflitos que vierem a acontecer. Isso ocorre
porque, aparentemente, as polticas distributivas favorecem a toda sociedade, sem haver
quem se sinta prejudicado por elas. Por exemplo: ningum se ope contratao de mais
policiais ou construo de uma ponte ou de uma escola em uma regio. O mximo que
pode ocorrer que mais indivduos queiram ter o mesmo benefcio, ou semelhante, sem
38
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
32
Como j mencionado, o termo custo empregado na acepo de renncias a que estaro sujeitos os atores
polticos a depender das escolhas e decises tomadas. No se refere somente, nem obrigatoriamente, a custos
financeiros. Um dos principais custos a renncia a liberdades, autonomia.
pensar em quanto custar a eles ou a outros, em impostos, porque no h como identificar
quem ir arcar com os custos.
No Brasil atual, um dos principais exemplos de poltica pblica advinda de uma arena
distributiva o Programa Bolsa Famlia e os seus diversos benefcios paralelos. Para bem
entender esse ponto, essencial recordar que, segundo a classificao de LOWI, o que
deve ser levado em considerao ao identificar uma dada arena no o impacto real dessa
policy. O que define a arena a estimativa, feita por cada ator, das possveis consequncias
que aquela poltica poder trazer para os seus prprios interesses.
Em virtude disso, mesmo sendo evidente que programas de transferncia de renda
com condicionalidades (como o Bolsa Famlia) certamente promovem a redistribuio da
renda, no esse aspecto que importa para a sua classificao em termos das arenas
decisrias. O que importa o fato de que os contribuintes em geral no possuem meios de
calcular quanto do seu dinheiro esto pagando, em impostos, para que cada famlia seja
atendida pelo Programa. E, por isso, ningum pode alegar prejuzos pessoais para se
posicionar contrariamente a ele.
No debate a respeito de polticas distributivas, comum aparecer a expresso pork
barrel, termo que no tem traduo para o portugus. Consiste na alocao de recursos
pblicos a projetos bastante localizados ou focalizados que mesmo sem beneficiar o
conjunto da sociedade so defendidos e aprovados exclusiva ou principalmente para levar
dinheiro e outros recursos ao eleitorado dos polticos que os propuseram. O xito na
aprovao de projetos
33
com essa finalidade favorece enormemente a reeleio desses
polticos. Exemplos clssicos disso so as dotaes de recursos federais para quaisquer
obras de alcance local, como a construo de estradas e pontes, escolas, ambulatrios,
estdios, creches, etc.; ou para distribuir bolsas e auxlios de diversos tipos; ou, ainda, a
oferta de subsdios a atividades econmicas diversas.
Logrolling outra expresso comum s decises relativas a polticas distributivas
que no possui propriamente uma traduo para o portugus. O logrolling
34
, um dos
principais padres assumidos pelas relaes entre os atores nas arenas distributivas, pode
ser expresso como uma aliana baseada em trocas de apoios recprocos. Consiste no
procedimento em que dois parlamentares negociam e se comprometem com uma aliana
segundo a qual um deles vota para aprovar um projeto em que no tem interesse, em troca
de ter o voto do outro em um projeto de lei que lhe interesse (e vice-versa). Isso pode
abranger vrios parlamentares. O logrolling muito usual quando os parlamentares so
relativamente independentes das lideranas de seus partidos e tentam garantir votos para
projetos que concentram benefcios considerveis em seu prprio eleitorado, impondo o
custo ao conjunto dos contribuintes do pas (custos difusos). Projetos locais, tais como
barragens financiadas pelo governo federal, conjuntos habitacionais, etc., geralmente so
aprovados mediante logrolling.
Outro tipo de arranjo recorrente nas polticas distributivas so os pactos de no-
interferncia mtua: cada um dos atores calcula quais so os interesses dos demais e
escolhe propor uma poltica pblica ou um projeto que, mesmo no sendo de interesse
deles, ao menos no ir enfrentar a sua oposio direta, porque eles no tero seus
interesses prejudicados. Nenhum ator se comporta de modo a dificultar a aprovao dos
projetos dos demais, porque ningum deseja que os outros venham a dificultar a aprovao
39
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
33
No Brasil, esses projetos corresponderiam s emendas parlamentares ao oramento pblico federal.
34
JOHNSON, Paul M. A Glossary of Political Economy Terms. Auburn: Auburn University. Disponvel em: <http://
www.auburn.edu/~johnspm/gloss/>. Acesso em: 3 mai. 2013.
dos seus prprios projetos. Isso significa que no h oposio maioria dos projetos de
polticas distributivas.
Habitualmente, os atores adotam a estratgia de cooptao
35
, visando agradar a
todos que possam desistir de apoiar uma poltica pblica ou que possam vir a se opor a ela.
Por esse motivo, as arenas distributivas so as mais vulnerveis s prticas clientelistas.
O nico objeto passvel de conflito nessas arenas a expanso dos benefcios
auferidos. Como os recursos so escassos e sempre h mais eleitores almejando
benefcios, pode surgir alguma disputa entre os atores.
As lideranas formadas nas arenas distributivas so efmeras, passageiras e se
organizam em torno de interesses pontuais e no antagnicos. Uma vez conquistado o
objetivo, as lideranas se desfazem. A configurao das arenas distributivas, em regra,
muda pouco ao longo do tempo, sendo bastante estveis.
As polticas pblicas delas resultantes envolvem sanes de aplicao remota
(demoram a ser concretizadas, ou raramente o so), que incidem sobre indivduos, como
por exemplo, as sanes pelo descumprimento das condicionalidades do Programa Bolsa
Famlia.
ARENAS DISTRIBUTIVAS
Descrio Alocam bens e servios: educao, sade, segurana, defesa,
saneamento bsico, habitao, renda, benefcios. Exemplo: Programa
Bolsa Famlia.
Benefcios e
Expectativas
Claramente concentrados ou focalizados em uma rea, localidade, setor,
grupo ou segmento populacional.
Custos Dispersos ou difusos entre todos os contribuintes, frequentemente nem
sendo percebidos pelos pagantes.
Decises Altamente desagregadas: escolas, hospitais, estradas, bolsas, etc.
Intensidade do
Conflito
Baixssimo, porque aparentemente ningum arca com os custos.
Objeto do
conflito
Expanso do benefcio.
Padro das
interaes
Trocas de apoios recprocos (logrolling), cooptao: agrada a todos os
que possam resistir.
Tipo de coalizo Relaes de no interferncia mtua, clientelismo, pork barrel.
Grau de
mudana
Reduzido, arena estvel.
Lideranas Efmeras e em torno de interesses pontuais.
Sanes Aplicao remota a indivduos.
Impactos Redistributivos, individualizados e imediatos.
Fonte: elaborao de Maria das Graas Rua.
40
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
35
Cooptao significa a admisso extraordinria de um ator em um grupo ou sua associao, com dispensa
das exigncias normalmente impostas. Um recente exemplo de cooptao observado na incorporao, aos
escales mais altos do governo, de membros de partidos polticos que at pouco tempo estavam na oposio.
Ou seja, para conquistar o apoio dos lderes desses partidos no Congresso ou nas prximas eleies, elimina-se
a exigncia de qualquer afinidade histrica, ideolgica ou programtica como critrio de preenchimento dos
cargos pblicos, isto , praticamente no existem requisitos de admisso ao grupo dirigente mximo do pas.
Os impactos da poltica pblica distributiva so redistributivos, individualizados e
imediatos. Atente para esse elemento: todas as arenas, inclusive as distributivas, produzem
impactos redistributivos, pelo fato de que aqueles que recebem o benefcio no serem os
mesmos que pagam por ele e nem o receberem na mesma proporo em que pagam.
Nem sempre, entretanto, essa redistribuio implica tirar dos que tm mais para
melhorar a situao dos que tm menos. Por exemplo, no Brasil, o Ensino Superior gratuito
(pblico ou privado, em decorrncia do PROUNI
36
) enseja que o conjunto da sociedade
incluindo-se a os pobres, que pagam somente impostos indiretos financia os poucos que
conseguem concluir o Ensino Mdio e ingressar na universidade. Em 2012, 51% do gasto
pblico por aluno concentrava-se no Ensino Superior
37
e 56% dos estudantes matriculados
pertenciam ao grupo dos 20% mais ricos do pas
38
. Gasta-se absurdamente mais com a
universidade pblica, que, pelo crivo do vestibular, abriga os mais ricos, que puderam pagar
por Ensino Fundamental e Mdio em escolas privadas de melhor qualidade.
As arenas polticas redistributivas so aquelas que transferem bens materiais,
direitos e outros valores diretamente de um grupo ou classe social para outro, sendo ambos
claramente identificados. Por exemplo: a reforma agrria. Os benefcios e as expectativas
dos atores, nessas arenas, so bem delimitados, concentrados em classes ou categorias
sociais. Os custos tambm so muito definidos, imediatos, concretos e concentrados em
classes ou categorias sociais. As polticas em torno das quais se formam as arenas
redistributivas caracterizam-se por ser muito agregadas (atingem um pblico
particularizado), com o propsito de alcanar especificamente o objetivo da redistribuio do
bem, direito ou valor em questo por exemplo: diminuir a concentrao fundiria no pas.

ARENAS REDISTRIBUTIVAS
Descrio Transferem diretamente bens materiais, direitos e outros valores de um
grupo ou classe social para outro, ambos nitidamente identificados.
Exemplo: reforma agrria.
Benefcios e
Expectativas
Claramente definidos, concentrados em classes ou categorias sociais.
Custos Claramente definidos, imediatos, concretos e concentrados em classes
ou categorias sociais.
41
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
36
O Programa Universidade para Todos PROUNI apresenta como finalidade a concesso de bolsas de
estudo integrais e parciais em cursos de graduao e sequenciais de formao especfica, em instituies
privadas de Educao Superior. Criado pelo governo federal em 2004 e institucionalizado pela Lei n 11.096, de
13 de janeiro de 2005, oferece, em contrapartida, iseno de alguns tributos quelas Instituies de Ensino que
aderirem ao Programa.
37
CNDIDO, Keila. Preciso Inverter a Lgica do Ensino no Brasil - destinar maior volume de recursos ao
Ensino Bsico e Fundamental principal desafio do pas no campo educacional. Revista Veja, Economia. Editora
Abril, 22 jul. 2012. Disponvel em: <http://veja.abril.com.br/noticia/economia/e-preciso-inverter-a-logica-do-ensino-
no-brasil>. Acesso em: 9 mai. 2013.
38
CARVALHO, Mrcia Marques de. A Proviso de Educao Superior no Brasil: oferta, demanda e restries ao
acesso. Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento CEDE. Universidade Federal Fluminense.
Disponvel em: <http://www.proac.uff.br/cede/provis%C3%A3o-de-educa%C3%A7%C3%A3o-superior-no-brasil-
oferta-demanda-e-restri%C3%A7%C3%B5es-ao-acesso>. Acesso em: 9 mai. 2013.
Decises Muito agregadas: regras para atingir especificamente o objetivo da
redistribuio.
Intensidade do
Conflito
Elevadssimo grau de polarizao dos interesses; antagonismo poltico e
ideolgico.
Objeto do
conflito
Bens materiais, direitos, outros valores escassos.
Padro das
interaes
Jogo de soma-zero.
Tipo de coalizo Interesses antagnicos, no h composio de interesses, no h
barganhas.
Grau de
mudana
Estvel.
Lideranas Duradouras, baseadas na capacidade de enfrentamento.
Sanes Aplicao imediata a grupos e contextos de ao (organizaes, etc.).
Impactos Redistributivos, coletivos e imediatos.
Fonte: elaborao de Maria das Graas Rua.
Em contraposio s distributivas, as arenas redistributivas so extremamente
conflituosas. Nelas, as partes envolvidas enfrentam-se diretamente, sendo elevadssimo o
grau de polarizao de interesses e de antagonismo poltico. O padro das interaes dos
atores nas arenas redistributivas descrito como o do jogo de soma-zero (uma das partes
ganha todos os benefcios e a outra perde todos os benefcios e arca com todos os custos,
na mesma proporo). A formao de coalizes nessas arenas resta praticamente
impossvel, haja vista os interesses serem radicalmente divergentes, de modo que a
possibilidade de barganhas nfima.
A configurao das arenas redistributivas estvel, muda pouco. Nas relaes entre
os atores emergem lideranas duradouras, permanentes. Essas lideranas, geralmente,
representam amplos segmentos sociais e tendem a ser muito fortes, baseando-se na
capacidade de enfrentamento, ou seja: os lderes so reconhecidos pela sua combatividade
frente aos seus opositores. Da decorre que a liderana vincula-se fortemente aos objetivos
da poltica pblica em si.
Nessas arenas, as sanes relacionadas s polticas pblicas possuem aplicao
imediata a grupos sociais e contextos de ao (como organizaes, movimentos sociais,
etc.), no se dirigem a indivduos. Exemplos: uma deciso judicial para reintegrao de
posse de terras indgenas no mbito da poltica de reforma agrria. Os impactos, por sua
vez, so tambm redistributivos, coletivos e imediatos.
As arenas polticas regulatrias, a seu turno, envolvem o estabelecimento de
imperativos, proibies e condies, sob o formato de regras e normas jurdicas que limitam
o poder discricionrio dos indivduos e das organizaes, e tm por base ameaas de
punies variadas. So exemplos de polticas pblicas advindas dessas arenas: leis
ambientais (como o recente Cdigo Florestal), leis de ordenamento territorial municipais,
reservas de mercado, etc.
Os benefcios e as expectativas relativos s polticas regulatrias esto dispersos
entre vrios grupos, categorias ou classes sociais que detm interesses exclusivos (cada
coletividade deseja que as regras a serem institudas sejam de uma maneira). Enquanto
isso, os custos concentram-se em classes, categorias ou grupos (e no indivduos). Por
42
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
exemplo: em relao poltica de trnsito, todos os motoristas (categoria) devem passar por
um processo especfico para serem habilitados e todos eles renunciam a uma parte de sua
autonomia, no podendo dirigir seus automveis como bem quiserem; j a indstria
automobilstica, obrigada a produzir veculos com certo padro de segurana; etc.
O nvel de agregao das polticas em arenas regulatrias varia com cada policy:
podem ser regras para grupos e setores especficos da sociedade ou podem atingir a
populao de forma extensa e igual.
So arenas polticas com elevado grau de conflituosidade, todavia diferem das
arenas redistributivas, pois no assumem o padro de interao de jogo de soma-zero. O
conflito intenso, uma vez que o objeto da disputa o alcance e o rigor das possveis
normas que iro favorecer ou prejudicar interesses. possvel reconhecer visivelmente os
ganhadores e os perdedores em cada issue da poltica regulatria. Entretanto, justamente
por no apresentarem a lgica do jogo de soma-zero, h espao para que os atores,
munidos de seus recursos de poder, negociem e barganhem sobre seus interesses, dando
origem composio dos interesses: tenta-se chegar a um ponto no qual todos ganhem um
pouco, embora nenhum dos envolvidos fique na situao de ganhar tudo ou de perder
totalmente. Essa sua principal caracterstica.

Nessas arenas, a dinmica de negociao. Podem ocorrer conluios e alianas de
interesses tangenciais (interesses que se tocam, se aproximam em algum ponto comum),
que geralmente so muito efmeros, transitrios.
As arenas regulatrias so instveis, na medida em que se organizam em torno de
issues que podem mudar muito, expressando mudanas sociais, tecnolgicas, culturais, etc.
Por exemplo, a regulamentao da explorao econmica de organismos geneticamente
modificados (OGMs, ou seja: transgnicos); ou a regulamentao do comrcio pela internet,
etc.
As lideranas que despontam nessas arenas so estveis, apesar de no serem
permanentes, e sustentam-se pela capacidade de articular potenciais aliados em torno dos
interesses tangenciais. As sanes existentes aplicam-se de forma imediata e concreta aos
indivduos que violarem os regulamentos.
Os impactos da poltica regulatria so redistributivos com relao a certos grupos e
so percebidos no longo prazo. Por exemplo: a Lei de Reserva de Mercado da Informtica
(que vigorou de 1982 a 1992) teve impacto sobre o preo de componentes eletrnicos no
mercado interno e, com isso, transferiu a renda dos consumidores para os empresrios que
eram protegidos por essa Lei.
ARENAS REGULATRIAS
Descrio Estabelecem imperativos e proibies que limitam o poder
discricionrio dos indivduos e das organizaes e se baseiam em
ameaas de sanes variadas. Exemplos: Cdigo de Trnsito, leis
ambientais, reservas de mercado, leis trabalhistas, etc.
Benefcios e
Expectativas
Dispersos entre grupos ou classes caracterizados por interesses
exclusivos.
Custos Visam classes, categorias ou grupos (e no indivduos) e impem
custos concentrados nesses alvos.
43
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Decises O grau de agregao depende de cada poltica: podem ser regras
para grupos e setores especficos da sociedade ou podem atingir a
populao de forma ampla e igual.
Intensidade do
Conflito
Intenso, porque define ganhadores e perdedores, mas no se
caracteriza como jogo de soma-zero e admite negociaes e
barganhas.
Objeto do conflito Alcance e rigor das regras e sanes.
Padro das
interaes
Competio, barganhas, conflito.
Tipo de coalizo Alianas de interesses tangenciais, muito efmeras. Conluios.
Grau de mudana Elevado, arenas instveis.
Lideranas Estveis, mas no permanentes. Os lderes so negociadores: tm
capacidade de articular as foras potencialmente aliadas em torno de
interesses tangenciais, levando composio de interesses.
Sanes Aplicao imediata a indivduos.
Impactos Redistributivos, grupais, de longo prazo.
Fonte: elaborao de Maria das Graas Rua.
Finalmente, as arenas polticas constitucionais configuram-se no contexto da
formulao ou da modificao das regras do jogo poltico no qual sero tomadas outras
decises. Ou seja: remontam s condies genricas sob as quais sero negociadas as
polticas pblicas distributivas, redistributivas e regulatrias. Elas se inserem na esfera
daquilo que os pensadores da Teoria da Escolha Racional da Cincia Poltica denominam
jogos das regras ou jogos de decises institucionais. Exemplos de arenas constitutivas:
as que se organizaram ao redor dos issues da Constituio Federal, das Constituies
estaduais, os regimentos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, regimentos de
Tribunais de Justia, leis eleitorais e partidrias, etc. Devido sua prpria natureza e, talvez,
ao fato de serem provenientes das variveis agregadas da tipologia ampliada de LOWI, as
arenas constitucionais so bem distintas das outras trs j comentadas.
Os benefcios e as expectativas, bem como os custos das polticas constitucionais
so indefinidos, difusos e dispersos no tempo, por conta de abrangerem normas amplas e
abstratas, que beneficiam e, simultaneamente, impem restries a toda sociedade.
ARENAS CONSTITUCIONAIS
Descrio Estabelecem ou alteram as regras para outras decises, ou seja, as
condies gerais sob as quais sero negociadas as polticas
distributivas, redistributivas e regulatrias. Exemplos: Constituio
Federal, regimentos legislativos, leis eleitorais e partidrias, etc.
Benefcios e
Expectativas
Indefinidos, difusos e dispersos no tempo.
Custos Indefinidos, difusos e dispersos no tempo.
Decises Totalmente agregadas: regras gerais.
Intensidade do
Conflito
Baixo, porque os custos e os benefcios so difusos e dispersos no
tempo.
44
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Objeto do conflito Regras do jogo poltico.
Padro das
interaes
Competio, barganhas, conflito.
Tipo de coalizo Alianas de interesses tangenciais.
Grau de mudana Estvel.
Lideranas Estveis, mas no permanentes.
Sanes Aplicao remota a grupos.
Impactos Redistributivos, difusos, de longo prazo.
Fonte: elaborao de Maria das Graas Rua.
As decises polticas determinadas nessas arenas so totalmente agregadas
dirigidas a indivduos e grupos que operam com regras gerais. Como os custos e os
benefcios so distribudos entre toda a populao, e no a coletividades particulares, a
intensidade do conflito existente nessas arenas bastante reduzida. O objeto de eventuais
conflitos nesse tipo de arena recai sobre a definio das regras do jogo poltico. As
interaes dos atores, nesse caso, compreendem competio e barganhas. Comumente, os
tipos de coalizo compostos em arenas constitutivas so alianas de interesses tangenciais,
de lgica semelhante s que se formam nas arenas regulatrias.
As arenas constitucionais exibem baixo grau de mudana, sendo estveis, visto que
as regras do jogo no sofrem alteraes constantemente. So arenas centralizadas e
integrais, que no admitem issues dispersos e decidem sobre regulamentos em sua
integralidade. As lideranas procedentes dessas arenas, novamente em semelhana com as
arenas regulatrias, so estveis, porm, no permanentes elas se dispersam quando se
encerra o processo de formulao das regras. As sanes derivadas de polticas pblicas
constitucionais se aplicam a contextos de ao (grandes grupos, categorias sociais e
contextos), no entanto, apenas em circunstncias remotas. Os impactos dessas polticas
pblicas so redistributivos, difusos e notados no longo prazo tal como nas arenas
regulatrias.
Segundo Sverker GUSTAVSSON (1980) um aspecto a ser destacado na Abordagem
das Arenas, a coero. Para esse autor, o que LOWI ressalta como o fato mais
significativo que os governos coagem. E diferentes tipos de coero fornecem diferentes
conjuntos de parmetros, dentro dos contextos nos quais as policies acontecem.
De fato, para LOWI (1985, p. 7), polticas pblicas so regras formuladas por
autoridades governamentais que expressam inteno de influenciar o comportamento de
cidados, individual ou coletivamente, mediante o uso de sanes positivas ou negativas.
Assim, para GUSTAVSSON, os tipos de coero seriam o critrio mais fecundo para
analisar as relaes entre politics e policies, estabelecendo dois padres. Tanto as politicas
distributivas cujas sanes se aplicam a comportamentos individuais, caso a caso ,
quanto nas polticas constitutivas que se aplicam a contextos de tomada de deciso as
sanes so leves e remotas e o conflito reduzido.
Nos outros dois tipos polticas regulatrias e redistributivas , o conflito intenso,
porque a coero mais imediatamente presente, as normas so imperativas e os recursos
so transferidos de uma parte da sociedade para a outra. Nas polticas regulatrias h
regras gerais para todo o contexto sob regulao meio ambiente, publicidade, trnsito
mas elas s so aplicadas a condutas individuais e o so direta e imediatamente. As
45
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
polticas redistributivas, por sua vez, no tocam diretamente nos comportamentos
individuais, mas se impem imediatamente ao ambiente ou contexto da conduta.
O quadro a seguir mostra os pontos de coincidncia entre as caractersticas relativas
coero o alcance e a intensidade das sanes nas diversas arenas:
ALCANCE E
INTENSIDADE
DAS SANES
ARENA
DISTRIBUTIVA
ARENA
REDISTRIBUTIVA
ARENA
REGULATRIA
ARENA
CONSTITUTIVA
Aplicadas a
comportamentos
individuais
X X
Aplicadas aos
contextos de
ao
X X
Imediatas X X
Remotas X X
Fonte: elaborao de Maria das Graas Rua.
Aponta-se, conforme abordado no captulo 3, que a dinmica das relaes entre os
atores polticos pode se configurar como lutas, jogos ou debates. Aplicando esses conceitos
para melhor detalhar o que se passa nas arenas, tem-se que nas redistributivas
prevaleceriam as lutas; nas arenas regulatrias e constitutivas, a dinmica seria a dos jogos
e dos debates; e nas arenas distributivas, a dos debates.
A mobilizao dos atores e as relaes de poder entre eles assumem padres
definidos (ver captulo 4). Assim, quando se apresentam as arenas distributivas, o padro
seria pluralista: o poder est disperso entre vrios centros, que renem atores diversos
dotados de diferentes recursos para negociar apoio s suas propostas. Nas arenas
redistributivas as relaes de poder e as interaes dos atores acompanharia um padro de
conflito de classes sociais. J nas arenas regulatrias e constitucionais, o padro poderia
ser tanto pluralista quanto elitista, a depender do contedo da policy e das suas issue
areas (reas em que as questes de polticas pblicas se acomodam).
Para concluir, cabe retomar a polmica entre a Abordagem Sistmica e a Abordagem
das Arenas Polticas. O autor do conceito de arenas, Theodore J. LOWI, desafiou a
concepo sistmica, predominante em sua poca, de que a politics produziria as policies, e
inverteu seus nexos causais. Consoante parte da literatura, esse dilema, que se estendeu
at os dias atuais, vem sendo suplantado. Autores como Klaus FREY (1999, p. 6) sustentam
que: A suposio de Lowi (1972, p. 299) de que policies determine politics pode at ser
vlida para um campo especfico de poltica ou um 'policy issue', sob condies particulares,
mas de forma alguma serve como lei global. A trajetria histrica de polticas pblicas
especficas revela que as duas dimenses politics e policy influenciam-se mutuamente.
46
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
6. TIPOLOGIAS E TIPOS DE POLITICAS PBLICAS
As polticas pblicas compem um vasto e diferenciado universo, no sendo todas
do mesmo gnero, ao contrrio. Na tentativa de lidar com tal complexidade e interpretar os
dados para a anlise das polticas pblicas, foram criadas vrias tipologias. Essas tipologias
so instrumentos de classificao, que permitem o enquadramento das polticas em uma ou
outra moldura, a partir do exame das caractersticas observveis de um dado objeto
(variveis). possvel classificar e examinar as polticas com base em diferentes
combinaes de distintas variveis, que constituem as diversas tipologias encontradas na
literatura. Sublinha-se, desde j, que no h tipologia que seja exaustiva, na medida em que
nenhuma delas capaz de dar conta de todos os aspectos das polticas pblicas. A seguir,
so descritas algumas das principais tipologias de polticas pblicas.
Primeiramente, por contiguidade, vale lembrar que a Abordagem das Arenas,
explorada no captulo anterior, deu origem a uma tipologia de polticas pblicas
39
, cada tipo
correspondendo respectiva arena (politics) qual a policy deu origem, a partir das
expectativas dos atores. Tem-se, ento, consoante a Abordagem de LOWI (1964, 1972):
a) Polticas Distributivas: aquelas que alocam bens ou servios a fraes especficas
da sociedade (categorias de pessoas, localidades, regies, grupos sociais, etc.) mediante
recursos provenientes da coletividade como um todo. Podem relacionar-se ao exerccio de
direitos, ou no. Podem ser assistencialistas, ou no. Podem ser clientelistas, ou no. Ex.:
implementao de hospitais e escolas, construo de pontes e estradas, revitalizao de
reas urbanas, salrio-desemprego, benefcios de prestao continuada, programas de
renda mnima, subsdios a empreendimentos econmicos, etc.;
b) Polticas Redistributivas: aquelas que distribuem bens ou servios a segmentos
particularizados da populao por intermdio de recursos oriundos de outros grupos
especficos. So conflituosas e nem sempre virtuosas. Ex.: reforma agrria, distribuio de
royalties do petrleo, poltica de transferncia de recursos inter-regionais, poltica tributria,
etc.;
c) Polticas Regulatrias: aquelas que estabelecem imperativos (obrigatoriedades),
interdies e condies por meio das quais podem e devem ser realizadas determinadas
atividades ou admitidos certos comportamentos. Seus custos e benefcios podem ser
disseminados equilibradamente ou podem privilegiar interesses restritos, a depender dos
recursos de poder dos atores abarcados. Elas podem variar de regulamentaes simples e
operacionais a regulaes complexas, de grande abrangncia. Ex.: Cdigo de Trnsito, Lei
de Eficincia Energtica, Cdigo Florestal, Legislao Trabalhista, etc.;
d) Polticas Constitutivas ou Estruturadoras: aquelas que consolidam as regras do
jogo poltico. So as normas e os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e
implementadas as demais polticas pblicas. Ex.: regras constitucionais diversas,
regimentos das Casas Legislativas e do Congresso Nacional, etc.
Robert H. SALISBURY (1968) procura avanar a partir da tipologia de LOWI,
acentuando as relaes entre as modalidades de polticas e o seu contexto institucional,
composto pelo sistema decisrio e pelo padro de demandas, ambos variando em termos
de concentrao ou fragmentao. A anlise dessas variveis d origem seguinte
tipologia:
47
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
39
Apesar do seu inegvel valor heurstico, como destaca Bruno REIS (2010), a classificao de LOWI no
atende ao princpio metodolgico de categorias exaustivas e excludentes. Disso procede que as diferenas entre
os tipos no so precisamente estabelecidas, alm de a denominao do autor no contemplar uma extensa
variedade de polticas que se situariam nos interstcios entre os tipos propostos.
a) Polticas Distributivas: aquelas advindas da combinao de um padro de
demandas altamente fragmentado, pulverizado, com um sistema de deciso tambm
disperso;
b) Polticas Redistributivas: aquelas que, devido ao padro de conflito e s
correlaes de fora que estabelecem entre os atores, exprimem demandas fortemente
concentradas ou agregadas, processadas por um sistema decisrio igualmente
concentrado e centralizado para enfrentar as presses dos atores em conflito;
c) Polticas Regulatrias: aquelas em que, devido multiplicidade de interesses
envolvidos, o padro de demandas fortemente fragmentado, porm as decises so
produzidas por um sistema decisrio intensamente concentrado;
d) Polticas Auto-Regulatrias: aquelas caracterizadas por demandas concentradas
diante de um sistema decisrio fragmentado. Nesse ponto se encerram as afinidades
entre os tipos identificados por LOWI (1964) na tipologia inicial e os propostos por
SALISBURY.
Ao contestar vigorosamente o argumento de LOWI e sua classificao das polticas
pblicas, James Q. WILSON (1973) construiu uma tipologia cujo critrio o padro de
distribuio dos benefcios e dos custos da policy. As modalidades resultantes so:
a) Polticas Clientelistas
40
: as quais tm benefcios concentrados e custos dispersos,
ou seja: toda a sociedade arca com o seu custo para que alguns grupos tenham
benefcios. Ex.: subsdios, renncias fiscais, etc.;
b) Polticas Majoritrias: nas quais os custos e benefcios so distribudos pela
coletividade. Ex.: servios pblicos de sade, segurana pblica, energia, educao, etc.;
c) Polticas Empreendedoras: nas quais os benefcios so coletivos e os custos ficam
concentrados sobre certas categorias. Implicam mudanas que oneram alguns em benefcio
de todos. Ex.: reforma administrativa, poltica ambiental, etc.;
d) Polticas de Grupos de Interesses: nas quais os custos e benefcios esto
concentrados sobre certas categorias, ou seja: alguns grupos arcam com todo o custo e
outros grupos recebem todo o benefcio. Ex.: reforma agrria, poltica tributria, etc.
Pode-se traar uma conjugao entre as classificaes de LOWI, SALISBURY e
WILSON. O resultado a discriminao das polticas pblicas em:
a) Polticas Distributivas (LOWI, SALISBURY): determinadas por demandas e
decises fragmentadas, cujos custos so difusos, sendo os benefcios focalizados ou
concentrados; so equivalentes s Polticas Clientelistas (WILSON);
b) Polticas Redistributivas (LOWI, SALISBURY): qualificadas por demandas e
sistema decisrio fortemente concentrados, o mesmo acontecendo com seus custos e
benefcios; correspondem s Polticas de Grupos de Interesses (WILSON);
c) Polticas Regulatrias (LOWI, SALISBURY): definidas por demandas
fragmentadas, processadas em sistemas decisrios fortemente concentrados, tendo
48
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
40
Nota-se que WILSON no retrata nessa nomenclatura o clientelismo enquanto sistema de intermediao de
interesses, no qual h uma apropriao privada de bens pblicos e sua troca por bens privados, mas to
somente as polticas orientadas a determinadas clientelas, no sentido de seus beneficirios.
como resultado custos concentrados e benefcios difusos; equivalem s Polticas
Empreendedoras (WILSON).

As coincidncias entre as tipologias se esgotam nesse ponto, pois as Polticas Auto-
Regulatrias, de SALISBURY, no encontram equivalncia nem nas Polticas
Constitucionais, de LOWI, tampouco nas Polticas Majoritrias, de WILSON. As Polticas
Majoritrias, de WILSON, tambm no exibem a mesma natureza e o mesmo contedo das
Polticas Constitucionais, de LOWI.
Ao buscar uma tipologia capaz de melhor iluminar o complexo emaranhado das
polticas pblicas, William. T. GORMLEY (1986) desafia as formulaes de LOWI e de
WILSON acerca dos padres de interao nas polticas regulatrias.

GORMLEY prope que seja descartada a suposio de que as polticas regulatrias,
em sua generalidade, sejam inerentemente complexas e conflituosas.
O autor defende que, no amplo domnio da poltica regulatria, os problemas diferem
quanto complexidade tcnica e quanto ao conflito entre os atores afetados, com
importantes consequncias sobre a poltica pblica. Dessa maneira, uma tipologia baseada
na Teoria da Defesa Pblica, focalizando especificamente os processos de regulao,
auxilia a entender as diferenas na utilidade da poltica (politics) e das polticas (policies)
regulatrias. O pensador argumenta que os padres de interao do atores (politics) nas
polticas regulatrias variam sistematicamente entre as issue areas, a depender da salincia
e da complexidade tcnica das questes a serem decididas.
Essa salincia ou relevncia diz respeito ao grau de visibilidade das polticas em uma
sociedade; a salincia incentiva a atividade poltica por parte dos atores polticos e dos
representantes eleitos e influencia o grau de atividade institucional. A complexidade tcnica
relaciona-se ao nvel de conhecimento necessrio para a formulao e a implementao de
uma poltica pblica. Com fundamentos no ajuste entre essas variveis, GORMLEY
identifica quatro padres de polticas regulatrias, cada um deles envolvendo uma
configurao prpria de participantes, de critrios de escolha ou deciso e de distores:
a) Polticas de Sala Operatria: caracterizam-se por elevada complexidade e muita
salincia, ou seja: exigem profundo conhecimento tcnico e tm muita visibilidade,
chamando bastante a ateno da sociedade. Ex.: legislao sobre OGMs (transgnicos),
licenciamento de medicamentos e normas para procedimentos complexos relativos sade,
etc.;
b) Polticas de Audincia: apresentam baixa complexidade, porm muita salincia.
Sua formulao no demanda conhecimentos especializados, mas atrai muita ateno do
pblico, frequentemente porque envolvem ideologia e valores. Ex.: cotas raciais,
descriminalizao do aborto e do uso de drogas, etc.;
c) Polticas de Sala de Reunies: exibem elevada complexidade tcnica, mas tem
pouca salincia, sendo pouco visveis e recebendo pouca ateno da populao em geral.
Ex.: Lei de Eficincia Energtica, poltica cambial, poltica tributria, regulamentao do
setor financeiro, etc.;
d) Polticas de Baixo Escalo (Street-Level Policy): agregam reduzida complexidade
tcnica e pouca salincia. Caracterizam-se por no exigirem conhecimentos especficos e
conquistam pouca ateno popular. Habitualmente, esto relacionadas a rotinas
administrativas, regulamentos simples, etc.
Ao averiguar outra dimenso das polticas pblicas, Gunnel GUSTAFSSON (1983)
adota outro critrio de tipificao e sugere que as polticas pblicas sejam divididas
conforme: a) a inteno dos governantes de implementar a policy; e b) a disponibilidade de
49
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
conhecimento para sua formulao e implementao (que se aproximaria do critrio da
complexidade tcnica de GORMLEY). Com base nessas variveis so identificados os
seguintes tipos:
a) Polticas Reais: so aquelas que os governantes possuem a inteno efetiva de
implementar e possuem o conhecimento requerido para isso. Nesse caso, selecionam-se as
estratgias e alocam-se os recursos com a finalidade de que os problemas polticos sejam,
de fato, resolvidos;
b) Polticas Simblicas: so aquelas que ocorrem quando, mesmo em posse do
conhecimento necessrio, os governantes no tm inteno de implementar as polticas.
Elas podem at ser formuladas, com o objetivo de oferecer uma aparente resposta s
demandas, contudo no h compromisso algum, por parte governantes, com sua
implementao;
c) Pseudopolticas: so aquelas que os governantes tm a real inteno de
implementar, porm, no dispem do conhecimento essencial para tal fim. Podem ser
observadas quando os governantes procuram especialistas em formulao de projetos,
consultores, etc., indicando seu interesse em formular e implementar polticas efetivas; no
entanto, um exame mais atento mostra que eles enfrentam problemas de baixa capacidade
de gesto, o que compromete as possibilidades de atender efetivamente s demandas por
polticas pblicas. Hoje, no Brasil, um grande nmero de estados e municpios encontra-se
nessa situao;

d) Polticas Sem Sentido: so aquelas que os governantes no pretendem
implementar, nem contam com o saber necessrio para tanto. So proposies
descabidas, sem fundamentos no conhecimento tcnico, e que so usadas somente
como discurso poltico, sem compromisso para com a satisfao das demandas.
Ao enfatizar o impacto que o tipo de poltica pode ter sobre a implementao,
Michael HILL e Peter HUPE (2010) expem uma tipologia elaborada por Randall RIPLEY e
Grace FRANKLIN em 1982, cujo ponto de partida a tipologia de LOWI, no obstante a
categoria polticas constitutivas ser desprezada e a categoria polticas regulatrias ser
desdobrada em duas.
A primeira, denominada Poltica Regulatria Competitiva, se associa s
regulamentaes que limitam a oferta de bens e servios a um ator ou a um pequeno grupo
de atores por exemplo, as concesses para explorar linhas areas ou canais de televiso.
A outra categoria, chamada Poltica Regulatria Protetora, concerne s
regulamentaes destinadas a controlar todas as atividades que sejam potencialmente
prejudiciais ou perigosas para os indivduos como a explorao de determinadas formas
de energia, a utilizao de certas substncias na indstria ou a comercializao de frmacos
e produtos qumicos em geral, etc.
Cumpre assinalar que essa tipologia contm afinidades com o argumento de
GORMLEY (1986), de que as polticas regulatrias so mais complexas que as demais e
no ensejam um nico padro de interao. Entre outros aspectos, essa tipologia traz uma
substantiva contribuio ao deslocar o conflito existente nas polticas regulatrias para o
ambiente da implementao, como pode ser observado no quadro abaixo.
Caracterizao das Polticas Segundo o Tipo de Impacto sobre a Implementao
Distributivas Regulatrias
Competitivas
Regulatrias
Protetoras
Redistributivas
50
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Probabilidade de rotinas
estveis na
implementao
Alta Moderada Baixa Baixa
Grau de estabilidade dos
atores e das relaes
Alto Baixo Baixo Alto
Grau de conflito quanto
implementao
Baixo Moderado Alto Alto
Grau de oposio s
decises burocrticas de
implementao
Baixo Moderado Alto Alto
Grau de ideologia no
debate sobre
implementao
Baixo
Moderado
a Alto
Alto Muito Alto
Grau de presso para ter
menos atividade do
governo
Baixo
Moderado
a Alto
Alto Alto
Fonte: HILL e HUPE, 2010, p. 77, adaptado de RIPLEY e FRANKLIN, 1982, p. 193.
Outra classificao, prpria do domnio das polticas sociais, possui como critrio a
finalidade da poltica pblica, que define lgicas de enfrentamento aos problemas sociais e
de atuao distintas. Com base nesse requisito se delineiam:
a) Polticas Compensatrias: so implementadas com o propsito de minimizar
distores sociais profundas. Ex.: polticas de cotas, polticas de demarcao de terras
indgenas, etc.;
b) Polticas Emancipatrias: aquelas que se dirigem ao empoderamento e
autonomizao dos grupos sociais inicialmente vulnerveis, de modo a promover sua
independncia frente ao do Estado. Ex.: reforma agrria, incluso produtiva,
qualificao profissional, etc.
Elenaldo Celso TEIXEIRA (2002 apud MERIGO; ANDRADE 2010) lana dois critrios
relevantes para classificar as polticas pblicas. Quanto natureza ou ao grau de
interveno na realidade, as polticas pblicas podem ser:
a) Polticas Estruturais: destinam-se a interferir em relaes estruturais como renda,
emprego, produtividade, etc. Ex.: poltica de gerao de empregos, poltica de
desenvolvimento produtivo (industrial e outras), etc.;
b) Polticas Conjunturais ou Emergenciais: representam intervenes tpicas,
orientadas para aliviar uma situao temporria. Ex.: a reduo da fome, como o Programa
Fome Zero no momento em que foi estudado pelo autor.
J tomando como critrio a abrangncia dos possveis benefcios, TEIXEIRA
qualifica as polticas pblicas como:
a) Polticas Universais: aquelas anunciadas a todos os cidados. Ex.: o SUS;
b) Polticas Segmentais: aquelas que caracterizam um fator determinado (como
idade, condio fsica, gnero, etc.). Ex. Estatuto do Idoso e poltica de cotas no Ensino
Superior;
51
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
c) Polticas Fragmentadas: aquelas designadas a grupos especficos dentro de cada
segmento da sociedade. O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) brasileiro
exemplo de uma poltica fragmentada, por estar direcionado s famlias com crianas em
situao de trabalho, entre a parcela mais pobre da populao.
Resta registrar uma tipificao das polticas pblicas comum linguagem cotidiana.
Trata-se das distines entre as polticas pblicas de acordo com as suas caractersticas
setoriais, que vo alm dos aspectos administrativos. Elas abrangem as dinmicas e as
agendas prprias de cada rea setorial, os atores que nelas atuam com seus objetivos e
recursos de poder diferenciados, e a forma predominante de organizao dos interesses em
cada rea. Portanto, tendo como critrio o setor de atividade governamental em que
operam, as polticas pblicas podem ser classificadas em:
a) Polticas Sociais: aquelas destinadas a prover o exerccio de direitos sociais como
educao, seguridade social (sade, previdncia e assistncia), habitao, etc.;
b) Polticas Econmicas: aquelas cujo intuito a gesto da economia interna e a
promoo da insero do pas na economia externa. Ex.: poltica monetria, cambial, fiscal,
agrcola, industrial, comrcio exterior, etc.;
c) Polticas de Infraestrutura: aquelas dedicadas a assegurar as condies para a
implementao e a consecuo dos objetivos das polticas econmicas e sociais. Ex.:
poltica de transporte rodovirio, hidrovirio, ferrovirio, martimo e areo (aviao civil);
energia eltrica; combustveis; petrleo e gs; gesto estratgica da geologia, minerao e
transformao mineral; oferta de gua; gesto de riscos e resposta a desastres;
comunicaes; saneamento bsico; mobilidade urbana e trnsito, etc.;
d) Polticas de Estado: aquelas que visam garantir o exerccio da cidadania, a ordem
interna, a defesa externa e as condies essenciais soberania nacional. Ex.: poltica de
direitos humanos, segurana pblica, defesa, relaes exteriores, meio ambiente, etc.
Diante da nomenclatura Polticas de Estado, na tipologia acima, cabe elucidar que
a proposio do item d no est associada diferenciao entre Polticas de Estado e as
ditas Polticas de Governo. O item d refere-se apenas s policy areas relacionados ao
papel do Estado.
outra a nfase da discusso que acentua que Polticas de Estado e Polticas de
Governo no se confundem. As Polticas de Estado tratam de policies mais permanentes do
que aquilo que se restringe ao perodo no qual um governo exerce o poder (normalmente,
de quatro a oito anos em pases presidencialistas). Elas so duradouras e consolidadas.
Alm disso, implicam articulaes entre as diferentes reas setoriais de polticas pblicas
com o intento de que todas elas convirjam para os objetivos do Estado. Em contraposio,
as Polticas de Governo podem ser passageiras, vigem somente durante o mandato de seus
formuladores, e no necessariamente se concentram em torno de finalidades comuns,
porquanto os governos distribuem as reas de atuao setorial consoante critrios polticos,
que podem levar convergncia ou disperso das policies.

52
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
7. A CONCEPO DO CICLO DE POLTICAS PBLICAS
A despeito das diversas intervenes do Estado na vida econmica e social, em
vrios pases do mundo ocidental desde a dcada de 1930, mediante o planejamento
econmico, as medidas de bem-estar social e a promoo do desenvolvimento, e apesar
das teorias elaboradas a esse respeito por pensadores como Gunnar MYRDAL, John
Maynard KEYNES e outros, a rea de polticas pblicas s veio a se desenvolver como
campo de estudo propriamente dito a partir da dcada de 1950. Antes disso, registra-se a
contribuio inicial de Harold LASSWELL que, em 1936, criou a expresso policy
analysis (anlise de poltica pblica) como forma de conciliar o conhecimento cientfico/
acadmico com a produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o
dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo (apud PARSONS, 1996, p.
23).
53
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Em texto publicado pela primeira vez em 1947, Herbert A. SIMON sustenta que a
tomada de deciso o centro vital da Administrao e que a Teoria Administrativa deve ter
como base a lgica e a psicologia da escolha humana. Nessa obra, o autor distingue trs
fases do processo de deciso nas organizaes administrativas: inteligncia, desenho e
escolha
41
.
Em 1951, LASSWELL publicou, com Daniel LERNER, o livro The Policy Sciences,
no qual props o conceito de policy sciences para referir-se um conjunto de mtodos
voltados para a investigao dos processos polticos, com vistas a contribuir para a atuao
dos governos. Nessa mesma obra, o autor estabelece um desdobramento do processo de
produo da poltica pblica, exclusivamente no mbito governamental, que consiste nas
seguintes etapas: informao, promoo, prescrio, invocao, aplicao, trmino e
avaliao.
Anos depois, em 1959, Charles E. LINDBLOM criticou duramente tanto as
concepes de LASSWELL como as de SIMON pela excessiva nfase delas na
racionalidade e pela artificialidade da percepo da poltica como um processo meramente
administrativo e funcional, dividido em etapas estanques. Em lugar disso, LINDBLOM
defendeu que o processo poltico e decisrio constitui um processo interativo e complexo,
sem incio ou fim, no qual as relaes de poder representam um elemento crucial.
Em 1953, David EASTON recomendou, pela primeira vez, a aplicao da Teoria dos
Sistemas anlise do processo poltico. Essa Abordagem foi reforada em 1957 e
consolidou-se definitivamente, com sua aplicao ao estudo de polticas pblicas, em obra
de 1965, na qual o pensador define as polticas pblicas (policies) como o produto (output)
da operao do sistema poltico (politics) no processamento de inputs. Ao sugerir essa
concepo estudada nesse livro como Abordagem Sistmica , o autor reconheceu a
existncia de um ciclo de polticas pblicas, compreendendo a absoro dos inputs, a
formulao da poltica, a gerao de resultados (outputs) e as respostas do ambiente
(feedback). O ncleo de seu interesse, porm, direcionava-se para o sistema poltico.
Poucos anos antes de EASTON publicar a obra que veio a consolidar o Modelo de
Anlise Sistmica, Peter BACHRACH e Morton S. BARATZ (1962), numa polmica entre o
pensamento elitista e a abordagem pluralista, alertaram que o sistema poltico opera de
modo seletivo, processando somente as questes que no ameaam os interesses
dominantes na sociedade. Ou seja, nem todas as demandas entrariam na agenda
governamental. Com isso, pela primeira vez, estabeleceram a separao entre o processo
decisrio e a fase pr-decisional. E chamaram a ateno para contextos especficos de
relaes de poder que, muito tempo mais tarde, deram origem ao estgio que hoje
entendido como a formao da agenda e que s chegou a ser analisado
consistentemente como tal em meados da dcada de 1980.
Richard ROSE, em 1973
42
sustentou que, para comparar polticas pblicas, seria
essencial dispor de uma estrutura conceitual para identificar as diferentes partes do
processo de polticas pblicas, o que discriminou como: o reconhecimento pblico das
necessidades existentes; a insero dos temas na agenda e a progresso das demandas; o
envolvimento do governo no processo decisrio e a tomada de decises; a implementao;
a avaliao da poltica e o feedback.
54
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
41
Diante das reaes sua concepo preliminar sobre a tomada de deciso, em 1955, SIMON publicou uma
nova edio do seu livro, na qual introduziu o conceito de Racionalidade Limitada dos tomadores de deciso
(policy-makers) (ver captulo 8.6).
42
As ideias apresentadas por ROSE (1973) foram anteriormente pregadas nos debates realizados no Workshop
on European Policy Studies na Universidade de Strathclyde (Esccia), em junho de 1972.
No mesmo ano de 1973, Jeffrey PRESSMAN e Aaron WILDAVSKY, inauguraram
uma nova frente para os estudos de poltica pblica ao preconizar que o fato de terem sido
tomadas decises relativas a polticas pblicas expressas em diplomas legais no
asseguraria nem que fossem executadas, nem que caso o fossem seriam fiis aos
objetivos dos seus formuladores. Ou seja: as decises permanecem como intenes, a
menos que sejam desenvolvidas as aes capazes de transform-las em interveno na
realidade. Os autores foram os primeiros a estudar a "implementao", que definiram como
"realizar, fazer, executar, produzir, concluir" alguma coisa.
Tambm por essa poca, Carol WEISS publicou a primeira obra sobre avaliao de
programs and policies designed to improve the lot of people (1998, p. 3). No livro, entre
outros argumentos, distinguia a Teoria do Programa da Teoria da Implementao e
propunha medidas para analisar inputs, processos e outcomes dos programas. Assim, ainda
que WEISS no discutisse a concepo de policy cycle (ciclo evolutivo das polticas
pblicas), essa parecia subjacente s suas proposies.
A partir desse momento, estavam postos, na literatura, todos os estgios do que hoje
conhecido como policy cycle. No seu conjunto, entretanto, os estudos continuavam a
privilegiar a formulao e os processos decisrios das polticas pblicas.
Nesse nterim, em 1972, Michael D. COHEN, James G. MARCH e Johan P. OLSEN
trouxeram a pblico uma nova abordagem, completamente alternativa concepo do ciclo
de polticas pblicas: o Modelo da Lata de Lixo ou Garbage Can Model. Consoante essa
perspectiva, no ambiente das organizaes envolvidas nas polticas pblicas, no h uma
precedncia nem temporal, tampouco lgica entre os problemas (formao de agenda) e as
solues (formulao). Como bem descreve Celina SOUZA (2006, p. 31): ...o modelo
advoga que solues procuram por problemas. As escolhas compem um garbage can (lata
de lixo) no qual vrios tipos de problemas e solues so colocados pelos participantes
medida que eles aparecem.

Todavia, a lgica de anlise do policy cycle se manteve. Tambm continuou o debate
sobre ele. Gary BREWER, em 1974 (apud BADIE; BERG-SCHLOSSER; MORLINO, 2011),
props que a poltica pblica fosse vista como um ciclo dinmico, contnuo, no linear,
chamando a ateno para as possibilidades de modificaes no curso das polticas, o que
tornava pouco plausvel a ideia de um ciclo definido. Mas, em que pese sua crtica, o prprio
autor foi incapaz de romper com a lgica que vinha se consolidando em torno do policy
cycle, e preferiu apenas acrescentar a ele uma fase a mais: a avaliao das polticas
pblicas, para referir-se ao processo pelo qual os resultados das polticas seriam
monitorados pelos agentes do Estado e pelos atores sociais, levando reconceituao tanto
dos problemas quanto das solues.
John KINGDON, em 1984, apresentou o seu Modelo dos Mltiplos Fluxos, que toma
emprestado do Modelo Garbage Can a concepo de que no h relaes mecnicas entre
problemas e alternativas, como se supe na abordagem racional implcita ao policy cycle.
Todavia, a definio de formulao adotada pelo autor (2006, p. 221) corresponde a uma
concepo de policy cycle, como possvel observar no seguinte enunciado:
A formulao de polticas pblicas um conjunto de processos, incluindo pelo
menos: o estabelecimento de uma agenda; a especificao das alternativas a partir das
quais as escolhas so feitas; uma escolha final entre essas alternativas especficas, por
meio de votao no Legislativo ou deciso presidencial; e a implementao dessa deciso.
Em 1993, SABATIER e JENKINS-SMITH criticaram tanto a concepo de policy
cycle e o Garbage Can Model, pela capacidade reduzida de ambos de evidenciar uma
causa para a ocorrncia de mudanas nas polticas pblicas. SABATIER tambm
apresentou restries ao Modelo de Mltiplos Fluxos, pela sua incapacidade de definir os
55
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
fatores causais da estabilidade e da mudana das polticas pblicas (SABATIER, 1997 apud
CAPELLA, 2007).
SABATIER e JENKINS-SMITH (1993) reconheceram que a concepo do policy
cycle tem valor heurstico por facilitar o entendimento do processo das polticas pblicas,
mas sofre vrias limitaes metodolgicas, tais como: a) no oferece explicaes, portanto,
no pode ser considerada uma teoria causal; b) no esclarece quais so as foras que
conduzem o processo de um estgio para o outro. Diante disso, defenderam a substituio
da concepo de estgios ou fases por novas alternativas de tericas. Visando colaborar
para a superao das deficincias apontadas, propuseram o Modelo da Coalizo de
Defesa (Advocacy Coalition Framework ACF), que ser apresentado em detalhes um
pouco adiante, nesse livro.
Na mesma poca, Frank BAUMGARTNER e Bryan JONES (1993), tomando por
base concepes originrias da Biologia e a Teoria dos Sistemas, compuseram uma
alternativa ao policy cycle: o Modelo do Punctuated Equilibrium (Equilbrio Interrompido),
cuja dinmica replica a concepo da evoluo por saltos ou mutaes. Nas polticas
pblicas, essa tese originou a hiptese de que elas apresentam longos perodos de
estabilidade, com modificaes apenas incrementais, interrompidos por perodos de
instabilidade, quando ocorrem transformaes em relao s polticas anteriores. Conforme
os autores, os subsistemas de uma poltica pblica permitem que, durante longos intervalos,
o sistema poltico opere pequenas mudanas nas polticas pblicas, a partir das
experincias de implementao e da avaliao. Contudo, em algum momento se
desencadeiam mudanas polticas (politics) intensas e rpidas no sistema macropolitico,
que fariam com que o tratamento de equilbrio incremental, prprio dos subsistemas, fosse
substitudo por alteraes mais radicais nas polticas pblicas.
Em 1995, Michael HOWLETT e M. RAMESH apresentaram um Modelo
Aperfeioado (Improved Model) do ciclo de polticas com as seguintes fases: i) montagem
da agenda; ii) formulao da poltica pblica; iii) tomada de deciso; iv) implementao e v)
avaliao. Essa a concepo de policy cycle prevalecente at os dias atuais, conquanto
alguns autores prefiram subdividir algumas dessas fases.
As vrias divises do policy cycle presentes na literatura se diferenciam apenas
gradualmente. Comum a todas as propostas so as fases da formulao, da implementao
e do controle dos impactos das polticas pblicas. Alguns autores idealizam uma subdiviso
um pouco mais sofisticada. FREY (1999), por exemplo, distingue entre as seguintes fases: a
percepo e a definio de problemas, agenda-setting (a formao da agenda), a
elaborao de programas e a deciso, a implementao de polticas e, finalmente, a
avaliao de polticas e a eventual correo da ao. SOUZA (2006), por sua vez,
estabelece os seguintes estgios do ciclo das polticas pblicas: a definio da agenda, a
identificao de alternativas, a avaliao das opes, a seleo das opes, a
implementao e a avaliao.
Diferentemente, PINHO (2011, slide 18) sustenta que, Nesse modelo (racional) uma
poltica pblica tratada em fases, podem retornar ao seu ponto inicial constituindo um ciclo
dinmico e virtuoso de realizaes e aprendizado. Os estgios por que passam as polticas
pblicas so: (1) Definio da agenda; (2) Formulao; (3) Implementao; (4)
Monitoramento e Avaliao; (5) Reviso.
SARAVIA (2006, p. 143-145) estabelece que o primeiro momento do ciclo das
polticas pblicas o da construo da agenda, que expressa a incorporao de uma
demanda na lista de prioridades do Poder Pblico. O autor sustenta que a insero na
agenda induz e justifica uma interveno pblica legtima, sob a forma de uma deciso das
autoridades pblicas. O segundo momento recai sobre a elaborao, que consiste em
identificar e delimitar um problema atual ou potencial, levantar as possveis alternativas para
sua soluo, avaliar os custos e benefcios de cada uma delas e definir as prioridades.
56
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Nessa etapa predomina a viso tcnica. O passo seguinte denominado como formulao
e inclui a seleo e especificao da alternativa mais conveniente, seguida de uma
declarao que explicita (...) a deciso adotada
43
, definindo seus objetivos e seu marco
jurdico, administrativo e financeiro. Nessa etapa, os critrios polticos assumem o papel
mais importante. A quarta etapa a implementao, constituda pelo planejamento e
organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos para executar uma poltica. Envolve a elaborao de todos os planos,
programas e projetos e o recrutamento e o treinamento dos que iro executar a poltica. A
quinta etapa equivale execuo, que o conjunto das aes destinado a atingir os
objetivos estabelecidos pela poltica. A execuo contm o estudo dos obstculos que
podero inviabilizar a consecuo dos resultados, sobretudo a anlise da burocracia. O
sexto estgio abriga o acompanhamento, que o processo sistemtico de superviso da
execuo (...) a fim de assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos. E, por
derradeiro, a avaliao, stimo estgio, que subentende a mensurao e anlise dos
efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente no que diz respeito
s realizaes obtidas e s consequncias previstas e no previstas, desejadas e no
desejadas.
Na concepo do ciclo de polticas, considera-se a policy resultante de uma srie de
atividades polticas que, agrupadas, formam o processo poltico (politics). No se trata de
imaginar que efetivamente existam fases estanques e sequenciadas na realidade, porm de
usar essa suposio como um recurso para analisar as polticas pblicas.
De acordo com FREY (1999, p. 14) o modelo heurstico (...) do policy cycle um
tipo puro idealizador do processo poltico, mas que na prtica no costuma-se efetivar da
maneira corno est previsto no modelo. O fato de os processos polticos reais no
corresponderem ao modelo terico no indica necessariamente que o modelo seja
inadequado para a explicao destes processos, mas sublinha o seu carter enquanto
instrumento de anlise. O 'policy cycle' nos fornece o quadro de referncia para a anlise
processual. Visto que podemos atribuir funes especficas s diversas fases do processo
poltico-administrativo, obtemos por meio da comparao dos processos reais com o tipo
puro pontos de referncia que dizem respeito s possveis causas dos dficits do processo
de resoluo de problema.
7.1 Algumas Alternativas ao Policy Cycle Para a Anlise de Polticas Pblicas
Em que pese longa predominncia da abordagem do policy cycle, Michael HILL e
Peter HUPE (2010, p. 120-123) apontam algumas abordagens alternativas a ele: a de L. E.
57
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
43
SARAVIA (2006, p. 29) faz uma ressalva formulao (e por lgica, s demais fases do ciclo) quando se trata
de polticas de omisso ou de no inovao, pertinente sua definio das polticas pblicas como Sistema de
decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a
realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e
da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.
LYNN, que usa o conceito de nested games
44
ao propor que as polticas pblicas devem
ser compreendidas com base no emaranhado entre o high game, no qual se decide se
uma questo pode ou no dar origem a uma policy; o middle game, que a esfera em que
se determina qual a direo ou tratamento a ser dado quela policy; e o low game, que a
dimenso prtica da poltica pblica, na qual a implementao ocupa o espao central.

Os autores tambm descrevem a abordagem de Wayne PARSONS (1996), que
adota o enfoque de mltiplos estgios e distingue trs nveis de anlise amplos e
superpostos: o nvel de meso-analysis, que diz respeito aos modos pelos quais problemas
e questes so definidos e se forma a agenda de politicas (policies); o nvel de decision
analysis, que abrange os processos pelos quais as decises so tomadas e as polticas so
formuladas; e o nvel de delivery analysis, que concerne administrao, avaliao e
concluso de cada policy.
Outra substantiva estrutura de anlise alternativa ao policy cycle, segundo os
autores, foi elaborada por Larry KISER e Elinor OSTROM (1982 e OSTROM, 2003), sendo
conhecida como Institutional Analysis and Development (IAD) Framework. Essa
Abordagem abarca trs diferentes nveis de anlise relacionados: o nvel constitucional,
que procura explicar as decises sobre os mecanismos e arranjos institucionais de escolha
coletiva e ligam cada nvel de deciso ao nvel subsequente; o nvel da escolha coletiva,
que abrange a esfera das decises imperativas, das escolhas que se direcionam para a
coletividade; e o nvel operacional, que o mundo da ao.
Por fim, HILL e HUPE (2010) relatam um modelo de anlise formulado por LYNN,
HEINRICH e HILL (2002), denominado logic of governance, que consiste numa estrutura
de anlise que agrega trs nveis de governana institucional, gerencial e tcnico e
focaliza a dinmica das suas relaes, sugerindo como eles podem estar unidos mediante
um processo dinmico e interativo.
8. FORMAO DA AGENDA E FORMULAO DA POLTICA PBLICA
Como foi comentado, os autores que adotam a concepo do ciclo de polticas
pblicas (policy cycle) como recurso de anlise distinguem a formao da agenda como
uma fase especfica, diferenciada em relao formulao da poltica pblica. Outros
pensadores preferem analisar tanto a formao da agenda governamental, a elaborao das
alternativas, quanto a escolha entre elas (deciso) como um todo que corresponde
formulao da poltica pblica propriamente dita. As duas vertentes so trabalhadas nesse
espao.
Nesse captulo so examinados: os elementos prvios formao da agenda
poltica, os tipos de agenda, as teorias de formao da agenda da poltica pblica, os
modelos de tomada de deciso poltica e os modelos de formulao de polticas pblicas.
58
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
44
George TSEBELIS criou, em 1990, o conceito de nested games (traduzido como jogos ocultos), que contribui
para uma melhor compreenso da escolha racional. Existem situaes em que os atores escolhem alternativas que
parecem ser contrrias aos seus prprios interesses ou deixam de escolher a melhor alternativa em determinadas
circunstncias: so "escolhas sub-timas", que podem ser explicadas por um simples erro de clculo, ou devido
atuao de fatores no racionais. O suposto adotado aqui o de que os indivduos e as instituies so racionais,
logo, maximizadores. Se as escolhas do ator parecem sub-timas, embora ele tenha informao correta e suficiente,
isso ocorre, porque o ator est envolvido em vrios jogos e o que parece sub-timo para um jogo s, mostra-se timo
quando a perspectiva do conjunto considerada. Uma situao possvel denominada jogos em arenas mltiplas:
existe um jogo na arena principal (que o foco da anlise), mas h vrios outros jogos acontecendo,
simultaneamente ou no. Nessa configurao, o jogo da arena principal est encaixado em um jogo maior que define
como os fatores contextuais influenciam os resultados para o ator e para todos os outros jogadores, mantendo-se
inalteradas as regras de quaisquer dos jogos. Outra possibilidade a situao chamada jogos mltiplos de arranjo
institucional: o ator est envolvido no apenas no jogo da arena principal, como tambm em um jogo sobre as
regras do jogo, que ele quer que mudem para que ele tenha melhores alternativas. Nesse caso, o jogo da arena
principal est encaixado em um jogo maior, no qual as regras do prprio jogo esto sendo alteradas. Essas duas
situaes abrangem os jogos ocultos ou nested games.
8.1 Demandas, Estados de Coisas e Problemas Polticos
O estudo da formao da agenda governamental deve ser precedido pelo
entendimento de alguns aspectos relativos s demandas, que merecem ser considerados
mais detalhadamente. Para iniciar, as demandas no so todas da mesma natureza. De
acordo com a sua trajetria no processo poltico, possvel distinguir trs tipos de
demandas: as novas, as recorrentes e as reprimidas.
As demandas novas so aquelas que nunca foram processadas pelo sistema poltico
de uma dada sociedade (so inditas naquele contexto, mesmo que no o sejam em outro).
Essas demandas resultam da mudana social e/ou tecnolgica, do surgimento de novos
atores polticos ou de novos problemas. As demandas novas pressionam, pela primeira vez,
naquela sociedade, o sistema poltico. So exemplos de demandas novas no Brasil: a
incluso digital, a regulamentao da unio civil entre pessoas do mesmo sexo, a
regulamentao do uso das clulas-tronco, etc.
Novos atores so aqueles que j existiam no sistema poltico, ainda que no fossem
politicamente organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema
poltico, aparecem como novos atores polticos. Um exemplo de novos atores polticos so
os evanglicos no Brasil. H cerca de trinta anos, eles tinham relativamente pouco peso
poltico. Hoje, representam importante parcela do eleitorado, com uma bancada poderosa no
Congresso. Nos Estados Unidos, um ator poltico que emergiu em torno da dcada de 1970,
foram os homossexuais, que formaram poderosas associaes de representao de
interesses. No Brasil, o movimento gay vem se fortalecendo e se apresentando como um
novo ator, interessado em diversas polticas pblicas.
Novos problemas, por sua vez, so problemas que no existiam efetivamente antes
como os OGMs (transgnicos), por exemplo ou existiam apenas como estados de
coisas (conceito estudado a seguir), pois no chegavam a ser reconhecidos como
problemas, mas eram vistos como algo natural ou impossvel de ser mudado.
O segundo tipo de demanda so as denominadas recorrentes. Trata-se das
demandas que expressam problemas que j foram processados pelo sistema poltico, no
entanto, no tiveram soluo eficaz. Em virtude disso, esto sempre voltando ao debate
poltico e, eventualmente, agenda governamental. No Brasil, exemplos de demandas
recorrentes so: a reforma agrria, durante muitas dcadas
45
; a estabilizao da moeda,
nas dcadas de 1980 e 1990; segurana pblica, atualmente.
Quando se acumulam as demandas e o sistema poltico no consegue encaminhar
solues aceitveis pelos atores envolvidos, podem ocorrer crises resultantes da
conjugao do excesso ou da complexidade das demandas novas ou recorrentes com
withinputs contraditrios e com reduo do apoio ou suporte ao prprio sistema poltico.
O terceiro e ltimo tipo de demandas so as reprimidas, que so aquelas
constitudas por problemas no admitidos na agenda governamental, ou por no terem sido
reconhecidos como tais nem pelos governantes, nem pela sociedade (quando caracterizam
estados de coisas); ou porque a sua admisso poderia ameaar interesses poderosos
(quando correspondem ao que BACHRACH e BARATZ denominam no-decises ver
captulo 8.3.1).
59
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
45
Malgrado o assunto reforma agrria tenha sido tratado no Estatuto da Terra h mais de quarenta anos, votado
na Constituinte e aprovada mais tarde a Lei Agrria, s recentemente com a implementao da poltica de
reforma agrria esse deixou de ser um problema sem resoluo.
Em qualquer sociedade existem vrios tipos de situaes indesejveis, injustas ou,
de alguma forma, insatisfatrias s quais os indivduos e grupos se acomodam. A
sociedade, ou parte dos seus membros, as concebe como situaes naturais e convive
com aquilo, como se no fosse relevante, ou como se no existisse soluo possvel.
Vamos imaginar a seguinte circunstncia: h uns 30 anos, o hbito de fumar tabaco
era considerado um comportamento normal e at associado a valores como a liberdade e
outros. No havia restries ao fumo nos recintos coletivos fechados, nem privados, nem
pblicos. Indubitavelmente, nem todas as pessoas fumavam. Os no fumantes, por mais
incomodados que se sentissem no ambiente cheio de fumaa, tratavam a situao como se
tivessem que aceit-la, apenas procuravam se acomodar, ficando mais perto das portas ou
das janelas, etc. Era um estado de coisas
46
.

Portanto, uma situao pode persistir durante muito tempo, incomodar indivduos e
grupos e gerar insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar nem os prprios indivduos
prejudicados, tampouco as autoridades governamentais. Enquanto permanecer como um
estado de coisas, uma situao no ser reconhecida como problema poltico, nem ser
includa entre as prioridades dos tomadores de deciso. A ttulo de ilustraes, foram
estados de coisas no Brasil, durante dcadas, a discriminao racial, a falta de
acessibilidade a pessoas com necessidades especiais, etc. At a dcada de 1950, em
muitos pases ocidentais, a degradao ambiental era um estado de coisas, vista como uma
consequncia natural do desenvolvimento.
Quando os cidados passam a considerar um estado de coisas inaceitvel e
comeam a crer que podem e devem fazer algo para mud-lo, esto deixando de naturaliza-
lo. Todavia, para se tornarem problemas polticos propriamente ditos, pelo menos em
alguma rea do governo, as autoridades devem se convencer de que precisam tomar
alguma providncia com relao situao em tela
47
.
Problemas polticos, nessa acepo, no tm existncia objetiva. Entre os atributos
centrais dos problemas polticos, sublinha-se: impreciso; complexidade; envolvem valores,
interesses, motivaes e posies sociais dos atores envolvidos; possuem causas e efeitos
pouco ntidos; nem sempre contam com propostas de solues eficientes, pois h
dificuldades para mensurar a adequao dessas propostas e prever seus efeitos; e podem
ser objeto de manipulaes polticas (PUENTES-MARKIDES, 2007).
Frise-se: os problemas polticos no possuem existncia objetiva. Um tema, assunto
ou questo s se torna um problema poltico quando reconhecido como tal, pelas
autoridades pblicas. Ao ser reconhecido como um problema poltico, uma questo ou
demanda torna-se, nos termos da Abordagem Sistmica, um input, que pressiona o sistema
poltico, podendo ser includo na agenda governamental.
8.2 Agenda Governamental: o que e seus tipos
60
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
46
S em 1996, o Brasil passou a contar com a Lei Federal n 9.294, que restringe o uso e tambm a
propaganda de produtos derivados de tabaco em locais coletivos, pblicos ou privados, com exceo s reas
destinadas para seu consumo, desde que isoladas e ventiladas (conhecidas como fumdromos).
47
Esse ponto admite algumas divergncias. Klaus FREY (1999, p. 12), por exemplo, sustenta que Um fato pode
ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por grupos sociais isolados, mas tambm por
polticos, grupos de polticos ou pela administrao pblica.
Com o propsito de entender como so tomadas as decises iniciais de uma
possvel poltica pblica, necessrio esclarecer alguns outros itens. Por exemplo, o que
agenda?
A agenda ou pauta governamental, agenda poltica, agenda de decises ou
agenda de polticas pblicas nada mais que uma lista de prioridades, inicialmente
estabelecida pelos governos, s quais eles devem dedicar suas energias e atenes
48
.
Essas prioridades comumente sofrem alteraes com o passar do tempo, a depender de
como a dinmica da poltica (politics). O conceito de agenda bastante importante, uma
vez que os atores polticos lutam intensamente para incluir seus interesses nessa lista de
prioridades com vistas a que constituam objeto da deciso poltica.
As agendas de polticas pblicas no so todas da mesma natureza. A literatura,
baseada em critrios distintos, elabora vrias tipologias a respeito da agenda. Expem-se
algumas dessas principais tipologias de agendas abaixo.
A primeira delas empregada, em especial, por autores que no enfatizam as
diferenas entre as fases do ciclo de polticas pblicas ou preferem no tomar como modelo
de anlise o policy cycle. Essa ser a classificao mais utilizada no decorrer desse texto.
Quanto ao escopo e aos atores envolvidos nas decises e nas polticas pblicas,
KINGDON (1984) diferencia as agendas como:
a) Agenda Sistmica ou No Governamental ou Agenda de Estado: a lista de
problemas polticos que preocupam diversos atores polticos e sociais, no se restringindo
ao governo. anterior, externa e mais ampla do que qualquer Agenda de Governo. Essa
lista de temas pode preocupar a sociedade, o Estado e, at mesmo, o sistema internacional.
So exemplos de temas da Agenda Sistmica: terrorismo, crime organizado, degradao
ambiental, suprimento de gua e energia, crise do sistema econmico, trfico de drogas;
etc.
b) Agenda de Governo ou Governamental: aquela que rene os problemas polticos
sobre os quais um governo especfico suas autoridades, seus assessores e indivduos fora
do governo, contudo estreitamente associadas s autoridades formais decide se debruar.
A composio dessa Agenda depende da ideologia e dos projetos polticos e partidrios
daquele governo, da mobilizao social, das crises conjunturais e das oportunidades
polticas. Como ser retratado adiante, nem todas as questes da Agenda Governamental
chegam Agenda de Deciso.

c) Agenda de Deciso: a lista dos problemas polticos encaminhados tomada de
deciso pelo sistema poltico (Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio) no curto e mdio
prazo. Esses assuntos podem estar previamente na Agenda Governamental, ou no.
KINGDON (2006, p. 225) chama a ateno para a existncia de agendas dentro de
agendas, que variam de agendas extremamente gerais at agendas altamente
especializadas. Ele observa que certos temas, que no aparecem numa agenda geral,
podem ser bastante importantes em uma agenda especializada, como a de sub-
comunidades, como a de pesquisa biomdica ou transporte fluvial.
Outra nomenclatura adotada por SECCHI (2010, p. 36):
61
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
48
Algumas vezes, particularmente no discurso dos polticos ou da mdia, aparece a expresso Agenda Oculta,
que no uma categoria analtica. O termo usado para referir-se aos objetivos de indivduos ou de grupos, que
no esto claramente explicitados, haja vista poderem ser conflitantes com a agenda formal, poderem ser
considerados ilegtimos por atores politicamente relevantes ou poderem sofrer forte rejeio da sociedade.
a) Agenda Poltica: consiste em um conjunto de problemas polticos ou temas que
uma comunidade poltica percebe como merecedor de interveno pblica. Ela pode
coincidir, eventualmente, com a Agenda Sistmica;
b) Agenda Formal ou Institucional: aquela que elenca os problemas polticos ou
temas que o poder pblico decidiu enfrentar. Corresponderia Agenda Governamental;
c) Agenda da Mdia: a lista de problemas polticos que recebe ateno especial
dos diversos meios de comunicao e que pode, assim, condicionar as agendas
polticas e as agendas institucionais ou formais.
8.3 Teorias de Formao da Agenda de Poltica Pblica
Essa seo trata de aspectos relacionados formao da agenda governamental,
tema que tem recebido bastante destaque na literatura de polticas pblicas.
A esse respeito, Klaus FREY (1999, p. 12) assinala que: referente fase da
percepo e definio de problemas, o que nos interessa (...) como, em um nmero infinito
de possveis campos de ao poltica, alguns policy issues vm se mostrando apropriados
para um tratamento poltico e consequentemente acabam gerando um policy cycle .
Diante dessa questo, Celina SOUZA (2006), sustenta que h diversos argumentos.
pergunta de como os governos definem suas agendas, so oferecidas trs respostas
alternativas. Uma delas ressalta os problemas polticos, ao asseverar que o reconhecimento
e a definio desses problemas afeta os resultados da agenda. Outra argumenta que a
formao da agenda depende dos atores que participam desse processo. Cada participante
pode atuar como um incentivo ou como um ponto de veto (impedimento) insero de
questes na agenda. Uma terceira resposta sublinha as instituies e os processos polticos
como responsveis pela percepo da necessidade de se enfrentar um problema poltico e
pela maneira como este ser tratado.
8.3.1 A Teoria da No-Deciso
Por que um governo prioriza o tratamento de algumas questes e no de outras? Por
que as questes tratadas por um governo no possuem o mesmo tratamento em outro? Por
que um governo inicialmente no se mostra interessado em uma questo e, de forma
aparentemente sbita, ela se torna prioridade? Por que ocorre o contrrio disso? Por que os
candidatos a governantes propem aos eleitores uma agenda e depois de eleitos
abandonam temas que pareciam importantes? Por que certas questes ou temas nunca
entram na agenda, mesmo quando mudam os governos?

Essas e outras questes so tratadas pelas teorias ou modelos de formao da
agenda: a Teoria das No-Decises, a Teoria dos Mltiplos Fluxos e a Teoria do
Equilbrio Pontuado.
A Teoria das No-Decises defende que a incluso de temas na agenda expressa
relaes de poder, de modo que os temas que ameaam os interesses mais poderosos no
so includos na pauta. O Modelo dos Mltiplos Fluxos estabelece que a convergncia de
pelo menos dois entre trs fluxos problemas, polticas pblicas (policies) e poltica (politics)
faz com que determinados temas entrem em uma agenda. J o Modelo do Equilbrio
Pontuado preconiza que h estabilidade nas polticas pblicas, com mudanas apenas
incrementais, at que eventos do ambiente poltico provoquem a ruptura dessa situao e
se abra espao para a insero de novas demandas na agenda.
62
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Ressaltam-se as diferenas dos ngulos explorados em cada uma dessas trs
vertentes: a das No-Decises explica por que alguns temas no entram na agenda; a dos
Mltiplos Fluxos esclarece os processos pelos quais certos temas passam da agenda
governamental para a agenda de deciso; ao passo que a do Equilbrio Pontuado elucida as
causas da estabilidade e da mudana da agenda. Para alm desses Modelos mais
conhecidos, outros desdobramentos dessas Abordagens so descritos ainda nesse captulo.

Vale lembrar que a Teoria das No-Decises, como j afirmado, uma contribuio
dos autores BACHRACH e BARATZ (1962, 1970) ao debate sobre as relaes de poder no
processo decisrio das polticas pblicas.
Em vez de enxergar a poltica pblica como aquilo que decidido
49
pelos tomadores
de deciso, BACHRACH e BARATZ propugnam que as questes que chegam agenda
decisria so apenas as que foram previamente filtradas e admitidas. Para os autores, o
grande jogo do poder poltico no est propriamente nas decises que so tomadas, mas,
antes, est naquilo que antecede a formao da agenda de polticas pblicas. Ou seja: o
verdadeiro poder no estaria em decidir sobre questes que esto na agenda, e sim em
selecionar aquilo que ser decidido o que entra e no entra na agenda decisria. O que os
autores chamaram de Segunda Face do Poder consiste no poder de escolher quais sero
as questes admissveis na agenda de decises, e no na deciso em si.
Os autores sustentam que tal poder no igualmente distribudo na sociedade: os
atores polticos com interesses mais consolidados dispem de recursos para impedir que
determinados temas sejam inseridos na agenda decisria eles detm o controle da pauta.
Certas categorias de indivduos, grupos, perspectivas, problemas ou conflitos so
deliberadamente excludos ou suprimidos das discusses polticas, de maneira que o
escopo do debate (ou a agenda) limite-se somente s questes percebidas como seguras
pelos atores mais poderosos.
Como isso pode acontecer? Pela mobilizao do vis mobilization of bias ,
conceito formulado originalmente por Elmer SCHATTSCHNEIDER (1960) e incorporado por
BACHRACH e BARATZ (1962,1970). A expresso denota um conjunto predominante de
crenas, valores, processos e procedimentos institucionais que atuam para definir o que
estar dentro do sistema poltico e o que ficar de fora. Algumas questes teriam maior
probabilidade de serem inseridas na agenda, na medida em que o vis do sistema poltico
favorvel a elas. Outras questes so vetadas, porque o vis do sistema poltico faz com
que sejam consideradas inadequadas ou irrelevantes. O autor explana que o vis no tem
origem divina, muito menos esttico; ele expressa o ethos
50
social dominante e define se
as questes sero incorporadas rapidamente ou se permanecero ignoradas por um longo
tempo.

Com efeito, existem situaes que permanecem estados de coisas por perodos
indeterminados, sem chegar a serem includos na agenda governamental, pelo fato de
existirem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se comece o debate
pblico do assunto. H muitos exemplos disso. O estatuto da propriedade privada no , de
forma alguma, objeto do debate poltico nos EUA. Os direitos da mulher no entram na
pauta governamental de diversos pases do Oriente Mdio. No Brasil, s muito
recentemente chegou agenda a questo da legalizao das relaes entre homossexuais,
63
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
49
Com o trabalho de BACHRACH e BARATZ, as decises tomadas nas polticas pblicas passaram a ser
designadas como a Primeira Face do Poder.
50
Consiste no modo de ser, no carter de uma coletividade, expresso nos seus costumes, nas suas crenas e
nos seus valores.
a descriminalizao do aborto e do uso de drogas, etc. Nesses casos, se configura a no-
deciso conceituada por BACHRACH e BARATZ.
Uma no-deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que
tenha sido includa na agenda de decises. Isso seria, mais propriamente, resultado do
emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas
que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigos de valores de uma sociedade
(e, da mesma sorte, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada
intensidade sua transformao de estado de coisas a problema poltico e, portanto,
impedimentos sua insero na agenda governamental. Exemplos de questes que, por
muito tempo, foram tratadas como estado de coisas no Brasil: planejamento familiar e
controle de natalidade, violncia domstica (contra mulheres, crianas e idosos), trabalho
infantil, etc.
Assim, a no-deciso consiste em um veto incluso de certos temas na agenda
poltica, impedindo que venha a ser objeto de deciso. No equivale ausncia de deciso
sobre uma questo includa na agenda
51
.
Conforme RUA (1998), para que uma situao ou estado de coisas se torne um
problema poltico e passe a figurar como um item prioritrio da agenda governamental
necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas:
a) mobilize a ao poltica organizada, seja ao coletiva de grandes grupos, seja
ao coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de atores
individuais estrategicamente situados
52
. Exemplos: as aes do MST por reforma agrria, as
aes dos estados produtores de petrleo sobre a questo da diviso dos royalties com os
demais estados;
b) constitua uma situao de crise
53
, calamidade ou catstrofe, de maneira que o
nus de um governo por no dar resposta ao problema poltico supere o custo de lidar com
ele. Exemplos: desastres naturais, crises econmicas;
c) constitua uma situao de oportunidade, isto , haja vantagens, antevistas por
algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema. O enfrentamento
ao problema deve representar uma oportunidade de obter dividendos polticos. Exemplos: o
Plano Real, em 1994; a instalao das Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs) nos morros
cariocas.
No debate sobre como as assimetrias do poder afetam a introduo de demandas na
agenda, SCHATTSCHNEIDER props a sua Teoria da Ampliao do Conflito. O autor
concebe que crescem as probabilidades de uma questo (issue) chegar agenda quando o
escopo do conflito poltico ampliado.
64
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
51
H autores que consideram, ainda, que, no caso de uma forte no-deciso, mesmo que o tema seja includo
na agenda governamental, no chega a ter uma soluo por obstruo decisria. Ou que, caso alcance uma
deciso, ela no chega a ser implementada. Certamente, essa uma ampliao do conceito original, sujeita a
exame mais cuidadoso e a debate de especialistas.
52
Pode corresponder ao de coletividades, como aconteceu na dcada de 1970 com o movimento negro e
com o movimento feminista. Ou pode ser ao de atores estratgicos, como vem ocorrendo com a questo
ecolgica. Ou podem ser as duas coisas juntas, como aconteceu com o movimento pelas Diretas J. Em geral,
a percepo de um "mal pblico", alm de situaes como crises e catstrofes, que frequentemente
desencadeia a ao poltica em torno de um estado de coisas, permitindo a sua transformao em problema
poltico.
53
Crise equivale a uma situao qualquer que requeira interveno imediata, mesmo que sejam eventos
apenas pontuais.
Existem duas estratgias para que os grupos em situao de desvantagem consigam
que o conflito se estenda. Primeiro, levando a questo ao espao pblico mediante o uso de
smbolos e imagens (policy images ver captulo 8.3.3) aceitveis, que induzem a mdia e
o pblico a simpatizarem com suas demandas. Um exemplo significativo a questo
ambiental. Segundo, quando aps perder as rodadas iniciais da luta pela incluso de suas
demandas esses grupos no se conformam e procuram apelar para instituies mais altas
para serem ouvidos. Ao fazerem isso, podem tornar suas demandas visveis no campo da
macropoltica e conseguir atrair outros grupos para apoiar suas demandas.
luz dessas consideraes, RUA (1998) argumenta que, independentemente de
outras condies, o reconhecimento dos problemas polticos e a absoro das demandas
dependem, como regra, de dois fatores: a ao coletiva e o grau de abertura do sistema
poltico-institucional.
A capacidade de os grupos se organizarem a fim de incluir suas demandas na
agenda varia em relao natureza dos bens pblicos, aos custos da participao e ao
tamanho dos prprios grupos. Como j mencionado, OLSON (1999) argumenta que o
engajamento e a participao dos atores em atividades de reivindicao de um bem pblico
dependem da avaliao, feita por cada indivduo, a respeito dos custos (renncias) de sua
participao, dos comportamentos dos demais participantes da ao coletiva, e da
probabilidade de ele prprio ser ou no excludo do desfrute dos bens pblicos, caso
no participe.

OLSON afirma que, ceteris paribus, se todos os indivduos agirem com base nessa
avaliao e levarem em conta o seu interesse individual, nenhum deles ir participar. Isso
ser to mais verdadeiro quanto maiores forem os grupos, haja vista as dificuldades de
mobilizao, coordenao e controle da participao de cada indivduo aumentarem na
mesma proporo do nmero de membros do grupo. Isso implica que as demandas dos
grandes grupos tm menor probabilidade de serem includas na agenda do que as
demandas dos pequenos grupos
54
.
Evidentemente, no mundo integrado graas s novas Tecnologias de Informao e
Comunicao (TICs), o custo da participao torna-se bastante reduzido e as dificuldades
de coordenao dos grandes grupos so relativamente minimizadas. Estudos esclarecendo
exatamente quanto se reduz o custo da coordenao e da participao nessa nova
realidade ainda so incipientes.
O grau de abertura do sistema poltico-institucional varia conforme o regime poltico.
Os regimes democrticos (ou poliarquias) admitem divergncia e oposio pelos atores
polticos e impem poucas restries participao. Por isso, so mais abertos incluso
de demandas nas pautas decisrias. Em regra, eles tendem a absorver as demandas
sempre que o custo de exclu-las supere o custo de integr-las agenda. Os regimes
autoritrios mostram-se pouco tolerantes oposio ou discordncia pelos atores polticos
e restringem a participao por intermdio da imposio de vrios critrios e procedimentos.
Uma estratgia bastante utilizada por esses regimes elevar o custo da participao
individual na ao coletiva aumentando o uso da coero. Os regimes autoritrios incluem
as demandas de modo muito seletivo, tendo sempre como critrio o custo poltico de exclu-
las. Os regimes totalitrios, por sua vez, revelam-se completamente fechados, rejeitando
qualquer divergncia ou oposio dos atores polticos. Operam consoante a estratgia de
65
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
54
Exemplos de grandes grupos so os sindicatos de trabalhadores e os amplos movimentos sociais, etc. J os
pequenos grupos so exemplificados pelos cartis.
mobilizao pelo alto
55
, que fornece uma falsa impresso de participao e de adeso
absoluta da sociedade. Assim, a agenda totalmente controlada pelo grupo dirigente.
8.3.2 O Modelo dos Mltiplos Fluxos
Elaborado pelo cientista poltico John W. KINGDON (1984), o Modelo dos Mltiplos
Fluxos
56
tem sido considerado um dos mais persuasivos na tentativa de explicar a formao
da agenda de polticas pblicas.
De acordo com o que foi analisado no incio desse captulo, o autor estabelece, a
princpio, uma distino entre: Agenda Sistmica, Agenda Governamental com a
subdiviso Agenda Especializada (ou Setorial) e Agenda de Decises. Ele procura
esclarecer por que algumas questes no somente entram na agenda governamental, mas
so includas na Agenda de Decises, e outras no.
KINGDON assevera que uma demanda entra na agenda governamental quando
desperta o interesse dos formuladores de polticas pblicas, sendo reconhecida como um
problema poltico. Porm, dado o volume e a complexidade das demandas e dos processos
governamentais, nem todas as questes presentes na agenda governamental chegam
Agenda de Decises, composta pelas decises que sero efetivamente tomadas. Para que
isso ocorra, deve haver a convergncia de trs fluxos, cada qual independente do outro e
dotado da sua prpria lgica e dinmica: o Fluxo dos Problemas (problems), o Fluxo das
Polticas Pblicas (policies) e o Fluxo da Poltica (politics).
Esses fluxos representam contextos nos quais as aes e interaes entre os atores
polticos interceptam-se e articulam-se em torno de temas diversos ligados aos seus vrios
interesses polticos. Ao menos dois dos trs fluxos devem se encontrar para que uma
questo transite da pauta governamental para a agenda decisria: o Fluxo dos Problemas e
o Fluxo da Poltica (politics).
O conceito de Fluxo dos Problemas tem por fundamento a ideia de que os
problemas so construdos socialmente e politicamente, conforme diferentes representaes
por parte dos indivduos, grupos e organizaes que atuam no sistema poltico. possvel
existir uma situao social merecedora de interveno pblica sem que ela seja considerada
um problema de poltica pblica por um ou vrios governos. Na verdade, um problema de
poltica pblica s passa a existir medida que os formuladores de polticas se convencem
de que devem fazer algo a respeito, sendo indispensvel que reconheam a sua existncia
para que venham a pensar na possibilidade de uma soluo (que ser a poltica pblica).
Para que isso ocorra, um elemento central a forma como um problema
apresentado, definido e articulado. Os mais variados atores, portanto, indivduos, grupos e
organizaes com interesses em jogo, tentaro influir na agenda, usando recursos diversos,
sobretudo a argumentao e a persuaso. Nesse processo de construo e reconhecimento
do problema, KINGDON atribui especial importncia a trs mecanismos bsicos:
a) os indicadores, que so medidas que revelam a magnitude de um determinado
fenmeno, como o ndice de inflao, taxa de analfabetismo, taxa de mortalidade infantil,
etc.;
66
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
55
A mobilizao pelo alto se d quando o grupo que controla o sistema poltico organiza e fixa os padres dentro
dos quais os membros da sociedade podem e devem participar; ou seja: obrigatria a participao em massa
nos moldes estabelecidos pelo grupo dirigente.
56
Multiple Streams Model, que compreende: problems stream, policy stream e politics stream.
b) os eventos, as crises e os smbolos como desastres, calamidades, grandes
acidentes , e a maneira como todos eles so interpretados; e
c) o feedback das aes governamentais, como as manifestaes na imprensa, os
movimentos sociais, os resultados de pesquisas de confiana no governo, a satisfao/
insatisfao da sociedade, etc.
Com esses elementos, as autoridades interpretam a situao existente. Essa
interpretao que poder despertar, ou no, o interesse dos formuladores e definir sua
incluso e priorizao na agenda de deciso.

O conceito de Fluxo das Polticas Pblicas (tambm chamado Fluxo das
Alternativas) refere-se a um amplo conjunto de propostas para solucionar os problemas
polticos. Envolve ideias que diversos atores tm sobre como as coisas podem ser feitas,
sem que, entretanto, estejam necessariamente vinculadas a problemas especficos.
O autor afirma que a melhor forma de entender o surgimento de alternativas v-lo
como um processo anlogo ao de seleo natural, na Biologia, que ele prope denominar
policy primeval soup (sopa poltica primeva, primitiva), na qual as ideias surgem
desordenadamente, chocam-se umas com as outras, se combinam e recombinam num
processo catico e aleatrio (KINGDON, 2006, p. 232).
Para KINGDON, essas ideias (alternativas) so geradas nas comunidades de
polticas (policy communities). Essas so compostas por especialistas que se ocupam de
uma determinada rea, como pesquisadores, consultores, assessores parlamentares,
funcionrios governamentais, analistas vinculados a organismos internacionais, ONGs,
grupos de interesse, etc. Nelas, as propostas de polticas pblicas podem surgir, ser
abandonadas ou combinadas entre si, ou podem permanecer intactas e sobreviver.
O que faz, afinal, com que uma alternativa sobreviva e seja selecionada nas
comunidades polticas? Pela imposio de critrios, que estabelece ordem onde antes havia
caos. Os primeiros requisitos so que a proposta elaborada seja tecnicamente exequvel,
financeiramente vivel, politicamente defensvel e que esteja fundamentada sobre valores
compartilhados na sociedade e, por isso, possa conquistar a aceitao do pblico. Nesse
caso, poder encontrar receptividade entre os formuladores de polticas e chegar a ser
considerada pelos tomadores de deciso. De acordo com CAPELLA (2007), o autor acentua
a importncia dos contedos simblicos e argumentativos das ideias nas polticas pblicas
que, para ele, so mais importantes do que elementos como o poder e o uso de estratgias
racionais pelos atores.
Como regra, essa alternativa escolhida necessita passar por um processo de
difuso, para que seja conhecida e aceita pela sociedade, algo que no ocorre
espontaneamente. Os que preferem uma alternativa buscam defend-la perante outras
comunidades polticas e perante o pblico em geral, por intermdio da persuaso.
KINGDON sustenta que esse um longo processo de amaciamento, no qual a
reelaborao ou recombinao mais importante que a inveno de alternativas totalmente
novas. Caso a disseminao da proposta seja exitosa, haver um efeito multiplicador
(conhecido como bandwagon)
57
: a proposta se torna cada vez mais conhecida, conquista
muitos novos adeptos e se fortalece.
O Fluxo das Polticas Pblicas ou Fluxo das Alternativas no exerce influncia direta
sobre a agenda, mas oferece alternativas para a resoluo dos problemas percebidos pelas
autoridades, viabilizando sua insero na agenda. A despeito de o Fluxo das Polticas
67
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
57
Essa imagem seria equivalente ao trio eltrico no carnaval brasileiro, que chama a ateno, abre passagem
e atrai um grande nmero de seguidores.
Pblicas no ser decisivo para a incluso do problema poltico na agenda governamental,
ele indispensvel para que uma questo dessa pauta atravesse para a agenda de
decises. A dinmica nesse Fluxo de consensos, construdos com base na persuaso e na
difuso das ideias.
O terceiro conceito refere-se ao Fluxo da Poltica (politics), que, segundo o autor,
segue regras prprias e possui uma dinmica extremamente fluida, baseada na barganha e
na negociao poltica (e no na persuaso, como no Fluxo das Alternativas). Contm trs
elementos:
a) Clima ou Humor Nacional: so as imagens e sentimentos predominantes no
conjunto da sociedade em um dado momento acerca de certas questes e que pode
favorecer, ou no, a germinao de ideias especficas. Evidencia-se nas manifestaes
de movimentos sociais, no processo eleitoral, na imprensa, nas presses do Legislativo,
etc. KINGDON afirma ser esse o aspecto mais forte no Fluxo da Poltica, pois quando os
participantes do processo decisrio percebem um humor favorvel, eles tm incentivos
para tratar certas questes, e vice-versa
58
;
b) Apoio ou Oposio das foras polticas organizadas em relao a uma questo ou
um problema. Expressa os consensos ou conflitos entre os atores, sinalizando aos
formuladores se o ambiente propcio ou adverso a uma ou outra proposta, de maneira
que esses tero de analisar o equilbrio das foras polticas e avaliar os custos polticos
para decidirem como iro se comportar;
c) Mudanas de Governo, que podem resultar do processo eleitoral, quando se
estabelece um novo governo; ou podem ser causadas por mudanas internas ao governo
como mudanas de pessoas em posies estratgicas na estrutura governamental
(turnover) , mudanas na chefia de rgos e empresas pblicas, mudanas de gesto e
mudanas na composio do Congresso. Alm dessas, pesam tambm as mudanas de
competncia sobre determinada questo, disputas por competncia, etc., j que a
localizao das questes na estrutura administrativa pode ser de vital importncia para a
formao da agenda.
Segundo KINGDON, no Fluxo da Politics, o que mais influencia a formao e a
alterao da agenda governamental so as mudanas do clima ou humor nacional (national
mood) e as mudanas internas ao governo (turnover).
O autor traz outro conceito, ao qual d o nome de policy windows algo como
janelas de oportunidade de polticas pblicas: so circunstncias que possibilitam a
convergncia dos Fluxos. Essas janelas de oportunidade so influenciadas principalmente
pelo Fluxo dos Problemas e pelo Fluxo da Poltica (politics).
As janelas de oportunidade derivam de vrios fatores: alteraes sazonais, como a
mudana de governo devido a eleies, levando reavaliao de programas e eventual
incluso ou excluso de aes; mudanas de lideranas no Congresso; substituio de
chefes de rgos e empresas pblicas; processos cclicos, como a elaborao do Plano
Plurianual (PPA) e do oramento; e, ainda, crises, resultados inesperados em processos
rotineiros, entre outros.
As alternativas disponveis (no Fluxo das Politicas Pblicas ou das Alternativas)
encontram o seu espao quando se abre uma janela de oportunidade a partir de uma
conjuno adequada do Fluxo dos Problemas com o Fluxo da Poltica.
68
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
58
Esse conceito se aproxima bastante do conceito de bias discutido anteriormente no pensamento de Elmer
SCHATTSCHNEIDER e de BACHRACH e BARATZ.
Com base em HOWLETT e RAMESH (1995, p. 137), Leonardo REIS (2010, no
paginado) chama a ateno para a diferena entre a denominada janela da matria, que
se abre porque um novo problema capta a ateno dos funcionrios do governo e daqueles
que esto prximos a eles; e a janela poltica, que se abre por conta de mudana do fluxo
poltico, destacando-se a as mudanas de governo, particularmente quando implicam
novas ideologias ou mudanas na correlao de foras no Congresso, etc.
Na abordagem de KINGDON, as janelas de oportunidade poltica no permanecem
abertas por muito tempo: so efmeras, transitrias. A oportunidade de mudana da agenda
se perde quando um dos Fluxos se separa dos demais.
Se as policy windows so to importantes, contudo to transitrias, como saber
quando vo ocorrer? O tema recebeu uma importante contribuio de HOWLETT (1998),
que discutiu a previsibilidade das policy windows. Para esse autor, h janelas que so
bastante previsveis, j que se devem a eventos regulares e permanentes, de contornos
bem delimitados, como resultado de sua conformao ao ambiente institucional. Porm, h
tambm janelas que se abrem devido a situaes passageiras, em momentos especiais,
que exigem um rpido equacionamento entre as solues, o problema e o apoio poltico.
O autor utilizou-se do cruzamento de duas variveis o grau de institucionalizao e
a frequncia relativa de ocorrncia de cada janela para identificar as seguintes
possibilidades de variao ao longo de um continuum que vai da maior previsibilidade
maior incerteza:
a) Janelas de Rotina: so as mais previsveis do sistema poltico, visto que
apresentam elevado grau de institucionalizao e ocorrem muito frequentemente;
b) Janelas Discricionrias: so um pouco menos previsveis dependem muito do
comportamento dos atores polticos, ocorrem com pouca frequncia e no esto associadas
a rotinas institucionais, o que faz com que apresentem baixo grau de institucionalizao;
c) Janelas de Transbordamento: so muito menos previsveis, dado que exibem
elevada complexidade, ocorrendo quando vrios problemas e diversas alternativas se
combinam e so lanados para outra janela que se encontra aberta. Apresentam elevado
grau de institucionalizao, mas so pouco frequentes;
d) Janelas de Acaso: so as mais imprevisveis, porque so abertas por eventos
aleatrios e/ou por crises no Fluxo da Poltica (politics). Exibem baixo grau de
institucionalizao e so pouco frequentes.
No Modelo dos Mltiplos Fluxos, o processo de conjuno dos trs Fluxos acima
descritos se chama coupling (acoplamento), e acontece quando as janelas de
oportunidade esto abertas. Quando isso ocorre, h uma incluso de questes na agenda
ou uma mudana da agenda.
H um elemento crucial para que as janelas de oportunidade sejam aproveitadas
com o objetivo de influenciar a agenda: os empreendedores de polticas pblicas (policy
entrepreneurs).
Se os policy entrepreneurs no estiverem presentes e atuantes no momento
oportuno, os momentos polticos favorveis insero de um problema na agenda passam,
o problema e as propostas de soluo no se encontram, a eventual mobilizao em torno
da agenda se dilui e o foco do interesse dos tomadores de deciso se desloca para outras
direes.
J mencionados anteriormente (ver captulo 2), esses atores atuam no
amaciamento das propostas: divulgam estudos, apresentam indicadores, mobilizam a
69
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
mdia e defendem suas propostas diante dos atores visveis que decidem a agenda. da
sua ao que procede a ligao entre as propostas de soluo e os problemas polticos;
entre os eventos e os problemas polticos, e/ou entre as propostas e os momentos polticos
(politics). Ou seja: os empreendedores de polticas pblicas influenciam na convergncia
dos Fluxos e no aproveitamento das janelas de oportunidades.
Trata-se, tipicamente, de grandes conhecedores da rea temtica na qual se situa o
problema ou questo, ou seja: so especialistas no assunto. Caracterizam-se como hbeis
negociadores, com grande capacidade de persuaso e relevantes conexes polticas.
Podem ser membros do governo, do Congresso ou podem ocupar posies relevantes em
grupos de interesse, na comunidade acadmica ou na mdia. Podem ser atores visveis ou
invisveis.
A distino entre atores visveis e invisveis outro componente central no Modelo de
Mltiplos Fluxos. Os atores visveis, conforme KINGDON, influenciam mais a agenda
governamental. So eles o presidente, os ministros, os secretrios, as lideranas polticas
do Congresso, enfim, todos aqueles que se destacam por suas posies no sistema de
poder e que tm visibilidade na mdia
59
. Entre eles, o presidente da Repblica o ator mais
influente na definio da agenda governamental, embora ele no consiga controlar quais
propostas sero apresentadas tomada de deciso.
De forma distinta, os participantes invisveis que so os membros das
comunidades polticas influenciam mais na definio das alternativas, ou seja, na agenda
de deciso. Esse conjunto rene diversos segmentos
60
, com atuao em diferentes
momentos e instncias do processo de produo das polticas pblicas.
H um grupo de especialistas, que congrega profissionais do meio acadmico, cuja
atuao mais intensa na formulao das alternativas de soluo. Enquanto membros da
comunidade acadmica, eles atuam como consultores, opinam em comisses
parlamentares do Congresso e em grupos de trabalho no governo e, assim, apresentam e
disseminam suas propostas.

Existe tambm um grupo de assessores especiais, tanto no ambiente parlamentar
como na cpula do Executivo, que atuam intensamente na formulao das alternativas.
Outro segmento dos participantes invisveis so os analistas e especialistas de
movimentos sociais, sindicatos, associaes e grupos de interesse em geral, que
comumente desenvolvem pesquisas, interpretam dados e constroem propostas de soluo,
ficando espera de oportunidades para defend-las.
70
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
59
KINGDON no considera a mdia um ator decisivo para a formao da agenda decisria. Para o pensador, a
mdia transmite ao pblico as questes depois que a agenda j se formou e pode enfatizar alguns pontos da
agenda j estabelecida, no afetando diretamente a sua formulao. A mdia opera como um agente focalizador
que pode facilitar a circulao de ideias dentro das comunidades polticas.
60
A anlise separada por grupos possui somente a finalidade de favorecer a compreenso do argumento do
autor, pois, na prtica, os membros de cada um dos segmentos interagem durante todo o processo de formao
da agenda decisria. Alm disso, a realidade se apresenta muito mais complexa: h assessores especiais que
tambm so membros do meio acadmico; especialistas ligados aos movimentos sociais; entidades associativas
e grupos de interesse que ocupam cargos no governo ou nas assessorias parlamentares, ou atuam como
consultores; servidores cuja trajetria profissional se iniciou no meio acadmico ou nos partidos polticos, etc.
Finalmente, h os servidores pblicos
61
, que operam principalmente na proposio
de solues e na implementao das polticas j existentes. Todavia, muitos servidores
tambm desenvolvem suas propostas sobre o que seria uma boa poltica em sua rea de
atuao e, quando surge a oportunidade, procuram defender essas alternativas.
A posio de KINGDON quanto ao papel dos servidores pblicos questionada por
outros autores. Para Joan SUBIRATS (2006), por exemplo, a burocracia (ator invisvel) age
mais intensamente na formao da agenda poltica, ao recolher e processar as informaes
provenientes das clientelas com quem se relaciona e ao analisar os dados, de maneira a
influenciar no reconhecimento de problemas polticos.
A figura a seguir ilustra como se d a dinmica entre os fluxos para a formao da
agenda poltica no Modelo de KINGDON.
O Modelo de KINGDON
Fonte: CAPELLA, 2007, p. 98.
Em resumo, como bem indicam Celina SOUZA (2006) e Ana C. CAPELLA (2007), o
Modelo dos Mltiplos Fluxos oferece uma interpretao contingencial (no determinista) do
processo de formao da agenda governamental, proporcionando uma alternativa s
abordagens baseadas no clculo racional. A sua estrutura fluida deriva do Modelo Garbage
Can (ver seo 8.4), no entanto, no aprofunda a reflexo sobre as organizaes.
71
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
61
KINGDON entende que a formulao parte dos nveis hierrquicos mais elevados das organizaes
governamentais, e vai descendo gradualmente at a base, portanto, envolve servidores em diversos nveis
governamentais.
PROBLEM STREAM
(Fluxo dos Problemas)
Indicadores
Crises
Eventos focalizadores
Feedback de aes
POLICY STREAM
(Fluxo das Solues)
Viabilidade tcnica
Aceitao pela
comunidade
Custos tolerveis
POLITICAL STREAM
(Fluxo da Poltica)
Humor nacional
Foras polticas
organizadas
Mudanas no governo
OPORTUNIDADE DE MUDANA
(Windows)
Convergncia dos fluxos (coupling) pelos
empreendedores (policy entrepreneurs)
AGENDA-SETTING
Acesso de uma
questo agenda
8.3.3 O Modelo do Equilbrio Pontuado
A terceira Teoria a respeito da formao da agenda em polticas pblicas a do
Equilbrio Pontuado, da autoria de BAUMGARTNER e JONES (1993). Esse Modelo inspira-
se fortemente na Teoria dos Sistemas e na Biologia, da qual toma emprestada a concepo
de que o processo evolutivo se d por saltos.
O Modelo do Equilbrio Pontuado origina-se da indagao sobre as causas da
continuidade e da mudana das polticas pblicas. Ou seja: por que os processos polticos
exibem longos perodos de estabilidade e, de repente, passam por alteraes de grandes
propores, s quais se segue, novamente, a estabilidade? E por que a agenda de polticas
pblicas e as prprias polticas pblicas ora mudam radicalmente, ora exibem apenas
alteraes incrementais?
O Modelo tem como pressuposto a noo de Racionalidade Limitada (ver captulo
8.6): os indivduos, em geral, processam as questes uma a uma, porque tm uma
capacidade limitada de absorver e analisar informaes e inputs em geral
62
. De forma
anloga, a lgica que preside a organizao dos governos tem como pressuposto a ideia de
que impossvel aos atores assimilarem e processarem todo o conhecimento relativo s
diferentes dimenses setoriais da vida poltica.
Por isso, os governos operam em dois diferentes nveis: os subsistemas e o
macrossistema. Essa concepo emana da computao, na qual a ideia bsica da maioria
dos programas paralelos consiste em dividir um problema em vrios problemas menores ou
subproblemas, que so distribudos entre os vrios processadores disponveis e executados
simultaneamente (paralelamente). Ao final do processamento, cada subproblema prev um
resultado, que combinado com os demais resultados obtidos, gerando a soluo do
problema tratado inicialmente. Diferentemente, na forma serial, uma nica instruo
executada aps a outra em um dado instante do tempo.
Os subsistemas cuidam das questes paralelamente, operando mudanas a partir
das experincias de implementao e de avaliao de polticas pblicas. J no
macrossistema que o ncleo do governo , as lideranas tratam das questes mais
significativas e complexas de maneira serial, uma de cada vez.
Os subsistemas configuram reas especficas de polticas pblicas, como sade,
educao, transportes, meio ambiente, etc., e so operados por agentes governamentais
dotados de autoridade naquele campo especfico. Similarmente s comunidades de
polticas pblicas (policy community), os subsistemas so estruturas institucionais que
agrupam conjuntos de especialistas, entre os quais circulam concepes e propostas
diversas e se desenvolvem vrios interesses.
Quando um subsistema dominado por um nico interesse, forma-se um policy
monopoly (monoplio de politica pblica), o qual agrega os que compartilham um dado
entendimento e defendem certas propostas naquela rea, controla o acesso ao processo
decisrio e associa uma ideia instituio e aos valores polticos da policy community. O
monoplio de poltica pblica caracterizado pelo insulamento de um determinado tema ou
problema no interior de comunidades de especialistas, grupos de poder ou subsistemas
polticos.

72
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
62
SIMON (1976) afirma que os indivduos pretendem ser racionais (intended rationality), porm, sofrem
restries relativas sua capacidade cognitiva e informacional.
O estabelecimento de um policy monopoly um processo muito politizado, uma vez
que interessa a todos os grupos e empreendedores de polticas pblicas conquistar para si o
monoplio da concepo de uma poltica e do arranjo institucional que refora esse
entendimento. O estabelecimento e a manuteno de um monoplio de polticas esto muito
fortemente associados criao e sustentao de uma imagem de poltica pblica ou
policy image: se uma imagem amplamente aceita, um monoplio tende a se manter; se
no, ele pode se desfazer, cedendo lugar a outro monoplio (BAUMGARTNER; JONES,
1993 apud CAPELLA, 2007).
As policy images desempenham um papel substantivo no Modelo do Equilbrio
Pontuado, pois definem como os problemas polticos ou as alternativas de uma poltica
pblica so compreendidos, discutidos e apresentados, sendo a sua configurao permeada
por valores. Exemplos de policy images so as ideias de que a pobreza um problema da
sociedade como um todo e no somente dos pobres, e de que a obrigao do Estado
adotar medidas de combate pobreza e s suas consequncias.

As imagens de uma poltica pblica propiciam a comunicao simples, fcil e rpida
sobre o modo de encarar um problema ou uma alternativa entre os membros de uma
comunidade de polticas pblicas, favorecem a sua disseminao e sustentam os arranjos
institucionais para a deciso e a implementao da poltica pblica. Essas imagens podem
atrair ou afastar participantes e podem promover determinadas questes e descartar outras.
As policy images surgem e desenvolvem-se nas comunidades de polticas pblicas,
com base na informao (componente racional) e no apelo emocional (componente
ideolgico). Os autores do Modelo do Equilbrio Pontuado acreditam que mudanas rpidas
no apelo emocional (tone) contido em uma policy image podem ser fundamentais para a
mobilizao em torno de um problema poltico ou de uma proposta de soluo.
A forma como se apresenta uma policy image constitui uma varivel decisiva para a
transformao de quaisquer situaes em problemas polticos. Porm, a focalizao de um
problema no garante que seja adotada uma determinada alternativa de soluo
problemas e solues so independentes.
O processo poltico envolve duras disputas pela instaurao de um consenso em
torno de uma policy image. Esse consenso requer a atuao de empreendedores de
polticas pblicas, que iro usar da argumentao para construir a conexo entre um
problema e uma das alternativas de soluo, e chamar a ateno dos governantes, que
agem no macrossistema.
A policy image decisiva para a definio dos problemas polticos, para a seleo
das alternativas de soluo e para a insero do tema na agenda desenvolve-se em um
contexto institucional dotado de autoridade decisria. Esses espaos institucionais so
centros decisrios denominados policy vennue. Os problemas e suas alternativas de
soluo podem se situar no mbito da competncia de uma ou de vrias instituies. Por
exemplo: no caso do Programa Bolsa Famlia, a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) possui
diversas competncias relativas ao cadastro de programas sociais em nvel federal; a Caixa
Econmica Federal possui competncias referentes gesto dos dados desse cadastro e
do processamento financeiro dos recursos a serem transferidos.
Os formuladores de polticas pblicas procuram, simultaneamente, fazer com que
prevalea o seu entendimento sobre os problemas polticos e influenciar as instituies que
tm poder de decidir sobre eles (policy vennues). Assim, existe intensa associao entre a
criao de policy images e a busca dos locais institucionais favorveis difuso dos
problemas polticos e de suas alternativas (chamados de vennue shopping).
73
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
O Modelo do Equilbrio Pontuado sustenta que as comunidades de polticas dos
subsistemas, que formam e compartilham as policy images e que constituem os monoplios
de polticas, desencorajam as mudanas por intermdio de reaes negativas, transmitidas
mediante feedback. Por esse motivo, os subsistemas so caracterizados pelo equilbrio e
estabilidade, sendo as mudanas poucas, lentas e incrementais.
Por outro lado, os macrossistemas polticos que compreendem os nveis
estratgicos do governo, nos quais se localizam as lideranas polticas apresentam
mudanas rpidas e intensas, porque eles so capazes de admitir imagens diferenciadas de
poltica pblica e de obter reaes positivas a mudanas repentinas. A macropoltica ,
ento, o lcus da poltica (politics) de mudanas de larga escala, as quais acontecem
quando um problema poltico rompe os limites de seu subsistema policy monopoly ali
estabelecido, e alcana o macrossistema.
BAUMGARTNER e JONES (1993, p. 102 apud CAPELLA, 2007) salientam que
nesse Modelo, o subsistema marcado pela estabilidade e mudanas incrementais, ao
passo que A macropoltica a poltica da pontuao a poltica de mudanas em larga
escala, das imagens que competem, da manipulao poltica e da reao positiva.
Na medida em que um problema poltico atinge o macrossistema e desencadeia a
mudana da agenda, o subsistema tambm afetado. Portanto, a mudana ocorre primeiro
no macrossistema para depois atingir o subsistema. As atenes das lideranas e do pblico
em geral introduziro novas alternativas, ideias e atores naquele subsistema, que iro afetar
o policy monopoly e alterar as policy images, produzindo a mudana da agenda e das
prprias polticas pblicas.
Uma vez estabelecidas, as mudanas nas polticas pblicas e nas instituies do
subsistema se estabilizam e tendem a permanecer no tempo, criando legados polticos e
uma nova situao de estabilidade. Da deriva o nome equilbrio pontuado ou
interrompido.
As abordagens dos Mltiplos Fluxos e do Equilbrio Pontuado possuem vrios
aspectos em comum, como mostra o quadro abaixo:
Agenda-Setting. Os Modelos de KINGDON e BAUMGARTNER & JONES
KINGDON
MULTIPLE STREAMS MODEL
BAUMGARTNER & JONES
PUNCTUATED EQUILIBRIUM
MODEL
Dinmica Poltico-
Institucional
O contexto poltico cria o solo frtil
para problemas e solues.
Clima Nacional, foras polticas
organizadas e mudanas no governo
so fatores que afetam a agenda.
Ideias, e no apenas poder,
influncia, presso e estratgia so
fundamentais no jogo poltico.
O contexto poltico e institucional
exerce influncia sobre a
definio de problemas e
solues.
Imagens sustentam arranjos
institucionais (policy vennues),
incentivando ou restringindo a
mudana na agenda.
Disputa em torno da policy image
fundamental na luta poltica.
74
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Atores O presidente exerce influncia
decisiva sobre a agenda. Alta
burocracia e Legislativo tambm
afetam a agenda.
Grupos de interesse atuam mais no
sentido de bloquear questes do que
de lev-las agenda.
A mdia retrata questes j
presentes na agenda, no
influenciando sua formao.
O presidente exerce influncia
decisiva sobre a agenda.
Grupos de interesse
desempenham papel importante
na definio das questes.
A mdia direciona a ateno dos
indivduos, sendo fundamental
formao da agenda.
Mudana na Agenda Oportunidades de mudana
(windows) possibilitam ao
empreendedor (policy entrepreneur)
efetuar a convergncia de
problemas, solues e dinmica
poltica (coupling), mudando a
agenda.
Momentos crticos, em que uma
questo chega ao macrossistema,
favorecem rpidas mudanas
(punctuations) em subsistemas
anteriormente estveis. Policy
entrepreneurs, imagens
compartilhadas (policy images) e
a questo institucional so
fundamentais nesse processo.
Problemas No h vnculo causal entre
problemas e solues.
Questes no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construes que
envolvem interpretao sobre a
dinmica social.
Definio de problemas
fundamental para atrair a ateno
dos formuladores de polticas.
Problemas so representados por
meio de indicadores, eventos, crises
e smbolos que relacionam questes
a problemas.
No h vnculo causal entre
problemas e solues.
Questes no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construdos (policy
images) e difundidos.
Definio de problemas
essencial para mobilizar a
ateno em torno de uma
questo.
Problemas so representados por
meio de componentes empricos e
valorativos (tone): nmeros,
estatsticas, argumentao,
histrias causais.
Solues No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um
problema.
Geradas nas comunidades (policy
communities), difundem-se e
espalham-se (bandwagon) no
processo de amaciamento (soften
up).
Solues tecnicamente viveis, que
representam valores compartilhados,
contam com consentimento pblico,
e a receptividade dos formuladores
de polticas com maiores chances de
chegar agenda.
No so desenvolvidas
necessariamente para resolver
um problema.
Geradas nos subsistemas,
difundem-se e espalham-se
(bandwagon) rapidamente.
Solues que tm imagens
fortemente vinculadas a uma
instituio e representam valores
polticos (policy images) tm
maiores chances de chegar ao
macrossistema.
Fonte: CAPELLA, 2007, p. 119-120.
8.4 O Modelo Garbage Can Lata de Lixo
75
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Tanto o Modelo dos Mltiplos Fluxos com suas janelas de oportunidade quanto
o Modelo do Equilbrio Pontuado com sua nfase na Racionalidade Limitada so
herdeiros de uma tradio de anlise iniciada cerca de vinte anos antes, quando Michael D.
COHEN, James G. MARCH e Johan P. OLSEN (1972), ao analisar o comportamento das
organizaes no processo poltico, propuseram o Modelo da Lata de Lixo ou Garbage Can
Model (GCM).
Essa Abordagem parte da constatao de que as organizaes so anarquias
organizadas, caracterizadas por preferncias problemticas (ambguas), tecnologias no
claras e participao fluida no processo decisrio (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972). Ou
seja, como operam em ambientes de incerteza, os comportamentos decisrios nas
organizaes envolvidas nas polticas pblicas parecem irracionais, descabidos ou sem
sentido.
Os autores sustentam que esses comportamentos parecem ambguos, por no se
conformarem hiptese racionalista segundo a qual os indivduos e as organizaes
identificam os problemas a serem resolvidos, estabelecem objetivos a atingir e constroem
solues para os problemas, consoante uma tica de adequao dos meios aos fins.
Ao refletir sobre esse Modelo, Humberto F. MARTINS (2003) o utiliza para
exemplificar o que denomina perspectiva da seleo temporal aleatria, que enfatiza o
tempo e o acaso. Sob tal tica, todo o processo de produo de polticas pblicas (no
somente a formulao, mas tambm a implementao) manifesta-se como uma conjugao
instvel de fatores no decorrer do tempo, um fluxo de transformao sobre o qual no se
tem a expectativa de controle.
MARTINS (2003) assinala que o Modelo da Lata de Lixo prope que os problemas,
as solues, os decisores e as oportunidades de escolha so independentes, correntes
exgenas que fluem pelo sistema decisrio. Na ausncia de restries estruturais, eles se
unem por simultaneidade.
Em seus estudos, COHEN, MARCH e OLSEN observaram que as organizaes, ao
longo de sua histria, tendem a produzir muitas propostas ou alternativas para solucionar os
problemas que enfrentam. Por quaisquer motivos como o problema perder relevncia, a
preferncia por outras solues para resolver determinado problema, a insuficincia de
informao para decidir por um curso de ao, etc. vrias dessas propostas ou
alternativas de soluo acabam sendo descartadas. E a? O que acontece com essas
propostas? Elas no so extintas, antes, ficam no lixo, como uma espcie de memria ou
um arquivo morto da organizao.
Tempos depois, em algum momento, podem surgir novos problemas cujas solues
podem ser encontradas naquela lata de lixo organizacional. O lixo onde j esto
disponveis as alternativas de soluo para um problema sem que houvesse uma
intencionalidade nesse sentido. Isso quer dizer que os problemas e suas possibilidades de
soluo so componentes desvinculados, separados e, principalmente, que no so os
problemas que geram propostas de soluo, mas sim as solues j existentes na lata de
lixo das organizaes que se impem aos problemas, quando eles aparecem.
Desse modo, para COHEN, MARCH e OLSEN, o processo de tomada de decises
no segue um curso racionalmente ordenado, indo da definio do problema em busca da
sua soluo. Ao contrrio: as decises que resultam de vrios fluxos de eventos
independentes dentro da organizao. As solues so independentes dos problemas, elas
procuram por problemas, caindo nas mos dos tomadores de deciso quando um
76
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
problema sucede
63
. Nesse contexto, preferncias podem ser expressas, embora no
possam ser seguidas, uma vez que so inconsistentes e imprecisas e se alteram em funo
das escolhas feitas pelos atores.

Muitas vezes as pessoas ficam perplexas diante dessa concepo, que parece
demasiado terica e inusitada. Mas no assim: um exemplo do garbage can em uma
poltica pblica brasileira encontra-se no Programa Nacional do lcool Prolcool criado
pelo regime militar em resposta crise do petrleo na dcada de 1970. Vrias organizaes
estavam envolvidas e, no obstante tivessem sido consideradas vrias solues para a
oferta de uma fonte de energia renovvel leo de mamona, lcool de mandioca, etc. ,
acabou sendo adotada uma soluo que j havia sido utilizada no governo Getlio Vargas e
depois descartada, que se encontrava na lata de lixo do Instituto do Acar e do lcool
(IAA): a mistura carburante
64
de lcool de cana-de-acar. Contudo, de forma muito pouco
racional, foi a Petrobrs que assumiu o controle da comercializao do lcool carburante
65
.
Segundo MARTINS (2003, p. 41-42),
O advento do GCM est intimamente relacionado ao tratamento que March e Olsen
(1989) do ao processo decisrio; pe em relevo elementos no considerados pela
abordagem racional, tais como: limitaes da racionalidade, conflito, ambiguidade de
preferncia nas organizaes, substituio da ordem consequencial pela ordem temporal e
rumo no-aleatrio das decises (uma vez que ocorrem em contextos de crenas, normas e
papis que produzem vieses sistemticos). Trata-se de uma abordagem que considera que
as decises esto sujeitas a influncias de dimenses no-formais das organizaes (regras
tcitas, valores, crenas, papis institucionalizados, preferncias e objetivos pessoais etc.),
que se constituem uma restrio racionalidade ( escolha de alternativas possveis, sobre
e para as quais h informao disponvel, baseada em critrios de eficincia, clculo e
consequncia).
Alguns fluxos de eventos ocorrem na trajetria desordenada da tomada de decises
nas organizaes. O Modelo da Lata de Lixo identifica quatro deles: Fluxo dos Problemas,
Fluxo das Solues, Fluxo das Oportunidades de Deciso e Fluxo dos Participantes das
Organizaes.
O Fluxo dos Problemas revela que no qualquer problema que tem capacidade de
desencadear o processo decisrio, mas somente os problemas mais graves. comum que
os indivduos, nas organizaes, passem prximo lata de lixo e procurem ali uma
soluo adequada ao problema que esto enfrentando.
77
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
63
Ainda que no referido s polticas pblicas, uma forma de exemplificar essa hiptese encontra-se na criao
do papel adesivo post-it. Em 1968, o cientista Spencer Silver desenvolveu um adesivo de baixa aderncia e
que no deixava marcas. Ele divulgou seu produto, mas no teve sucesso, pois no sabia como us-lo. Vrios
anos depois, um amigo de Spencer, que cantava no coral da igreja, ficou frustrado, porque suas fichas caiam
com frequncia. Foi a que surgiu a idia de grudar as fichas com a cola que Silver havia inventado. Disponvel
em: <http://exame.abril.com.br/tecnologia/noticias/inventor-conta-historia-por-tras-do-lendario-post-it>. Acesso
em: 1 mai. 2013.
64
Na dcada de 1920, em decorrncia da queda do preo do acar no mercado externo, surgiu a primeira
experincia brasileira com etanol combustvel. Em 1933, o governo de Getlio Vargas criou o Instituto do Acar
e do lcool IAA e, pela Lei n 737, tornou obrigatria a mistura de etanol na gasolina.
65
Anos mais tarde, aps a estagnao do Prolcool, mais uma vez, uma soluo descartada se encontra com
um novo problema, ainda que em outro contexto: a crescente presso do estado americano da Califrnia por
carros menos poluentes levou as montadoras dos EUA a aderir ao motor a lcool. Todavia, devido ao problema
de suprimento de lcool carburante para a imensa frota, as montadoras no poderiam simplesmente passar a
vender modelos movidos a lcool, pois os consumidores no teriam como abastec-los. Ento, na dcada de
1990, surgiram os primeiros carros flex, com motores bi-combustveis, aptos para rodar tanto com lcool quanto
com gasolina, e com a mistura em qualquer proporo desses combustveis.
O Fluxo das Solues indica que as solues tm vida prpria, ou seja: no
dependem dos problemas que podem vir a resolver. As solues so respostas procura
de um problema, e no problemas em busca de solues. Os autores do Modelo defendem
que, nas organizaes, os indivduos tm memria das solues usadas como rotinas no
passado e tm opinies, no presente, sobre como essas rotinas poderiam ser adotadas.
O Fluxo das Oportunidades de Deciso preceitua que, em certos momentos, existem
expectativas no governo e na sociedade de que as organizaes apresentem solues
aos problemas. Nas organizaes, por seu turno, h indivduos que necessitam dessas
oportunidades de deciso, por motivos alheios aos prprios problemas. Dessa maneira, eles
possuem interesse na deciso por ela representar uma oportunidade de conquistar espaos,
de mostrar suas habilidades ou de negociar apoios, etc.
O Fluxo dos Participantes nas Organizaes evidencia que os indivduos transitam
entre diversas organizaes, carregando consigo conhecimentos e informaes sobre
variados problemas e solues e, na medida em que envolvidos no contexto de um
problema, eles compartilham as ideias e as adaptam, quando necessrio.
8.5 O Modelo das Coalizes de Defesa
Conforme mencionado no captulo sobre o Ciclo das Polticas Pblicas, Paul A.
SABATIER e Hank C. JENKINS-SMITH (1993) discordaram tanto da concepo do policy
cycle, como do Modelo da Lata de Lixo, por entenderem que nenhuma das duas
abordagens proporciona uma explicao plausvel para a estabilidade e a mudana das
polticas pblicas. Os autores propuseram o Modelo das Coalizes de Defesa ou Advocacy
Coalition Framework (ACF) que foi ligeiramente mencionada no captulo sobre as relaes
de poder entre os atores polticos.
O Modelo das Coalizes de Defesa inicia-se com a discusso de uma dificuldade
terica das Cincias Sociais: uma vez que somente indivduos so capazes de formular
intenes, se as organizaes so coletividades e o so como possvel afirmar que
elas possuem objetivos e interesses prprios?
A resposta dada a esse impasse por SABATIER e JENKINS-SMITH : no interior das
organizaes h indivduos que possuem crenas, ideias, valores e interesses e eles se
agrupam, formando coalizes a partir dessas crenas, dessas ideais e desses valores afins.
As polticas pblicas so vistas como sistemas de crenas, pois incorporam teorias
sobre os meios adequados e legtimos para alcanar objetivos, concernentes a valores,
prioridades, etc. Evidentemente, presumem tambm a existncia de interesses (materiais e
ideais) que se agrupam, graas aos pontos comuns. A partir da, vai se estabelecendo uma
teia de concepes, que passa a orientar o funcionamento da organizao e, por
conseguinte, define os objetivos organizacionais.
Portanto, as organizaes possuem interesses e objetivos, porque os indivduos
formam coalizes para lutar por seus interesses e objetivos comuns, os quais vm a se
tornar objetivos organizacionais. Isso no decorre de um processo despolitizado. Ao
contrrio: consoante o Modelo das Coalizes de Defesa, existem vrias coalizes
interessadas em uma ou mais questes de polticas pblicas e elas competem para
influenciar a formulao de uma poltica pblica especfica. Cada coalizo dispe de certos
recursos de poder que procura manipular como as regras, os oramentos e o quadro de
funcionrio das organizaes governamentais com a finalidade de defender e alcanar
seus objetivos.
78
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
De acordo com Luciano BUENO (2008, p. 20), nesse modelo, as polticas pblicas
so vistas como conjuntos de vrios subsistemas (reas) estveis e vinculados a
acontecimentos externos a eles. Os subsistemas possuem natureza ampla, de modo a
incorporar vrios nveis governamentais ativos na formulao e na implementao da
poltica pblica. Eles so compostos por grupos variados de atores pblicos e privados
66

que esto ativamente envolvidos com um problema especfico ou que atuam em uma rea
setorial ou subsetorial de poltica pblica. Um exemplo: no subsistema da poltica de
transporte, os engenheiros envolvidos com a construo de estradas podem compor uma
coalizo relativa rea de utilizao e manuteno das vias de trnsito terrestre,
defendendo o transporte rodovirio. Na mesma rea de infraestrutura de transportes, pode
existir uma coalizo que defenda o transporte ferrovirio ou naval. Todos esto vinculados
aos eventos que afetam, no mnimo, o Ministrio dos Transportes.
Abaixo, apresenta-se um quadro explicativo acerca de como se estrutura a dinmica
das Coalizes de Defesa nos subsistemas.
Fonte: SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993, p. 224.
BUENO (2008) acentua que, dentro do subsistema operam as Coalizes de Defesa,
que adotam estratgias especficas ou para manter o status quo ou para estabelecer
inovaes institucionais conforme seus interesses e objetivos. Para tanto, as Coalizes de
Defesa podem buscar alianas em outros subsistemas, potencializando seus recursos de
poder e aumentando suas chances de tornarem as suas propostas vitoriosas nas polticas
79
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
66
rgos governamentais de diversos nveis, empresas, ONGs, pesquisadores, jornalistas, polticos eleitos,
membros da burocracia, etc., inclusive vrios tringulos de ferro.
pblicas. So exemplos de Coalizes de Defesa em torno da poltica pblica ambiental: os
que defendem a preservao da natureza incondicionalmente e os que lutam pela
sustentabilidade no uso dos recursos naturais.
Os exemplos supracitados enfatizam um ponto importante: um subsistema de poltica
pblica ordinariamente abriga mais de uma Coalizo de Defesa. Assim, no subsistema de
uma mesma poltica pblica, h tanto coalizes minoritrias que tendem a ser mais coesas
e a permanecer por mais tempo lutando por seus objetivos quanto coalizes majoritrias
que ocupam a posio de status quo e tendem a perder coeso ao longo do tempo
67
.

A disputa poltica tem lugar entre diferentes coalizes, que se relacionam e
competem pelo direcionamento da poltica pblica (policy), isto , para influenciar as
decises das autoridades governamentais quanto s regras institucionais e alocao de
recursos no subsistema. a dinmica das interaes das coalizes no mbito dos
subsistemas de poltica pblica que produz os policy outputs.
A resoluo de conflitos entre as coalizes no simples, pois os atores de cada
coalizo veem o mundo de acordo com lentes distintas. No subsistema existem
mediadores, ou policy brokers, que atuam procurando negociar acordos razoveis entre as
coalizes, a fim de reduzir a intensidade do conflito entre elas. Como o conhecimento e a
informao representam recursos estratgicos essenciais, as instituies de pesquisa
tambm podem atuar como moderadores dos conflitos.
O Modelo ACF reala as ideias, a informao e a anlise como fatores capazes de
provocar mudanas no processo poltico como um todo e em todas as fases das polticas
pblicas, no somente na formao da agenda. Embora os atores no Modelo se comportem
racionalmente, os seus objetivos so estabelecidos por intermdio de processos complexos
e o processamento das informaes afetado pelos vieses cognitivos, pelos valores e pelas
crenas.
As Abordagens tericas dos Mltiplos Fluxos, do Equilbrio Pontuado, do Garbage
Can e das Coalizes de Defesa possuem em comum a nfase na dinmica do sistema
poltico e nas suas instituies como fator explicativo das polticas pblicas. Todas elas
descartam as explicaes baseadas na escolha racional, j que, nesses Modelos, o nvel
explicativo est acima das microdecises agregadas dos atores individuais, que so
prprias da Teoria da Escolha Racional.
8.6 As Polmicas Sobre o Processo Decisrio nas Polticas Pblicas
Como visto anteriormente, existem srias divergncias a respeito da concepo de
policy cycle, sendo que a principal delas expressa o questionamento sobre qual o fator que
faria com que o processo operasse racionalmente, indo de uma fase outra, de modo
sequenciado e consistente. Atualmente, predomina na anlise de polticas pblicas o
entendimento que o policy cycle tem valor heurstico e deve ser encarado estritamente como
um recurso analtico. H outro ponto, de central relevncia, que no se encontra to
pacificado: o papel da racionalidade nesse processo.
H pouco foi apresentado o Modelo Garbage Can, que rejeita a concepo do policy
cycle. Mais importante, esse Modelo tambm desafia vigorosamente a suposio de que os
processos de deciso obedecem a uma lgica linear, de acordo com a qual primeiramente
identificam-se os problemas (situao real a requerer mudanas), depois se estabelecem
80
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
67
Vale advertir que a ideia de coalizo no deve levar ao equvoco de imagin-las como corpos monolticos e
perfeitamente ajustados. Isso no verdadeiro: no interior de uma nica coalizo posies mais e menos
radicais coexistem.
objetivos (situao desejada), em seguida, seleciona-se o meio mais adequado para
concretizar a situao desejada. Sob essa perspectiva, o processo decisrio se afigura
muito complexo e desordenado, quase catico.
A Abordagem dos Mltiplos Fluxos assume, em grande parte, a concepo de que as
decises resultam de fluxos de eventos que se combinam no por ao intencional e
escolha racional, mas por suas prprias dinmicas independentes. KINGDON (2006) se
refere a um momento descrito como quando chega a hora de uma ideia, com isso dizendo
que os eventos tm sua prpria lgica e dinmica, nas quais as ideias possuem um papel
central o mesmo no sucede com as relaes de poder e o clculo racional.
Outras Teorias, como a do Equilbrio Pontuado e a das Coalizes de Defesa,
enfatizam concepes de relaes sistmicas e subsistmicas, baseadas em ideias,
crenas e valores, preferncias fluidas, em lugar de processos ordenados e racionalmente
estabelecidos para selecionar o que fazer frente a qualquer situao-problema.
Com efeito, a racionalizao a marca da modernidade, e o racionalismo enseja a
matriz do pensamento da sociedade ocidental moderna. Com isso, a crena na
racionalidade to arraigada em nossas mentes, que constitui o pressuposto de todas as
discusses tericas. A polmica reside no fato de que nenhum dos cientistas que se ocupam
da poltica (politics) e das polticas pblicas (policies) supe que os indivduos sejam
irracionais. Algumas importantes linhas tericas sustentam que a racionalidade no somente
apresenta limites, como no o nico e talvez nem mesmo o mais importante fator
explicativo das decises nas polticas pblicas e dos seus resultados.
Quando um problema poltico se torna prioridade na agenda governamental, como se
transcorre o processo que ter como resultante uma poltica pblica? possvel identificar,
na literatura de polticas pblicas, um extenso debate entre diferentes concepes. Essa
discusso tem como ponto de partida o que veio a ser conhecido como o "Modelo
RacionalCompreensivo" ou Racional-Exaustivo, ao qual se sucedeu a noo descrita como
Racionalidade Limitada. s interpretaes que enfatizam as dimenses da racionalidade
veio a se contrapor o "Modelo Incremental", que no apenas ressalta as limitaes da
racionalidade, mas chama a ateno para as restries que o ambiente impe aos
tomadores de deciso. Nas suas diversas variantes, o Incrementalismo sofreu vrias
crticas, entre elas se destacando o que veio a ser conhecido como Modelo timo-
Normativo. Finalmente, ao procurar avanar em relao s duas primeiras grandes
vertentes, elaborou-se o Modelo Mixed-Scanning ou Teoria da Sondagem Mista ou
Teoria da Explorao Combinada. Esses Enfoques representam formas tericas abstratas
e sistematizadas de se descrever contextos e comportamentos imaginados para os atores
no processo de formulao e de deciso das polticas pblicas.
O Modelo Racional-Compreensivo ou Modelo Racional-Exaustivo de formulao das
polticas pblicas est fundamentado na obra O Comportamento Administrativo, publicada
em 1947, por Herbert A. SIMON, um dos maiores expoentes da Teoria Racional. Essa
Abordagem pressupe que os indivduos que operam a formulao das polticas pblicas
so maximizadores; pretende que os tomadores de deciso sabem, previamente e sem
ambiguidades, quais so os valores e os objetivos a serem perseguidos; assevera que o
processo se inicia pelo levantamento exaustivo das alternativas para realizar os objetivos;
defende que a avaliao de custo-benefcio de todas as alternativas seja respaldada por
uma busca intensiva e extensiva de informao e conhecimento sobre cada uma delas; e
expe que os tomadores de deciso so capazes de selecionar a alternativa cujas
consequncias representem a maximizao dos valores e dos objetivos da poltica pblica.
Resumidamente, nesse Modelo, os decisores definem claramente quais os valores e
os objetivos a serem maximizados. A escolha da alternativa a ser adotada baseia-se em
81
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
uma anlise abrangente, informada e detalhada de todas as alternativas e suas implicaes,
tendo como critrio a maximizao dos objetivos e valores.
Em sua obra original, SIMON props que seria possvel realizar grandes mudanas
na sociedade, partindo-se de objetivos e de cursos de ao previamente determinados caso
os tomadores de deciso se baseassem nos valores que orientam sua seleo. Para o
autor, a tomada de decises teria forte componente informacional e tcnico, sendo pouco
significativas as interferncias das relaes de poder e das circunstncias prprias do
mundo da poltica (politics).
A Vertente Racional-Compreensiva pontua que os indivduos so homo economicus
ou homens econmicos (aqueles que raciocinam em termos de maximizar o custo-
benefcio) e decidem fazendo escolhas timas (selecionam a alternativa que melhor os
levaro a seus objetivos), em um ambiente extremamente detalhado e claramente definido.
Esse ambiente apresenta como caractersticas os seguintes aspectos:
a) o tomador de decises dispe de um conjunto completo de alternativas
68
;
b) a cada alternativa associa-se um conjunto de consequncias;
c) desde o incio, o tomador de decises consegue ordenar as alternativas em
consonncia com suas preferncias, tendo em vista as implicaes de cada uma delas;
d) o tomador de decises faz a escolha sempre ciente das consequncias da
deciso.
A seleo de uma proposta, conforme essa Teoria, engloba uma srie de passos que
o tomador de deciso deve seguir: o sequenciamento dos processos, com definio e
clarificao dos objetivos; a identificao das alternativas e dos meios para atingir seus
objetivos; a escolha da opo tima por meio da explicitao das consequncias; e a
tomada de deciso, com a avaliao final da busca do objetivo ltimo.
Cabe salientar que as teorias da deciso delineiam trs cenrios possveis: decide-
se com certeza, decide-se com uma moderada margem de incerteza ou decide-se correndo
riscos de no alcanar o objetivo. O Modelo Racional-Compreensivo assume que o tomador
de decises faz sua escolha em ambiente de certeza plena, porque possui conhecimento
completo e detalhado do ambiente e dos efeitos da deciso
69
.

Diante das crticas recebidas, Herbert A. SIMON percebeu as falhas de sua
Abordagem inicial: os tomadores de deciso no tm controle absoluto do contexto em que
escolhem, no tm plena autonomia ao escolher, no tm o tempo necessrio para fazer
todas as avaliaes requeridas, tm informao incompleta, entre outros aspectos. Ao
refletir mais, SIMON rev seus estudos e articula, anos mais tarde, uma nova teoria, um
novo conceito a chamada Racionalidade Limitada (1955). Sem abrir mo da noo
bsica da racionalidade, o cientista social passou a argumentar que a maioria dos indivduos
pretende ser racional, ainda que o comportamento racional enfrente diversas limitaes
70
,
sendo a relao entre o indivduo, as informaes e a deciso necessariamente imperfeita.
82
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
68
O Modelo no explica de onde vem esse conjunto de alternativas, algo dado pela realidade.
69
Contudo, ambientes de certeza so dificilmente encontrados na realidade, o mais comum que os contextos
da escolha sejam repletos de zonas cinzentas ou incertos e caticos.
70
As restries da racionalidade, que podem ocorrer conjunta ou separadamente, so de quatro tipos: i)
Problemas de Ateno: tempo e capacidade de ateno so limitados. Nem tudo pode ser resolvido ao mesmo
tempo; ii) Problemas de Memria: as capacidades dos indivduos para armazenar informaes so limitadas; iii)
Problemas de Compreenso: os decisores tm dificuldade em organizar, resumir e utilizar informaes para
formar inferncias sobre as conexes causais de eventos e sobre as caractersticas dos problemas; e iv)
Problemas de Comunicao: capacidade limitada para comunicar e compartilhar informaes tcnicas e
complexas (MARCH, 2008, p. 9).
Nas decises polticas, a racionalidade dos indivduos restringida pela informao
que eles possuem, pelas limitaes cognitivas de suas mentes e pelas contingncias do
tempo para decidir. Portanto, de acordo com o Modelo da Racionalidade Limitada, a
alternativa de poltica pblica escolhida no precisa ser aquela que maximiza os valores do
tomador de decises, basta que seja satisfacing, isto : uma proposta suficientemente boa.
Ento, a anlise dos cursos alternativos de ao no carece ser exaustiva.
SIMON (1976, p. 33) relata que A extenso na qual o processo decisrio pode ser
racional limitada ou contida pelo fato de os decisores nunca terem acesso a toda a
informao de que necessitam sobre suas alternativas ou sobre as consequncias de
qualquer deciso tomada. Alm disso, as pessoas so inerentemente limitadas na sua
habilidade de processar grande quantidade de informaes de forma puramente racional. O
resultado no um modelo decisrio racional, mas de racionalidade limitada.
Charles E. LINDBLOM (1959), um dos pais-fundadores do estudo das polticas
pblicas, elencou uma srie de objees Teoria Racional-Compreensiva:
a) a capacidade humana para processar problemas e informaes limitada: os
indivduos no conseguem explorar todas as solues possveis para resolver problemas;
b) a informao quase sempre incompleta e at incorreta;
c) a anlise das alternativas impe custos: estudos aprofundados, reflexes;
d) no h um mtodo eficaz para comparar alternativas;
e) existem relaes entre fatos da realidade e valores na elaborao das polticas
pblicas;
f) a tomada de decises ocorre em um sistema aberto de variveis (as variveis do
ambiente das decises mudam o tempo todo);
g) o analista precisa efetuar vrias sequncias de anlises;
h) os problemas relativos s polticas pblicas so to complexos que fogem
imediata e plena capacidade de compreenso do indivduo.
Como proposta alternativa, LINDBLOM apresentou o Modelo Incremental, que, em
sntese, percebe o processo decisrio como a busca de solues graduais, sem introduzir
grandes modificaes nas situaes j existentes, e sem provocar rupturas de qualquer
natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar quais decises podem
atend-los, os tomadores de deciso fazem escolhas mediante a comparao de apenas
algumas alternativas, que representem alguma mudana frente s politicas j existentes.
Assim, a melhor deciso no aquela que maximiza os valores e os objetivos dos
tomadores de deciso, e sim aquela que oferece alguma mudana, dentro do limite do
possvel num dado momento.
O Enfoque Incremental estabelece que as escolhas so feitas tendo como referncia
as restries impostas pelas relaes de poder e pelo horizonte histrico no qual atuam os
tomadores de deciso (como compromissos governamentais, instituies, imperativos e
interdies e avaliaes do futuro). Em vez de identificar objetivos e de avaliar quais
propostas podem cumprir esses objetivos, os tomadores de deciso examinam,
primeiramente, quais so os limites com que tero de lidar. Desde o princpio, o decisor
sabe que faz suas escolhas em contextos de muitas restries (sem todos os seus graus de
liberdade e autonomia). Assim, a melhor deciso aquela que garante o melhor acordo
entre os interesses envolvidos, em um determinado momento, podendo ser revista adiante,
num processo de ensaio e erro. As decises tomadas na busca por solues para os
problemas polticos ocorrem, pois, de maneira gradual, tendo o significado de fez-se o que
foi possvel. Elas referem-se micropoltica e busca de solues para os problemas que
forem mais imediatos e prementes.
Essa forma de abordar os problemas polticos resulta de duas constataes bsicas:
primeiro, por mais adequada que seja a fundamentao tcnica de uma alternativa, toda
83
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
deciso poltica abrange relaes de poder. Logo, uma soluo tecnicamente irretocvel
pode se revelar politicamente invivel, e vice-versa, o que implica dizer que no existem
solues perfeitas. Segundo, os governos democrticos efetivamente no possuem todos os
graus de liberdade na tomada de deciso: tm que honrar contratos firmados por seus
antecessores e fazer escolhas dentro do que a lei prescreve.
Ademais, a alocao de recursos um processo contnuo. Desse modo, as decises
do presente, como regra, so condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos
que ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que est no poder,
seja por seu(s) antecessor(es). Esse fato faz com que somente pequenas parcelas de
recursos estejam disponveis para serem aplicados em novas solues (polticas pblicas) e
reduz as decises polticas a medidas incrementais. Para a Corrente Incremental, mesmo
que no longo prazo decises de pequeno alcance e pequenas mudanas ocorram sempre
no mesmo sentido e cheguem a se acumular e provocar grandes transformaes, o
processo de tomada de deciso, em si mesmo, circunscreve-se quilo que possvel num
momento preciso do tempo.
As restries impostas pelo contexto social, econmico e poltico que imprimem a
caracterstica de gradualidade tomada de decises. Essas, tipicamente, dizem respeito a
ajustes ou a medidas experimentais de curto alcance no atendimento das demandas e
envolvem pequenas tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correo dos rumos. O
Incrementalismo pode ser uma importante estratgia para a adoo de polticas pblicas
com alto potencial de conflito, ou polticas que implicam limitao de recursos ou de
conhecimentos, de forma a assegurar melhores condies para sua implementao. Por
outro lado, a prpria implementao da poltica pblica pode ser prejudicada pelo
gradualismo incrementalista.

As constataes do Incrementalismo tiveram grande repercusso sobre o debate
acerca da democracia. Talvez o axioma mais essencial da democracia seja a possibilidade
de alternncia entre os governos eleitos, sinalizando que a sociedade expessa suas
preferncias quanto s polticas pblicas. Se a sociedade vota por mudanas e os
tomadores de deciso no possuem liberdade para realizar as transformaes pactuadas
com os eleitores, qual o sentido da democracia contempornea?
LINDBLOM denomina a Teoria Incremental como Mtodo das Comparaes
Limitadas Sucessivas. O pensador preconiza que se simplifique o processo de escolha; se
aproveite o conhecimento acumulado nas experincias anteriores; no seja necessrio
prever consequncias de mudanas abrangentes; a seleo de alternativas seja vivel para
agncias governamentais especializadas em reas restritas; e se permita acomodar
interesses dspares por intermdio de ajustes mtuos.
O conceito de Ajustamento Mtuo, na Abordagem de LINDBLOM, designa a
possibilidade de os diversos atores abarcados numa poltica pblica cooperarem de maneira
autnoma, sem a necessidade de arranjos formais de coordenao, sem um ideal de
resultado previamente estabelecido e mesmo sem a influncia direcionadora de uma
liderana. No ajustamento mtuo, nenhum ator ganha tudo, ao passo que nenhum outro ator
perde tudo os atores reconhecem que cooperar melhor para todas as partes, naquele
momento, do que no cooperar.
84
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Em anlises posteriores, LINDBLOM (2006) identificou a ocorrncia de trs
modalidades de Incrementalismo
71
, sendo que os nveis inferiores e bsicos esto
embutidos nos nveis superiores e avanados. So elas:
a) Nvel Bsico: Anlise Incremental Pura o decisor examina e escolhe entre
opes de polticas pblicas apenas incrementalmente diferentes daquela j existente. O
cerne da poltica pblica vigente no ser modificado, apenas sofrer uma pequenina
diferena;
b) Nvel Intermedirio: Anlise Incremental Objetiva (ou Incrementalismo
Desarticulado ou Disjunto ou Desconexo) a avaliao do decisor se inicia pela escolha dos
meios para determinada poltica pblica, em funo dos quais ser elaborado o seu objetivo.
Os meios que demarcam a definio dos objetivos da poltica pblica
72
. exatamente a
inverso de qualquer Abordagem Racionalista, na qual os objetivos devem ser formulados
antes da escolha dos meios.
c) Nvel Avanado: Anlise Estratgica a apreciao atm-se a um conjunto de
procedimentos para o estudo das opes de polticas pblicas, a partir da seleo informada
e atenta entre os mtodos disponveis para a simplificao de problemas complexos.
Envolve algoritmos e indicadores, e implica o alargamento do campo de anlise, sugerindo
prazos mais longos de anlise.

Para concluir, observa-se que o Incrementalismo Desarticulado mostra-se demasiado
complexo e fragmentado. Algumas de suas caractersticas mais acentuadas so:
i) no verifica todas as alternativas possveis, mas somente as que oferecem alguma
diferena marginal frente poltica pblica existente;
ii) os objetivos das polticas pblicas so selecionados de forma a adequarem-se aos
meios disponveis ou quase-disponveis;
iii) um nmero relativamente pequeno de meios (polticas pblicas alternativas)
considerado, em decorrncia das constries impostas ao decisor;
iv) em vez de comparar meios alternativos ou polticas pblicas luz dos objetivos
postulados, os fins alternativos ou os objetivos so tambm cotejados segundo os meios ou
as polticas postuladas e suas consequncias;
v) objetivos e meios so escolhidos simultaneamente e a eleio dos meios no
segue a eleio dos fins;
vi) os objetivos das polticas pblicas so indefinidamente explorados,
reconsiderados, descobertos e nunca fixos (os objetivos so dinmicos, mudam o tempo
todo);
vii) a qualquer dado ponto da anlise, ela e a formao de polticas pblicas so
seriais e sucessivas, isto , problemas no so resolvidos, porm ajustados, redefinidos e
atacados (apagam-se incndios);
85
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
71
A propsito de elucidao, vale tecer algumas consideraes sobre o denominado Incrementalismo Lgico.
Esse enfoque no foi concebido por LINDBLOM, mas sim por James Brian QUINN (1989), e versa sobre a
gesto da mudana no ambiente das organizaes. O Enfoque de QUINN afirma que os executivos e os lderes
das organizaes devem buscar: trabalhar de modo incremental; criar atmosferas de consenso; capacitar a
organizao; e movimentar-se, ento, oportunisticamente ao encontro das metas organizacionais. Trata-se de
um mtodo caracterizado por uma sequncia de passos de cunho altamente poltico que devem ser seguidos
pelos lderes das mudanas estratgicas. Requer um misto de anlise, planejamento formal, habilidade poltica,
aprendizagem, intuio e criatividade, na medida em que o mundo real exige pensar frente e tambm alguma
adaptao durante o percurso. A similaridade dessa Teoria com o Incrementalismo de LINDBLOM (1981) est,
to somente, na concepo de que os passos so sempre graduais, sem grandes saltos estratgicos.

72
Algo como: uma vez que o que podemos fazer X, ficaremos satisfeito em ter como resultado Y.
viii) a anlise e a formao de polticas pblicas so corretivas (destinam-se apenas
a atacar problemas do momento presente), e no so direcionadas a objetivos sociais
futuros;
ix) a qualquer ponto analtico, a apreciao das consequncias bastante
incompleta ( impossvel prever as decorrncias de uma medida no longo prazo em
ambientes sociais complexos);
x) a anlise e a formao de polticas so socialmente fragmentadas, elas se dirigem
a vrios elementos separados simultaneamente (as polticas pblicas no possuem um foco
nico).
O Modelo Incremental tambm recebeu muitas crticas, entre as quais sobressaem:
a) proporciona pretextos para os gestores pblicos permanecerem em suas posies
protegidas e no mudarem a poltica pblica, haja vista ser um modelo fundamentalmente
conservador; b) legitima a inrcia e dificulta a busca por inovaes, de sorte a restringir a
mudana na sociedade; e c) pode ignorar questes importantes para a sociedade na
formulao das polticas pblicas e no processo decisrio. Seus pontos mais positivos
consistem em: a) levar em conta os acontecimentos do mundo real (a realidade); b) permitir
o ajuste mtuo e contnuo entre posies diferenciadas, assegurando o ideal do pluralismo
(satisfaz o maior nmero de pessoas); e c) viabilizar decises consensuadas em contextos
de baixa racionalidade.
Do ponto de vista terico, Celina SOUZA (2006, p. 29) salienta o fato de que (...)
do incrementalismo que vem a viso de que decises tomadas no passado constrangem
decises futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas polticas pblicas ou
de reverter a rota das polticas atuais.
De qualquer modo, h relativo consenso na academia de que o padro de
comportamento dos atores polticos nos processos decisrios nas democracias
contemporneas claramente incrementalista. Nelas, somente em momentos excepcionais
se notam processos decisrios prximos Vertente Racional-Compreensiva.
Ao prosseguir na discusso dos modelos de deciso nas polticas pblicas, vale
destacar o Modelo timo-Normativo, idealizado por Yehezkel DROR (2006) como crtica ao
conservadorismo e inrcia do Incrementalismo. DROR prope o aperfeioamento da
Abordagem Incremental e, para tanto, sugere quatro hipteses:
a) o aumento da racionalidade no Incrementalismo: mediante mais esclarecimento
dos objetivos, levantamento mais completo das alternativas, definio dos critrios de
deciso, identificao dos limites precisos da deciso;
b) o reconhecimento da importncia dos processos extra-racionais nas decises
sobre questes complexas: como julgamentos intuitivos, impresses holsticas, invenes
criativas de novas opes;
c) a melhoria das fases racionais e extra-racionais de tomada de decises: por
intermdio de dinmicas de discusso, formao de grupos de trabalho, aumento dos
insumos e das informaes;
d) o reconhecimento da necessidade de melhorar ambos os Modelos de tomada de
deciso: o Racional e o Incremental.
A Teoria timo-Normativa consiste na adoo dos ajustes mencionados, e teria como
principais atributos:
a) o esclarecimento dos valores que estariam presidindo as polticas pblicas, os
objetivos a serem atingidos e os critrios de deciso;
b) a identificao das alternativas de polticas pblicas, com esforo para incluir
novas possibilidades de deciso;
c) a realizao de uma avaliao preliminar dos resultados esperados de diversas
alternativas existentes;
86
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
d) caso se opte por uma estratgia de risco mnimo (uma estratgia gradual,
incremental de poltica pblica), deve seguir-se o Modelo de Comparaes Sucessivas (de
LINDBLOM); caso se opte por uma alternativa inovadora de poltica pblica, deve definir-se
uma data limite para examinar os resultados possveis, com base tanto no conhecimento
quanto na intuio;
e) a prova para saber se a poltica pblica escolhida tima reside no consenso
obtido entre os analistas aps as etapas de a at d;
f) deve haver um esforo consciente para decidir se o problema requer uma
apreciao exaustiva das alternativas de polticas pblicas nas situaes em que couber;
g) a base da deciso tanto a teoria como a experincia, a racionalidade (clculo de
custo-benefcio) como os fatores extra-racionais (intuio, percepes, insights dos
decisores);
h) procura-se melhorar a tomada de decises mediante lies extradas da
experincia (para DROR, possvel haver um aprendizado com a poltica pblica).
Um grande nmero de comparaes esteve no centro do debate entre Racionalismo
e Incrementalismo. No primeiro parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema
de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto, ao passo que no Modelo
Incremental h a convico de que o conhecimento da realidade sempre restrito e que as
decises envolvem conflitos de poder e precisam ser geis e rpidas e por todas essas
razes devem ser cautelosas. Ambos os Modelos de tomada de deciso explanados exibem
problemas. Entre outros, o Modelo Incremental mostra-se pouco compatvel com as
necessidades de mudana e pode apresentar um vis conservador. O Modelo Racional-
Compreensivo origina-se do pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no
considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Apesar do
avano obtido com o Modelo da Racionalidade Limitada, observa-se que lhe falta atribuir o
devido peso s variveis polticas.
Diante dessas e outras percepes, elaboraram-se algumas propostas de
composio das duas Correntes, entre as quais se aponta a contribuio apresentada por
Amitai ETZIONI (1967): o Mixed-Scanning (ou Sondagem Mista ou Explorao Combinada).
O autor chama a ateno para o fato de as decises em polticas pblicas no serem
todas do mesmo gnero. O Mixed-Scanning um modelo hierrquico de tomada de
deciso, que concebe o processo decisrio a partir de dois tipos de deciso, e cada qual
demanda do decisor um comportamento diferenciado. Comumente, segundo ETZIONI, os
tomadores de deciso lidam com decises fundamentais ou estruturantes e decises
ordinrias ou incrementais. No processo de formulao da poltica pblica, as duas espcies
de decises se conjugam, da os nomes Sondagem Mista e Explorao Combinada.
As decises estruturantes so aquelas de maior abrangncia e de maiores
consequncias no longo prazo para aquele campo setorial de polticas pblicas. So mais
relevantes que as decises ordinrias, porque se destinam a estabelecer os rumos gerais da
poltica pblica e a estabelecer as diretrizes para que as demais decises sejam tomadas.

importante saber que as decises estruturantes no se conformam ao Enfoque
Racional-Compreensivo. Elas baseiam-se na explorao das alternativas bsicas que o
tomador de decises identifica perante seus objetivos. Todavia, diferentemente do
Racionalismo, as escolhas omitem o detalhamento e a especificao, para obter uma viso
geral. Logo, o exame das alternativas no exaustivo, e sim estratgico. O Enfoque
destina-se a estabelecer uma composio entre a eficincia (um princpio do Racionalismo)
e o consenso (um princpio do Incrementalismo). Assim, o intuito de ETZIONI propor um
Modelo de equilbrio entre os valores e os objetivos da coletividade e a manifestao dos
interesses e do jogo do poder, provenientes do pluralismo.
De acordo com o Modelo do Mixed-Scanning, as decises estruturantes requerem
que os tomadores de deciso se engajem em uma extensa reviso do campo de deciso.
87
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Essa reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises
estruturantes. Em um processo decisrio caracterstico de uma deciso estruturante, no se
examina cada alternativa de poltica pblica (conforme faz o modelo Racional). Alm disso, o
tomador de decises deve evitar o excessivo detalhamento, cuidando para no restringir
(engessar) as escolhas futuras. Exemplos de decises estruturantes no Brasil so: a
criao do SUS, em 1988; a elaborao do Plano Real, em 1994; a criao do SUAS, em
2003.
Diferentemente, as decises ordinrias so mais especficas e de menor escopo,
embora tambm significativas. Elas tm como parmetro as decises estruturantes e
envolvem a anlise detalhada de alternativas especficas (um componente prprio da
Abordagem Racional), tendo como referncia os elementos da Abordagem Incremental (o
horizonte histrico e as relaes de poder). Vale frisar: o processo de decises ordinrias
mescla procedimentos do Racionalismo e do Incrementalismo. Exemplo de decises
ordinrias: os diversos programas de sade elaborados aps a criao do SUS (como o
Programa de Sade da Mulher, Programa de Sade da Populao Negra, entre outros).
A seguir, traa-se um quadro comparativo e sinttico das teorias de deciso
comentadas.
Modelos
Condies
Cognitivas
Anlise das
Alternativas
Anlise das
Alternativas
Procedimento
de Escolha
Critrio de
Deciso
Racional-
Compreensivo
Certeza, com
base em
informao
correta e
completa.
Anlise
exaustiva e
clculo das
consequncias
Anlise
exaustiva e
clculo das
consequncias
Clculo de
custo-benefcio.
Otimizao de
valores e
objetivos.
Racionalidade
Limitada
Incerteza.
Informao
limitada.
Anlise
abrangente, mas
no exaustiva.
Pesquisa
sequencial
Anlise
abrangente, mas
no exaustiva.
Pesquisa
sequencial
Comparao
entre
expectativas e
possibilidades
das melhores
alternativas.
Satisfao.
Incremental
Informao
parcial,
horizonte
histrico,
interesses.
Comparaes
sucessivas
limitadas.
Comparaes
sucessivas
limitadas.
Ajuste mtuo de
interesses.
Construo de
acordos
mnimos. Noo
do que
possvel fazer.
Mixed-Scanning
Perspectivas que
se
complementam.
Perspectivas que
se
complementam.
Anlise do
campo de
deciso e
comparaes
limitadas.
Comparao de
alternativas para
decises
estruturantes e
ajuste mtuo
para decises
ordinrias.
Composio de
alternativas
prprias para
decises de
diferente escopo.
Fonte: adaptado de SECCHI, 2010.
88
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
89
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
9. A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
A rigor, uma deciso em poltica pblica representa apenas um amontoado de
intenes sobre a soluo de um problema, expressas na forma de determinaes legais:
decretos, resolues, etc. Nada disso garante que a deciso se transforme em ao e que a
demanda que deu origem ao processo seja efetivamente atendida. Ou seja, no existe um
vnculo ou relao direta entre o fato de uma deciso ter sido tomada e a sua
implementao. E tambm no existe relao ou vnculo direto entre o contedo da deciso
e o resultado da implementao.
O que que assegura que uma deciso se transforme em ao em regimes
democrticos? A efetiva resoluo dos principais pontos de conflito (issues) envolvidos
naquela poltica pblica. Essa "efetiva resoluo" pressupe que no existem solues
tecnicamente perfeitas e acarreta aquilo que politicamente se considera uma "boa deciso"
uma deciso da qual todos os atores envolvidos acreditem que saram ganhando alguma
coisa e da qual nenhum deles acredite que saiu completamente prejudicado. Dessa sorte, a
ausncia de ganhos e de prejuzos reais em um momento especfico deveria estar
demarcada queles atores que no so capazes de mobilizar recursos de poder para
impedir que a deciso se transforme em ao.

Essas consideraes remetem discusso da implementao de polticas pblicas.
O estudo das relaes entre a formulao de uma poltica pblica e sua implementao foi
inagurado com a publicao da obra Implementation how great expectations in
Washington are dashed in Oakland: or, why it's amazing that Federal programs work at all,
this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic
observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes, de Jeffrey L.
PRESSMAN e Aaron B. WILDAVSKY, em 1973.
Os autores mencionam que, no estudo de polticas pblicas, parece haver algo como
um "elo perdido"
73
, entre as decises tomadas na formulao e a avaliao dos resultados:
a implementao. Cabem, ento, algumas indagaes iniciais: o que implementao? Por
que algumas polticas pblicas so implementadas e outras no? Por que algumas polticas
pblicas atingem seus objetivos e outras no? Algumas tentativas de se responder a essas
indagaes sero estudadas nesse captulo.
Primeiramente, a implementao
74
, em si mesma, um processo de diversos
estgios, que visam concretizar decises bsicas, expressas, a seu turno, em um conjunto
de instrumentos legais. Idealmente, essas decises que correspondem formulao da
poltica pblica identificam os problemas a serem resolvidos, os objetivos a serem
alcanados e o arranjo institucional de execuo. A implementao, portanto, compreende o
conjunto dos eventos e das atividades que acontecem aps a definio das diretrizes de
uma poltica pblica, que incluem tanto o esforo para administr-la como os seus impactos
substantivos sobre pessoas e eventos.
90
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
73
Em que pese ser indubitavelmente importante entender o processo que se definiu como implementao de
polticas pblicas, na realidade, a separao entre esse e as demais fases como a formulao, a deciso e a
avaliao um recurso heurstico, mais relevante para fins de anlise do que um fato real. Como assinala
SANTOS (1993), a implementao a deciso em processo, no sendo possvel demarcar onde se inicia e
onde se encerra cada fase.
74
A nomenclatura da rea de polticas pblicas utiliza somente a palavra implementao de polticas, no se
adota o termo implantao.
Conforme mencionado anteriormente (captulo 7), SARAVIA (2006, p. 143-145)
descreve a implementao como sendo constituda pelo planejamento e organizao do
aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos para
executar uma poltica. Ela abrange a elaborao de todos os planos, programas e projetos
e o recrutamento e o treinamento dos que iro executar a poltica. Esse autor distingue a
implementao da execuo, que define como o conjunto das aes destinado a atingir os
objetivos estabelecidos pela poltica. A execuo contm o estudo dos obstculos que
podero inviabilizar a consecuo dos resultados, sobretudo a anlise da burocracia.
Na prtica, a implementao pode ser compreendida como um conjunto de decises
e de aes realizadas por grupos ou indivduos, de natureza pblica ou privada, as quais
so direcionadas para a consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises
precedentes sobre polticas pblicas. Em outras palavras, trata-se das decises e das aes
para fazer uma poltica sair do papel onde expressa apenas intenes e tornar-se
interveno na realidade. Sem implementao, no haveria poltica pblica.
A implementao, contudo, vai muito alm da simples execuo das decises
inicialmente tomadas. Mesmo j tendo havido um processo decisrio durante a formulao
da poltica pblica, sua implementao no somente enseja execuo, como tambm requer
novas decises. Isso resulta do fato de que, na formulao so selecionadas alternativas
que definem apenas os dispositivos gerais e iniciais e os arranjos preliminares para que algo
venha a ser executado posteriormente. Muitas outras questes exigiro decises
subsequentes ao longo da trajetria de qualquer poltica pblica. Por isso, importante ter
em mente que as decises no se encerram durante a formulao se estendem por todo o
perodo de vigncia de uma poltica pblica.

Cumpre salientar que a teorizao sobre a implementao ainda hoje se mostra
relativamente pouco densa, quando comparada profuso de modelos de formulao de
polticas pblicas. Michael HILL e Peter HUPE (2010) atribuem as limitaes tericas
prevalncia, entre os pesquisadores, do seu papel de aconselhar os policy-makers. J
Bernardo KLIKSBERG (1994) argui que as deficincias tericas no campo dos estudos de
implementao aparentemente decorrem de um conjunto de entendimentos tcitos que
prevaleceram durante longo tempo, particularmente no meio acadmico latino-americano,
tais como: a) sendo expresso da autoridade pblica, o que fosse decidido e formalizado
em diplomas legais seria automtica e necessariamente realizado; b) a implementao
consistiria exclusivamente na execuo de decises previamente tomadas; c) a
implementao corresponderia a procedimentos de natureza tcnica e despolitizada; d)
sendo a implementao conduzida por burocratas, configuraria apenas o cumprimento de
comandos superiores, no guardando espao para novas ideias e tratamentos, nem para
relaes de conflito e de poder. A tudo isso se somavam os enormes desafios de teorizar
acerca de um objeto to multifacetado e diversificado, visto que cada rea de poltica pblica
e cada poltica pblica em si pode apresentar configuraes e dinmicas totalmente
peculiares.
Diante disso, o primeiro ponto a enfatizar o de que a implementao no ocorre
automaticamente. Seja qual for a poltica pblica em foco, uma coisa certa: o
conhecimento dos objetivos e das normas s oferece uma noo geral do que, de fato, ter
que ser feito pela(s) agncia(s) implementadora(s) e no informa quanto esforo ser
necessrio para obter a cooperao e a adeso dos diversos atores afetados pela poltica
pblica. Conforme mostra toda a discusso apresentada anteriormente nesse livro, em
regra, entre outros aspectos, as decises podem apresentar ambiguidades, os objetivos
podem ser estabelecidos em funo dos meios (e no o inverso, como supem as
Abordagens Racionalistas) e podem ser reformulados e redimensionados o tempo todo, de
tal maneira que muito frequentemente os atores no sabem o que esto implementando.
Com efeito, principalmente quando uma poltica pblica envolve diferentes nveis de
governo federal, estadual, municipal , diferentes regies de um mesmo pas ou, ainda,
91
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
diferentes setores de atividade, a implementao pode se mostrar uma empreitada bastante
problemtica, j que o controle de seu processo se torna mais complexo. Mesmo quando se
trata apenas do nvel local, h de se considerar a importncia dos vnculos entre diferentes
organizaes e agncias pblicas para o sucesso da implementao. Ordinariamente, caso
a ao dependa de numerosos elos numa cadeia de implementao, o grau necessrio de
cooperao entre as organizaes para que essa cadeia funcione pode ser muito elevado.
Se isso no acontecer, pequenas deficincias acumuladas podem levar a grandes
fracassos.
O processo de implementao de uma poltica pblica precisa ser acompanhado,
entre outras razes, para que seja possvel identificar por que muitos casos do certo,
enquanto muitos outros do errado entre o momento em que uma poltica formulada e o
seu resultado concreto. possvel apresentar muitas perguntas sobre a implementao,
mas h trs grupos de questes especialmente significativas:
a) em que medida os objetivos foram atingidos? Em que medida os resultados so
consistentes com os objetivos? H impactos no previstos?
b) em que medida os objetivos originais foram alterados na implementao?
c) que fatores afetam a consecuo dos objetivos, as mudanas de objetivos e
estratgias, etc.?

9.1 Modelos de Implementao
A maneira como a implementao de polticas pblicas analisada pelos estudiosos
tem sido objeto de uma grande polmica na Cincia Poltica. O embate ocorre entre duas
principais abordagens, que exprimem esforos para compreender a realidade e tambm
para aconselhar os envolvidos na implementao sobre como melhor conduzi-la. So elas
os denominados Modelo Top-Down (Modelo de Cima para Baixo) e Modelo Bottom-
Up (Modelo de Baixo para Cima). Hoje, o campo de estudos compreende uma terceira
gerao, descrita como Modelos Hbridos.
9.1.1 O Modelo Top-Down
O Modelo Top-Down enseja a concepo mais generalizada entre as teorias de
implementao. Esse o Modelo resultante dos primeiros estudos a respeito de
implementao, desenvolvidos por PRESSMAN e WILDAVSKI (1973), sendo mais tarde
adotado por autores como Donald S. VAN METER e Carl E. VAN HORN; Eugene
BARDACH; Brian HOGWOOD e Lewis GUNN; Paul SABATIER e Daniel MAZMANIAN,
entre outros.
Em grande parte, a primazia do Modelo Top-Down se deve s suas afinidades com o
pensamento racionalista, por um lado; e, por outro, com o modelo weberiano de organizao
burocrtica. Da vertente racionalista origina-se a concepo de que a implementao
consiste em um conjunto ordenado de atividades-meio para alcanar objetivos previamente
estabelecidos. E do modelo weberiano de burocracia advm a perspectiva da
implementao como um sistema de comandos centralizados e hierrquicos associados a
uma estrita separao entre poltica e administrao.

O Enfoque Top-Down tambm conhecido como Implementao Programada
tem como ponto de partida a assero de que a implementao se inicia com uma deciso
do governo central, a qual define a relao entre os objetivos da poltica pblica
determinados pelas lideranas polticas e os meios a serem mobilizados pelos diferentes
nveis da burocracia a fim de produzir os resultados pretendidos.
92
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Os termos implementadores ou organizaes/agncias/agentes implementadores
denotam a burocracia pblica, que so os principais atores institudos pelo Poder Pblico
para atuar na execuo da poltica pblica. Nessa concepo, portanto, a implementao
cabe especificamente aos burocratas, cuja margem de deciso limita-se aos aspectos
operacionais e que devem se manter fiis aos objetivos originais da poltica (policy). Dessa
forma, seria possvel assegurar que as polticas fossem executadas de maneira to acurada
quanto possvel.
Dessa sorte, a implementao no representa uma preocupao das lideranas
polticas, que, tomando-a como dada, se ocupariam apenas da formulao da poltica
pblica. A Abordagem Top-Down reproduz, assim, a noo weberiana de que h uma ntida
separao entre a poltica (politics) e a administrao. Essa ltima seria despolitizada, como
se os seus agentes pblicos no tivessem projetos, preferncias e at clientelas polticas e
atuassem puramente segundo o princpio da obedincia s normas e s determinaes dos
polticos.

Afiliados ao Modelo Top-Down, VAN METER e VAN HORN (1975) assumem que a
implementao um processo que supe uma deciso inicial sobre poltica pblica. Os
autores propuseram-se a elaborar uma teoria destinada a esclarecer as causas das
dificuldades da implementao de diferentes polticas pblicas. Para tanto, adicionaram ao
Modelo Top-Down duas variveis no consideradas por seus predecessores, capazes de
afetar decisivamente a implementao de uma poltica pblica: a) a extenso da mudana
pretendida com uma poltica pblica; e b) o grau de consenso em torno dos seus objetivos.
A partir dessas variveis os autores formulam a hiptese de que a implementao ser
mais exitosa quando a mudana pretendida for pequena e o grau de consenso em torno da
poltica pblica for elevado.
Embora partidrios da Teoria Top-Down, VAN METER e VAN HORN acentuam a
relevncia da conformidade e do consenso dos subordinados na implementao da poltica
pblica. No entanto, diferentemente dos partidrios da Teoria Bottom-Up, para eles, a
participao tem importncia decisiva no processo de implementao e no no estgio de
formao da poltica pblica.
Ao lanar mo da imagem do jogo da implementao, Eugene BARDACH (1977),
por sua vez, ultrapassou as fronteiras do Modelo Top-Down em sua concepo original
quando reconheceu o carter poltico do processo de implementao. Esse pensador
argumenta que a implementao abarca diversos tipos de jogos e que, para obter xito, os
formuladores de poltica pblica devem ser capazes de estruturar o jogo da implementao
de modo inteligvel aos atores nela envolvidos. Assim, seria menos provvel que as dvidas
quanto aos objetivos de uma poltica provocassem distores na sua implementao. Por
fim, o autor sustenta que uma implementao bem sucedida exige acompanhamento.
Segundo Michael HILL e Peter HUPE (2010), aderindo posio de aconselhamento
aos policy-makers, Brian HOGWOOD e Lewis GUNN (1984) identificaram dez condies
para que a implementao seja exitosa leve realizao efetiva da poltica pblica de
acordo com os objetivos dela pretendidos:
i) as circunstncias externas agncia implementadora de uma poltica pblica
especfica no devem impor restries que a desvirtuem;
ii) a implementao deve dispor de tempo e de recursos suficientes (como recursos
humanos, materiais, financeiros, tecnolgicos, etc.);
iii) no apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas
tambm, em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve
estar efetivamente disponvel. Ou seja: os recursos necessrios a cada fase da
implementao da poltica pblica devem estar disponveis no tempo, no espao e no
montante suficientes;
93
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
iv) a poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a
relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo
proposta). Na ausncia dessa relao lgica de causalidade, implementadores e sociedade
em geral no entendero os motivos e significados da poltica pblica e sua implementao
poder ser dificultada;
v) essa relao entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, esses devem ser mnimos. A relao causal subjacente a uma poltica
pblica deve ser a mais simples e clara possvel;
vi) deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras
agncias para alcanar seus objetivos; se outras agncias estiverem envolvidas, a relao
de dependncia entre elas dever ser mnima em nmero e em importncia. A
implementao da poltica deve ser centralizada em um s rgo ou em poucos rgos
independentes para que as aes de um deles no imponham dificuldades s aes dos
demais;
vii) deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem
atingidos pela poltica pblica e essa condio deve permanecer durante todo o processo de
implementao. Caso no haja entendimento dos objetivos e concordncia em relao a
eles, poder haver reaes adversas implementao;
viii) ao avanar em direo aos objetivos acordados, deve ser possvel especificar,
com detalhes completos e em sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada
participante. Desse elemento deriva a percepo de que a implementao um processo, j
que existe uma ordenao entre as tarefas previstas; e, mais importante: cada agente
implementador saber exatamente como agir em cada momento;
ix) necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios
elementos envolvidos no programa. Em outras palavras, a implementao requer um eficaz
sistema de comunicao, bem como um arranjo de coordenao intra e intergovernamental;
x) os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva
obedincia dos seus subordinados. Ou seja: a implementao deve reger-se por um sistema
hierrquico, com uma cadeia de comando inequvoca, que estabelece o espao de discrio
apropriado para cada um dos seus nveis.
Essas dez condies podem ser resumidas em quatro variveis correlatas,
relevantes para o sucesso da implementao: a) a natureza da poltica pblica no deve
admitir ambiguidades; b) na estrutura de implementao da poltica, os elos da cadeia
devem ser mnimos; c) deve-se prevenir interferncias externas na execuo da poltica; e
d) deve haver controle administrativo sobre os atores abrangidos na implementao.

No Modelo Top-Down, especialmente quando se trata das variveis c e d, deve
considerar-se a possibilidade de os diferentes tipos de poltica pblica e de arenas polticas
afetarem a implementao. Os vrios tipos de polticas e de arenas polticas envolvem
participantes diversos, com distintos nveis de engajamento e com varivel intensidade das
preferncias, conforme o que esteja em jogo no momento. Assim, alguns tipos de polticas
podem ser mais ou menos difceis de implementar, podem ter maior ou menos probabilidade
de interferncia externa, etc. Por exemplo: a implementao das polticas redistributivas
pode enfrentar muito mais obstculos que a das polticas distributivas; j as polticas
regulatrias podem ser mais, ou menos, bem sucedidas, a depender da intensidade do
conflito. No que tange varivel d, os partidrios do Modelo Bottom-Up mostram quo
precrio pode ser tal controle.
Adeptos do Modelo Top-Down, SABATIER e MAZMANIAN (1980), a seu turno,
indicam seis condies para que uma poltica pblica possa ser implementada com sucesso:
i) a legislao deve expressar objetivos claros e consistentes ou, pelo menos, definir
critrios para solucionar conflitos entre objetivos;
ii) a legislao deve incorporar uma teoria que identifique os principais fatores
causais que afetam os objetivos da poltica pblica e proporcione aos agentes
94
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
implementadores jurisdio sobre os grupos-alvo e outros aspectos necessrios para
alcanar os objetivos;
iii) a legislao deve estruturar o processo de implementao de modo a maximizar a
probabilidade de que os agentes implementadores e grupos-alvo tenham o desempenho
desejado. Isso abrange dotar as agncias com a adequada integrao hierrquica, o
apoio em regras decisrias, os recursos financeiros suficientes e o acesso s autoridades
que apoiam a poltica pblica;
iv) os lderes da agncia implementadora devem ter habilidades gerenciais e polticas
suficientes e estarem comprometidos com os objetivos da poltica pblica tal como
definidos em lei;
v) a poltica pblica deve ser ativamente apoiada por grupos organizados da
sociedade e por alguns parlamentares-chave durante o processo de implementao, com
o Judicirio sendo simptico ou neutro;
vi) a prioridade dos objetivos no deve ser subvertida com o passar do tempo pela
emergncia de polticas contraditrias ou por modificaes em condies
socioeconmicas relevantes que fragilizem a teoria causal ou as bases de apoio ao
programa (sobre Teoria do Programa, ver captulo 10.3).
Para SABATIER e MAZMANIAN (1980), o mais importante papel da anlise da
implementao identificar as variveis que afetam a consecuo dos objetivos legais no
curso de seu processo. Essas variveis admitem trs categorias: a) a tratabilidade do
problema a ser solucionado, que talvez seja a categoria mais substantiva na elucidao das
dificuldades da implementao; b) a capacidade dos dispositivos legais de estruturar
favoravelmente o processo da implementao; e c) os efeitos do contexto sobre o apoio aos
objetivos da policy.
A tratabilidade do problema a ser solucionado concerne ao grau de facilidade para se
lidar com um problema, devido a questes tcnicas ou de outra natureza, como: i) a
diversidade do comportamento a ser mudado ou do servio pblico a ser prestado, pois
quanto mais complexo o comportamento ou o servio pblico, mais difcil ser a
implementao; ii) o tamanho do pblico-alvo: quanto menor o grupo, mais fcil defini-lo e
mais fcil mobiliz-lo; iii) a extenso da mudana comportamental necessria, porque
quanto maior a mudana pretendida, mais obstculos a implementao ter de vencer.
Exemplo de mudana comportamental exigida , no caso do Programa Bolsa Famlia, o
cumprimento das condicionalidades.
Conforme os autores, os problemas so mais tratveis se: i) existe uma teoria
vlida conectando a mudana comportamental soluo do problema, a tecnologia
necessria existe e medir a mudana no oneroso; ii) a variao no comportamento que
causa o problema mnima por exemplo: se, como no caso do trabalho infantil no Brasil,
em uma regio do pas um problema possui causa econmica, enquanto em outra, o mesmo
problema causa tem causa cultural, mais difcil enfrent-lo; iii) o pblico-alvo uma
minoria facilmente identificvel em uma jurisdio poltica como, por exemplo, uma
comunidade quilombola em um estado ou em um municpio; iv) a mudana de
comportamento necessria reduzida, no sentido de no exigir alteraes radicais no
tocante s prticas existentes.
A anlise da implementao deve considerar alm da tratabilidade a capacidade
dos dispositivos legais da poltica pblica de articular favoravelmente o processo de sua
implementao. Isso ocorre por meio da definio dos objetivos da poltica pblica; da
seleo das instituies implementadoras; da previso de recursos financeiros; do
direcionamento das orientaes polticas dos agentes pblicos (a burocracia
implementadora); e da regulao dos critrios, oportunidades, mecanismos e canais de
participao da sociedade. Caso no haja um arranjo poltico-institucional claro, com a
demarcao das competncias dos implementadores e de regras precisas para reger o
processo, a poltica pblica poder permanecer apenas como uma formalidade, uma norma
jurdica que no aplicada no mundo real.
95
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
O ltimo elemento a afetar a implementao o efeito das variveis polticas do
contexto no apoio aos objetivos da poltica pblica. Trata-se da necessidade de apoio
poltico e de legitimao da policy, sobretudo no referente aos seguintes processos: i) a
necessidade de apoio poltico para superar os obstculos busca de cooperao entre
muitos indivduos (em especial a burocracia do nvel de rua, que ser comentada abaixo),
vrios dos quais podem considerar seus interesses adversamente comprometidos pelo xito
dos objetivos da poltica pblica
75
; ii) o efeito de mudanas das condies tecnolgicas e
socioeconmicas sobre o apoio do pblico em geral, dos grupos de interesse e dos poderes
pblicos (Executivo e Legislativo), aos objetivos da poltica.
Em suma, o Modelo Top-Down afirma haver uma relao causal direta entre as
polticas pblicas e seus efeitos, e sustenta que os impactos das aes dos
implementadores nos produtos das polticas (delivery ou entregas, os bens e os servios
que uma poltica pblica produz) so pouco expressivos. Por conseguinte, o resultado das
polticas pblicas no depende das aes da burocracia, mas de outros fatores prprios da
sua concepo, das instituies, da autoridade e do contexto poltico. O que importa a
poltica pblica possuir uma teoria causal explicativa adequada e objetivos claros. A
implementao seria despolitizada, marcada apenas pela atividade tcnica, operacional e de
natureza executiva, no deliberativa. Contudo, esse Modelo admite a presena de dficits
de implementao, quando a implementao insuficiente, pois as normas jurdicas
aprovadas pelo Poder Legislativo no so executadas por completo pelo Executivo.
9.1.2 O Modelo Bottom-Up
No incio dos anos 1980, os estudos de polticas pblicas comearam a mostrar que
no apenas as polticas que eram formuladas no eram executadas, como tambm eram
implementadas de maneira completamente distinta do pretendido e, ainda mais grave, os
resultados das polticas frequentemente no tinham relao com seus objetivos originais,
no havendo como mostrar a existncia de uma relao de causa-efeito entre a politica
pblica e seus impactos no ambiente.
A partir de ento, alguns analistas alteraram o foco de seus estudos: deixaram de
enfatizar a concepo, os objetivos centrais, a estrutura de comando e o arranjo institucional
estabelecidos na formulao das polticas pblicas e voltaram seus olhares para as redes de
atores envolvidos na gerao dos produtos (delivery) das polticas. Vrios estudiosos
passaram a questionar e rejeitar a ideia de que a poltica pblica era definida no topo do
sistema e que os executores deveriam se ater rigorosamente aos seus objetivos, como
proposto pelo Modelo Top-Down. Desenvolveu-se a percepo de que, no nvel mais baixo,
mais basilar em que determinada poltica pblica estava sendo implementada, no nvel da
entrega dos bens e servios (delivery) por um servidor pblico a um cidado, havia certo
grau de discricionariedade. Outrossim, comeou a se consolidar um entendimento de que
isso era algo benfico para o sucesso da poltica pblica. Com base nessas percepes e
na constatao de que a realidade se apresentava muito diferente daquilo que a Teoria Top-
Down descrevia, desenvolveu-se, como crtica a essa primeira, uma segunda abordagem de
implementao: o Modelo Bottom-Up.
De acordo com esse Modelo, em vez de configurar a mera execuo despolitizada e
tcnica de decises oriundas do topo do sistema poltico, a implementao consiste em um
96
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
75
Como adverte KLIKSBERG (1995), mesmo aqueles que sero indubitavelmente beneficiados por uma poltica
pblica podem no perceber esse benefcio como tal. Um exemplo: o Programa TV-Escola no Brasil, destinado a
aperfeioar os conhecimentos dos docentes nos temas de suas disciplinas, sofreu forte rejeio de muitos
professores, que temiam que as videoaulas viessem a torn-los desempregados, ou que se sentiam ameaados
por no estarem familiarizados com o uso do controle remoto e do aparelho de gravao de videocassetes.
conjunto de estratgias criadas pela burocracia de nvel de rua para a resoluo de
problemas cotidianos. Nesse sentido, os burocratas de mbito local so os principais atores
na entrega dos produtos de uma poltica pblica. Nessa Vertente, a implementao
expressa um amplo e intenso processo de negociao no interior de redes de
implementadores, com papel crucial da base social, das organizaes implementadoras e
da burocracia de nvel de rua. No se trata do simples abuso do poder discricionrio pela
burocracia: os diversos atores distribudos na base da sociedade que formatariam a policy.
A Abordagem Bottom-Up presume que a implementao resulta das aes de uma
rede de atores de uma rea temtica de poltica pblica, os quais comeam a executar
determinadas aes para solucionar problemas do seu cotidiano. medida que essas aes
tm efeitos positivos, passam a institucionalizar-se, gradualmente, e encaminham-se para
os patamares mais centrais e mais altos na estrutura hierrquica governamental, at se
transformarem em uma poltica pblica. Essa perspectiva reconhece o poder dos atores da
sociedade e a prpria sociedade civil ao defender a hiptese de que ela, de modo isolado,
capaz de cooperar, bem como encontrar solues para seus problemas. A concepo
encontra apoio nos processos de institucionalizao prprios das sociedades anglo-
saxnicas, nas quais a coletividade age em primeiro lugar, e o Estado atua posteriormente,
formalizando os processos pelos quais o problema j encontrou suas solues.
Vrios so os trabalhos que exploram as caractersticas do Modelo Bottom-Up.
Michael LIPSKY (1980), Benny HJERN e David O. PORTER (1981), Benny HJERN e Chris
HULL (1982), por exemplo, asseguravam que o incio do processo de uma poltica pblica
no o momento da deciso formal que a estatui, porm, os problemas com os quais os
atores se deparam cidados comuns e funcionrios governamentais encarregados de uma
rea de poltica pblica e as estratgias desenvolvidas por eles para lidar com esses
problemas prticos do dia a dia. Dessas estratgias que nascem as solues adotadas
nas polticas pblicas. O foco de estudos da Abordagem recai sobre a rede de atores
envolvidos nas atividades da poltica pblica em uma ou mais reas locais, com suas metas,
estratgias, atividades e contatos. No Brasil, seriam exemplos aproximados do Modelo
Bottom-Up: o oramento participativo; o processo de implementao da reforma agrria com
o auxlio do MST; a estrutura do SUS, que comea com Conselhos Municipais de Sade
para depois alcanar os nveis superiores do sistema poltico.
Outro pensador, Richard F. ELMORE (1980), idealizou o conceito de mapeamento
retrospectivo, propondo que a anlise da poltica pblica deve principiar com um problema
especfico e ento examinar as aes empreendidas pelas agncias locais para solucion-
lo. Em sentido correlacionado ao de ELMORE, HJERN e David O. PORTER (1981), e
HJERN e Chris HULL (1982) propem que para o entendimento da implementao
essencial observar o carter inter-organizacional e os mltiplos atores envolvidos na
produo dos bens e servios de uma poltica pblica (delivery). Esses e outros autores
chamam a ateno para o fato de a nfase nos limites formais das organizaes poder levar
a um entendimento equivocado sobre os modos pelos quais esses atores estabelecem suas
relaes de trabalho, porque, tipicamente, eles no levam em considerao os limites
organizacionais. Deve-se identificar as redes de atores de todas as agncias envolvidas na
implementao e verificar como que elas tentam resolver seus problemas. Assim, o
mtodo para analisar a implementao exige um movimento de baixo (redes de atores e
agncias) para cima e para os lados (atores e agncias associados quela poltica pblica).
Ao discutir os fundamentos da Teoria Top-Down, Renato DAGNINO (2009, p.
172-173) reala que o Modelo Bottom-Up parte da anlise das redes de decises que se
do no nvel concreto em que os atores se enfrentam quando da implementao, sem
conferir um papel determinante s estruturas pr-existentes (relaes de causa e efeito e
hierarquia entre organizaes etc.). (...) O enfoque Bottom-Up parte da ideia de que existe
sempre um controle imperfeito em todo o processo de elaborao de poltica, o que
condiciona o momento da implementao. Esta entendida como o resultado de um
processo interativo atravs do qual uma poltica que se mantm em formulao durante um
97
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
tempo considervel se relaciona com o seu contexto e com as organizaes responsveis
por sua implementao. (...) Segundo o enfoque Bottom-Up: a implementao uma
simples continuao da formulao. Existiria um continuum poltica/ao no qual um
processo interativo de negociao tem lugar entre os que buscam colocar a poltica em
prtica aqueles dos quais depende a ao (os implementadores) e aqueles cujos
interesses sero afetados pela mudana provocada pela poltica (os beneficirios e no
beneficirios da poltica pblica). O modelo supe (no limite) que a implementao carece
de uma intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detm o poder.
Essa Abordagem descarta a concepo do policy cycle, que supe a ocorrncia de
fases distintas e apartadas de formulao, primeiramente, e, depois, de implementao.
importante assimilar que, malgrado a Abordagem Bottom-Up consista em uma teoria de
implementao da poltica pblica, a sua hiptese central que a tomada de decises no
antecede a implementao. A formulao da poltica e sua execuo acontecem em um
movimento nico, pouco preciso, de baixo para cima, em que as diretrizes gerais e as aes
se embaralham os momentos ocorrem conjuntamente, sem haver como distinguir um do
outro. Deve-se atentar para o fato de as Abordagens dos Mltiplos Fluxos e do Equilbrio
Pontuado tambm compartilharem os fundamentos dessa concepo.
Um dos mais importantes autores do Modelo Bottom-Up, Michael LIPSKY (1980),
que se dedicou ao estudo da burocracia, apregoa que os burocratas locais so
considerados muito mais prximos dos problemas reais dos cidados do que os tomadores
de deciso no topo do sistema poltico. LIPSKY cunhou o conceito de street level
bureaucracy (ou burocracia de nvel de rua), que seria composta por funcionrios pblicos
que possuem algum poder poltico (so empoderados em alguma medida) e devem ser
vistos como parte de uma comunidade de polticas pblicas (policy community). Essa
burocracia compe-se pelos agentes implementadores prximos ao cidado. So exemplos
de agentes da burocracia de nvel de rua: a polcia, os assistentes sociais, os bombeiros, os
professores, os diretores de escolas, os mdicos, os policiais, etc. A burocracia de nvel de
rua detm recursos de poder suficientes para tomar pequenas decises em sua localidade
e, com elas, elaborar aquilo que vem a se tornar poltica pblica. Inclusive, possui o poder
de impedir e de transtornar a execuo das polticas pblicas, se assim desejar.
Conforme LIPSKY (1980), a implementao de polticas pblicas, ao final, resume-se
s pessoas que realmente a implementam. O autor no se limita a destacar as dificuldades
de controlar a burocracia e o seu poder discricionrio, e admite que so atores politizados,
imersos em relaes de poder especficas. LIPSKY explora em profundidade alguns
problemas associados s atividades da burocracia de nvel de rua na implementao
como a escassez de recursos pblicos que ela enfrenta; a sua necessidade de constante
negociao com outros atores, inclusive outras burocracias; os seus preconceitos, que se
expressam em suas interaes com seus clientes (a exemplo de diretores de escola que
negam vaga a uma criana negra ou a alunos com deficincia; ou mdicos, enfermeiros e
atendentes de hospitais que priorizam o atendimento a determinadas pessoas em
detrimento de outras); e as relaes dessa burocracia com suas clientelas (como
fornecedores, parceiros, beneficirios, etc., e com os quais pode manter relaes de
cumplicidade, adeso e cooperao ou de competio e enfrentamento).
H outras contribuies proeminentes sobre o papel da burocracia de nvel de rua.
Na mesma linha de LIPSKY, Steven MAYNARD-MOODY e Michael MUSHENO (2003),
reafirmam que esses atores realmente fazem escolhas polticas quando decidem como
vo implementar uma poltica pblica, em vez de simplesmente aplicar as decises das
autoridades eleitas. E ressaltam que os seus preconceitos influenciam no tratamento
oferecido aos cidados. Tambm na mesma direo, Emil MACKEY (2008) pontua que os
burocratas de nvel de rua exercem seu poder de maneira a modificar a poltica pblica na
esfera da execuo e que essas alteraes refletem os valores individuais de cada
funcionrio ou de suas coalizes, mais do que a vontade dos responsveis polticos,
situados no topo da cadeia decisria. Um exemplo, no Brasil, so os diretores de escola que
98
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
no adotaram as rotinas necessrias para implementar a Lei n 10.639, de 2003, que torna
obrigatrio o ensino da histria e cultura afro-brasileira e africana nas redes pblicas e
particulares de ensino, alm dos prprios professores que no se interessaram em tomar
conhecimento da lei a fim de aplic-la. Tony EVANS e John HARRIS (2004), a seu turno,
sustentam que estratgia de aumentar regras e normas com o propsito de controlar a
burocracia local pode acabar conferindo um poder discricionrio ainda mais extenso a essa
burocracia, uma vez que mais regras implicam mais recursos de poder aos que lidam com
sua aplicao: mais possibilidades de tomada de deciso arbitrria, mais motivos para no
implementar a poltica pblica, mais fora para negociar a implementao da poltica.
Atualmente, vem se formando um consenso, na academia, de que a melhor
estratgia de controlar a burocracia o fortalecimento da base da sociedade e de suas
instituies de participao e controle.
Segue-se um quadro ilustrativo dos Enfoques de implementao explicados.
TOP-DOWN BOTTOM-UP
Estratgia de Pesquisa Parte das decises polticas
para a execuo
administrativa.
Parte dos burocratas
individuais para as redes
administrativas.
Objetivo da Anlise Fazer previses e oferecer
recomendaes polticas.
Descrever e explicar a
implementao.
Modelo de Processo Poltico Composto por estgios ou
fases em um ciclo.
No h estgios
diferenciados, h uma fuso
dos diversos momentos.
Carter do Processo de
Implementao
Direo hierrquica. Resoluo de problemas
descentralizada.
Modelo de Democracia
Subjacente
Elitista. Participativa.
Fonte: adaptado de PULZL e TREIB, 2007.
Constata-se, pois, que ambas as Teorias apresentam aspectos de normatividade,
elaborando propostas sobre como a implementao de polticas pblicas deve ser realizada.
As duas Teorias tm seu mrito, bem como falhas lgicas e metodolgicas. Uma
comparao delas permite traar ponderaes interessantes.
O Modelo Top-Down pretende que no existam ambiguidades na implementao
das polticas pblicas, quando a realidade mostra que muitos agentes implementadores
sequer se do conta de que, em seu trabalho cotidiano, esto implementando polticas.
Ademais, esse Modelo supe que rotinas organizacionais previamente estabelecidas so
suficientes para induzir os implementadores prtica dos atos necessrios para que
decises se concretizem, quando, na verdade, os processos de cada poltica pblica se
confundem e se interpem, e as diferenas entre elas pouco ntida. O Modelo percebe as
organizaes implementadoras como entes unitrios e isolados de um contexto de
interferncias externas variados, o que se revela ingnuo, porquanto na esfera pblica as
fronteiras inter-organizacionais so frequentemente fluidas. Tambm pouco plausvel a
prpria hiptese de controle, do topo, sobre o conjunto dos atores envolvidos na
implementao. Por derradeiro, a comunicao entre atores situados em diversos nveis e
em diferentes organizaes, em regra, ineficaz.
A Abordagem Bottom-Up sublinha, em suas crticas, que nem sempre possvel
conectar os objetivos declarados de uma poltica pblica aos resultados detectados no
99
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
ambiente. Como as polticas pblicas acontecem em ambientes de elevada complexidade,
os resultados pretendidos podem no ser alcanados nem mesmo se as decises tomadas
no topo da cadeia poltica forem fielmente traduzidas nas aes dos agentes
implementadores; e, em seu lugar, podem ocorrer outros resultados positivos ou negativos
distintos do que era o intento da poltica pblica.
O Enfoque Bottom-Up tenta oferecer respostas aos equvocos e s lacunas deixados
pela concepo Top-Down, todavia, no fornece muitas ferramentas para esclarecer o
processo real da implementao. Parece ignorar que determinados setores temticos de
polticas pblicas requerem decises polticas tomadas no topo, antes que a base da
sociedade se manifeste a respeito delas, como ocorre repetidamente com polticas que
impem forte coero (regulatrias e redistributivas). Outras possibilidades so as de que:
haja uma deciso estruturante, a partir da qual sucede a tomada de decises que ascendem
da base para o topo, consoante exemplifica o arranjo participativo do SUS; o Enfoque seria
mais aplicvel em esferas locais ou estaduais, mais prximas base social que em mbito
nacional; usualmente, questes e problemas da sociedade, para serem resolvidos,
necessitam que alguma liderana poltica leve a discusso para nveis mais altos do sistema
poltico. E, finalmente, que a autoridade para estabelecer arranjos institucionais, definir
normas e alocar recursos financeiros certamente no exercida de baixo para cima, ao
contrrio.

9.1.3 As Teorias Hbridas
A perspectiva da complexidade da implementao est bem expressa na proposio
de A. L. VIANA (1996, p. 20), segundo a qual A implementao definida no processo em
que a poltica governamental envolve-se com sujeitos no-governamentais, sendo alguns
deles objetos da poltica com poder de ao, recursos e ideias.
Assim, como sustenta Tereza C. COTTA (1998, p.119) o xito no seria decidido na
cpula do governo ou da organizao, mas em embates contnuos no interior da burocracia
pblica e na interseco entre aes administrativas e escolhas privadas. A resultante deste
processo dependeria dos recursos de poder e das estratgias dos atores relevantes, bem
como das especificidades das organizaes responsveis pela interveno.
H indcios de que a realidade comporta situaes descritas no Modelo de
implementao Bottom-Up. Por outro lado, tambm h evidncias de que em muitas reas
opera o Modelo Top-Down, confirmando uma das polmicas nessa rea. Em decorrncia
dos acertos e das incorrees desses Modelos, um conjunto de estudos vem propondo as
denominadas Teorias Hbridas. Elas derivam da terceira gerao de estudos de
implementao, aps a dcada de 1980. Seu intuito tentar superar as lacunas entre os
dois Modelos, mediante a composio e o ajuste dos conceitos e das hipteses de ambos.
As Teorias Hbridas concebem a implementao como uma grande interrogao (resultados
em aberto) e no admitem a concepo do ciclo de polticas pblicas como uma sequncia
de fases estanques e bem delineadas.
Uma dessas Teorias Hbridas o Modelo Interativo, de Merilee GRINDLE e John
THOMAS (1991). Os pensadores manifestam que a poltica pblica surge de questes e
assuntos presentes na sociedade que entram na agenda poltica. Uma vez na agenda, h
vrios estgios de decises, que so tomadas aos poucos e revisadas a cada momento.
Esses estgios dinmicos de deciso definem gradualmente as caractersticas da policy, na
medida em que originam conflitos entre atores da sociedade (pois precisam mudar seu
comportamento com a execuo da poltica pblica) e burocratas (que precisam mudar as
rotinas organizacionais com a finalidade de implementar a poltica). Esses conflitos
encaminham o processo de determinada poltica pblica a vrios movimentos possveis: a
poltica pode ser implementada, ou no. Pode s-lo apenas parcialmente ou totalmente.
100
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Caso seja implementada, pode s-lo conforme foi prescrito ou pode enveredar por outros
rumos. Em todos esses momentos, atores sociais e agentes pblicos empregam seus
recursos de poder: fora poltica, recursos financeiros, informao e capacidade de gesto
(gerenciamento tcnico) para apoiar ou rejeitar as decises tomadas. Nesse contexto ou
nessa arena, os tomadores de deciso ativos buscam alterar a situao problemtica
imbudos de seus recursos de poder, enquanto agentes burocrticos fazem o mesmo, o que
conduz a mltiplos resultados potenciais para as polticas pblicas, que retroalimentam a
agenda governamental.
Dessa sorte, de acordo com o Modelo Interativo, como se pode notar na figura a
seguir, h sempre uma combinao de movimentos ascendentes e descendentes no
processo das policies.
Modelo Interativo
Fonte: GRINDLE e THOMAS, 1991.
101
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Em 1994, outra Teoria Hbrida foi elaborada: o Modelo Interativo-Iterativo, de
Bernardo KLIKSBERG. Seu Modelo interativo, haja vista as fases da poltica pblica no
serem estanques, mas interagirem umas com as outras e se afetarem mutuamente. E
iterativo, porque o processo vai sendo repetido, em um movimento espiral, circular. A
formao da agenda governamental levaria s etapas de deciso poltica, que, por sua vez,
originam as caractersticas das polticas pblicas. Essas caractersticas das polticas
desencadeiam reaes por parte dos atores sociais e dos agentes pblicos (como
burocratas, organizaes e polticos), que mobilizam seus recursos de poder com o objetivo
de modificar as decises tomadas e tambm as caractersticas da policy. As decises
reformuladas tornariam a influenciar a mobilizao de recursos de poder dos diversos atores
polticos. Graas ao emprego desses recursos, os resultados potenciais da poltica pblica
so mltiplos e retroalimentam tanto a agenda poltica quanto as etapas de deciso, em um
processo contnuo, ininterrupto.
No existe, segundo o Modelo Interativo-Iterativo, uma linha demarcatria clara entre
agenda, etapas de deciso e implementao de polticas. Segue-se um esboo da
arquitetura dessa tese.
Modelo Interativo-Iterativo


Fonte: KLIKSBERG, 1995.
9.2 Consideraes a Respeito da Implementao
A implementao, portanto, corresponde a um conjunto de processos bastante
complexos das polticas pblicas. Sabe-se que esses processos no ocorrem
102
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Agenda Etapas da Deciso Caractersticas da Poltica
REAES
Sociedade
Agentes
Pblicos
Mobilizao
de Recursos
Mltiplos
Resultados
Potenciais
automaticamente aps a aprovao dos instrumentos legais que normatizam a poltica. Por
outro lado, sabe-se tambm que, muitas vezes, esses processos no se desencadeiam,
pois decises essenciais formulao da poltica pblica so desviadas para a
implementao.
Para que a implementao se torne uma realidade, necessria a mobilizao dos
atores polticos abarcados por ela. Um hiato (gap) ou um dficit de implementao acontece
quando uma poltica pblica no pde ser colocada em prtica da maneira apropriada,
porque aqueles envolvidos com sua execuo no foram suficientemente cooperativos ou
eficazes, ou, porque, a despeito de seus esforos, no foi possvel contornar obstculos
externos j que o contexto afeta decisivamente a implementao.
Por esses motivos, indispensvel que se faa o acompanhamento, o
monitoramento e o controle do processo de implementao de uma poltica pblica,
considerando-se variveis como: o tipo de poltica pblica e de arena poltica, o contexto
inter e intra-organizacional no qual ocorre a implementao, e o mundo externo sobre o qual
a poltica dever exercer o seu impacto.
Os implementadores compreendem um variado conjunto de atores, em sua maioria,
distantes do topo da pirmide poltica. Em virtude disso, o acompanhamento de uma poltica
pblica deve indagar se as suas ideias e percepes so consistentes com as que regem a
poltica em cuja implementao esto envolvidos. Isso nem sempre ocorre, isto , nem
sempre os indivduos que atuam na implementao de uma poltica sequer tm conscincia
de que esto trabalhando como implementadores de algo to abstrato quanto uma poltica
pblica. Com exceo dos que operam nos nveis mais elevados das organizaes, na
maior parte das vezes, os indivduos creem que esto cumprindo sua rotina de trabalho
cotidiana.
H de se considerar, ainda, que nem sempre a implementao se distingue do
prprio processo de formulao e, como j comentado, a implementao acaba sendo algo
como "a formulao em processo". Com isso, os prprios objetivos da policy e os problemas
relacionados a ela no so conhecidos, antecipadamente, em seu conjunto. Distintamente
disso, vo aparecendo medida que o processo avana, muitas vezes embaralhados com
outros objetivos organizacionais. Se h polticas pblicas que possuem caractersticas de
"programas" com objetivos e recursos definidos claramente , outras no possuem tais
caractersticas, sendo muito menos ntidas, inclusive quanto aos seus limites.
Ao se trata de polticas pblicas com caractersticas de "programas", uma das
dificuldades resulta do modo pelo qual esses programas interagem e entram em conflito
com outros programas existentes. Nessa circunstncia, diversas coisas podem ocorrer: a)
novas iniciativas podem trazer mudanas que afetam atividades em andamento, com as
quais podem entrar em conflito; b) muitas reas e muitos setores de polticas so dominados
por agncias governamentais que tomam decises intra-organizacionais sobre como
compatibilizar os novos programas com os antigos; c) o Poder Executivo domina o sistema
governamental e legisla de muitas formas, e apenas alguns aspectos destas decises
aparecem como atos especficos do Congresso e, por essa razo, as decises do
Legislativo podem parecer ambguas, pouco claras.
Ento, frequentemente o estudo e o acompanhamento da implementao se
deparam com a dificuldade de identificar o que que efetivamente est sendo
implementado, pois as polticas pblicas so fenmenos complexos. Eventualmente, essa
complexidade intencional, ou seja, em certos casos, as polticas formuladas podem ter
apenas o objetivo de permitir que os polticos ofeream ao pblico satisfaes simblicas
76
,
sem que haja nenhuma inteno verdadeira de implement-las.
103
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
76
Ver seo 6, que trata das tipologias de politicas, no trecho em que GUSTAFSSON (1983) elenca as polticas
simblicas.
Qualquer sistema poltico no qual a formulao e a implementao sejam separadas
seja pela diviso entre o Legislativo e o Executivo, seja pela diviso entre nveis de
governo (federal, estadual, municipal) oferece oportunidades para a adoo polticas
simblicas. Em outras palavras, uma instncia pode facilmente assumir que tomou a
deciso demandada pelo pblico, sabendo antecipadamente que os custos de sua
implementao iro recair sobre outra instncia, sem que sejam providenciados os recursos
necessrios para tornar a ao possvel.

Mesmo quando no esse o caso, importante observar que a soluo do problema
sobre o qual a ao ir incidir deve requerer negociao e compromisso. Por isso, o
acompanhamento e o controle da implementao das polticas pblicas exigem que se
tenha em mente que: a) muitas polticas representam compromissos entre valores e
objetivos conflitantes; b) muitas polticas pblicas envolvem compromissos com interesses
poderosos dentro da estrutura poltico-organizacional de implementao; c) muitas polticas
abrangem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser afetado pela
implementao; d) muitas polticas so formuladas sem que tenha sido dada a ateno
necessria ao modo pelo qual variveis importantes (particularmente as foras econmicas)
podero impossibilitar a sua implementao.
preciso reconhecer que esses compromissos no so imutveis, mas que ainda
assim, eles podem persistir durante todo o processo de transformao da deciso em ao;
e que, para alguns tomadores de deciso pode ser muito conveniente que isso ocorra, de
sorte a liber-los dos problemas da deciso.
Outro problema tem a ver com o fato de muitas decises quanto a polticas pblicas
no cuidarem da promulgao de programas explcitos e da instituio de novas atividades
neles. Em lugar disso, elas se resumem a ajustamentos na forma pela qual as atividades
existentes so realizadas. Um exemplo comum disso so os aumentos ou as redues de
recursos financeiros, humanos ou organizacionais para atividades especficas, de modo que
o resultado pode ser o estmulo ou, ao contrrio, o cancelamento de determinadas polticas
pblicas, sem que isso seja declarado diretamente por qualquer agncia governamental.
Esse aspecto torna a implementao um assunto ainda mais complexo, j que a relao
entre o ajuste nos recursos financeiros, humanos ou organizacionais, e o prprio programa
nem sempre direta.
Alm do aspecto relativo aos recursos financeiros, outra forma de interferir em uma
poltica pblica em andamento a mudana na estrutura governamental: transferncias de
servios e de atribuies de uma agncia para outra, instituio de novas regras sobre a
gesto de determinadas atividades, etc. Tudo isso muda o balano de poder do sistema de
implementao e pode afetar as prprias polticas: a mudana nas regras do jogo, afinal,
pode mudar o resultado do jogo poltico.
A ideia antes mencionada, da implementao de polticas pblicas como "a
formulao em processo", traz importantes contribuies para o entendimento da dinmica
da implementao. De fato, nem sempre todas as decises relevantes so tomadas durante
a fase que convencionalmente se denomina formulao. E, na verdade, existem diversas
razes para que algumas decises sejam adiadas para a fase da implementao. Por
exemplo: a) porque se considera necessrio esperar que todos os fatos estejam
disposio dos implementadores para tomar algumas decises fundamentais; b) porque h
a crena de que os profissionais da implementao mais do que outros atores tero o
conhecimento tcnico necessrio para tomar certas decises; c) porque existe pouco
conhecimento sobre o impacto efetivo das novas medidas; d) porque existem conflitos que
no puderam ser resolvidos durante o estgio de formulao; e) porque se considera que
seja politicamente inconveniente tentar resolver esses conflitos no momento da formulao;
f) porque h o reconhecimento de que as decises envolvem negociaes e compromissos
104
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
com interesses poderosos que podero ser mais bem conduzidas caso a caso, na ocasio
da implementao.
Assim, a implementao representa a continuao da formulao e compreende
flexibilizao, idas e vindas, etc., de maneira que configura um contnuo processo de
interao e negociao ao longo do tempo, entre aqueles que querem pr uma poltica
pblica para funcionar e aqueles de quem esse funcionamento depende. Nessa
circunstncia, preciso identificar quem procura influenciar o qu, a quem, como e por qu.

Por outro lado, as atitudes dos agentes pblicos responsveis pelas polticas
costumam ignorar todas essas consideraes. Mesmo quando se trata de atores
capacitados e comprometidos com a realizao de uma poltica, trs atitudes so bastante
comuns. Primeiro, os que decidem presumem que o fato de uma poltica ter sido decidida
automaticamente garante que ela seja implementada. Segundo, todas as atenes se
concentram na deciso e no grupo decisrio, enquanto a implementao permanece
ignorada ou tratada como se fosse de responsabilidade de outro grupo. Terceiro,
aparentemente, se supe que a implementao se resume a levar a cabo o que foi decidido,
logo, apenas uma questo de os implementadores cumprirem suas obrigaes para
executar a poltica.
Como foi estudado, a realidade muito mais complexa que isso. Em virtude de todos
esses fatores, uma poltica pblica pode simplesmente no chegar a ser implementada, ora
pela reao de interesses contrariados, ora pela reao ou omisso dos agentes pblicos
envolvidos, ora pela reao ou omisso at mesmo dos seus possveis beneficirios. Ou,
alternativamente, pode haver apenas algumas de suas partes implementadas; partes
implementadas contraditoriamente deciso e aos seus objetivos; partes implementadas de
maneira diversa embora no contrria do que foi previsto; partes implementadas
contraditoriamente entre si. Muitas outras coisas podem ocorrer, gerando resultados
absolutamente dspares daquilo que se pretendia com a deciso.
Essa variedade de resultados possveis decorre de a implementao ser um
processo interativo e continuado de tomada de decises por numerosos e pequenos grupos,
os quais apresentam reaes efetivas ou potenciais deciso; e no qual o somatrio das
aes individuais em pontos estratgicos influencia significativamente os resultados obtidos.
Com efeito, o que existe no um processo acabado, mas sim um movimento contnuo e
oscilante, que compreende a interao entre a poltica pblica, uma estrutura de relaes
polticas e organizacionais de grande complexidade e um mundo exterior no apenas
profundamente diferenciado, como tambm dotado de uma dinmica cada vez mais
acelerada.
105
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
10. MONITORAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS E PROGRAMAS
GOVERNAMENTAIS
A avaliao de polticas pblicas e de programas governamentais, bem como o
planejamento em mbito governamental, ganhou fora com as mudanas do papel do
Estado, especialmente devido ao esforo de reconstruo dos Estados aps a II Guerra
Mundial, adoo de polticas de bem-estar social e consequente necessidade de
analisar os custos e as vantagens de suas intervenes na realidade. Mais recentemente,
no mbito do profundo processo de transformao nas relaes entre o Estado e a
sociedade e da reforma da Administrao Pblica, que passa da priorizao de processos
para a nfase em resultados, a avaliao assume a condio de instrumento estratgico
para toda a gesto pblica.
No Brasil, os estudos acadmicos se detiveram mais sobre o exame da avaliao a
partir da dcada de 1990, com a implementao dos denominados modelos de gesto
orientados para resultados. A nfase em resultados trouxe a necessidade de avaliao a
fim de constatar se os objetivos eram atingidos e de viabilizar a prestao de contas do
Estado sociedade. A trajetria histrica da avaliao compreende um primeiro estgio,
centrado na mensurao dos fenmenos analisados, depois avana em direo s formas
de atingir resultados, evoluindo para um julgamento das intervenes pblicas no somente
quanto sua eficcia e eficincia, mas tambm quanto sua efetividade, sustentabilidade,
equidade, entre vrios outros critrios.

H muitas definies do que seria avaliao, sendo consensual entre os
pesquisadores a sua caracterstica de atribuio de valor. A deciso de aplicar recursos em
uma ao pblica sugere o reconhecimento do valor de seus objetivos pela sociedade.
Desse modo, a avaliao deve verificar o cumprimento dos objetivos e validar
ininterruptamente o valor social incorporado consecuo desses objetivos (MOKATE,
2002).

O termo avaliao amplamente empregado em muitos e diversificados contextos,
sempre se referindo a julgamentos. Por exemplo, se vamos ao cinema ou ao teatro,
formamos uma opinio pessoal sobre o que vimos, considerando satisfatrio ou no.
Quando assistimos a um jogo de futebol, formamos opinio sobre as habilidades dos
jogadores e assim por diante. Esses so julgamentos informais que efetuamos
cotidianamente sobre todos os aspectos de nossas vidas, e compem o que seriam as
avaliaes informais. Porm, h avaliaes muito mais rigorosas e formais, envolvendo
julgamentos detalhados e criteriosos, sobre a consecuo de metas, por exemplo, em
programas de reduo da excluso social, na melhoria da sade dos idosos, na preveno
da delinquncia juvenil ou na diminuio de infeces hospitalares. Dessas ltimas que
esse texto trata as avaliaes formais ou, simplesmente, avaliaes.
Na gesto das polticas pblicas, a avaliao expressa um potente instrumento, na
medida em que pode e deve ser integrada a todo o ciclo de sua gesto, subsidiando
desde a identificao do problema, o levantamento das alternativas, o planejamento e a
106
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
formulao de uma interveno na realidade, o acompanhamento de sua implementao, os
consequentes ajustes a serem adotados, e at as decises sobre sua manuteno, seu
aperfeioamento, sua mudana de rumo ou sua interrupo. A avaliao no est, portanto,
circunscrita ao momento posterior e final implementao de uma poltica pblica.
Outrossim, a avaliao pode contribuir para a viabilizao de todas as atividades de controle
interno e externo, por instituies pblicas e pela sociedade, implicando mais transparncia
e accountability (responsabilizao e prestao de contas ver Volume 2) s aes de
governo.
Por que isso no tem ocorrido? Em sua anlise, Karen Marie MOKATE (2002)
evidencia algumas das possveis razes para a avaliao no ter-se integrado facilmente ao
ciclo de gesto das policies:
a) os paradigmas gerenciais dificultam a apropriao da avaliao pelas equipes de
gesto, visto que focalizam mais as atividades e os processos do que os resultados, no
valorizando a explicitao de metas e de objetivos, nem a responsabilizao pelo
cumprimento desses;
b) as aplicaes convencionais do monitoramento e da avaliao tm se realizado
de um modo que no favorece sua adoo como ferramenta de gesto, sendo
frequentemente realizados apenas pelos avaliadores externos e com a conotao de
fiscalizao, auditoria ou controle, cujos resultados no costumam ser utilizados no
processo decisrio e gerencial;
c) a complexidade dos objetivos e a adoo de estratgias e tecnologias
diferenciadas, que no necessariamente conduzem ao mesmo resultado, dificultam a
avaliao das intervenes. A sensibilidade dos problemas sociais a mltiplas variveis
faz com que a seleo de estratgias para o seu enfrentamento se baseie em hipteses
de relaes causais. particularmente difcil atribuir, por intermdio da avaliao, as
mudanas observadas a uma interveno especfica operada sobre um problema, at
porque, habitualmente, os efeitos de algumas intervenes s se evidenciam no longo
prazo.

Alm dos objetivos relacionados eficincia e eficcia dos processos de gesto
pblica, a avaliao decisiva para o processo de aprendizagem institucional e tambm
corrobora para a busca e a obteno de ganhos nas aes governamentais em termos de
satisfao dos usurios e de legitimidade social e poltica. Por essas e outras razes, a
literatura tem ressaltado a importncia dos processos avaliativos para a reforma das
polticas pblicas, a modernizao e a democratizao da gesto pblica.
Conforme Zulmira M. A. HARTZ (1999), nas democracias consolidadas, os
processos de avaliao de polticas vm se tornando crescentemente institucionalizados.
Isso exige o empenho das estruturas poltico-governamentais na adoo da avaliao como
prtica regular e sistemtica de suas aes, na regulao das prticas avaliativas e no
fomento de uma cultura de avaliao integrada aos processos gerenciais.

No Brasil, a importncia da avaliao das polticas pblicas reconhecida em
documentos oficiais e cientficos, embora esse reconhecimento formal ainda no se traduza
em processos de avaliao sistemticos e consistentes que subsidiem a gesto pblica. O
consenso no plano do discurso, no produz automaticamente a apropriao dos processos
de avaliao como ferramentas de gesto, pois a tendncia perceb-los como um dever,
ou at mesmo como uma ameaa, impostos por alguma instncia de governo ou por
organismos financiadores internacionais (HARTZ; POUVOURVILLE, 1998).
A realidade que toda avaliao de polticas pblicas se depara com uma srie de
desafios. Primeiramente, deve lidar com as limitaes do fato de uma de suas principais
fontes de informaes ser os registros administrativos. Ora, como a avaliao nem sempre
concebida com o intuito de apoiar a formulao da poltica pblica (ex-ante, de acordo com
o que ser explanado abaixo), os registros administrativos no so elaborados com o
107
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
propsito de prover os dados necessrios avaliao. Por esse motivo, o avaliador sempre
tem de lidar com lacunas nesses dados e tentar super-las.
Em segundo lugar, outra fonte de informaes para os avaliadores so os
beneficirios, dos quais se obtm dados diretos. Isso coloca a necessidade de construir
instrumentos fidedignos de coleta, bases de dados precisas e confiveis o suficiente para
sustentar as apreciaes a serem feitas. Assim, quanto mais slido o treinamento
metodolgico do avaliador, melhor, apesar de que a avaliao no se resume aplicao de
tcnicas de pesquisa.
Em terceiro lugar, importante que sejam avaliados os contextos da poltica pblica.
H uma importante pergunta nesse sentido: por que que, em contextos diferentes, as
mesmas aes apresentam resultados diferentes?
Em quarto lugar, ao mesmo tempo em que a avaliao implica associar meios e fins,
preciso abrir a possibilidade de exame de resultados no antecipados. Isso tem sido feito
com mtodos de Avaliao Livre dos Resultados ou Avaliao Independente dos
Objetivos, consoante ser visto em breve, que permitem questionar se h outros processos
que podem produzir tais resultados, independentemente dos objetivos e dos atos dos
gestores da poltica pblica.
Em quinto lugar, preciso que a avaliao das policies seja capaz de captar
mudanas no decorrer do tempo, retroalimentando as polticas, os programas e os projetos.
Isso requer que, ao invs de representar uma iniciativa pontual, a avaliao seja concebida
como um processo contnuo.
Em sexto lugar, necessrio abrir a possibilidade da avaliao de polticas pblicas
orientada para a inovao. Trata-se da avaliao que comea com o incio do ciclo de vida
de uma poltica, quando h pouco conhecimento sobre ela. Esse tipo de avaliao
subentende uma concepo ex-ante, ou seja, a avaliao construda anteriormente
prpria formulao, com base na qual se realizam simulaes com a finalidade de identificar
estratgias e propor cursos de ao. Sua aplicao, evidentemente, requer o
estabelecimento de uma linha de base dos dados (baseline) e a coleta e anlise de
evidncias capazes de sustentar polticas novas.
Ademais, um aspecto essencial relacionado avaliao de polticas diz respeito aos
prprios avaliadores, suas habilidades e competncias, alm das habilidades analticas, que
no esto em discusso. fundamental que os avaliadores tenham capacidade de trabalhar
com policy-makers (os tomadores de deciso e todos aqueles envolvidos na realizao da
poltica pblica), de modo a estabelecer com eles parcerias estratgicas visando o melhor
resultado das polticas pblicas. Isso exige que, sem perder a caracterstica da
independncia da avaliao, seja suplantada a concepo de que avaliadores e gestores se
situam em campos opostos. Tambm importante que os avaliadores sejam capazes de
atuar junto aos stakeholders, estabelecendo dilogos, ajudando a construir consensos e a
gerenciar mudanas. igualmente necessrio que sejam capazes de verificar a coerncia
da poltica pblica e de interpretar resultados com o distanciamento requerido. Por fim,
indispensvel que a avaliao cause consequncias no modus operandi da policy em
questo. Esse aspecto demanda que os avaliadores sejam capazes de formular
recomendaes de alta qualidade e de elaborar planos de ao com o intuito de aperfeioar
as polticas, os programas e os projetos. Essas habilidades representam a base para a
formao e consolidao de uma cultura de avaliao das polticas, na qual as falhas
sejam vistas como oportunidades de aprendizado para se fazer mais e melhor em termos de
polticas pblicas.
No paradigma de gesto orientada para resultados, as polticas devem ser avaliadas
pelo cumprimento de seus objetivos e seus gerentes devem ter incentivos naturais para
utilizar informao no acompanhamento de seu desempenho em relao a esses objetivos.
108
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
MOKATE (2002) aponta quatro desafios a serem enfrentados prioritariamente para o
estabelecimento de um processo de avaliao de polticas integrado s suas atividades
gerenciais:
a) a definio de um marco conceitual da interveno que se pretende avaliar,
indicando claramente os objetivos, os resultados e as supostas relaes causais que
orientam a poltica pblica, pois quando no se sabe aonde e como se quer chegar,
torna-se muito difcil avaliar o desempenho;
b) a superao da lacuna entre o quantitativo e o qualitativo na definio de
metas e objetivos e na prpria avaliao, produzindo complementaridade e sinergia entre
eles;
c) a identificao e a pactuao de indicadores e de informaes relevantes, levando
em conta o marco conceitual e as diversas perspectivas e os interesses dos atores
envolvidos;
d) a definio e o manejo gerencial dos fluxos de informao gerados pelo processo
avaliativo, especialmente aplicando-os tomada de decises, e a introduo de
estratgias para sua disseminao e de incentivos ao uso dessa informao.

10.1 Conceitos Bsicos: monitoramento, avaliao, acompanhamento, pesquisa
avaliativa. Insumos, pressupostos, produtos, processos, efeitos, impactos
A avaliao de polticas pblicas, de programas e de projetos governamentais possui
finalidades bastante precisas:
a) viabilizar a prestao de contas (accountability), mediante a oferta de informaes
para julgar e aprovar decises, aes e seus resultados;
b) desenvolver e melhorar estratgias de interveno na realidade, uma vez que a
avaliao necessariamente deve ser capaz de propor algum aperfeioamento da poltica
pblica que est sendo avaliada;
c) proporcionar aos atores envolvidos nas polticas pblicas, segundo sua situao:
empoderamento, j que a avaliao deve abrir espao para a democratizao da atividade
pblica; promoo social, pois a avaliao deve ser instrumento que possibilite a
incorporao de grupos sociais excludos; e desenvolvimento institucional, porque a
avaliao contribui para a melhoria organizacional, o aprendizado institucional, e o
fortalecimento das instituies envolvidas.
Entre as inmeras definies de avaliao existentes, pode-se sustentar que
avaliao formal (i) um julgamento (porque envolve valores) tendo por base uma anlise
(pois faz tambm um exame) (ii) sistemtica (porquanto se baseia em critrios e
procedimentos previamente reconhecidos) (iii) dos processos ou dos produtos de (iv) uma
poltica, um programa ou um projeto, tendo como referncia (v) critrios explcitos (a
avaliao deve ser transparente), com vistas a contribuir para (vi) o seu aperfeioamento, a
melhoria do processo decisrio, o aprendizado institucional e/ou o aumento da
accountability.
A avaliao pode ter por objeto o contedo da poltica pblica (sua finalidade, seu
pblico-alvo, o local em que atua, etc.), sua estrutura (a relao existente entre os objetivos,
as metas, os insumos e as atividades de uma poltica), seu processo (como se organizam as
atividades de implementao daquela policy), seus produtos (as entregas de bens pblicos
e de servios sociedade), a qualidade (dos bens e servios entregues), seus efeitos e/ou
impactos (as consequncias da policy).
109
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
De maneira bastante sinttica, ento, possvel definir a avaliao formal de polticas,
programas ou projetos
77
como o exame sistemtico de quaisquer intervenes planejadas
na realidade, baseado em critrios explcitos e mediante procedimentos reconhecidos de
coleta e anlise de informao sobre seu contedo, sua estrutura, seu processo, seus
produtos, sua qualidade efeitos e/ou seus impactos.
Nesse enunciado destacam-se duas dimenses da avaliao. A primeira tcnica e
concernente coleta e anlise, de acordo com procedimentos reconhecidos, das
informaes que podero ser utilizadas nas decises relativas a qualquer poltica pblica,
programa ou projeto. Essa dimenso diz respeito pesquisa avaliativa, que um
instrumento da avaliao.
A segunda dimenso valorativa, e consiste no exame das informaes obtidas,
luz de critrios especficos, com a finalidade de extrair concluses acerca do valor da
poltica pblica, do programa ou do projeto. O intuito desse julgamento no classificar as
intervenes como boas ou ms, exitosas ou fracassadas. Representa, antes, um
processo de apoio ao aprendizado contnuo, em busca de melhores decises e de
amadurecimento da gesto.
A essa altura cumpre distinguir avaliao de pesquisa avaliativa, que diz respeito aos
mtodos e s tcnicas de coleta de dados para a avaliao. Nesse sentido, a avaliao
formal pode lanar mo de um conjunto de mtodos de diagnstico e anlise, de tcnicas de
coleta de dados, como surveys, observao, entrevistas em profundidade, individuais ou
em grupos focais; e de instrumentos como questionrios, formulrios, roteiros de
observao, etc., do arsenal prprio da pesquisa social.
Uma vez que compreende tanto a mensurao como a valorao, a avaliao no
pode ser considerada uma tarefa neutra. No entanto, existe um reconhecido grau de
confiabilidade nela, j que se apoia em princpios e critrios, no determinando apreciaes
ao acaso, ao sabor das variadas preferncias e dos interesses de cada avaliador.
A avaliao formal permite julgar processos e produtos de vrios modos. Primeiro,
levantando questes bsicas tais como os motivos de certos fenmenos (por exemplo: por
que, apesar dos programas de educao ambiental, persistem atitudes predatrias ao meio
ambiente entre parte da populao brasileira?). Esse tipo de avaliao pode focalizar
relaes de causa e efeito com a finalidade de recomendar mudanas nas medidas
adotadas para lidar com um problema.
Em segundo lugar, a avaliao formal pode ser usada para acompanhar polticas
pblicas ou programas de longo prazo. Nesses casos so realizadas diversas avaliaes em
estgios-chave da poltica ou do programa, a fim de prover dados confiveis sobre os seus
impactos e sobre como podem ser eles mitigados ou mais bem explorados.
Em terceiro lugar, ao final de um programa ou de um projeto, a avaliao pode
indicar o seu sucesso na consecuo dos seus objetivos, bem como permitir avaliar a sua
sustentabilidade, isto , a possibilidade da permanncia dos resultados obtidos no decorrer
do tempo.
A avaliao formal pode contribuir para aperfeioar a formulao de polticas pblicas
e de projetos e, sobretudo, tornar mais responsvel o estabelecimento de metas, ao apontar
em que medida os governos se mostram responsivos frente s necessidades dos cidados.
Pode tambm: mostrar se as polticas e os programas esto sendo concebidos de modo
coordenado ou articulado e em que medida esto sendo adotadas abordagens inovadoras
na resoluo de problemas que antes pareciam intratveis; sinalizar como vo sendo
110
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
77
Uma poltica executada por meio de programas e projetos; cada uma dessas instncias pode ser
considerada como uma unidade especfica, em seu mbito, para fins de avaliao.
construdas as parcerias entre os governos central e local, entre os setores pblico e
privado; identificar as condies de sucesso ou fracasso dessas parcerias; e indicar como
elas podem ser aperfeioadas, com a inteno de ganharem abrangncia e se tornarem
estratgias nacionais das polticas de desenvolvimento.
A despeito dos progressos realizados, a atividade de avaliao formal ainda
recente em muitos pases, a depender do grau de modernizao dos seus modelos de
administrao e at mesmo do grau de democratizao poltica e social. O fato de a
avaliao ser ainda uma prtica to recente permite entender os motivos para ainda no ter
ocorrido a consolidao conceitual dessa rea. Na verdade, muitos conceitos so adotados
de maneira vaga e imprecisa, provocando dificuldades ao dilogo, transparncia e ao
fortalecimento da prpria avaliao.
Uma primeira distino til a que se pode estabelecer entre avaliao,
monitoramento e acompanhamento. Talvez por ser menos frequente que a avaliao, o
monitoramento de programas e de projetos geralmente tem sido confundido, em nosso pas,
tanto com a avaliao quanto com o acompanhamento.

O monitoramento diferencia-se da avaliao sob vrios aspectos. Primeiro, enquanto
a avaliao o exame discreto de processos, produtos, qualidade, efeitos e impactos das
aes realizadas; o monitoramento o exame contnuo de processos, produtos, efeitos e
impactos das aes realizadas. Devido a essa caracterstica, o escopo dessas duas
atividades diferente: ao passo que a avaliao deve explorar em profundidade os aspectos
sobre os quais incide, o monitoramento no tem como alcanar tal profundidade, haja vista
sua necessidade de privilegiar a celeridade dos achados, para que possa subsidiar decises
sobre a conduo das polticas, dos programas e dos projetos. Tambm pela mesma razo,
enquanto a avaliao produz relatrios mais complexos e densos, o monitoramento produz
pequenos sumrios de dados parciais, aos quais se costuma incorporar uma ajuda memria
ou uma ata de decises tomadas com base nos achados. Em quarto lugar, enquanto a
avaliao pode ser usada ou no para subsidiar a tomada de decises, o monitoramento
sempre precisa ter essa aplicao. Por isso, diferentemente da avaliao, todo
monitoramento tem de incluir os procedimentos para a imediata apropriao dos achados
produzidos e deve ser inserido no processo da gesto da poltica pblica. Em quinto lugar,
mesmo sendo possvel monitorar atividades, processos, produtos, efeitos e impactos, em
regra, o monitoramento se concentra em atividades, processos e produtos, tendo como
referncia o desenho da poltica, do programa ou do projeto. J a avaliao no
necessariamente possui essa relao com o desenho da interveno, sendo, inclusive,
recomendvel o uso de metodologias de Avaliao Independente de Objetivos.

Em suma, o monitoramento o exame contnuo de insumos, atividades, processos,
produtos (preliminares, intermedirios e finais) de uma interveno, com a finalidade de
otimizar a sua gesto, ou seja, obter mais eficcia, eficincia e, a depender do alcance do
monitoramento, efetividade. A literatura traz algumas definies complementares de
monitoramento. Ele pode ser conceituado como o procedimento mediante o qual se verifica
a eficincia e a eficcia da execuo de um projeto, por meio da identificao de seus xitos
e suas debilidades e, em consequncia, recomenda medidas corretivas para otimizar os
resultados esperados do projeto. Sob outra tica, o monitoramento consiste no
acompanhamento contnuo, cotidiano, por parte de gestores e gerentes, do desenvolvimento
dos programas e polticas em relao a seus objetivos e suas metas. uma funo inerente
gesto dos programas, devendo ser capaz de prover informaes sobre o programa para
seus gestores, permitindo a adoo de medidas corretivas para melhorar sua
operacionalizao (VAITSMAN; RODRIGUES; PAES-SOUSA, 2006, p. 21).
O monitoramento implica, portanto, a possibilidade de interferncia no curso da
implementao de uma poltica, um programa ou um projeto, caso se perceba que a sua
concepo no adequada soluo do problema, por equvoco de planejamento ou por
mudana da prpria realidade. Assim, o monitoramento dispe do chamado Plano de
111
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Ao, Plano de Execuo ou Plano de Atividades como referncia, mas no deve estar
preso a esses Planos, podendo levar recomendao de sua mudana. Por todos esses
fatores, o monitoramento uma ferramenta de gesto interativa e proativa, que se vale de
informaes com a profundidade necessria para o seu desgnio (nada alm disso, sob o
risco de comprometer as suas celeridade e tempestividade), e se baseia sempre na anlise
dos dados (no somente no seu registro).
Adota-se o monitoramento para:
a) identificar falhas no desenho da poltica pblica, do programa ou do projeto e/ou
no seu Plano de Ao ou de Execuo, provenientes ou de erros de formulao ou de
mudanas imprevistas da realidade;
b) estabelecer se a poltica, o programa ou o projeto est sendo implementado
conforme o planejado;
c) examinar continuamente os pressupostos da poltica, do programa ou do projeto,
com o propsito de especificar os riscos de no serem realizados os objetivos;
d) identificar problemas recorrentes que precisam ser solucionados e prever suas
consequncias sobre a consecuo dos objetivos;
e) recomendar mudanas no Plano de Ao ou de Execuo.
Os resultados do monitoramento so aplicados no aperfeioamento do trabalho de
equipe e na tomada de decises, e ele deve propiciar a aprendizagem organizacional.

O monitoramento se diferencia do acompanhamento, o qual corresponde s
atividades de registro e de documentao do processo de implementao da poltica
pblica, com a finalidade de assegurar o cumprimento do Plano de Atividades ou Plano de
Ao, sem questionar a sua pertinncia frente ao problema a ser solucionado. O
acompanhamento caracteriza-se pelas atividades de superviso, fiscalizao e controle, no
tendo natureza interativa, nem proativa. As informaes suscitadas por ele tendem a ser
formais e superficiais, e geralmente se limitam a ser registradas e informadas, nem sempre
sendo analisadas. Os resultados do acompanhamento raramente so compartilhados e so
pouco utilizados como ferramenta de gesto da poltica pblica.
O monitoramento representa uma ferramenta de uso cotidiano na gesto de polticas,
programas e projetos. Orienta-se para a busca de respostas s seguintes indagaes:
Em que medida so cumpridas as atividades especificadas na programao? Em que
medida esto presentes os recursos necessrios? Com que grau de tempestividade os
recursos necessrios esto disponveis? Em que medida est sendo observada a sequncia
das aes? Qual o grau de proximidade observado entre a quantidade e a qualidade de
aes, servios ou produtos planejados e os que esto sendo executados? Em que medida
a interveno vem atingindo a populao-alvo? Que manifestaes de queixa ou satisfao
ocorrem entre os diversos atores envolvidos na execuo da poltica/programa? Onde
podem ser identificados pontos de estrangulamento na produo de bens ou servios? Que
recursos vm se mostrando sub-utilizados? Que oportunidades existem para otimizar a
explorao do recurso x? Qual a consistncia entre o que foi planejado, a realidade do
contexto e as necessidades da populao-alvo? A estratgia proposta mostra-se adequada
aos objetivos da interveno? Existem necessidades de mudana? Quais as dificuldades e
os riscos no previstos que podem comprometer o alcance dos objetivos? Que
oportunidades inesperadas surgiram e podem ser exploradas em benefcio dos resultados?

112
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Alguns conceitos muito presentes s falas dos interessados em monitoramento e
avaliao assumem uma importncia singular, uma vez que definem o recorte do objeto a
ser avaliado. Infelizmente, no so to precisos quanto deveriam. O primeiro deles
resultado, que vem sendo empregado em oposio a processo, principalmente no mbito
do debate sobre os novos modelos de gesto da Administrao Pblica. O debate, no caso,
distingue o que se obtm com a ao e os procedimentos adotados na ao, ou, em
outras palavras: fins e meios. A palavra resultado, porm, genericamente usada para
denotar coisas to diferentes quanto produtos preliminares e intermedirios, produtos finais,
efeitos e at impactos. Logo, deve-se ou especificar a que se refere o termo, ou procurar
uma palavra mais precisa.
Outro conceito muito presente no monitoramento e na avaliao expresso pela
palavra produto. O termo tornou-se comum na linguagem administrativa, principalmente
devido influncia dos organismos internacionais e s metodologias de planejamento nas
quais os produtos funcionavam como referncias de concluso das etapas de trabalho. Na
realidade, produto uma traduo da palavra inglesa output expressa uma sada (bens
ou servios) de um sistema que processou inputs ou insumos. Ordinariamente, os produtos
so designados como metas, quando se define uma quantidade de um produto (objeto) em
um espao de tempo.
A palavra output refere-se a produtos de diferentes nveis de elaborao ou de
complexidade que um sistema pode originar, cada um dos quais significa, ao mesmo tempo,
uma sada, mas tambm um insumo para as atividades que iro determinar os produtos
subsequentes, de maiores complexidade e elaborao. Ento, quando nos referimos a
produtos, til estabelecer uma hierarquia de complexidade, identificando produtos
preliminares ou iniciais, que sero insumos necessrios gerao de produtos
intermedirios, os quais, por seu turno, sero insumos para os produtos finais.
O produto final sempre uma sada direta, objetivamente detectvel, da operao de
um sistema: bens ou servios como vacinas aplicadas, livros distribudos, refeies
servidas, alunos certificados, reas reflorestadas, etc. Nesse sentido, o produto final
diferencia-se do efeito, que a sua consequncia: a mudana desencadeada na realidade
pelo produto final. Vacinas aplicadas podem ter como efeito a imunizao e reduo da
incidncia de uma doena; livros distribudos podem ter como efeito uma melhoria da
capacidade de leitura; refeies servidas podem ter como efeito uma melhoria da relao
estatura/idade das crianas ou uma reduo da incidncia das doenas nutricionais; alunos
certificados podem ter como efeito um aumento relativo da escolaridade geral da populao;
reas reflorestadas podem ter como efeito uma reduo dos processos de eroso da terra,
etc. O termo em lngua inglesa para efeito outcome, que guarda clara diferena de
output.
O efeito est diretamente relacionado ao produto final de uma interveno (poltica
pblica, programa ou projeto) e sempre exprime uma mudana em uma situao pr-
existente. Por isso, os efeitos pretendidos devem estar assinalados como objetivos
78
. Toda
a atividade de gesto, nos novos modelos de administrao, destina-se obteno de
efeitos. Por definio, os gestores executam processos destinados a gerar produtos com a
finalidade de produzir efeitos, ou seja, transformar a realidade. Relacionada obteno dos
efeitos, a palavra efetividade ganhou especial destaque nos ltimos tempos, referindo-se a
um dos mais importantes critrios de avaliao.
De igual relevncia, um conceito pouco preciso, mas frequentemente usado como
sinnimo de efeitos, impacto. Enquanto efeito definido no dicionrio da lngua
113
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
78
Objetivo corresponde descrio de uma situao-problema resolvida. Observa-se, porm, que mesmo os
objetivos podem ser hierarquizados em objetivos superiores, objetivos de projeto (ou gerais) e objetivos
especficos.
portuguesa como resultado necessrio ou fortuito de uma causa portanto, guarda conexo
direta com a causa , o significado de impacto outro: o choque, impresso ou abalo
forte ou profundo produzido por efeitos diversos. Assim, o impacto provocado pelo
efeito (outcome), que, por sua vez, resulta de uma causa, que, em se tratando de
intervenes planejadas na realidade, um produto (output)
79
.

Aqui cabem algumas consideraes. Primeiramente, os efeitos so, por definio,
previsveis, devido sua relao direta com os produtos. Podem ser efeitos positivos (que
se pretende desencadear) ou negativos (que se deve mitigar), mas ensejam sempre o
propsito da interveno.
J os impactos podem ser previsveis ou no. Isso advm do fato de que no se
relacionam diretamente com o produto ou a causa: sua relao mediada pelos efeitos e
pode sofrer mltiplas intervenincias do ambiente em que se realizou a interveno. Tanto
os impactos previsveis como os imprevisveis podem ser positivos ou negativos.
Em decorrncia dessa relao indireta, mediada e suscetvel a intervenincias
diversas, os impactos podem variar no tempo e na intensidade e podem se espraiar por
reas muito distintas daquela em que ocorreu a interveno. Por exemplo, vacinas
aplicadas, que podem ter como efeito crianas imunizadas, podem ter como impactos uma
reduo dos gastos do sistema de sade com o tratamento das doenas (que foram
evitadas), uma reduo da repetncia e da evaso escolar por ter sido evitada a perda de
dias letivos pelas crianas, uma reduo das faltas das mes ao trabalho evitando a perda
de renda das famlias, etc.
Essas caractersticas dos impactos conduzem seguinte reflexo: uma interveno
pode ter como expectativa certos impactos, no entanto, no pode t-los como seu objetivo
direto, devido ao baixo grau de governabilidade que qualquer gestor tem sobre eles; devido
s dificuldades de evidenciao da cadeia causal entre a interveno, seu(s) produto(s),
seu(s) efeito(s) e os impactos; e devido a fatores que dificultam uma identificao e
mensurao clara dos impactos. Naturalmente, tudo isso impe grandes desafios s
Avaliaes de Impacto.
De acordo com o argumento aqui apresentado, os impactos so consequncias dos
efeitos e esses so gerados pelos produtos. Para que os produtos (de todos os nveis)
sejam originados, so necessrios insumos, capacidades e atividades. Isso, porm, no
suficiente: os produtos dependem, muitas vezes, de condies externas governabilidade
da poltica, do programa ou do projeto. Por exemplo: a aprovao de um diploma legal pelo
Legislativo, um ambiente de estabilidade da moeda, etc.
Essas condies externas, essenciais para o xito na obteno de um produto,
chamam-se pressupostos ou supostos ou condies, ou, mesmo, hipteses. Os
pressupostos se diferenciam de pr-requisitos, pois esses so os produtos prvios
(preliminares ou intermedirios), obtidos nas etapas hierarquizadas da execuo de uma
interveno, os quais se encontram sob a governabilidade da poltica, do programa ou do
projeto e de seus gestores. A anlise dos pressupostos constitui o ncleo da Avaliao de
Risco.
Vale igualmente elucidar o conceito de qualidade: consiste na capacidade de um
bem ou servio atender s expectativas do seu pblico-alvo. O problema, nesse caso,
confundir a Avaliao da Satisfao do Usurio (que fortemente afetada por fatores
subjetivos, como a prpria situao do usurio previamente ao acesso quele bem ou
servio) com a Avaliao de Qualidade (que se baseia em critrios relativos a cada tipo de
114
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
79
Segundo COHEN e FRANCO (1993), o impacto definido como os resultados dos efeitos de um projeto. E
os efeitos derivam da utilizao dos produtos do projeto, sendo os produtos os resultados concretos das
atividades desenvolvidas a partir dos insumos disponveis.
bem ou servio; um dos critrios pode ser a satisfao dos usurios, mas no o nico
possvel).
10.2 Tipologias de Avaliao: ex-ante, ex-post, intermediria; de conformidade,
formativa, somativa; interna, externa, mista; centrada em objetivos, independente de
objetivos, baseada em anlise de custo-benefcio; por pares ou especialistas,
adversrios ou participantes
Desde o surgimento das prticas avaliativas pioneiras, nas dcadas de 1960 a 1990,
ocorreram significativos avanos na rea de avaliao, tornando-se os conceitos mais
precisos, as estratgias e as tcnicas mais adequadas e os instrumentos de coleta mais
acurados. Ademais, passou-se a distinguir os diversos tipos de avaliao que se pode
efetuar.
Hoje existem diversas tipologias, que permitem discriminar as avaliaes conforme o
ponto do ciclo da poltica, do programa ou do projeto em que se realizam (classificam-se em:
ex-ante, intermediria ou de meio-termo e ex-post); conforme a funo a ser cumprida pela
avaliao (classificam-se em: avaliao de conformidade, somativa ou formativa); conforme
a origem dos avaliadores (classificam-se em: externa, interna ou mista); conforme o foco ou
objeto (classificam-se em: avaliao centrada em objetivos versus independente de
objetivos; centrada na administrao versus avaliao de desempenho; centradas em
usurios ou consumidores, etc.); conforme os envolvidos na avaliao (classificam-se em:
avaliao por pares ou especialistas, por adversrios, por participantes ou avaliao
participativa); conforme a lgica que orienta sua concepo (baseada na Teoria do
Programa, na Teoria da Implementao ou na Teoria da Mudana do Programa), a nfase
metodolgica (classificam-se em: avaliao quantitativa ou qualitativa), etc.
Os mais importantes desses tipos so descritos a seguir. As categorias explicitadas
provm das obras Avaliao de Programas: concepes e prticas, da autoria de Blaine
R. WORTHEN, Jody L. FITZPATRICK e James R. SANDERS (2004) e Evaluation: methods
for studying programs and policies, de Carol WEISS (1998).

Inicialmente, tomando como critrio o momento em que a avaliao acontece, cabe
esclarecer os conceitos de avaliao ex-ante, avaliao de meio-termo e avaliao ex-post.
Numa acepo mais generalizada, a avaliao ex-ante subentende uma concepo
holstica, interativa e iterativa, segundo a qual a avaliao se inicia no momento em que se
define o problema ou a necessidade que justifica a poltica pblica, o programa ou o projeto.
Frisa-se que ela ocorre antes de se decidir como ser feita uma interveno, ao longo da
formulao da policy ( um instrumento do processo decisrio), e no antes de a
implementao, de fato, tornar-se realidade. Esse tipo de avaliao tem natureza
formativa; integra as discusses em torno da formulao das alternativas de soluo; e
envolve a tomada de deciso, informando sobre os seus riscos e as suas limitaes, as
vantagens a maximizar, a consistncia entre objetivos e meios, a viabilidade e suficincia
dos insumos, a pertinncia das solues esfera de atuao das organizaes abarcadas
na interveno pretendida, entre outros. H alguns tipos de avaliao ex-ante, a depender,
mais uma vez, do critrio adotado. Ela pode focalizar, por exemplo, a situao-problema que
a poltica pblica deseja solucionar (avaliao ex-ante de situao), ou o desenho e as
articulaes do projeto da poltica pblica (avaliao ex-ante de projeto ou de estrutura),
entre muitas outras categorias.

Numa outra acepo, mais restrita, a avaliao ex-ante consiste na estimativa prvia
de eficincia e de impacto do desenho de determinada interveno. A avaliao ex-ante de
eficincia corresponde, especificamente, ao clculo de custos de cada alternativa. Alm das
115
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
categorias bsicas
80
, os projetos podem envolver ainda custos adicionais do usurio e
custos de oportunidade
81
. Essa modalidade de avaliao ex-ante diz respeito construo
de uma matriz de custos, que contm todos os custos que se espera que uma interveno
requeira em cada perodo de execuo, divididos entre as diversas categorias acima
citadas. J a avaliao ex-ante de impacto relaciona-se estimao do impacto de cada
alternativa, derivado dos objetivos propostos. Essa estimao pode basear-se no Mtodo
Delphi
82
ou pode envolver o clculo do custo por unidade de impacto, que equivale ao
custo de realizao de 1% do impacto para um determinado objetivo, usando uma
determinada alternativa, em um perodo de um ano (por exemplo, a reduo do ndice de
mortalidade infantil). Em ambos os casos, a matriz de custos empregada para a tomada
de deciso, o monitoramento e a avaliao.
A avaliao ex-post corresponde a outra lgica. Em se tratando da perspectiva
generalizada, refere-se, primeiramente, avaliao que concebida sem relao com o
planejamento e nem mesmo com o processo de implementao, sendo adotada quando a
poltica pblica, o programa ou o projeto se encontra consolidado ou em fase final. Uma
segunda acepo genrica alude estritamente ao momento do tempo em que realizada a
avaliao e, portanto, ao estgio da interveno que submetido avaliao. Nesse
sentido, a avaliao ex-post compreende tanto as avaliaes intermedirias ou de meio-
termo (quando se trata de intervenes que esto sendo realizadas h tempo suficiente para
que sejam reconhecidos tanto os seus processos como os seus produtos: bens e servios
de produo ou prestao continuada
83
) como as avaliaes finais, de efeitos e de
impactos.
Na acepo restrita, a avaliao ex-post no diz respeito ao momento em que se
pensa ou se planeja a avaliao. O foco, nessa hiptese, recai sobre o que calculado: o
custo efetivo de cada alternativa, pelo mesmo processo de anlise de custos da avaliao
ex-ante, porm tendo como referncia os valores efetivamente despendidos. Embora
usando os mesmos procedimentos de clculo, na avaliao ex-post, os impactos so
mensurados por meio da comparao entre a situao inicial da populao-alvo (baseline) e
a sua situao ao final de um perodo determinado de tempo. possvel tambm comparar
os impactos observados com os impactos estimados na avaliao ex-ante, a fim de verificar
se a seleo de alternativas de interveno foi tima.
Quando o foco de anlise se transfere para a finalidade da avaliao ou a funo
desempenhada por ela, pode-se distinguir alguns tipos relevantes de anlise.
116
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
80
Os projetos podem envolver apenas trs categorias bsicas: custos de capital (aquisio de bens que um
projeto utiliza por um ano ou mais), custos de manuteno (compra de servios e materiais para manuteno de
bens de capital) e custos operacionais (compra de bens e servios com vida til menor que um ano, podendo ser
ou custos diretos, quando so indispensveis; ou custos indiretos, quando no so indispensveis, mas
condicionam a eficincia das aes).
81
O custo adicional do usurio aquele que incide sobre a populao-alvo. Por exemplo, no acesso a um
servio escolar pode haver um custo de deslocamento que, alm do transporte, inclui o custo do tempo gasto
esperando o transporte e viajando. O custo de oportunidade refere-se s oportunidades de ganho s quais se
renuncia para investir em uma atividade. Por exemplo, pode-se investir o capital em qualquer atividade lucrativa
em vez de aloc-lo a um projeto social; essa renncia representa o custo de oportunidade.
82
Em termos bastante simplificados, o Mtodo Delphi se trata de um painel de especialistas que conduzido na
construo de um consenso por intermdio de um processo de aproximaes sucessivas. Essa tcnica
largamente utilizada, mas pode ser questionada, especialmente quando o conhecimento cientfico acumulado
pelos especialistas pouco, porque no tero outra base para julgamento que no suas prprias experincias.
83
A avaliao de meio-termo ocorre quando j existe algum tempo aps a implementao de uma interveno
qualquer e seu intuito verificar se a interveno est caminhando na direo desejada. Ela pode incorrer sobre
processos, produtos intermedirios, qualidade ou satisfao.
Primeiramente, h a avaliao de conformidade, que corresponde ao exame da
aderncia lei dos atos normativos da poltica pblica, do programa ou do projeto e tambm
dos atos do gestor na conduo das suas atividades, inclusive, na gesto da coisa pblica.
Alm disso, pode-se entender conformidade como a aderncia da implementao da policy
sua concepo original. Esse tipo de avaliao predomina nas instituies de controle
interno e externo, sendo seu objeto, precipuamente, o processo e no os resultados das
polticas pblicas.
A avaliao formativa, tambm conhecida como retroalimentadora, tem por funo
proporcionar informaes teis equipe gestora da poltica pblica, do programa ou do
projeto, com o propsito de aperfeio-los durante o ciclo da execuo; ou aos
planejadores, com vistas a poderem realizar a atualizao contnua dos programas ou
projetos, de sorte a maximizar seus objetivos. A avaliao formativa pode ocorrer como
avaliao ex-ante ou como avaliao intermediria. Sua finalidade subsidiar a tomada de
deciso que sucede durante o processo da poltica pblica, em relao estrutura ou ao
desenho do programa ou projeto, aos ajustes necessrios, s melhorias da gesto, etc. Tem
a natureza de diagnstico parcial e contextual e leva a decises sobre o desenvolvimento do
programa ou projeto, inclusive, modificaes e revises deles. Com a realizao da
avaliao formativa, o programa ou projeto passa constantemente por reformulaes. Seus
usurios so as equipes gestoras. E costuma ser realizada por avaliadores internos. Esse
exame s vezes utiliza medidas ou dados informais em coletas de dados amides. Suas
perguntas so do tipo: O que tem funcionado? O que deve ser melhorado? Como podem ser
realizados aperfeioamentos?
A avaliao somativa tem por funo subsidiar decises finais sobre a continuidade
ou no de um programa ou um projeto associado determinada poltica pblica, como
redimensionamento do pblico-alvo, mitigao de efeitos colaterais, etc. Pode ocorrer tanto
como avaliao intermediria, desde que em estgios avanados, quanto na modalidade de
avaliao final, ex-post, e costuma adotar a avaliao externa ou mista. Representa tanto
um instrumento de gesto como de responsabilizao e, especialmente, de aprendizagem
organizacional. Leva a decises terminativas sobre a execuo, a continuidade ou o
encerramento de um programa ou um projeto. Seus usurios so os administradores, os
beneficirios, os financiadores e os supervisores, alm da equipe gestora. Esse tipo de
verificao adota medidas vlidas e confiveis em coletas de dados pouco frequentes. As
perguntas s quais a avaliao somativa deve responder so: Quais foram os resultados
obtidos? Quanto custou? Quem foi beneficiado? Quais os ndices de efetividade? Houve
consequncias inesperadas? Positivas ou Negativas? Que lies podem ser extradas?
As avaliaes se diferenciam ainda quanto origem da equipe que as realiza,
podendo ser internas, externas ou mistas.
As avaliaes internas so aquelas em que a interveno (poltica pblica, programa
ou projeto) avaliada por uma equipe envolvida com sua implementao. No se trata de
auto-avaliao, que ocorre quando o objeto avaliado o desempenho da equipe ou de seus
membros. Na avaliao interna, o objeto avaliado a interveno, seus processos e seus
produtos, a consecuo dos objetivos e das metas, etc. A grande dificuldade da avaliao
interna reside na distoro da perspectiva do avaliador devido excessiva proximidade com
o objeto, alm de todos os possveis vcios resultantes da endogeneidade. Em contrapartida,
h familiaridade profunda dos avaliadores com o universo relacionado gesto daquela
temtica ou rea setorial.
As avaliaes externas so aquelas realizadas por uma equipe que no possui
envolvimento com a implementao da poltica pblica, do programa ou do projeto. Podem
ser consultores externos (independentes), agentes do controle interno (como a
Controladoria Geral da Unio) ou do controle externo (como o Tribunal de Contas da Unio)
e at mesmo equipes do prprio rgo responsvel pela interveno, desde que no
117
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
estejam diretamente atuantes na implementao
84
. No obstante as vantagens do
distanciamento do objeto examinado, a desvantagem principal desse tipo de avaliao est
no fato de que quanto mais distantes da realidade da gesto, mais dificuldades tm os
avaliadores externos para compreender em profundidade o objeto avaliado.
As avaliaes mistas so aquelas conduzidas por uma equipe interna em parceria
com outra, externa. As duas formulam o plano de avaliao e constroem os instrumentos
avaliativos juntas. Em seguida, se separam para aplicar os instrumentos e analisar os
dados. Depois, se unem novamente para comparar suas concluses e chegar a um termo
comum, mesmo que existam discrepncias em seus achados. Esse tipo permite superar
tanto as distores prprias da avaliao interna quanto as dificuldades derivadas do
distanciamento excessivo que prprio da avaliao externa. As vantagens da avaliao
mista esto na combinao de diferentes pontos de vista, na aprendizagem que ambas as
equipes ganham e no relatrio de avaliao ser bastante preciso. Todavia, ela s se aplica
em situaes nas quais seja necessria uma grande exatido das concluses, devido ao
seu elevado custo de execuo.
H tambm a categorizao de acordo com o foco ou objetivo da avaliao.
Consoante esse aspecto, a avaliao pode ser, por exemplo: centrada no cliente, centrada
na utilizao, centrada na deciso, centrada em objetivos, independente de objetivos,
centrada no consumidor, de custo-benefcio, entre outras.
Nessa classificao, importante ressaltar a avaliao centrada em objetivos, por
ser a mais praticada no Brasil. Ela qualifica-se por possuir como ponto de partida a
especificao dos objetivos e das metas da poltica pblica, do programa ou do projeto, de
maneira a apreciar se eles foram ou no atingidos e em que medida. Seu escopo pode ser
to pequeno quanto uma reunio de trabalho ou to amplo quanto o plano estratgico de
uma organizao ou um plano plurianual de governo. Entretanto, na dcada de 1980, a
academia comeou a discutir as deficincias desse tipo avaliativo, uma vez que buscava
ativamente os objetivos e ignorava todos os elementos de uma policy que no se
expressassem como objetivos ou metas, que poderiam ser de grande significncia.

Com base nessa crtica, originou-se a avaliao independente de objetivos, que se
concentra em buscar os produtos, os efeitos e os impactos das intervenes, com base em
uma metodologia que intencionalmente procura ignorar os objetivos da interveno. O
exame da poltica pblica, do programa ou do projeto inicia-se no pela apreciao dos
objetivos, mas sim pelas percepes de mudana produzidas pela interveno na realidade
nas vidas de stakeholders, agentes pblicos, beneficirios ou usurios, e no-beneficirios
ou no-usurios. Portanto, muito mais ampla que a avaliao centrada em objetivos: pode
observar externalidades (consequncias imprevistas) negativas e positivas da interveno.
Ao chegar a um estgio no qual isso foi suficientemente pesquisado, elaboram-se
indicadores e comparam-se as alteraes diagnosticadas pelos stakeholders aos objetivos
da poltica pblica.
A avaliao de custo-benefcio, outro tipo relevante, equivale estimao dos
benefcios tangveis e intangveis de um programa e os custos de sua realizao. Por
exemplo, num programa de alfabetizao, os benefcios tangveis seriam a reduo do
analfabetismo, o aumento da escolarizao global, etc., enquanto os benefcios intangveis
seriam o aumento da autoestima, do exerccio da cidadania, etc. Aps serem identificados,
tantos os custos como os benefcios devem ser transformados em uma medida comum,
geralmente uma unidade monetria. Evidentemente, h custos que so imensurveis do
ponto de vista tico. Porm, ainda assim possvel tentar transform-los em medidas. Por
exemplo, sempre vlido o esforo de estimar o custo da violncia e/ou o custo da misria,
118
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
84
Um exemplo so as avaliaes feitas pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao SAGI dos
programas do MDS.
em termos objetivos, de forma a mostrar como so vantajosas as medidas para sua
mitigao.
Uma variante dessa categoria a avaliao de custo-efetividade, na qual somente os
custos so estimados em unidades monetrias. Os benefcios so expressos de alguma
outra forma quantitativa. Por exemplo: num programa de distribuio de renda a famlias
com crianas carentes, o custo-efetividade pode ser expresso da seguinte forma cada R$
1.000,00 dispendidos pelo programa aumentam os nveis de escolaridade, na mdia, em 1
ano para cada 100 crianas.
Por fim, em relao ao critrio de quem est envolvido na avaliao, a anlise divide-
se em trs tipos.
Na avaliao por pares ou por especialistas, os avaliadores fazem parte do universo
do grupo encarregado pela implementao de uma poltica pblica, um programa ou um
projeto. Um exemplo so os comits avaliadores dos programas de ps-graduao, que so
compostos por professores doutores pertencentes a esses prprios programas de ps-
graduao.
A avaliao centrada em adversrios conforma modalidade em que as equipes
avaliadoras se dividem em dois grupos um deles busca aspectos positivos da interveno
e o outro procura aspectos negativos. Posteriormente, os dados conflitantes so
contrastados e as equipes devem alcanar um acordo sobre a avaliao.
E a avaliao por participantes ou participativa, uma espcie avaliativa de mais
complexidade. Ao contrrio do que se imagina, ela no aquela em que os beneficirios so
consultados. A avaliao participativa diferencia-se por ser aquela em que os diversos
stakeholders de uma poltica pblica so incorporados ao planejamento da avaliao. Dessa
maneira, eles definem, em conjunto com a equipe avaliadora, os critrios a serem utilizados,
a dimenso da poltica a ser avaliada e os instrumentos de verificao a serem adotados,
para citar alguns exemplos. Embora os stakeholders no participem da coleta e da anlise
dos dados, eles so chamados a debater os resultados com a equipe avaliadora, validando
ou no suas concluses.
Abaixo, segue um quadro sinttico acerca das principais conjugaes entre critrios
e tipos de avaliao possveis.

CRITRIO TIPO DE AVALIAO
Segundo o Momento em
que se Realiza
! Avaliao ex-ante (de situao e de projeto ou
estrutura)
! Avaliao de meio-termo (de processos, de
produtos, de qualidade)
! Avaliao ex-post (de efeitos e de impactos)
Segundo a Procedncia
dos Avaliadores
!Avaliao interna
!Avaliao externa
!Avaliao mista
Segundo o Foco da
Avaliao
!Avaliao centrada em objetivos versus
Avaliao independente de objetivos, entre
outras.
119
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Segundo os Envolvidos
na Avaliao
!Avaliao centrada em especialistas ou por
pares
!Avaliao centrada em adversrios (equipes
opostas)
!Avaliao centrada nos participantes ou
avaliao participativa
Segundo a Funo da
Avaliao
!Avaliao de conformidade
!Avaliao somativa
!Avaliao formativa
Fonte: adaptado de WORTHEN, SANDERS e FITZPATRICK, 2004.
10.3 Modelos ou Abordagens na Avaliao: Teoria do Programa; Teoria da
Implementao, Teoria da Mudana do Programa
A avaliao formal de polticas pblicas no se limita a uma abordagem ou um
modelo nico ou especfico, podendo adotar um entre vrios, a ser selecionado de acordo
com o foco e o objetivo da avaliao, a natureza do objeto avaliado, as restries de tempo
e custo, entre outros critrios. Essas estratgias de avaliao concernem forma pela qual
o objeto examinado entendido. De fundamental importncia para a anlise das polticas
pblicas, os principais mtodos ou abordagens de avaliao so explicitados em seguida.
A primeira abordagem avaliativa a ser estudada a Teoria do Programa. Seu ponto
de partida a proposio de que por trs de toda interveno na realidade existe uma teoria
a respeito das causas dos problemas e de quais os meios para solucion-los. A Teoria do
Programa busca, ento, identificar recursos, atividades e possveis resultados desejados por
um programa, e especificar a cadeia causal de premissas ligando tais elementos. A pergunta
central que essa estratgia visa responder : Em que medida as atividades desencadeadas
por uma poltica pblica provocam um conjunto especfico de resultados para seus atores e
beneficirios? Desse modo, enfatiza a anlise dos mecanismos que levam mudana (e
no das atividades de funcionamento da policy) e como essas atividades tendem a gerar
benefcios ou no para o pblico-alvo daquela interveno.
A Teoria do Programa procura identificar a concepo lgica que preside a
interveno a ser avaliada e os resultados que podem ser dela esperados. Por exemplo,
existe uma tese de que a causa da evaso escolar a necessidade de as crianas
trabalharem precocemente para compor a renda de famlias empobrecidas. Nessa hiptese,
a interveno ter a configurao de um programa para retirada da criana do trabalho e
sua reinsero na escola, e para isso sero definidos determinados incentivos e adotados
determinados procedimentos.
A avaliao segundo a Teoria do Programa incorre sobre a consistncia entre a
teoria identificada, os procedimentos adotados e os resultados obtidos. Compreende tanto
as teorias normativas (que descrevem o programa segundo a finalidade ou funo que ele
deve cumprir) quanto as teorias causais (que afirmam haver uma relao de causalidade
direta entre um fenmeno e outro, de maneira que o programa deve ser elaborado com a
finalidade de eliminar a causa do problema).
A segunda estratgia de avaliao desenvolvida pela literatura foi a Teoria da
Implementao (ou Teoria da Discrepncia). Trata-se de um mtodo de avaliao no qual
no se questiona a racionalidade do desenho da interveno, mas sim a lgica que preside
a sua implementao e a consistncia dessa com os resultados pretendidos, medida pela
120
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
distncia entre os resultados almejados, os procedimentos adotados e os resultados
obtidos. A Teoria da Implementao baseia-se na premissa de que se as atividades do
programa funcionarem como planejadas, com suficiente qualidade, intensidade, e fidelidade
ao plano, os resultados desejados sero integralmente alcanados. Sua pergunta central
visa responder o que necessrio para transformar os objetivos programticos em entregas
sociedade, isto , como se d o processo de implementao.
A Teoria da Implementao, a estratgia de avaliao mais aplicada no Brasil, no
lida com a anlise dos processos intermedirios entre os servios do programa e os
resultados alcanados, como a Teoria do Programa, porm, com a oferta de servios pela
poltica pblica. Seus focos incidem sobre as atividades especficas geradas pelo programa
quando do seu funcionamento e em que medida cada uma delas funciona como planejado.
Alm disso, focaliza a distncia entre os resultados obtidos com certos procedimentos e
certos valores de referncia (parmetros externos) relativos ao objeto da interveno.

Por derradeiro, a autora Carol WEISS (1998) concebeu a avaliao conforme um
enfoque de mais complexidade, a Teoria da Mudana do Programa. Essa Teoria nada mais
que a conjugao das duas estratgias anteriores. Ela procura entender como os
mecanismos de mudana (aspecto proveniente da Teoria do Programa) e as atividades do
programa (aspecto oriundo da Teoria da Implementao) se articulam, formando uma
sequncia causal. A pergunta central dessa Anlise tem o intuito de elucidar como e em que
medida as diversas etapas do programa em funcionamento se aproximam daquilo que foi
originalmente planejado e trazem os resultados esperados. Nessa direo, a Teoria da
Mudana do Programa sugere que se as etapas ocorrerem como almejado, a avaliao
possibilitar esclarecer como o programa funcionou em sua implementao, atingindo os
seus objetivos. Entretanto, se a anlise revelar que a implementao do programa se
desviou em algum grau das intenes originais, a avaliao possibilitar explicar em que
ponto, etapa, ou processo o programa destoou do planejado.

10.4 Os Mtodos Experimental e Quasi-Experimental para Avaliao de Impacto

importante ter claro que todo programa ou projeto pode apresentar resultados
colaterais ou externalidades, que so consequncias pretendidas ou no, e que podem ser
benficos ou prejudiciais. Esses correspondem aos impactos, e devem ser includos na
anlise avaliativa.
Segundo BURDGE (1998), muitos dos princpios e mtodos da avaliao formal
foram desenvolvidos nos EUA no final dos anos 1960 e incio da dcada de 1970,
especialmente a partir do desenvolvimento das avaliaes na rea da educao pblica. Um
papel igualmente importante coube s Avaliaes de Impacto Ambiental (AIA). Em 1969,
observou-se, num caso especfico da rea ambiental ocorrido nos EUA, que embora fosse
possvel prever as mudanas fsicas no meio ambiente, advindos da construo de um
oleoduto no Alaska, no foram previstas as mudanas sociais trazidas por tais mudanas
fsicas e nem o modo como as mudanas sociais suscitariam novas mudanas fsicas
85
.
Ento, em 1973, pela primeira vez, foi usado o termo impacto social para relatar as
mudanas na cultura indgena nativa do Alaska devidas construo do oleoduto.
121
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
85
A construo do oleoduto em questo no somente provocou mudanas que afetaram os animais da regio,
como tambm afetou a atividade de caa dos nativos, alterando seu modo de vida e sua cultura. As construtoras
do oleoduto levaram seus trabalhadores para realizar as obras, e esses tinham cultura, lngua e modo de vida
diferentes dos nativos. Alm disso, muitos nativos acabaram precisando trabalhar na construo do oleoduto
para sobreviver, j que a caa tinha se tornado escassa. Tudo isso gerou uma bola de neve de novas
mudanas ambientais e sociais.
No incio da dcada de 1980, foi criada a Associao Internacional de Avaliao de
Impacto, reunindo os interessados em avaliar impactos ambientais, sociais e tecnolgicos, e
em outros tipos de avaliao. O desenvolvimento da avaliao formal, inclusive da chamada
Avaliao de Impacto, mudou a maneira pela qual os governantes e a sociedade
encaravam o planejamento e o desenvolvimento em geral, introduzindo a ideia-chave de
que as mudanas podem ser tanto positivas quanto negativas e de que todas elas devem
ser antevistas, acompanhadas e conduzidas. A principal ferramenta metodolgica para isso
foi emprestada das cincias naturais: o mtodo experimental.
Destinado a identificar as relaes causais entre um estmulo e uma resposta, o
mtodo experimental baseia-se na comparao dos resultados obtidos em um grupo
experimental (que recebeu o estmulo ou a interveno) e um grupo de controle (que no os
recebeu, mas no est ciente desse fato), sendo ambos os grupos equivalentes em todos os
aspectos relevantes. Trata-se de um mtodo de difcil aplicao nas cincias humanas e,
ainda mais, nas polticas pblicas, devido aos obstculos aplicao de procedimentos
rigorosos de seleo aleatria. Na impossibilidade de adoo dos procedimentos aleatrios
prprios do mtodo experimental, adotaram-se procedimentos aproximados, que so
conhecidos como mtodo quasi-experimental.
Um dos grandes desafios da Avaliao de Impacto conseguir isolar, em uma
situao especfica, as mudanas "naturais" por assim dizer das mudanas
provocadas, ou seja: i) resultantes de uma determinada interveno, cujo impacto se
pretende avaliar; e ii) resultantes de outras intervenes. Na tentativa de responder a esse
desafio, podem ser adotados trs procedimentos quasi-experimentais para avaliar impactos.
O primeiro fundamenta-se numa abordagem sincrnica. Significa, basicamente,
identificar um conjunto de situaes reais comparveis (S), imbudas de caractersticas
similares ou equivalentes, de acordo com as variveis selecionadas para a anlise de
impacto. Em seguida, separam-se dois subconjuntos: o primeiro (S1), composto por
situaes nas quais se pretende realizar intervenes, correspondente ao grupo
experimental; e o segundo (S2), constitudo por situaes nas quais isso no ocorre,
correspondente ao grupo de controle. A seguir, tendo incio as intervenes (X), acompanha-
se, nos dois subconjuntos, sob perspectiva comparativa, o comportamento das variveis
selecionadas. Esse procedimento, de lgica sincrnico-comparativa, tambm denominado
"acompanhamento de impactos".
Anlise Sincrnico-Comparativa: Acompanhamento de Impactos
S1: T1 ...X...Tn --------------------------- S2: T1...Tn
Fonte: adaptado de BURDGE, 1998.
Outro procedimento envolve a abordagem diacrnica. Ela pressupe identificar uma
ou mais situaes-objeto de intervenes. Realiza-se uma descrio/mensurao/
caracterizao de cada uma das situaes (diagnstico) no momento imediatamente
anterior interveno (Tzero), com base nas variveis selecionadas para a anlise de
impacto. Esse diagnstico equivale caracterizao da situao como controle ou linha
de base (baseline) ou marco zero ou tempo zero.
Anlise Diacrnica: Diagnstico de Impactos
X
Tzero----------------------------T1
Fonte: adaptado de BURDGE, 1998.

122
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Em seguida, examinam-se os diversos aspectos da interveno (X). E, por fim,
compara-se o comportamento das variveis em Tzero (para fins de controle) com o seu
comportamento em um momento dado, aps a interveno (T1). Nesse caso, preciso
capacidade de isolar outras intervenes que no aquela cujos impactos se pretende medir,
de modo a evitar intervenincias. Esse procedimento conhecido como "diagnstico de
impactos". Destaca-se que a abordagem diacrnica, diferentemente das demais aqui
expostas, no utiliza os grupos experimental e de controle, uma vez que o prprio grupo o
mesmo, variando apenas a sua situao (descrita mediante indicadores) em Tzero, T1, Tn.
A abordagem diacrnica bastante adotada em avaliaes realizadas no Brasil, em
contraste com a anlise sincrnica.
O terceiro procedimento quasi-experimental para avaliao de impactos equivale a
uma combinao dos dois anteriores. Permite comparar situaes similares para realizar
previses para o futuro. Se as situaes examinadas compem reas relativamente
prximas ou contguas, possibilita avaliar o alcance (extenso no espao) dos impactos.
Ademais, possibilita reexaminar situaes de interveno para avaliar quais foram os
impactos efetivos, medindo a consistncia entre o impacto previsto e o impacto efetivo. o
que se entitula anlise de controle de impactos e anlise prospectiva.
Anlise Prospectiva: Controle e Previso de Impactos
X X X
S1:Tzero-------------- ! T1 -------------- ! T2-------------- ! T3
S2:Tzero-------------- ! T1 -------------- ! T2-------------- ! T3
(passado) (presente) (futuro) (futuro distante)
Fonte: adaptado de BURDGE, 1998.
A fim de obter maior preciso com a aplicao do mtodo quasi-experimental nas
avaliaes de impacto, pode-se empregar o instrumento denominado mtodo da diferena
em diferena (ou dif-in-dif) (GERTLER; MARTINEZ; PREMAND; RAWLINGS;
VERMEERSCH, 2010). Esse originou-se da tentativa de solucionar algumas dificuldades
relativas ao acompanhamento e comparao de variveis no mtodo quasi-experimental,
especialmente na abordagem sincrnica.
O mtodo da diferena em diferena caracteriza-se por efetuar observaes dos
grupos experimental e de controle nos momentos anterior e posterior a uma interveno.
Alm de registrar os comportamentos notados nessas fases nos grupos, como as anlises
quasi-experimentais sincrnica e prospectiva fazem, esse mtodo distingue as diferenas
verificadas em cada grupo em T0 (antes da interveno) e T1 (aps a interveno).
Calculadas essas diferenas no interior de S1 (grupo experimental) e de S2 (grupo
de controle), chamadas aqui de diferenas A e B; so ento computadas as diferenas de
S1 com S2, nos perodos anterior e posterior interveno, so as denominadas, abaixo,
diferenas C e D. Nas diferenas A e B congelam-se os grupos, ao passo que nas
diferenas C e D congela-se o tempo da anlise.
Como resultante desse processo sequencial, emerge o produto de todas as
diferenas dentro de cada grupo e entre ambos os grupos, em ambos os tempos
verificados. Da seu nome: diferena em diferena.
Anlise pelo mtodo da diferena em diferena
123
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
S1: T0 ...X...T1 "diferena A: T0S1 - T1S1 "diferena C: T0S1 - T0S2
S2: T0 .........T1 "diferena B: T0S2 - T1S2 "diferena D: T1S1 - T1S2

Diferenas resultantes: diferena B - diferena A = (T0S2 - T1S2) - (T0S1 - T1S1)
diferena D - diferena C = (T1S1 - T1S2) - (T0S1 - T0S2)

Fonte: elaborao de Roberta Romanini.
Outra forma de compreender tal processo pela anlise conforme mostra o quadro
abaixo. A nomenclatura nele utilizada considera as diferenas de forma anloga ao que foi
supracitado.
Fonte: GERTLER; MARTINEZ; PREMAND; RAWLINGS; VERMEERSCH, 2010.
Qualquer que seja o procedimento adotado para a Avaliao de Impacto de polticas
pblicas, a primeira tarefa, para os mtodos experimental e quasi-experimental de
avaliao, , sempre, selecionar as situaes a serem examinadas. Os critrios bsicos de
seleo so a similaridade e a comparabilidade. Esses critrios abrangem algumas
dimenses essenciais a serem contempladas:
a) unidade socioespacial de anlise (como municpio, assentamento, etc.), pois cada
uma dessas unidades possui diversas caractersticas prprias; por exemplo, o grau de
autonomia e de complexidade de um municpio muito distinto do de um bairro, e assim por
diante. Isso no significa que s se possa analisar um tipo de unidade, mas que devem ser
selecionados vrios exemplares de cada tipo, permitindo a comparao intra-tipos e entre-
tipos;
b) caractersticas geogrficas e socioculturais similares. Vale a mesma observao
feita quanto s unidades de anlise;
c) projetos de magnitude, metodologia, tipo e finalidades (resultados) similares. Nota-
se que se deve compatibilizar essa dimenso c com as dimenses a e b. Como
princpio metodolgico, deve-se compor grupos homogneos tanto quanto possvel de
situaes a serem analisadas, combinando-se essas trs dimenses, que se referem
natureza da comunidade e do projeto.
As duas outras dimenses referem-se aos dados disponveis para anlise, sendo
autoexplicativas:
124
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
d) bases de dados com datas similares (horizonte de tempo coberto);
e) fontes de dados comparveis (variveis e categorias compatveis).
A segunda tarefa, na Avaliao de Impacto, selecionar a(s) perspectiva(s) de
anlise, porque ela(s) estabelece(m) a referncia para a elaborao e a seleo dos
indicadores. Cabe assinalar que a clara definio da perspectiva de anlise fundamental,
na medida em que os impactos sociais podem variar de acordo com diversas dimenses.
Nesse sentido, os impactos podem variar quanto escala. Por exemplo, uma
determinada interveno pode gerar 50 ou 1000 empregos; pode alterar a produtividade de
um certo tipo de cultivo em 1% ou em 500%, etc. Isso exemplifica a variao de escala do
impacto obtido.
Os impactos igualmente podem variar em intensidade. Por exemplo, uma
interveno pode transformar radicalmente os padres de vida, os hbitos e os
comportamentos de um grupo ou uma populao, ou mud-los apenas marginalmente.
Os impactos variam, tambm, consoante a extenso no espao. Ou seja,
determinadas intervenes tm impacto localizado, outras tm desdobramentos sobre reas
contguas, mais ou menos amplas, alterando a distribuio da populao, provocando
migraes, etc.
Ademais, os impactos variam quanto durao no tempo. Uma interveno pode
gerar empregos em uma rea durante curto perodo de tempo, podendo atrair trabalhadores
temporrios, etc., at se esgotar. J outras tm impacto de maior durao, pois geraram
atividades econmicas dotadas de sustentabilidade, de maneira que, quando a interveno
se esgota, particularmente seus efeitos, produzem-se novos impactos, e assim por diante.
Essa dimenso sobremaneira delicada para a anlise de impacto social em polticas
pblicas, havendo analistas que afirmam somente poderem ser efetivamente avaliados os
impactos de curta durao, porquanto impossvel isolar os demais.
Os impactos variam, ainda, segundo a cumulatividade. Isso significa que podem
expressar mudanas que se reforam mutuamente ou, distintamente, que se neutralizam
umas s outras. Por exemplo, sabe-se que renda e sade interagem e geram impactos
cumulativos sobre a qualidade de vida. Mas tambm se sabe que determinados programas
de gerao de emprego neutralizam os ganhos em sade, haja vista conterem
externalidades como atividades de risco, deteriorao ambiental, etc., que geram efeitos
negativos sobre a qualidade de vida.
Finalmente, os impactos variam de acordo com sua racionalidade. Nesse caso,
inclui-se um componente de valor que a desejabilidade de um impacto frente aos seus
custos, s suas possveis consequncias e capacidade do planejador de prever essas
ltimas. Assim, h as seguintes possibilidades:
Tipos de Impactos
IMPACTOS Desejveis Indesejveis
Previstos Atendem aos objetivos. Custos e renncias para atingir
os objetivos.
No Previstos Ganhos em escala (excedem
positivamente os objetivos).
Externalidades e efeitos
perversos.
Fonte: elaborao de Maria das Graas Rua.
125
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
10.5 O Planejamento do Monitoramento e da Avaliao: definio de objetivos, de
critrios, de mtodos, de perguntas avaliativas, de indicadores e seus padres.
Fontes, instrumentos e tcnicas de coleta e anlise de dados primrios e secundrios
O planejamento de uma avaliao de poltica pblica comea pela identificao dos
seus usurios (frise-se: no os usurios do programa, mas os da prpria avaliao).
preciso saber a quem interessa a avaliao. Uma mesma avaliao pode ter de produzir
diversos relatrios especificamente voltados para as demandas, as necessidades e os
objetivos de usurios diferenciados. Os usurios podem ser todos os stakeholders ou
apenas alguns deles. Evidentemente, quanto maior o nmero de usurios da avaliao,
mais complexa e mais onerosa (e talvez mais conflituosa) ela se torna.
Cada poltica pblica, programa ou projeto dispe de uma estrutura poltica e social
composta por indivduos e grupos com funes e papis definidos (como: gerentes,
administradores, prestadores de servios, fornecedores, financiadores, implementadores,
usurios ou beneficirios do programa/projeto, grupos afetados negativamente pela
interveno, comunidades polticas, membros do Legislativo, entidades pblicas e privadas
interessadas, entre outros). Outrossim, os atores presentes em uma avaliao possuem
vnculos sociais e polticos que, por sua natureza, devem atrair a ateno dos avaliadores,
uma vez que definem os interesses no processo de avaliao e nos resultados dela. A
relao do avaliador com os stakeholders, usurios e patrocinadores fundamental, pois a
partir da que sero levantados os objetivos da avaliao, seus critrios, seus mtodos, e se
definir o acesso dos avaliadores s informaes necessrias.
O objetivo da avaliao no deve se confundir com o objetivo da poltica pblica, do
programa ou do projeto. Toda avaliao apresenta um ou vrios objetivos prprios, a
depender dos interesses dos usurios, do estgio de implementao da interveno, do
contexto poltico e social, etc. Formular os objetivos de uma avaliao de poltica pblica,
programa ou projeto no constitui tarefa simples e, muitas vezes, os objetivos enunciados
no traduzem a verdadeira inteno da avaliao. O avaliador deve buscar saber quem quer
a avaliao, o para qu e o porqu da avaliao. No h receita pronta para tanto, contudo,
recomenda-se examinar a origem dos documentos, entrevistar informantes-chave, entre
outros procedimentos.
O objetivo da avaliao deve considerar principalmente a melhoria da poltica, do
programa ou do projeto, a transparncia e a gerao de conhecimentos finalidades
comuns a quase qualquer avaliao. Devem ser estabelecidos tambm, claramente, os
objetivos de cada avaliao especfica. O objetivo da avaliao define quais sero as
perguntas avaliativas, bem como o tipo de avaliao e o seu mtodo especfico: somativa,
formativa, Teoria do Programa, Teoria da Implementao, centrada em objetivos,
experimental/quasi-experimental, etc.
Se a avaliao possui o intuito de aperfeioar a poltica pblica, o programa ou o
projeto, dever ser formativa. Se tiver como destino a prestao de contas, a
responsabilizao e mesmo as decises sobre a continuidade ou a interrupo do
programa, dever ser realizada uma avaliao somativa, que fornecer bases confiveis
para a validao dos resultados. Se o resultado pretendido for a gerao de conhecimento e
a aprendizagem organizacional, talvez o mtodo a ser adotado deva ser a avaliao
segundo a Teoria do Programa.
Independentemente do tipo de avaliao, as descobertas delas advindas devem ser
disseminadas aos patrocinadores, aos tomadores de deciso, academia, mdia; devem
fornecer informaes para outras pesquisas, e assim por diante. O alcance da divulgao e
126
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
o escopo das informaes a serem anunciadas, evidentemente, esto sujeitos a decises de
natureza tica e poltica
86
.
Na definio dos objetivos da avaliao, deve-se levar em conta a estrutura
conceitual da poltica pblica, do programa ou do projeto. Os programas, tomados como
unidades de implementao genricas, so sempre diferentes, mesmo que se comparem
aqueles que fornecem um mesmo servio. No mbito da preparao da avaliao, trs
aspectos devem ser considerados pelos avaliadores:
a) o estgio do desenvolvimento do programa: quando um programa qualquer est
no seu incio, os avaliadores devem examinar com exatido os objetivos, o pblico-alvo e os
resultados esperados do programa. Devem decidir se o estgio no qual se encontra o
programa admite a avaliao e de que tipo ela poder ser. A avaliao de situao dos
novos programas, por exemplo, dedica-se a proporcionar informaes que contribuam para
a sua melhor implementao, podendo ser muito bem-vinda. No caso de programas sociais,
percebe-se que eles admitem abordagens muito distintas e, por isso, diferentes tipos de
avaliao no decorrer da sua existncia. Quando um programa social novo, no se tem
muito claro qual ser o seu resultado e, aps algum tempo, h a necessidade de se fazer
uma avaliao formativa para eventuais ajustes;
b) o contexto poltico e administrativo: o avaliador deve trabalhar em consonncia
com os patrocinadores, os tomadores de deciso e os demais stakeholders. Como esses
atores configuram diferentes grupos, com diferentes expectativas, costumam surgir
conflitos de interesse entre eles. Os avaliadores devem, ento, mediar e interpretar o
dilogo entre os stakeholders, de maneira a tentar focar as principais questes para a
avaliao;
c) a concepo e sua estrutura organizacional: a concepo do programa deve
incluir o plano de operaes, a lgica das atividades que vo fornecer os resultados o
porqu e o para qu da interveno. Muitas vezes isso no est documentado e ser
necessrio aos avaliadores levantar as informaes a respeito, por meio do exame de
documentos e de entrevistas preliminares com os gestores. Por vezes, quando um
programa est em andamento, as aes rotineiras e operacionais distanciam os
stakeholders da lgica e do objetivo do programa. Os avaliadores devem sempre trazer a
concepo do programa discusso e considerar sua estrutura organizacional (pblico-
alvo, distribuio de servios, parcerias, etc.), j que elas influem na avaliao. Se a
estrutura organizacional for, por exemplo, mais complexa e descentralizada, ser
necessrio ter uma equipe de avaliadores, o que se reflete em mais recursos e tempo.
Alm disso, torna-se mais fcil avaliar programas que compreendem atividades mais
concretas com resultados diretos passveis de interpretao. Em contraposio, as
intervenes de natureza mais difusa e de longo prazo causam ambiguidades nos
resultados e dificuldades na operacionalizao tanto do programa quanto da avaliao.
Outro fator a ser ponderado na definio dos objetivos da avaliao so os recursos
disponveis. Mais objetivos impem a necessidade de mais recursos. Na conduo de uma
avaliao, deve-se pensar no apenas em termos de seus recursos humanos e materiais,
como tambm em recursos como o tempo disponvel e aceitvel da avaliao. O fator tempo
se revela crucial, porque a avaliao deve ser empreendida no espao temporal necessrio
para subsidiar a tomada de deciso. Muitas vezes, o cliente deseja adiantar os resultados
de uma avaliao, o que pode prejudicar seu desenvolvimento. Isso sugere que os objetivos
da avaliao tero de ser negociados, com o claro estabelecimento dos limites da anlise.
recomendvel, nas avaliaes, separar as suas atividades e detalh-las por etapas (de
127
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
86
s vezes, o propsito de uma avaliao apenas impressionar financiadores ou tomadores de deciso.
Outras vezes, ela contratada para justificar uma deciso j tomada ou o trmino de um programa, ou, ainda,
para protelao ttica, de forma a satisfazer os crticos e postergar decises difceis.
pessoal; material necessrio e recursos financeiros; conhecimento e expertise dos
avaliadores, pesquisadores, amostristas, analistas e de toda a equipe necessria).
Estando definidos os usurios e os objetivos da avaliao, deve-se passar
negociao dos critrios da anlise, um dos temas mais delicados no momento de
avaliao. Os critrios so as lentes ou os valores por meio dos quais se enxergam os
objetos avaliados. As concluses de uma avaliao podem mostrar diferenas radicais, a
depender dos critrios adotados pelos avaliadores.
Uma das dificuldades mais recorrentes na avaliao de polticas pblicas, programas
e projetos tem sido a falta de um consenso conceitual mnimo sobre os critrios a serem
adotados. Em especial, os conceitos de eficcia, eficincia e efetividade suscitam
dvidas diversas, sendo utilizadas definies para eles que nem sempre possuem o poder
discriminatrio suficiente. Entre esses trs conceitos, a maior impreciso parece ser quanto
linha demarcatria entre eficcia e efetividade. H incerteza tambm sobre a possvel
relao existente entre os trs conceitos ou sobre a sua total independncia. Algumas
dessas questes so tratadas a seguir.
Em 1998, COTTA apresentou um trabalho sobre metodologias de avaliao de
programas e projetos sociais, enfatizando a anlise de resultados e impactos. A autora
discutia a avaliao baseada na eficincia (avaliao de custos) e na eficcia (avaliao de
resultados e impactos), confrontando resultados previstos com resultados efetivamente
obtidos. COTTA tratou o conceito de eficincia como sendo a relao entre os resultados e
os custos envolvidos na execuo de um projeto. Quando ambos pudessem ser traduzidos
em unidades monetrias, caberia a avaliao de custo-benefcio.
O conceito de eficincia, sobretudo eficincia operacional, com frequncia, est
associado anlise dos custos e prazos esperados em relao aos benefcios e prazos
atingidos na implementao de uma poltica pblica, um programa, um projeto ou uma
atividade. Existe uma zona de consenso bem estabelecida quanto ao conceito de eficincia.

A eficcia, a seu turno, segundo alguns autores, diz respeito anlise da
contribuio de um evento para o cumprimento dos objetivos almejados do projeto ou da
organizao. Em lngua inglesa, pouco se usa a palavra efficacious, que designada
como: power to produce desired result
87
, portanto, referente ao resultado desejado. A viso
de eficcia est vinculada no ao custo, mas sim ao alcance dos resultados pretendidos
com um projeto, independentemente dos custos implicados. Em alguns casos, a eficcia
equivale ao resultado imediato, relativamente esperado; e os outros efeitos de espectro mais
amplo chamados de secundrios ou imprevistos ou colaterais (spillovers) tocariam
efetividade. A maior impreciso conceitual relaciona-se a esse termo.
Das discusses sobre esses conceitos emerge o entendimento de que uma
organizao ou uma poltica pblica eficaz quando gera os produtos e os resultados
alinhados com sua misso, e eficiente quando o faz com o menor custo possvel. De
acordo com Marta ARRETCHE (2001), essa diferenciao basicamente um recurso
analtico, proposto para separar aspectos distintos dos objetivos e, por conseguinte, da
abordagem, dos mtodos e das tcnicas avaliativas. A delimitao dos conceitos de eficcia
e eficincia serve para caracterizar o que so as metas e/ou produtos anunciados de uma
poltica e discrimin-los de produtos alcanados no mbito do programa em termos de uma
efetiva mudana nas condies prvias (efeitos e impactos nas populaes atingidas pelo
programa sob avaliao). ARRETCHE (2001, p. 100) expe um exemplo para esclarecer a
distino entre eficcia e efetividade Um programa de vacinao muito bem sucedido em
termos de eficcia, vale dizer, da possibilidade de atingir uma quantidade satisfatria de
suas metas de vacinao, por ex., vacinar x crianas num prazo dado (...). Isso no significa
128
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
87
Porm, na literatura estrangeira, em geral, so empregadas mais as palavras efficiency e effectiveness,
pouco se utiliza eficacious.
necessariamente que o programa seja bem sucedido do ponto de vista (...) de efetivamente
reduzir a incidncia da doena que se propunha erradicar ou diminuir substancialmente num
horizonte de tempo. Assim, se presume que a efetividade concerne aos efeitos gerais de
uma interveno qualquer na realidade.
Resumindo e atualizando o debate, possvel averiguar que, na qualidade de
critrios de avaliao de polticas pblicas, programas e projetos:
a) eficcia: a capacidade de gerar os produtos iniciais, intermedirios e finais
esperados (metas e objetivos). Significa cumprir aquilo que se promete. um critrio
bastante simples, pois apura apenas se o produto pactuado foi entregue. Por exemplo: a
meta de 100.000 crianas vacinadas em uma localidade em determinado perodo;
b) eficincia: a relao entre custos (como: custos financeiros, recursos humanos,
tempo) e benefcios, que sempre se procura maximizar. Por exemplo: num determinado
momento, o custo de cada criana vacinada era R$ 20,00, porm aps a adoo de uma
nova tecnologia na rea de sade e a melhoria do processo de vacinao, o custo da
mesma criana vacinada passou a ser R$ 15,00.
c) efetividade: diz respeito capacidade de produzir ou maximizar efeitos e impactos
na realidade que se quer transformar, ou seja, mudanas reais e permanentes na
sociedade. Por exemplo: 100.000 crianas no apenas vacinadas, mas tambm
imunizadas, tm como efeito uma reduo da prevalncia da doena contra a qual se
realizou a vacinao. Isso, por sua vez, produz diversas outras consequncias sobre a
educao das crianas, a renda das famlias e a qualidade de vida delas.
Pode-se acrescentar a esses critrios outros requisitos como equidade,
sustentabilidade, etc. A equidade supe a capacidade de contribuir para a reduo de
assimetrias comuns da sociedade, como desigualdades e excluso social. E a
sustentabilidade ressalta a capacidade de uma interveno de desencadear mudanas
permanentes, que persistem alm dos investimentos realizados e que alteram o perfil da
prpria demanda por polticas pblicas, de forma a retroalimentar o sistema poltico. Em
poucas palavras, sustentabilidade a capacidade de manter e/ou expandir os ganhos
obtidos com uma interveno, para alm dela. exemplo de poltica pblica cuja concepo
se rege pelo critrio da sustentabilidade: a transferncia de renda com condicionalidades, na
qual a alocao da renda induz os beneficirios ao cumprimento das condicionalidades, por
intermdio das quais possvel que no longo prazo se rompa o ciclo da pobreza.
As avaliaes de polticas pblicas podem empregar ainda outros critrios, agora
atinentes a processos, como: economicidade, celeridade, tempestividade, etc. A
economicidade pode ser interpretada como a capacidade de reduzir custos de um processo
de forma racional, sem desperdcios. So exemplos de economicidade: reciclagem de
materiais, gesto do consumo de energia eltrica, gesto de recursos naturais, manuteno
predial, manuteno de frotas, etc. A celeridade denota que o ritmo dos processos
ocasionados por determinado programa deve ter a durao razovel exigida por cada
interveno, sem demoras inexplicveis e sem pretenses de resoluo instantnea de
problemas. Por exemplo: o atendimento de emergncia de hospitais deve ser rpido;
processos judiciais devem ser geis. A tempestividade estabelece que as intervenes
devem ser realizadas a tempo de servirem de insumo para o produto seguinte a ser
originado pelo sistema poltico. Para isso, a interveno precisa ocorrer no momento exato
em que deve suceder, nem antes, nem depois. So exemplos de tempestividade: livros
didticos que chegam s escolas antes do incio do ano letivo; crditos agrcolas concedidos
na fase do plantio; etc.
Os critrios podem ser identificados tanto tendo por base os objetivos da avaliao,
quanto podem provir da literatura da rea, das normas legais da sociedade, da orientao
129
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
governamental, entre outros. Eles devem ser negociados com os usurios e, eventualmente,
com outros stakeholders.
Uma vez estabelecidos os critrios, deve-se passar formulao das perguntas
avaliativas. Juntamente com os critrios, so elas que direcionam e fundamentam a
avaliao. Sem as perguntas avaliativas, a avaliao perde seu foco. Graas ao papel
decisivo das perguntas avaliativas, preciso grande cuidado em sua formulao. Se
perguntas importantes forem desprezadas ou se forem formuladas perguntas triviais, o
tempo e os recursos financeiros sero gastos sem que a avaliao tenha cumprido sua
funo.

Tanto a tentativa de responder s perguntas avaliativas, como a aplicao dos
critrios requer o uso de indicadores, que so unidades de medida e funcionam como sinais
de alguma tendncia, caracterstica, resultado ou comportamento. Segundo PINHO (2011,
slide 27), Indicadores so instrumentos que permitem identificar e medir aspectos
relacionados a um determinado conceito, fenmeno, problema ou resultado de uma
interveno na realidade. A principal finalidade traduzir, de forma mensurvel, aspectos de
uma realidade dada (situao social) ou construda (ao de governo), a fim de tornar
operacional a sua observao e avaliao.
Para chegar s concluses necessrias, devem ser estabelecidos padres a serem
aplicados aos indicadores de cada critrio. O padro designa o valor que o indicador deve
atingir para que se possa considerar que o critrio correspondente foi satisfeito. Ou seja:
aponta um valor de referncia aceitvel prximo s metas ou objetivos do programa,
permitindo ao avaliador julgar o resultado obtido Por exemplo, se numa avaliao for
empregado o critrio da equidade de gnero, pode-se usar como indicador o percentual de
mulheres com remunerao equivalente aos homens no exerccio da mesma funo. O
padro para concluir que a existncia da equidade de gnero seria, por hiptese, 50%.
Os critrios e os padres ambos devem ser negociados com os usurios e
stakeholders. Muitas vezes essa negociao se d a partir de padres pr-existentes ou
externamente definidos, que podem ser aceitos ou no. Podem se basear, tambm, nas
expectativas dos stakeholders quanto a resultados. Ou podem, simplesmente se referir
linha de base dos indicadores e ao planejamento das metas do programa.
Muitas vezes, as polticas pblicas e os programas j contam com indicadores,
porm, nem sempre eles so adequados avaliao. Esse fato deve ser, inclusive, uma das
preocupaes do avaliador. Na acepo de PINHO (2011, slide 25), os indicadores servem
para:
Mensurar os resultados e gerir o desempenho.
Atestar (ou no) o alcance de objetivos.
Embasar a anlise crtica dos resultados e do processo de tomada deciso.
Contribuir para a melhoria contnua de planos, programas, processos e projetos.
Facilitar o planejamento e o controle do desempenho.
Viabilizar a anlise comparativa do desempenho em reas ou ambientes
semelhantes.

H diversos conceitos de indicadores, expressando perspectivas sutilmente
diferenciadas. Existem diferentes adjetivos adotados para caracterizar os indicadores:
econmicos, sociais, gerenciais, de desempenho, de processo, de produto, de qualidade, de
impacto, etc. a depender do tipo de interveno, do aspecto a ser avaliado, da
metodologia de avaliao e do foco dela, entre outros elementos. No entanto, h um
consenso na literatura de que todo tipo de monitoramento e de avaliao deve estar
alicerado no exame de indicadores.
130
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
De uma maneira simplificada, pode-se dizer que os indicadores so unidades de
medida
88
que representam ou quantificam um insumo, um resultado, uma caracterstica ou o
desempenho de um processo, de um servio, de um produto ou de uma organizao como
um todo. Como dito anteriormente, eles so capazes de sinalizar uma tendncia, uma
caracterstica, um resultado ou um comportamento. Os indicadores quantitativos atribuem
nmeros a objetos, acontecimentos ou situaes, de acordo com certas regras.
Enquanto unidades de medidas, eles referem-se s informaes que, em termos
conceituais, so mensurveis, independentemente de sua coleta obedecer a tcnicas ou
abordagens qualitativas ou quantitativas. Privilegiam-se tcnicas quantitativas quando
importa mostrar a magnitude de um fenmeno e a informao se revela por intermdio de
nmeros. As tcnicas qualitativas so escolhidas quando se pretende abordar fatores
outros, que no sejam quantificveis, como percepes, sentimentos e julgamentos
subjetivos, para interpretar e atribuir significado ao carter de um fenmeno.
Indicadores sempre so variveis, j que podem assumir diferentes valores. Todavia,
nem todas as variveis so indicadores. Os indicadores devem ser definidos em termos
operacionais, ou seja, mediante as categorias pelas quais se manifestam e podem ser
medidos.
Existem vrias tipologias de indicadores. Um indicador pode ser simples (decorrente
de uma nica medio) ou composto (decorrente da reunio de vrias medies); direto ou
indireto em relao caracterstica mensurada; especfico (atividades ou processos
especficos) ou global (resultados pretendidos pela organizao como um todo); e
direcionadores (indicam que algo pode ocorrer) ou resultantes (indicam o que aconteceu).
Podem variar tambm conforme os critrios a que se relacionam: indicadores de eficcia, de
efetividade, de eficincia, de celeridade, de tempestividade, de sustentabilidade, de
equidade, etc
89
.
PINHO (2011, slides 38-39 e 46) distingue os indicadores de acordo com alguns
parmetros relevantes. Para o autor, em relao sua natureza, os indicadores podem
ser:
a) Econmicos: primeiros a serem produzidos, possuem uma teoria geral mais
consolidada e refletem o comportamento da economia. No setor governamental so
utilizados na gesto das polticas fiscal, monetria, cambial, comrcio exterior,
desenvolvimento etc. No setor privado subsidiam decises de planejamento estratgico,
investimentos, contrataes, concorrncia, entrada/sada de mercados.
131
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
88
PINHO (2011, slide 33) estabelece as seguintes distines: Estatsticas Pblicas: representam ocorrncias ou
eventos da realidade social, so produzidas e disseminadas pelas instituies que compem o Sistema
Estatstico Nacional e servem de insumos para a construo de indicadores. Indicadores de Desempenho:
dentro de uma finalidade programtica, permitem uma anlise contextualizada e comparativa dos registros e
estatsticas, no tempo e no espao. Sistema de Indicadores: conjunto de indicadores que se referem a um
determinado tema ou finalidade programtica. So exemplos o sistema de indicadores do mercado de trabalho
(MTE) e o sistema de indicadores urbanos (Naes Unidas).
89
PINHO (2011, slide 42) divide os Indicadores Analticos em Simples: so valores numricos que uma varivel
pode assumir e geralmente representam a quantidade de determinado produto ou servio entregue sociedade.
Exemplos: nmero de crianas vacinadas e nmero de alunos matriculados no ensino fundamental. Compostos:
expressam a relao entre duas ou mais variveis e podem ser: a) Razo: o resultado da diviso de uma
varivel A por outra varivel B, diferente e distinta de A. Exemplo: Densidade demogrfica (populao/superfcie);
b) Proporo (ou coeficiente): um tipo especial de Razo em que A e B pertencem mesma categoria. Exprime
a relao entre determinado nmero de ocorrncias e o total dessas ocorrncias. Exemplo: coeficiente de
mortalidade (nmero de bitos/total da populao); c) Taxa: so coeficientes multiplicados por uma potncia de
10 para melhorar a compreenso do indicador. Exemplo: taxa de mortalidade infantil (bitos/1.000 habitantes); d)
Porcentagem: tipo especial de taxa em que o coeficiente multiplicado por 100.
b) Sociais: so aqueles que apontam o nvel de bem-estar geral e de qualidade de
vida da populao, principalmente em relao sade, educao, trabalho, renda,
segurana, habitao, transporte, aspectos demogrficos e outros.
c) Ambientais: demonstram o progresso alcanado na direo do desenvolvimento
sustentvel, que compreende, segundo as Naes Unidas, quatro dimenses: ambiental,
social, econmica e institucional.
Quanto rea temtica, os indicadores classificam-se em: sade, educao,
mercado de trabalho, demogrficos, habitacionais, segurana pblica, infraestrutura, renda,
pobreza etc..
Em relao complexidade, PINHO observa que: indicadores simples podem ser
combinados de forma a obter uma viso ponderada e multidimensional da realidade. Podem
ser:
a) Analticos: retratam dimenses sociais especficas como as taxas de promoo,
repetncia e evaso escolar;
b) Sintticos: ou ndices, sintetizam diferentes conceitos da realidade emprica, ou
seja, derivam de operaes realizadas com indicadores analticos e tendem a retratar o
comportamento mdio das dimenses consideradas. Diversas instituies nacionais e
internacionais divulgam indicadores sintticos; Exemplos: IDH ndice de
Desenvolvimento Humano (multidimensional); IDEB ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (Unidimensional); IPRS ndice Paulista de Responsabilidade Social;
IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbano.
A ltima categoria tipificada por esse autor remete objetividade: denota o carter
quantitativo ou qualitativo de um indicador. Desse modo, os indicadores dividem-se em:
a) Objetivos: referem-se a eventos concretos da realidade social, so indicadores
em geral quantitativos, construdos a partir de estatsticas pblicas ou registros
administrativos;
b) Subjetivos: so indicadores qualitativos utilizados para captar percepes,
sensaes ou opinies, utilizam tcnicas do tipo pesquisas de opinio, grupos focais ou
grupos de discusso.
Entre os indicadores, especial destaque atribudo aos ndices. Eles consistem, na
realidade, em relaes observveis entre duas ou mais variveis ou entre uma varivel e
uma constante, que assumem um formato padronizado, permitindo indexar os valores
obtidos. Por exemplo, o nmero de analfabetos por grupos de 100 indivduos uma relao
entre uma varivel e uma constante; ou o nmero de leitos hospitalares por grupo de 1.000
habitantes; e assim por diante. A informao proporcionada por esse tipo de ndice mostra-
se mais til quando possvel estabelecer comparaes. J os ndices que expressam
relaes entre variveis contm, em si mesmos, informaes relevantes, ainda que a
comparao possa enriquecer a anlise. Por exemplo, a proporo de alunos aprovados
sobre alunos matriculados expressa a relao entre duas variveis e traz informao sobre
o desempenho de uma classe, uma escola, um professor, uma metodologia, etc.; outro
exemplo: o ndice de prevalncia de sarampo no ano x dividido pelo ndice de prevalncia
de sarampo no ano anterior, etc.
Alguns dos trabalhos mais significativos no campo da avaliao de mudanas na
situao social mundial foram empreendidos por agncias da Organizao das Naes
Unidas (ONU), acarretando importantes avanos na construo de ndices. O ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), criado por uma das agncias especializadas da ONU, o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), possui componentes
referentes sade, educao e ao poder aquisitivo, que so ponderados e conjugados
com o propsito de possibilitar a comparao do nvel de desenvolvimento dos indivduos
nos diversos pases.
132
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
A maior parte dos ndices multidimensionais enfrenta vrias dificuldades. Uma delas
estabelecer a ponderao para cada uma das dimenses. Sintetizar a informao sobre
vrios aspectos da vida humana em um nico ndice (isto , criar um indicador sinttico)
exige a definio de uma regra que atribua peso especfico a cada uma dessas dimenses.
Um ndice sinttico como o IDH, por exemplo, deve combinar indicadores de escolarizao,
Renda Nacional Bruta (RNB) e expectativa de vida para gerar um resultado (nmero) nico.
Inevitavelmente, a aplicao da frmula a situaes complexas pode resultar em distores
mais ou menos graves. Entretanto, dada a sua facilidade de alimentao e a possibilidade
de estabelecer comparaes sincrnicas e diacrnicas indexando ou ordenando os
resultados numa sequncia , o IDH enseja um instrumento bastante til.
Cumpre esclarecer que PINHO (2011, slide 49) elenca as seguintes vantagens dos
Indicadores Sintticos: Simplicidade de entendimento. Sumarizam questes complexas
facilitando a mobilizao e priorizao de recursos. Permitam estabelecimento de ranking
entre regies, estados, pases etc. Facilitam a comparao de performance.
O mesmo autor enumera as seguintes desvantagens da aplicao desses
Indicadores: Mitificao do ndice em detrimento do conceito original. Requer constructos
conceitual e empiricamente consistentes (dimenses em geral tm dinmicas e tratamentos
prprios). Subjetividade na definio dos critrios de seleo e ponderao das dimenses
envolvidas, pode assim ter a sua validade questionada. A simplificao pode induzir a
decises erradas. nfase demasiada no ranking.
Os indicadores constituem elemento essencial ao monitoramento e avaliao.
por intermdio dos indicadores que se torna possvel reconhecer quando uma meta ou um
objetivo so atingidos, ou no. Na linguagem cotidiana fala-se muito em indicadores de
resultados ou de desempenho. Eles se referem aos objetivos e s metas. Um indicador de
resultado exprime uma unidade de medida numrica especfica capaz de apontar o
progresso de uma interveno em direo ao resultado a ser atingido. Um indicador de
resultado no idntico ao prprio resultado, por isso, cada resultado que se pretenda aferir
requer um ou mais indicadores. Por esse motivo, o processo de seleo dos indicadores
inspira cuidados.
Idealmente, os indicadores deveriam apresentar as seguintes propriedades:
a) validade ou fidedignidade: capacidade de representar, com a maior proximidade
possvel, a realidade que se deseja mensurar e analisar. Um indicador deve ser preciso
em relao ao est sendo medido e deve manter essa preciso ao longo do tempo;
b) confiabilidade: indicadores devem ser alimentados por fontes confiveis, que
adotem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta e processamento de
dados;
c) mensurabilidade: capacidade de alcance (periodicidade) e mensurao o mais
atualizadas possvel, com a maior preciso e acurcia possveis;
d) sensibilidade: capacidade que um indicador possui de refletir tempestivamente as
mudanas na realidade, provenientes de uma interveno, ou no;
e) desagregabilidade: capacidade de representao segmentada por grupos sociais,
regionais, demogrficos, etc.;
f) economicidade: possibilidade de o indicador ser obtido a custos mdicos; a
relao entre os custos de obteno e os benefcios advindos deve ser a mais favorvel
possvel;
g) estabilidade: capacidade de estabelecimento de sries histricas, que permitam
monitoramento e comparaes (rastreabilidade);
h) simplicidade: indicadores devem ser de fcil obteno, construo, manuteno,
comunicao, entendimento e reconhecimento pelo pblico em geral, interno ou externo;
i) auditabilidade ou transparncia: significa que a sua composio e sua estrutura
lgica devem ser abertas ao pblico, sem frmulas obscuras ou sujeitas manipulao.
133
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Muito raramente um indicador apresenta todas essas propriedades. Assim, segundo
Paulo JANNUZZI (2005), a seleo deve fundamentar-se numa apreciao crtica das
propriedades, pesando principalmente a validade, a confiabilidade e a mensurabilidade do
indicador.
Em regra, particularmente no monitoramento, deve-se buscar indicadores que
tenham a caracterstica da rastreabilidade, isto , que sejam passveis de acompanhamento
no passado e no futuro. Porm, diante da precariedade dos registros administrativos, pode-
se trabalhar com indicadores provisrios at que se tenha elaborado bases de dados que
permitam operar com indicadores permanentes.
Ademais, na maior parte das vezes, no possvel obter indicadores com a preciso
desejvel. Nesses casos, costuma-se usar indicadores indiretos ou proxies. Esses so
unidades de medida que expressam indiretamente a caracterstica mensurada e so
utilizados quando houver disponibilidade dos dados destinados a alimentar o indicador
direto, ou quando no for possvel coletar tais dados a intervalos regulares. exemplo de
proxi: o nmero de televisores (ou outro eletrodomstico) ou de banheiros na residncia
como medida da renda familiar.
Em algumas reas de interveno, alm dos indicadores especficos para uma
determinada poltica pblica, um programa ou um projeto, podem ser adotados indicadores
pr-definidos. So os indicadores estabelecidos independentemente do contexto de
qualquer pas ou de qualquer organizao e que se emprega como parmetro para avaliar o
desempenho. Por exemplo: mortalidade infantil, nmero de leitos por 1.000 habitantes,
nmero de mortes violentas por 100.000 habitantes, etc. Muitos deles so ndices sintticos
como o IDH, e a maioria provm de agncias de cooperao multilateral: PNUD, BIRD, FMI,
etc.
Os indicadores pr-determinados conferem diversas vantagens: podem ser utilizados
em programas ou projetos de natureza similar; auxiliam a reduzir os custos de construo
de mltiplos sistemas de monitoramento e de avaliao; padronizam a discusso dos
resultados, permitindo comparar concluses; favorecem o dilogo com financiadores, etc.
Possuem desvantagens tambm: no se prestam ao exame de metas especficas de um
pas, no admitem desagregao em microunidades, no admitem a participao dos
stakeholders na sua construo e, com frequncia, agregam tantas variveis com um
sistema de ponderao to complexo que a maioria das pessoas no sabe muito bem o que
que eles representam.
Com a finalidade de que o monitoramento e a avaliao possam extrair dos
indicadores as informaes necessrias, cumpre estabelecer sua linha de base (baseline).
Uma linha de base um dado quantitativo ou qualitativo que fornece informaes acerca de
uma situao no princpio do processo de uma interveno ou imediatamente antes que ela
se inicie, ou, ainda, no princpio do monitoramento. Pode ser definida como o ponto de
partida de uma sria histrica. Adota-se a linha de base para: a) aprender sobre o
desempenho prvio do indicador, inclusive seus padres, caso haja sries de dados; b)
planejar ou revisar metas; e c) medir o desempenho de uma poltica, um programa ou um
projeto. Ao se tratar de indicadores novos, o desafio repousa sobre pensar como obter
dados para compor a linha de base dos indicadores selecionados com vistas a expressar
cada resultado ou desempenho.
Vencidas todas essas etapas definio dos usurios, dos objetivos e da
metodologia; estabelecimento de critrios e padres; formulao das perguntas orientadoras
da avaliao; seleo ou formulao dos indicadores , inicia-se a fase de coleta de dados
primrios e/ou secundrios. As fontes de dados so as pessoas, as instituies ou os
instrumentos que oferecem os dados ao pesquisador. Essas fontes podem ser primrias ou
secundrias.
134
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
As fontes primrias referem-se aos dados coletados diretamente pelos interessados
(a equipe de avaliadores, no caso) com o intuito especfico de alimentar aqueles indicadores
ou de obter informao para o monitoramento ou a avaliao. O uso de fontes primrias
requer pesquisa de campo: por meio de levantamentos, observao direta ou entrevistas.
Os informantes podem ser os stakeholders em geral, o pblico mais amplo, os observadores
treinados, entre outros.
Nem sempre necessria a adoo de fontes primrias. Existem situaes em que
possvel utilizar dados coletados por outras pessoas ou instituies para outras finalidades.
As fontes secundrias compreendem bancos de dados de instituies de pesquisa, sistemas
corporativos, registros administrativos (dados de atendimento ao pblico, atas de reunies,
correspondncias internas, estatsticas internas, etc.). Podem ser dados escritos em papel
ou em meio eletrnico, documentos oficiais, medidas e testes, etc. Cabe ter sempre cuidado
com o manuseio de dados secundrios: o enunciado das perguntas que deram origem s
estatsticas deve ser conhecido; os procedimentos de coleta devem ser descritos; se houver
procedimento amostral, deve-se conhecer o tamanho da amostra, as margens de erro e o
mtodo de seleo das unidades de informao. Ou seja: importante efetuar a crtica dos
dados secundrios antes de sua utilizao.
Na adoo de fontes primrias, a equipe avaliadora pode ter mais controle sobre os
dados. Os instrumentos e os procedimentos de coleta deles devem ser rigorosos, mas resta
ntido que a pesquisa avaliativa no possui a mesma natureza das pesquisas longitudinais,
nem se destina a produzir conhecimento cientfico. O objetivo da pesquisa avaliativa
proporcionar informao tempestiva para apoiar a gesto das polticas pblicas, dos
programas e dos projetos e subsidiar a tomada de deciso poltica.
medida que o universo dos stakeholders (beneficirios e no beneficirios) se
estender, pode ser til o emprego de amostras uma poro retirada de um universo
analisado. Em raciocnio contrrio ao das amostras, o censo, outra forma de se examinar
componentes de um universo, supe que a totalidade das unidades do universo foram
consultadas, e no apenas parcelas dele. Quanto s amostras, dividem-se em duas classes:
amostras probabilsticas e amostras no probabilsticas. Uma amostra probabilstica
quando se calcula seu tamanho de modo a representar fielmente a populao envolvida e a
seleo dos seus integrantes aleatria, ou seja: realizada segundo processos pelos
quais cada elemento do universo tem a mesma chance dos demais de ser inserido na
amostra. Uma amostra no probabilstica aquela que ou no possui tamanho
representativo, ou no adota seleo aleatria, ou ambos os fatores.
As amostras probabilsticas compreendem diversas modalidades, entre as quais
sobressaem as amostras aleatrias simples, amostras estratificadas e amostras por
cluster. Entre as amostras no probabilsticas, aceita-se estritamente o uso de amostras
intencionais, quando a natureza das fontes justificar essa seu uso (por exemplo: grupos de
elite, ou grupos desviantes, entre outros); e/ou amostras por quotas.
A lgica da pesquisa quantitativa, por amostragem ou por censo implica a anlise de
magnitudes. Para tanto, a complexidade dos fenmenos deve ser reduzida a padres
uniformizados. Isso se faz mediante a utilizao de recursos que padronizam as perguntas e
as respostas possveis: os questionrios, que so caracterizados por terem perguntas
fechadas (com alternativas pr-determinadas). Podem ser questionrios autoaplicveis
(enviados por correio, e-mail, ou ainda na modalidade clinical research quando todos os
respondentes so reunidos em um s local para preencher os questionrios) ou aplicados
por um entrevistador (pessoalmente ou por telefone).
Em se tratando de pesquisa qualitativa, a lgica diverge: buscam-se regularidades
dentro de contextos que admitem as manifestaes das diferenas entre os informantes.
Nesses casos, o que interessa aprofundar as informaes, no estimar a magnitude dos
135
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
eventos. Assim, os procedimentos aplicados so as entrevistas em profundidade, podendo
ser no-estruturadas (sem perguntas previamente formuladas, tendo apenas a indicao de
um tema a ser explorado), semi-estruturadas (reunindo perguntas amplas, que podem dar
origem a questes outras no momento da entrevista) ou estruturadas (com todas as
perguntas elaboradas com antecedncia; no se indaga nada alm do que est registrado
no roteiro de entrevista). As entrevistas no estruturadas e estruturadas somente so
realizadas individualmente. J as entrevistas semi-estruturadas podero ser realizadas
individualmente ou em grupo, inclusive em grupos focais.
Pode-se mencionar alguns instrumentos de coleta de dados bastante utilizados no
monitoramento e na avaliao: avaliao rpida (rapid assessment), grupos focais,
estudos de caso, surveys pr e ps-interveno, etc. As tcnicas de coleta de dados podem
ser inmeras, a depender da natureza do que se avalia. Quaisquer que sejam as tcnicas
selecionadas, o rigor com os resultados da avaliao recomenda que nunca se permitam
concluses baseadas em uma s tcnica. Elas devem ser combinadas e as concluses
devem ser submetidas a um processo de triangulao.
10.6 Cuidados para Assegurar a Qualidade da Avaliao
A experincia vem ensinando que a avaliao ganha preciso ao recorrer a dados
quantitativos e qualitativos, combinando abordagens em extenso e em profundidade. Por
outro lado, a mesma experincia tem mostrado que h alguns cuidados imprescindveis
qualidade das avaliaes:
a) incorporao da avaliao ao processo regular de planejamento da poltica
pblica, sendo assumida com disciplina pelos gestores;
b) anlise prvia de avaliabilidade ou exame de avaliabilidade. Essa sugesto foi
elaborada por WHOLEY (1977). Trata-se de um estudo exploratrio a ser efetuado antes
de comear a avaliao e parte do pressuposto de que nem todos os programas ou
projetos esto prontos para ser avaliados. O objetivo desse estudo decidir se uma
poltica pblica, um programa ou um projeto possui condies de ser avaliado; determinar
o que precisa ser mudado para preparar o programa para ser avaliado; identificar os
aspectos ou as questes que requerem ateno; e especificar se a avaliao poder
contribuir para melhorar o desempenho do programa;
c) definio dos objetivos da avaliao, claramente, de acordo com os usurios dela;
d) seleo do tipo e do mtodo de avaliao adequados aos seus objetivos;
e) definio dos critrios de avaliao e dos indicadores consistentemente com os
objetivos da avaliao;
f) identificao e incluso dos stakeholders quem afetado pela poltica pblica
ou pelo programa, desde os gestores at os usurios finais como interlocutores;
g) identificao da teoria que orienta a poltica pblica ou o programa a ser
examinado, e que indica as condies e as aes necessrias para a poltica ou o
programa serem implementados adequadamente;
h) identificao e teste dos mtodos de pesquisa avaliativa, que devem ser
consistentes com os objetivos e com o tipo e o mtodo de avaliao a ser realizada;
i) apresentao de recomendaes prticas, ntidas, exequveis e consistentes com
os custos e benefcios esperados.
10.7 A Situao do Monitoramento e da Avaliao de Polticas Pblicas no Brasil
Como se constata pela leitura desse captulo, o campo de estudos do monitoramento
e da avaliao de polticas pblicas vasto e vem se consolidando em todo o mundo. Os
136
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
estudos e as pesquisas voltam-se cada vez mais aos aspectos prticos de execuo da
avaliao, na medida em que uma de suas principais implicaes conferir transparncia s
atividades governamentais. O status da implementao das ferramentas avaliativas no
Brasil so explorados nesse item.
De acordo com Mrcia JOPPERT (2009), malgrado o Pas concentre muitos
conhecimentos a respeito da rea de avaliao de polticas pblicas, grande parcela das
experincias realizadas est restrita a universidades, institutos de pesquisa e consultores
individuais. Devido a esse fato, o conhecimento sobre os resultados das avaliaes nem
sempre chega sociedade e o conhecimento sobre a temtica avaliao de polticas
pblicas no Brasil encontra-se disperso e no sistematizado.
Na percepo da autora, a avaliao de polticas pblicas no setor de infraestrutura
conquistou os mais notveis avanos, graas aplicao de metodologias de
gerenciamento de empreendimentos instrumentos de monitoramento utilizados ao longo
da implementao de programas e de projetos. Essas metodologias foram bastante
adotadas por empresas de consultoria privadas dos ramos de energia, transportes,
saneamento, recursos hdricos, etc. A experincia na rea de infraestrutura vincula-se, em
especial, avaliao formativa e aos critrios de eficcia e eficincia.
Consoante JOPPERT (2009, p. 3), A rea social est ainda um pouco mais atrs,
entretanto, acentuam-se significativos progressos ocorridos na esfera federal. Ressaltam-se
trs ramificaes da rea social que alcanaram importncia em razo da presena de
instituies que tm enfatizado as avaliaes de polticas pblicas setor de sade, na
figura da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz); setor de educao, com a implementao do
Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Superior e do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB), sob responsabilidade do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais (INEP); e setor de desenvolvimento social, mediante a criao de
uma secretaria exclusiva no MDS para lidar com avaliaes, a Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao (SAGI), alm da elaborao de sistemticas de monitoramento e
avaliao em diversos programas sociais, como o Bolsa Famlia. Acrescenta-se que o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) realiza a avaliao interna das
aes do PPA. Deve-se atentar, no entanto, para as desvantagens provocadas por
mecanismos de avaliao interna, j comentadas, como a dificuldade de iseno e de
imparcialidade nos julgamentos.
No tocante a esse aspecto, convm lembrar as instncias de avaliao externa no
pas. Sublinha-se aqui a atuao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e dos Tribunais de
Contas estaduais, que tm realizado numerosas avaliaes nos ltimos anos, na forma de
auditorias operacionais. A tarefa deles tm sido analisar requisitos de eficcia, eficincia,
efetividade, economicidade e equidade em programas e projetos. Papel importante
desempenha tambm o terceiro setor, que muitas vezes investe em projetos sociais e os
monitoram e avaliam. JOPPERT sinaliza que mais de 70% dessas avaliaes constituem
avaliaes formativas, e no de mero controle de aes.
JOPPERT (2009) considera que uma das metas a se atingir na arena da avaliao
de polticas no caso brasileiro a institucionalizao da avaliao como parte integrante da
formulao e da implementao de polticas pblicas. Nesse sentido, destacam-se as
contribuies do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que
tm estimulado essa integrao entre os distintos momentos da poltica pblica mediante
projetos especficos com vistas a sanar essa insuficincia. Como benefcios provenientes
dessa institucionalizao, a autora menciona: a utilizao mais eficiente dos recursos
disponveis a um programa ou projeto e a identificao de obstculos execuo das aes
de uma poltica, que produzem aprendizagem sobre a funo de monitorar e avaliar; e a
elevao da transparncia e da responsabilizao governamental perante a sociedade, o
Congresso Nacional e os financiadores ou os contribuintes da poltica pblica. Esse ltimo
elemento termina por incentivar melhorias na prtica das polticas pblicas.
137
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
Por fim, cumpre discriminar algumas das novas formas institucionais, como
associaes civis, institutos e redes sociais (ver Volume 2), relacionadas temtica
avaliao de polticas pblicas que apareceram no Brasil nos ltimos anos (JOPPERT,
2009). So elas: a Associao Brasileira de Avaliao Educacional (ABAVE), criada em
2003 como um espao plural e multidisciplinar para troca de informaes e de experincias
entre pesquisadores da academia e implementadores de avaliao do setor educacional; a
Agncia Brasileira de Avaliao, uma ONG instituda em 2009 com o objetivo de processar e
divulgar conhecimentos e informaes voltados para o tema avaliao, estimulando a
adoo da tcnica avaliativa como ferramenta eficiente de auxlio aos processos decisrios
que envolvem polticas pblicas; a Rede Nacional de Monitoramento da Assistncia Social,
uma rede idealizada pelo MDS para intermediar a cooperao e a colaborao em
atividades de monitoramento entre os gestores desse rgo e gestores estaduais da
assistncia social; a Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao (tambm conhecida
como Rede Brasileira de Avaliao) ReBraMa , que nasceu em 2001, e destina-se a
promover e fortalecer, em mbito internacional, a cultura de avaliao do governo e da
sociedade civil brasileira; as diversas associaes e redes de avaliao, que assumem o
encargo de aperfeioar a teoria, a prtica e a utilidade da avaliao, influenciando sua
aplicao no Pas; outros movimentos de segmentos da sociedade preocupados com os
problemas cotidianos de sua regio, como: Movimento Nossa So Paulo e Movimento
Nossa BH, que constroem indicadores de bem-estar, os monitoram e divulgam seus
resultados; e portais da internet, que acompanham assuntos especficos, a exemplo do
portal Objetivos do Milnio, gerido pelo PNUD/ONU.
Cabe assinalar que, no Brasil, as avaliaes de efetividade das polticas pblicas
compem nmero ainda modesto e acredita-se que a sua intensificao poder corroborar
para o aperfeioamento da ao governamental na formulao e implementao de polticas
publicas, programas e projetos.
138
PARA APRENDER POLTICAS PBLICAS Volume 1
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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