Sentencia C 556 de 2009

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza y finalidad

La naturaleza de la pensin de sobrevivientes, es suplir la ausencia repentina del apoyo econmico del
pensionado o del afiliado al grupo familiar, con el fin de evitar que su muerte se traduzca en un cambio radical
de las condiciones de subsistencia mnimas de los beneficiarios de dicha prestacin.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Concepto/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Concepto
Del principio de progresividad (la obligacin de moverse lo ms rpidamente posible hacia la meta se deriva
la prohibicin de regresividad (las medidas de carcter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirn
la consideracin ms cuidadosa y debern !ustificarse plenamente. "s, el #stado se encuentra obligado a
aumentar progresivamente la satisfaccin de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio,
retroceder en los avances obtenidos. $omo se ver, uno de tales avances es la inversin de recursos para la
satisfaccin del derecho, especialmente si e%iste una deficiente prestacin del mismo por insuficiente cobertura,
ba!a calidad o adaptabilidad. La prohibicin de regresividad ha sido e%plicada en m&ltiples decisiones de esta
$orte. #n algunas de ellas la $orte se ha referido a la prohibicin de regresividad por la disminucin del radio
de proteccin de un derecho social. #n otras, se ha referido a la violacin de esta garanta constitucional, por
la disminucin de los recursos p&blicos invertidos en la satisfaccin de un derecho social o el aumento
significativo del costo para la persona de escasos recursos que esta en proceso de acceder al derecho. #n otro
tipo de decisiones la $orte ha reiterado la aplicacin del principio de progresividad y la prohibicin de
regresividad cuando se est frente a sectores especialmente vulnerables de la poblacin. $omo lo ha se'alado
la $orte, cuando una norma retrocede, por cualquier va, el nivel de satisfaccin de un derecho social,
inmediatamente debe presumirse inconstitucional. (in embargo, esta presuncin admite, prueba en contrario.
#n este sentido la $orte ha se'alado que la prohibicin de regresividad es apenas una prohibicin prima facie
y no absoluta.
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Control judicial ms severo
$uando una medida regresiva es sometida a !uicio constitucional, corresponder al #stado demostrar, con
datos suficientes y pertinentes) (* que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa+ (,
que, luego de una evaluacin !uiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para
lograr la finalidad perseguida+ (- que luego de un anlisis de las distintas alternativas, la medida parece
necesaria para alcanzar el fin propuesto+ (. que no afectan el contenido mnimo no disponible del derecho
social comprometido+ (/ que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apare!a.
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Eventos en que una medida se entiende regresiva
0na medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos) (* cuando recorta o limita el mbito
sustantivo de proteccin del respectivo derecho+ (, cuando aumentan sustancialmente los requisitos e%igidos
para acceder al respectivo derecho+ (- cuando disminuye o desva sensiblemente los recursos p&blicos
destinados a la satisfaccin del derecho. #n este &ltimo caso la medida ser regresiva siempre que la
disminucin en la inversin de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la
respectiva prestacin (por e!emplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad,
calidad y adaptabilidad. 1rente a esta &ltima hiptesis, es relevante recordar que tanto la $orte
$onstitucional como el $omit2 D#($ han considerado de manera e%presa, que la reduccin o desviacin
efectiva de recursos destinados a la satisfaccin de un derecho social cuando no se han satisfecho los
estndares e%igidos, vulnera, al menos en principio, la prohibicin de regresividad.
REQISITO DE !IDE"IDAD PARA PENSION DE SOBREVIVIENTES DE A!I"IADO-No
previsto en la norma modificada/REQISITO DE !IDE"IDAD PARA PENSION DE
SOBREVIVIENTES DE A!I"IADO-Constituye una medida regresiva que desconoce el fin ltimo de la
prestacin/PENSION DE SOBREVIVIENTES DE A!I"IADO-Requisito de fidelidad constituye una
medida regresiva
#l artculo *, de la Ley 343 de ,55- modific el .6 de la Ley *55 de *44-, se'alando los requisitos para la
obtencin de la pensin de sobrevivientes, y e%ige que el afiliado fallecido hubiera cotizado cincuenta semanas
dentro de los tres &ltimos a'os (los inmediatamente anteriores al fallecimiento y que se acrediten los requisitos
contemplados en los literales a y b de dicho artculo, que contemplan una e%igencia de fidelidad de
cotizacin, que no estaba prevista en la Ley *55 de *44-, que constituye una medida regresiva en materia de
seguridad social, puesto que la modificacin establece un requisito ms riguroso para acceder a la pensin de
sobrevivientes, desconociendo la naturaleza de esta prestacin, la cual no debe estar cimentada en la
acumulacin de un capital, sino que por el contrario, encuentra su fundamento en el cubrimiento que del
riesgo de fallecimiento del afiliado se est haciendo a sus beneficiarios.
Referencia e!pediente "-#$%&
"emanda de inconstitucionalidad contra los literales a' y (' del art)culo *+ de la ,ey #&# de +--./ 7por la cual
se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley *55 de *44- y se
adoptan disposiciones sobre los 8egmenes 9ensionales e%ceptuados y especiales:.
"emandante 0illiam "avid 1il 2ovar3 4agistrado 5onente "r3 N6,78N 56N6,,9 56N6,,93
SENTENCIA
I# ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin p(lica de inconstitucionalidad consagrada en los art)culos +:* y +:+ de la
Constitucin 5ol)tica/ el ciudadano 0illiam "avid 1il 2ovar present accin p(lica de inconstitucionalidad
contra los literales a' y (' del art)culo *+ de la ,ey #&# de +--./ 7por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley *55 de *44- y se adoptan disposiciones sobre
los 8egmenes 9ensionales e%ceptuados y especiales:3
5or auto de fe(rero . de +--&/ el 4agistrado sustanciador admiti la demanda en referencia/ una vez corregida/
y orden su fijacin en lista3 9s) mismo/ dispuso dar traslado al 5rocurador 1eneral de la Nacin para que
rindiera su concepto y comunic la iniciacin del asunto a los se;ores 5residentes de la Rep(lica y del
Congreso/ al igual que a los 4inistros del 6nterior y de <usticia y de la 5roteccin 7ocial e invit a la 9cademia
Colom(iana de <urisprudencia/ a la 9sociacin de =ondos de 5ensiones y a las facultades de derec>o de las
?niversidades Nacional de Colom(ia/ <averiana/ 9ndes/ E!ternado de Colom(ia/ del Rosario/ 6ndustrial de
7antander y de 9ntioquia/ con el o(jeto de que/ si as) lo estima(an/ conceptuaran so(re la constitucionalidad de
los art)culos demandados3
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de esta clase de acciones/ la Corte Constitucional
procede a decidir3
II# NOR$A DE$ANDADA
9 continuacin se transcri(e el te!to atinente/ resaltando lo demandado
7LEY 797 DE 2003
"rtculo *,. #l artculo .6 de la ley *55 de *44- quedar as)
"rtculo .6. 8equisitos para obtener la pensin de sobrevivientes. ;endrn derecho a la pensin
de sobrevivientes)
*. Los miembros del grupo familiar del pensionado por ve!ez o invalidez por riesgo com&n que
fallezca y,
,. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando 2ste
hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres &ltimos a'os inmediatamente anteriores al
fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones)
a <uerte causada por enfermedad) si es mayor de ,5 a'os de edad, haya cotizado el veinticinco
por ciento (,/= del tiempo transcurrido entre el momento en que cumpli veinte a'os de edad y
la fecha del fallecimiento+
b <uerte causada por accidente) si es mayor de ,5 a'os de edad, haya cotizado el veinte por
ciento (,5= del tiempo transcurrido entre el momento en que cumpli veinte a'os de edad y la
fecha del fallecimiento.
9argrafo *>. $uando un afiliado haya cotizado el n&mero de semanas mnimo requerido en el
r2gimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una
indemnizacin sustitutiva de la pensin de ve!ez o la devolucin de saldos de que trata el artculo
66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral ,> de este artculo tendrn derecho a la
pensin de sobrevivientes, en los t2rminos de esta ley.
#l monto de la pensin para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan
con los requisitos establecidos en este pargrafo ser del ?5= del monto que le hubiera
correspondido en una pensin de ve!ez.
9argrafo ,>. (i la causa del fallecimiento es homicidio, se aplicar lo prescrito para accidente, y
si es suicidio, se aplicar lo prescrito para enfermedad.
III# "A DE$ANDA
El ciudadano demandante considera que los literales a' y (' del art)culo *+ de la ,ey #&# de +--. violan los
art)culos **/ *./ +& y :% de la Constitucin 5ol)tica3
7e;ala que se vulnera el derec>o a la vida consagrado en el art)culo ** de la Constitucin/ por cuanto los
literales incluyen requisitos adicionales a los contemplados en el art)culo :% original de la ,ey *-- de *&&./
que f)sica y legalmente no e!ist)an/ pues la norma original no los preve)a3 El cumplimiento de @stos restringe de
manera severa el acceso a la pensin de so(revivientes y le e!ige al afiliado adems de las semanas cotizadas
en los ltimos tres a;os/ una fidelidad al sistema3
El legislador olvido que la finalidad de la pensin es dar esta(ilidad econmica y social a la familia del afiliado
que ven)a cotizando y fallece/ mostrando como argumento principal para la vida jur)dica del art)culo *+ de la
,ey #&# de +--./ el crear conciencia de afiliacin al sistema y evitar fraudes3
9 la luz del art)culo +& de la Constitucin/ las actuaciones judiciales y administrativas de(en dar aplicacin al
principio del de(ido proceso y evitar la aplicacin de leyes ine!istentes3
9nota el actor que no se puede e!igir/ como (ase para el clculo del +-A de fidelidad al sistema/ per)odos en
los cuales era imposi(le cotizar porque no e!ist)a el sistema de pensiones/ pues de manera flagrante se le e!ige
al afiliado que se encuentra en dic>a situacin/ condiciones imposi(les de cumplir/ al no depender del propio
dominio/ lo que no estar)a ajustado al principio de proporcionalidad3
Con relacin al art)culo :% de la Constitucin/ es de tener en cuenta el de(er del Estado/ la familia y la
sociedad/ de proteger de manera real y efectiva los derec>os de los ciudadanos de la tercera edad3
8(serva el demandante que las personas que cumplieron +- a;os de edad con anterioridad a la fec>a en que
entr a regir el sistema general de pensiones/ es decir antes de enero de *&%#/ en la actualidad pasan de %- a;os
y su vida productiva est menosca(ada3 Entonces/ e!ig)rseles el cumplimiento igualitario de unas condiciones
consagradas en la ,ey #&# de +--./ constituir)a un que(rantamiento grave/ por parte del Estado/ de ese
mandato constitucional consagrado en el art)culo :% de la carta pol)tica3
VI# CONSIDERACIONES DE "A CORTE CONSTITCIONA"
P%i&e%a# C'&(etencia#
En virtud de lo dispuesto por el art)culo +:*/ numeral :B de la Carta 5ol)tica/ la Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda/ pues se trata de la acusacin contra una ley3
Se)*nda# E+ a,*nt' -*e ,e de.ate#
El demandante acusa los literales a' y (' del art)culo *+ de la ,ey #&# de +--./ por cuanto en su opinin
consagran mayores requisitos que los contemplados en la ,ey *-- de *&&./ >aciendo cada vez ms dif)cil que
la familia pueda acceder a la pensin de so(revivientes3
4anifiesta que en el caso (ajo e!amen/ las personas que cumplieron +- a;os de edad con anterioridad a enero
de *&%#/ pasan en la actualidad de %- a;os/ y su vida productiva resulta menosca(ada por las condiciones de
empleo que vive el pa)s/ razn por la cual el cumplimiento del requisito de fidelidad al sistema restringe de
manera severa el acceso a la pensin de so(reviviente/ sin razones fundadas ni o(jetivas3
Te%ce%a# "a ,'+icit*d de in/i.ici0n# Ac+a%aci0n (%e1ia#
En el presente asunto/ la Cicepresidenta Ejecutiva de la =ederacin de 9seguradores Colom(ianos - =asecolda/
en su primera o(servacin/ plantea no vislum(rar los presupuestos necesarios para emitir un pronunciamiento
de fondo/ pues en su opinin/ el cargo propuesto por el demandante no satisface los requisitos necesarios para
un pronunciamiento de fondo/ 7dado que toda su argumentacin gira alrededor del requisito de fidelidad del
,5 = que hace referencia el literal b del numeral ,> del artculo *, de la Ley 343, referente al requisito de
fidelidad al sistema e%igido para acceder a la pensin de sobreviviente:3
7o(re este aspecto es preciso recordar que de(e asegurarse/ en lo posi(le/ la efectividad del derec>o pol)tico
que consagra el art)culo :--% de la Constitucin/ segn el cual todo ciudadano/ sin requerir formacin jur)dica/
pueda acudir a esta accin p(lica en defensa de la Constitucin/ para censurar una norma que considere
contraria al ordenamiento superior/ lo que conduce a que la demanda sea evaluada a la luz del principio pro
actione/ dando lugar/ en cuanto sea propiciado con claridad/ especificidad/ pertinencia y suficiencia/ a un
pronunciamiento de m@rito por parte del rgano que tiene esa funcin de control3
9 criterio de la Corte/ la demanda contiene argumentos (sicos que s) permiten adelantar el juicio de
constitucionalidad en relacin con los preceptos acusados/ pues e!presa que el cumplimiento de los requisitos
contenidos en los literales glosados/ restringe de manera severa el acceso a la pensin de so(revivientes y le
e!ige al afiliado/ adems de las semanas cotizadas en los ltimos tres a;os/ una fidelidad al sistema imposi(le
de cumplir Df3 : cd3 inicial'3
En consecuencia/ aunque tales enfoques sean controverti(les/ como e!terioriza nicamente esta interviniente/
no puede colegirse que >aya ausencia de cargo y/ por el contrario/ procede emitir sentencia de fondo/ como de
suyo lo acoge su(sidiariamente en su escrito quien al final pide declarar la e!equi(ilidad de las preceptivas
atacadas3
C*a%ta# N' e2i,te c',a 3*4)ada c'n,tit*ci'na+ en %e+aci0n c'n +a ,entencia C-5096 de 2007#
4ediante sentencia C-*-&: de noviem(re *& de +--./ con ponencia del 4agistrado <aime Crdo(a 2rivi;o/ se
estudi la constitucionalidad/ entre otros/ del art)culo *+ de la ,ey #&# de +--./ declarando la Corte
7ine%equible el pargrafo ,> del artculo *, de la Ley 343 de ,55- y e%equible, por los cargos analizados en
esta Sentencia, el resto de este artculo, en el entendido que para el caso del literal a del numeral ,> ser
e%igible la cotizacin del veinte por ciento (,5= del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado
al sistema que fallezca cumpli ,5 a'os de edad y la fecha de su muerte: Dno est en negrilla en el te!to
original'3
En la citada providencia se cuestion/ 7en primer lugar, que se consagren e%igencias diferentes para
comprobar la fidelidad de la afiliacin al sistema general de pensiones, dependiendo de la causa que ocasiona
el fallecimiento del afiliado, esto es, haber cotizado el ,/= del tiempo transcurrido entre el momento en que
cumpli ,5 a'os de edad y la fecha del fallecimiento, si la muerte es causada por accidente Dsic', o el ,5= por
el mismo rango si la muerte es causada por accidente. #n segundo lugar, que se establezca que se aplicar lo
prescrito para accidente si la causa del fallecimiento es homicidio, y que se aplicar lo dispuesto para
enfermedad si es suicidio:3
En este caso/ tam(i@n se demanda el art)culo *+ de la ,ey #&# de +--./ pero nicamente los literales a' y ('/
considerando la intencin del legislador al incorporar requisitos adicionales a la pensin de so(revivientes/
>ec>o que no tiene relacin con la causa que ocasion el fallecimiento del afiliado/ que analiz la Corte en la
sentencia C-*-&:/-./ al limitar su estudio a los cargos propuestos en aquella oportunidad3 En esta demanda se
discute la imposi(ilidad de verificar una e!igencia/ para afiliados que cumplieron +- a;os de edad con
anterioridad a enero de *&%#/ cuando no e!ist)a el 7istema de 5ensiones3
5or tanto/ s) procede un pronunciamiento de fondo so(re los literales acusados/ pues los cargos son diferentes3
Q*inta# "a (en,i0n de ,'.%e1i1iente, en e+ ,i,te&a de ,e)*%idad ,'cia+ c'+'&.ian'#
En atencin a lo dispuesto en el art)culo :E de la Carta/ al definir la seguridad social como un servicio p(lico
de carcter o(ligatorio/ que se presta (ajo la direccin/ coordinacin y control del Estado/ con sujecin a los
principios de eficiencia/ universalidad y solidaridad/ el legislador dispuso/ dentro de su facultad de
configuracin limitada por tales principios/ un sistema general de pensiones que garantiza el amparo de ciertas
contingencias/ entre las cuales se encuentra la pensin de so(revivientes/ cuya naturaleza es enfrentar los
riesgos de viudez y orfandad a falta del tra(ajador que prove)a los recursos para satisfacer las necesidades
familiares3
7on varios los pronunciamientos efectuados por esta 7ala 5lena so(re la pensin de so(revivientesF por
ejemplo/ en sentencia C-..% de a(ril *% de +--E/ con ponencia de la 4agistrada Clara 6n@s Cargas Gernndez/
la Corte estudi la naturaleza y finalidad de esta prestacin/ asegurando que requiere un tratamiento diferencial
positivo y protector que permita un reconocimiento digno e igualitario por parte de la sociedad a quienes se
encuentran inmersos en una situacin involuntaria3 9l respecto/ resulta conveniente retomar lo e!presado en esa
oportunidad

7"nteriormente denominado derecho a la sustitucin pensional, la pensin de sobrevivientes
corresponde a una garanta propia del sistema de seguridad social fundada en varios principios
constitucionales, entre ellos el de solidaridad que lleva a brindar estabilidad econmica y social a
los allegados al causante+ el de reciprocidad, por cuanto de esta manera el legislador reconoce en
favor de ciertas personas una prestacin derivada de la relacin afectiva, personal y de apoyo que
mantuvieron con el causante+ y el de universalidad del servicio p&blico de la seguridad social, toda
vez que con la pensin de sobrevivientes se ampla la rbita de proteccin a favor de quienes
probablemente estarn en incapacidad de mantener las condiciones de vida que llevaban antes del
fallecimiento del causante.
La pensin de sobrevivientes es uno de los mecanismos establecidos por el legislador para realizar
los derechos de previsin social+ su finalidad es la de crear un marco de proteccin para las
personas que dependan afectiva y econmicamente del causante, permitiendo que puedan atender
las necesidades propias de su subsistencia y hacer frente a las contingencias derivadas de la
muerte del pensionado o afiliado.
$omo la pensin de invalidez, la pensin de sobrevivientes es una institucin de la seguridad social
favorable a quienes se encuentran en situacin involuntaria e insufrible de necesidad y requieren
un tratamiento diferencial positivo o protector que les permita un reconocimiento digno e
igualitario por parte de la sociedad. 9or esta razn, el ordenamiento !urdico crea un determinado
orden de prelacin respecto de las personas afectivamente ms cercanas al causante, privilegiando
a quienes ms dependan emocional y econmicamente de 2l@:

En ese orden de ideas/ de(e tenerse en cuenta que la naturaleza de la pensin de so(revivientes/ es suplir la
ausencia repentina del apoyo econmico del pensionado o del afiliado al grupo familiar/ con el fin de evitar que
su muerte se traduzca en un cam(io radical de las condiciones de su(sistencia m)nimas de los (eneficiarios de
dic>a prestacin3
Se2ta# E+ (%inci(i' de (%')%e,i1idad de +', de%ec/', ,'cia+e,#
El de(er asumido por el Estado al respecto es de no regresividad, es decir/ no es leg)timo/ en principio/ adoptar
medidas ni sancionar normas jur)dicas que disminuyan los derec>os econmicos/ sociales y culturales de los
que disfruta la po(lacin3
"ado que/ por regla general/ el Estado se o(liga a mejorar el cu(rimiento y calidad de estos derec>os/
simultneamente asume la proscripcin de reducir los niveles vigentes o derogar los ya e!istentes3 Es decir/ no
pueden e!istir reformas regresivas/ salvo que e!ista una justificacin de raigam(re constitucional3
5or tanto/ dentro de la normatividad constitucional se pregona la progresividad de los derec>os/ lo cual
significa/ en principio/ que >an de ser mejorados o dejados igual/ pero no disminuidos3 5or eso/ los m)nimos
(sicos que garantizan las pol)ticas p(licas de un Estado/ de(en ser progresivos y facilitar las estrategias de
proteccin de los derec>os econmicos/ sociales y culturales3
Con todo/ (ien pueden darse unas circunstancias en las que se justifique una regresin/ pero slo por superiores
razones constitucionales3
"e tal manera/ los derec>os in>erentes a todos los seres >umanos son garant)as sociales/ (eneficios erigidos en
pro de la comunidad que el Estado se encuentra o(ligado a garantizar3 5or ejemplo/ el derec>o a la salud es
asumido como fundamental/ al constituir una garant)a social inaliena(le3
No o(stante/ que lo colectivo prime so(re lo individual no implica que a las personas individualmente
consideradas se les deje de reconocer y proteger sus derec>os/ en cuanto lo que se (usca es atender los
pro(lemas fundamentales de todos/ con igualdad/ sin dejar a nadie por fuera3 ,a progresividad conlleva
al mismo tiempo mandatos de gradualidad y de no reversi(ilidad en la actuacin del Estado/ que es todo lo
contrario a una autorizacin para dilatar la efectividad de los derec>os previamente consagrados3
En sentencia C-%#* de agosto +- de +--+/ con ponencia del 4agistrado/ Eduardo 4ontealegre ,ynnet/ esta
corporacin se;al
7@ progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de proteccin, la amplia
libertad de configuracin del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos
en un aspecto) todo retroceso frente al nivel de proteccin alcanzado debe presumirse en principio
inconstitucional, y por ello est sometido a un control !udicial estricto
*
. 9ara que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que e%isten imperiosas razones que hacen
necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional. 9recisamente, con
base en esos criterios, esta $orte declar la inconstitucionalidad de una norma que reduca la
cotizacin de solidaridad del r2gimen contributivo, pues consider que esa disposicin legal
vulneraba el mandato de la ampliacin progresiva de la seguridad social. Di!o entonces esta
$orporacin en la sentencia $A**6/ de ,555, <. 9. "lfredo Beltrn (ierra)
C@ esa disminucin de los recursos para el r2gimen subsidiado de salud, de ninguna manera
realiza el postulado constitucional de la ampliacin progresiva de la cobertura de la (eguridad
(ocial que ordena el artculo .? de la $arta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores
necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias econmicoAsociales que vive el pas,
en lugar de aumentar la cobertura de la (eguridad (ocial, as como la calidad del servicio, se
vern necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes ms
requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del #stado por encontrarse
en situacin de debilidad por sus escasos o ningunos recursos econmicos, a&n estando en
capacidad de traba!ar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.
#l criterio sobre el control ms estricto de toda aquella medida que constituya un retroceso frente al
nivel de proteccin ya alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente
aceptado por la !urisprudencia internacional de derechos humanos. "s, el $omit2 de Derechos
#conmicos, (ociales y $ulturales de Daciones 0nidas, que es el int2rprete autorizado del 9acto
sobre la materia, y cuyos criterios son entonces relevantes para determinar el contenido y alcance
de los derechos sociales ($9 art. 4-, ha elaborado una amplia doctrina sobre el derecho a la
salud. #n particular, en su perodo Do ,, de sesiones, el ** de mayo de ,555, el $omit2 adopt la
CEbservacin Feneral Do *. relativa al disfrute del ms alto nivel de salud (art *,G, en donde
destaca, entre otras cosas, que la progresividad no priva de contenido la obligacin estatal, y por
* 7"l respecto, ver entre otras, las sentencias $A,/* de *443. 1undamento ?., (0A6,. de *444, $A**6/ de ,555 y $A*.?4 de ,555.:
ello las medidas regresivas, que disminuyen una proteccin a la salud ya alcanzada, se presumen
contrarias al 9acto. #n esos eventos, ha se'alado el $omit2, el #stado tiene que demostrar que
esas medidas eran necesarias y que Cse han aplicado tras el e%amen e%haustivo de todas las
alternativas posiblesG (9arr -,:.
6gualmente/ en sentencia C-$-# de mayo +* de +--E con ponencia del 4agistrado <aime Crdo(a 2rivi;o/ la
Corte se;al
7/.6.* #l principio de progresividad de los derechos sociales constitucionales y la prohibicin
constitucional de regresividad
La $onstitucin $olombiana consagra un catlogo amplio de derechos sociales, pero somete la
actuacin del #stado en esta materia, al llamado principio de progresividad. #n este sentido, la
$onstitucin admite que la satisfaccin plena de los derechos sociales e%ige una inversin
considerable de recursos p&blicos con los cuales el #stado no cuenta de manera inmediata. 9or
ello, dada la escasez de recursos, la satisfaccin de los derechos sociales est sometida a una cierta
Cgradualidad progresivaG. #n este sentido, la $orte $onstitucional, siguiendo el derecho
internacional, ha entendido que, en general, la obligacin del #stado en materia de derechos
sociales, es la de adoptar medidas, Chasta el m%imo de los recursos posiblesG, para lograr
progresivamente la plena efectividad de tales derechos
+
.
#n efecto, a la hora de interpretar las obligaciones constitucionales del #stado en materia de
derechos sociales, la $orte ha encontrado aplicable lo dispuesto en el artculo ,.* del 9acto
Hnternacional de Derechos #conmicos (ociales y $ulturales seg&n el cual, C(cada uno de los
#stados 9artes (@ se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y t2cnicas, hasta el m%imo
de los recursos de que se disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos
aqu reconocidosG
.
.
(obre esta obligacin, en su Ebservacin Feneral D> -, el $omit2 de Derechos #conmicos,
(ociales y $ulturales, se'al)
C4. La principal obligacin en lo que ata'e a resultados que se refle!a en el prrafo * del artculo ,
es la de adoptar medidas Cpara lograr progresivamente... la plena efectividad de los derechos
reconocidos Ien el 9actoJG. La e%presin Cprogresiva efectividadG se usa con frecuencia para
describir la intencin de esta frase. #l concepto de progresiva efectividad constituye un
reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos econmicos, sociales y
culturales en general no podr lograrse en un breve perodo de tiempo. (@ (in embargo, el hecho
de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en
relacin con el 9acto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligacin de
todo contenido significativo. 9or una parte, se requiere un dispositivo de fle%ibilidad necesaria que
refle!e las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada pas el asegurar la
plena efectividad de los derechos econmicos, sociales y culturales. 9or otra parte, la frase debe
interpretarse a la luz del ob!etivo general, en realidad la razn de ser, del 9acto, que es establecer
claras obligaciones para los #stados 9artes con respecto a la plena efectividad de los derechos de
que se trata. #ste impone as una obligacin de proceder lo ms e%pedita y eficazmente posible con
miras a lograr ese ob!etivo. "dems, todas las medidas de carcter deliberadamente retroactivo en
este aspecto requerirn la consideracin ms cuidadosa y debern !ustificarse plenamente por
referencia a la totalidad de los derechos previstos en el 9acto y en el conte%to del aprovechamiento
pleno del m%imo de los recursos de que se disponga.G (pr. 4 ((ubraya fuera de original.
#n suma, del principio de progresividad (la obligacin de moverse lo ms rpidamente posible
hacia la meta se deriva la prohibicin de regresividad (las medidas de carcter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirn la consideracin ms cuidadosa y debern !ustificarse
plenamente. "s, el #stado se encuentra obligado a aumentar progresivamente la satisfaccin de
los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio, retroceder en los avances obtenidos
:
.
$omo se ver, uno de tales avances es la inversin de recursos para la satisfaccin del derecho,
especialmente si e%iste una deficiente prestacin del mismo por insuficiente cobertura, ba!a calidad
o adaptabilidad.
+7(alvo que se trate de los derechos sociales fundamentales, como, por e!emplo, el derecho de los menores a la educacin bsica
gratuita.:
. 7#n el mismo sentido se e%presa el artculo ,6 de la $onvencin "mericana sobre Derechos Kumanos, cuando sostiene) C"rtculo
,6. Desarrollo 9rogresivo. Los #stados 9artes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la
cooperacin internacional, especialmente econmica y t2cnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que
se derivan de las normas econmicas, sociales y sobre educacin, ciencia y cultura, contenidas en la $arta de la Erganizacin de
los #stados "mericanos, reformada por el 9rotocolo de Buenos "ires, en la medida de los recursos disponibles, por va legislativa u
otros medios apropiadosG.:
: 7$fr. (entencia $A5-? de ,55..:
La prohibicin de regresividad ha sido e%plicada en m&ltiples decisiones de esta $orte. #n algunas
de ellas la $orte se ha referido a la prohibicin de regresividad por la disminucin del radio de
proteccin de un derecho social. #n otras, se ha referido a la violacin de esta garanta
constitucional, por la disminucin de los recursos p&blicos invertidos en la satisfaccin de un
derecho social
$
o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que esta en
proceso de acceder al derecho
%
. #n otro tipo de decisiones la $orte ha reiterado la aplicacin del
principio de progresividad y la prohibicin de regresividad cuando se est frente a sectores
especialmente vulnerables de la poblacin
#
.
$omo lo ha se'alado la $orte, cuando una norma retrocede, por cualquier va, el nivel de
satisfaccin de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. (in embargo,
esta presuncin admite, prueba en contrario. #n este sentido la $orte ha se'alado que la
prohibicin de regresividad es apenas una prohibicin prima facie y no absoluta
E
. Lo anterior
significa que cuando el #stado ha obtenido un mayor nivel de satisfaccin de derechos sociales, la
decisin poltica de disminuir el alcance de la proteccin debe contar con una !ustificacin
suficiente para superar la prohibicin de regresividad. "l respecto la $orte ha se'alado)
C(0na vez alcanzado un determinado nivel de proteccin, la amplia libertad de configuracin del
legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto) todo retroceso
frente al nivel de proteccin alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello
est sometido a un control !udicial estricto. 9ara que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que e%isten imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social prestacionalG.
&
$omo ya lo ha e%plicado esta $orte, cuando una medida regresiva es sometida a !uicio
constitucional, corresponder al #stado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (* que la
medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa+ (, que, luego de una evaluacin
!uiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad
perseguida+ (- que luego de un anlisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria
para alcanzar el fin propuesto+ (. que no afectan el contenido mnimo no disponible del derecho
social comprometido+ (/ que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que
apare!a
*-
.
#n todo caso, la $orte ha considerado que el !uicio debe ser particularmente estricto cuando la
medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente
protegidos por su condicin de marginalidad o vulnerabilidad. " este respecto la $orte ha
se'alado) Csi en t2rminos generales los retrocesos en materia de proteccin de los derechos
sociales estn prohibidos, tal prohibicin prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se
desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial proteccin
constitucionalG
**
.
0na medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos) (* cuando recorta o limita
el mbito sustantivo de proteccin del respectivo derecho
*+
+ (, cuando aumentan sustancialmente
los requisitos e%igidos para acceder al respectivo derecho
*.
+ (- cuando disminuye o desva
sensiblemente los recursos p&blicos destinados a la satisfaccin del derecho. #n este &ltimo caso la
medida ser regresiva siempre que la disminucin en la inversin de recursos se produzca antes de
verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestacin (por e!emplo, cuando se han
satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad
*:
. 1rente a esta
&ltima hiptesis, es relevante recordar que tanto la $orte $onstitucional como el $omit2 D#($ han
considerado de manera e%presa, que la reduccin o desviacin efectiva de recursos destinados a la
$ 7(entencia $A**6/ de ,555.:
% 7$f. (entencia ;A*-*? de ,55/.:
# 7"s por e!emplo, en la sentencia ;A5,/ de ,55., sobre los derechos de la poblacin vctima de desplazamiento forzado por la
violencia, la $orte indic que los derechos sociales, econmicos y culturales consagrados en la $onstitucin imponan al #stado, el
Cdeber de abstenerse de adelantar, promover o e!ecutar polticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de
derechos econmicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situacin de in!usticia, de e%clusin o
de marginacin que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales
derechosG.:
E 7#n este sentido $fr. sentencias $A63* de ,55,, $A3?4 de ,55,, $A4-* de ,55., ;A*-*? de ,55/, entre otras.:
& 7(entencia $A63* de ,55,.:
*- 7$fr. (entencias $A*56. de ,55* $A63* de ,55,, $A4-* de ,55..:
** 7(entencia $A44* de ,55.. #n el mismo sentido ;A5,/ de ,55..:
*+ 7$fr, entre otras, $A5-? de ,55..:
*. 7#n este sentido $fr. La sentencia $A3?4 de ,55,, a trav2s de la cual la $orte aplic la prohibicin de regresividad a una ley que
aumentaba los requisitos para acceder a la pensin.:
*: 7#n este sentido, el $omit2 D#($ ha indicado que la reduccin o desviacin efectiva, de los recursos destinados a la satisfaccin
de un derecho social ser, en principio, una medida regresiva Ler, por e!emplo, Ebservaciones 1inales 0crania #M,55,M,, prrafo
.4?. (obre el mismo tema respecto del derecho a la educacin $fr. prrafos /55 y /*-.:
satisfaccin de un derecho social cuando no se han satisfecho los estndares e%igidos, vulnera, al
menos en principio, la prohibicin de regresividad
*$
:.
"entro de este conte!to/ de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte en materia de progresividad de los
derec>os sociales/ el 5acto de 7an <os@ de Costa Rica y el Comit@ de "erec>os Econmicos/ 7ociales y
Culturales de Naciones ?nidas/ las medidas regresivas/ en cuanto constituyen disminucin en la proteccin que
>aya alcanzado un derec>o social/ se presumen en principio inconstitucionales y contrarias al 5acto
6nternacional de estos derec>os3
En consecuencia/ el legislador puede realizar cam(ios normativos/ siempre y cuando e!ista una clara
justificacin superior para la e!cepcional disminucin/ en la general proteccin de los derec>os sociales y de
acuerdo con el principio de proporcionalidad3
9s) mismo/ la 7ala aclara que si (ien en esta providencia se sigue el precedente jurisprudencial e!puesto en la
sentencia C-:+E de julio *B de +--&/ con ponencia del 4agistrado 4auricio 1onzlez Cuervo/ no se cita
e!presamente por referirse a los requisitos necesarios para adquirir la pensin de invalidez contenidos en el
art)culo .& de la ,ey E%- de +--./ asunto que si (ien guarda relacin con lo acusado en la presente
oportunidad/ deviene de situacin fctica y normas diferentes3
S8(ti&a# Inc'n,tit*ci'na+idad de +', +ite%a+e, a9 : .9 de+ a%t;c*+' 52 de +a "e: <9< de 2007#
El art)culo *+ de la ,ey #&# de +--. modific el :% de la ,ey *-- de *&&./ se;alando los requisitos para la
o(tencin de la pensin de so(revivientes3
5ara constatar apropiadamente el cam(io introducido por el legislador/ puede o(servarse el siguiente cuadro/
que permite comparar los requisitos esta(lecidos tanto en la norma original como en la modificada
Ley *55 de *44-
Artculo 46 8equisitos para obtener la
pensin de sobrevivientes. ;endrn
derecho a la pensin de sobrevivientes)
*. Los miembros del grupo familiar del
pensionado por ve!ez, o invalidez por
riesgo com&n, que fallezca.
,. Los miembros del grupo familiar del
afiliado que fallezca, siempre que 2ste
hubiere cumplido alguno de los
siguientes requisitos)
a Nue el afiliado se encuentre cotizando
al sistema y hubiere cotizado por lo
menos veintis2is (,6 semanas al
momento de la muerte, y
b Nue habiendo de!ado de cotizar al
sistema, hubiere efectuado aportes
durante por lo menos veintis2is (,6
semanas del a'o inmediatamente
anterior al momento en que se produzca
la muerte.
9argrafo 9ara efectos del cmputo de
las semanas a que se refiere el presente
artculo se tendr en cuenta lo dispuesto
en los pargrafos del artculo -- de la
presente ley.
Ley 343 de ,55-
Artculo!2 El artculo 46 de la Le" !00
de !993 #uedar$ as% 8equisitos para
obtener la pensin de sobrevivientes.
;endrn derecho a la pensin de
sobrevivientes)
*. Los miembros del grupo familiar del
pensionado por ve!ez o invalidez por
riesgo com&n que fallezca y,
,. Los miembros del grupo familiar del
afiliado al sistema que fallezca, siempre y
cuando 2ste hubiere cotizado cincuenta
semanas dentro de los tres &ltimos a'os
inmediatamente anteriores al
fallecimiento y se acrediten las siguientes
condiciones)
a <uerte causada por enfermedad) si es
mayor de ,5 a'os de edad, haya cotizado
el veinticinco por ciento (,/= del tiempo
transcurrido entre el momento en que
cumpli veinte a'os de edad y la fecha del
fallecimiento+
b <uerte causada por accidente) si es
mayor de ,5 a'os de edad, haya cotizado
el veinte por ciento (,5= del tiempo
transcurrido entre el momento en que
cumpli veinte a'os de edad y la fecha del
fallecimiento.
9argrafo *>. $uando un afiliado haya
cotizado el n&mero de semanas mnimo
requerido en el r2gimen de prima en
tiempo anterior a su fallecimiento, sin que
haya tramitado o recibido una
indemnizacin sustitutiva de la pensin de
ve!ez o la devolucin de saldos de que
trata el artculo 66 de esta ley, los
*$ 7Hbdem.:
beneficiarios a que se refiere el numeral ,
de este artculo tendrn derecho a la
pensin de sobrevivientes, en los t2rminos
de esta ley.
#l monto de la pensin para aquellos
beneficiarios que a partir de la vigencia
de la Ley, cumplan con los requisitos
establecidos en este pargrafo ser del
?5= del monto que le hubiera
correspondido en una pensin de ve!ez.
(9argrafo ,>. (i la causa del
fallecimiento es homicidio, se aplicar lo
prescrito para accidente, y si es suicidio,
se aplicar lo prescrito para enfermedad.
D"eclarado 6NEHEI?6J,E mediante
sentencia C-*-&: de +--.3'
Como puede o(servarse/ mediante los literales acusados del art)culo *+ de la ,ey #&# de +--. fueron
aumentados los requisitos previstos en la ,ey *-- de *&&./ para o(tener el derec>o a la pensin de
so(revivientes/ pues en el anterior art)culo slo se e!ig)a que el afiliado fallecido/ si se encontra(a aportando al
r@gimen/ >u(iera cotizado un m)nimo de +% semanas al momento de producirse el decesoF y si >a()a dejado de
cotizar/ >u(iese efectuado aportes como m)nimo por +% semanas del a;o inmediatamente anterior al momento
en que se produjo el fallecimiento3
9ctualmente/ el art)culo *+ de la ,ey #&# de +--./ que modific la norma original/ e!ige que el afiliado
fallecido >u(iera cotizado cincuenta semanas dentro de los tres ltimos a;os Dlos inmediatamente anteriores al
fallecimiento' y que se acrediten los requisitos contemplados en los literales a' y (' de dic>o art)culo *+
acusado/ donde se requiere/ para que los (eneficiarios tengan derec>o/ que los afiliados demuestren una
fidelidad de cotizacin para con el sistema de al menos el +-A del tiempo transcurrido entre el momento en que
cumpli veinte a;os de edad y la fec>a del fallecimiento3
Es decir/ la e!igencia de fidelidad de cotizacin/ que no esta(a prevista en la ,ey *-- de *&&./ es una medida
regresiva en materia de seguridad social/ puesto que la modificacin esta(lece un requisito ms riguroso para
acceder a la pensin de so(revivientes/ desconociendo la naturaleza de esta prestacin/ la cual no de(e estar
cimentada en la acumulacin de un capital/ sino que por el contrario/ encuentra su fundamento en el
cu(rimiento que del riesgo de fallecimiento del afiliado se est >aciendo a sus (eneficiarios3
Ciertamente/ en materia de configuracin legislativa en torno a la seguridad social/ la carta le reconoce al
legislador un amplio margen de configuracin/ al sostener en el art)culo :E que la seguridad social de(er
prestarse con sujecin a los principios de eficiencia/ universalidad y solidaridad/ 7en los t2rminos que
establezca la Ley:/ otorgando as) una competencia espec)fica al legislador y reconoci@ndole un amplio margen
de li(ertad de configuracin para regular la materia3 No o(stante/ es o(vio que la li(ertad de configuracin
legislativa en ese campo no es a(soluta/ sino que/ por el contrario/ encuentra l)mites sustanciales que delimitan
su actuacin en aras de proteger los principios (sicos del Estado 7ocial de "erec>o/ de suerte que se le impone
un superior grado de responsa(ilidad social y pol)tica3
5or tanto/ la previsin de esta(lecer un m)nimo de cotizacin/ as) como una serie de porcentajes y sumas que
cu(ren el riesgo de muerte/ de(e reportar un (eneficio progresivo que favorezca a la colectividad3
Espec)ficamente en este caso/ lo que se (usca es que las contingencias de quien fallece/ no repercutan an de
mayor manera contra quienes se encuentran en grave situacin involuntaria de necesidad y requieren un trato
protector/ que les permita continuar con una pervivencia digna3
En este caso/ se aument el nmero de semanas cotizadas y se esta(leci un nuevo requisito de fidelidad al
sistema/ esto es/ una cotizacin con una densidad del +-A y del +$A del tiempo transcurrido entre los e!tremos
que la ley se;ala/ desconociendo que esa e!igencia no puede ser cumplida en igualdad de condicionesF por
ejemplo/ si una persona al fallecer por enfermedad tiene :- a;os de edad/ de(e contar con un m)nimo de $ a;os
de cotizaciones/ que corresponder)a al +$A del tiempo cotizado/ el cual se ve incrementado en la medida que
pasen los a;os/ pues siguiendo el mismo ejemplo si el afiliado al fallecer cuenta ya no con :- sino con %- a;os
de edad/ el requisito correspondiente al +$A del tiempo/ ascender)a a *- a;os de cotizaciones3
9s) mismo/ tratndose de muerte accidental/ si una persona al fallecer tiene :- a;os/ el requisito del +-A
corresponder)a a : a;os de fidelidad al sistemaF si contara con %- a;os/ el requerimiento ser)a de E a;os de
cotizaciones3 Es decir/ las nuevas condiciones implican una regresividad que no tiene justificacin razona(leF
por el contrario/ constituyen un o(stculo creciente/ que aleja la posi(ilidad de acceder a la pensin de
so(revivientes3
7iendo ello as)/ ca(e recordar que uno de los principios fundantes del orden superior es el reconocimiento/
como regla general y sin discriminacin/ de la primac)a de los derec>os de la persona/ razn por la cual ese
requisito de fidelidad aparece como una medida regresiva/ que pretendiendo proteger la via(ilidad del sistema/
desconoce el fin ltimo de la pensin de so(revivientes/ la cual/ se repite/ procura amparar a las personas/ que
necesitan atender sus necesidades/ sin mengua adicional por la contingencia de la muerte del afiliado de quien
depend)an3
5or consiguiente/ la Corte Constitucional declarar la ine!equi(ilidad de los literales a' y (' del art)culo *+ de
la ,ey #&# de +--.3
VII# DECISI=N
En m@rito de lo e!puesto/ la Corte Constitucional de la Rep(lica de Colom(ia/ administrando justicia en
nom(re del pue(lo y por mandato de la Constitucin/
RESE"VE
"eclarar INE>EQIB"ES los literales a' y (' del art)culo *+ de la ,ey #&# de +--./ 7por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley *55 de *44- y se adoptan
disposiciones sobre los 8egmenes 9ensionales e%ceptuados y especiales:.
Notif)quese/ comun)quese/ ins@rtese en la 1aceta de la Corte Constitucional y arc>)vese el e!pediente3
Cmplase3