1

A INVENO PERMANENTE DA DEMOCRACIA

Contribuies discusso sobre o presente e o futuro do OP de Porto Alegre
[publicado em VERLE, J. e BRUNET, L. (orgs.) Construindo um novo mundo. Avaliao da
experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre Brasil. Guay, 2002].

O espao pblico requer
o tempo pblico: a reflexo crtica permanente (Castoriadis).
A histria j ensinou que o sucesso tambm pode ser razo do fracasso.

Luciano Fedozzi
Introduo

Ao contribuir com a discusso aberta pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre
atravs do Seminrio Internacional de Avaliao do OP faz-se necessrio ressaltar a
importncia dessa iniciativa e do mtodo adotado para tal. Reunir grande parte dos
pesquisadores sobre o OP e proporcionar momentos de reflexo coletiva fato indito nos
dos 12 anos de existncia do OP que faz jus fase de maturidade e de complexidade
alcanada por essa experincia. Alm disso, a produo de um documento introdutrio da
Administrao Popular (AP) contendo, essencialmente, aspectos crticos e autocrticos
fato que merece ser saudado por sua bvia importncia
1
. Parte-se, portanto, dos avanos
conquistados pelo OP, focalizando-se a discusso em alguns aspectos de sua prtica que
merecem ser refletidos criticamente, com vistas ao seu contnuo aperfeioamento.
O OP se constituiu em Porto Alegre como a espinha dorsal de um projeto de
transformao ainda que, inicialmente, nos limites do municpio cujo marco qualitativo
foi a vitria indita do campo popular e socialista em Porto Alegre nas eleies de 1988. A
construo desse projeto transformador que articula participao popular com justia
distributiva no se esgota, evidentemente, no OP, embora essa forma de soberania popular
seja emblemtica do carter (democrtico e popular) do projeto alternativo a ser construdo
noa pas, a fim de superar tanto a tradio autoritria brasileira e seu carter excludente,
como o modelo neoliberal vigente h dez anos que nos afasta cada vez mais dos parmetros
mnimos necessrios existncia e promoo da cidadania que aqui nunca vingou.

1
Outro documento que merece ser lembrado na histria das avaliaes do OP foi produzido pela
Coordenao de Relaes com a Comunidade ao final da primeira gesto (1989-92). Ver Processo de
Avaliao da gesto da Administrao Popular. CRC. Porto Alegre, novembro, 1992 (mimeo).
2
A discusso oportuna e nela buscar-se- participar atravs de uma abordagem
histrica e analtica que oferecer, talvez, mais interrogaes do que respostas concretas aos
dilemas complexos suscitados na atual fase madura do OP. Essa fase, ao lado das
positividades conquistadas nos planos social, poltico e cultural, j conhecidas e ressaltadas
em diversos estudos ainda que por vezes de forma acrtica e apologtica vem
evidenciando alguns impasses (a) imanentes ao prprio modus operandi do OP
2
, ou (b)
decorrentes de outras determinaes extrnsecas a ele, ligadas tanto a governana local,
como aos fatores estruturais e conjunturais do pas no contexto da globalizao - que
limitam as mudanas na gesto scio-estatal local em sua relao com a sociedade civil.

Reforma do Estado, governana local e o OP

Sem pretender estabelecer um dilogo de cunho eminentemente terico tenho
insistido na importncia de buscar conceitos que ajudem a interpretar teoricamente a
experincia emprica do OP-PoA como instituio poltica. A importncia de se precisar
conceitualmente o OP decorre de suas implicaes prticas e tericas. Ao elucidar como
funciona a prtica do mesmo pode-se compreender melhor as suas virtudes e os seus
limites, bem como as possibilidades (ou no) de super-los mediante a escolha de formas e
caminhos a serem trilhados. A busca de preciso conceitual como critrio interpretativo
desse processo uma das condies necessrias para superar-se as abordagens meramente
ideolgicas da experincia desencadeada pelo OP seja em sua forma mitificadora, que o
entende como panacia, seja atravs da argumentao conservadora e/ou populista, que o
considera mero embuste. Um debate crtico-racional e comprometido com a transformao
social no pode endossar as formas reducionistas e simplificadoras que geralmente
acompanham os embates poltico-partidrios sobre a importncia dos OPs em geral.

2
Vale lembrar que a discusso sobre o projeto de mudanas nas relaes sociais, polticas e culturais entre
o governo municipal de Porto Alegre e a cidadania esteve presente nos momentos cruciais de construo da
participao popular: na discusso sobre os Conselhos Populares, na criao do Conselho de Acesso Terra
e Habitao e outros Conselhos Setoriais durante a primeira gesto, na formao das Plenrias Temticas do
OP e no Programa Cidade Constituinte (na segunda gesto); na discusso sobre a reforma do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental (iniciada na segunda gesto e concluda na terceira gesto). Uma
discusso sobre a gnese social e poltica do OP e sobre os dilemas colocados sua construo pode ser
encontrada, entre outras fontes, em Fedozzi (2000).

3
Em outros oportunidades o conceito de esfera pblica de co-gesto foi proposto
para uma interpretao aproximativa da realidade que constitui o OP-PoA (Fedozzi, 1997,
2000a e 2000b). A categoria co-gesto remete a uma caracterstica dessa esfera pblica
desenvolvida pela dinmica do OP, que se define strictu sensu por no ser estatal mas,
tambm, no propriamente no-estatal
3
. O OP se constitui como um sistema poltico que
pe em contato (a) o poder administrativo da esfera pblica estatal; (b) os fluxos
comunicativos gerados na esfera pblica autnoma
4
constituda pelas associaes
voluntrias enraizadas no mundo da vida; (c) e as instncias deliberativas criadas por esse
contato regular e, portanto, institucionalizadas pelo funcionamento sistemtico e previsvel
do OP. Compreender o OP como esfera pblica de co-gesto, onde a elaborao das regras
de participao e as regras de distribuio dos recursos so compartilhadas atravs de um
processo comunicativo de construo de consensos entre o Executivo Municipal e as
comunidades, justifica-se pelo menos por duas razes: (a) descrever o funcionamento real
do OP, em sua estrutura e processo e, com isso, (b) possibilitar um melhor conhecimento
do papel e da prtica dos atores sociais envolvidos, suas contribuies e limitaes.
Sabe-se que apesar de a gnese do OP estar ligada ao coletiva dos movimentos
de moradores (especialmente das reas de subabitao) e dos diversos atores sociais
atuantes na esfera pblica local no final dos anos 70 e incio dos 80 (partidos de esquerda,
ONGs, CEBs, etc.), a construo desse sistema de co-gesto tornou-se historicamente
vivel somente quando foi constituda uma nova correlao de foras polticas no
Executivo Municipal, atravs da Administrao Popular. A vontade poltica dos dirigentes
da AP, a comear pelo Prefeito como mandatrio maior que detm a representao
legtima para reafirmar ou no a convico interna e externa ao governo na viabilidade e na

3
Essa formulao diverge das interpretaes que entendem o OP como uma estrutura autnoma do Estado
e auto-regulada, advinda de normas de funcionamento definidas pela prpria comunidade, com
independncia seja do Executivo seja do Legislativo (Utzig, 1996, p. 215). Tambm a categoria esfera
pblica no-estatal, proposta por Genro (1995) no capaz de explicar in totem essa experincia, uma vez
que no so consideradas as diferenas de natureza das diversas esferas pblicas interrelacionadas. Como
abordei em outros momentos essas abordagens so mitificadoras da experincia real do OP, uma vez que
supem uma ausncia (irreal) da participao do Executivo na operacionalizao dessa esfera pblica e
superestimam os componentes autnomos da ao dos atores populares em relao ao Estado.

4
Para Habermas, as esferas pblicas autnomas so aquelas que no so criadas e mantidas pelo sistema
poltico para fins de criao de legitimao (Habermas, 1990).
4
convenincia da partilha do poder
5
, foi decisiva para a construo e a consolidao do
OP. Essa interveno ativa do Executivo, por vezes voluntarista, foi no s legtima como
necessria para viabilizar a construo de novas relaes democrticas com a populao da
cidade, em especial com os moradores dos bairros e vilas excludos do desenvolvimento
urbano. Esse papel ativo do Executivo decorreu, fundamentalmente, do papel estrutural
desempenhado pelo Estado (principalmente o Executivo no sistema presidencialista),
oriundo do seu mltiplo poder administrativo, financeiro e poltico que, no caso brasileiro,
se reala ainda mais devido tradio centralizadora e autoritria da formao do Estado.
A viabilidade e a qualidade do OP/PoA, entretanto, favoreceu-se amplamente do
capital social acumulado historicamente pela cidade, representado, sobretudo, pelo
associativismo comunitrio e pela presena de uma cultura cvica em parcelas significativas
da sociedade civil porto-alegrense
6
. Nesse sentido, o OP-PoA resultante do encontro de
trajetrias que se influenciaram mutuamente na histria de sua construo: a existncia
anterior a 1988 de setores dos movimentos comunitrios que haviam superado a cultura de
submisso ao poder pblico institucionalizado (o pedir e o favor); o movimento de dentro
para fora do Estado, representado pelo conjunto das aes e das polticas da AP para
reformar essa frao do Estado (a Prefeitura), tornando-a pblica e apta para receber os
imputs da cidadania, suas demandas e propostas; e o movimento cuja fora foi de sentido
inverso, ou seja, de fora para dentro do Estado, representado por mltiplas formas
(associativas, individual ou coletivamente) de uma cidadania cada vez mais exigente e
indignada frente frustrao de suas altas expectativas em relao ao atendimento de suas
demandas nos momentos iniciais de construo do OP. Em vrios momentos da histria de
construo do OP essa indignao demonstrou-se decisiva, pois tensionou a Administrao

5
Como se sabe, a dinmica cotidiana da administrao pblica obriga os governantes a tomarem decises
rpidas sobre questes de natureza diversa, da porque a implantao de sistemas participativos, tais como o
OP, requer a plena convico dos governantes de que determinadas decises, principalmente sobre obras,
devem ser compartilhadas com as esferas de co-gesto, sob pena de semear a desconfiana da populao no
sistema participativo. Por outro lado, a experincia de Porto Alegre mostra que a presena da figura do
Prefeito nas instncias de participao, como as Assemblias Regionais, por exemplo, determinante para
atestar simbolicamente a seriedade e a legitimidade do processo de participao no governo local.
6
Diversos estudos acadmicos retratam a ao de parcela dos movimentos comunitrios, especialmente das
reas de subhabitao, no perodo anterior s eleies de 1988. Esses estudos fortalecem a tese de que a
existncia de comunidades organizadas propensas a interagir com o Estado constitui-se como uma das
principais condies facilitadoras para a criao de novas instituies participativas, a exemplo do OP de
PoA. Para o caso de PoA ver Guareschi (1980); Ferreti (1984); Ribeiro (1985); Moura (1989); Baierle (1992);
Menegat (1995). Uma sntese desses principais estudos constam do Captulo Participao Popular no
Governo Municipal de Porto Alegre, em O Poder da Aldeia...(Fedozzi, 2000).
5
a "fazer as coisas acontecerem, no dizer de lideranas das comunidades. O OP, portanto,
fruto de um aprendizado coletivo, tanto dos atores estatais como dos atores comunitrios.
Ambos foram obrigados a superar as formas pr-determinadas imaginadas para implantar a
participao popular nas decises locais, como ser melhor comentado adiante.
Diversas experincias de implantao de OPs em cidades brasileiras
7
tm
demonstrado que a vontade poltica do Executivo uma condio sine qua non (embora
no suficiente) para o desenvolvimento efetivo dos mesmos. a partir do reconhecimento
do papel ativo e indutor da prtica governamental, inclusive em Porto Alegre, que se pode
discutir o grau e as formas dessa interveno (necessrias ou no, corretas ou no), assim
como a necessidade de serem efetuadas mudanas no modelo da participao, como o
demonstra o prprio documento da Administrao Municipal ao refletir sobre o estgio
atual do OP e indicar possveis caminhos para o seu aperfeioamento e atualizao.
Reconhecer o papel desempenhado pelo governo nesse processo exige, portanto, coerncia
(ou seja, no-contradio lgica) entre a interpretao do prprio governo sobre o OP e sua
interveno prtica que se fez e que se faz necessria na construo e nos
aperfeioamentos requeridos pela forma dinmica e complexa da participao popular.
Partindo desses pressupostos, so destacados alguns elementos para a reflexo
coletiva. Eles se atm s seguintes dimenses separadas apenas para efeitos analticos:
projeto de Reforma do Estado e atribuies do Executivo (frao do Estado); situao e
papel dos atores sociais (sociedade civil); as formas e os contedos que constituem o modus
operandi da relao interativa entre esses dois plos esquematicamente definidos, bem
como os impactos resultantes desse encontro (novas aprendizagens ou continuidades).

A transformao do Estado: o papel do Executivo e a participao popular

Discutir o papel do Executivo na governana local - orientada por um projeto de
democratizao radical do Estado e da sociedade civil e das relaes entre ambos - remete,

7
Segundo levantamento preliminar do Frum Nacional de Participao Popular existem hoje em torno de 140
cidades no pas que desenvolvem algum tipo de participao social na definio do oramento. Chama a
ateno o fato de que embora o PT seja o partido que mais adota essa prtica, tambm outros partidos esto
adontando-a. Entre as cidades, 71 so administradas pelo PT, 25 pelo PDT, 22 pelo PSDB, 9 pelo PMDB, 6
pelo PSB, 4 pelo PFL, 3 pelo PMB, 2 pelo PTB e uma para cada um dos partidos, PV, PPS, PPRP. Algumas
dessas cidades so capitais ou cidades de grande porte, como o caso de Belo Horizonte e Belm. No se
sabe qual o nmero total de habitantes dessas cidades assim como no se tem ainda conhecimentos das
diferenas de modelos participativos e de qualidade. O nmero de municpios no pas de 5.516.
6
entre outros aspectos, s dimenses quantitativas, qualitativas e ao grau de diversificao
desse processo. Vale lembrar que, do ponto de vista histrico, a construo do OP obrigou
os atores sociais envolvidos a reformularem suas concepes e prticas a respeito da
relao entre Estado, democracia e socialismo. Para os partidos da Frente Popular, a
frmula dos Conselhos Populares, inspirada na tese marxista-leninista e trotskysta do duplo
poder, paradigma hegemnico at ento na esquerda, revelou-se inadequada como
estratgia poltica e impotente diante de uma realidade social complexa que exigia amplas
relaes do poder pblico com a pluralidade da cidadania, e no apenas com os setores
mais organizados dos movimentos de moradores. Sabe-se que, na evoluo histrica do OP,
a noo calcada nos Conselhos Populares, instncias embrionrias do novo Estado popular,
foi progressivamente superada em favor da idia da democratizao radical do Estado e da
necessidade de publiciz-lo mediante instrumentos de controle social. Essa noo de
democracia radical - baseada no conceito de cidadania ativa
8
- viabilizou-se graas a um
conjunto de polticas institucionais capazes de efetivar a esfera pblica de co-gesto dos
recursos pblicos, dentre as quais destacam-se: a ruptura com o sistema tradicional
[normativo] do planejamento de governo e sua substituio pela gesto estratgica
situacional; as polticas para promover o saneamento financeiro e a justia tributria; as
alteraes na poltica de relaes com as comunidades, cuja estratgia evoluiu da meta de
organizao dos Conselhos Populares (na esfera da sociedade) para a elaborao de
polticas de democratizao do Estado e promoo da cidadania ativa, em suas diversas
formas de expresso. A construo do OP exigiu, portanto, uma ruptura simultnea: com as
concepes tecnoburocrticas da administrao municipal vigentes em especial no
planejamento urbano e oramentrio, e com as concepes dogmticas que dominavam o
imaginrio e a estratgia dos partidos de esquerda que compunham a Frente Popular.
Ressalta-se, assim, a importncia assumida pelas tecnologias de gesto como
um fator decisivo para instaurar um tipo particular de governana baseada na participao
popular, na inverso de prioridades e no controle social sobre o Estado, pois a alterao do
carter tradicional do Estado brasileiro (patrimonialista, clientelista e burocrtico-
autoritrio) requer, necessariamente, mtodos de gesto e mudanas administrativas que
aumentem a eficincia do poder pblico, tornando-o transparente e competente para realizar

8
Sobre o conceito de cidadania ativa ver Benevides (1991); Comparato (1994); Dagnino (1994) e Telles,
7
o processamento tcnico-poltico das demandas populares, transformando-as em aes
eficazes. No caso do OP-PoA, as funes de planejamento e de relaes comunitrias
organizaram-se em unidades especficas, o Gaplan e a CRC, que passaram a atuar, a partir
de 1990, de forma coordenada e organizadas horizontalmente atravs do Frum das
Asseplas (Assessorias de Planejamento) e do Fascom (Frum dos Assessores
Comunitrios). Integradas ao Gabinete do Prefeito, essas unidades conseguiram coordenar
um conjunto complexo de aes internas e externas, porque legitimadas pela Coordenao
de Governo, a qual, a partir de 1990, atuou com estratgias unificadas das secretarias.
Desde ento, no foram muitas as mudanas no modelo administrativo de
gesto. No h espao aqui (e nem competncia do autor) para discorrer sobre esse
candente e complexo tema das concepes e modelos de gesto pblica por parte da
esquerda brasileira. H que se registrar, entretanto, que a adoo de prticas participativas
no oramento por mais avanadas que sejam, e o so, no so suficientes per se para dar
conta dos desafios colocados reforma do Estado visando torn-lo pblico, eficaz e
moderno, no mbito de um projeto mais amplo de democratizao radical da sociedade e
conquista de hegemonia. Mas h que se registrar o quo superficial tem sido o debate e a
ao da esquerda em geral, no confronto com as vises neoliberais que, dentre outros males
advindos da concepo de Estado mnimo, propugnam a adoo de mtodos empresariais
e mercadolgicos na prtica governamental. O debate geralmente reduzido polmica
sobre o tamanho do Estado, donde as posies da esquerda inclinam-se ora para o
voluntarismo (reduzindo o projeto poltico questo da vontade poltica), ora para o
ceticismo impotente, que entende nada poder transformar nas estruturas e na cultura
funcional da Administrao Pblica enquanto o dia final no chegar, alimentando assim
os imaginrios ideolgicos da revoluo explosiva e do Estado restrito e, por
conseqncia, as teses clssicas do duplo poder como caminho para o socialismo
9
.

1994.
9
Os termos Estado restrito e concepo explosiva de revoluo so usados aqui para designar uma
determinada formulao terica a respeito das relaes entre o Estado e a revoluo na forma como esses
conceitos se articularam e evoluram na reflexo marxista ao longo da histria. De acordo com Carlos Nelson
Coutinho a formulao original de Marx-Engels que, posteriormente, foi retomada por Lnin e Trotsky, pode
ser sintetizada nos termos: (a) a noo restrita do Estado designa-o como uma espcie de comit executivo
da classe dominante (a sua expresso direta e imediata), um organismo que despolitiza a sociedade e se vale
essencialmente da coero para cumprir suas funes; (b) uma concepo da luta de classe como conflito
bipolar e simplificado entre burgueses e proletrios que pode ser definida como uma guerra civil mais ou
menos oculta, que levar necessariamente a uma exploso; (c) uma viso da revoluo socialista como
8
Essa limitao terico-prtica mais grave no caso de PoA, por se tratar de
uma experincia de longo curso. A recorrente discusso sobre a Reforma Administrativa
nesses doze anos surtiu poucos efeitos, no sendo raras as abordagens ainda baseadas na
viso arcaica do Estado como mera mquina administrativa. evidente que a histria
organizacional e cultural da formao do Estado brasileiro tem ainda forte presena nas
relaes administrativas e na mentalidade dos funcionrios cujas caractersticas so, em
geral, infensas accountability , ao controle social e participao da cidadania. Alm
disso, h que se levar em conta possveis diferenas na articulao de interesses entre os
estratos tcnicos - e sua ideologia do discurso competente - e o corpo burocrtico-
administrativo (Chau, 1980)
10
. Ainda no est claro, apesar dos doze anos de gesto, at
que ponto o governo municipal realizou ou vem realizando um esforo deliberado para
modificar esse quadro, incluindo-se capacitao de recursos humanos e introduo de novas
tecnologias gerenciais a fim de superar a fragmentao setorial, o verticalismo exacerbado
e o corporativismo do desenho institucional, assim como a formulao de polticas
orientadas para o comprometimento dos funcionrios com formas de gesto eficientes,
participativas e formadoras de uma cultura pblica republicana. Diga-se de passagem
que, a partir de 1993, houve retrocesso nas formas de gesto matricial (horizontal) de
projetos que tinham nos anos anteriores conseguido instaurar uma dinmica contrria ao
verticalismo e fragmentao administrativa, constitundo-se, na prtica, em redes scio-
governamentais de planejamento participativo, a exemplo dos Programas Guaba Vive e
Humait-Navegantes, alm do Projeto Centro. Tambm a descentralizao administrativa,
sempre demandada pelas comunidades desde o incio do OP em 1989, andou lentamente.

revoluo permanente, que leva constituio de um contrapoder, ou seja, na criao ao lado e em
choque com o poder burgus de um poder material armado da classe operria, que deve derrubar
violentamente o poder burgus e substitu-lo (uma formulao que seria posteriormente complementada por
Marx e Engels com a idia de que a mquina estatal da burguesia deve ser quebrada e no apenas
apropriada pelo proletariado); (d) uma percepo do duplo poder como algo transitrio que no s implica a
eliminao violenta de um dos dois contentores, mas tambm a construo de um governo ditatorial pela
parte vencedora (resultando a convico que Marx formularia logo aps de que a luta de classe conduz
necessariamente ditadura do proletariado). Por meio de uma reflexo metodolgica de cunho hitrico-
ontolgico, na anlise da dinmica de desenvolvimento objetivo do modo de produo e da formao
econmica-social do capitalismo, Coutinho mostra utilizando-se para isso das inovaes produzidas por
Gramsci, Poulantzas e Ingrao como se produziu uma superao dialtica, na histria do marxismo, de uma
concepo restrita do Estado e explosiva da revoluo, para uma noo de Estado ampliado e de revoluo
processual. Ver Coutinho (1987, 1984). Uma reflexo a respeito dos dilemas vividos na trajetria do PT
sobre a estratgica nacional do partido est em Democracia e socialismo (1992).
9
Somente nos ltimos anos houve expanso dessa meta, com a criao de alguns Centros
Administrativos Regionais que, entretanto, funcionam mais pela dedicao militante dos
CCs l instalados, pois precria a estrutura administrativa e funcional dos mesmos.
Por isso, ao discutir os possveis limites e/ou impasses colocados participao
popular faz-se necessrio responder a duas interrogaes: (a) o desenvolvimento do OP, em
seu estgio maduro, defronta-se com um limite intransponvel da atual estrutura
administrativa-burocrtica do Estado? ou (b) h espaos para avanar na democratizao e
modernizao da administrao compatibilizando-a com as exigncias atuais do OP?

(In)efetividade das decises e (des)estmulo participao

O OP tm sido um vetor importante para promover a inverso de prioridades
nos gastos pblicos que se contrapem espoliao urbana
11
. A experincia de Porto
Alegre tem demonstrado, entretanto, que a participao centrada nas despesas
oramentrias limitada para o enfrentamento das desigualdades urbanas. Sabe-se que as
lutas travadas no local de residncia e convivncia refletem no somente a luta pela
universalizao e qualificao das polticas sociais do Estado, como tambm a luta do
trabalho contra formas secundrias de explorao e apropriao representadas pelo capital
mercantil, propriedade fundiria, etc, nos conflitos relacionados com a produo do
ambiente construdo
12
(Harvey, 1982, p.8). A compreenso do processo especificamente
urbano, territorial, de produo de desigualdade e concentrao de renda, torna-se
fundamental pois, ao menos, toma-se conscincia da lgica perversa de produo dessas
carncias, devido a apropriao privada dos investimentos pblicos, decorrentes da
valorizao imobiliria e uso da terra como reserva de valor (Rolnick, 1994).

10
Para Chau, o discurso competente significa o discurso institudo, isto , a linguagem
institucionalmente permitida e autorizada (1980, p. 7).
11
O processo de espoliao urbana refere-se ao somatrio de extorses que se opera atravs da inexistncia
ou precariedade dos servios de consumo coletivo que conjuntamente com o acesso terra e habitao
se apresentam como socialmente necessrios a subsistncia das classes trabalhadoras (Kowarick, 1979,
p.59).
12
Apoiando-se nos conceitos marxianos de capital fixo e fundo de consumo, Harvey desenvolve o conceito de
ambiente construdo para a anlise da questo urbana no modo de produo capitalista avanado.
Conceitualmente, o ambiente construdo compe-se de elementos do capital fixo utilizados na produo
(fbricas, rodovias, ferrovias, etc.) e em elementos do fundo de consumo (casas, ruas, parques, passeios, etc.).
Alguns elementos, tais como as ruas e os sistemas de esgotos, podem funcionar quer como capital, quer como
parte do fundo de consumo, dependendo do seu uso (Harvey, 1982, p.7).
10
A tendncia que ocorram processos de expulso branca das populaes
carentes, na medida em que, na cidade capitalista, a implementao de infra-estrutura
urbana acompanhada por processos de valorizao imobiliria. Hoje, em PoA, alm das
aes judiciais para a retomada de reas privadas ocupadas, est em curso um processo de
mercantilizao das habitaes gravadas com a concesso real de uso, amparada por
emenda do Legislativo que permite a venda das habitaes, permanecendo as reas como
propriedade pblica. possvel que estejam ocorrendo alteraes no mapa social do espao
urbano em funo desses processos de valorizao imobiliria e da lgica mercantil
instaurada nas habitaes populares produzidas pela Prefeitura. Cabe perguntar: trata-se de
tendncia inexorvel de vigncia do valor de troca inerente ao uso e ocupao do espao
urbano no mercado capitalista? H alguma possibilidade de intervir na lgica de produo
contnua das desigualdades de acesso cidade agravada com a crise social do pas?
Vale lembrar que o iderio histrico da luta pela Reforma Urbana no Brasil
13

tem ressaltado a necessria complementaridade entre os processos de inverso de
prioridades, universalizando o acesso infra-estrutura e aos servios pblicos, e a
implementao de polticas que incidam sobre a lgica perversa de produo e reproduo
do espao urbano, visando minimiz-la ou neutraliz-la a fim de consagrar o direito
universal cidade. Nesse ltimo aspecto a experincia de PoA tem revelado os seus
maiores limites. A implantao dos instrumentos urbansticos, tributrios e jurdicos
aprovados pela nova Lei Orgnica de 1990 (LOM), a fim de viabilizar os princpios da
Funo Social da Cidade e da Propriedade (Artigo 182 e 183 da Carta de 1988), tm

13
O iderio do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), constitudo desde 1985, por ocasio da
participao da sociedade na elaborao da nova Constituio Federal (1988), pode ser sintetizado em quatro
contedos bsicos: (a) a obrigao do Estado de assegurar os direitos urbanos a todo cidado, para o qual
definida uma srie de novos direitos para garantir o acesso moradia, infra-estrutura e servios urbanos; (b) a
submisso da propriedade sua funo social, partindo-se do princpio de que a hegemonia do direito de
propriedade privada do solo urbano uma dos principais causas das desigualdades sociais na produo e
estruturao do espao urbano, o que exige instrumentos para a regulao pblica do uso do solo urbano para
que a prtica privada e pblica daquele direito no prejudique o interesse coletivo (pblico) da cidade; (c) o
direito cidade, a partir do princpio de que ela um produto histrico e fruto do trabalho coletivo, o que
pressupe a adoo de polticas redistributivistas mediante a inverso de prioridades nos investimentos
pblicos e garantias de acesso de toda a populao aos benefcios da urbanizao; (d) gesto democrtica da
cidade, por meio da ampliao do direito cidadania poltica pela participao ampla dos habitantes na
conduo dos seus destinos, complementando assim o instituto da democracia representativa (Ribeiro, 1994,
p.14-15). O MNRU apresentou Proposta de Emenda Popular ao processo Constituinte de 1988, contendo 23
artigos e consignada por cerca de 150 mil assinaturas recolhidas no pas, obtendo xito parcial em relao
aprovao da Funo Social da Propriedade e da Cidade (Art. 182 e 183). Ver: Ribeiro (1994), Santos Jnior
(1996), Ribeiro e Santos Jnior, (1994), Grazia (1990), Silva (1990, 1991) e Rolnick (1988).
11
encontrado grandes obstculos para a sua efetivao
14
. A criao do Programa de
Regularizao Fundiria (PRF) na SPM, em 1990, por exemplo, sofreu fortes resistncias
no s do corpo tcnico-burocrtico do setor do planejamento urbano, mas de setores
polticos da prpria AP, apesar de o tema da regularizao fundiria ter sempre se
destacado como uma das prioridades demandadas atravs do OP. A baixa iniciativa da
segunda gesto da AP (1993-96)
15
para regulamentar e implementar os instrumentos de
Reforma Urbana previstos na nova LOM revelou no s despreparo terico sobre a
dinmica de produo e reproduo da cidade, mas tambm a forte influncia dos setores
tcnico-burocrticos identificados com as concepes urbansticas tradicionais.
16

A implementao desses instrumentos de Reforma Urbana - aprovados pela
Cmara de Vereadores em 1994 -, a serem geridos pelo Conselho de Acesso Terra e
Habitao, em consonncia com o OP, tornou-se mais difcil ainda devido prevalncia de
concepes economicistas-conservadoras na administrao fazendria do municpio. A
criao do Conselho somente foi viabilizada aps fortes confrontos (e rompimento das
negociaes) entre o Frum Municipal de Reforma Urbana e o Executivo, revelando, mais
uma vez, as limitaes da AP sobre o tema do uso e ocupao do solo urbano e habitao.
Apesar do problema da regularizao fundiria ser de difcil soluo prtica
devido complexidade jurdica, burocrtica, urbanstica e poltica que envolve o tema,
percebe-se que a AP no criou, at o presente momento, estruturas administrativas, tcnicas
e polticas capazes de corresponder operacionalmente ao status de prioridade que essa
demanda adquiriu durante os doze anos de existncia do OP (Cidade, 1994, 1996; Fase,

14
Os principais instrumentos aprovados foram: Concesso do Direito Real de Uso e Usucapio Coletivo,
Banco de Terras, Solo Criado, Fundo Municipal de Desenvolvimento, Funo Social da Propriedade, reas
Especiais de Interesse Social, Parcelamento do Solo, Conselho Municipal de Acesso Terra e Habitao.
Anlise sobre o assunto pode ser encontrada em Alfonsin (1997), Rodriguez e Osrio (1996) e boletim Rede
Urbana: FASE (1994, n. 1, e 1995, n.2).
15
O retrocesso trazido pela deciso judicial, em 1997, contra o princpio da progressividade do IPTU talvez
possa ser revertido com a recente deciso do Senado que, atravs de emenda constitucional, admitiu a
progressividade do imposto. Registre-se tambm a importante aprovao, na gesto Tarso Genro (1993-96),
da regulamentao do princpio da Funo Social da Cidade e da Propriedade, a qual estabeleceu a
progressividade relacionada ao tempo de permanncia de reas no construdas, a fim de combater a
especulao das 307 maiores reas vazias da cidade (991 hectares).
16
A base dessa concepo uma viso que alia a tradio do urbanismo higienista em sua verso
funcionalista ps-Carta de Atenas a uma Economia Poltica desenvolvimentista com forte protagonismo do
Estado (Rolnick, 1994).
12
1994, 1995; Rodriguez e Osrio, 1996)
17
alis, demanda que mostra a continuidade
histrica das principais lutas pela posse/propriedade da terra empreendidas pelas vilas de
subabitao, desde o final da dcada de 70 e incio dos anos 80. As dificuldades inerentes
regularizao das vilas e a ausncia de respostas compatveis importncia dessa demanda,
tm contribudo para disseminar, nas comunidades das vilas irregulares e/ou clandestinas, a
opinio de que "no adianta colocar a regularizao em primeiro lugar [no OP] porque,
como ela no acontece, se perdem recursos" que poderiam ser destinados para atender
outras demandas prioritrias, tais como a pavimentao. A opinio abaixo de uma
liderana da Regio Glria ilustra bem esse sentimento:
O nosso maior problema est na Administrao. No governo Olvio Dutra, foi montada
uma equipe para regularizar as vilas de Porto Alegre. Quando o Tarso Genro assumiu,
a equipe foi desmantelada e ficou reduzida a praticamente 30%. Antes, quando o
Programa de Regularizao Fundiria (PRF) era na Secretaria de Planejamento
Municipal (SPM), contvamos com sete advogados e 14 estagirios em planejamento
urbano e advocacia que prestavam assessoria para todas as regies da cidade.
Tnhamos entre 50 e 72 vilas em processo de regularizao em Porto Alegre e perodos
em que chegavam a mais de cem. E a expectativa de que englobassem quase 300
vilas (...) Ns temos um documento pronto que uma radiografia da regio (...) Vamos
pedir audincia com o prefeito seguindo um encaminhamento que o Conselho da
Glria tirou. Por volta de agosto de 1993, o Conselho Administrativo do DEMHAB
tirou o seguinte encaminhamento: o DEMHAB no deveria investir na regularizao
fundiria porque no sua rea de atuao. Ns questionamos isso. Se o rgo que ns
temos, Departamento Municipal de Habitao de Porto Alegre, no quem gerencia a
regularizao fundiria, que significa habitao, moradia, quem que vai gerenciar?
(Maria Leonice, Jornal de Olho no Oramento, Cidade, 1996, p.2-3)

A regulamentao recente dos artigos 182 e 183 da Constituio Federal atravs
da aprovao e sano do chamado Estatuto da Cidade (em conseqncia da mobilizao
social que resultou na emenda da Reforma Urbana na Constitunte de 1988 e que tramitou
por onze anos no Congresso Nacional), certamente ir beneficiar e agilizar os processos de
regularizao fundiria, pois prev o usucapio coletivo, o IPTU progressivo e outros
instrumentos de planejamento urbano. O tema da habitao que, certamente no ser
resolvido apenas com as polticas municipais -, tem se revelado, entretanto, como um dos

17
A regularizao fundiria sempre foi apontada como uma das trs prioridades escolhidas atravs do OP,
sendo que, em 1994 foi eleita como a primeira prioridade, superando o saneamento bsico e a pavimentao,
outros setores escolhidos como prioritrios nos doze anos de existncia do OP-PoA. Sobre as dificuldades da
regularizao fundiria e da implantao de outros instrumentos de reforma urbana nesse perodo, ver as
publicaes das ONG's CIDADE (1994; 1996, Rodriguez e Osrio, 1996) e FASE (1994 e 1995) e o Boletim
Informativo do Frum Municipal de Reforma Urbana, nov. 1995.
13
pontos crticos do OP. s limitaes polticas acima comentadas somam-se projetos de
loteamentos tecnicamente falhos e socialmente limitados no trabalho com as comunidades
reassentadas, a exemplo do Loteamento Chapu do Sol na Zona Sul da cidade. Isso mostra
que no basta decidir obras no OP. Faz-se necessrio desenvolver polticas estratgicas
amplas para a cidade. Alm disso, a prtica tem demonstrado que faz-se necessrio agregar
ao processo deliberativo dos investimentos, a noo de planejamento participativo dos
projetos e o conceito de comunidade auto-sustentvel - envolvendo polticas de
educao de adultos, de educao ambiental e preservao do patrimnio, polticas
preventivas de sade e assistncia social, de cultura, alternativas de gerao de renda e
capacitao para o desenvolvimento de projetos que poderiam trazer enorme contribuio
para a transformao da qualidade de vida e resultar em novos patamares de formao e
conscincia cidad, especialmente nos loteamentos ou reassentamentos (mas no s neles).
Por outro lado, a reviso do Plano Diretor meta aprovada no Programa Cidade
Constituinte criado pela segunda gesto da AP - estendeu-se por seis anos, sendo o II Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA), aprovado e sancionado ao
final da terceira gesto (maro de 2000). Aqui, mais uma vez, revelou-se a resistncia dos
tcnicos participao popular. As primeiras propostas metodolgicas, por exemplo,
exigiam que os participantes das discusses tivessem escolaridade superior. A insistncia
de ONGs vinculadas luta pela reforma urbana fizeram com que houvesse uma progressiva
compreenso do governo sobre a viabilidade da participao popular, desde que fossem
criadas formas pedaggicas de informao e conceituao: um tratamento pedaggico das
informaes, dados e conceitos, atravs da formulao de cartilhas e vdeos; a realizao de
reunies nas regies do OP e a admisso de lideranas comunitrias nas reunies de
trabalho foram passos conquistados pelo movimento comunitrio e no oferecidos por uma
Administrao que compreendesse de antemo a importncia dessa participao popular...
(Alfonsin, 1998, p. 8-9)
18
. O gerenciamento real do plano, entretanto, indicar at que

18
Sob coordenao da SPM o incio da reformulao do Plano se deu em 1994, quando foi discutida a sua
metodologia. Aps a Audincia Pblica que abriu oficialmente os trabalhos, em 1995, foram iniciadas as
discusses em quatro Grupos de Trabalho fixos ou ampliados: Planos Regionais, Grupo de Gesto e Sistema
de Planejamento, Grupo de Estruturao Urbana e Grupo de Subsdios Poltica Habitacional. O Grupo dos
Planos Regionais realizou reunies populares nas 16 regies do OP, com participao de cerca de 800 pessoas
(mdia de 50 pessoas por assemblia regional), nmero que, apesar de significativo, por seu ineditismo, atesta
as dificuldades para obter-se a adeso das comunidades nas discusses pblicas que fogem ao carter
"objetivo" e imediato. Foram registradas 162 entidades na discusso dos quatro grupos envolvendo mais de
14
ponto os avanos conquistados pelas mudanas de enfoque (centrado na noo de gesto
urbana e no na mera normatividade tcnica) sero traduzidos na prtica das polticas de
gesto do espao e do uso do solo urbano. Isso porque a experincia desenvolvida at o
presente momento indica que a efetivao dos instrumentos de democratizao do acesso
terra, somente ocorrer em nveis mais amplos se houver presso para que a Administrao
crie condies operacionais para tal. A julgar pela realidade atual tudo indica que a
indignao das lideranas de vilas irregulares no foram transformadas at o presente
momento, em movimentos capazes de realizar a presso de fora para dentro do governo,
atravs do OP ou mediante tticas de enfrentamento (a exemplo do que ocorreu em 1990
contra o atraso das obras de pavimentao), j que, de dentro para fora do governo,
parecem ter-se exaurido as iniciativas na segunda gesto da AP, com a crise permanente e o
conseqente enfraquecimento do Programa de Regularizao Fundiria no DEMHAB
19
.
Por fim a baixa participao dos atores populares no programa Cidade
Constituinte (comparativamente presena dos mesmos no OP) que culminou no I
Congresso da Cidade, em 1993, revelou a difcil transio da participao regionalizada,
calcada em problemas objetivos e imediatos, para o envolvimento ativo da populao nos

1000 pessoas. (PDDU, n.1, 1995; PDDU, n.3, 1996). O Plano foi enviado Cmara de Vereadores, em 1999,
sendo aprovado e sancionado em marco de 2000.
19
Em outubro de 1995, os principais tcnicos do PRF (nesse momento integrando a estrutura do DEMHAB)
pediram demisso coletiva por causa de divergncias polticas e de encaminhamento com a direo do rgo
municipal. Em realidade, esse episdio representou o pice das sucessivas instabilidades e incompreenses
dos dirigentes dos governos da AP, que no demonstraram o empenho necessrio para a concretizao efetiva
da regularizao fundiria como prioridade de governo. Alis, desde 1990, o PRF foi constitudo por uma
equipe de tcnicos e militantes abnegados que sempre lutaram para superar no s as complexidades prprias
do tema (estrutura tcnico-burocrtica da administrao e estrutura jurdica do pas), mas tambm as
incompreenses e resistncias existentes no prprio governo da AP. A crise do PRF foi plenamente prevista
ainda em 1992, quando, ao avaliar o futuro do Programa, a equipe coordenadora apontava para o fato de que
ele precisaria deixar de ser "uma estrutura paralela e ser efetivamente incorporado como uma poltica geral e
hegemnica de habitao e reforma urbana no nosso governo", pois, caso isso no acontecesse, seria a
estagnao e o fim do Programa e a nossa derrota para o corporativismo tecnocrtico que domina a rea
urbana h dcadas na cidade" (Lima et alii, 1992). No estranho assim que o Frum Municipal da Reforma
Urbana tenha sido categrico ao afirmar em 1995: " visvel que a regularizao fundiria no uma
prioridade nem de governo e nem do prprio DEMHAB, apesar de o ser para as comunidades..." (Boletim
Informativo, 1995). Tentando reverter esse quadro, o Frum Municipal de Reforma Urbana, juntamente com
o Conselho de Acesso Terra e Habitao (COMATHAB), o Conselho do Oramento Participativo (COP),
Unies de Vilas e Conselhos Populares, realizou diversas aes de sensibilizao e de presso junto ao
governo municipal (audincia com o Prefeito, SGM, etc.), bancada do PT na Cmara de Vereadores e
presidncia do PT, a fim de discutir os principais problemas que, no mbito da Prefeitura, vinham dificultando
o trabalho de regularizao fundiria. Desse movimento, surgiu um Grupo de Trabalho formado por
representantes do governo e do movimento popular com a funo de "listar os problemas da regularizao
fundiria e discuti-los com as secretarias competentes". Mas esse processo parece no ter surtido efeitos
prticos. Ver Boletim do FMRU, 1995 e Lima et alii, 1992.
15
temas de carter global e de maior complexidade, os quais exigem capacidade de abstrao
e interesse por questes que, aparentemente, no tm influncia direta sobre a qualidade de
vida. Apesar do mrito de promover uma discusso de maior abrangncia visando construir
um projeto estratgico de desenvolvimento da cidade, a reduzida presena dos atores do OP
somados ao baixo engajamento dos segmentos empresariais e s limitaes metodolgicas
e propositivas por parte da Administrao, colaboraram para que no surgisse um pacto
econmico-territorial de desenvolvimento integrado e sustentvel (Rolnick, 1993).
20

As questes acima discutidas mostram, entre outros importantes dilemas, a
importncia de se pensar a complexa relao entre forma e contedo dos modelos
participativos de gesto. Radicalizar a democracia insgnia central do discurso do
governo municipal nas ltimas gestes precisa orientar-se no s par a meta de alcanar
maior amplitude quantitativa da participao, mas, tambm, maior eficcia e poder
decisrio sobre questes fulcrais relacionadas aos contedos das polticas pblicas. Por isso
h que se pensar nos limites ou barreiras, objetivas e subjetivas participao popular.

Aperfeioamentos do arranjo institucional para a gesto democrtica

A prtica da democracia participativa no indiferente aos formatos institucionais
embora no possa ser reduzida a eles. Os formatos institucionais expressam a relao (no
mecnica) entre forma-contedo do processo, pois indicam o lugar que a participao
ocupa no sistema decisrio (nuclear ou perifrico), as regras do jogo (quais regras e como
so definidas) e quem so os atores da participao. Desde 1989 em PoA, vem se
discutindo a necessidade de se pensar globalmente a gesto democrtica. Um aspecto
sempre presente nas discusses refere-se relao entre o OP e as demais instncias de
participao, especialmente os Conselhos Setoriais (hoje, mais de 20), relao essa que
tornou-se mais complexa com o surgimento das Plenrias Temticas do OP.
A importncia de redefinies nesse sentido justifica-se por razes prticas diante
da ampla experincia acumulada: evitar o praticismo e a estafa da participao devido

20
O Programa Cidade Constituinte foi inspirado em parte no exemplo de Barcelona, quando, por ocasio das
Olimpadas, a cidade desenvolveu um projeto pactuado para torn-la competitiva e integrada ao novo
contexto de globalizao. De outra parte, esse programa tambm procurou responder oposio quando, nas
eleies de 1992, o candidato do PMDB no segundo turno, Cesar Schirmer, com o lema "pense grande"
criticou a suposta "ausncia de viso global" da AP devido inexistncia de viso global da Frente Popular e
inexistncia de "grandes obras" necessrias cidade. Para o caso de Barcelona, ver Borja (1993).
16
sobrecarga de trabalho das comunidades; diminuir a fragmentao da participao devido
ao expressivo aumento da criao de canais formais ou informais; e imprimir racionalidade,
qualidade e efetividade ao processo de participao popular, solucionando duplicaes de
instncias. A atualizao do arranjo institucional da gesto democrtica em Porto Alegre
tm condies objetivas de articular trs elementos existentes e complementares entre si: o
elemento oramentrio (atravs do COP); o elemento setorial (atravs dos Conselhos
Municipais e Temticas), e o elemento territorial (unificao da regionalizao)
21
.
Na prtica isso significaria as seguintes atribuies e articulaes: O COP
continuaria discutindo e deliberando sobre as prioridades dos recursos, mantendo suas
competncias atuais de co-gesto; os Conselhos Setoriais (atendo-se aos marcos legais que
definem a alocao dos recursos, a exemplo da sade e da educao) passariam a gerir as
discusses e demandas setoriais atravs das Plenrias Temticas do OP, constituindo-se
essas Plenrias em assemblias deliberativas dos Conselhos Setoriais, sem perda do poder
co-gestor das polticas pblicas setoriais pelos Conselhos; esses (os Conselhos), na medida
do possvel, buscariam ainda complementar a sua composio atravs da representao
regional, consoante poltica de descentralizao administrativa e regionalizao adotada
pelo OP (a exemplo das Comisses Locais de Sade, dos Conselhos Tutelares, dos Fruns
Regionais de Assistncia Social e da regionalizao do Plano Diretor). Essa articulao
orgnica entre as trs principais vertentes que realizam a mediao institucional entre a
administrao municipal e a populao viria a reforar a articulao dessa ampla rede
democrtica imprimindo-lhe racionalidade e efetividade (evitando ainda que no
totalmente os efeitos negativos da duplicao de instncias), e proporcionando contatos
enriquecedores entre todos os atores sociais em favor de uma rede virtuosa da participao.
Provavelmente a mudana de maior impacto seria a de conferir aos Conselhos
Municipais um lugar de maior destaque sem, no entanto, suprimir a participao ampliada,
individual e direta que ocorre nas Temticas (como fruns deliberativos das prioridades
setoriais/temticas dos Conselhos). A escolha dos conselheiros ao COP por essas
assemblias poder indicar tanto membros dos Conselhos o que talvez fosse profcuo ao
enlaar os Conselhos Municipais ao OP como outros integrantes de sua respectiva
Assemblia Temtica. Ou seja, a proposta intenciona diminuir, sem perda da especificidade

21
Esse foi o teor da proposta da FASE quanto da criao do Conselho de Acesso Terra e Habitao. A
17
enriquecedora do processo, o maior dos achuriamentos atuais: o que ocorre entre os
Conselhos Municipais e as Plenrias Temticas. Quanto ao COP, continuaria
desempenhando o papel de espinha dorsal da participao, definindo as prioridades gerais
que subordinam pelo menos em termos de recursos as decises das demais instncias, a
exemplo dos Conselhos Setoriais - com exceo da alocao obrigatria (legal) de recursos.
A articulao entre os trs elementos (oramentrio, setorial/temtico e regional)
assenta-se sobre a larga experincia j acumulada nas relaes entre a Prefeitura e a
populao que ora encontra-se fragmentada e dando sinais de estafa quantitativa. Por
outro lado, o estgio atual do OP vem indicando a necessidade de simplificar o processo
participativo revendo a necessidade real de momentos ou instncias do mesmo, como o
caso da segunda rodada anual das Assemblias Regionais/Temticas. A funo de eleger os
representantes ao COP certamente pode ser absorvida na agenda da primeira rodada.
Chama ateno, entretanto, a ausncia de registro do nmero de participantes das Reunies
Intermedirias do OP-PoA, que vm se destacando por serem momentos densos e amplos
da participao no OP at porque a menor escala de atuao assim o permite. Conhecer
esse dado importante por razes prtica e tericas que dispensam argumentos (h grande
disparidade sobre o possvel nmero de participantes)
22
.
Da mesma forma, diante da sobrecarga da participao, questionvel a existncia
de processo exclusivo em Porto Alegre para o OP Estadual. Embora poltica e
administrativamente assim seria mais indicado, pois se trata de uma realidade diversa,
talvez os ganhos participativos seriam maiores com a unificao dos procedimentos.
Outro aspecto diz respeito s possibilidades de aumento do nmero de participantes
e das formas de faz-lo, sem perda da qualidade e da organizao. O problema de extrema
complexidade e, evidentemente, no h pretenso de oferecer solues atravs deste texto.
Reconhecendo-se as dificuldades em comparar experincias apenas pelo aspecto
quantitativo (so mltiplas as realidades locais, objetivas e subjetivas, que podem ou no
determinar maior ou menor participao), sabe-se de outras experincias de OPs, inclusive

constituio do novo Conselho do Plano Diretor tambm aproxima-se dessa concepo de formato.
22
H que considerar, tambm, que o registro anual do nmero de participantes impreciso, pois h diferena
conceitual entre o nmero de indivduos que participam e o nmero de participaes, j que esse total obtido
pela soma das participaes entre a I e a II rodadas e as Plenrias Temticas. Como as pesquisam indicam,
parcela dos mesmos indivduos participam nas vrias instncias, por exemplo, na regio e nas temticas .

18
em cidades do interior do RS, cujos percentuais de adeso popular so proporcionalmente
maiores em relao ao nmero de habitantes e/ou ao nmero de eleitores. Creio que essa
questo enseja uma discusso salutar, entre os diversos interlocutores, incluindo-se
obviamente as prprias comunidades do OP, atravs da tentativa de obter-se respostas para
algumas questes, por exemplo: (a) quais as possveis causas que explicam a estabilizao
desse patamar quantitativo da participao em PoA, ou dito de outra forma, porque setores
das camadas populares presumidamente os que teriam interesse objetivo em participar
ou demandas a apresentar - no participam em maior nmero que o atual nas oportunidades
criadas pelo OP? e (b) a concepo de participao atravs das assemblias e de uma srie
de atividades que exigem tempo e dedicao adotada at agora pelo OP vem se
constitundo como fator limitador da ampliao quantitativa da participao? Uma alterao
nessa forma de participao nas reunies implicaria em perda de qualidade?
So aspectos que evidentemente necessitam de pesquisa sria e metdica. Arrisco-
me a afirmar, entretanto, que esse fato da realidade permite refletir sobre as iluses do
imaginrio da esquerda centrado na figura clssica do cidado total - o cidado da
liberdade dos antigos sempre apto e pronto a participar em todas as decises da plis,
bastando para isso criar oportunidades. Ter-se-ia aqui que comprovar a influncia de
variveis ligadas a certas determinaes materiais e/ou s formas ideolgicas que sustentam
a no-participao ativa dos cidados, especialmente das camadas populares que moram em
reas com infra-estrutura e servios deficientes. O no-ativismo no OP pode, entretanto,
no significar necessariamente alienao ou falsa conscincia no sentido marxista. A
experincia de PoA mostra, por exemplo, que uma parcela considervel da populao
prefere, de forma autnoma e voluntria, participar politicamente dos momentos eleitorais e
no das discusses do oramento, talvez em boa parte porque tratam-se de estratos sociais
que no tm demandas importantes e imediatas a pleitear junto Administrao Municipal.
J o segundo aspecto, diz respeito s propostas para adotar-se outras formas
participativas. Aqui faz-se necessrio refletir sobre a atualidade ou no das concepes
terico-ideolgicas que entendem ser a participao sinnimo da presena dos indivduos
nas assemblias (a democracia das assemblias). A possvel instituio de novos
mecanismos de participao, tal como a votao direta para escolha de demandas atravs de
referendum, precisa, por isso, ser construda atravs de profunda reflexo de todos atores
19
sobre a necessidade real de maior envolvimento da populao frente ao reconhecimento
dos limites quantitativos da forma assemblesta e aos possveis questionamentos da
legitimidade do OP. Ou seja, a possvel adoo de novas formas de deliberao (por
exemplo: referendum das prioridades setoriais escolhidas em cada regio) deve responder,
fundamentalmente, necessidade de aperfeioamento do funcionamento do OP, e no a
outros objetivos extrnsecos a essa necessidade, a exemplo dos argumentos utilizados pelos
atores polticos que, se opondo ao OP, questionam a sua validade, entre outros argumentos,
com base no baixo nmero de participantes, sob pena de configurar uma relao
instrumental e meramente formal com o novo expediente democrtico a ser adotado.
importante lembrar a maioria dos eleitores de Porto Alegre, segundo pesquisas recentes,
aprovam e julgam importante a existncia do OP, o que determina um grau de legitimidade
desse procedimento que vai muito alm do nmero de seus participantes (Labors, 2000)
23
.
claro que as formas individuais de participao em votaes diretas nas regies
(referendum) ou pela internet, ora introduzida pela quarta gesto da AP - traz vantagens e
desvantagens. Por um lado, elas podem aumentar o nmero de participantes que no
dispem de tempo ou que no se propem ao estafante processo requerido pelo OP, assim
como podem melhor contemplar a diversidade dos atores e das demandas. Por outro lado,
possivelmente tragam consigo perdas de qualidade somente possvel de ser alcanada
atravs da interao dialgica e intersubjetiva que ocorre nas reunies. O contato com os
outros, a elaborao conjunta de regras, a argumentao, a diversidade de interesses e de
vises criam, sem dvida alguma, melhores condies para a aprendizagem democrtica, a
cooperao e a solidariedade, se comparadas s formas de participao direta, mas

23
Segundo pesquisa realizada em 2000 pelo Laboratrio de Observao Social do IFCH/UFRGS com 603
eleitores atravs de levantamento aleatrio estratificado (AAE), pergunta Qual sua opinio sobre o OP de
Porto Alegre, 59% dos entrevistados consideraram o OP importante porque aumenta a participao
popular, mais de 25% porque aumenta a eficincia do governo. Em contrapartida outros 9,5%
consideraram o OP como demagogia e 4,5% declararam que ele no acrescenta nada administrao da
cidade. Devido s respostas mltiplas a soma dos percentuais ultrapassa os 100%. importante frisar que a
ampla aprovao do OP no significa, necessariamente, a mesma proporo em termos de votos, pois
pergunta caso voc viesse a saber que o seu candidato a prefeito na prxima eleio no vai mais realizar o
OP, qual seria sua reao?, apenas 30% dos entrevistados afirmaram que ficaria(m) decepcionado(s) e no
votaria(m) mais nele, contra 33% que declararam que isso no afetaria o seu voto e 13% que declararam
que no ficaria(m) sarisfeito(s), mas votaria(m) nele assim mesmo e quase 6% ficaria(m) satisfeito(s) e
votaria(m) nele com mais convico. Ou seja, o apoio incondicional ao OP conta com cerca de 30% dos
eleitores da cidade. Esses percentuais guardam certa coerncia quando os eleitores so inquiridos sobre as
causas das sucessivas vitrias eleitorais do PT em PoA. Verifica-se que isso no se deve a uma imagem que
20
individuais, como o referendum, o que no quer dizer que o debate estaria excludo. Talvez,
seja de bom senso experimentar formas mistas, ou seja: a escolha das prioridades setoriais
de cada regio (p.ex: saneamento, habitao, sade, etc.) decididas nas reunies
intermedirias (como primeira etapa do processo de escolha das prioridades oramentrias),
seriam submetidas ao referendum popular na prpria regio, processo coordenado pelos
representantes regionais e pelos representantes da Prefeitura. Assim seria preservado o
aspecto dialgico e interativo das discusses com a possibilidade de ampliao da
participao a outros moradores da regio. Ao temor de esvaziamento das reunies
preciso lembrar dois aspectos importantes: provavelmente aqueles que realmente tm
interesse e vontade de participar no deixaro de ir s reunies, at porque elas
continuariam com o poder de hierarquizao das demandas em cada setor (p. ex: na
pavimentao, quais ruas a serem pavimentadas, etc); em segundo lugar, preciso lembrar
que devido ao fato de o nmero de delegados eleitos ser proporcional ao nmero de pessoas
de cada vila ou associao civil participantes nas reunies intermedirias, comum ocorrer
o registro formal de pessoas nessas reunies, sem que elas ali permaneam. Ou seja, vo
apenas para assinar a lista de presena e contar para o nmero total de participantes da
vila ou associao que posteriormente indicar os delegados a quem tem direito ao Frum
Regional. Isso no deixa de ser um certo referendum, e demonstra que mesmo nos
moldes de hoje, no est garantida a presena das pessoas nas reunies do OP, pois h
pessoas (cuja quantidade no se pode precisar) que participam dessa forma e recebem os
agradecimentos do lder da vila por ter ido assinar a lista de presenas na reunio
24
.

Relao compartilhada: dilemas da interao Administrao-Comunidades

A experincia do OP de Porto Alegre tm demonstrado as dificuldades reais
impostas criao de esferas pblicas democrticas de co-gesto em contextos sociais
complexos. Em PoA os governantes e os atores populares foram desafiados a um duplo e
simultneo papel. Aos dirigentes da administrao apresentou-se a tarefa de transformar o
modelo de gesto tradicional, baseado no autoritarismo, no patrimonialismo e no

combina eficincia (23,4%), competncia (2,5%), honestidade (11%), priorizao de obras em reas
mais carentes (18,1%), militncia partidria forte (14,1%) e modo democrtico de governar(6%).
21
clientelismo, reconhecendo contrariamente s teorias do elitismo democrtico que a
populao pode e deve adquirir a capacidade de tomar decises em conjunto com o Estado,
cabendo administrao pblica no s a tarefa de abrir-se cidadania, tornar-se
transparente e criar canais de participao, mas, tambm, constituir-se como agente
educativo e incentivador da participao ativa (respeitando, porm, a organizao autnoma
dos agentes sociais). Da mesma forma, aos atores populares, apresentou-se o desafio de
agregar s prticas de reivindicao inalienveis constituio dos movimentos sociais
novas capacidades propositivas sobre o contedo das polticas pblicas e novas capacidades
de negociao de suas demandas com os demais atores da sociedade civil e com os
representantes do Estado (Executivo e Legislativo). Trata-se de uma tarefa difcil, porm,
imprescindvel ao horizonte emancipatrio dos atores populares, qual seja, desenvolver
capacidades de controlar o Estado e compartilhar decises e, ao mesmo tempo,
autogestionar-se, como partcipes de esferas pblicas autnomas e sujeitos independentes.
Esse um ponto fulcral do atual estgio do OP. Se, por um lado, a presena do
Executivo nas regies parece ser necessria, a bem da comunicao gil entre a populao e
o governo (informaes, esclarecimentos), por outro lado, h uma clara situao de
dependncia das comunidades em relao Administrao, especialmente representada no
papel desempenhado pelos CROPs
25
, os quais, talvez at inconscientemente, estabelecem
(por vezes) relaes de tutela e/ou de paternalismo na sustentao do processo. Em
verdade, parece-me estarmos diante de um paradoxo de difcil soluo, qual seja: ponderar
maior autonomia poltica-organizativa das comunidades em relao Administrao e, ao
mesmo tempo, considerar a interveno prtica do governo como algo necessrio, inclusive
para administrar e mediar divergncias e conflitos que surgem entre as prprias
comunidades, na disputa por recursos ou nas prticas comunitrias excludentes.
Outro n crtico associado a esse diz respeito tendncia de indiferenciao
entre os papis dos atores sociais governo e comunidades com possveis prejuzos ao
princpio da autonomia social e poltica dessas ltimas. Alude-se, por exemplo, situao

24
Cito o caso das reunies intermedirias de duas microrregies da Regio Lomba do Pinheiro, em 2001,
onde presenciei essa prtica. preciso dizer que vrias pessoas da prpria comunidade demonstraram total
contrariedade e preocupao com a sada de pessoas aps a assinatura da lista de presenas.
25
Assessores integrantes do FASCOM (Frum de Assessores Comunitrios), instncia interna ao Executivo e
coordenada pela CRC, que rene os assessores comunitrios de todas as Secretrias Municipais. Os CROPs
tm a funo de mediar as relaes entre a Administrao e cada uma das Regies e das Temticas do OP.
22
objetiva de indiferenciao, em algumas regies, entre as instncias autnomas construdas
pelas comunidades, como os Conselhos Populares, as Articulao Regionais, as Unies de
Vilas, e as instncias institucionais do OP, tais como os Fruns Regionais de Delegados.
Creio que, em parte, esses problemas decorrem de uma situao objetiva que
exige extrema dedicao dos indivduos que participam com algum nvel de
responsabilidade no OP. No por outra razo que parcela significativa dos participantes
(50,2%) constituda por pessoas cujo tempo funciona como capital poltico (autnomos,
aposentados, do lar, desempregados) (Cidade; CRC/PMPA, 1999, p. 36). O fator
tempo, entretanto, no explica e/ou justifica a totalidade da situao. H srias
implicaes polticas sobre esse n crtico. Creio poder sugerir, a ttulo de hipteses, trs
cenrios alternativos para o futuro desenvolvimento das relaes entre a Administrao e as
comunidades em geral que constituem os atores da sociedade civil:
1) Autogesto relativa: delegar as funes organizativas e de regramento
do OP - incluindo a direo do COP, das regies e temticas (auto-regramento) - para as
comunidades. A relatividade dessa forma de autogesto deve-se aos empecilhos legais
para transferir o gerenciamento dos recursos oramentrios populao;
2) Manuteno do estado atual de interao dependente do governo,
realizando esforos para aumentar a adeso popular e qualificar o OP;
3) Repactuar a relao de co-gesto do OP, atravs de mudanas nas
responsabilidades e funes dos atores, oportunizando maior autonomia e independncia
das comunidades nas regies e temticas; alm de medidas visando simplificar o processo -
em sua estrutura e modo de funcionamento e aumentar a participao;
Pelos argumentos expostos at o presente momento entendo ser a terceira opo a
mais factvel e a que responde melhor s necessidades de mudanas do OP. Evidentemente
essa opo, que representa superao com conservao (Aufhebung, em sentido
hegeliano-marxista), apenas uma linha de conduta geral na repactuao das relaes entre
a Administrao e as comunidades, que necessita ser complementada com vrios outros
aspectos objetivando o aperfeioamento do OP e do conjunto da gesto participativa que
nunca so definitivos. Esta repactuao exige, entre outras coisas, discutir o papel dos
CROPs e avaliar a prtica de co-gesto em suas vrias dimenses: COP, Comisses
Tripartites, Assemblias Regionais/Temticas, Fruns de Delegados, etc. buscando um
23
ajuste fino das competncias e das regras implcitas e explcitas na operao real do
processo.

O OP e os atores da sociedade civil: prticas, limites e possveis aprendizagens?

O OP representou uma conquista histrica dos movimentos populares urbanos de
Porto Alegre, pois, como se sabe, no perodo do regime ditatorial (anterior a 1986), o
movimento "brigava para conseguir falar com o poder pblico". Da porque as tticas eram
de enfrentamento, de protestos nas ruas e de denncias na imprensa, para serem ouvidos e,
por vezes, recebidos pelas autoridades. Com a construo do OP, os movimentos passaram
a atuar nos espaos institucionais da administrao municipal. Como afirmou uma liderana
comunitria, "[a administrao] tirou o movimento das ruas e deu a chance para que ele se
organizasse dentro desses canais, o que no quer dizer que as formas clssicas de presso
no possam ser exercidas". O surgimento do OP, como esfera pblica de mediao entre a
administrao pblica e as comunidades, vem suscitando, entretanto, diversos
questionamentos sobre os possveis limites das prticas e concepes dos atores populares e
do prprio carter da relao que surgiu desse encontro (do Estado com as comunidades).
Um dos aspectos que merece reflexo sobre essa interao a relao at agora
estabelecida entre a discusso oramentria e a discusso das polticas publicas em geral
26
.
Sabe-se que uma das razes do sucesso da experincia de PoA deve-se ao fato de que ela
est calcada na deciso sobre o principal instrumento de gesto do Estado: o oramento
pblico. O lugar da participao no sistema decisrio, portanto, nuclear e no perifrico.
Ora, se essa uma das caractersticas que distingue qualitativamente o OP-PoA, o seu
estgio atual enseja duas ordens de questes que constituem um aparente paradoxo, qual
seja: a necessidade de contemplar a diversidade das demandas e dos atores sociais
(amplitude da participao) e a continuidade da percepo localista de setores
participantes cujas demandas so obviamente to legtimas como as demandas universais.
Quanto ao primeiro aspecto vale lembrar que na histria de construo do OP a
credibilidade da participao somente foi alcanada quando a populao percebeu a

26
Entre outros aspectos, seria necessrio discorrer sobre a diferena entre o planejamento governamental e o
planejamento oramentrio. No h espao e nem o objetivo do presente artigo realizar essa discusso.
Ressalte-se apenas o fato de que, tanto em Porto Alegre como no Governo do Estado do RS, essas dimenses
tm sido sonegadas, reduzindo-se o planejamento estratgico dos governos aos processos oramentrios.
24
materializao das intenes anunciadas no discurso da AP. O enfoque meramente
ideologizado e/ou voluntarista do tema da participao mostrou-se ineficiente, pois a
adeso ao projeto de democratizao do Estado requer vnculos objetivos entre participao
e resultados materiais, sob pena de corroso da confiana no processo. A tentativa de abrir
canais de participao, tal como o Frum de Consulta Popular contido na proposta da
Reforma Administrativa (1990), exemplo marcante a esse respeito. A populao estava
mais interessada em solues concretas para as suas reivindicaes e por isso a construo
do OP ocorreu atravs de um ciclo virtuoso entre participao-resultados.
Nesse sentido, apesar de alguns avanos viabilizados pela criao das Plenrias
Temticas, h que se reconhecer as dificuldades objetivas para a superao da participao
centrada na escolha das obras de infra-estrutura (carter econmico do oramento)
abrangendo a discusso do contedo das polticas pblicas - incluindo as polticas sociais
s quais se apresentam, para o senso comum, como algo abstrato e intangvel. Certamente
no se trata de obstculos intransponveis. Entretanto, uma abordagem realista (no-
voluntarista e nem conformista) sobre esse limite, indica a probabilidade de continuidade
da motivao objetivista no OP, especialmente nas comunidades carentes de estrutura.
Cabe aprofundar a discusso no sentido de perceber o quanto as prticas e polticas
do governo tem contribudo ou no para a permanncia desse estado e, tambm, o quanto
isso poderia ou no representar uma cultura pragmtica dos sujeitos populares (no
necessariamente uma conscincia acrtica ou falsa conscincia). Ao mesmo tempo, h
que se considerar que essa aprendizagem , provavelmente, proporcional aos nveis
hierrquicos das estruturas do OP, o que no quer dizer que seja impossvel estend-la,
ainda que de forma limitada, s bases do processo. Em 1991, por exemplo, a metodologia
de trabalho do COP possibilitou a discusso do contedo das polticas pblicas previamente
aprovao do Plano de Investimentos. Dois dados mostraram as possibilidades de avanos
qualitativos na viso dos conselheiros: o interesse em discutir as polticas pblicas setoriais
(por exemplo, pela primeira vez a Secretaria de Cultura e a Secretaria de Administrao,
entre as demais, compareceram ao COP, despertando grande interesse dos conselheiros e
ensejando novas atividades dos mesmos junto s Secretarias); e, ao mesmo tempo, a
compreenso dos mesmos sobre a importncia da realizao de obras e projetos de carter
universal. O marco dessa evoluo foi a discusso e a aprovao pelo COP do Projeto de
25
Revitalizao da rea Central, incluindo a reforma do Mercado Pblico (contrariando
posio anterior que rejeitava toda e qualquer ao do governo que no fosse a alocao de
recursos para a periferia). Tambm nesse momento os conselheiros reagiram com
entusiasmo quando da apresentao do Programa Guaba Vive, que previa projetos de
recuperao ambiental e paisagstica da orla do Guaba, a exemplo da despoluio da praia
do Lami. Ou seja, a percepo das necessidades gerais da cidade e a superao de
corporativismos localistas ou regionalistas tornaram-se viveis no COP (topo das instncias
de participao). Mas isso foi possvel mediante um processo de aprendizagem e de
reciprocidade: as aes de carter universal foram reconhecidas quando os conselheiros
perceberam que as suas reivindicaes pontuais estavam sendo atendidas.
Caberia, talvez, analisar a importncia de outros aspectos que, relacionados entre si,
poderiam contribuir para agregar avanos na amplitude e na diversidade da participao no
conjunto da gesto, assim como na tenso com a percepo localista. Um dos aspectos diz
respeito ao planejamento e execuo participativa de projetos. Certamente h um elenco
deles sendo realizados. Mas, pergunta-se: at que ponto h um envolvimento efetivo das
comunidades no planejamento e execuo de projetos, sejam eles obras, qualificao de
servios ou outras atividades scio-educativas (a exemplo da limpeza de arroios,
preservao ambiental e do patrimnio pblico, gesto de espaos pblicos, etc.),
atividades essas que exigem o envolvimento comunitrio para a eficcia dos seus objetivos
e que podem ser excelentes oportunidades para a elevao do nvel de conscincia cidad?
Alm disso, que metodologias so utilizadas para promover o envolvimento das
comunidades nos projetos? Sabe-se h tempo conforme a pedagogia freireana e a
psicologia gentica piagetiana (construtivismo) - que a formao cidad dos sujeitos no
alcanada com discursos ideolgicos ou atravs de prticas (anti-pedaggicas) diretivas
(p.ex: Estado=sujeito e comunidades=objetos). A dimenso pedaggica da participao
requer prticas calcadas na ao dos sujeitos que a partir de suas experincias de vida (dos
seus conhecimentos prticos e tericos), constrem, na interao dialgica com os demais
sujeitos, novos conhecimentos e novas percepes em relao ao mundo objetivo (da
natureza) e subjetivo (intersubjetividade). Essas prticas podem ser desenvolvidas tanto no
planejamento e execuo dos projetos, como em oficinas sobre o oramento e as polticas
pblicas e outras formas especialmente voltadas para a formao cidad. Por isso, muito
26
alm de se constatar acertadamente as deficincias nas linguagens utilizadas, como bem o
faz o documento do governo, coloca-se o desafio de adotar-se novos paradigmas
pedaggicos que contribuam para o desenvolvimento de uma conscincia moral autnoma
(ps-convencional) e de competncias cognitivas de percepo da realidade social.
Ao mesmo tempo, as possibilidades de superao da percepo restrita da realidade
e centrada nas demandas materiais (coerente com a realidade social excludente) visando
formao cidad dos sujeitos, exige um enfoque multidimensional de sensibilizao e
formao, ou seja: prticas e atividades diversas que, associadas ou no ao OP, contemplem
outras motivaes e despertem outros interesses dos sujeitos (cultura, lazer, atividades
ldicas, esporte, diferenas tnicas, de gnero, de idade, etc.)
27
. Esse objetivo requer outras
formas de trabalhar com as demandas superando as reunies-padro, atravs de prticas de
sensibilizao que levem a reflexo dos sujeitos, contribuindo assim com o objetivo da
formao de cidados. Trata-se, portanto, de um processo complexo, no redutvel
participao nas assemblias do OP, embora isso seja per se altamente significativo.
Esse desafio pressupe a abertura do governo e das entidades formadoras (ONGs,
etc) para novos paradigmas de aprendizagem democrtica que contemplem: (a) humildade
de todos para aprender (todos so aprendizes e educadores) e (b) um trabalho de escuta
densa, pacincia e persistncia no tempo (Moll e Fischer in Fischer e Moll, 2000).
Alcanar tal objetivo exige grande esforo, capacitao pedaggica e, talvez, reviso das
prprias concepes democrticas e das prticas microssociais, entendendo-se a
democracia fundamentalmente como processo de construo social e no como adeso
poltica das massas a um projeto pr-determinado pela vanguarda, seja ela o governo
municipal ou as correntes internas do PT que disputam espaos de poder. A ampliao das
parcerias da Prefeitura com outras instituies poderia auxiliar nesse imenso objetivo.
A tendncia de continuidade da viso regionalista e/ou localista no pode ser
analisada, entretanto, normativamente, pois a realidade objetiva das carncias em infra-
estrutura e servios, determina uma ao voltada para esse foco que, como j foi dito, to
legtima como outras demandas supostamente universalistas. A tenso entre os valores e as
prticas que expressam culturas antagnicas (competio/solidariedade,
egocentrismo/descentrao, heteronomia/autonomia moral) so inerentes aos processos

27
Seria interessante neste aspecto considerar uma avaliao sobre o projeto de descentralizao da cultura.
27
que, como o OP, enfrentam o clssico dilema recursos escassos versus demandas
reprimidas. Uma forma de intervir nesse processo, como bem aponta o documento do
governo, seria institundo regras mnimas obrigatrias s prticas internas das regies,
como forma de mediar os conflitos, evitar excluses e apropriao privada de informaes,
alm de proporcionar formas de mediao que preservem o princpio da justia distributiva
na relao entre as comunidades. H que se lembrar, entretanto, que na histria do OP essa
tentativa j foi feita em 1995, quando o COP aprovou essa orientao sem torn-la
obrigatria para as regies. Os resultados foram acanhados: algumas regies criaram
normas de funcionamento e critrios distributivos de seleo de demandas, outras
permaneceram privilegiando a votao e o princpio da maioria (Abers, 1995).
Cabe lembrar, tambm, que historicamente a tenso inerente entre o particular e o
geral no OP-PoA encontrou no mtodo de distribuio de recursos a mediao necessria
entre as demandas locais (e/ou regionais) e as chamadas demandas institucionais (obras e
projetos propostos pelo governo visando beneficiar mais do que uma regio, ou toda
cidade). Sabe-se que o conflito entre os aspectos tcnicos e polticos no processo de
participao da gesto scio-estatal, tema clssico do debate poltico, pois a dificuldade
para compatibilizar administrao complexa, racionalidade e participao, um dos
principais argumentos utilizados pelas correntes do chamado elitismo democrtico
28
para

28
As chamadas teorias elitistas da democracia surgiram na primeira metade do sculo XX tendo como pano
de fundo o debate terico e os dilemas prticos que envolveram a relao entre forma e contedo no interior
da teoria democrtica. As idias sustentadas por Weber e por Schumpeter, os principais tericos do elitismo
democrtico, possuem pelo menos duas caractersticas comuns: (1) a tentativa de justificar o estreitamento da
prtica democrtica objetivando a prpria consolidao da democracia, diante de outras formas no-
democrticas que se apresentavam direita e esquerda do espectro ideolgico e (2) o realismo poltico
como pressuposto metodolgico (Avritzer, 1996; Giddens, 1995). Ao discutirem o significado da democracia
e sua relao com o socialismo, ambos os autores enfrentaram o legado das teorias clssicas da democracia,
principalmente quanto relao proposta por elas entre democracia e soberania popular. Diversamente da
tradio terica marxista que entendia a separao ocorrida entre trabalhadores e meios de produo como
produto da ordem burguesa, Weber interpretou o crescimento da burocratizao por causa do aumento da
complexidade e da superioridade tcnica requerida pelo processo de instaurao do estado moderno (racional-
legal). Para Weber, tal separao representou um fenmeno mais amplo associado crescente complexidade
das sociedades modernas e sua exigncia de transferncia dos meios de administrao e produo para o
controle de funcionrios especializados. Por isso, Weber diagnosticou e prognosticou o aumento da
burocratizao como realidade do Estado moderno e o conseqente aumento do controle sobre a vida dos
indivduos, indiferentemente da forma de produo ser capitalista ou socialista (Weber, 1992, p.178-9; 1994,
p.258). Reconhecendo a impossibilidade do governo diretamente democrtico nas sociedades complexas,
Weber aponta a relao entre a democracia e a burocracia como um dos principais paradoxos da modernidade.
Por isso, a democracia passa a significar a generalizao da cidadania poltica baseada na igualdade formal
dos direitos polticos de todos os membros do Estado nacional para a constituio do governo. Ao acentuar o
papel das lideranas na democracia e ao tomar o governo das elites como algo inevitvel, Weber entende
que o parlamento pode, sob certas condies, contrapor-se influncia da burocracia e conduzir as massas
28
atestar a inviabilidade prtica da democracia participativa nas sociedades contemporneas
(Avritzer, 1996). A metodologia baseada em critrios objetivos e universais, para a
distribuio dos recursos de investimentos entre as regies, viabilizou a relao entre
administrao complexa e participao, sem perda da racionalidade do processo. A
evoluo histrica do OP-PoA mostra, entretanto, a existncia de uma curvatura no
processamento tcnico-poltico das demandas. Se nos momentos iniciais quando do
rompimento com o modelo tecnoburocrtico de gesto o componente tcnico foi quase
negligenciado, o desenvolvimento do OP-PoA mostra um aumento progressivo da
utilizao de critrios tcnicos para a seleo, aceitao ou eliminao das demandas. Cabe
perguntar: h um desequilbrio da balana em favor da dimenso tcnica? H aprendizagem
tcnica das comunidades? H limites instransponveis nessa aprendizagem tcnica? Que
impactos tm trazido a introduo dos critrios tcnicos frente justia distributiva?
Essas questes trazem novamente tona os dilemas relacionados ao carter da
interao entre Administrao-Comunidades. Como pretender autonomia poltico-
organizativa das comunidades e, ao mesmo tempo, interferir em suas relaes internas? Eis
um paradoxo de difcil resoluo. Por outro lado, no que tange aos atores populares, se a
prtica do enfrentamento que caracterizou grande parte das formas de ao coletiva
desses atores desde o final dos anos 70 foi fundamental para a constituio de sua
identidade a partir de uma cultura cvica baseada nos direitos, hoje h dificuldades dos
atores comunitrios para enfrentar a nova realidade de abertura do governo municipal
participao, pois essa exige capacidades propositivas ou alternativas na disputa que se
afigurou sobre a criao das novas instituies democrticas, suas regras e estrutura de
funcionamento, assim como sobre o contedo das polticas pblicas especficas (transporte,

(1992, p.744-6). Por sua vez, Schumpeter prope contrariamente teoria democrtica em que a seleo dos
representantes era vista como algo secundrio ante o objetivo principal do sistema democrtico, qual seja,
atribuir ao eleitorado o poder de decidir sobre assuntos polticos uma teoria alternativa (realista) por meio da
inverso desses papis: a democracia seria um mtodo de produo de governos e ao povo caberia formar um
governo que, por seu turno, tomar as decises. As atribuies governamentais capazes de gerar algum nvel
de racionalidade poltica seria um encargo das elites, as quais ganham esse atributo mediante a livre
competio no mercado poltico. Conforme a sua teoria ... o mtodo democrtico um sistema institucional,
para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta
competitiva pelos votos do eleitor. [...] a democracia no significa nem pode significar que o povo realmente
governa em qualquer dos sentidos tradicionais das palavras povo e governo (Schumpeter, 1961, p.328 e 346).
Portanto, para as teorias elitistas da democracia a racionalidade do sistema encontra na seleo das elites a sua
melhor viabilidade prtica e, conseqentemente, o reduzido grau de participao poltica condio desejvel
e necessria ao bom funcionamento da democracia. Para uma discusso crtica dos pressupostos do elitismo
democrtico com base na teoria comunicativa habermasiana, ver Avritzer (1996, p.99-123).
29
habitao, etc) e sua relao com a globalidade da reforma urbana em curso. A cultura dos
direitos [sociais], compartilhada por parcela significativa dos atores populares, significou,
provavelmente, uma superao em relao s prticas tradicionais de submisso, do pedir e
do favor, mas por outro lado, temerrio afirmar que ela [a cultura dos direitos] tenha se
estendido como demanda aos direitos polticos de participao nas decises da gesto
scio-estatal. Embora existentes nas instncias de cpula do movimento comunitrio, tais
como os Congressos da UAMPA, foram raros os registros de demandas por participao
poltica nas decises da gesto municipal. Fato que pode ser compreendido considerando-
se, por um lado, a histrica prtica de tutela, de cooptao e de manipulao por parte do
Estado e, por outro lado, a situao de carncia em infra-estrutura e servios necessrios
subsistncia das classes trabalhadoras, como caractersticas do modelo espoliador que vigeu
no Brasil. A demanda por participao como cultura poltica talvez esteja se constituindo
como um importante subproduto da ao dos sujeitos do OP-PoA, j que as comunidades
so instadas, nos ltimos doze anos, a exercer os seus direitos polticos como forma de
alcanar os direitos sociais urbanos necessrios qualidade de vida. Todavia, no h ainda
condies de provar objetivamente essa hiptese, apesar dos sinais positivos que emanam
da prtica e do discurso de parcela das comunidades. Por exemplo, a pesquisa com o
pblico do OP realizada em 1998 mostra um percentual significativo de pessoas (43,99%),
que se referem a temas ligados participao, finalidade de servir comunidade,
democracia e cidadania, como principais motivaes de suas presenas no mesmo
29
.
Vale lembrar que o movimento comunitrio ressente-se, at hoje, de uma instncia
autnoma capaz de estabelecer momentos de reflexo coletiva entre todas as regies para a
tomada de posio diante de questes importantes da agenda municipal. A crise de
legitimidade da UAMPA persiste, na medida em que a entidade no se fez representar
durante a maior parte da construo do OP, abandonando-o aps 1989. Atualmente, embora
participando, continua hegemonizada por concepes que entendem o movimento como um
sujeito social nico, organizado verticalmente, perdendo-se, portanto, a pluralidade e a

29
Percentuais referentes soma das respostas dadas pergunta Por que participa das reunies do OP?
constante da pesquisa realizada atravs de parceria entre a Prefeitura/CRC, CIDADE e Giampaolo
Baiocchi/University of Wisconsin, 1998. As respostas agrupam os seguintes itens: servir comunidade,
democracia/cidadania, unio/solidariedade, lutar, decidir, acompanhar/fiscalizar, conhecer/informar-se,
referencias genricas participao. Na mesma pesquisa, as demandas sociais (obras, etc) foram
apontadas como razes principais da participao por 53,90% dos pesquisados (1998).
30
diversidade do associativismo em detrimento da defesa do monoplio da representao
comunitria pelas AMs (Baierle, 1994). A forma cada vez mais regionalizada assumida
pela atividade comunitria na cidade, se por um lado se reveste de positividades, ao
proporcionar maior integrao e densidade social, por outro lado, revela-se fragmentria,
com possvel prejuzo potencializao das aes dos atores populares na esfera pblica
municipal (Fedozzi, 1994, p.28; Rodriguez e Osrio, 1996, p.15). No incomum os
representantes das regies utilizarem o COP uma instncia institucional de co-gesto
para realizar discusses de temas pertinentes esfera [autnoma] dos movimentos
populares, o que demonstra as dificuldades para construrem espaos prprios de
organizao de suas aes coletivas. Ora, se no se justificam leituras que atestam o "fim
dos movimentos populares na cidade" geralmente baseadas em concepes ultrapassadas
e/ou saudosistas sobre os movimentos sociais em geral parece que a nova interao com o
Estado proporcionada pelo OP vem ensejando modificaes nas prticas e nas formas dos
mesmos, suscitando dvidas sobre a real dimenso da autonomia organizativa e poltica dos
atores comunitrios, frente aos aparatos sistmicos do Estado. Em sendo assim, os possveis
impactos trazidos pela experincia do OP, seja na ao, nas formas de articulao e nos
valores que norteiam as prticas dos atores comunitrios, das AMs ou das demais
instituies sociais, ainda carecem de estudos mais aprofundados.
Todas essas razes justificam a imperiosa necessidade de que os atores populares,
que vem se fazendo ouvir no espao pblico da cidade, exercitem o tempo pblico, pois a
reflexo sobre a prtica o pensar sobre o que se pensa e o que se faz - to importante
quanto a prpria prtica da participao, sob pena de reproduzir eternamente a heteronomia.

Bibliografia

ABERS, Rebecca. Jornal de Olho no Oramento. Porto Alegre. CIDADE. Ano 1, n. 2, p. 2-3, set/
1995
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito Moradia: instrumentos e experincias de regularizao
fundiria nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas: IPPUR e
FASE, 1997.
AVRITZER, L. A moralidade da democracia. So Paulo: Perspectiva; Belo Horizonte: Editora da
UFMG, 1996.
BAIERLE, Srgio G. Um novo princpio tico-poltico: prtica social e sujeito nos movimentos
populares urbanos em Porto Alegre nos anos 80. Campinas, 1992. (Dissertao de mestrado).
UNICAMP.
31
___. A crise da Uampa. Movimentos Populares Urbanos. Porto Alegre: FASE/CIDADE,
p.43-65,1992b.
___. Porto Alegre, plis no terceiro mundo? Porto Alegre: Cadernos do Cidade, n. 2, v.1, maio
1994.
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendum, plebiscito e iniciativa
popular. So Paulo: tica, 1991.
BORJA, Jordi. Descentralizacin del Estado. Movimiento social y gestin local. Dimensiones
tericas, problemas e perspectivas de la descentralizacin del Estado. Santiago de Chile:
FLACSO. 1987.
___. Os movimentos sociais urbanos. Buenos Aires: SIAP, 1975.
___. Participao popular e planejamento participativo. A experincia de Barcelona. Prefeitura
Municipal de Porto Alegre. Administrao Popular. Projeto Porto Alegre Mais - Cidade
Constituinte. Dezembro, 1993, p. 14-21.
CENTRO DE ASSESSORIA E ESTUDOS URBANOS (CIDADE). Jornal De Olho na Cidade.
Porto Alegre. Ano 3, n. 10. 1994.
___. O drama da regularizao fundiria da Administrao Popular. Jornal de Olho no Oramento.
Porto Alegre. Ano 2, n. 3, Fev., 1996.
CSAR et alii. A Especificidade Poltica de Porto Alegre. Labors/IFCH/UFRGS. Set. 2000.
COUTINHO, Carlos Nelson. Dualidade de poderes: introduo teoria marxista do Estado. So
Paulo: Brasiliense, 1987.
___. A democracia como valor universal e outros ensaios. Rio de Janeiro: Salamandra, 1984.
___. Democracia e socialismo. Coleo Polmicas do Nosso Tempo, v.51. So Paulo: Cortez, 1992.
CHAU, M. Cultura e democracia. So Paulo:Moderna, 1980
COMPARATO, Fbio Konder. A Nova cidadania. Lua Nova. So Paulo. n 33, 1994. p.85-106.
DAHL, Robert. Polyarchy: participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971.
DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania. In:
DAGNINO, Evelina (org) Anos 90 Poltica e Sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense,
1994.
FEDERAO DE RGOS PARA ASSISTNCIA SOCIAL E EDUCACIONAL (FASE).
Programa Popular Urbano. Boletim Rede Urbana. Porto Alegre, 1994, n. 1.
___. Programa Popular Urbano. Boletim Rede Urbana. Porto Alegre, 1995, n. 2.
FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo. Reflexes sobre a experincia de Porto Alegre.
Porto Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: FASE-IPPUR (UFRJ), 1997.
___. O Poder da Aldeia. Gnese e histria do Oramento Participativo de Porto Alegre. Porto
Alegre: Tomo Editorial, 2000.
___. Oramento Participativo de Porto Alegre. Elementos para um debate conceitual. In: FISCHER,
Nilton e MOLL, Jaqueline (orgs.) Por uma nova esfera pblica. Rio de Janeiro: Vozes, 2000.
___.Poder local e governabilidade: o caso de Porto Alegre. PROPOSTA. FASE: Rio de Janeiro: N
62, 1994.
___ e CRC/PMPA, FASE, CIDADE e Rebecca Abers (UCLA). Pesquisa sobre a populao que
participa da discusso do oramento pblico junto Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
Porto Alegre, 1995 (mimeo).
FERRETTI, Rosemary Brum. Uma casa nas costas. Anlise do movimento social urbano em Porto
Alegre 1975-1982. Porto Alegre, 1984. (Dissertao de Mestrado). IFCH/UFRGS.
___. I Plano Diretor de Porto Alegre: 12 anos de implantao de um sistema participativo no
planejamento urbano. Estudos urbanos. Porto Alegre e seu planejamento. Porto Alegre: Editora
da Universidade, Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1993, p.263-278.
FISCHER, Nilton e MOLL, Jaqueline (orgs.) Por uma nova esfera pblica. Rio de Janeiro: Vozes,
2000
FRUM MUNICIPAL DE REFORMA URBANA. Boletim Informativo. Novembro, 1995.
32
GENRO, Tarso. O controle pblico no-estatal e o oramento participativo. DEBATE: caderno do
PT. Porto Alegre, n 5, p.11-13, 1995.
GIDDENS, Anthony. Elitismo democrtico y teoras pluralistas. Sociologa. Madri:Alianza, 1995,
p. 369-72.
GRAZIA, Grazia de (org.) Plano Diretor: instrumento de reforma urbana. Rio de Janeiro: FASE,
1990.
HABERMAS, Jrgen. Soberania popular como procedimento: um conceito normativo de espao
pblico. Novos Estudos, CEBRAP. So Paulo, n. 26., p.100-113, mar. 1990.
HARVEY, David. O trabalho, o capital e o conflito de classes em torno do ambiente construdo nas
sociedades capitalistas avanadas. Revista Espao & Debates. So Paulo, n.6, 1982.
KOWARICK, Lcio. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
___.Movimentos sociais urbanos: uma anlise da literatura. Revista Brasileira de Cincias Sociais.
So Paulo. vol.1, n.3, 1987.
LIMA, Gildo; LUCENA, Teresa e ARAUJO, Eunice. Tenses e contradies da participao
popular. Tempo e Presena, CEDI, n. 264, ano 14, 1992.
MENEGAT, Elizete M. Coragem de mudar: fios condutores da participao popular na gesto
urbana em Porto Alegre. Rio de Janeiro, 1995. (Dissertao de mestrado). IPPUR.
MOURA, Maria Suzana de Souza. Limites participao popular na gesto da cidade, Porto
Alegre: 1989 (Dissertao de Mestrado). PROPUR/UFRGS.
NUEZ, Tarson e FEDOZZI, Luciano. Quem quem no Oramento participativo. Interpretao de
dados quantitativos da populao que participa do OP em Porto Alegre. 1993 (mimeo).
OLEGRIO FILHO, Assis Brasil, CRC/PMPA, CIDADE e Gianpaolo Baiocchi (University of
Wisconsin), 1999.Quem o pblico do oramento participativo: seu perfil, porque participa e
o que pensa do processo. Porto Alegre, 1999.
PAOLI, Maria Clia. Movimentos sociais; cidadania e espao pblico - anos 90. Humanidades.
Braslia. v.8, n.4, p.498-504, 1992.
RIBEIRO, Luiz Czar de Queiroz; SANTOS JUNIOR, Orlando Alves (orgs). Globalizao,
fragmentao e reforma urbana: o futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1994.
RIBEIRO, Maria Thereza Rosa. Movimentos sociais urbanos em Porto Alegre. Porto Alegre, 1985
(Dissertao de Mestrado). IFCH/UFRGS.
RODRIGUEZ, Ansio Pires e OSRIO, Letcia Marques. A regularizao fundiria em Porto
Alegre. Porto Alegre: Cadernos do Cidade, n. 5, vol. 3, jul. 1996.
ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 1988.
___. Planejamento urbano nos anos 90: novas perspectivas para velhos temas. Caderno do PPU-
FASE: Porto Alegre, 1994, p.10-20.
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves. Reforma Urbana. Por um novo modelo de planejamento e
gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE/UFRJ-IPPUR, 1995.
SCHUMPETER, J. A. Capitalismo socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura,
1961.
SILVA, A.A.; SAULE Jr., N. A Cidade faz a sua Constituio. Instituto de Estudos, Formao e
Assessoria em Polticas Sociais. So Paulo. Revista Plis n 10, 1993.
TELLES, Vera da Silva. Sociedade civil e a construo de espaos pblicos. In: DAGNINO,
Evelina (Org.). Anos 90 Poltica e Sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994. p.91-102.
___. Espao pblico e espao privado na constituio do social: notas sobre o pensamento de
Hannah Arendt. Tempo Social, So Paulo, v.2, n.1, p.23-48, 1 sem. 1990.
UTZIG, Jos Eduardo. Notas sobre o governo do PT em Porto Alegre. In: GENRO et alii (orgs.)
Porto da cidadania. Porto Alegre: Artes e Ofcios, 1997, p.27-49.


Autor:
33

Luciano Fedozzi professor do Programa de Ps-Graduao de Sociologia da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Participou da implantao do OP como Coordenador do
Gabinete de Planejamento da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (1989-1992). autor
dos livros Oramento Participativo. Reflexes sobre a experincia de Porto Alegre (1997)
e O Poder da Aldeia. Gnese e Histria do Oramento Participativo de Porto Alegre (2000)
e de diversos artigos sobre o tema da participao popular. E-mail: Fedozzi@cpovo.net