Nota Técnica Sobre o PLDO 2015

Nota Tcnica Conjunta N 5, de 2014
Subsdios apreciao do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015 PL

n 3/2014-CN (Mensagem n 80/2014, na origem).
Congresso Nacional
28/Abril/2014
Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e
Controle Senado Federal

Consultoria de Oramento e Fiscalizao
Financeira Cmara dos Deputados

Endereos na internet:
http://www12.senado.gov.br/orcamento
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil
Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados
Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle do Senado Federal

NDICE
1 - ASPECTOS ECONMICOS E FISCAIS ................................................................................................. 6
1.1. ASPECTOS MACROECONMICOS E CONSISTNCIA DOS PARMETROS ...................... 6
1.3. METAS FISCAIS .................................................................................................................................. 8
1.3.1. Metas Fiscais para a Unio ............................................................................................................. 9
1.3.2. Metas Fiscais para o Setor Pblico Consolidado ....................................................................... 10
2 ORAMENTO IMPOSITIVO EMENDAS INDIVIDUAIS .................................................................. 12
3 ANEXO DE METAS E PRIORIDADES .................................................................................................. 17
4 EXECUO PROVISRIA ANTEVIGNCIA DA APROVAO DA LOA ................................... 21
5 DESPESAS RESSALVADAS DO CONTINGENCIAMENTO ............................................................ 22
6 RESTOS A PAGAR .................................................................................................................................. 23
7 TRANSFERNCIAS AO SETOR PBLICO E PRIVADO .................................................................. 25
7.1. TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS (AO SETOR PBLICO) ................................................... 25
7.2. TRANSFERNCIAS AO SETOR PRIVADO .................................................................................. 26
8 ESTRUTURA E ORGANIZAO DOS ORAMENTOS.................................................................... 27
8.1. ESTRUTURA E ORGANIZAO DOS ORAMENTOS ............................................................. 27
8.2. ANEXO DAS INFORMAES COMPLEMENTARES AO PLOA .............................................. 29
9 DIRETRIZES GERAIS PARA ELABORAO E EXECUO DO ORAMENTO ......................... 29
10 EXECUO ORAMENTRIA E ALTERAES DA LOA ............................................................. 30
10.1. ALTERAES DA LOA .................................................................................................................. 30
10.2. LIMITAO DE EMPENHO E MOVIMENTAO FINANCEIRA (CONTINGENCIAMENTO)
...................................................................................................................................................................... 32
11 FISCALIZAO E CUSTO DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA.................................... 33
12 DESPESAS COM PESSOAL, ENCARGOS SOCIAIS E BENEFCIOS ......................................... 35
13 DEMONSTRATIVO DA MARGEM DE EXPANSO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE
CARTER CONTINUADO ............................................................................................................................ 37
14 ALTERAES NA LEGISLAO E SUA ADEQUAO ORAMENTRIA ............................... 39
15 POLTICA DE APLICAO DAS AGNCIAS FINANCEIRAS OFICIAIS DE FOMENTO ........... 40


3

APRESENTAO

Esta Nota Tcnica Conjunta tem a finalidade de subsidiar a anlise e os
trabalhos legislativos de apreciao do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
para 2015 PLDO 2015.
Foram realados os pontos do projeto que tm despertado maior debate
legislativo nos ltimos anos, fazendo-se, sempre que possvel, as devidas
consideraes e anlises crticas do ponto de vista tcnico e legal acerca da evoluo
e das alteraes promovidas nos dispositivos da LDO ao longo do tempo.
A nota se ampara em contribuies dos consultores de oramento do
Congresso Nacional. No reflete, portanto, a posio da Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao ou de qualquer outro colegiado ou membro do
Congresso Nacional ou de suas Casas.

4

SUMRIO EXECUTIVO

1. O Governo projeta crescimento do PIB de 2,5% para 2014 e de 3,0% para
2015. A expectativa do mercado, conforme o Relatrio Focus/Bacen, de 17 de
abril de 2014, de 1,63% e 2,0%, respectivamente. Relativamente inflao,
estima-se IPCA acumulado de 5,3% para 2014 e de 5,0% para 2015; porm, o
mercado calcula esse ndice em 6,51% e 6,0%, respectivamente.
2. A meta de supervit primrio para 2015 estabelecida no art. 2, para o setor
pblico consolidado, soma R$ 114,7 bilhes (2,0% do PIB). O projeto estima
que Estados, DF e Municpios atinjam a meta de R$ 28,7 bilhes (0,5% do
PIB). A Unio compensar a parcela no cumprida. O valor de at R$ 28,7
bilhes relativo ao PAC poder ser abatido da meta do Governo Central, at o
montante correspondente ao supervit primrio gerado pelos Estados, DF e
Municpios. O Anexo IV.1 ao projeto demonstra que o Governo Central
trabalhar com a meta de resultado primrio de R$ 143,3 bilhes (2,5% do
PIB) para o setor pblico consolidado.
3. O PLDO 2015 no estabelece regras sobre a execuo obrigatria para as
programaes decorrentes de emendas individuais (oramento impositivo),
excluiu o identificador das programaes relacionadas com as emendas
individuais, as regras de contingenciamento proporcional e a vinculao de
1,2% da Receita Corrente Lquida do projeto de lei oramentria para
atendimento exclusivo dessas programaes. A matria, que objeto da PEC
n 358-A, de 2013, consta do art. 52 da LDO 2014.
4. O PLDO 2015 no contm anexo de metas e prioridades. O art. 4 define
genericamente (sem especificar as programaes) como prioridade de governo
as aes do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC e do Plano Brasil
sem Misria - PBSM. Desde 2011, os projetos das LDOs no contemplam
esse anexo. O Congresso decidiu cri-lo em 2011, 2013 e 2014, mas foi
vetado. Nenhum veto foi apreciado at o momento.
5. O PLDO 2015 prev a possibilidade de execuo total das programaes do
projeto de lei oramentria para 2015 caso o oramento de 2015 no seja
sancionado at 31/12/2015 (execuo provisria). A maior parte das despesas
poder ser executada, independentemente de limite mensal, inclusive
investimentos e inverses financeiras do PAC e do Ministrio da Educao.
6. No h previso de ressalvas do contingenciamento, alm das despesas
obrigatrias. O Anexo III no contm a Seo II, na qual geralmente so
estabelecidas as despesas discricionrias ressalvadas. Desde a LDO 2012, os
projetos de LDO vm sem essa Seo II. Quando criada pelo Congresso
Nacional, a seo foi totalmente vetada e os vetos ainda no foram
apreciados.
7. Os restos a pagar acumulados at 2013, que deveriam ser pagos com a
arrecadao de 2014, somam R$ 214,0 bilhes (R$ 199,6 correspondem a
despesas primrias). O volume crescente a cada ano e reflete, ao final de um
mandato, a parcela mais expressiva do estoque da dvida flutuante (de curto

5

prazo) que sobra para o prximo Governo. O PLDO 2015 no contm
dispositivo que trata dessa relevante questo.
8. O texto do projeto amplia a possibilidade de alteraes oramentrias. Podem
ser alterados livremente entre si, por ato prprio de cada Poder, MPU e DPU,
os grupos de natureza de despesa 3 (outras despesas correntes), 4
(investimento) e 5 (inverso financeira), no mesmo subttulo; e 2 (juros e
encargos da dvida) e 6 (amortizao da dvida), tambm no mesmo subttulo.
9. As normas sobre fiscalizao de obras e servios com indcios de
irregularidades graves foram preservadas tal como constam da vigente LDO
2014.
10. No foram includas disposies sobre custos de obras e servios de
engenharia. Tais normas foram estabelecidas pelo Decreto n 7.983, de 2013.
11. As projees dos gastos de pessoal passam a ser realizadas com base na
despesa efetiva de maro, e no de abril como usualmente ocorria.
12. O PLDO veda o reajuste dos benefcios para assistncia pr-escolar e auxlio-
alimentao ou refeio, quando o valor vigente pago for superior ao valor per
capita da Unio.
13. O saldo da margem de expanso para o aumento de despesas obrigatrias de
carter continuado, para o exerccio de 2015, de apenas R$ 1,6 bilho, cerca
de 23% da margem disponvel no PLDO 2014, o que mostra grandes
restries para ampliao dessas despesas.
14. As agncias oficiais de fomento devero, nos termos do projeto, considerar
tambm como prioritrias, para a concesso de emprstimos, empresas que
empreguem pessoas com deficincia em proporo superior exigida na Lei
n 8.213, de 1991. A FINEP e o BNDES devem considerar prioritrio tambm o
fomento ao software pblico e ao software livre.

6

1 - ASPECTOS ECONMICOS E FISCAIS
1.1. ASPECTOS MACROECONMICOS E CONSISTNCIA DOS
PARMETROS
Os parmetros de inflao, de crescimento do PIB, variao da massa
salarial, taxas de juros e de cmbio so importantes do ponto de vista fiscal, porque
balizam a maioria das projees, e, em especial, as que se referem receita. O
exame desses parmetros individualmente, bem como a sua consistncia vis a vis o
cenrio econmico, , assim, crucial para que se tenham estimativas confiveis e que
reflitam o mais prximo possvel a situao futura das contas pblicas.
O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015 - PLDO 2015 assenta
suas projees fiscais tendo como pano de fundo um cenrio mais realista sobre o
crescimento da economia brasileira para esse exerccio, em comparao com as
expectativas de crescimento contidas em PLDOs de exerccios anteriores.
A Tabela a seguir apresenta os principais parmetros econmicos que
embasaram a feitura desse Projeto.

Tabela 1
PLDO2015 - PRINCIPAIS PARMETROS ECONMICOS
ITENS 2014 2015 2016 2017
PIB - valor em R$ bilhes correntes 5.211,67 5.734,49 6.274,77 6.844,30
PIB - variao real em % 2,50 3,00 4,00 4,00
IPCA - variao acumulada em % 5,30 4,50 4,50 4,50
IGP-DI - variao acumulada em % 5,85 5,00 5,00 4,95
INPC - variao acumulada em % 5,30 5,00 4,50 4,50
Salrio Mnimo - em R$ 724,00 779,79 839,23 903,28
Taxa de Cmbio - R$/US$ - final de dezembro 2,44* 2,40 2,42 2,45
Massa Salarial Nominal - variao mdia em % 10,55** 10,69 10,37 10,62
Taxa de Juros Selic Efetiva - mdia em % 10,51 10,66 10,71 10,62
Fontes: Rel atri o de Aval i ao de Recei ta e Despesa do 1 bi mestre de 2014, Anex0 I V.1 das Metas Fi scai s do
PLDO2015 e grade de parmetros de 06.03.2014 da SPE/MF.
(*) Mdi a e (**)Decreto n 8.197/14.

Aps o crescimento de 7,5% em 2010, a economia brasileira nitidamente
perdeu fora e reduziu seu crescimento real para apenas 2,7% em 2011, 1,0% em
2012 e 2,3% em 2013.
Os parmetros utilizados nas projees e clculo das metas fiscais do
passado recente foram estabelecidos de forma otimista nos PLDOs, ou mesmo nos
Projetos de Lei Oramentria, e depois terminaram, na execuo, sendo
sucessivamente revistos para baixo, no caso do crescimento do Produto, e para cima,
na hiptese dos ndices de evoluo dos preos.
Para 2014, por exemplo, a previso de crescimento real do PIB foi
estabelecida no PLDO 2014 em 4,5%, reduzida para 4,0% no Projeto da LOA 2014,

7

diminuda para 3,8% na LOA 2014 e, no Relatrio de Avaliao da Receita e Despesa
do 1 bimestre de 2014, novamente reduzida para 2,5%.
No PLDO 2015, a expectativa de crescimento se estima em 3,0% para esse
exerccio e em 4,0% para os exerccios de 2016 e 2017. Apesar disso, ainda se
mantm mais otimista que a dos agentes de mercado, que estimam crescimento de
apenas 1,63% para 2014 e de 2,0% para 2015
1
.
Na comparao da variao do trimestre com o imediatamente anterior,
dessazonalizados, esse comportamento tem sido altamente voltil: o 1 trimestre de
2013 mostrou variao zero em relao ao ltimo trimestre de 2012; j o 2 trimestre
de 2013 registrou o expressivo crescimento de 1,8% em relao ao primeiro desse
ano; o terceiro trimestre de 2013 mostrou queda de 0,5% e o quarto voltou a registrar
crescimento de 0,7%.
Em 2014 teria havido uma pequena acelerao, se utilizarmos o ndice de
Atividade Econmica do Banco Central, IBC-Br, considerado uma proxy
2
do
comportamento do PIB. Esse indicador mostra que a mdia de janeiro e fevereiro de
2014, relacionada com a mdia do ltimo trimestre de 2013, apresentou uma variao
de 0,83%.
Mas, h outros indicadores de atividade que pem em dvida a
sustentabilidade dessa ltima variao. O consumo das famlias, motor propulsor do
crescimento do PIB nos ltimos anos, embora cresa pelo 10 ano consecutivo, est
perdendo fora: segundo o IBGE, o crescimento caiu novamente em 2013, atingindo
2,3%, depois de registrar 3,1% em 2012, 4,1% em 2011 e 7,5% em 2010.
O crescimento ainda mantido devido elevao da massa salarial, uma vez
que houve encarecimento do crdito e restries a essas operaes, como
consequncia da retomada de uma poltica monetria mais restritiva, visando ao
combate inflao.
Outro componente da demanda agregada, a despesa de consumo da
administrao pblica, tambm desacelerou em 2013, ao aumentar 1,9% contra 3,2%
em 2012. As exportaes mostraram melhora ao crescer 2,5%, contra 0,5% em 2012,
mas as importaes aumentaram 8,4%, evidenciando acelerao em relao ao
crescimento de 0,2% de 2012.
A taxa de investimento elevou-se em 2013 para 18,4% do PIB, levemente
acima da taxa de 2012, que registrou 18,2% do PIB. Ainda assim, a taxa inferior
do ano de 2011, quando atingiu 19,3% do PIB, e de 2010, quando registrou 19,5%
do PIB. A evoluo aconteceu em meio a um conjunto de estmulos fiscais e
creditcios concedidos pelo Governo visando estimular os investimentos.
O ndice da Produo Industrial Geral, dessazonalizado, nos ltimos doze
meses medidos em fevereiro de 2014, segue fraco, apresentando crescimento de
1,1%.
O Volume de Vendas a Varejo (ampliado) tambm mostra tendncia
declinante, com os ltimos doze meses at fevereiro de 2014 crescendo 4,78%,
contra 7,4% medidos em fevereiro de 2013.

1
FOCUS Relatrio de Mercado de 17/abril/2014 BACEN.
2
Varivel utilizada na anlise de regresso para substituir outra teoricamente mais satisfatria, nos casos em que no se dispe
de dados para esta ltima ou estes no podem ser obtidos.

8

O ponto positivo a taxa de desemprego que, em fevereiro de 2014, marcou
5,1%. Alm de historicamente baixa, essa taxa mostra leve declnio em relao aos
nmeros do incio do ano precedente. O rendimento mdio real efetivo das pessoas
ocupadas, por sua vez, segue em alta: R$ 2.057,63, em janeiro de 2014, contra R$
1.965,31, em janeiro de 2013.
A desacelerao da economia que vem ocorrendo desde exerccios
anteriores agravada pela poltica monetria restritiva adotada a partir do 2 trimestre
de 2013, visando combater a crescente presso inflacionria. Nessa data, a Taxa
Bsica de Juros, SELIC, foi aumentada para 7,5%, depois de ficar por um bom tempo
em 7,25%, a mais baixa da histria recente. A partir disso, tem subido
constantemente e, atualmente, encontra-se em 11,0%, sendo esperada pelos
agentes econmicos mais uma elevao de 0,25% na prxima reunio do COPOM.
Dada a expectativa de inflao, acredita-se que esse nvel da SELIC seja
compatvel com uma taxa de juros real da ordem de 5,0%. Para trazer a inflao para
o centro da meta (4,5%), boa parte dos analistas de mercado acredita que a taxa de
juro real tenha que ser maior que a atualmente estimada, e tanto maior quanto menor
o esforo do lado da poltica fiscal.
Diante desse quadro, pouco provvel que a economia cresa mais que
2,0% do PIB em 2014, pois em outros exerccios, com condies mais favorveis,
gravitou em torno disso. Para 2015, a previso de crescimento do PIB de 3,0%
parece igualmente superestimada, pois esse exerccio ir requerer um forte ajuste na
poltica econmica para trazer a inflao para a meta, sob o risco de se perder o
controle da situao.
Esse cenrio ainda mais delicado quando se considera que h um
represamento de preos administrados (combustveis e tarifas de servios pblicos) e
que a normalizao da poltica monetria americana poder trazer novas rodadas de
desvalorizao do real.
A inflao esperada pelo Governo para 2014 acha-se sensivelmente abaixo
das expectativas do mercado: enquanto o primeiro prev IPCA acumulado de 5,30%
e IGP-DI acumulado de 5,85%, o segundo prev 6,51% e 7,35%, respectivamente.
Para 2015, a diferena entre essas vises menor, pois o Governo espera 5,0% e
5,5%, enquanto que o mercado 6,0% e 5,5%, para os mesmos indicadores.
Para 2014, se h um excesso de previso de crescimento, h, por outro lado,
uma deficincia de expectativa de inflao, o que pode levar o PIB nominal, uma
proxy da base tributvel da economia, a um nvel maior do que o previsto.
Para 2015, o provvel excesso na projeo do crescimento real do PIB
poder ser compensado pela maior base nominal do PIB do ano anterior, uma vez
que no h diferena acentuada entre as expectativas de inflao. Com isso, o PIB
nominal poder atingir o previsto no PLDO 2015 e que balizou a projeo das metas
fiscais.
1.3. METAS FISCAIS
O Anexo de Metas Fiscais deve estabelecer metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio
e montante da dvida pblica, para trs exerccios, nos termos da LRF.

9

No obstante a previso legal, o contingenciamento (limitao de empenho e
movimentao financeira) utilizado no mbito da Unio tem buscado garantir apenas
o cumprimento da meta de resultado primrio. O texto da LDO no elege a meta de
resultado nominal como um parmetro de controle da poltica fiscal.
Em primeiro lugar, o prprio anexo de Anexo de Metas Fiscais, inclusive o do
PLDO 2015, refere-se meta de resultado nominal como meramente indicativa,
mesmo tratamento dado meta de montante da dvida pblica e ao conjunto das
metas fiscais referentes aos exerccios de 2016 e 2017. Em segundo lugar, o texto
das LDOs sempre menciona que a elaborao da LOA e a execuo oramentria
considerar a meta de resultado primrio.
1.3.1. Metas Fiscais para a Unio
O 1 do art. 2 do PLDO 2015 estabelece que a meta de supervit primrio
do governo central de R$ 114,7 bilhes para o exerccio de 2015, podendo ser
reduzida em at R$ 28,7 bilhes relativos s programaes do Programa de
Acelerao do Crescimento - PAC. Essa reduo somente poder ocorrer se os
demais entes da Federao gerarem supervits primrios, cuja meta foi prevista em
R$ 28,7 bilhes.
O Anexo de Metas Fiscais apresenta o seguinte quadro relativo ao resultado
primrio da Unio:
Tabela 2
Resultado Primrio da Unio
Discriminao
2015
R$ bilhes % PIB
I. Receita Primria 1.413,6 24,65
II. Despesa Primria 1.298,9 22,65
III. Resultado Primrio Governo Central ( I - II ) 114,7 2,00
IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais 0,0 0,00
V. Resultado Primrio Governo Federal ( III + IV ) 114,7 2,00
VI. Resultado Nominal Governo Federal -71,0 -1,24
VII. Dvida Lquida Governo Federal 1.196,2 20,90
Fonte: PLDO 2015 Anexo IV.1

O supervit primrio que a Unio pretende fazer de R$ 114,7 bilhes no
suficiente para suportar os encargos da dvida, de modo que se projeta um dficit
nominal de R$ 71,0 bilhes para 2015 (1,24% do PIB). Isso significa que a Unio vai
continuar a operar com dficit fiscal.
Pela primeira vez, o texto do projeto no menciona se haver compensao
entre o resultado dos Oramentos Fiscal e da Seguridade e o resultado das
Empresas Estatais Federais (Programa de Dispndios Globais). Essa compensao
implcita apurao do resultado, tendo em vista a necessidade de cumprimento da
meta estabelecida para o setor pblico consolidado. As empresas dos Grupos
Petrobrs e Eletrobrs no sero consideradas na meta de supervit primrio relativa
ao Programa de Dispndio Globais, a exemplo do que ocorreu nos ltimos cinco
anos.

10

1.3.2. Metas Fiscais para o Setor Pblico Consolidado
A meta de supervit primrio do setor pblico consolidado no financeiro
poder atingir R$ 143,3 bilhes, que corresponde a 2,5% do PIB, conforme se
depreende das informaes contidas no Anexo de Metas Fiscais do PLDO 2015. Pela
primeira vez, o texto da lei refere-se a meta mnima de resultado primrio
consolidado, no valor de R$ 114,7 bilhes, ou 2% do PIB.
Desde 2011, a LDO apresenta suas metas de resultado primrio em valor
nominal, ao invs de em percentual do PIB, como nos anos anteriores. O PLDO 2015
prev a meta em valor nominal.

11

Tabela 4
Metas de Resultado Primrio
R$ milhes

A meta estimada para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios soma R$
28,7 bilhes ( 4 do art. 2 do PLDO 2015). O governo central compensar a parcela
do resultado primrio no realizada pelos Estados, DF e Municpios, diferentemente
do que est previsto na LDO 2014, em que h apenas faculdade de faz-lo.
Para 2014, conforme se infere do Decreto n 8.197, de 20/02/2014, o
Executivo trabalha para atingir a meta de supervit de R$ 80,8 bilhes (1,55% do
PIB), para o Governo Federal, e estima R$ 18,2 bilhes (0,35% do PIB) para os
governos locais.
No quadro acima, esses valores esto no item resultado primrio obtido. A
permisso para abatimento do PAC da meta do resultado primrio era de at R$ 67,0
bilhes na LDO 2014; caiu para R$ 58,0 bilhes na LOA 2014 e ficou em R$ 35,3
bilhes no Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias, divulgado em

12

20/02/2014. Esse redutor foi mantido no relatrio referente ao 1 primeiro bimestre
deste ano, divulgado em 20/03.
O PLDO 2015 prev que a meta fixada poder ser elevada, desde que as
reestimativas para a taxa de crescimento real do PIB extrapolem as projees
utilizadas para elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual para 2015 PLOA
2015.
De acordo com o Anexo de Metas Fiscais, a meta de supervit primrio
projetada em 2,5% do PIB nos dois anos seguintes:

Tabela 4
Trajetria Estimada para a Dvida Lquida do Setor Pblico
e para o Resultado Nominal
Variveis (em % do PIB) 2015 2016 2017
Supervit Primrio do Setor Pblico No-Financeiro 2,50 2,50 2,50
Previso para o reconhecimento de passivos 0,27 0,25 0,23
Dvida Lquida com o reconhecimento de passivos 33,0 32,1 31,1
Resultado Nominal -1,88 -1,82 -1,56
* No considera a reduo relativa ao Programa de Acelerao do Crescimento PAC.

2 ORAMENTO IMPOSITIVO EMENDAS INDIVIDUAIS
O Congresso Nacional inseriu na LDO 2014 dispositivo (art. 52), que
estabelece a obrigatoriedade de execuo das programaes oramentrias
decorrentes de emendas individuais, assunto objeto de proposta de emenda
constitucional que ora tramita na Cmara dos Deputados.
O artigo, alm de tornar obrigatrio o empenho e o pagamento, observados
os parmetros globais e excetuados os casos de comprovado impedimento tcnico,
teve como premissa fixar legalmente um critrio imparcial e isonmico na liberao
das emendas pelo Poder Executivo. A medida tambm reforou a inteno do
Legislativo de evitar interveno poltica na liberao de recursos.
O PLDO 2015 no trouxe disposies sobre esse assunto, transferindo para o
Legislativo a deciso de resgatar ou no a matria.
A discricionariedade na execuo ao longo dos anos das programaes
decorrentes das emendas parlamentares aos oramentos foi o estopim
desencadeador de toda a calorosa discusso sobre a necessidade de impor o
cumprimento da lei oramentria.
No ano 2000, foi proposta no Senado Federal a PEC 22, de 2000, com a
finalidade de tornar obrigatria a execuo da totalidade da lei oramentria. A
matria, aprovada em 2006, foi enviada deliberao da Cmara dos Deputados.
Nessa Casa Legislativa, j na forma da PEC n 565, de 2006, o debate se
restringiu s emendas individuais, parcela considerada a mais sensvel da
programao oramentria do ponto de vista do retorno eleitoral. Da porque seu
equacionamento foi considerado prioritrio e urgente, haja vista o histrico de
elevados contingenciamentos e da baixa execuo dessas emendas. A matria
finalmente aprovada determinava a execuo obrigatria, no equivalente a 1% da

13

Receita Corrente Lquida RCL, to somente das programaes decorrentes de
emendas individuais.
poca, existiram vrias manifestaes ponderando acerca da limitao
conceitual dada ao regime do oramento impositivo, na medida em que albergou,
pelo menos nesse primeiro momento, apenas as programaes decorrentes de
emendas individuais. Alm do que, o texto trouxe detalhes que, a rigor, no
precisavam constar da Constituio Federal
3
, mostrando-se mais adequado que o
tema fosse tratado primeiramente em norma infraconstitucional (como a LRF ou
mesmo a LDO), at que ganhasse estabilidade prpria para figurar na Carta Magna.
A PEC n 565, de 2006, aps aprovada na Cmara, retornou ao Senado,
onde assumiu o n 22-A, de 2000. Sofreu novas alteraes, para, precipuamente,
ampliar o limite de obrigatoriedade de execuo para 1,2% da RCL, cuja metade
deveria necessariamente ser aplicada em aes e servios pblicos de sade.
Em vista dessas alteraes, a PEC teve de retornar Cmara, onde foi
fracionada em duas propostas de emenda Constituio (PEC n 358, de 2013, e
PEC n 359, de 2013). Tais propostas voltaram a ser fundidas na forma da PEC n
358-A, de 2013, nos termos do Parecer de 09 de abril de 2014, do Deputado Edio
Lopes, na Comisso Especial que cuida da matria.
Considerando o anseio parlamentar pela aplicao j no oramento de 2014
das disposies impositivas, a matria aprovada no Senado foi transportada quase
integralmente para o PLDO 2014, sancionado sem qualquer veto.
A prtica e os procedimentos da execuo oramentria da LOA 2014, j na
vigncia do modelo impositivo das emendas individuais, demonstram que os alertas
quanto inconvenincia de detalhar seu contedo na Constituio, e quanto
necessidade de se valer da LDO como um teste das novas disposies, faziam todo
sentido. De fato, o que se viu foi a regulamentao da matria, especialmente por
meio das Portarias Interministeriais 39 e 40, ambas de 06/02/2014, detalhar as
regras, criando um cronograma de etapas rgidas e prazos peremptrios.
Com o pretexto de se esgotar o cronograma criado pela LDO para superar
eventuais impedimentos, as programaes decorrentes de emendas foram
integralmente bloqueadas, o que inverteu a lgica das disposies da PEC e da LDO
2014. Perdeu-se por inteiro a inteno original de que todas as programaes
deveriam ser executadas desde j, exceto se, no decorrer do exerccio, fosse
identificado algum impedimento de ordem tcnica ou legal. A execuo at a presente
data no mbito do Poder Executivo nula.
Ademais, as Portarias voltaram a centralizar o processo de liberao de
emendas na Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica
SRI/PR, o que parece no se coadunar com a inteno do oramento impositivo. O
modelo oramentrio pretendido visou a uma execuo oramentria imparcial e
independente de injunes polticas na relao Executivo-Legislativo (injunes que,
em verdade, h muito tempo as LDOs tentam coibir, conforme o art. 118 da LDO

3
A propsito o Estudo n 1, de agosto/2013, da Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle do Senado Federal
(disponvel em: http://www12.senado.gov.br/orcamento/documentos/ldo/2013/elaboracao/projeto-de-lei/440-notas-tecnicas-e-
estudos/estudo-tecnico-no1) e o Estudo Tcnico n 10, de julho/2013, da Consultoria de Oramentos e Fiscalizao Financeira da
Cmara dos Deputados (disponvel em: http://www2.camara.leg.br/atividade-
legislativa/orcamentobrasil/estudos/2013/EST10.pdf).

14

2014). A SRI/PR passou, inclusive, a ter o poder de validar ou no os impedimentos
apontados pelos rgos executores.
Tais aspectos reforam a necessidade de aperfeioar o texto, caso venha a
ser includo na LDO 2015, para evitar interpretaes distorcidas quanto
obrigatoriedade da execuo e ao alcance da expresso impedimento de ordem
tcnica. Da mesma forma, deve ficar claro como se dar a distribuio do
contingenciamento proporcional para essas programaes. O tema dever ser mais
direto, objetivo e conciso em suas disposies.
Os prazos e os procedimentos tendentes a superar as etapas da execuo
devem ser razoveis e fixados em favor dos beneficirios das transferncias,
principais interessados na agilizao do processo de execuo. As programaes
desimpedidas no precisam aguardar o processo de saneamento de eventuais
impedimentos em outras programaes.
Deve-se salientar a necessidade de compatibilizar as disposies da LDO
com o conjunto de princpios e normas que fundamentam a matria oramentria e
financeira na Constituio e nas leis complementares, em especial, a LRF.
A necessidade de contingenciamento e a prtica j consolidada de uma
execuo discricionria alimentam a ideia de que a lei oramentria representa
apenas um limite financeiro para as programaes, ou seja, a lei teria carter
meramente autorizativo, no criando vnculos obrigacionais.
O oramento, na verdade, integra o sistema de planejamento, em que o
programa de trabalho e as respectivas dotaes oramentrias representam o estgio
final de um processo de definio de diretrizes, objetivos, metas e prioridades para as
polticas pblicas. E, deve ser lembrado, o planejamento determinante para o setor
pblico (art. 174 da CF) e no meramente indicativo.
Essa mesma qualidade vlida para a lei oramentria, o que implica a
necessidade de se reconhecer que a sua aprovao cria vnculos e compromisso
quanto necessidade de execuo. O oramento pblico, portanto, passou a ser
mais que um instrumento de controle poltico voltado limitao dos gastos pblicos.
A possibilidade de contingenciamento criada pela LRF (art. 9) uma
exceo regra geral a da execuo plena das dotaes. O contingenciamento deve
ser apenas o necessrio e suficiente para atingir as metas de resultado primrio.
Nessa linha, deveria ser orientado por critrios fixados pela LDO, de modo que o
Legislativo detivesse sempre o controle sobre a distribuio do esforo fiscal no
conjunto das despesas discricionrias.
Conclui-se que, como decorrncia lgica do sistema de normas, as
programaes no contingenciadas, ou aquelas cujo contingenciamento no tenha se
respaldado na LRF, deveriam ser necessariamente executadas. Teria sido intil o
esforo de aprovao de planos e oramentos, com a participao da sociedade e do
Legislativo, se prevalecesse a ideia de que o gestor tem plena liberdade para
executar ou no as programaes aprovadas na lei oramentria.
Defende-se, portanto, que a lei oramentria determinante no sentido de
que sua aprovao gera responsabilidade de execuo. nus do gestor justificar a
ausncia ou insuficincia de execuo; a ele cabe comprovar a existncia de
contingenciamento ou outro impedimento justificvel.
O oramento impositivo das emendas individuais, tal como aprovado na LDO
2014, consagra a interpretao do modelo que j existe do ponto de vista jurdico, ao
admitir o contingenciamento proporcional e a possibilidade de justificativa da

15

inexecuo no caso de impedimento. Tal entendimento, no entanto, deveria valer
para todas as despesas discricionrias, no sentido de que devem - e no
simplesmente podem - ser executadas.
No tem sentido exigir-se dos rgos de execuo a justificao do
impedimento ou do contingenciamento para as programaes includas por emendas,
deixando-se de adotar o mesmo procedimento para as programaes de mesma
natureza, ainda que no tenham sido de iniciativa por parlamentares.
Nesse contexto, ressalta-se a necessidade de se fazer ressurgir, no mbito
do Legislativo, a prtica do acompanhamento e da fiscalizao do oramento nas
diversas reas de atuao do governo federal, convocando-se autoridades e
supervisionando-se de perto cada passo da execuo, bem como os eventuais
impedimentos e percalos alegados.
No se deve entender o modelo do oramento impositivo das emendas
individuais como um procedimento dissociado dos demais princpios e normas do
sistema constitucional que comanda todo o processo de planejamento e oramento.
Ou seja, o regime de execuo das programaes includas pelas emendas deve ser
interpretado e isso deve ficar claro - como uma forma de proteo e busca de
isonomia entre todas as dotaes aprovadas no oramento, jamais um privilgio de
execuo pelo fato de a iniciativa ter sido parlamentar. Nessa linha, importante
manter a disposio que prev o contingenciamento das emendas na mesma
proporo daquele imposto s demais programaes.
Isto porque o Supremo Tribunal Federal j se manifestou, embora ainda em
sede de liminar e em juzo monocrtico, pela inconstitucionalidade de tema
semelhante. Por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4663-RO (ADIn
4663/RO), o STF foi chamado a se pronunciar sobre a iniciativa da Assembleia
Legislativa do Estado de Rondnia, que fez inserir na LDO 2012 daquele Estado
regras que estabeleciam a obrigatoriedade de execuo das programaes includas
no oramento por meio de emendas parlamentares. No que interessa presente
anlise, os dispositivos inseridos estabeleciam, in verbis:

Art. 3. []
XVII - Garantir a aplicao dos recursos das emendas parlamentares ao
oramento estadual, das quais, os seus objetivos passam a integrar as metas e
prioridades estabelecidas nesta Lei.
...
Art. 22. [...]
Pargrafo nico. Nos termos do caput do artigo 136-A da Constituio
Estadual, no exerccio de 2012 sero de execuo obrigatria as emendas
aprovadas pelo Poder Legislativo de que trata este artigo. (negritamos)

O Ministro Luiz Fux concedeu liminar, que depende ainda de referendo do Plenrio daquela
Suprema Corte, para suspender os efeitos dos citados dispositivos da LDO 2012/RO, nos seguintes
termos da ementa, in verbis:
...
5. Ofende a Constituio Federal, que encampa a necessria harmonia
entre os poderes polticos (CF, art. 2) e impe o dever de planejamento na
atividade financeira do Estado (CF, art. 166, 1 e 2), a norma constante da

16

LDO estadual que confere o status de metas e prioridades da Administrao
Pblica a toda e qualquer emenda parlamentar apresentada lei oramentria
anual, a fim de garantir a aplicao dos respectivos recursos art. 3, XVII, da Lei
n 2.507/11. Frustrao, in casu, da teleologia subjacente ao plano plurianual e
lei de diretrizes oramentrias, com a chancela de uma espcie de renncia
de planejamento em prol de regime de preferncia absoluta das decises do
Legislativo. (negritamos)
...
11. O pargrafo nico do art. 22 da Lei n 2.507/11, ao conceder regime de
obrigatria execuo to-somente s emendas parlamentares ao oramento,
padece dos mesmos vcios que conduzem declarao de inconstitucionalidade do
referido art. 3, XVII, da mesma Lei, de vez que a fora vinculante prima facie das
normas oramentrias no tolera a concesso de regime formalmente distinto
exclusivamente s emendas parlamentares, em manifesto descompasso com
o princpio da Separao de Poderes. (negritamos)
...
Pela fora dos argumentos, transcrevem-se as razes do voto do Ministro,
que foi acompanhado pelo Ministro Marco Aurlio Mello na concesso da liminar, in
verbis:

Nos limites cognitivos prprios sede cautelar, entendo que o dispositivo
padece de inconstitucionalidade luz do princpio da Separao de Poderes (CF,
art. 2) e da teleologia que inspira o art. 165, 1 e 2, da Constituio Federal.
Com efeito, e na linha do que se afirmou mais acima, ao plano plurianual e
lei de diretrizes oramentrias compete a fixao de metas e prioridades da
administrao pblica, restringindo-se o domnio do primeiro quelas relacionadas
s despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada (OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de
direito financeiro, So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011, p. 386), nos termos
do art. 165, 1 e 2, da Constituio Federal, de modo a orientarem a elaborao
e a execuo da lei oramentria anual luz do necessrio planejamento.
Neste cenrio, tolerar, como faz a Lei do Estado de Rondnia, que o Poder
Legislativo simplesmente afirme que qualquer deciso casustica que venha a ser
por ele tomada, no futuro, ao tempo da deliberao sobre as emendas ao projeto de
Lei Oramentria anual, seja tocada, automaticamente, pelo regime especial das
metas e prioridades da Administrao Pblica representaria, em ltima anlise, a
frustrao do propsito da Constituio, esvaziando as regras dos 1 e 2 do art.
165 do texto constitucional com a chancela de uma espcie de renncia de
planejamento, em prol de regime de preferncia absoluta das decises do
Legislativo.
Sabe-se, por certo, que as Leis de Diretrizes Oramentrias no gozam de
fora normativa suficiente a ensejar o nascimento de direitos subjetivos a eventuais
interessados na concretizao das polticas pblicas nela enunciadas, de vez que,
como j assentado pela jurisprudncia desta Corte, a previso de despesa, em lei
oramentria, no gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial (AR 929,
Relator(a): Min. RODRIGUES ALCKMIN, TRIBUNAL PLENO, julgado em
25/02/1976, RTJ VOL-00078-02 PP-00339). A moderna teoria do direito
constitucional, porm, tem ressaltado que as virtualidades da Constituio,
inspirada na pretenso de disciplinar o fenmeno poltico, no podem ser reduzidas
exclusivamente ao domnio judicial, cabendo falar em interpretao constitucional
realizada pelo legislador e pelo administrador, aos quais se deve reconhecer
tambm papel fundamental na concretizao do contedo das normas
constitucionais (CHEMERINSKY, Erwin. Constitucional law principles and policies,
New York: Wolters Kluwer Law & Business, 2011, pp. 26-30, mais especialmente
p. 28). Assim, a inexistncia de represso judicial no reduz insignificncia o

17

dever de fidelidade, para a elaborao da lei oramentria anual, ao planejamento
delineado no plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias, cujo controle
deve permanecer a cargo dos agentes polticos dos Poderes Legislativo e Executivo
no exerccio de suas funes, em hiptese exemplar de dilogo institucional entre
os poderes polticos.
Portanto, ausente a programao e o planejamento inerentes elaborao
da Lei de Diretrizes Oramentrias, a outorga desse status especial de maneira
uniforme e invarivel perde a respectiva razo subjacente, sobretudo por no ser
possvel apontar qualquer distino de relevo, para esse fim, entre as decises
polticas advindas de emendas parlamentares Lei Oramentria Anual e, de outro
lado, as decises polticas similares tomadas pelo Poder Executivo ao encaminhar
o respectivo projeto de Lei no exerccio da reserva de iniciativa prevista no art. 165,
III, da Constituio.
que, luz da necessria harmonia entre os poderes polticos (CF, Art.
2), todas as normas previstas na verso promulgada da lei oramentria
anual, sejam elas emanadas da proposta do Poder Executivo ou de emenda
apresentada pelo Poder Legislativo, devem ser observadas com o mesmo
grau de vinculao pela Administrao Pblica. (negritamos)
...
Nestas balizas, e levando-se em conta exclusivamente o sistema
oramentrio delineado na Constituio Federal de 1988, entendo que o pargrafo
nico do art. 22 da Lei n 2.507/11 do Estado de Rondnia padece de
inconstitucionalidade material luz do princpio da Separao de Poderes, por
idnticas razes que conduziram declarao de inconstitucionalidade do art. 3,
XVII, da mesma Lei.
Com efeito, os princpios da Separao de Poderes (CF, art. 2), da
legalidade oramentria (CF, art. 165, caput e inc. I a III) e da democracia (CF,
art. 1, caput) impem a fora vinculante prima facie das normas
oramentrias, nos termos da lio acima referida de MENDONA, Eduardo
Bastos Furtado de. A constitucionalizao das finanas pblicas no Brasil devido
processo oramentrio e democracia, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2010, p. 392-7.
No h amparo constitucional, assim, pretenso de conceder regime
formalmente distinto exclusivamente s emendas parlamentares, sob pena de
desrespeito harmonia que deve reinar entre os poderes polticos (CF, art.
2). (negritamos)

Do exposto, conclui-se que a deciso de incluir no PLDO 2015 normas sobre
execuo obrigatria exclusivamente das programaes decorrentes de emendas
deve considerar o que j decidiu a Suprema Corte.

3 ANEXO DE METAS E PRIORIDADES
A lei de diretrizes, a par de estabelecer regras para elaborao e execuo
dos oramentos, deve, entre outras funes, fixar as prioridades e metas da
administrao federal.
O PLDO 2015 estabelece, por meio do art. 4, caput, que as prioridades para
2015 correspondem s aes do Programa de Acelerao do Crescimento PAC e
do Plano Brasil sem Misria PBSM.
O PAC uma designao cunhada para expressar um conjunto de aes do
governo federal. No um programa oramentrio
4
. Por sua vez, o PBSM se constitui

4
Decreto n 6.025, de 2007.

18

num conjunto de aes voltadas para a superao da extrema pobreza da populao.
Tambm no se constitui em programa de aes exclusivamente oramentrias
5
.
O art. 4, embora seja explcito quanto prioridade conferida ao PAC e ao
PBSM, no discrimina o contedo de cada um desses programas, nem as metas de
cada qual. Por esse ngulo, o PLDO 2015 no atenderia totalmente sua finalidade
constitucional.
Dispe a Constituio Federal, no 2 do art. 165 e no 2 do art. 195, que,
in verbis:
Art. 165. ...
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para
o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica
de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. (negrito nosso)
[...]
Art. 195. [...]
2 A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de forma
integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia
social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes
oramentrias [...] (negritamos)

A Constituio Federal, como se observa, no exige a elaborao de um
anexo de metas e prioridades. Mas clara ao exigir a fixao das metas e
prioridades.
Mesmo a Lei Complementar n 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF), que fixou diversas atribuies lei de diretrizes, no disciplinou um especfico
anexo de metas e prioridades. Mas refora a necessidade de a LDO atender os
ditames da Constituio (art. 4).
Tornou-se habitual, desde a Lei n 8.211, de 22/07/1991 LDO 1992, que os
projetos enviados ao Congresso Nacional e as respectivas leis de diretrizes incluam
as prioridades da administrao federal em forma de anexo (ressalvadas as LDOs
para 1991, 1996, 2000, 2004 e 2012, cujos projetos, amparados na inexistncia de
um plano plurianual como parmetro, no continham o anexo, nem o Congresso
Nacional decidiu elabor-lo
6
).
A habitualidade de aprovao do anexo na LDO consagrou o entendimento
de que o anexo, com aes e metas fsicas demonstradas, seria obrigatrio.
Amparado nessa interpretao, o Congresso Nacional estabeleceu em seu
Regimento Comum, por meio da Resoluo n 1, de 2006-CN, normas especficas
para emendas ao anexo de metas e prioridades (arts. 87 a 91). Assim, o anexo se
normatizou.
Ao lado dessa normatizao, criou-se um fato poltico relevante: o anexo de
metas e prioridades se incorporou ao processo legislativo, despertando o interesse
parlamentar na apresentao de emendas. Em razo disso, mesmo nos anos em que

5
Decreto n 7.492, de 2011.
6
Essas LDOs remeteram para os respectivos planos plurianuais subsequentes a funo de estabelecer as metas e prioridades.

19

inexiste plano plurianual, intensa a movimentao para cri-lo. Por meio dele, os
congressistas (individual ou coletivamente) tm a oportunidade para priorizar aes
pblicas, tanto no mbito da Unio, quanto no das unidades da federao que
representam.
Nessa linha, se o PLDO 2015 no trouxe o anexo, o Legislativo pode cri-lo.
Se o Congresso Nacional entende que o anexo elemento inerente LDO, poder
inclu-lo, pois o processo de formao da lei abre o espao necessrio para corrigir a
lacuna.
O Poder Executivo deveria incluir as metas e prioridades no PLDO, por ser
sua a iniciativa do projeto. Contudo, se no as incluiu ou se as incluiu parcialmente
7

ou de modo considerado inadequado pelo Legislativo, no se poderia inquinar de
inconstitucional o projeto, tanto porque no tem ele eficcia jurdica de lei, quanto
porque o Congresso Nacional poder corrigir a omisso ou falha, dando-lhe a
configurao que achar apropriada, inclusive elaborando o anexo (art. 166, 4, CF).
Como reforo para embasar essa orientao, as decises adotadas na
tramitao legislativa do PLDO 2008 e do PLDO 2011 so exemplares.
No caso especfico do PLDO 2008, o Poder Executivo no incluiu o anexo de
metas e prioridades. Mas o Congresso Nacional, com independncia, julgou
apropriado cri-lo, mesmo na ausncia de PPA aprovado para o perodo. O PLDO
2008 foi assim aprovado no Legislativo, com o anexo de metas criado por meio de
emendas e sancionado. No que diz respeito elaborao da lei, vigorou serenamente
a partio dos Poderes e a harmonia entre eles, nos termos do art. 2 da
Constituio.
Em relao ao PLDO 2011, ocorreu de forma similar. A elaborao do anexo
foi antecedida de requerimento, pela CMO ao Ministrio do Planejamento, do
conjunto das aes do PAC. Tais aes foram integradas ao anexo, que restou criado
tambm com as aes e metas aprovadas por meio de emendas.
No haveria inconstitucionalidade, nem ilegalidade, na atuao do Poder
Executivo, quando no envia as metas e prioridade na forma de anexo, como no
presente PLDO 2015, desde que o faa no corpo do projeto, de forma adequada, nos
termos previstos no 2 do art. 165 da CF.
Nesse ponto, faz-se mister lembrar, contudo, que o poder pblico regido
pelo princpio da publicidade (art. 37 da CF). O projeto das diretrizes oramentrias,
nos termos da Constituio e da LRF, deve sinalizar, para os agentes econmicos em
particular e para a sociedade como um todo, as expectativas e propostas de atuao
do governo.
O anexo de metas e prioridades, nesse cenrio, seria importante, porque
informaria de modo transparente o conjunto de aes e programas oramentrios que
deve merecer ateno preferencial na destinao dos recursos pblicos. Influiria,
portanto, na conduta dos setores beneficirios, orientando a movimentao dos
agentes privados e empreendedores interessados nas oportunidades ocorrentes.
A mera indicao das aes constantes do PAC e do PBSM, sem relacion-
las, como o faz o PLDO 2015, no atende a essa necessria publicidade. Isso

7
No art. 2 est prevista a meta de supervit primrio.

20

porque, sendo tais programas denominaes imprecisas da ao governamental,
no so conhecidos a priori.
Ante o exposto, defensvel a incluso de anexo de metas e prioridades pelo
Congresso Nacional no PLDO 2015. Vale refletir, no entanto, acerca da utilidade do
esforo legislativo para a incluso, haja vista o ocorrido seguidamente nas ltimas
edies da LDO.
No processo legislativo referente s LDOs 2011, 2013 e 2014, cujos projetos
no continham o anexo, o Congresso Nacional decidiu cri-lo.
Relativamente ao PLDO 2011, foram apresentadas 1.479 emendas apenas
para a criao do anexo. O anexo foi elaborado com aes includas pelos
congressistas e com as aes do PAC informadas pelo Ministrio do Planejamento.
As aes includas no anexo foram vetadas, exceto as relativas ao PAC.
No que tange ao PLDO 2012, em que tambm no veio referido anexo, o
Congresso Nacional decidiu estabelecer as prioridades no corpo da lei (art. 4, 1),
seguindo a conduta do Poder Executivo. Fixou, no entanto, prioridades para cada
funo estatal. Essa parte foi tambm totalmente vetada.
No que se refere ao PLDO 2013, foram apresentadas 920 emendas para
criao do anexo. Na sano do projeto, o anexo foi integralmente vetado.
Em relao ao PLDO 2014, foram apresentadas 552 emendas para incluso
do anexo, que mais uma vez foi vetado integralmente.
Sendo assim, j perfazem cinco anos seguidos que os PLDOs so enviados
ao Congresso sem o anexo de metas e prioridades. O Poder Legislativo, que tem
decidido cria-lo, v seguidamente tal deciso ser vetada. No mbito do prprio
Legislativo, perceptvel a reduo do interesse pelo anexo, haja vista o decrescente
nmero de emendas visando cri-lo.
Alm disso, apesar do desgaste implcito na criao, que envolve acordos
polticos e intensos debates e discusses para aprovao das emendas coletivas e
individuais, o Legislativo no se reuniu para rejeitar qualquer dos vetos.
Por essa linha, a criao do referido anexo tem sido incua. Ademais, na
prtica observada ao longo dos exerccios em que o anexo prevaleceu, reconhecida
a escassa efetividade atribuda s metas e prioridades no processo oramentrio: (i)
foram frustradas as tentativas de se estabelecerem regras de incluso das metas e
prioridades da LDO no projeto de lei oramentria e, quando includas, (ii) as
programaes foram minimamente executadas.
A fixao de metas, na maior parte das vezes, refletiu apenas a obedincia
formal Constituio. As normas aprovadas sobre o assunto nas LDOs revelam
fragilidade quanto obrigatoriedade do cumprimento das metas e prioridades. Por
exemplo:
1) a inexistncia de classificador para as despesas prioritrias, que permita
acompanhar a execuo das prioridades e o cumprimento das respectivas
metas;
2) a priorizao de grande quantidade de aes priorizadas, revelando pouca
ateno quanto ao mecanismo de seleo das aes e grave disperso
dos recursos; e

21

3) a concorrncia do anexo de metas com outras categorias de prioridades,
tais como o PAC, o PBSM, as despesas discricionrias ressalvadas do
contingenciamento, e, em 2014, as emendas individuais de execuo
obrigatria.
Os problemas ora apontados indicam a necessidade de aperfeioamento no
sistema de planejamento e oramento definido na Constituio, tema que aguarda a
aprovao da lei complementar prevista no art. 165, 9, que dever fixar um modelo
vivel para superar as atuais inconsistncias.
O PLDO 2015, por aplicar-se ao primeiro ano do prximo Governo, abre
oportunidade para se repensar a forma de estabelecer as metas e prioridades de
modo mais eficaz.

4 EXECUO PROVISRIA ANTEVIGNCIA DA APROVAO DA LOA
A execuo provisria do oramento poder ocorrer na hiptese de o Projeto
de Lei Oramentria Anual PLOA no ser sancionado at 31 de dezembro de 2014.
O objetivo evitar a paralisao do Estado. Sem oramento, a administrao pblica
teria de parar os seus servios, o que geraria grave comprometimento da ordem
pblica.
A Constituio veda o incio de programas ou projetos no includos na lei
oramentria anual. No entanto, a praxe consagrou a previso, nos textos das leis de
diretrizes, desde a primeira edio (Lei n 7.800, de 10/07/1989 - LDO 2000, art. 50),
da faculdade de execuo de determinadas despesas, tendo em vista tanto a
essencialidade e urgncia do gasto, quanto a necessidade de proteo do errio.
Gastos com a sade pblica, por exemplo, no podem aguardar eventuais
entraves na aprovao do oramento, sob pena de comprometer inclusive a vida dos
cidados. Por outro lado, despesas j contratadas, incluindo os salrios e
vencimentos de agentes pblicos, quando no pagas oportunamente, geram novos
encargos aos cofres pblicos, que podem se agravar se a questo for levada a litgio
no Judicirio.
Por causa disso, sempre se aceitaram regras transitrias na LDO, na
antevigncia da aprovao da LOA, apesar da disposio constitucional.
O tema sensvel, porque tem relao com renncia de prerrogativas. A
Constituio Federal vigente restituiu ao Congresso Nacional a plena competncia
para dispor sobre os oramentos pblicos (art. 48, II, 165 e 166)
8
. Cada despesa
includa na excepcionalidade de execuo antecipada implica sacrifcio de
prerrogativa legislativa.
De acordo com as regras constantes do PLDO 2015, pode ser total a
execuo das programaes constantes do projeto de lei oramentria para 2015,
desde que no seja sancionado at 31/12/2014 (art. 53).
O PLDO considera as despesas em dois grupos: (i) as que podero ser
executadas a qualquer tempo, independentemente de valor, constitudas na maior

8
Antes da entrada em vigor da atual Constituio,vigorava o 1 do art. 67 da Constituio de 1967, segundo o qual o
Congresso Nacional era praticamente alijado do processo oramentrio: 1 No sero objeto de deliberao emendas de que
decorra aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem, a modificar o seu montante,
natureza e objetivo.

22

parte por despesas obrigatrias, e (ii) as que esto limitadas a um doze avos (1/12)
ao ms, at ocorrer a sano.
No primeiro grupo, o projeto acrescenta, em relao LDO 2014, os
investimentos e inverses financeiras no mbito do Ministrio da Educao, os
investimentos e inverses financeiras no mbito do PAC e os investimentos j
contratados no mbito do oramento das estatais.
No segundo grupo, que na LDO 2014 se restringe s despesas correntes de
carter inadivel, o projeto inclui todas as demais despesas no previstas no primeiro
grupo.
Alm disso, o projeto prev a possibilidade de alteraes de diversas ordens
por ato prprio, mesmo sem aprovao do PLOA, tais como trocas de GND, de
indicador de RP e de modalidade de aplicao dos recursos.
Como se verifica, as regras do PLDO 2015 praticamente dispensam a
atuao do Congresso Nacional para aprovar o oramento de 2015, porque fica
assegurada a plena execuo das programaes, embora limitada ao duodcimo em
casos especficos.
Do modo como foi proposto, o dispositivo embute o risco de esvaziar o
interesse pela aprovao do PLOA 2015. Se isso ocorrer, incidir o disposto no art.
53, em que as programaes sero executadas conforme constem do projeto enviado
pelo Poder Executivo, isto , sem alteraes propostas por emendas.

5 DESPESAS RESSALVADAS DO CONTINGENCIAMENTO
Despesas Obrigatrias
O Anexo III do PLDO 2015 refere-se s despesas que no sero objeto do
contingenciamento. Esse anexo, bem assim a Seo VIII do projeto de lei (Da
Limitao Oramentria e Financeira), atende a dispositivos constantes da LRF
sobre a matria (art. 4, I, b e art. 9).
De acordo com o art. 9, 2, da LRF, so afastadas do contingenciamento
despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais. Alm delas, podem ser
excepcionadas despesas que, embora discricionrias, devam ser protegidas do
contingenciamento, a juzo do legislador.

Demais Despesas Ressalvadas do Contingenciamento
A LRF prev, no 2 do art. 9, que a lei de diretrizes oramentrias possa
ressalvar despesas discricionrias da limitao de empenho e de movimentao
financeira (contingenciamento). O PLDO 2015, no entanto, no trouxe nenhuma
ressalva, alm das despesas obrigatrias integrantes do Anexo III.
Cabe lei de diretrizes priorizar despesas, orientar a elaborao do
oramento anual e disciplinar a execuo oramentria. Com base nessa regra,
desde a LDO 2004 (Lei n 10.707, de 20.07.2003), o Congresso Nacional, no uso de
sua prerrogativa constitucional de dispor sobre as leis financeiras, aprova um rol das
despesas discricionrias, que, pela natureza e mrito, so ressalvadas do
contingenciamento (Seo II do anexo das despesas obrigatrias).

23

Para confirmar a essencialidade dos gastos ressalvados, o Congresso
Nacional protegeu do contingenciamento, naquela ocasio, programaes tais como
aes dirigidas ao combate fome e promoo da segurana alimentar e
nutricional, aes vinculadas funo Cincia e Tecnologia, aes nos fundos que
interessam defesa nacional.
Nas LDOs subsequentes, os respectivos projetos adotaram a iniciativa do
Legislativo e passaram a conter tambm a Seo II, incluindo desde a origem
despesas discricionrias ressalvadas.
As contribuies do Congresso Nacional, contudo, j desde aquela LDO
2004, vm sendo sistematicamente vetadas, embora em parte. O histrico de vetos
foi quebrado apenas na LDO 2011 (Lei n 12.309, de 09.08.2010), quando a Seo II
foi sancionada sem veto.
A partir da LDO 2012 (Lei n 12.465, de 12.08.2011) at a LDO 2014 (Lei n
12.919, de 24.12.2013), inaugurou-se um novo ciclo em que os respectivos projetos
sequer continham dita Seo II. Os esforos empreendidos no mbito do Congresso
Nacional, de recriar referida seo por meio de emenda (salvo na LDO 2013, em que
o PL foi preservado tal como enviado ao Legislativo), foram rechaados com o veto
integral.
Em suma, as intervenes do Legislativo para complementar ou incluir
despesas discricionrias entre as ressalvas do contingenciamento foram sempre
vetadas, mesmo que parcialmente. Nos ltimos trs exerccios financeiros, tais
ressalvas sequer constam das respectivas LDOs (o que se repete no PLDO 2015),
embora o Congresso Nacional tenha elaborado a seo correspondente nos projetos
para 2012 e 2014.
Considerando que o PLDO 2015 se aplicar ao primeiro ano do prximo
Governo, a ausncia da seo com despesas discricionrias ressalvadas do
contingenciamento e o histrico de vetos s iniciativas do Legislativo para cri-la ou
mesmo suplement-la reclamam a reflexo sobre a utilidade de tal seo, uma vez
que o prprio Legislativo jamais apreciou qualquer dos vetos.

6 RESTOS A PAGAR
Os restos a pagar referem-se a despesas empenhadas mas no pagas no
prprio exerccio.
O PLDO 2015 no contm disposies sobre os restos a pagar, apesar de
sua relevncia. Entretanto, como se trata de volume de despesas a pagar em
exerccios futuros com receita neles arrecadadas e considerando que em 2015 tem
incio novo governo, seria apropriado abord-lo neste ano.
O estoque de restos a pagar representa (i) flexibilidade adicional na
execuo, para o caso de no aprovao da lei oramentria at o final do exerccio e
(ii) uma das causas do contingenciamento (limitao de pagamento), uma vez que
concorrem com o pagamento das despesas fixadas no oramento.
De acordo com o Balano Patrimonial consolidado dos rgos e entidades
que integram os oramentos fiscal e da seguridade social, relativo ao exerccio de
2013, o supervit financeiro pode ser assim demonstrado:


24

Tabela 5
Demonstrativo do Supervit Financeiro
R$ bilhes
Ativo Financeiro (A) 749,32
Disponvel 690,95
Disponvel em Moeda Nacional 677,21
Disponvel em Moeda Estrangeira 13,74
Crditos em Circulao 58,33
Ativo Financeiro a Longo Prazo 0,03
Passivo Financeiro (B) 256,83
Depsitos 18,98
Obrigaes em Circulao 236,42
Restos a Pagar Processados 29,32
Restos a Pagar no Processados 185,13
Somatrio de outras Rubricas 21,96
Valores Pendentes a Curto Prazo 1,41
Passivo Financeiro a Longo Prazo 0,02
Supervit Financeiro = A B 492,48
Fonte: Balano Patrimonial da Unio 2013 (Siafi)

O supervit financeiro apurado com a deduo do passivo financeiro (R$
256,8 bilhes), composto por compromissos cujo pagamento no depende de
autorizao oramentria.
Do total desses compromissos, R$ 214,5 bilhes referem-se a restos a
pagar
9
. A partir disso, poder-se-ia entender que foram reservados recursos para
pagamentos de tais restos a pagar e que ainda haveria saldo da ordem de R$ 492,5
bilhes.
Contudo, os recursos economizados ao longo dos exerccios financeiros
(supervits primrios) e que se incorporam ao ativo financeiro
10
tm o objetivo de
controlar o crescimento da dvida lquida
11
. Por causa disso, o ativo financeiro no
pode ser utilizado para o pagamento de restos a pagar relativos a despesas
primrias, nem parcela do supervit financeiro pode ser utilizada para o pagamento
de despesa primria
12
.
Apesar de o ativo financeiro alcanar R$ 749,3 bilhes, dos quais R$ 677,21
bilhes referem-se a disponibilidade em moeda nacional, tambm deve-se
reconhecer, em razo do comprometimento dos recursos com a reduo da dvida
lquida, que no h valor reservado para o pagamento de restos a pagar, salvo
quando se tratar de despesa financeira.
O estoque de restos a pagar tem sido crescente ao final de cada exerccio,
passando a constituir verdadeiro oramento paralelo que, pela insuficincia de

9
O pagamento de restos a pagar no depende de nova autorizao oramentria. A autorizao j ocorreu em oramentos
anteriores.
10
Enquanto ainda no utilizados para o pagamento do servio da dvida.
11
Os restos a pagar no processados no fazem parte do conceito de dvida lquida consolidada, parmetro utilizado como
indicador de solvncia do setor pblico.
12
De acordo com o art. 43, 1, da Lei n 4.320, de 1964, o supervit financeiro fonte para a abertura de crditos adicionais
desde que no comprometido.

25

recursos financeiros, tido tambm como oramento concorrente com o autorizado
para o exerccio financeiro.
Ao longo dos ltimos onze anos, ressalvada a passagem de 2003 para 2004,
a taxa de crescimento anual do estoque de restos a pagar no ficou abaixo de 10%,
sendo que em 2012 ficou em 25% e em 2013, 24%, conforme a tabela a seguir.

Tabela 6
Estoque de Restos a Pagar ao Final do Exerccio
R$ bilhes
Ano
RP Processados
RP No
Processados
RP Total
%
2

R$ %
1
R$ %
1
R$ %
1

2003 7,9 147 23,8 8 31,7 25 0
2004 4,3 -45 17,3 -27 21,6 -32 -32
2005 4,8 12 34,1 97 39,0 80 23
2006 5,2 8 38,7 13 43,9 13 39
2007 7,0 34 55,4 43 62,5 42 97
2008 26,9 283 67,7 22 94,6 51 199
2009 22,9 -15 92,1 36 115,0 22 263
2010 25,5 11 103,4 12 128,9 12 307
2011 24,1 -5 117,1 13 141,2 10 346
2012 26,3 9 150,7 29 177,0 25 459
2013 33,6 28 185,1 23 218,7 24 590
Fonte: Demonstrativos dos Restos a Pagar por Grupo de Despesa constante dos
Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria, referentes aos exerccios
financeiros de 2004 a 2013 e ao 1 bimestre de 2014.
1 = Taxa de crescimento em relao ao ano anterior
2 = Taxa de crescimento em relao a 2003

7 TRANSFERNCIAS AO SETOR PBLICO E PRIVADO
7.1. TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS (AO SETOR PBLICO)
Transferncia voluntria definida no art. 25 da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n 101, de 2000) como a entrega de recursos correntes ou
de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia
financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema nico de Sade. Para realizao de tal entrega de recursos, a lei
complementar exige antecipadamente o atendimento de diversas exigncias e
autoriza o estabelecimento de outras nas leis de diretrizes oramentrias.
Em atendimento ao prescrito na LRF, as LDOs federais tm disciplinado a
previso de contrapartida oramentria e a necessidade de demonstrao de
regularidade quanto a tributos, emprstimos, financiamentos e prestaes de contas
de recursos anteriormente recebidos (Seo II do Captulo IV).
Como alterao essencial em relao s regras vigentes na LDO 2014, o
PLDO 2015 retirou a regra includa pelo Congresso Nacional que fixa a validade
mnima de 120 dias para o extrato emitido pelo Servio Auxiliar de Informaes para
Transferncias Voluntrias CAUC. Alm disso, foi excludo o dispositivo que

26

dispensava tal extrato para os municpios inclusos no programa Territrios de
Cidadania, conforme Lei n 12.249, de 11 de junho de 2010.

7.2. TRANSFERNCIAS AO SETOR PRIVADO
As transferncias para entidades do setor privado que atuem em cooperao
com o setor pblico so classificadas como subveno social, contribuio
corrente, contribuio de capital ou auxlio (arts. 54 a 59).
Em geral, o PLDO manteve as normas vigentes, merecendo destaque duas
alteraes. A primeira diz respeito insero de novo dispositivo na parte das
contribuies correntes para tratar de pagamentos efetuados a ttulo de participao
ou anuidade ( 3 e 4 do art. 55).
A inovao busca deixar claro que despesas dessa natureza no devem ser
classificadas como contribuies correntes, quando provenientes: (I) de atos
internacionais que obriguem rgos da administrao pblica, (II) de legislao
especfica ou (III) de obrigao assumida pelo rgo ou entidade na condio de
signatrio ou mantenedor.
Em que pese a relevncia de se procurar afastar classificaes inadequadas
da despesa, a Seo I do Captulo IV trata exclusivamente de Transferncias para o
Setor Privado
13
e o dispositivo proposto alcana outros tipos de beneficirios, como os
organismos internacionais.
Tais organismos (como ONU, OEA, UNESCO e FAO) no se inserem entre
as pessoas jurdicas de direito privado, e sim entre as pessoas jurdicas de direito
pblico externo, uma vez que so regidos pelo direito internacional pblico (cf. art. 42
do Cdigo Civil). Dessa forma, seria mais adequado dispor sobre a matria em outro
ponto da lei de diretrizes oramentrias, regulando no s a participao e o
pagamento de anuidades como as transferncias para as demais finalidades.
A segunda novidade se refere a despesas de capital. No PLDO 2014, o
Executivo inovou ao prever a possibilidade de aplicao de recursos para a
realizao de obras fsicas em entidades filantrpicas habilitadas, na rea da sade,
em oncologia no mbito do SUS.
O Congresso Nacional, entretanto, aprovou a LDO 2014 com redao que
permitiu a realizao dessas obras em entidades filantrpicas prestadoras de servios
de sade certificadas como entidade beneficente de assistncia social, nos termos da
Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009. Esse texto alcana maior nmero de
entidades.
O PLDO 2015 prope a redao original do PLDO 2014, que restringe essas
transferncias a entidades filantrpicas prestadoras de servios de sade e
habilitadas em oncologia. Tais entidades devero ser reguladas pelo Plano de
Expanso da Radioterapia no Sistema nico de Sade - SUS, institudo por ato
especfico.
Quanto a contribuies correntes, o PLDO 2015 mantm a possibilidade de
transferncias para entidades que desenvolvam atividades nas reas de sade,

13
Segundo dispe o Cdigo Civil, pessoas jurdicas de direito privado so associaes; sociedades; fundaes; organizaes
religiosas; partidos polticos e empresas individuais de responsabilidade limitada (art. 44).

27

assistncia social e educao. Mas a Lei n 4.320, de 1964, que estatui normas
gerais de direito financeiro, prev que entidades que atuam nessas reas sejam
atendidas por meio de subvenes sociais (art. 16)
14
.
Desde 2010, o Congresso Nacional tem fixado nas LDOs a distino e
afastado a possibilidade de se direcionar contribuies correntes para entidades que
atuam nas citadas reas. Essa distino deixou de ser prevista apenas a partir da
LDO 2014, o que se repete no PLDO 2015.

8 ESTRUTURA E ORGANIZAO DOS ORAMENTOS
8.1. ESTRUTURA E ORGANIZAO DOS ORAMENTOS
O Captulo II do PLDO 2015 define os classificadores das programaes;
estabelece o contedo do projeto de lei oramentria para o exerccio de 2015, da
mensagem que o encaminha e da respectiva lei; estatui a necessidade de
discriminao especfica de dotaes para determinadas categorias de programao
e regulamenta a composio da reserva de contingncia.
Em comparao com o texto em vigor, o projeto contm alteraes, entre as
quais:
a) excluso do identificador de resultado primrio (RP) igual a 6, que se
destinava marcao das programaes relacionadas com o oramento impositivo, e
do dispositivo que vinculava a reserva de 1% da Receita Corrente Lquida
exclusivamente para o atendimento de emendas individuais;
b) incluso de dispositivo que autoriza a Secretaria de Oramento Federal a
substituir o identificador de uso (IU) 0 recursos no destinados contrapartida,
exceto para identificao dos recursos destinados aplicao mnima em aes e
servios pblicos de sade por outros, com a finalidade de identificar despesas
especficas durante a execuo oramentria;
c) supresso da indicao da regio geogrfica de aplicao das despesas
destinadas s aes de alimentao escolar;
d) supresso de comando que determina a discriminao, em categoria de
programao especfica, das dotaes destinadas ao atendimento de dbitos judiciais
peridicos vincendos, que deviam constar da programao das unidades
oramentrias responsveis pelos dbitos;
e) mudana do valor de referncia de dotaes destinadas s contribuies e
anuidades a serem pagas a organismos e entidades nacionais ou internacionais
acima do qual ser necessria a discriminao em categoria de programao
especfica com identificao do beneficirio; e
f) incluso de dispositivo que exige a discriminao, em categoria de
programao especfica, de dotaes destinadas ao pagamento da indenizao
devida a ocupantes de cargo efetivo das Carreiras e Planos Especiais de Cargos, em
exerccio nas unidades situadas em localidades estratgicas vinculadas preveno,
controle, fiscalizao e represso dos delitos transfronteirios.

14
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concesso de subvenes sociais visar a
prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, sempre que a suplementao de recursos de
origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econmica.

28

O identificador de RP 6 foi includo no PLDO 2014, como forma de
acompanhar a execuo das programaes decorrentes de emendas individuais, em
face do oramento impositivo aprovado na LDO 2014. O PLDO 2015 no trata do
oramento impositivo. Porm, independentemente da impositividade, o identificador
necessrio para acompanhamento do nvel de execuo das programaes
parlamentares em relao ao conjunto das despesas discricionrias.
Relativamente s aes de alimentao escolar, o projeto determina apenas
que sejam discriminadas em categorias de programao especfica. At a LDO 2013,
a programao devia ser detalhada por unidade da Federao. Na LDO em vigor, a
exigncia do detalhamento das aes por regio geogrfica. No projeto para 2015,
no houve indicao de nenhum detalhamento.
A especificao por unidade federativa aumenta a transparncia da lei
oramentria, pois deixa evidente o valor que cada Estado e o Distrito Federal devem
receber no exerccio. Por essa razo, considera-se importante o retorno da
expresso: para cada Estado e respectivos Municpios e para o Distrito Federal.
A alterao proposta no PLDO 2015, relativamente s aes de alimentao
escolar, reproduz outras iniciativas anteriores, que buscam unificar programaes
anteriormente especificadas. Desde a LDO 2012, exemplificando, no se exige a
discriminao das dotaes afetas aos benefcios do Regime Geral de Previdncia
Social por categoria de benefcio.
No tocante s dotaes destinadas s contribuies e anuidades,
diferentemente de anos anteriores, foi dado o mesmo tratamento para organismos e
entidades nacionais e internacionais, estabelecendo-se o valor de R$ 100,0 mil,
acima do qual a despesa dever ser discriminada em categoria de programao
especfica. Em 2014, esse valor de R$ 1,0 milho para organismos e entidades
nacionais; porm, inexiste para organismos e entidades internacionais, razo pela
qual qualquer valor motiva a discriminao em categoria de programao especfica.
Ao estabelecer um piso para contribuies e anuidades a serem pagas a
entidades e organismos internacionais, evita-se a pulverizao de recursos no
oramento. O valor do piso deve ser observado por ocasio da aprovao do projeto
de lei oramentria, que pode ser ultrapassado durante a execuo em virtude da
variao cambial ou aditamento do tratado, conveno, acordo ou instrumento
congnere.
Quanto preveno, controle, fiscalizao e represso dos delitos
transfronteirios, a indenizao respectiva devida em face da Lei n 12.855, de
02/09/2013, que prev o pagamento, ao servidor, de R$ 91,00 por dia de efetivo
trabalho nas delegacias e postos do Departamento de Polcia Federal e do
Departamento de Polcia Rodoviria Federal e em unidades da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do
Ministrio do Trabalho e Emprego, situadas em localidades estratgicas.
Mesmo cuidado no tem sido observado em relao s contribuies
patronais da Unio para o fundo de previdncia complementar do servidor
(Funpresp), institudo pela Lei n 12.618, de 30/04/2012. Como nas LDOs anteriores
no h previso de categoria de programao especfica para essas despesas, que
so includas na rubrica referente a pagamento de pessoal ativo, a ausncia revela-se
inadequada para fins de controle e superviso, uma vez que no considera parcela

29

que tende a aumentar no transcorrer dos exerccios e que poder alcanar valor a
merecer destaque prprio entre as despesas com pessoal e encargos sociais.
Quanto Reserva de Contingncia, o texto repete aquele que constou do
PLDO 2013 e no traz dispositivos relacionados ao oramento impositivo de
programaes decorrentes de emendas individuais. Assim, no contempla a reserva
destinada a financiar emendas parlamentares de 1,0% para 1,2% da RCL, nem
determina que seja destinada exclusivamente para programaes includas por
emenda individual.
Quanto relao dos quadros oramentrios consolidados que constam do
Anexo I, verifica-se que, no quadro referente s fontes de recursos que financiam as
despesas do oramento da seguridade social, houve a supresso relativa ao
destaque das receitas vinculadas e prprias.
No que tange s despesas que constituem obrigaes constitucionais e legais
constantes do Anexo III, foram acrescidas a transferncia de recursos Conta de
Desenvolvimento Energtico e a indenizao devida a ocupantes de cargo efetivo das
Carreiras e Planos Especiais de Cargos, em exerccio nas unidades situadas em
localidades estratgicas vinculadas preveno, controle, fiscalizao e represso
dos delitos transfronteirios. Por outro lado, foi excluda a despesas referente a apoio
e bolsa para atendimento educao de jovens e adultos (Lei n 10.880, de
09/06/2004).

8.2. ANEXO DAS INFORMAES COMPLEMENTARES AO PLOA
As informaes complementares so encaminhadas aps o envio do projeto
de lei oramentria; por isso, no integram o projeto, nem os autgrafos que o
Congresso Nacional encaminha sano. Essas informaes servem para auxiliar o
trabalho de apreciao da proposta durante sua tramitao no Congresso Nacional.
Em relao ao Anexo II da LDO 2014, o PLDO 2015 apresentou como nica
alterao de mrito a excluso do trecho indicando o valor mnimo por aluno, nos
termos da Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007, discriminando os recursos por
unidade da Federao das informaes do item VII - memria de clculo das
estimativas para 2014: [...] d) da complementao da Unio ao Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao FUNDEB.
O dispositivo propicia ao Congresso Nacional a adequada anlise das
programaes, destacadamente da rea Temtica 04 - Educao, Cultura, Cincia e
Tecnologia e Esporte do PLOA 2015.

9 DIRETRIZES GERAIS PARA ELABORAO E EXECUO DO ORAMENTO
O Captulo III do PLDO 2015 dispe sobre as diretrizes para elaborao e
execuo dos oramentos da Unio e apresenta-se organizado em duas sees. A
Seo I cuida das diretrizes gerais, que contemplam orientaes para alocao de
recursos com vistas a propiciar controle de valores transferidos, dos custos das aes
e dos resultados dos programas de governo; vedaes de destinao de recursos
para atendimento de despesas especficas; entre outras. A Seo II trata de diretrizes

30

especficas para os Poderes Legislativo e Judicirio, o Ministrio Pblico da Unio -
MPU e a Defensoria Pblica da Unio - DPU.
No caso da Seo I Diretrizes Gerais, observam-se as seguintes
modificaes em comparao com a LDO em vigor:
a) dispensa do relatrio trimestral para rgos e entidades que optarem por
manter sistemas prprios de gesto de contratos e convnios, cujos dados devem ser
migrados para o SIASG ou SICONV;
b) incluso do Defensor Pblico-Geral Federal como autoridade apta a ser
beneficiada com dotao, em categoria de programao especfica, para despesa
com residncia funcional, em Braslia; e
c) supresso de dispositivo que orienta os Poderes da Unio, o MPU e DPU a
promoverem medidas para controle das despesas com locao de mo-de-obra,
dirias e passagens sem comprometer as demais despesas de custeio.
Alm disso, o PLDO 2014 continha dispositivo para possibilitar alocao de
recursos, em categoria de programao especfica, para construo, manuteno e
conservao de estradas vicinais destinadas a promover o desenvolvimento
municipal.
Todavia, o comando foi vetado, sob a justificativa de que a destinao de
recursos federais para a recuperao de estradas vicinais invadiria a competncia
dos Municpios e ocasionaria disperso de recursos oramentrios. Ademais,
prejudicaria a recuperao e conservao das principais vias que compem o Plano
Nacional de Viao - PNV. O dispositivo no foi contemplado no PLDO 2015.
Quanto Seo II Diretrizes Especficas para os Poderes Legislativo e
Judicirio, MPU e DPU, h incluso, no rol de dotaes que devem ser excludas
para definio do parmetro a ser utilizado na elaborao das respectivas propostas
oramentrias, das dotaes relativas prestao de assistncia jurdica itinerante
pela DPU.

10 EXECUO ORAMENTRIA E ALTERAES DA LOA
10.1. ALTERAES DA LOA
O PLDO 2015 traz regras para modificao do oramento sem a necessidade
de autorizao do Parlamento (arts. 38 a 50).
Essas regras tratam de alteraes nas classificaes das dotaes previstas
no art. 7 do PLDO, nas fontes de financiamento do Oramento de Investimento, nos
cdigos e ttulos das aes e dos subttulos, de acordo com as necessidades de
execuo, mantido o valor total do subttulo.
O art. 38 objetiva oferecer maior flexibilidade e agilidade na execuo do
oramento. Alteraes no oramento, segundo este artigo, podem ser efetuadas
diretamente pelos Poderes, MPU e DPU.
O PLDO 2015, no art. 38, 1, inciso I, no restringe as possibilidades de
alteraes das classificaes abertura de crditos autorizados na lei oramentria,
que, nos termos da LDO 2014, estabelecia:


31

Art. 38. As classificaes das dotaes previstas no art. 7
o
, as fontes de
financiamento do Oramento de Investimento e os cdigos e ttulos das aes e dos
subttulos podero ser alterados de acordo com as necessidades de execuo,
mantido o valor total do subttulo e observadas as demais condies de que trata
este artigo, de conformidade com os pargrafos dispostos abaixo.
1
o
As alteraes de que trata o caput podero ser realizadas,
justificadamente, se autorizadas por meio de:
I - ato dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico
da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, para abertura de crditos
autorizados na lei oramentria no que se refere a: (expresso em negrito foi
suprimida no PLDO 2015)

Isso significa que as alteraes nas classificaes oramentrias poderiam
incidir tanto nas programaes do oramento, quanto na dos crditos adicionais.
Conforme alnea a do referido inciso, as mudanas podem ocorrer at o nvel de
Grupo de Natureza de Despesa, desde que respeitado o mesmo subttulo.
Essa disposio vem sendo apresentada desde o PLDO 2012 e, a cada ano,
amplia a faculdade de alteraes. Permite, por exemplo, que os recursos alocados
para investimentos sejam convertidos em despesas correntes, e vice-versa, dentro do
mesmo subttulo. Ressalte-se que o subttulo no indica com preciso a localizao
do gasto. A ttulo de exemplo, dos cerca de R$ 1,17 trilho empenhado at 25 de abril
de 2014, R$ 1,06 trilho foi classificado com o subttulo Nacional, desconsiderando-
se o refinanciamento da dvida. Com esse subttulo, no possvel identificar sequer
a Regio do Pas em que tais recursos foram aplicados.
O PLDO 2015 inova no art. 38, incisos II e III, ao prever ajustes no Oramento
de Investimentos e da Seguridade Social, no que concerne a codificao
oramentria decorrente da necessidade de adequao classificao vigente,
desde que no implique mudana de valores e finalidade da programao.
O conceito do que seja finalidade da programao vago e pode permitir
interpretaes diversas, possibilitando que se efetuem modificaes significativas
sem anlise do Congresso Nacional.
Nos termos da alnea c do inciso III do 1 do art. 38, toda a codificao
necessria classificao oramentria poder ser alterada, por ato prprio, para
atender necessidade de adequao. A pretenso, se aprovada, permitir total
modificao dos cdigos conhecidos e vigentes, podendo inviabilizar o
acompanhamento da execuo.
H inovao tambm no art. 42, que permite, na abertura de crditos
suplementares, a possibilidade de incluso de novos grupos de natureza de despesa,
alm dos aprovados no respectivo subttulo, desde que compatveis com a finalidade
da ao oramentria correspondente.
Mudanas na natureza da despesa podem significar modificaes relevantes,
que necessariamente deveriam passar pelo Congresso Nacional.
O art. 38 do projeto mantm, para o oramento de investimento, a
possibilidade de alterao do classificador de resultado primrio e de esfera
oramentria, por meio de portaria do Departamento de Coordenao das Empresas
Estatais. Esse classificador indica, entre outras coisas, se a programao integra o
PAC, se obrigatria ou discricionria e se financeira ou primria.

32

A alterao unilateral do indicador de resultado primrio pode redundar em
redefinio das aes prioritrias, sem que haja anlise do legislativo.
A possibilidade de o Executivo alterar o indicador do RP sem a anlise do
Legislativo contribui para falhas no planejamento das programaes includas na
LOA. Isso dificulta o acompanhamento das programaes na execuo oramentria,
tanto por parte da sociedade como dos rgos de controle interno e externo, includo
o Congresso Nacional.
O art. 40, 3, inciso III, do PLDO 2015 veda o cancelamento de despesas
discricionrias para suplementao de despesas obrigatrias, quando da abertura de
crditos suplementares dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e
DPU. A vedao no consta da LDO 2014; constou apenas da LDO 2013. Aa
vedao atinge a independncia financeira e administrativa desses rgos.
Cabe frisar que o cancelamento de despesas discricionrias para
suplementao de despesas obrigatrias, se necessrio, no ocasiona qualquer
espcie de descontrole fiscal das despesas (sobretudo por representarem volume
muito baixo de valores no contexto da Unio), nem afeta o clculo do resultado
primrio da Unio.

10.2. LIMITAO DE EMPENHO E MOVIMENTAO FINANCEIRA
(CONTINGENCIAMENTO)
O PLDO 2015 dispe, em seus arts. 51 e 52, sobre a elaborao do
cronograma anual de desembolso mensal e sobre limitao de empenho e de
movimentao financeira, em consonncia com o disposto na LRF.
Em geral, foram mantidas as regras atuais para a avaliao bimestral das
receitas e despesas primrias e para a limitao de empenho e movimentao
financeira.
A principal mudana em relao LDO vigente refere-se excluso de
disposies que tratavam das programaes decorrentes de emendas individuais.
Caso o Congresso Nacional decida incluir disposies semelhantes e manter o
indicador de resultado primrio especfico para essas programaes (RP 6),
necessrio ajustar o 1 do art. 52, incluindo esse novo classificador.
Se a limitao de empenho deve ser proporcional participao nas
dotaes iniciais classificadas como despesas primrias discricionrias e se parte das
dotaes forem reclassificadas de RP 2 para RP 6
15,
deve-se considerar essa
reclassificao para fins de apurao do contingenciamento.
Em relao s limitaes de empenho e movimentao financeira que
ocorrem fora da avaliao bimestral, o PLDO 2015 inova ao prever que os relatrios
correspondentes sejam enviados ao Congresso Nacional no prazo de at sete dias
teis aps a entrada em vigor das medidas. Esse prazo passa a ser relevante, uma
vez que a nova regra exclui a obrigatoriedade de divulgao dessas informaes na
internet (art. 52, 5).

15
RP 2 = despesa primria discricionria e no abrangida pelo PAC; RP 6 = despesa primria discricionria e decorrente de
emendas individuais.

33

Os Poderes Legislativo e Judicirio, o MPU e a DPU devem, por fora do art.
168 da Constituio, receber repasses financeiros do Tesouro Nacional
correspondentes s despesas autorizadas que no foram contingenciadas. Assim,
necessrio reconhecer que esse direito no deve ser prejudicado no exerccio
seguinte, quer as despesas tenham sido inscritas em restos a pagar, quer os crditos
venham a ser reabertos. Por essa razo, deve-se reexaminar o disposto no 13 do
art. 51 includo na LDO vigente (art. 52, 13, do PLDO 2015).
O projeto no estabelece normas que evitem a ocorrncia de excesso de
autorizao oramentria em relao aos recursos que possam efetivamente estar
disponveis, com vistas a minimizar a necessidade de limitao de empenho e de
pagamento. Para atender a esse propsito, deveria haver disposies fixando, entre
outras providncias:
(i) maior conservadorismo na estimativa da receita e na fixao da despesa
no processo de elaborao e aprovao da lei oramentria;
(ii) abertura ou reabertura de crdito adicional conta de supervit financeiro
para o atendimento de despesas primrias condicionada compensao
(cancelamentos compensatrios de dotaes, reduo da meta de
resultado primrio, comprometimento de excesso de arrecadao);
(iii) avaliao do estoque de restos a pagar, com vistas ao cancelamento de
valores cuja inscrio no tenha atendido a condies necessrias
(celebrao de contratos e convnios e observncia de disposies legais)
ou cuja despesa deva ou possa ser atendida conta do oramento
vigente;
(iv) mecanismo que garanta recursos para o pagamento, ainda que sob a
forma de parcelamento anual, de restos a pagar (reserva de contingncia
especfica, gerao de excesso de supervit primrio no ano de inscrio
combinado com a reduo no ano do pagamento, comprometimento do
excesso de arrecadao); e
(v) a meta de resultado primrio no possa ser aumentada durante a
execuo oramentria, salvo se puder ser suportada por excesso de
arrecadao.
Faltam, ainda, normas com a finalidade de evitar que o contingenciamento
decorra tambm de estimativa de aumento de despesas obrigatrias nos relatrios
bimestrais de avaliao de receitas e despesas primrias. A estimativa de aumento
de despesa obrigatria no deveria contribuir para maior contingenciamento, mas
motivar a abertura de crdito adicional que apresentasse as dotaes a serem
canceladas.
A deciso quanto ao que deixaria de ser executado passaria a ser
transparente e partilhada com o Poder Legislativo. Se houver expectativa de aumento
de despesas obrigatrias, deveria haver correspondente dotao autorizada.

11 FISCALIZAO E CUSTO DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA
No h alterao relevante dos dispositivos relativos fiscalizao de obras e
servios com indcios de irregularidades graves (arts. 95 a 100), o que revela a
estabilidade dessas normas.

34

O mesmo no se verifica com as disposies relativas aos custos de obras e
servios de engenharia (SICRO e SINAPI) a serem contratados com recursos
federais.
Os sistemas referenciais de custos e as normas relativas s vedaes e
critrios para realizao de alteraes de oramentos, mediante aditivo contratual,
tm por objetivo evitar a execuo de obras semelhantes com custos discrepantes.
Alm disso, visam evitar o jogo de planilha, mecanismo pelo qual se intenta obter
melhores resultados financeiros ao contratado, em desfavor da Administrao.
Essas normas vinham sendo veiculadas pelas leis de diretrizes oramentrias
desde o exerccio de 2000 (art. 71 da Lei n 9.811, de 1999), mas foram vetadas na
LDO 2014 e no constam do PLDO 2015, sob o argumento de que a matria
encontra-se disciplinada pelo Decreto n 7.983, de 8 de abril de 2013.
As razes apresentadas para o veto no se sustentam, por diversas razes.
Primeiro, porque a matria vetada tpica de lei e no de regulamento, uma vez que,
ao estabelecer conceitos, imposies e restries a particulares e rgos e entidades
da Administrao Pblica, inova no sistema jurdico.
So exemplos dessas inovaes o disposto nos arts. 2, V, e 9 do Decreto,
que definem a composio dos benefcios e despesas indiretas BDI a serem
utilizados na formao do preo da licitao; no art. 10, que impe o registro de
anotao de responsabilidade tcnica nas planilhas oramentrias; no art. 13, que
estabelece os critrios de formao e aceitabilidade dos preos para os regimes de
empreitada por preo global e de empreitada integral e impe a insero de clusula
obrigatria nos contratos de forma a impedir aditivos que ultrapassem a 10% do valor
contratado, sob a alegao de falhas ou omisses em qualquer das peas.
Destaque-se, tambm, que o prembulo do Decreto cita como uma das bases
legais para a edio da norma o art. 84, VI, a, da Constituio Federal. Esse
dispositivo, no entanto, corresponde faculdade privativa do Presidente da Repblica
para editar decretos autnomos sobre a organizao e funcionamento da
administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou
extino de rgos pblicos.
Portanto, permite a edio de normas para tratar apenas da estrutura
organizacional dos rgos e entidades que compem o Poder Executivo e suas
respectivas competncias. Isso est em conformidade com o art. 2 da Constituio,
que estabelece o princpio da harmonia e independncia entre os Poderes da
Repblica.
O art. 84, inciso IV, tambm citado no prembulo do Decreto, refere-se
competncia do Presidente da Repblica para expedir decretos e regulamentos para
a fiel execuo das leis. Destarte, a regulamentao decorrente deve ater-se aos
limites da lei. A inovao configuraria excesso ao poder regulamentar, ensejando a
sustao do ato pelo Congresso Nacional, com fulcro no art. 49, V, da Carta Poltica.
Segundo, porque, em relao segurana jurdica, o decreto no a garante,
pois pode ser editado e reeditado a qualquer tempo, inclusive em periodicidade
inferior de vigncia da lei de diretrizes oramentrias.
Terceiro, porque, em relao ao argumento de que a redao proposta na
LDO 2014 no contemplaria especificidades previstas no Decreto, como as regras
para empreitada a preo global e o Regime Diferenciado de Contratao RDC, o

35

texto da LDO vigente fixaria critrios gerais a serem observados por toda a
Administrao Pblica Federal, e no apenas para o Pode Executivo, para
elaborao dos oramentos de referncia, no fosse o veto, independentemente do
regime de execuo ou modalidade de contratao, sem prejuzo do advento de
decreto para realizar os detalhamentos necessrios.
A propsito, o RDC possui lei especfica (Lei n 12.462, de 4 de agosto de
2011) e regulamento prprio (Decreto n 7.581, de 11 de outubro de 2011), no
sendo, portanto, alcanado nem pela LDO, nem pelo Decreto n 7.983, de 2013.
Portanto, ao contrrio do alegado no veto, retirar tais normas da LDO e
permitir o tratamento da matria por meio de decreto no reduz eventual insegurana
jurdica supostamente decorrente da LDO.

12 DESPESAS COM PESSOAL, ENCARGOS SOCIAIS E BENEFCIOS
A dinmica da evoluo das despesas da Unio com pessoal nos ltimos
cinco anos, iniciados em 2009, apresentada na tabela abaixo. As despesas
apresentam contnua elevao em termos nominais, com um aumento de 38,06% no
perodo. Descontando-se o IPCA acumulado (31,89%), tem-se uma elevao real das
despesas de 4,68%.
De outro lado, a relao entre as despesas com pessoal e a Receita Corrente
Lquida - RCL mostra tendncia de queda no perodo analisado, indicando que a RCL
cresceu mais que o reajuste de tais despesas.
O comprometimento do gasto com pessoal da Unio com a RCL encontra-se
em patamar bastante inferior aos limites mximo e prudencial estipulados pela LRF
(50% e 47,5% da RCL, respectivamente).

Tabela 7
Despesas de Pessoal e Encargos da Unio x RCL
R$ milhares (correntes)
Exerccio Valor % sobre a
RCL
2009 136.983.823 31,33%
2010 153.231.654 30,65%
2011 167.093.487 29,91%
2012 169.113.071 27,41%
2013 189.118.213 28,82%
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal

O art. 72 do PLDO 2015 antecipa de abril para maro a base de projeo do
limite com despesas de pessoal e encargos sociais para elaborao das propostas
oramentrias de 2015 dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, Ministrio
Pblico da Unio e Defensoria Pblica da Unio.
Embora sem maiores implicaes, a mudana no se justifica uma vez que o
prprio dispositivo prev a possibilidade de compatibilizao de eventuais acrscimos
legais ou outro limite que vier a ser estabelecido por legislao superveniente. Alm

36

disso, intuitivo que a projeo com base nas despesas do ms de abril ser mais
realista que a realizada com base em ms anterior.
O PLDO 2015 exclui do quantitativo de beneficirios para fins de cmputo do
limite concernente previso oramentria para auxlio-alimentao ou refeio,
assistncia pr-escolar, assistncia mdica e odontolgica e auxlio-transporte em
2015, o nmero previsto de ingressos de beneficirios oriundo de posses e de criao
de cargos ao longo dos exerccios de 2014 e 2015. Essa no a realidade da LDO
2014 (art. 88, 1).
A estimativa de despesas constantes da lei oramentria deve ter rigorosa
aderncia com a realidade esperada, de modo que, havendo expectativa de ingresso
de novos servidores no perodo de abrangncia do oramento, essa expectativa deve
ser considerada no planejamento oramentrio, juntamente com suas consequncias
financeiras sobre o Tesouro, de tal como que os oramentos no sejam
subestimados.
Ainda em relao aos benefcios pagos ao servidor, o art. 88 do PLDO 2015
veda o reajuste para assistncia pr-escolar e auxlio-alimentao ou refeio,
quando o valor per capita vigente do benefcio pago pelo rgo ou entidade no mbito
dos Poderes, do MPU e da DPU for superior ao valor per capita da Unio.
Na redao da LDO vigente, a vedao apenas impede que o reajuste ocorra
em percentual acima da variao, no exerccio, do ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo - IPCA do IBGE. Contudo, como se tratam de despesas
indenizatrias, o reajuste deveria ser preservado para permitir a total liquidao do
valor indenizado.
O PLDO 2015 incluiu a obrigatoriedade de que os Poderes, o MPU e a DPU
informem SOF/MP, at 30 de abril de 2015, os endereos dos stios na internet nos
quais foram disponibilizadas as tabelas com os quantitativos de cargos efetivos e em
comisso e pessoal contratado por tempo determinado.
Da mesma forma, tambm devem ser informados os endereos de
publicao da tabela com os totais de beneficirios de auxlio-alimentao ou
refeio, assistncia pr-escolar, assistncia mdica e odontolgica e auxlio-
transporte, assim como dos respectivos atos legais relativos aos seus valores per
capita.
No entanto, tal reunio de informaes no veio acompanhada de qualquer
contrapartida, por parte da SOF/MP, em termos de aumento de transparncia. Assim,
seria recomendvel a incluso de dispositivo atribuindo SOF/MP a responsabilidade
de divulgar em seu stio a relao consolidada de todos os endereos de publicao
informados.
O PLDO 2015, em cumprimento ao disposto no art. 169 da CF, autoriza
aumento de remunerao e de vantagens, criao de cargos e admisses em geral.
A autorizao apenas formal, pois os aumentos efetivos dependem das
possibilidades fiscais identificadas por ocasio de elaborao do projeto de
oramento para 2015 e da demonstrao nesse projeto (em anexo especfico) das
normas autorizadoras dos gastos. A tramitao legislativa das propostas dessas
normas deve se iniciar no Congresso Nacional at 31 de agosto de 2014.


37

13 DEMONSTRATIVO DA MARGEM DE EXPANSO DAS DESPESAS
OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO

O Demonstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de
Carter Continuado integra o Anexo de Metas Fiscais previsto na LRF (art. 4, 2,
V). O dispositivo atendido em dois itens do PLDO: (i) estimativa e compensao da
renncia de receita; e (ii) da margem de expanso das despesas obrigatrias de
carter continuado.
O demonstrativo da margem de expanso das despesas obrigatrias integra
os instrumentos da ao fiscal planejada do regime da responsabilidade fiscal. Possui
uma finalidade distinta do demonstrativo das metas de resultado fiscal, previsto no
inciso II do 2 do art. 4 da LRF, que, em suma, limita as despesas discricionrias
(investimentos e custeio administrativo) para o alcance de resultados primrios
planejados e adequados ao controle do crescimento da dvida. Nesse sentido, o
processo de autorizao oramentria e os limites de programao e
contingenciamento se mostram eficazes para o controle das despesas discricionrias.
No caso das despesas obrigatrias, esse mesmo controle se mostra ineficaz.
Gastos obrigatrios, uma vez criados, no se sujeitam quelas limitaes. Da a
necessidade de serem condicionados desde sua efetiva gerao, ou seja, quando da
aprovao de leis, medidas provisrias e atos administrativos normativos. Nessa
situao, a LRF exige compensaes especficas, pelo aumento da receita
permanente ou pela reduo permanente de despesas. Vale ressaltar o elevado grau
de rigidez do oramento da Unio em face do crescente comprometimento do
oramento com despesas obrigatrias.
O fato de o aumento permanente da receita (ou da reduo permanente de
despesa) poder ser utilizado para viabilizar a criao ou aumento de novos gastos
obrigatrios no significa que todo o aumento permanente da receita anual (ou da
eventual reduo da despesa) deva ser integralmente comprometido com novos
gastos obrigatrios. Se isso fosse verdade, estaramos chancelando, cada vez mais,
o aumento do nvel de comprometimento desses gastos, dificultando e fragilizando,
inclusive, o prprio controle das metas de resultado fiscal.
Assim, o Poder Legislativo poderia definir, como poltica fiscal, margem de
expanso inferior ao aumento permanente da receita. A margem de expanso
somente se tornar uma fonte de compensao efetiva se for feita a devida proviso.
Feita a proviso, pode ser indicada como compensao quando da aprovao do ato
que cria ou aumenta a despesa.
O eventual saldo do aumento permanente de receita no alocado em
proviso especfica ser utilizado para a ampliao das despesas discricionrias em
geral. Esse procedimento, alm de no afetar as metas fiscais, garante um
planejamento capaz de evitar ao longo do tempo o aumento do comprometimento
excessivo com gastos obrigatrios.
A LDO pode e deve estabelecer limites, condies ou margem de expanso
para o crescimento das despesas obrigatrias. Isso realizado no apenas por meio
do Demonstrativo da Margem, mas atravs de uma srie de outros dispositivos,
especialmente em relao ao grupo de Pessoal e Encargos Sociais.
A experincia com o controle de gastos com pessoal, por outro lado, revelou
a dificuldade de se fixar quantitativos especficos na LDO, uma vez que esse

38

instrumento limitado quanto capacidade de prever o conjunto de fontes de
recursos e despesas do oramento do ano seguinte. Por causa disso, o
demonstrativo foi remetido para o PLOA, em anexo especfico que trata da ampliao
dos gastos com pessoal (Anexo V).
A metodologia adotada no PLDO 2015 e nas LDOs anteriores para o clculo
da margem de expanso considera, para efeito de compensao, que o crescimento
real da atividade econmica equivale a uma ampliao da base de clculo dos
tributos em geral, dado que ocorre a elevao da grandeza econmica ou numrica
sobre a qual se aplicam as alquotas, aumentando, assim, a arrecadao total.
A metodologia aplicada no Demonstrativo observou, para calcular o aumento
permanente de receita de R$ 34,6 bilhes, o acrscimo resultante da variao real do
Produto Interno Bruto PIB, estimado em 3,0% para o perodo em pauta, do
crescimento do volume de importaes, de 4,7%, e de outras variveis com menor
impacto no conjunto das receitas.
O demonstrativo prev tambm reduo permanente de despesa no
montante de R$ 190 milhes, correspondente ao decrscimo vegetativo dos
benefcios da renda mensal vitalcia, uma vez que o montante desse tipo de
benefcio, por no haver mais previso legal de novas concesses, reduz-se
medida que os beneficirios atuais chegam ao bito.
O saldo da margem de expanso para o exerccio de 2015 de R$ 1,6
bilho, cerca de 23% da margem disponvel no PLDO 2014. A comparao das
projees nas ltimas LDOs encontra-se no quadro seguinte:

Tabela 8
Apurao do Saldo da Margem de Expanso nos Projetos de LDO 2011-2015
(R$ milhes)
ITEM 2011 2012 2013 2014 2015
1. Aumento de Receita permanente 38.448 44.317 59.543 36.895 34.635
2. Transferncias Constitucionais (-) 7.302 7.474 9.304 7.989 5.221
3. Transferncias ao FUNDEB

(-) 1.747 1.974 2.260 1.958 1.096
4. Reduo permanente de despesas obrigatrias 113 211 217 199 190
5. Saldo final do aumento permanente da Receita (1-2-3+4) 29.513 35.079 48.196 27.147 28.225
6. Saldo j utilizado 9.526 17.479 15.664 20.263 26.744
6.1. Impacto do aumento real do salrio mnimo 0 6.936 5.942 2.089 6.580
6.2. Crescimento vegetativo dos gastos sociais 8.741 10.543 9.722 18.174 20.164
6.3. Reestruturaes de Pessoal j aprovadas 784 0 0 0 0
7. Margem de Expanso (5-6) 19.987 17.600 32.532 6.884 1.671
Fonte: PLDO de 2011 a 2015

Segundo o demonstrativo, o impacto nas contas da Unio provocado pela
correo real do valor do salrio mnimo ser de R$ 6,5 bilhes, equivalentes ao
crescimento real do PIB em 2013 (2,28%). Adicionalmente, foi calculado em R$ 20,1
bilhes o montante correspondente ao crescimento vegetativo dos benefcios

39

previdencirios, do seguro-desemprego, do abono salarial e dos benefcios
concedidos com base na Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS.
No considerada, no impacto do aumento do salrio mnimo, a correo de
acordo com a variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC,
acumulada nos ltimos doze meses que antecedem o pagamento do salrio mnimo
assim reajustado, de forma a manter o seu poder de compra, conforme previsto no
art. 7, IV, da Constituio Federal. Tal procedimento se justifica em razo de a
inflao ser igualmente desconsiderada no clculo do aumento permanente de
receita.
No houve previso para reestruturaes de carreiras do servio pblico
federal (item 6.3), conforme se pode observar no demonstrativo.

14 ALTERAES NA LEGISLAO E SUA ADEQUAO ORAMENTRIA
A necessidade de observncia do princpio do equilbrio fiscal, acolhido pelo
art. 167, da Carta Magna (II, III, V e VII), pelo art. 7, 1 da Lei n 4.320/64 e expresso
no regime da responsabilidade fiscal estruturado pela LRF, obriga os Poderes e os
agentes pblicos a demonstrar o impacto nas finanas pblicas da imposio de
obrigaes para o Errio, sob as mais variadas modalidades de proposies
legislativas, inclusive as propostas de emenda Constituio.
Submeter propostas de emendas constitucionais aos ditames do equilbrio
fiscal no deve ser lido como imposio de nova clusula ptrea inexistente na
Constituio, porquanto a adequao oramentria e financeira da proposio
condio para sua admissibilidade e no bice intransponvel, tpico da natureza das
vedaes materiais e temporais existentes no art. 60 da Constituio. Ou seja,
estimado e compensado o impacto oramentrio-financeiro da proposio, qualquer
ao em termos de polticas pblicas admitida, independente de seu mrito.
O texto do PLDO 2015 mantm praticamente inalterado o contedo sobre o
tema constante da LDO 2014. A nica alterao se deu pela no incluso do 10 do
art. 94 da LDO 2014, transcrito a seguir, que foi vetado:

10. Projetos de lei e medidas provisrias que acarretem renncia de receita
tributria, financeira e patrimonial ou reduzam transferncias a Estado, ao Distrito
Federal ou a Municpio devero ser acompanhados da estimativa do impacto
oramentrio-financeiro dessas transferncias.
O dispositivo vetado exigia a estimativa do impacto oramentrio-financeiro
de projetos de lei e medidas provisrias que acarretem renncia de receita tributria,
financeira e patrimonial ou reduzam transferncias a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio, para permitir aos demais entes da Federao se planejar quanto reduo
de suas receitas tributrias e de transferncias decorrentes de tais atos legislativos.
Como hoje ocorre, a estimativa de impacto eventualmente apresentada em
exposies de motivo no contm qualquer memria de clculo, nem a especificao
dos entes afetados.
Essa exigncia vem sendo reiteradamente vetada h mais de cinco anos,
demonstrando incompreenso quanto aos efeitos de polticas pblicas fundadas em
benefcios tributrios que afetem outros entes da Federao, em especial quando da
concesso de redues de IPI ou IRPJ, que diminuem as reparties de receitas dos
fundos constitucionais de participao dos estados e municpios.

40

Nas razes do veto, foi alegada impossibilidade do clculo, conforme a
seguir:

Razes do veto:
Por imposio legal, a Unio j apresenta, ao encaminhar ao
Congresso Nacional as proposies mencionadas no dispositivo, a
estimativa dos impactos oramentrios e financeiros de cada uma
delas. Alm disso, impossvel calcular o efeito total das medidas
nos demais entes federados, uma vez que os dados necessrios para
isso no esto disponveis para a Unio.

Os dados necessrios para clculo do impacto oramentrio-financeiro, na
maioria das renncias propostas pelo Poder Executivo Federal, esto disponveis
Unio, pois a prpria Carta Magna j traz a destinao quantificada dos tributos a
serem repartidos com os demais entes federativos.
Visando tambm o equilbrio fiscal de longo prazo, a LDO 2013 continha
dispositivo no sentido de obrigar projetos de lei e medidas provisrias, que
resultassem em renncia de receita ou que vinculassem receitas a despesas, rgos
ou fundos, a conterem clusula de vigncia de, no mximo, cinco anos. Tal
regramento no constou da LDO 2014 e do PLDO 2015.

15 POLTICA DE APLICAO DAS AGNCIAS FINANCEIRAS OFICIAIS DE
FOMENTO
O PLDO 2015 mantm, em relao a 2014, os mesmos critrios sob os quais
as agncias financeiras oficiais de fomento devem aplicar os recursos sua
disposio, o que de certa forma gera estabilidade nas regras de atuao dessas
agncias no longo prazo.
O texto estabelece prioridades que devem ser observadas, sem que sejam
fixados valores a serem aplicados ou metas a serem atingidas, ainda que na forma de
percentuais sobre os recursos disponveis. Tambm no fixada qualquer forma de
monitoramento e avaliao dos resultados das polticas de incentivo financeiro.
As excees so as alneas a e k do inciso IV do art. 89, nos quais se
define meta de crescimento de 50% em relao mdia dos trs ltimos exerccios
das aplicaes voltadas para cooperativas de produo, micro, pequenas e mdias
empresas e para os setores txtil, moveleiro, fruticultor e coureiro-caladista.
Considerando que as agncias realizam diversas atividades, dentre as quais as
relacionadas s prioridades estabelecidas na LDO, a ausncia de metas torna
incuos os dispositivos, uma vez que qualquer volume das operaes ser
suficiente para dar cumprimento formal lei.
Em diferentes dispositivos do PLDO 2015, h tratamento especial a grupos
sociais menos favorecidos, tais como: idosos, pessoas portadoras de deficincia,
mulheres, afrodescendentes e indgenas. Essas especificaes revelam-se
tecnicamente desnecessrias, pois j se encontram contempladas pelas referncias
contidas no inciso II do 5 do art. 89, que se aplicam a todas as agncias e
determinam a aplicao dos recursos com a observncia da diretriz de reduo das

41

desigualdades de gnero, raa, etnia, geracional, regional e de pessoas com
deficincia.
Como inovaes nas prioridades, o PLDO 2015 estabelece que:
a) todas as agncias oficiais da Unio devem considerar tambm como
prioritrias, para a concesso de emprstimos ou financiamentos, empresas que
empreguem pessoas com deficincia em proporo superior exigida na Lei n
8.213, de 1991
16
.
b) especificamente em relao Financiadora de Estudos e Projetos FINEP
e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, passa a ser
prioritrio tambm o fomento relativo ao software pblico e ao software livre.

De acordo:

RICARDO ALBERTO VOLPE
17

Diretor da Consultoria de Oramento e
Fiscalizao Financeira Coff/CD
LUIZ FERNANDO DE MELLO PEREZINO
18

Consultor-Geral de Oramentos, Fiscalizao e
Controle Conorf/SF

16
Nos termos do art. 93 da Lei n 8.213, de 1991, a empresa com 100 (cem) ou mais empregados est obrigada a preencher de
2% (dois por cento) a 5% (cinco por cento) dos seus cargos com beneficirios reabilitados ou pessoas portadoras de deficincia.
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Consultores designados: Fbio Chaves Holanda, Eugnio Greggianin, Mrio Luis Gurgel de Souza, Romiro Ribeiro, Ingo
Antonio Luger, Mrcia Rodrigues de Moura, Flavio Leito Tavares, Helio Martins Tollini, Tulio Cambraia, Salvador Roque Batista
Junior, Sergio Tadao Sambosuke, Elisangela Moreira da Silva Batista, Marcos Rogrio Rocha Mondlovitz, Vander Gontijo,
Francisco Lcio Pereira Filho, Roberto de M. Guimares Filho, Maria Emlia Miranda Pureza, Homero de Souza Junior, Wellington
Pinheiro de Arajo, Marcelo de Rezende Macedo e Edson Martins de Morais;
18
Consultores designados: Jos de Ribamar Pereira da Silva, Eduardo Andrs Ferreira Rodriguez, Maurcio Ferreira de Macdo,
Renan Bezerra Milfont, Vinicius Leopoldino do Amaral, Daniel Veloso Couri, Maria Liz de Medeiros Roarelli, Jos Rui Gonalves
Rosa, Claudia Cristina Pacheco Moreira, Ana Claudia Castro Silva Borges, Rita de Cassia Leal Fonseca dos Santos, Carlos Murilo
Espinola Pereira de Carvalho, Augusto Bello de Souza Neto, Luciano de Souza Gomes, Jose Lacerda Gomes, Robison Gonalves
de Castro e Diogo Antunes de Siqueira Costa.

Nota Técnica Sobre o PLDO 2015

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Nota Tcnica Conjunta N 5, de 2014

Subsdios apreciao do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015 PL

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