RESUMO Abrange um delineado da histria do controle de constitucionalidade desde a primeira Constituio brasileira, at a presente Carta de 1988, dando maior ateno ao instrumento de controle desse mecanismo, que no presente artigo retrata sobre a Ao Declaratria de Inconstitucionalidade Interventiva, chama as vezes por Representao Interventiva. Sendo assim, um breve esclarecimento desse mecanismo de controle.
1 Introduo Nesse presente artigo, ser demonstrado a forma do Controle de Constitucionalidade no Brasil, desde suas origens at a atualidade. Alm disso, os pontos desse tema nas inmeras constituies que o Brasil j teve, desde os tempos de monarquia at a presente Constituio atual; e especialmente, ser adotado um tpico com as peculiaridades da Ao Direta de Inconstitucionalidade Interventiva, tema este que ser o destaque deste artigo. 2 Histria do Controle de Constitucionalidade 2.1 Estados Unidos A Constituio americana foi a primeira que representou um texto constitucional, sendo assim, como pioneiros, adotaram institutos que regulam esse documento, como a prpria forma de constituio escrita, o carter de constituio rgida, a instituio do regime presidencialista de governo, a forma federativa, a declarao dos direitos individuais 1 . Observa-se a ausncia da definio de um rgo para zelar pela guarda da Constituio. Devido a esse fato, antes mesmo da promulgao, juzes dos Estados Unidos enunciaram que poderiam deixar de aplicar uma lei, sendo esta incompatvel com a lei de maior importncia. Alm disso, julgavam os casos de acordo com precedentes, desde que no confrontassem as leis que regiam sua formao, surgindo assim uma hierarquizao das leis. Derivou assim o controle de constitucionalidade das leis 2 .
1 SLAIBI FILHO, Nagib (2009, p. 2) 2 SLAIBI FILHO, Nagib (2009, p. 3) No famoso caso Marbury v. Madison, foi o primeiro caso em que a Suprema Corte se exime de aplicar uma lei, exercendo controle de constitucionalidade para as normas que, de acordo com sua interpretao, fossem inconstitucionais. Vale ressaltar que, a presente Constituio no dava competncia explcita dessa natureza Suprema Corte. Dessa forma, assentou-se o princpio da supremacia da Constituio, da sua subordinao a ela de todos os Poderes estatais e da competncia do Judicirio sobre ser o intrprete final, podendo invalidar os atos que contravenham. Foi assim inaugurado o controle de constitucionalidade 3 . Neste caso, o controle de constitucionalidade serviu para que a Suprema Corte protegesse o federalismo de uma crise que era iminente. O Tribunal, antes de julgar a causa, analisou a constitucionalidade de uma lei, assentando no ser de sua competncia decidir o mrito da questo. Estava definitivamente implantado nos Estados Unidos o controle de constitucionalidade das leis. 4
2.2. Constituio Brasil Imprio 1824 A Constituio no Brasil Imprio, foi outorgado por D. Pedro I, em 1824, atendendo ao pensamento constitucional da Europa no incio do sculo XIX. Como primeira Constituio, foi a que introduziu a separao dos Poderes, que nessa poca, havia quatro poderes, Poder Legislativo, Poder Moderador, Poder Executivo e o Poder Judicial. Inbumbia ao poder Legislativo a competncia de fazer as leis, interpret-las, suspend-las e revog-las 5 . Observa-se ento, que a Constituio Imperial de 1824 no estabeleceu qualquer sistema de controle, consagrando o dogma da soberania do Parlamento, j que, sob a influncia do direito francs e do ingls, somente o rgo Legislativo poderia saber o verdadeiro sentido da norma. 6
Apesar disso, possua a caracterstica de Constituio Rgida, aquela que adota um processo mais complexo para emendas constitucionais, diferenciando os procedimentos de elaborao das leis das normais da Lei Maior.
2.3 Constituio Brasileira na Repblica
3 BARROSO, Luis Roberto (2010, s/p) 4 LAGO, Rodrigo (2010, s/p) 5 SLAIBI FILHO, (p. 4-5) 6 LENZA, Pedro (2014, s/p) Inicialmente, j foi substitudo o modelo Europeu, adotando-se o modelo norte- americano, consagrando-se, at a presente Constituio Federal de 1988, a tcnica de controle de constitucionalidade de lei ou ato com indiscutvel carter normativo, por qualquer juiz ou tribunal, com observncia das regras de competncia da organizao judiciria. Chamado esse de controle difuso de constitucionalidade, dotado de algumas caracteristicas especficas 7 . Essa Constituio, sob a inspirao de Rui Barbosa, foi promulgada em 1891, mostrou que, no basta uma Lei Maior com institutos presente nela, para que vigorem. Foi necessrio uma Lei para Organizao Judiciria para que, os atuais juzes do antigo regime, obedecessem Constituio e s Leis, nessa ordem8.
2.4 Constituio de 1934 Nessa Constituio, manteve o controle difuso, inserindo-se alm da Ao Direta de Inconstitucionalidade, a exigncia da maioria absoluta dos membros do tribunal, para declarao da inconstitucionalidade, chamada de clusula de reserva de plenrio e a atribuio do Senado Federal de competncia para suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei ou ato declarado inconstitucional por deciso definitiva 9 . Vale ressaltar a forma representativa para interveno, que Ressalte-se o esforo do legislador constituinte,[...] de transformar a questo poltica de ingerncia da Unio nos Estados em questo jurdica, a ser decidida por fundamentos tcnicos expostos em deciso da Corte Suprema, assim, a um papel poltico e no mais de aplicador jurisdicional do Direito. 10
2.5 Constituio de 1937 Foi uma constituio outorgada, por Getlio Vargas, com carter autoritrio e centralizado em momentos extremos da poltica nacional. Nesse perodo, no foram elegidos integrantes do Parlamento, ficando autorizado o Chefe do Poder Executivo, com competncia de dispor de todas as matrias, at mesmo emendas constitucionais atravs de decretos-leis, hoje no mais existente. O poder do Presidente da Republica estava to aflorado que, no se mencionava na Carta de 1937 ato do Executivo, mas especificamente do prprio Presidente,
7 LENZA, Pedro (2014, s/p) 8 SLAIBI FILHO, (p. 5-6) 9 LENZA, Pedro (2013, s/p) 10 SLAIBI FILHO (p. 8) pois este era o centro da poltica nacional, do relacionamento entre os Poderes do Estado e do regime federativo. 11
2.6 Constituio de 1946 Nesse perodo, retornou o carter democrtico presente na Carta. A Constituio de 1946, fruto do movimento de redemocratizao e reconstitucionalizao instaurado no Pas, flexibilizou a hipertrofia do Executivo, restaurando a tradio do sistema de controle de constitucionalidade 12 . Alm disso, em 1965 se inseriu a matria originria do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade, proposta exclusivamente pelo Procurador-Geral-da-Repblica. Importnte destacarmos que A representao para interveno, ou ao declaratria de inconstitucionalidade, foi criada pela Constituio de 1934 como instrumento de controle concentrado de constitucionalidade nos casos de alegada ofensa aos princpios constitucionais sensveis que hoje esto no art. 34, VII, da Carta de 1988. Com a Emenda Constitucional n 16, de 1965, vieram os seus primeiros frutos, ampliando o seu objeto para alcanar a declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual em face da Carta da Repblica; e de lei ou ato normativo municipal em face da Constituio estadual. 2.7 Constituio de 1967 Manteve-se, com mnimas alteraes, os dispositivos constitucionais encontrados na Constituio de 1946. Ocorreu uma mudana na prtica do Supremo Tribunal Federal referente ao controle de constitucionalidade. 13
Permanecia ainda o monoplio do chefe do Ministrio Pblico Federal, Procurador Geral da Repblica, com a competncia de legitimao na propositura da representao de inconstitucionalidade. Fato esse que mudou apenas na Constituio seguinte, de 1988. Foi sob a gide deste texto constitucional que se acentuou a discusso, havida desde a Constituio de 1946, sobre o poder discricionrio do Procurador Geral da Repblica de encaminhar as notcias de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal. 14
2.8 Constituio de 1988
11 SLAIBI FILHO (p. 8) 12 LENZA, Pedro (2013, s/p) 13 SLAIBI FILHO, 14 LAGO, Rodrigo (2010, s/p) Nessa constituio, promulgada em 5 de outubro, surgiu inmeras alteraes a respeito do processo de controle constitucional da Carta Magna. Observa que [...] ampliou-seo rol dos legitimados a instaurar o controle concentrado de constitucionalidade. O processo de controle abstrato de constitucionalidade foi rebatizado. O que antes era denominado de representao de inconstitucionalidade passou a ser chamado de ao direta de inconstitucionalidade, nomenclatura ainda atual. Acabou o monoplio pelo Procurador Geral da Repblica da representao de inconstitucionalidade. Vrios outros rgos pblicos se tornaram legitimados. Ao conferir legitimidade ativa ao Presidente da Repblica para a instaurao do controle concentrado a Constituio em pouco inovou, porquanto antes de 1988 o Procurador Geral da Repblica tambm exercia a funo de representante judicial da Unio Federal, deixando de cumular essas funes exatamente a partir do texto constitucional atual. Entretanto, alm do PGR e do Presidente da Repblica, outorgou-se legitimidade a rgos do Poder Legislativo e chefes do Poder Executivo, inclusive dos estados. No apenas a esses, mas Constituio tambm conferiu legitimidade para a instaurao do controle concentrado e abstrato de constitucionalidade a entes privados, como rgos sindicais, aos partidos polticos e Ordem dos Advogados do Brasil. 15
3 O FENMENO DA INCONSTITUCIONALIDADE Importante sabermos a importncia da manifestao da inconstitucionalidade na Constituio para nosso estudo especfico do instrumento da Representao Interventiva. Assim, nas palavras de Lus Roberto Barroso. Uma das grandes descobertas do pensamento moderno foi a Constituio, entendida como lei superior, vinculante at mesmo para o legislador. A supremacia da Constituio se irradia sobre todas as pessoas, pblicas ou privadas, submetidas ordem jurdica nela fundada. Sem embargo, a teoria da inconstitucionalidade foi desenvolvida levando em conta, destacadamente, os atos emanados dos rgos de poder e, portanto, pblicos por natureza. As condutas privadas violadoras da Constituio so igualmente sancionadas, mas por via de instrumentos diversos dos que so aqui considerados.A Constituio, como norma fundamental do sistema jurdico, regula o modo de produo das leis e demais atos normativos e impe balizamentos a seu contedo. A contrariedade a esses mandamentos deflagra os mecanismos de controle de constitucionalidade [...] 16
O ordenamento jurdico pressupe ordem e unidade havendo uma hamornia entre suas partes. Havendo uma ruptura dessa relao, deve-se ser restabelecida por algum mecanismo, que o controle de constitucionalidade, que visa a verificao de compatibilidade entre uma
15 LAGO, Rodrigo (s/p) 16 BARROSO, Lus Roberto (2012, s/p) lei ou qualquer ato normativo. Quando ocorre o fato da inconstitucionalidade, reconhecido a invalidade de uma normal e busca-se a paralisao de sua eficcia. 17
No obstante, exige-se algumas premissas para haver a existencia do controle de constitucionalidade que so a supremacia e a rigidez constitucional. A supremacia da Constituio traz a ideia de normal suprema no ordenamento jurdico, sua posio hierrquica mais elevada dentro do sistema, logo, nenhum ato jurdico deve estar em desconformidade com a Constituio. J a rigidez constitucional a forma mais complexa no processo de sua elaborao. Se assim no o fosse, no haveria distino formal entre a espcie de objeto de controle e aquela na qual se d em face do controle. 18
4 Ao Direta de Constitucionalidade Interventiva Inicialmente, a Ao Direta de Inconstitucionalidade Interventiva, comumente chamada de ADIN Interventiva, foi inserida na Constituio de 1934, conforme j visto. Esse instrumento utilizado como meio de excepcionalidade para haver interveno nos estados ou municpios, pois a regra, prevista no art. 18, caput, da Constituio Federal de 1988 estabelece que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos. Vale dizer, como regra geral, nenhum ente federativo dever intervir em qualquer outro. 19 Unio intervir nos Estados, Distrito Federal e nos Municpios localizadoz em Territrios e o Estados em seus municpios. Figura a ADIN Interventiva como pressuposto para a decretao de interveno federal nos Estados-membros, em caso de inobservncia de algum dos denominados princpios constitucionais sensveis, elencados expressamente na Constituio de Federal de 1988 no art. 34 inciso VII, que so a forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta; aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos
17 BARROSO, Lus Roberto (2012) 18 BARROSO, Lus Roberto (2012) 19 LENZA, Pedro (2013, s/p) estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. 20
Vale observar que, no o Poder Judicirio que decreta a interveno, mas sim o Chefe do Poder Executivo. O Judicirio exerce, assim, um controle da ordem constitucional tendo em vista o caso concreto que lhe submetido anlise. 21
O Judicirio no nulifica o ato, mas apenas verifica se esto presentes os pressupostos para a futura decretao da interveno pelo Chefe do Executivo. 22
O instituto da interveno federal, consagrado por todas as Constituies republicanas, representa um elemento fundamental na prpria formulao da doutrina do federalismo, que dele no pode prescindir inobstante a excepcionalidade de sua aplicao , para efeito de preservao da intangibilidade do vnculo federativo, da unidade do Estado Federal e da integridade territorial das unidades federadas. A invaso territorial de um Estado por outro constitui um dos pressupostos de admissibilidade da interveno federal. O Presidente da Repblica, nesse particular contexto, ao lanar mo da extraordinria prerrogativa que lhe defere a ordem constitucional, age mediante estrita avaliao discricionria da situao que se lhe apresenta, que se submete ao seu exclusivo juzo poltico, e que se revela, por isso mesmo, insuscetvel de subordinao vontade do Poder Judicirio, ou de qualquer outra instituio estatal. 23
Em um caso concreto, que ocorreu no Mato Grosso, foi encaminhado ao Supremo Tribunal Federal, para discurso sobre ofensa aos direitos da pessoa humana que teria sido perpetrada pelo respectivo Estado, onde presos, que no possuam a devida proteo, foram linchados pela populao, at a morte. O Estado teria lesado os direitos da pessoa humana inscritos nos princpios sensveis. O Ministro Celso de Mello manifestou-se pelo no conhecimento da representao interventiva, por entender que o desrespeito concreto aos direitos da pessoa humana, mesmo que lamentavelmente traduzidos em atos to desprezveis quo aceitveis, como estes, decorrentes do trplice linchamento ocorrido em Matup, Mato grosso, no tem o condo de justifica a cognoscibilidade desta representao interventiva, cujo objeto reitero s pode ser ato estatal, de carter normativo, apto a ofender, de modo efetivo ou
20 BARROSO, Lus Roberto (2012) 21 LENZA, Pedro 2013 22 LENZA, Pedro 2013 23 MELLO FILHO, Jos Celso de (1991) potencial, qualquer dos pricpios sensveis elencados na Constituio Federal em seu art. 34. 24
A respeito de processos desse instrumento de constitucionalidade, observa-se que a ADIN Interventiva, possui partes e caso concreto, apesar de ser formulado um juzo abstrato. Cuida-se, sim, de um litgio constitucional, de uma relao processual contraditria, contrapondo Unio e Estado-membro, cujo desfecho pode resultar em interveno federal 25
Entendendo melhor sobre a ADIN, tambm chamada de Representao Interventiva, sua competncia originria do Supremo Tribunal Federal. A decretao da interveno depender do provimento pelo STF e representao do Procurador-Geral da Repblica, em relao aos princpios sensveis da Constituio. 26
O STF adota a parte contrrio da doutrina a respeito da abrangncia da Representao Interventiva, o tribunal amplica sua abrangncia Apesar de, em um primeiro momento, o STF, mesmo diante de doutrina em sentido contrrio (Alfredo Buzaid[201]), ter limitado o objeto da ao somente a atos normativos (Rp 94/DF, Rel. Min. Castro Nunes, j. 17.07.1946), o entendimento atual o mais amplo possvel, podendo ser considerado como objeto a violar princpio sensvel: lei ou ato normativo que viole princpios sensveis; omisso ou incapacidade das autoridades locais para se assegurar o cumprimento e preservao dos princpios sensveis, como, por exemplo, os direitos da pessoa humana; ato governamental estadual que desrespeite os princpios sensveis da CF; ato administrativo, que afronte os princpios sensveis; ato concreto que viole os princpios sensveis. O nico e exclusivo legitimado ativo para a propositura da representao interventiva federal o Procurador-Geral da Repblica, que tem total autonomia e discricionariedade para formar o seu convencimento de ajuizamento. 27
Na constituio de 1947, ocorreu uma discurso a respeita da exclusividade da representao da ADIN Interventiva pelo Procurador-Geral da Repblica, Essa discurso est consolidada na Constituio de 1988 como citado anteriormente. So as leis que regem o respectivo instrumento da representao intereventiva federal : previsto na Lei n. 4.337, de 1..06.1964, assim como nos arts. 20 e 21 da Lei n. 8.038/90 e nos arts. 350 a 354 do RISTF. Contudo, cabe alertar a publicao da Lei
24 MENEZES, Gilmar Mendes et al., 2008, p. 1229 25 LENZA, Pedro APUD BARROSO, 26 LENZA, Pedro 27 LENZA, Pedro n. 12.562, de 23.12.2011, regulamentando o inciso III do art. 36 da Constituio Federal, para dispor sobre o processo e julgamento da representao interventiva perante o STF. Alertamos, contudo, que, com o advento da Lei n. 12.562/2011, que tratou toda a matria, entendemos que a Lei n. 4.337/64 foi totalmente revogada e, assim, o procedimento dever observar, no que couber, as novas regras introduzidas pela referida Lei n. 12.562/2011. 28
Concluso
Apesar de alguns poucos pedidos de interveno estarem no Supremo Tribunal Federal, at o presente momento nenhum chegou a segunda fase, em que ocorre a decretao do Chefe do Poder Executivo . No obstante, o tema de grande relevncia, principalmente que trata de eventuais leses a um princpio sensvel ou recusa de lei federal, buscando estabelecer a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil seja cumprida.
Referncia Bibliogrfica Barroso, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro : exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia / Lus Roberto Barroso. 6. ed. rev. e atual. So Paulo : Saraiva, 2012. MELLO FILHO, Jos Celso de. II - Repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra; Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigobd.asp?item=%20473 acessado em: 22 de Abril de 2014 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Curso de Direito Constitucional. 2. Ed. So Paulo: Saraiva, 2008 LAGO, Rodrigo Pires Ferreira. A jurisdio constitucional no Brasil: uma histria em construo. Disponvel em: http://www.osconstitucionalistas.com.br/a-jurisdicao- constitucional-no-brasil-uma-historia-em-construcao Acessado em: 21 de Abril de 2014 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 2013. PAULO Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo; Direito Constitucional Descomplicado, Rio de Janeiro: Impetus, 2010
28 LENZA, Pedro (2013) SLAIBI FILHO, Nagib. Breve Histria do Controle de Constitucionalidade Disponvel em: http://www.tjrj.jus.br/c/document_library/get_file?uuid=ea10bf6f-babb-4f4e- 8695-704a09b786e3&groupId=10136 Acessado em: 20 de Abril de 2014