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Agosto, 2013 Working Paper nmero

113
Rmulo Paes-Sousa
World Centre for Sustainable Development
RIO+ Centre
PLANO BRASIL SEM MISRIA:
INCREMENTO E MUDANA NA POLTICA
DE PROTEO E PROMOO SOCIAL NO BRASIL
International
Centre for Inclusive Growth
Copyright 2013
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sustentvel em suas principais vertentes, econmica, social e ambiental.

PLANO BRASIL SEM MISRIA: INCREMENTO E MUDANA NA POLTICA
DE PROTEO E PROMOO SOCIAL NO BRASIL

Rmulo Paes-Sousa*

1 RESUMO
No perodo recente, o Brasil tem se destacado como redutor da pobreza e das
desigualdades socioeconmicas entre seus cidados. So notrios os avanos referentes a
uma ao combinada de crescimento econmico e incluso social. Evidncias produzidas
em estudos independentes indicam que as polticas de proteo social tm contribudo
para o desenvolvimento deste modelo.
Programas de proteo social no Brasil tm apresentado efeitos consistentes na reduo da
pobreza e desigualdade entre os grupos vulnerveis crianas, adolescentes, gestantes e nutrizes.
Em 2 de junho de 2011, foi lanado o ambicioso Plano Brasil Sem Misria (PBSM) com o
objetivo de erradicar a extrema pobreza no Brasil at 2014. Com um pblico-alvo estimado
em 15 milhes de pessoas para o ano de 2010, perfazendo 7,9 % da populao brasileira, que
subsiste com renda per capita mensal inferior a R$ 70,00, o Plano articula mais de 120 aes
distribudas em 20 ministrios e coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS).
Este estudo visa realizar uma descrio sistemtica do PBSM e de seus resultados iniciais.
Realizou-se uma reviso da literatura acadmica sobre a poltica de proteo social no Brasil,
de documentos oficiais, com documentos internos do MDS, Ministrio a Sade (MS), Ministrio
da Educao (MEC) e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Tambm, entrevistamos
21 atores relevantes na implementao do Plano, incluindo a Ministra titular do MDS.
O PBSM representa uma abordagem incremental s construes de poltica de proteo
social do governo anterior. Assim como a Estratgia Fome Zero, o PBSM preconiza um enfoque
multidimensional, focalizado, financiado, sobretudo, pelo Governo Federal, com objetivo de
reduzir a pobreza.


* Rmulo Paes-Sousa, diretor do World Centre for Sustainable Development RIO+ Centre.
Email: romulo.paes@undp.org.
2 International Policy Centre for Inclusive Growth
Em relao a sua agenda programtica, o Brasil Sem Misria integra-se tendncia
internacional de associar a proteo social a polticas de gerao de trabalho e renda.
Dessa forma, aproxima os conceitos de proteo social e de promoo social.
O PBSM beneficia-se do fato de o pas de estar prximo de atingir a cobertura ampla do
Programa Bolsa Famlia (PBF). Ento, investe esforos para o aumento de cobertura e melhoria
de servios de proteo social.
O Plano parece indicar que, vencida a etapa de prover cobertura plena de benefcios, deve
constituir rede de servios de proteo e promoo social e modificar o contedo dos programas
dos referidos setores, de modo a torn-los permeveis aos extremamente pobres. O PBSM passa,
agora, a reforar as intervenes de sentido estratgico no combate extrema pobreza.
2 INTRODUO
No perodo recente, o Brasil tem se destacado como redutor da pobreza e das
desigualdades socioeconmicas entre seus cidados. So notrios os avanos referentes a
uma ao combinada de crescimento econmico e incluso social. Evidncias produzidas
em estudos independentes indicam que as polticas de proteo social tm contribudo
no desenvolvimento deste modelo.
O Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) tm
apresentado efeitos consistentes na reduo da pobreza e desigualdade entre os respectivos
grupos vulnerveis: i) crianas, adolescentes, gestantes e nutrizes e ii) idosos e pessoas com
deficincia. Atribuem-se, ainda, ao PBF trs fatores para alcance dessa melhoria: o aumento
da escolarizao na faixa etria de 7 a 17 anos, o aumento do nvel de vacinao em crianas
menores de 5 anos e, entre as gestantes, o aumento do acesso ao atendimento pr-natal.
Em paralelo, o pas implantou o Sistema nico da Assistncia Social (Suas). O Suas busca
integrar as polticas de assistncia social em um modelo racional, equitativo, descentralizado,
participativo e com financiamento partilhado entre os entes federados que, no caso
brasileiro, so a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. O Suas um sistema
pblico no contributivo, que tem por funo a gesto e a organizao da oferta de servios
e benefcios da poltica de assistncia social, organizado segundo nveis de proteo: bsica,
proteo especial de mdia e alta Complexidade. Em todo o Brasil, essa rede possua em 2012,
aproximadamente, 10 mil equipamentos, mobilizando uma fora de trabalho de mais de 232
mil trabalhadores de vrios nveis de formao.
A recente convergncia de aes entre transferncias de renda (condicionadas e
no condicionadas) e proviso de servios de assistncia social posiciona o Brasil como
um dos pases com melhor resultado no setor entre os emergentes e com potencialidade de
apresentar solues de interesse dos pases de economia mais avanada. Afinal, ainda que por
razes distintas, tanto os pases mais avanados quanto os menos desenvolvidos apresentam
dficits importantes de soluo de polticas pblicas quanto proteo social. No primeiro
caso, este fato ocorre tanto pela ao combinada do histrico desgaste de seus sistemas
de proteo quanto pelos dficits oramentrios produzidos por economias em crise.


Working Paper 3

No segundo, pela necessidade de ampliar o grau de desenvolvimento humano para
atender s presses polticas domsticas e dotar suas economias de maior capacidade
para participao de um mercado cada vez mais competitivo.
Uma caracterstica distintiva do modelo brasileiro de proteo social a aproximao da
poltica de segurana alimentar e nutricional com a assistncia social. O Sistema de Segurana
Alimentar e Nutricional um sistema flexvel, que busca articular aes transversais e
horizontais entre os vrios entes pblicos e constituir rede de servios vinculados diretamente
a esta temtica. Exemplos destacados so restaurantes, cozinhas populares e compras pblicas
de alimentos. O Brasil um dos primeiros pases no mundo a considerar o acesso
alimentao de qualidade um direito constitucional, impulsionado pelo Programa Fome Zero.
O ator poltico responsvel pela coordenao, financiamento e implementao dos
sistemas o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Sob sua
coordenao, mais de 60 milhes de brasileiros so atendidos com bens e servios de
assistncia social e de segurana alimentar. Seu oramento previsto para 2013 de 62,45
bilhes de reais, isto , cerca de 31,38 bilhes de dlares.
1

Em 2 de junho de 2011, foi lanado o ambicioso Plano Brasil Sem Misria
2
(PBSM) com o
objetivo de erradicar a extrema pobreza no Brasil at 2014. Com um pblico-alvo estimado em
15 milhes de pessoas para o ano de 2010, de acordo com dados preliminares do Censo
Demogrfico de 2010, perfazendo 7,9 % da populao brasileira, que subsistem com renda
per capita mensal inferior a R$ 70,00, o Plano articula mais de 120 aes distribudas em 22
ministrios. coordenado pelo MDS e conta com o suporte dos Ministrios da Fazenda,
Casa Civil e Planejamento, Oramento e Gesto. Coube ao MDS a dupla funo de coordenar
e implementar as principais aes do Brasil Sem Misria.
A criao do PBSM uma interveno que vem sendo acompanhada com
muito interesse por vrios governos nacionais, organismos multilaterais
3
e instituies
de pesquisa que visualizam na iniciativa brasileira a possibilidade de produo de solues
inovadoras de poltica pblica para reduo da extrema pobreza. As solues brasileiras
tm o potencial de aplicabilidade em vrios pases pelo fato de o Brasil apresentar as
seguintes caractersticas:
Grande desigualdade socioeconmica em sua populao e grande concentrao
de populao extremamente pobre, tanto em reas urbanas, quanto em reas
rurais. Estes variados contextos permitem a observao da implementao de
polticas pblicas em condies variveis de escala, diversidade da atividade
econmica e diferenas ambientais e socioculturais;
Alto grau de heterogeneidade na capacidade instalada em suas estruturas
subnacionais, as quais so as responsveis diretas pela proviso dos
servios pblicos;
Desenvolvimento de solues inovadoras em poltica pblica de sentido inclusivo
em termos socioeconmicos como: Cadastro nico, Cisternas, Programa de
Aquisio de Alimentos e Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia;
4 International Policy Centre for Inclusive Growth
Capacidade demostrada de rpida implementao de polticas efetivas em
proteo e promoo social, como os programas Sade da Famlia, poltica de
controle do HIV/AIDS, Bolsa Famlia e Educao Bsica;
Capacidade crescente de transferncia de tecnologia, especialmente tecnologia
social, aos pases sul e centro-americanos e africanos em agricultura familiar,
sade, educao e assistncia social.

O presente texto busca fornecer uma descrio sistemtica do PBSM e dos
seus primeiros resultados. Trata-se de uma doao do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (Pnud) para a disseminao das iniciativas recentes do Governo Federal
brasileiro nas reas de proteo e promoo social.
3 ANTECEDENTES DA PRODUO DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
No incio de 2011, o Brasil encontrava-se em um processo acelerado de expanso de
cobertura de servios de assistncia social. Duas grandes iniciativas orientaram esse
processo: a implementao do Sistema nico da Assistncia Social (Suas) e a cobertura plena
do Programa Bolsa Famlia, que transfere renda com condicionalidades nas reas de educao,
sade e assistncia social.
A maioria das polticas de proteo social no pas j se encontrava sob a gesto do MDS.
Criado em 2004, o Ministrio era ento responsvel pela implementao das polticas de
proteo e desenvolvimento social, operadas por meio de 21 programas, nas reas de
transferncia de renda, assistncia social e segurana alimentar. O Quadro 1 apresenta breve
caracterizao dos programas do MDS em 2011, segundo taxonomia adaptada do estudo
realizado pela Fipe (2007) para o este Ministrio.
A anlise dos programas no que tange a sua natureza econmica permite-nos entrever
que suas aes se concentravam em: transferir renda monetria, prestar servios, sobretudo, de
assistncia social e investir na construo de equipamentos pblicos de segurana alimentar.
Ainda que tais programas dispusessem de oramentos e cobertura considerveis,
requerem, do ponto de vista da gesto, a articulao intersetorial e a complementaridade
entre as vrias aes e programas que atuam sobre as diferentes dimenses da pobreza e
desigualdade. Buscam a mesma articulao das polticas de enfrentamento da pobreza com
as demais polticas sociais, como sade, educao, trabalho e desenvolvimento agrrio, como
parte de uma poltica mais abrangente de desenvolvimento social, que procura integrar aes
e programas, com base em dois focos: a famlia e o territrio.

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QUADRO 1
Programas do MDS segundo Objetivo, Pblico-Alvo e Natureza Econmica (2010)
Programas Objetivo Pblicoalvo Naturezaeconmica
ProgramaBolsaFamlia Renda Famlias Rendamonetriaproteo
BenefciodePrestaoContinuada
Idosos
Renda
Assistnciasocial
Idosos Rendamonetriaproteo
BenefciodePrestaoContinuada
PortadoresdeDeficincia
Renda
Assistnciasocial
Portadoresde
deficincia
Rendamonetriaproteo
ProgramadeErradicaodo
TrabalhoInfantil
Assistnciasocial
Crianase
adolescentes
Rendamonetriaproteo
eprestaodeservios
ProgramaAgenteJovem
ProjovemAdolescente
Assistnciasocial
Crianase
adolescentes
Rendamonetriaproteo
ProgramadeAtenosCrianas
ServiodeConvivnciae
FortalecimentodeVnculos
crianaseadolescentes
Assistnciasocial
Crianase
adolescentes
Prestaodeservios
ProgramadeAtenoaosIdosos
ServiodeConvivnciae
FortalecimentodeVnculos
Idosos
Assistnciasocial Idosos Prestaodeservios
ServiodeProteoedeAteno
IntegralFamlia
Assistnciasocial Famlias Prestaodeservios
ServiodeProteoSocialEspecial
PessoaIdosa,PessoacomDeficincia
eSuasFamlias
Assistnciasocial
Pessoacom
deficinciae
pessoaidosa
Prestaodeservios
ServiodeProteoeAtendimentoa
FamliaseIndivduos(Sentinela)
Assistnciasocial
Famliase
indivduos
Prestaodeservios
ServiodeProteoSocialBsicano
DomiclioparaPessoascom
DeficinciaeIdosas
Assistnciasocial
Pessoacom
deficinciae
pessoaidosa
Prestaodeservios
ServiosdeAcolhimentoProteo
SocialEspecialdeAltaComplexidade
Assistnciasocial
Famliase
indivduos
Prestaodeservios
ProgramadeEducaoAlimentar
Segurana
alimentar
Outros Prestaodeservios
ProgramadeAquisiodeAlimentos
Conab
Renda
Pequenos
agricultores
Rendamonetriagarantia
decompra
ProgramadeAquisiodeAlimentos
CompraLocal
Renda
Pequenos
agricultores
Rendamonetriagarantia
decompra
ProgramadeAquisiodeAlimentos
Leite
Renda
Pequenos
agricultores
Rendamonetriagarantia
decompra
ProgramadeBancosdeAlimentos
Segurana
alimentar
Outros Rendaemespcie
ProgramadeDistribuiodeCestas
deAlimentos
Segurana
alimentar
Outras
populaes
vulnerveis
Rendaemespcie
ProgramadeHortasComunitrias
Segurana
alimentar
Famlias Investimento
ProgramadeCozinhasComunitrias
Segurana
alimentar
Outros Investimento
ProgramadeRestaurantesPopulares
Segurana
alimentar
Outros Investimento
ProgramadeConstruode
Cisternas
Segurana
alimentar
Famlias Investimento
ProgramadeEquipamentos
ComunitriosparaQuilombolas
Segurana
alimentar
Outras
populaes
vulnerveis
Investimento
Fonte: Adaptado de Fipe (2007).
6 International Policy Centre for Inclusive Growth
3.1 PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O Programa Bolsa Famlia uma transferncia condicionada de renda voltada populao
pobre, com nfase na extremamente pobre, criado em setembro de 2003, com base na fuso
progressiva de quatro diferentes programas de transferncia de renda (Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio-Gs). O objetivo do PBF combater a fome e a
misria, condicionando a transferncia direta do benefcio financeiro s aes da famlia,
relacionadas a direitos sociais nas reas da sade, da alimentao, da educao e da
assistncia social.
O Programa atingiu, em dezembro de 2010, cerca de 12,8 milhes de famlias beneficirias,
com um montante acumulado transferido no ano de 14,4 bilhes de reais (MDS, 2012).
No tocante extenso de cobertura e expanso de direitos sociais, o PBF comparvel a
quatro grandes iniciativas recentes em termos de poltica social da histria brasileira: a
extenso do direito previdencirio aos trabalhadores rurais no contribuintes, nos anos
1960;
4
o surgimento da proteo social no contributiva por meio da Renda Mensal Vitalcia,
na primeira metade dos anos 1970; a implantao do Sistema nico de Sade, a partir de 1988;
e a ampliao da cobertura do ensino bsico nos anos 1990.
A consolidao do Bolsa Famlia trouxe como principais contribuies para a proteo
social no Brasil:
1. Homogeneizou os critrios dos programas de transferncia condicionada de
renda ento existentes quanto aos critrios de elegibilidade, cadastramento,
condicionalidades, forma de pagamento, modelo de gesto, participao social
e financiamento. Dessa forma, eliminou-se a sobreposio de benefcios que
produzia um modelo desigual no acesso dos interessados. Foi institudo um
sistema de monitoramento e avalio que inexistia nos programas que o
precederam, alm do estabelecimento de articulaes com os setores de
sade, educao, assistncia social e energia, que anteriormente competiam
por pblicos-alvo bastante semelhantes;
2. Atendimento amplo populao-alvo da assistncia social, que teve acesso
proteo bsica como a primeira camada de bens pblicos;
3. Reduo da pobreza, que um dos componentes mais relevantes na
reduo da extrema pobreza o outro a renda do trabalho (OSRIO, 2011).
Tambm houve acelerao da reduo da desnutrio infantil no Semirido
e em populaes tradicionais;
4. Impacto positivo na alterao das atitudes das famlias no que se refere nutrio
de crianas; educao de crianas, sobretudo, adolescentes no Nordeste;
vacinao e consultas de pr-natal; e empoderamento das mulheres na
comunidade e no domiclio;
5. Definio de um padro de referncia para concesso de benefcios, modelo
de gesto e de pagamento, em poltica pblica para outras reas: segurana,
cultura e esportes;
6. Criao de um paradigma para o cadastramento de pblico-alvo de polticas
pblicas, o Cadastro nico, e de veculo para recebimento de benefcios
financeiros pblicos, o Carto Bolsa Famlia.
Working Paper 7

3.2 SISTEMA NICO DA ASSISTNCIA SOCIAL
A implementao do Suas implicou a reorganizao das polticas setoriais nos moldes do
Sistema nico de Sade (SUS), embora com distines importantes, decorrentes das prprias
especificidades da rea de assistncia social. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS),
instituda em outubro de 2004, cria as condies para o surgimento do Suas.
Esse perodo pode ser caracterizado por duas etapas: perodos protossistmico e
sistmico. O perodo protossistmico, que vai da promulgao da Constituio de 1988 at
2004, no qual o modelo sistmico j estava desenvolvido na Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas), mas ainda sem implementao, fez com que a ao do Estado ocorresse sob forma de
programas no articulados, com grande sobreposio e redundncia, baixo investimento,
baixa eficincia e baixa cobertura.
O perodo sistmico inicia-se com a reconfigurao da assistncia social no Brasil e com
o surgimento do MDS em 2004 e vai at 2011, convergindo estruturas de assistncia social,
transferncia condicionada de renda e de segurana alimentar e nutricional. Pelo lado da
poltica de assistncia social stricto senso, o Suas introduz lgica de organizao e gesto
semelhante ao SUS, que enfatiza a hierarquizao de servios, descentralizao, gesto
compartilhada, cofinanciamento e controle social. H, ainda, um grande impulso na introduo
de instrumentos contemporneos de gesto, quais sejam: tecnologias da informao aplicadas
aos servios da assistncia social, qualificao massiva de recursos humanos, aprimoramento
de orientaes tcnicas relativas aos equipamentos e servios e monitoramento e avaliao de
polticas pblicas.
Em 2011, o surgimento do Plano Brasil Sem Misria confere assistncia social a
possibilidade de integrao de polticas em um nvel intersistmico, isto , articulao
com diferentes polticas sistmicas como sade, educao e desenvolvimento agrcola.
Esta amplitude e complexidade um dos componentes mais inovadores do PBSM.
O Quadro A1, no Anexo, descreve a evoluo da construo do marco jurdico-
institucional da assistncia social a partir da promulgao da Constituio de 1988. Observa-se
que, a partir de 2004, h grande adensamento na produo de atos normativos, tanto por
parte do Conselho Nacional da Assistncia Social, quanto pelo Governo Federal. Como o
Governo Federal possui grande poder de induo sobre os governos subnacionais, essas
iniciativas visam estimular o crescimento da ao pblica em assistncia social em mbito
estadual e municipal.
Os programas vigentes em 2004 estavam articulados em um modelo biaxial: ciclo
de vida associado s condies de vulnerabilidade. Crianas, jovens e idosos associados a
vulnerabilidades diversas constituam-se no pblico preferencial da assistncia social.
O Programa de Ateno Integral Famlia (Paif), por sua vez, continha os elementos
sistmicos da abordagem multidimensional, que articulava a promoo de direitos, preveno
e cuidado das famlias em risco de violao de direitos ou j submetidas violao de direitos.
No contexto de desigualdades sociais do Brasil, a ao da assistncia social transcende ao
cuidado preventivo e possui ao direta no resgate de populaes para a cidadania em um
contexto em que pobreza e outras vulnerabilidades j esto instaladas.

8 International Policy Centre for Inclusive Growth
As dificuldades desse modelo estavam situadas na baixa conexo com polticas de
desenvolvimento de capital humano, especialmente ligadas qualificao para insero
imediata no mercado de trabalho. Isto passa a ser superado pelos avanos do Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), do Programa Bolsa Famlia e do BPC na Escola. Contudo,
uma abordagem mais compreensiva, que recupera o entendimento de desenvolvimento social
presente na primeira etapa do Programa Fome Zero, reencontrada no Plano Brasil Sem Misria.
A PNAS, instituda em outubro de 2004, organiza a oferta de servios em dois nveis
de complexidade: bsico e especializado.
A Proteo Social Bsica tem nfase na ao preventiva e voltada ao atendimento
de populaes pobres com acesso limitado aos bens e servios pblicos, portadores de
deficincias e indivduos com fragilizao de vnculos afetivos com a famlia e com a
comunidade. Sua atuao est ancorada nos Centros de Referncia da Assistncia Social
(CRAS) e os objetivos so promover a insero social e o fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrio.
A Proteo Social Especial tem nfase no cuidado de famlias e indivduos cujos direitos
tenham sido violados ou estejam em situao de iminente violao. As demandas usuais
compreendem: violncia fsica ou psicolgica, abuso ou explorao sexual, abandono,
perdas de vnculos familiares, situao de rua e adolescentes em cumprimento de medidas
socioeducativas em meio aberto. As demandas so classificadas em nveis de complexidade:
mdia e alta. Os servios de assistncia social de mdia complexidade esto ancorados no
Centro de Referncia Especializado em Assistncia Social (Creas) e os de alta complexidade,
nas unidades de acolhimento da rede socioassistencial. Os servios de Proteo Bsica Especial
atuam de forma articulada com o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e com outros rgos do
Poder Executivo.
Um aspecto a ser destacado no perodo sistmico a diversificao dos equipamentos da
assistncia social. A rede de CRAS e Creas expandiu-se e diversificou-se com o surgimento do
CRAS indgena, CRAS Quilombola e Centro Pop, que so Creas especializados no atendimento
de populaes em situao de rua. Expandiram-se, ainda, os diversos equipamentos de
abrigamento. O Quadro 2 apresenta os servios prestados pelos equipamentos de assistncia
social de acordo com nveis de complexidade, servios, populao-alvo e tipos de equipamento.
A constituio da rede de servios de assistncia social no mbito do Suas implicou
aumento expressivo no nmero de equipamentos disponveis, mas sobretudo aumentou a
qualidade dos servios ofertados em decorrncia da padronizao e da regularidade no
financiamento dos equipamentos e procedimentos. No incio de 2007, um estudo pioneiro
sobre as condies arquitetnicas dos equipamentos de assistncia social, captura o
momento inicial da rede (CASTRO, 2008). Foi observado que, em muitos casos, os CRAS eram
equipamentos de assistncia social preexistentes ao Suas. Grande parte desses no possuam
espaos compatveis com os servios prescritos na PNAS/2004. Sobreviventes de um perodo
de baixo investimento no setor, muitos eram espaos improvisados, diminutos, de difcil
acesso, mal ventilados, mal iluminados, sem dispor de conexo com a internet. As medidas de
padronizao adotadas a partir de 2008, somadas ao sistema de monitoramento de servios
por meio do Censo Suas, alteraram a qualidade dos equipamentos.

Working Paper 9

QUADRO 2
Nveis de Complexidade, Tipos de Servios e Pblicos-Alvo da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS 2004)
Servio Pblicoalvo
Bsica ServiodeProteoeAtendimentoIntegral
Famlia(Paif)
Famliasvulnerveisemreasdeabrangncia
dosCRAS.
ServiodeConvivnciaeFortalecimentode
Vnculos(emarticulaocomoPaif)
Crianasat6anosdeidade;
Crianaseadolescentesde6a15anos;
Adolescentesejovensde15a17anos;
Idososcomidadeigualousuperiora60anos.
Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio
paraPessoascomDeficinciaeIdosas
Pessoascomdeficinciae/oupessoasidosas
vulnerveis:
BeneficiriosdoBenefciodePrestao
Continuada;
Famliasbeneficiriasdeprogramasde
transfernciaderenda.
Indgenasaldeadosemreaderefernciade
CRASIndgena
ComunidadesQuilombolasemreasde
refernciadeCRASQuilombola.
Mdia
complexidade
ServiodeProteoeAtendimento
EspecializadoaFamliaseIndivduos(Paefi)
ServioEspecializadoemAbordagemSocial
Famliaseindivduoscomdireitosviolados,
geralmenteinseridosnoncleofamiliar,em
readeabrangnciadosCreas.
ServiodeProteoSocialaAdolescentesem
CumprimentodeMedidaSocioeducativade
LiberdadeAssistida(LA)edePrestaode
ServiosComunidade(PSC)
Adolescentesemconflitocomalei.
Servio de Proteo Social Especial para Pessoas
comDeficincia,IdosasesuasFamlias
Idososvulnerveis;
Portadoresdedeficincia.
ServioEspecializadoparaPessoas
emSituaodeRua
Pessoas em situao de rua em reas de
abrangncia dos Centros de Referncia
Especializado para Populao em Situao de
Rua(CentroPop).
Alta
complexidade
Servio de Acolhimento Institucional, nas
seguintesmodalidades:
Abrigoinstitucional;
CasaLar;
CasadePassagem;
ResidnciaInclusiva;
ServiodeAcolhimentoemRepblica;
ServiodeAcolhimentoemFamliaAcolhedora;
Famliaseindivduosqueseencontramem
situaodeabandono,semrefernciafamiliar,
ameaaouviolaodedireitos,necessitando
deacolhimentoprovisrio,foradoncleo
familiare/oucomunitriodeorigem.
ServiodeProteoemSituaesdeCalamidades
PblicasedeEmergncias.
FamliaseindivduosSituaesde
CalamidadesPblicasedeEmergncias.
Fonte: entrevista com gestores da SNAS/MDS.

Dois grandes desafios estavam postos para as polticas que pretendiam enfrentar a
pobreza no Brasil: 1) a necessidade de coordenao dos diferentes entes federativos, dada a
gesto descentralizada das polticas; e 2) a necessidade de integrao das aes e programas
de forma a tornar essas polticas complementares e mais efetivas. No contexto federativo
brasileiro, no que se refere coordenao das polticas, observava-se que os programas sociais
de diferentes tipos, voltados aos mesmos grupos populacionais, no eram integrados, gerando
concorrncia, desperdcio e baixa efetividade.
10 International Policy Centre for Inclusive Growth
3.3 SISTEMA DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
O amplo contedo do Programa Fome Zero (FZ), depois denominado Estratgia Fome Zero,
foi o centro do discurso poltico do Governo do Brasil de 2003 a 2010 em relao s polticas de
proteo e promoo social. Inicialmente, com foco na segurana alimentar e nutricional,
deslocou-se no fim do perodo para o combate pobreza.
O Fome Zero buscava integrar aes de 19 ministrios, em parceria com a sociedade civil,
e estava articulado em torno dos seguintes objetivos:
1. Melhorar as condies de vida da populao;
2. Inserir a segurana alimentar e nutricional como item da agenda de poltica
pblica no Brasil e no mundo;
3. Garantir a produo, a disponibilidade e o acesso regular a alimentos de
qualidade para todos.

O Programa Fome Zero buscava garantir o acesso aos alimentos de qualidade por meio
do aumento do poder aquisitivo da populao decorrente de uma melhor insero econmica
ou da proteo social; da produo para autoconsumo no campo e na cidade; proviso de
alimentos pelo setor pblico; e da conscientizao quanto a melhor soluo de segurana
alimentar e nutricional nas etapas de produo, distribuio e consumo de alimentos.
O Quadro 3 apresenta o sumrio da proposta original, publicada pelo Instituto Cidadania em
2001, que se constituiu no ponto de partida para o Programa Fome Zero no Governo Lula.
A produo do Fome Zero parecia estar ligada a motivaes polticas e ideolgicas, mas
tambm a aspectos operacionais em termos de polticas pblicas. O Programa do Partido dos
Trabalhadores j h muito incorporava o projeto de crescimento econmico com incluso.
Esta bandeira foi agregando progressivo apoio poltico de setores mais a esquerda pelo fato
de o Brasil apresentar crescimento econmico sem alterao de seus nveis de desigualdade
socioeconmica. O Fome Zero possua clara conexo com estes dois processos. Alm disso,
o Programa estava desenvolvido como estratgia de poltica pblica de combate fome e
pobreza no incio do ano eleitoral de 2002.
Lula, ao escolher o FZ como narrativa central de seu discurso como candidato, podia, em
decorrncia da prpria experincia, vocalizar uma mensagem poltica potente: acabar com
a fome no pas. A mensagem era simples e possua forte vinculao com a plataforma de
movimentos sociais na luta contra a fome nos anos 1990. O Fome Zero converteu-se na
metfora que permitia comunicar de maneira simplificada as complexas mensagens de
polticas contra a pobreza.
O FZ esteve sob forte oposio de setores da mdia, da centro-direita e mesmo
de foras de extrema esquerda. No entanto, ele atraiu a ateno de eleitores mais pobres.
Em 2004, a PNAD aferiu que 18,8% de todos os brasileiros encontravam-se em
insegurana alimentar moderada ou alta. Entre os que recebiam at do salrio mnimo,
esta condio atingia 61,2% (IBGE, 2006).

Working Paper 11

Lula apresentou o FZ e depois o Programa Bolsa Famlia como o eixo articulador
do seu discurso poltico nos oito anos de presidncia.
Se por um lado, o Fome Zero afirmou-se como marca importante da poltica social do
Brasil no exterior, sobretudo na frica e Amrica Latina; por outro, no Brasil, ele sofria forte
oposio em seu primeiro ano.
Trs grupos de problemas parecem ter dificultado a implementao do Programa no seu
modelo original:
1. Grande nfase na organizao social, que deveria preceder a implementao do
Programa. Isto dificultava a adeso dos prefeitos ao FZ e limitava sua introduo
nos muncipios com baixa capacidade de mobilizao social;
2. Dificuldade de articulao dos programas. No momento inicial da gesto de uma
elite poltica emergente, o governo possua muitas dificuldades de promover
aes coordenadas;
3. Escolha de programa ncora que possua baixa eficincia, o Carto Alimentao.
O Programa Carto Alimentao somava-se aos trs programas preexistentes,
gerando mais redundncia e sobreposio.

Com a criao do MDS, a nova estrutura integrou o Ministrio da Assistncia Social e o
Programa Bolsa Famlia, que estava ligado diretamente Presidncia da Repblica. O MDS
buscou dar maior ordenamento gerencial s polticas de proteo social no contributivas e
definiu mais claramente qual a clientela dessas polticas. A consigna Fome Zero foi incorporada
como logomarca do MDS, o Programa converte-se posteriormente em Estratgia Fome Zero,
estando presente como eixo articulador do discurso ministerial. Progressivamente, com a
consolidao do Bolsa Famlia aps o ano de 2006, o PBF ocupa a posio de programa mais
visvel da Estratgia Fome Zero.
A nova configurao da poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) apresentou
resultados importantes no que se refere ao modelo jurdico do setor e crescimento expressivo
do investimento pblico. Alm dos expressivos investimentos no Programa Bolsa Famlia,
houve importante investimento nos:
1. Programa Construo de Cisternas para Armazenamento de gua, gerenciado
pelo MDS.
2. Programa Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar (PAA),
gerenciado pelo MDS.
3. Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), gerenciado pelo MEC.

Em relao s principais alteraes no marco jurdico-institucional da poltica de SAN no
Brasil, duas modificaes importantes ocorreram: em 2006, com a criao do Sistema Nacional
de Segurana Alimentar (Sisan); e, em 2010, com a definio do acesso aos alimentos de
qualidade. Ambas as iniciativas dotam o Brasil de uma das legislaes mais avanadas em SAN.
Contudo, ainda persiste um desafio essencial no modelo de poltica pblica: o Sisan deve-se
constituir-se como um sistema rgido ou flexvel?
12 International Policy Centre for Inclusive Growth
Um sistema rgido composto de uma extensa rede de servios, com modelo de gesto
definido e nveis de coordenao bem demarcados. Em um modelo flexvel, prevalecem a
advocacy e os instrumentos de regulao. O modelo atual apresenta uma composio
hbrida. Sua rede de equipamentos limitada, com presena mais expressiva nas grandes
cidades. O Consea tem considervel papel normativo, com influncia sobre o Governo Federal,
mas padece de capilaridade em mbitos subnacionais. A baixa articulao dos rgos de
governo suprida em parte pela articulao referente aos programas de SAN, como PAA.
A Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan) ainda carece de um
rito administrativo mais consistente no mbito federal e de presena efetiva no mbito estadual.
O Consea (2009) destacava trs grandes desafios para a poltica e sistema de SAN, que
permanecem vlidos:
Expanso dos nveis de segurana alimentar e nutricional s populaes
vulnerveis: afro-brasileiros, indgenas, populaes em situao de rua e
agricultores familiares.
Garantia do financiamento do Sisan em todos os nveis.
Promoo internacional ao direito alimentao adequada.

Um aspecto interessante a ser destacado no ltimo desafio: raro que um setor
especfico da poltica pblica brasileira coloque para si um desafio internacional.
No incio de 2011, o PBF no desenho ento vigente estava prximo ao seu limite de incidir
fortemente na reduo da pobreza. Em estudo publicado no mesmo ano, Osrio observou que
os baixos valores transferidos pelo PBF aos extremamente pobres eram insuficientes para
remov-los dessa condio. A ascenso econmica destes dependia da conexo com o
mercado de trabalho ou de outras transferncias.
Em 2011, a partir dos dados preliminares do Censo Demogrfico de 2010, estimou-se
que 16,27 milhes de brasileiros encontravam-se abaixo da linha da extrema pobreza ainda
que grande parte destes fossem beneficirios do PBF. Em nossas estimativas, apoiados nos
dados revistos do Censo Demogrfico, chegamos a uma populao-alvo de 15 milhes,
como ser demostrado posteriormente. Cerca de 1,2 milho de famlias elegveis, grande
parte delas pertencentes s populaes tradicionais ou residentes em lugares remotos,
no eram beneficirias.
Some-se a isto o fato de alguns governos estaduais passarem a instituir os seus prprios
programas de transferncia, com risco de se produzir um estado de desorganizao
semelhante ao que precedeu ao PBF.
Dessa forma, os determinantes do surgimento do PBSM podem ser sistematizados a partir
de compromisso poltico de superao da misria, a partir de uma trajetria governamental
positiva de reduo de desigualdades sociais, cujos instrumentos apresentavam limitaes
para obteno de maiores progressos. Isto tudo associado tenso promovida pelos governos
estaduais de buscarem papel de relevo na poltica de proteo social.
Working Paper 13

4 PLANO BRASIL SEM MISRIA: FUNDAMENTOS
O debate sobre articulao entre proteo e promoo social, mais especificamente
com o trabalho, tem emergido como prescrio para o futuro das polticas de proteo social
(BANCO MUNDIAL, 2012; IPEA, 2012; DEVEREUX; SABATES-WHEELER, 2004). No se trata mais
de contrapor a proteo social atividade laboral, mas de produzir, em um primeiro momento,
uma condio hbrida, na qual os beneficirios da poltica pblica obteriam um mix de renda
composto por benefcios de proteo e rendas auferidas do trabalho, tendo em paralelo um
desenvolvimento intensivo de capital humano.
Esta estratgia adviria dos dficits de formao de capital humano experimentados pelos
extremamente pobres e dos requerimentos cada vez mais exigentes do mercado de trabalho.
Ento, a abordagem de incluso dos extremamente pobres deveria: garantir renda,
potencializar a entrada ou possibilitar um melhor posicionamento no mercado
de trabalho, por meio do desenvolvimento do capital humano.
O Grfico 1 apresenta de forma esquemtica a comparao de demandas potenciais de
proteo social pblica por parte de dois indivduos. Um em condio de no vulnerabilidade
(linha contnua), o qual reduzir progressivamente suas demandas quanto mais prximo
estiver do seu perodo etrio produtivo. O que acumular atravs do trabalho demandar nveis
menores de proteo para si e demais membros da sua famlia. O capital ativo e imobilizado
que acumular ao longo da existncia poder ser transmitido aos seus herdeiros conferindo
nveis antecipados de segurana. J o que se encontra em condio de vulnerabilidade (linha
pontilhada) tender a apresentar nveis mais altos de demandas tanto nos perodos em que
estiver fora do intervalo etrio produtivo, quanto no perodo etrio produtivo. Detentores de
capital acumulado escasso inclinam-se a demandar do Estado bens e servios que respondam
suas demandas de proteo, que tendem a ser aumentadas pelo acmulo de agravos e riscos
o qual est submetido. A proteo social busca incidir sobre a inclinao da curva, buscando
aprofundar os nveis de proteo social para que os indivduos construam mecanismos
exitosos de sobrevivncia, reduzindo as vulnerabilidades associadas pobreza.
Na construo de um modelo abrangente, a assistncia social cumpriria um papel
estratgico no Plano Brasil Sem Misria, visto que os beneficirios potenciais da abordagem
so pobres e portadores de vulnerabilidades diversas. A assistncia social teria papel
importante na captao e identificao dos beneficirios, no referenciamento para os servios
envolvidos, no acompanhamento da vinculao dos indivduos e famlias com esses servios,
na mobilizao e no monitoramento de sua colocao ou recolocao no mercado de trabalho
e cuidado de indivduos e famlias nas demandas tpicas do servio socioassistencial.


14 International Policy Centre for Inclusive Growth
GRFICO 1
Demanda Potencial por Programas de Proteo Social e Idade:
Indivduos Vulnerveis e no Vulnerveis

Fonte: Elaborao do autor.

O PBSM aprofunda o foco do Bolsa Famlia e busca articular a resposta social organizada
s demandas da populao extremamente pobre, em um nvel mais amplo que a estratgia
Fome Zero. Os fundamentos do Plano so:
1. Promover o desenvolvimento social, recuperando a dimenso mais abrangente
do conceito de desenvolvimento. No se trata de restituir o equilbrio de uma
pobreza digna alterada por situaes conjunturais ou duradouras, mas de
integrar de maneira plena um segmento populacional dinmica econmica
e social do pas.
2. Promover equidade, utilizando as polticas pblicas para reduo das diferenas
socialmente injustificveis, a fim de combater discriminaes, as quais esto
sujeitas grandes parcelas dessa populao. Tambm esto entre os potenciais
resultados do Plano: empoderamento da mulher, reduo dos hiatos de pobreza
entre negros, pardos em relao populao branca, reduo dos hiatos de
pobreza entre povos indgenas e populaes tradicionais em relao
aos grupos majoritrios.
3. Gerar oportunidades, por meio de desenvolvimento do capital humano,
considerando: ciclo de vida, gnero, local de residncia (urbano ou rural) e
contexto cultural.

Working Paper 15

4. Agregador de qualidade ao modelo vigente, promovendo mudanas na qualidade
do que ofertado populao-alvo. O dficit de acesso aos bens e servios
pblicos da populao-alvo , em muitos casos, dficit de acesso a bens e
servios de qualidade.
a. Integrao. Implica organizar e dar mais efetividade aos servios prestados e
benefcios concedidos. H, portanto, um eixo horizontal que compreende os
programas federais. Existe, tambm, um eixo vertical que incorpora as aes
dos nveis subnacionais. Alm desses, h um eixo que articula aes do setor
pblico com as do setor privado. Este ltimo setor o responsvel pela
contratao e, em muitos casos, pela qualificao dos beneficirios.
b. Marco jurdico. Mudanas de mbito legal como a sano da Lei n 12.435,
em julho de 2011, que alterou a Loas, possibilitando a utilizao dos recursos
oriundos de transferncias federais para contratao de recursos humanos
para atuao nos Creas e CRAS. Isto dar sustentabilidade ao modelo de
expanso da rede de servios de assistncia social, que tem o papel de
articuladora do Plano.
c. Percepo social. O alcance do PBF tende a impor desafios quanto
percepo de usurios do Plano e os contribuintes. Os primeiros podem
ter dificuldades em diferenci-lo do PBF. Os ltimos tendero a v-lo
como oposio ao PBF. Enfim, o Governo ensinar a pescar. O devido
esclarecimento aos dois segmentos permitir uma compreenso mais
sofisticada da proteo social.
5. Sustentvel. O Brasil encontra-se em expanso na garantia de direitos.
Os fatores endgenos sustentabilidade do Plano so: a capacidade de projeo
da populao de beneficirios e de estimar a efetividade dos programas so
condies para a sustentabilidade do Plano, produzindo oportunas mudanas
de desenho e procedimentos. Os fatores exgenos so: a resilincia do modelo
econmico e de suas aes anticclicas crise internacional, que balizaro a
capacidade de investimento pblico; e a sustentao poltica do Plano.
Um resultado positivo que o Plano pode trazer mais a longo prazo a reduo
da heterogeneidade no financiamento de bens e servios de proteo social.
5


A Figura 1 apresenta um modelo conceitual do PBSM que enfatiza a dimenso
transformadora necessria a produo de polticas inclusivas eficazes. Ela est baseada
em modelo de proposio mais genrica elaborada por Ribe, Robalino e Walker (2012).

16 International Policy Centre for Inclusive Growth
Figura 1
Modelo Conceitual do Palno Brasil sem Misria

Fonte: Adaptao a partir de Ribe, Robalino e Walker (2012).

Working Paper 17

No modelo, os objetivos e meios esto alinhados de forma a produzir mudanas que no
so circunscritas aos beneficirios e suas famlia, mas incorporam: o Estado provedor de bens
e servios, o setor privado comprador da fora de trabalho potencial e a capacidade
do poder pblico desenvolver estratgias sustentveis.
O conceito articulador do modelo entende a proteo social em articulao com a
promoo social voltado aos extremamente pobres como o conjunto de iniciativas formais
e informais, promovidas pelos setores pblico e privado que proveem: bens e servios de
assistncia social, seguro social contra o agravamento dos riscos existentes ou aparecimento
de novos riscos sociais de grande impacto, desenvolvimento do capital humano e
potencializao da presena desta populao no mercado de trabalho. O modelo busca
proteger contra a extrema pobreza e outras vulnerabilidades, aumentar a resilincia contra
choques naturais ou sociais, promover equidade e gerar oportunidades.
O aspecto mais desafiador do Plano a capacidade de melhorar a insero dos beneficirios
dos programas de transferncia de renda no mercado de trabalho. Pois, sabido que os mais
pobres so os que mais tm dificuldade de se inserir no mercado e os que mais rapidamente
dele so excludos em contextos de crise. justamente nesta atividade em que o poder pblico
tem apresentado mais dificuldades de criar empregos para os extremamente pobres.
5 AFERIO DA DEMANDA DO PBSM
A definio do critrio de elegibilidade do Plano estava revestida de duas questes que
transcendiam a estimativa da demanda. Em primeiro lugar, implicava produzir algo prximo
a uma linha oficial de pobreza. Em segundo, definir o parmetro para aferio dos nveis de
sucesso do Plano, isto , de que maneira o governo passaria a ser cobrado.
O tamanho da demanda por polticas de combate extrema pobreza estava previamente
balizado pela cobertura do PBF. Na prtica, qualquer que fosse o mtodo empregado, obter-
se-ia uma populao resultante da soma de um subconjunto de beneficirios do PBF mais
um nmero menor de elegveis do PBF ainda no includos.
Se por um lado, o mtodo a ser perseguido para a produo de estimativas deveria
apresentar a melhor acurcia possvel; por outro, os atributos operacionais possuam grande
relevncia. Afinal, assim como todos os programas de assistncia social, o Plano seria operado
em mbito municipal e teria seu desempenho aferido a cada ano.
A operacionalidade da aferio dificultava a adoo de indicadores multidimensionais,
como os com base nos requerimentos calricos consumidos em um dia e os referentes ao
acesso cesta de bens e servios.
O nmero de aes envolvidas e a cobertura potencial pretendida, todos os
extremamente pobres dotavam o PBSM para a capacidade de produzir um modelo de
classificao que influenciaria o setor de poltica social que opera no combate pobreza e
extrema pobreza. O critrio adotado valeria para todos. curioso notar que mesmo o MDS
trabalha com trs linhas de pobreza, implicando trs categorizaes. Alm dos critrios
utilizados pelo PBF (R$70,00 e R$140,00) e pelo BPC ( do salrio mnimo), o Programa PAA
Leite est voltado a atender demanda de consumo para as famlias pobres que possuam
renda per capita inferior a salrio mnimo.
18 International Policy Centre for Inclusive Growth
5.1 LINHA DE POBREZA
O Governo Federal optou por utilizar a renda per capita ao nvel de R$ 70,00 como o critrio de
classificao dos extremamente pobres. Esta linha unidimensional consistente, tanto com
o que j utilizado pelo PBF, como a que o Pnud utiliza na produo de indicadores dos ODM
(FONSECA, 2011). Para produzir a primeira estimativa de demanda, ou seja, clculo do estoque,
foram utilizados os dados preliminares do Censo demogrfico de 2010.
Estas escolhas favoreciam o Plano com o seguinte:
1. Permitia comparabilidade internacional;
2. Aproveitaria o acmulo de conhecimento do MDS no uso do indicador de
referncia do PBF;
3. Dados preliminares do Censo 2010 permitiriam clculos com maior acurcia
em mbito municipal que as pesquisas domiciliares do IBGE.

Obviamente, a atualizao anual de dados censitrios no mbito municipal apresenta
desafios importantes para o Plano. Para tanto, necessrio apoiar-se nas pesquisas
domiciliares do IBGE. As mais abrangentes, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) e Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), permitem representatividade estatstica
em 20 contextos
6
e representao estadual de menor poder estatstico. Alm disso, somente a
PNAD anual. Estas pesquisas, com a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) e Economia Informal
Urbana (Ecinf), enfrentam os prprios desafios, que a transio para uma pesquisa integrada,
multidimensional, com desenho longitudinal. Esta profunda mudana metodolgica trar ao
Plano a vantagem de poder incorporar as suas necessidades de monitoramento, mas tambm
o transtorno da perda das series histricas das pesquisas anteriores, inclusive as relaes com
Censo Demogrfico. Isto maximiza as complexidades tpicas da extrapolao de pesquisas de
maior nvel de agregao espacial para o nvel de agregao municipal.
5.2 RESDUO
Uma questo posta para o Plano : qual o limite dado para a erradicao da extrema
pobreza? Mesmo pases com alto grau de desenvolvimento socioeconmico deparam-se com
circunstncias em que seus sistemas de proteo social funcionam com grande precariedade.
Populaes em situao de rua, pessoas submetidas ao alcoolismo e outras drogadies,
minorias tnicas objeto de discriminao (como indgenas e ciganos), imigrantes ilegais,
compem contextos de grande dificuldade para o funcionamento dos sistemas de proteo
social. Isto indica os obstculos que as polticas sociais possuem para lidar com os indivduos
que querem ser invisveis diante do aparato repressivo estatal e que, muitas vezes, acabam
por se tornarem invisveis em absoluto a todas as polticas. Muitas vezes so os sistemas
constitudos que no possuem a flexibilidade necessria para acomodar os contextos
culturais singulares a que pertencem.
Crises econmicas agravam estas condies por produzir novos extremamente pobres e
encontrar governos que promovem reduo dos investimentos sociais. Logo, a reduo da
extrema pobreza possui um limite de reduo possvel em decorrncia das caractersticas
da demanda e da oferta de bens e servios pblicos.
Working Paper 19

O PBSM estabeleceu como meta a erradicao da extrema pobreza monetria.
Isto em razo do critrio de elegibilidade adotado e, por conseguinte, do indicador de
sucesso do Plano, que derivam da dimenso renda. Apesar disso, sua agenda de poltica
pblica multissetorial.
No que pese a limitao intrnseca do uso de um modelo unidimensional, a erradicao
da extrema pobreza monetria factvel. Contudo, deve-se considerar:
1. A factibilidade do alcance da meta de erradicao dada pelo compromisso
assumido em consonncia com os parmetros de elegibilidade e aferio
adotados. A superao da extrema pobreza financeira implicar a melhoria das
condies de vida da populao demandante. O escopo multidimensional do
PBSM visa favorecer o aumento da extenso dos servios de proteo e promoo
social. O atingimento da meta associado tender a reposicionar os nveis sociais
mnimos do Brasil na direo do conceito multidimensional de pobreza, fazendo,
ainda, com que critrios e indicadores incorporem outras dimenses da pobreza.
Em outras palavras: a erradicao da extrema pobreza financeira contribuir para
a reduo da extrema pobreza de facto e recompor o patamar classificatrio de
pobreza e de suas possveis respostas sociais.
2. Resduo estatstico, como assinalam Feres e Villatoro (2012), decorre dos limites
das estimativas. Esto presentes nos erros de estimao atribuveis ente outros:
a variabilidade estatstica; variabilidade da renda aferida ao longo do tempo,
que tpico de uma varivel de fluxo; do uso de um parmetro nacional de renda
monetria nominal, que desconsidera os diferenciais locais do poder de compra
e o efeito do rendimento no monetrio (como habitao, por exemplo).
3. Resduo temporal da oferta aparecer como a diferena entre as demandas dos
novos extremamente pobres sobre a capacidade de respostas da poltica de
proteo social. Os novos extremamente pobres adviro de: jovens recm-
ingressos no mercado de trabalho e constituidores de novas famlias, famlias que
submetidas ao bito ou doena dos membros de maior renda (choque), famlias
migrantes (nacionais e internacionais) com perdas das redes sociais de suporte.
A latncia entre o surgimento de uma nova demanda e a capacidade de resposta
dos servios produzir janelas de no atendimento.
4. Resduo operacional coloca-se como nos exemplos apresentados para os sistemas
de proteo social consolidados e demandar novos desenhos de polticas para
dar conta dos contextos singulares vividos por uma parcela da populao.
5. Todas as situaes anteriores configuraro um limite percentual de sucesso.
Por exemplo, quando se observa indicadores de trabalho e emprego, dito que
uma economia se encontra em pleno emprego quando a taxa de desemprego
inferior a 5%. Empiricamente, se poder verificar qual o percentual de sucesso da
erradicao da extrema pobreza financeira do Brasil. Obviamente, o sucesso na
obteno da meta de erradicao depender do que for aceitvel socialmente.
Algo que o PBF j obteve. De uma maneira geral, entende-se que o PBF est
disponvel a quem necessita, e os erros de excluso so incipientes.

20 International Policy Centre for Inclusive Growth
5.3 ESTIMATIVAS DE POPULAES-ALVO
O volume total de extremamente pobres em agosto de 2010 era de 15.002.815 pessoas,
perfazendo 7,86 % da populao total aferida no perodo.
7

Os nmeros citados divergem da primeira estimativa com base nos dados preliminares do
Censo Demogrfico de 2010. Contudo, eles referem-se populao observada em agosto de
2010, desconsiderando o incremento populacional ocorrido em nos anos subsequentes ao
Censo. Dessa forma, adequado que se produza projees de populao para o fim de 2012,
que leve em conta os nveis diferenciados de fecundidade e de mortalidade que so
observados entre os extremamente pobres em relao ao restante da populao brasileira.
Na presente seo, nos limitaremos utilizao dos microdados oficiais do Censo 2010, que
permitem inferncias para populao em agosto de 2010.
O Grfico 2 indica as pirmides etrias da populao extremante pobre em comparao
com o restante da populao brasileira para o ano de 2010.
GRFICO 2
Pirmides Etrias das Populaes acima da Extrema Pobreza e em Extrema Pobreza (Brasil 2010)
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010.

As estruturas etrias observadas indicam tempos distintos na transio demogrfica
das duas populaes. O formato triangular da estrutura dos extremamente pobres quando
confrontada com formato de pera invertida dos demais sugere que os primeiros possuem
taxas superiores de fecundidade que os pertencentes a outra populao. Isto consistente
com o que se conhece da dinmica demogrfica de populaes pobres. Diferenciais de
renda, escolaridade e acesso a bens e servios pblicos explicam as variaes do indicador
demogrfico. O pice estreitado da figura triangular referente aos extremamente pobres
pode estar relacionado aos nveis maiores de proteo social, experimentado pelas
populaes idosas deste grupo populacional, por meio, sobretudo, do BPC.
A Tabela 1 permite a comparao das estruturas etrias observadas para a populao total
e para as populaes de extremamente pobres e acima da pobreza para 2010. Note-se que na
populao total os grupos etrios mais numerosos so de 10 a 29 anos.
Working Paper 21

Quando se desagregam as populaes, observa-se que entre os extremamente pobres, os
grupos etrios predominantes so de 5 a 14 anos, e entre os demais a dominncia est entre
os de 20 a 29 anos.
TABELA 1
Distribuio das Populaes em Extrema Pobreza e acima da Extrema Pobreza Quanto aos
Grupos Etrios e Sexo (Brasil 2010)

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010.

As diferenas em relao s dinmicas demogrficas podem ser melhor observadas nos
indicadores apresentados na Tabela 2. As medidas relativas capturam os principais diferenciais
nas extremidades das estruturas etrias observadas. Entre os extremamente pobres, para cada
10 pessoas em idade produtiva (15 a 64 anos), h 6,8 menores de 15 anos. Para o restante da
populao, esta relao de 3,3 menores para 10 pessoas em idade produtiva. Isto indica no
apenas os diferenciais nas taxas de fecundidade, mas o maior esforo que os extremamente
pobres devem dispender para atender s demandas de um grupo familiar mais numeroso.

Tabela 2
Populaes em Extrema Pobreza e acima da Extrema Pobreza em Relao:
Nmero, Razo de Dependncia de Crianas, ndice de Masculinidade,
Propores de Menores de 5 Anos, de Homens e de Mulheres de 65 Anos e mais (Brasil 2010)

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 2010.
22 International Policy Centre for Inclusive Growth
A Tabela 3 permite que se observe a evoluo das taxas de fecundidade total entre os
vrios grupos de renda (valores harmonizados) ocorrida entre os anos censitrios de 2000 e
2010. Ainda que os extremamente pobres experimentem as mais altas taxas de fecundidade
total, justamente neste grupo que ocorreu a queda mais acentuada dos nveis de
fecundidade. Uma reduo de 30,2% no perodo. importante notar que entre os grupos
de maior renda tambm apresentaram queda significativa dos nveis de fecundidade.
TABELA 3
Taxas de Fecundidade Total por Faixa de Renda Domiciliar Per Capita (Brasil 2000 e 2010)

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000 e 2010.

Os baixos ndices de fecundidade do pas, que tm produzido um nmero cada vez
menos de demandantes por polticas voltadas populao infantil, indicam a tendncia de
queda de beneficirios do PBSM nos grupos etrios de menor idade.
6 OBJETIVOS E COMPROMISSOS DO PBSM
O texto fundante do PBSM indica que seu objetivo promover a incluso social e
produtiva da populao extremamente pobre, tornando residual o percentual dos que
vivem abaixo da linha da pobreza at o ano de 2014 (MDS, 2011). Trata-se, portanto, de
uma meta que combina proteo e promoo social, voltada a um pblico-alvo delimitado,
reconhecendo que h um limite, ainda que residual, para o processo inclusivo.
O texto articula trs compromissos do Plano:
1. Elevar a renda familiar per capita da populao-alvo;
2. Ampliar o acesso aos bens e servios pblicos; e
3. Propiciar o acesso a oportunidades de ocupao e renda, por meio de aes
de incluso produtiva.

Para tanto, busca aumentar as capacidades e oportunidades para as pessoas que vivem
em situao de pobreza extrema, por meio do: aperfeioamento de polticas de transferncia
de renda, como o Programa Bolsa Famlia; ampliao do acesso e melhoria da qualidade dos
servios de proteo e promoo social; e aes de incluso produtiva, que compreendam
grupos vulnerveis diversos, como: trabalhadores urbanos do setor informal, engajados na
agricultura familiar, catadores de material reciclvel, populaes em situao de rua,
povos e comunidades tradicionais e povos indgenas.
Working Paper 23

7 PROGRAMAS E AES DO PBSM EM MBITO FEDERAL
O PBSM organiza-se em trs eixos de atuao:
1. Garantia de renda de proteo social;
2. Acesso aos servios pblicos de proteo e promoo social;
3. Incluso produtiva.

O Quadro 3 apresenta os programas associados ao PBSM estruturados de acordo com
seus eixos temticos, indicando, ainda, as instituies federais aos quais esto vinculados.
A disposio dos programas no interior do Plano indica: uma maior diversidade de
programas e atores no eixo de Incluso Produtiva; um investimento financeiro maior no eixo
Garantia de Renda, em razo do que investido pelo PBF; e um volume maior de aes no eixo
Acesso aos Servios, em decorrncia da diversidade de aes associadas s Unidades Bsicas
de Sade (UBS), CRAS e Creas.
O eixo da incluso produtiva o que agrega mais atores vinculados ao Plano. Dentre os
ministrios que operam programas, cinco tm atuao neste eixo, os quais contam com a
interveno dos quatro bancos pblicos federais.
Embora ausentes da listagem, alguns programas so monitorados pelo Plano em
razo dos efeitos interativos com os objetivos do Plano. Um exemplo de acompanhamento
sistemtico aplica-se ao Programa Luz Para Todos, de responsabilidade do Ministrio de
Minas e Energia (MME).
QUADRO 3
Programas Integrantes do PBSM e Instituies Federais Responsveis de Acordo com Eixos
Temticos e reas de Atuao
EixoGarantiadeRenda
BrasilCarinhoso.MDS
BolsaFamlia.MDS

EixoInclusoProdutiva
InclusoProdutivaRural
PAA.MDS/MDA
AssistnciaTcnica.MDA
FomentoeSementes.MDA
ProgramaguaparaTodos.
MIR/MDS
ProgramaBolsaVerde.MMA
InclusoProdutivaUrbana
MulheresMil.MEC
Pronatec.MEC
ProgramaCrescer.CEF,BB,
BNBeBasa
ProgramaNacionalMicrocrdito
ProdutivoOrientado
(PNMPO).MTE
EixoAcessoaosServios
Educao
BrasilAlfabetizado.MEC
MaisEducao.MEC
Sade
UnidadesBsicasdeSade(UBS).MS
BrasilSorridente.MS
SadedaFamlia.MS
OlharBrasil.MS
FarmciaPopular.MS
RedeCegonha.MS
SadenaEscola.MS
AssistnciaSocial
CentrodeRefernciadaAssistnciaSocial(CRAS).MDS
CentrodeRefernciaEspecializadodaAssistnciaSocial(Creas).MDS
CentroPOP.MDS
Abrigos.MDS
SeguranaAlimentar
BancodeAlimentos.MDS
CozinhasComunitrias.MDS
Fonte: Elaborao do autor.
24 International Policy Centre for Inclusive Growth
A complexidade e a abrangncia do Plano tornam-no, para efeitos prticos, em
um recorte da poltica social brasileira (oferta) aplicada sobre um recorte de seu universo
populacional (populao extremante pobre). A Figura 2 categoriza os programas e conjunto
de aes do Plano de acordo com a rea temtica da poltica social e da do segmento da
seguridade social os quais esto vinculadas.
Os programas referentes renda aparecem em duas modalidades. A primeira no Eixo
Garantia de Renda, ou seja, renda de proteo social, que busca garantir um patamar mnimo
de consumo, que no Brasil se expressa pelo PBF e pelo componente renda do Brasil Carinhoso.
A segunda modalidade refere-se ao Eixo Incluso Produtiva, isto , renda de promoo social.
Nesta modalidade, a renda advm da transferncia de renda como contrapartida do trabalho.
No caso do PAA, trata-se de uma compra com garantia de preos para proteger da flutuao
dos preos no mercado de alimentos, seguida da doao destes produtos s famlias
vulnerveis. No Bolsa Verde, ocorre como contrapartida de trabalho de preservao
ambiental em reas de floresta.
A Tabela 4 descreve a distribuio de metas fsicas dos principais programas do PBSM.
O grau de cobertura previsto para os programas em todos os eixos indica uma abordagem
pragmtica do Plano que articula: aes direcionadas ao pblico especfico do PBSM, aes
voltadas a populaes em risco de se tornarem extremamente pobres por possurem atributos
que conferem alto grau de vulnerabilidade e servios que procuram atender a populaes
extremamente pobres ou com proximidade desta condio.
As populaes vinculadas ao PBF, mesmo as que no so extremamente pobres, esto
muito prximas desta condio. Os equipamentos de assistncia social atendem a populaes
na condio de extrema pobreza. Logo, a alocao preocupa-se menos com uma alocao que
enfatize o custo/efetividade, mas que crie a infraestrutura necessria para a proviso de bens
e servios aos extremamente pobres e os que se encontram em situao fronteiria.

TABELA 4
Distribuio de Metas Fsicas dos Principais Programas do PBSM (2011 a 2014)
Programa Metafsica2012 Metafsica20112014
BolsaFamlia 13,9milhesdefamlias
13,8milhesdefamliaspobrese
extremamentepobres
BuscaAtiva 801,2famliasextremamentepobres 700milfamliasextremamentepobres
PAA 139milfamliasextremamentepobres
255,4milfamliasextremamente
pobres
ProgramaguaparaTodos 160milcisternas 750milcisternas
ProgramaBolsaVerde 50milfamlias 73milfamliaspobres
MulheresMil 20milmulheres 100milmulherespobres
Pronatec 230milvagascriadas
1milhodevagascriadaspara
beneficiriosdoPBF
MaisEducao.MEC 15milescolasmaioriaPBF Emdefinio
CentrodeRefernciadaAssistncia
Social(CRAS)
278Unidadescofinanciadas
200Unidadesconstrudas
477Unidadescofinanciadas
550Unidadesconstrudas
CentrodeRefernciaEspecializadoda
AssistnciaSocial(Creas)
200unidadescofinanciadas
105Unidadesconstrudas
570unidadescofinanciadas
200Unidadesconstrudas
Fonte: SEGEP/MDS.


Working Paper 25

FIGURA 2
reas da Poltica Social, Eixos de Organizao e Programas do PBSM

Fonte: Elaborao do autor.



7.1 CADASTRAMENTO, BUSCA ATIVA E FOCALIZAO
O registro no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro nico),
atualmente em sua 7
a
Verso, a primeira etapa formal que poder levar o interessado ao
acesso a maioria dos programas e aes do PBSM. O Cadastro nico o principal instrumento
de registro das caractersticas domiciliares e individuais da populao de baixa renda do pas.
Para efeito de registro so considerados de baixa renda os que possuem renda per capita
mensal de at salrio mnimo ou cuja famlia possua renda mensal de at trs salrios
mnimos. E, por isso, o Cadastro nico tem sido usado de forma crescente em atividades
de planejamento de polticas pblicas voltadas a esta populao. Em outubro de 2012,
cerca de 24,7 milhes de famlias estavam inscritas no Cadastro nico.
26 International Policy Centre for Inclusive Growth
O Cadastro nico possui formato semelhante aos questionrios utilizados em
pesquisas domiciliares do IBGE. O mdulo sobre informaes domiciliares e da famlia
contm informaes referentes a: caractersticas demogrficas, pertencimento a populaes
tradicionais e/ou especficas,
8
endereo e caractersticas do domiclio, acesso a servios
pblicos de gua, saneamento e energia eltrica, despesas mensais, e vinculao dos membros
da famlia a programas sociais. O mdulo de informaes individuais contm: caractersticas
demogrficas, documentao civil, escolaridade, situao de trabalho e rendimentos.
O registro no Cadastro nico pr-condio para o acesso a: Bolsa Famlia,
Brasil Carinhoso, gua para Todos, Bolsa Verde e Fomento s Atividades Produtivas.
Posteriormente, todos os demais programas e aes do PBSM s podero ser acessados
aps registro no Cadastro.
Em 2012, O Cadastro nico era tambm utilizado em outras atividades
pblicas de interesse do cidado, tais como:
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti),
Programa Minha Casa, Minha Vida e outros Programas Habitacionais do
Ministrio das Cidades;
Telefone Popular (Acesso Individual Classe Especial Aice);
9

Programas Estaduais de Transferncia de Renda;
Tarifa Social de Energia Eltrica (TSEE);
10

Segurado Facultativo Aposentadoria para Dona de Casa;
11

Iseno de Pagamento de Taxa de inscrio em Concursos Pblicos;
12

Emisso de Carteira do Idoso.
13


A utilizao ampla do Cadastro nico nos mbitos federal e subnacional lhe conferia
a condio ideal para funcionar como plataforma de registro e monitoramento do PBSM.
A Busca Ativa do Brasil Sem Misria constitui-se no alargamento e potencializao das
etapas de mobilizao e registro do Cadastro nico. O Plano est voltado principalmente s
populaes no includas ou parcialmente includas aos componentes do sistema de proteo
social que esto disponveis em seu local de moradia.
Populaes definidas
14
com hidden (escondidas) ou hard-to-reach (de difcil acesso),
que nos textos do MDS so chamadas de populaes invisveis, esto presentes em quaisquer
pases (BRACKERTZ, 2007; ATKINSON e FLINT, 2001). O que chama ateno no caso brasileiro
o tamanho deste estoque populacional, a multiplicidade dos grupos populacionais nesta
condio e a diversidade dos contextos socioculturais aos quais esto inseridos.
As estratgias utilizadas para o encontro dessas populaes apoiam-se na identificao
de beneficirios potenciais que, em relao ao conhecimento de suas demandas frente ao
Estado, podem estar:
Presentes no Cadastro nico como demandantes do PBF ou de outros programas
que utilizam o Cadastro nico como referncia.
Working Paper 27

Pertencentes a outros cadastros pblicos que possuam a varivel renda ou proxy
de renda. Como exemplos, temos: listagem de Pessoas Resgatadas do Trabalho
Escravo, elaborada pelo MTE; banco de dados do Projeto Nossa Vrzea: Cidadania
e Sustentabilidade na Amaznia Brasileira sobre ribeirinhos, elaborado pela
Secretaria de Patrimnio da Unio;
Famlias no vinculadas aos cadastros federais, mas cujo dimensionamento pode ser
estimado pelo Censo Populacional de 2010. Este grupo constitudo por famlias que
esto sujeitas a: ausncia de documentao civil, migraes constantes, residncia em
territrios de difcil acesso e em regies urbanas conflagradas pela violncia.

O processo de cadastramento contou com o reforo dos tcnicos vinculados aos
Programas Bolsa Verde, Fomento s Atividades Produtivas Rurais e Brasil Alfabetizado.
Em um processo mais amplo, foram envolvidos tambm um amplo nmero de parceiros
de diversas origens, a saber:
rgos do Governo Federal com representao estadual;
rgos dos governos estaduais;
rgos dos governos municipais;
Institutos de ensino superior;
Colegiados Estaduais e Municipais (Conselhos);
Organizaes municipalistas;
Concessionrias estaduais;
Organizaes da sociedade civil;
Lideranas comunitrias;
Segmentos religiosos; e
Veculos de comunicao.

No perodo de junho de 2011 a julho de 2012, foram cadastradas 775.677 novas famlias.
Esse resultado produziu trs mensagens importantes ao pblico atento aos programas sociais.
Em primeiro lugar, constituiu-se na metfora mais importante do PBSM: o Estado buscando o
cidado. Em segundo, esta ampla articulao nos remete em uma escala mais restrita pois a
participao individualizada neste caso muito especfica ao chamamento cvico tambm
presente no Fome Zero, todos podem contribuir para a superao da misria. Por fim, o
sentido de urgncia imposto a esta tarefa indica a existncia de meios mobilizveis para a
superao de uma iniquidade persistente.
O modelo de focalizao do PBF utilizado como referncia para o PBSM,
tanto em sua racionalidade poltica, quanto em relao ao modelo operacional.
Dois fundamentos da focalizao que estiveram presentes com mais nfase na
implementao do PBF perpassam o discurso poltico do PBSM: a otimizao do investimento
social mirando o seguimento mais pobre, e o custo poltico de um investimento social de tal
28 International Policy Centre for Inclusive Growth
envergadura. O primeiro fundamento apoia-se na condio de que uma concentrao de
investimentos nos mais pobres produziria maiores resultados que um investimento disperso
de menor monta. Contudo, o fato de os governos em todo o mundo ajustarem os seus
investimentos ao nmero potencial de beneficirios reduz a fora argumentativa a contida.
O segundo fundamento refere-se ao quanto e de que forma uma sociedade est disposta
a investir para reduzir a pobreza ou a extrema pobreza. Dessa forma, os financiadores
estariam dispostos a sustentar um programa direcionado aos mais pobres desde que estes
alterassem sua atitude diante do desenvolvimento do prprio capital humano
(adeso s condicionalidades).
O nvel de acordo social obtido no PBF fortemente centrado na mudana de atitude da
famlia, mitigado por um discurso poltico dos dirigentes do MDS contra a responsabilizao
exclusiva. O PBSM ultrapassa a contradio presente no discurso e prtica do PBF, sem aliviar
a carga de responsabilidade da famlia, e indica que o Estado tambm precisa mudar sua oferta
de servios para que a extrema pobreza seja reduzida. As mudanas de mercado comeam a
ser consideradas, conforme j demonstrado.
Como na maioria dos pases que executam transferncias condicionadas de renda, o
mtodo de focalizao do PBSM composto por vrios estgios. A seguir, esto indicados
os estgios do processo de focalizao e as implicaes como poltica pblica para o PBSM.
1. Seleo geogrfica. Estimativas de famlias por municpio com renda per capita de
at R$ 70,00, segundo o Censo Demogrfico de 2010. Isto implica a definio do
nmero potencial de indivduos aptos a participar dos programas do PBSM
no municpio;
2. Teste de renda no verificada. Definio do nvel de renda da famlia, a partir
da declarao da pessoa de referncia.
3. Tipificao sociodemogrfica da famlia. Identificao dos atributos
sociodemogrficos da famlia e seus indivduos (idade, sexo, situao gestacional,
local de moradia e tipo de atividade produtiva). Isto implicar a tipificao dos
bens e servios a ser recebidos.

Uma crtica comumente associada ao uso do teste de renda no verificada pelo PBF
o enviesamento na declarao do nvel de renda em razo do interesse do informante,
o que tenderia produzir erros de incluso. As medidas utilizadas para combater este vis
potencial so: recomendao de que as entrevistas sejam feitas no domiclio do interessado,
re-certificao da condio de elegvel a cada dois anos, averiguaes anuais
de inconsistncias cadastrais, publicao na internet do nome dos beneficirios
e manuteno de uma linha direta para denuncias de recebimento indevido.
7.2 EIXOS ESTRUTURADORES DO PBSM
7.2.1 Garantia de renda
Este eixo a um s tempo um componente do Plano e o marcador para acesso aos demais
eixos. Somente beneficirios do PBF sero beneficirios de todas as demais aes do Plano.
Esta , portanto, a maior contribuio do PBF ao PBSM.
Working Paper 29

Na prtica, as principais contribuies do Bolsa Famlia ao PBSM so: a) elevao do piso
de rendimento da populao extremamente pobre, especialmente de famlias que possuem
crianas de 0 a 6 anos, que se constitui na primeira camada de bens e servios pblicos
acessada pelos beneficirios; e b) o fornecimento da infraestrutura de identificao,
cadastramento e pagamento das aes do Plano.
Do ano de sua regulamentao em 2004 ao ano de 2012, quando o PBSM consolidou-se,
os valores percebidos pelas famlias beneficirias sofreram um incremento considervel.
Este incremento deu-se, sobretudo, nos Benefcios Variveis (BV), que favorecem s famlias
com crianas, grvidas ou nutrizes. O BV referente aos adolescentes anterior ao PBSM.
importante observar que o Benefcio Varivel concedido s grvidas e nutrizes, embora
nominalmente presentes desde a regulamentao do Programa Bolsa Famlia que por sua
vez ratificou o que era previsto nos Programas Bolsa Alimentao e Carto Alimentao
passou a ser efetivamente transferido somente em outubro de 2011. Os obstculos a esta
transferncia estavam relacionados s dificuldades de articulao do setor sade com as
beneficirias do PBF e com o MDS.
O Quadro 4 apresenta os critrios de elegibilidade, a cobertura e os valores nominais dos
benefcios nos anos de 2004 e 2012. A atualizao dos valores referentes s linhas de pobreza
e extrema pobreza utilizadas ocorrer abaixo da inflao acumulada. Contudo, no perodo, a
moeda brasileira sofreu forte apreciao diante do dlar americano. As linhas de pobreza que,
em julho de 2004, eram de US$ 20.00 e US$ 40.00 passam a US$ 35.00 e US$ 70.00, indicando
aumento na sensibilidade quanto incluso de beneficirios pobres e extremamente pobres
para efeito de comparao internacional.
O Quadro 5 tambm indica que os valores mensais nominais investidos na transferncia
de renda em julho 2012 3,7 vezes superior ao investido em todas as transferncias dos cinco
programas existentes em julho de 2004. A variao do montante recebido por famlia cresce
de maneira expressiva quanto ao seu limite superior. Em julho de 2004, os valores percebidos
pelas famlias beneficirias variavam de R$ 18,00 a 112,00. J em julho de 2012, esses valores
passam a variar de R$ 32,00 a R$ 306,00. Enquanto o limite inferior teve um incremento
nominal de 1,78 vezes, o limite superior apresentou um incremento nominal de 2,73 vezes.
No perodo, o valor mdio transferido s famlias salta de R$ 69,74 para R$ 135,14, mostrando
um incremento nominal de 1,94 vezes.
O Programa atingiu, em 2012, mais de 13,9 milhes de famlias beneficirias,
com um montante acumulado transferido no ano de 21,16 bilhes de reais.
A iniciativa do Brasil Carinhoso
15
interveno mais profunda para a erradicao da
extrema pobreza financeira j lanada no Brasil. Criado em maio de 2012, o Brasil Carinhoso
visa retirar da extrema pobreza famlias que tenham em sua composio crianas entre 0 e 6
anos, perfazendo, aproximadamente, 2 milhes de famlias.
O seu pblico-alvo so famlias j beneficirias do PBF, que tenham em sua composio
crianas entre 0 e 6 anos e que se mantenham na situao de extrema pobreza (renda per
capita mensal de at R$ 70,00) mesmo aps o recebimento dos benefcios do Programa.
Trata-se de transferncia direta de renda, Benefcio para Superao da Extrema Pobreza, no
valor que corresponde soma necessria para que a famlia supere a linha de R$ 70 per capita.
A iniciativa pretende investir 10 bilhes de reais no perodo de 2012 a 2014.
30 International Policy Centre for Inclusive Growth
QUADRO 4
Critrios de Elegibilidade, Cobertura e Valores Nominais dos Benefcios do
Programa Bolsa Famlia (julho de 2004 e julho de 2012)
Julhode2004 Julhode2012
Classificaodasfamlias
Pobres
Extremamentepobres

R$60,01R$120,00
menorqueR$60,01

R$70,01R$140,00
menorqueR$70,01
Nmerodefamlias
beneficiriasdoPBF
4.279.542 13.524.123
Nmerodebenefciosdos
programasemtransio:
AuxlioGs
BolsaAlimentao
BolsaEscola
CartoAlimentao

1.366.664
292.861
3.549.892
346.290
Inexistentes
Recursosfinanceiros
transferidosnoms
R$298.459.485,00
(Demaisprogramas
R$202.049.955,00)
R$1.827.704.006,00
Valormdiotransferidoaos
beneficiriosdoPBF
R$69,74 R$135,14
BenefcioBsico umbenefcionovalordeR$58,00,
concedidoafamliasextremamente
pobressemselevaremcontasua
composiodemogrfica.
umbenefcionovalordeR$70,00,
concedidoafamliasextremamente
pobressemselevaremcontasua
composiodemogrfica.
BenefcioVarivel AttrsbenefciosnovalordeR$
18,00,concedidosporfamlia
pobreouextremamentepobreque
possuirmembroscomosseguintes
atributos:
Crianascomidadeigualou
menorque15anos.
AtcincobenefciosnovalordeR$32,00,
concedidosporfamliapobreou
extremamentepobrequepossuir
membroscomosseguintesatributos:
Crianascomidadeigualoumenorque
15anos;
Grvidas;
Nutrizes(6meses).
BenefcioVarivel
Adolescente
Inexistente AtdoisbenefciosnovalordeR$38,00,
concedidosporfamliapobreou
extremamentepobrequepossuir
membroscomosseguintesatributos:
Adolescentecom16ou17anos.
Fonte: Elaborao do autor.

O Quadro 5 apresenta de forma sumria as aes da iniciativa Brasil Carinhoso,
que tambm coordenado pelo MDS.

Working Paper 31

QUADRO 5
Descrio do Conjunto de Aes Vinculadas Iniciativa Brasil Carinhoso
1) Superaodaextremapobrezaemfamliascomcrianasdeat6anos.
AumentodoBolsaFamlia,comagarantiaderendasuperioraR$70,00porpessoaatodasasfamlias
extremamentepobrescomcrianasde0a6anos.
ReduodaextremapobrezanoBrasilemat40%.
2) Ampliaodoacessocreche,prescolaemelhorianoatendimentoeducao.
Antecipaodocusteio(Fundeb)paracriaodenovasvagasemcrechespblicaseconveniadas.
ComplementaoequivalenteaR$1.362,00paracadacrianadoBolsaFamliamatriculadaemcreche.
Ampliaoem66%dovalorrepassadopeloProgramaNacionaldeAlimentaoEscolar(PNAE)para
alimentaonacrecheeprescola.
3) IV.Ampliaodoacessosade.
ExpansodoProgramaSadenaEscola(PSE)paraprescolaseposteriormentecreches.Inovao.
MedicamentosgratuitosparaasmanoProgramaAquitemFarmciaPopular.Inovao.
Prevenoecontroledeanemias:distribuiodevitaminaAesulfatoferroso.Esteano,populao
indgena,NorteeNordeste.Ampliaaofertaeestratgiadedivulgaodirigida.
DistribuiodesulfatoferrosoemtodasasUBSdoBrasilparatodasascrianasentre6e24
meses.Futuro,descentralizaracompra.
SuplementaodevitaminaAparatodasascrianasentre0e5anosnascampanhasde
vacinaoemtodooBrasil.

Fonte: MDS. Plano Brasil Sem Misria: um ano de resultados. Braslia: MDS, 2012.

A iniciativa permite aumento do valor do repasse do Bolsa Famlia para os beneficirios
do Brasil Carinhoso, apresentando uma inflexo no desenho do PBF, ou seja, transferir recursos
grandes o bastante para substituir renda do trabalho. O Bolsa Famlia, em razo do seu baixo
valor transferido, tem obtido, at o momento, grande eficincia nas mudanas de atitudes
e percepes por parte da famlia. Isto impe que o acompanhamento familiar exercido
pelo CRAS seja mais efetivo junto a estas famlias.
Outra questo de destaque o incentivo financeiro aos governos locais de construir e
manter creches e melhorar a alimentao infantil. Uma encruzilhada posta pelo aumento do
investimento federal em polticas sociais a baixa capacidade de investimento de muitos
municpios, que possuem limitaes para contratao de fora de trabalho e recursos para
a manuteno dos equipamentos vinculados a estas polticas. A estratgia repete a trajetria
que as reas da sade e da educao j tm adotado como forma de aumentar a capacidade
de execuo dos municpios.

32 International Policy Centre for Inclusive Growth
A seo sobre busca ativa evidenciou a contribuio da infraestrutura de cadastramento
do PBF ao PBSM. Cabe ainda destacar a utilizao das contas bancrias, majoritariamente
na Caixa Econmica Federal (CAIXA), e dos respectivos cartes de saque como canais de
transferncia de todos os recursos financeiros s famlias beneficirias. O carto bancrio,
conforme for incorporando as logomarcas federas e estaduais do PBSM, dever conferir
um senso de identidade ao beneficirio, da mesma forma que o fez para o PBF.
7.2.2 Acesso aos servios
O Eixo servios do PBSM articula 13 programas e trs equipamentos pblicos, que pelo seu
turno agregam mais programas ao Plano. A estratgia adotada para articulao dos programas
incremental. Os programas ou equipamentos que possuam maior aderncia quanto ao
pblico-alvo do PBF tiverem reforo ao monitoramento de suas metas de atendimento.
Um segundo grupo de programas ou equipamentos refinaram seus critrios de alocao
de forma a priorizar a clientela do PBSM. Um terceiro grupo de programas de sentido universal
buscava em setembro de 2012 mecanismos de aumentar sua vinculao com o PBSM.
O primeiro grupo compreende: CRAS e Creas, Centro POP, Abrigos, Peti, Brasil Alfabetizado
e os dois programas de segurana alimentar (Cozinhas Comunitrias e Bancos de Alimentos).
Os equipamentos da assistncia social merecem destaque neste grupo. Esperam-se deles
que ocupem papel central na articulao do Plano. Pelo menos trs tarefas estratgicas esto
assignadas aos Centros: participao da Busca Ativa, proviso de servios de assistncia social
e referenciamento para outros servios vinculados ao plano. Uma quarta tarefa encontrava-se
em aberto: monitoramento da trajetria das famlias. O investimento na capacitao dos
recursos humanos dos Centros permitiu engajamento imediato na Busca Ativa e aumentou
a capacidade de atendimento dos Centros. Contudo, a ausncia de sistemas de informao,
sobretudo de pronturios eletrnicos, dificultava as atividades de referenciamento e a
possibilidade de atribuir-se aos Centros a responsabilidade de acompanhar a trajetria
das famlias. Isto era particularmente agravado pelo fato de que muitos programas de
atendimento massivo, como, por exemplo, Pronatec e Mais Educao, no disporem
de sistemas para o acompanhamento individualizado da populao atendida.
Uma divergncia conceitual dificultava a definio de estratgia para o acompanhamento
da trajetria das famlias. Para os gestores do Bolsa Famlia, o conceito acompanhamento
das famlias equivalente ao monitoramento das atividades desempenhadas pela famlia,
podendo ser realizado por meio de dados secundrios. Para os gestores da assistncia social,
o acompanhamento de famlias um tipo de servio mais complexo que atendimento, pois
destina-se a famlias que esto imersas em situaes de conflito consequentes aos nveis
elevados de vulnerabilidade. Na prtica, trata-se de prover uma ateno mais intensa e
regular.
16
Ento, no sentido oposto do que entendido pelos gestores do BF, o
acompanhamento de famlias mobiliza mais recursos de assistncia social.
Esta polmica traz para o Plano a necessidade das seguintes definies: quais os tipos de
monitoramento que as famlias beneficirias devem estar submetidas? Em quais circunstncias
cabem o acompanhamento tpico da assistncia social? Qual a ferramenta adequada para o
registro do monitoramento? Como os atores parceiros do MDS tero acesso ferramenta para
aliment-la e ou consult-la? O monitoramento produzir uma expanso do conceito de
vulnerabilidade social, posto que outras reas sero consideradas?
Working Paper 33

O segundo grupo composto pelos Programas Mais Educao e pela ao de acesso s
creches, PSF e equipamento Unidade Bsica de Sade.
As mudanas promovidas no Programa Mais Educao destacam-se em todo o eixo de
servio. O objetivo do Programa melhorar aprendizagem por meio da ampliao do tempo
de permanncia dos estudantes de escola pblica. O pblico-alvo composto por crianas,
adolescentes e jovens que estejam matriculados em escola pblica. O servio constitudo
de educao bsica em tempo integral, com durao igual ou superior a sete horas dirias,
durante todo o perodo letivo. plenamente financiado pelo MEC e constitui uma parceria do
Ministrio da Educao com: as secretarias de educao municipais, os rgos pblicos das
reas de esporte, cultura, cincia e tecnologia, meio ambiente e de juventude. A integrao
efetiva com o Programa Bolsa Famlia produziu um aumento expressivo da cobertura
simultneo priorizao da populao atendida.
O Quadro 6 apresenta os critrios utilizados para priorizao da implementao do
Programa Mais Educao em reas urbana e rural em 2012. Esses critrios foram construdos
em sala de situao do PBSM pelas equipes do Programa Mais Educao em PBF.
QUADRO 6
Parceria MDS/MEC Critrios de Priorizao para Implementao do Programa Mais Educao
Fonte: Senarc/MDS.

Para efeito prtico, as escolas classificadas pelos critrios descritos no Quadro 6 foram
denominadas Escolas Maioria PBF.
Em 2012, o envolvimento dos gestores do PBF na mobilizao das escolas selecionadas
produziu uma inverso no nmero de escolas cuja maioria de alunos pobres e extremamente
pobres. O Grfico 3 indica a evoluo da implementao do Programa Mais Educao no
perodo de 2008 a 2012 e de acordo com a composio de alunos. Em 2012, dentre as 32.422
escolas que aderiram ou renovaram adeso, 17.575 (54%) eram escolas com maioria de alunos
pobres e extremamente pobres.
Em 2012, a instalao de novas unidades Bsicas de Sade utilizou como critrio
para a priorizao da alocao, o maior adensamento de populao extremamente pobre.
Em setembro, a expectativa de execuo de meta fsica para o ano era, aps ajuste: 5.458 UBS
ampliadas, 19 UBS fluviais construdas, e 1.518 agentes comunitrios de sade contratados.


reaurbana reaRural
Escolascujamaioriadosalunos
sejabeneficiriadoPBF.
Municpioscommaioresndicesde:
Pobreza;
Analfabetismoabsoluto;
Populaoresidentenocampo;
Assentamentosdareformaagrria;
Escolassituadasnocampo;e
Docentesdocamposemformaosuperior.

34 International Policy Centre for Inclusive Growth


GRFICO 3
Evoluo da Adeso (Novas e Renovaes) de Escolas Pblicas ao
Programa Mais Educao por Categoria (2008-2012)

Fonte: Decon (MEC)/Senarc (MDS).



Para os demais programas da sade, a incluso o PBF, o principal desafio era desenvolver
capacidade para identificar quais usurios dos servios pertenciam ao pblico-alvo do PBSM.
Isto valia tanto para beneficirios de programas muito amplos como Brasil Sorridente como
os que incidiam sobre populaes potencialmente mais pobres como os referentes a doenas
relacionados a pobreza (Xistossomase, Helmintases, Tracoma e Hansenase).
7.2.3 Incluso produtiva
A incluso produtiva divide-se em dois circuitos de acordo com o local de atividade produtiva
da populao-alvo: circuito urbano e circuito rural. Isto se faz necessrio pela diversidade de
contextos, que, grosso modo, so definidos por: ambiente intradomiciliar e extradomiciliar,
tipos de atividades econmicas, oferta de bens e servios pblicos. Esta diversidade interfere
no perfil sociodemogrfico das populaes como descrito anteriormente.
Enquanto o circuito rural volta-se especialmente para agricultura familiar, o circuito
urbano volta-se para o indivduo, buscando melhorar sua insero produtiva no mercado
de produo de bens de e servios.
A estratgia rural, ao focar em uma agenda mais estreita de atividades econmicas,
produz um modelo melhor definido e mais organizado que o circuito urbano. Contudo,
as dificuldades na oferta de bens e servios na rea rural demandam maior investimento
e implementao de novas estruturas para o atendimento da demanda.

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2 . 0 0 0

4 . 0 0 0

6 . 0 0 0

8 . 0 0 0

1 0 . 00 0

1 2 . 00 0

1 4 . 00 0

1 6 . 00 0

1 8 . 00 0

2 0 0 8

2 0 0 9 2 0 10

2011

2012

Escola

M aior ia

PBF

Demais

Es c olas

Working Paper 35

7.2.3.1 Circuito rural
O circuito rural composto de dois conjuntos de atividades: um voltado produo
de alimentos, e outro voltado proteo e desenvolvimento do capital humano.
Seis programas ou aes que compem o conjunto de atividades produtivas esto
descritos no Quadro 7, referentes ao ano de 2012. O quadro descreve os objetivos, estratgias
e instituio responsvel dos programas/aes. Os programas referentes ao acesso a crditos
estavam em fase de reviso durante o perodo de entrevistas, por isso no foram detalhados
neste estudo.
QUADRO 7
Descrio dos Programas ou Aes Selecionadas que Compem o Circuito Rural do PBSM (2012)
Programae/ouao Resumo
ProgramaNacionalde
Universalizaodo
AcessoeUsodagua
guaParaTodos
Objetivo:universalizaodoacessoguaemreasruraisparaconsumohumanoeparaa
produoagrcolaealimentar.
Pblicoalvo:famliasemsituaodevulnerabilidadesocial.
Estratgia:fomentoampliaodautilizaodetecnologias,infraestruturaeequipamentosde
captaoearmazenamentodeguaspluviais;fomentoimplementaodeinfraestruturae
equipamentosdecaptao,preservao,tratamentoedistribuiodegua,oriundadecorpos
dgua,poosounascenteseotimizaodeseuuso;earticulaodasaespromovidaspelos
rgoseinstituiesfederaiscomatribuiesrelacionadassseguintesreas:a)segurana
alimentarenutricional;b)infraestruturahdricaedeabastecimentopblicodegua;
c)regulaodousodagua;ed)sadeemeioambiente.
Coordenao:MinistriodaIntegraoNacional.
ProgramadeApoio
Conservao
Ambiental
ProgramaBolsaVerde
Objetivo:incentivaraconservaodosecossistemaseelevararendadapopulaoem
extremapobrezaqueexeraatividadesdeconservaodosrecursosnaturais.
Pblicoalvo:famliasemsituaodeextremapobrezaquedesenvolvamatividadesde
conservaoambientalemreasespecficas(verdecreto).
Estratgia:transfernciadiretaderecursosfinanceiros,medianterepassestrimestraisnovalor
deR$300,00porfamlia.Atransfernciadosrecursosserrealizadaporumprazodeatdois
anos,podendoserrenovada.
Coordenao:MinistriodoMeioAmbiente.
ProgramadeApoio
ConservaoAmbiental
edoProgramade
FomentosAtividades
ProdutivasRurais
Objetivo:estimularageraodetrabalhoerendacomsustentabilidade;promoverasegurana
alimentarenutricionaldosseusbeneficirios;incentivaraparticipaodeseusbeneficiriosem
aesdecapacitaosocial,educacional,tcnicaeprofissional;eincentivaraorganizao
associativaecooperativadeseusbeneficirios.
Pblicoalvo:famliasemsituaodeextremapobrezainscritasnoCadastronicopara
ProgramasSociaisdoGovernoFederal(Cadastronico).
Estratgia:transfernciaderecursosfinanceirosnoreembolsveisedisponibilizaode
serviosdeassistnciatcnicaaosagricultoresfamiliareseoutrosgrupospopulacionais
definidoscomoprioritriospeloPoderExecutivo.Serotransferidosdiretamenteao
responsvelpelafamliabeneficiriaosrecursosfinanceirosnovalordeatR$2.400,00por
famlia,pormeiode,nomnimo,trsparcelasenoperodomximodedoisanos.
Coordenao:MinistriodoDesenvolvimentoSocialeCombateFome.
AssistnciaTcnicae
ExtensoRural(Ater)
Objetivo:estimulareapoiariniciativasdedesenvolvimentoruralsustentvel,queenvolvam
atividadesagrcolasenoagrcolas,pesqueiras,deextrativismo,eoutras,tendocomocentro
ofortalecimentodaagriculturafamiliar,visandomelhoriadaqualidadedevidaeadotandoos
princpiosdaAgroecologiacomoeixoorientadordasaes.
Pblicoalvo:osassentadosdareformaagrria,ospovosindgenas,osremanescentesde
quilomboseosdemaispovosecomunidadestradicionais,bemcomoosagricultoresfamiliares
ouempreendimentosfamiliaresrurais,ossilvicultores,aquicultores,extrativistasepescadores,
36 International Policy Centre for Inclusive Growth
Fonte: Elaborao do autor.

O circuito rural de incluso produtiva busca incrementar as aes de promoo social
tpicas da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater), combinando-as com polticas de
proteo e promoo social que se desenvolveram e ampliaram sua cobertura mais
recentemente. O incremento da agenda tradicional decorre da configurao da cesta de
insumos produtivos para a produo agrcola familiar combinada com as aes de Ater.
As aes de assistncia tcnica so enriquecidas com atividades de referenciamento para as
polticas de sade, educao e assistncia social dos membros da famlia. Isto implica a
requalificao dos tcnicos de Ater para as novas atividades e/ou a diversificao da equipe
de assessoramento tcnico s famlias, incluindo, sobretudo, profissionais da assistncia social.
Estas equipes so as principais interfaces do Estado com os cidados extremamente
pobres da rea rural.

bemcomoosbeneficiriosdeprogramasdecolonizaoeirrigaoenquadradosnoslimitesda
Lein11.326,de24dejulhode2006.
Estratgia:osEstadoscujosConselhosfirmaremTermodeAdesoaoPronaterpoderodele
participar,medianteocredenciamentodasEntidadesExecutoras,aformulaodesugestes
relativasprogramaodasaesdoPronater;acooperaonasatividadesde
acompanhamento,controle,fiscalizaoeavaliaodosresultadosobtidoscomaexecuodo
Pronater;aexecuodeserviosdeAterporsuasempresaspblicasourgos,devidamente
credenciadoseselecionadosemchamadapblica.
Coordenao:MinistriodoDesenvolvimentoAgrrio.
ProgramadeAquisio
deAlimentos(PAA)
Objetivo:promoveroacessoaalimentosspopulaesemsituaodeinseguranaalimentare
promoverainclusosocialeeconmicanocampopormeiodofortalecimentodaagricultura
familiar;contribuirparaaformaodeestoquesestratgicoseparaoabastecimentode
mercadoinstitucionaldealimentos,quecompreendeascomprasgovernamentaisdegneros
alimentciosparafinsdiversos;propiciaraaquisiodealimentosdeagricultoresfamiliares,
comdispensadelicitao,apreoscompatveisaospraticadosnosmercadosregionais.
Pblicoalvo:agricultoresfamiliares,assentadosdareformaagrria,comunidadesindgenase
demaispovosecomunidadestradicionaisouempreendimentosfamiliaresruraisportadoresde
DeclaraodeAptidoaoPronaf(DAP).
Estratgia:oPAAimplementadopormeiodequatromodalidades(CompraDireta,Apoioa
FormaodeEstoque,PAALeiteeCompracomDoaoSimultnea),emparceriascoma
CompanhiaNacionaldeAbastecimento(Conab),governosestaduaisemunicipais.
ParaparticipardoPrograma,oagricultordeveseridentificadocomoagricultorfamiliar,
enquadrandosenoProgramaNacionaldeFortalecimentodaAgriculturaFamiliar(Pronaf).
AidentificaofeitapormeiodeumaDeclaraodeAptidoaoPronaf(Dap).
Coordenao:MinistriodoDesenvolvimentoSocialeCombateFome.
Distribuiode
Sementes
Objetivo:assegurarcondiesdeidentificao,produtividade,adaptao,resistnciae
qualidadedassementesutilizadaspelasfamliasagricultoras,reduzindoosriscosenvolvidosnas
atividadesagrcolas.
Pblicoalvo:participamdoProgramaagricultoresfamiliaresaderidosaoGarantiaSafranos
TerritriosdaCidadaniadosemirido,oqueincluiosbeneficiriosdoProgramaBolsaFamlia,
doPronaf,especialmenteasfamliasenquadradasnoMicrocrditoRural
Estratgia:aSecretariadeAgriculturaFamlia(SAF/MDA)encaminha,juntocomseusparceiros,
ospreparativosparaaproduoeadistribuiodesementes,consolidandoaproduocoma
Embrapaearticulandoadisponibilizaodessaproduoaosagricultoresfamiliaresaderidosao
ProgramaGarantiaSafracomasDelegaciasFederaisdeDesenvolvimentoAgrrio,osgestores
municipaiseestaduaisecomosColegiadosTerritoriaisdosTerritriosdaCidadania.
Coordenao:MinistriodoDesenvolvimentoAgrrio.
Working Paper 37

O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) o desenvolvedor e principal
financiador do modelo de extenso rural contido no PBSM. As agncias tradicionais de
assistncia tcnica e extenso rural (Embrapa e Emater) so as implementadoras
do novo modelo.
Como j mencionado no incio do Captulo 6 a agenda do PBSM possui flexibilidade
para acomodar camadas de programas em aes das instituies implementadoras do Plano.
Quando se analisam dois textos voltados para a formao dos tcnicos de Ater e elaborados
pela parceria MDS/MDA, o contedo sugerido para a agenda do PBSM para rea rural,
ora incorpora toda a agenda de programas e aes do MDA (MDA, 2012a), ora restringe a
agenda do MDA, alargando a agenda do MDS (MDA, 2012b), ou seja, incorporando o BPC.
Estas iniciativas parecem fazer parte de um esforo de otimizao do uso do assessoramento
tcnico enriquecido na extenso de cobertura dos programas e aes dos atores do PBSM.
Afinal, se para o MDA importante que sua agenda seja reiterada no treinamento de tcnicos
de Ater, para o MDS estes profissionais podem ampliar a capilaridade de programas
junto a uma populao que o Estado tem mais dificuldade de mobilizar.
O principal desafio obter a colaborao dos tcnicos de Ater para o novo modelo, que
pressupe enriquecimento de tarefas (alargamento e complexificao da rotina de trabalho),
sem incentivos econmicos ou funcionais.
7.2.3.2 Circuito urbano
Assim como no circuito rural, o circuito urbano composto de dois conjuntos de
atividades: um voltado produo e outro voltado para a proteo e desenvolvimento
do capital humano.
Trs programas ou aes que compem o conjunto de atividades produtivas esto
descritos no Quadro 8, referentes ao ano de 2012. O quadro descreve os objetivos, estratgias
e instituio responsvel dos programas/aes. Os programas referentes intermediao de
mo de obra e acesso ao crdito estavam em fase de reviso durante o perodo de entrevistas,
por isso no foram detalhados neste estudo.
A estratgia de incluso urbana enfatiza o desenvolvimento da qualificao profissional
para os que buscam uma melhor insero no mercado como assalariados, e a qualificao em
gesto de micronegcios e acesso ao crdito para os que buscam a insero pela atividade
econmica no assalariada.
O crescimento da atividade econmica no pas tem gerado oportunidades para
trabalhadores de baixa qualificao. Contudo, os dficits histricos de formao escolar que os
trabalhadores extremamente pobres tm experimentado inibe sua contratao. O Programa
Mulheres Mil visa responder a esta demanda ao combinar a qualificao com reforo na
formao de base.
O Programa ACESSUAS Trabalho, sob responsabilidade da Poltica de Assistncia Social,
integra esse esforo de incluso desse pblico, com a promoo, a articulao, identificao,
mobilizao e encaminhamento de pessoas em situao de vulnerabilidade e/ou risco social
para oportunidades na poltica de trabalho e renda, qualificao profissional, aes
de incluso produtiva e servios de intermediao de mo de obra.

38 International Policy Centre for Inclusive Growth
QUADRO 8
Descrio dos Programas ou Aes Selecionadas que Compem o Circuito Rural do PBSM (2012)
Programae/ouao Resumo
MicrocrditoProdutivo
Orientado
ProgramaCrescer
Objetivo:facilitaroacessoaocrditoorientadoparaampliaodepequenosnegcios,
incentivandoaformalizaoeageraodetrabalhoerenda.
Pblicoalvo:beneficiriosdoPlanoBrasilSemMisria.
Estratgia:taxasdejurosmaisbaixas,maisdinheirodisponvelemenosburocraciaparaa
tomadadecrdito.Ovalordecadaoperaodecrdito,destinadaacapitaldegiroou
investimentopodechegaraR$15mil,edeveestarvinculadaaatividadesprodutivasenoao
consumo.AlteraodaLein11.110,de25deabrilde2005,paraautorizaraUnioaconcedera
instituiesfinanceirassubvenoeconmicasobaformadeequalizaodepartedoscustosa
queestosujeitas,paracontrataoeacompanhamentodeoperaesdemicrocrdito
produtivoorientado.AsinstituiespblicasfinanceirasqueparticipamdoProgramaCrescer
so:BancodoBrasil,CaixaEconmica,BancodoNordestedoBrasil(BNB),BancodaAmaznia
(Basa).AsubvenoficalimitadaaR$500.000.000,00porano.
Coordenao:MinistriodaFazenda.
ProgramaNacional
MulheresMil
Objetivo:formaoprofissionaletecnolgicaarticuladacomelevaodeescolaridadede
mulheresemsituaodevulnerabilidadesocial.
Pblicoalvo:mulheresemsituaodevulnerabilidadesocial.
Estratgia:articularinstituiesdeeducaoprofissionaletecnolgica,permitindosea
parceriacominstituiesdeensinoregular,paraofertarcursosdecargahorriamnimade160
horas,observandoseasdiretrizescurricularesnacionais.
Coordenao:MinistriodaEducao.
Instituiodo
ProgramaNacionalde
AcessoaoEnsino
TcnicoeEmprego
Pronatec
Objetivo:ampliaraofertadeeducaoprofissionaletecnolgica,pormeiodeprogramas,
projetoseaesdeassistnciatcnicaefinanceira.
Pblicoalvo:estudantesdoensinomdiodaredepblica;trabalhadores;beneficiriosdos
programasfederaisdetransfernciaderenda;eestudantequetenhacursadooensinomdio
completoemescoladaredepblicaoueminstituiesprivadasnacondiodebolsista
integral.
Estratgia:ampliaodevagaseexpansodaredefederaleredesestaduaisdeeducao
profissionaletecnolgica;incentivoampliaodevagaseexpansodaredefsicade
atendimentodosserviosnacionaisdeaprendizagem;ofertadebolsaformao;financiamento
daeducaoprofissionaletecnolgica;fomentoexpansodaofertadeeducaoprofissional
tcnicadenvelmdionamodalidadedeeducaoadistncia;apoiotcnicovoltado
execuodasaesdesenvolvidasnombitodoPrograma;estmuloexpansodeofertade
vagasparaaspessoascomdeficincia;earticulaocomoSistemaNacionaldeEmprego.
Coordenao:MinistriodaEducao.
Fonte: Elaborao do autor.

Das aes de qualificao profissional, o Pronatec ao flexibilizar seu critrio de ingresso,
permitindo o acesso dos beneficirios dos programas de transferncia de renda, opera
mudanas no interior do programa de qualificao e no perfil dos alunos. Dessa forma, as
oportunidades de qualificao so estendidas no apenas aos trabalhadores com ensino
mdio incompleto, mas tambm aqueles com ensino fundamental incompleto. At setembro
de 2012, a rede de Institutos Federais de Ensino Tcnico associados ao Senai e Senac havia
ofertado 341 tipos de curso. Os eixos tecnolgicos de gesto, negcios, controle e processos
industriais concentraram o maior nmero de matrculas. Para os que possuam ensino mdio
incompleto, os cursos de auxiliar administrativo e o de almoxarife obtiveram o maior nmero
de matrculas. J entre os de ensino fundamental incompleto, sobressaram-se as matrculas
em operador de computador e de eletricista instalador predial de baixa tenso.
Working Paper 39

A agenda de empreendedorismo individual e coletivo ainda se encontrava em construo
no momento da produo do estudo. Os entendimentos com o Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) e com o Sebrae indicavam a mobilizao pela legalizao dos Microempreendedores
Individuais (MEI) e o fortalecimento dos programas de economia solidria.
Contudo, o Programa de Microcrdito Produtivo Orientado, operado pelos bancos
pblicos federais, j apresentava rpido crescimento entre o pblico-alvo do PBSM,
indicando forte adeso a este produto bancrio.
O principal desafio do circuito parece estar nas aes de intermediao de mo de
obra. As redes estabelecidas, apesar de antigas, tm baixa cobertura e baixa articulao com
outras aes de promoo social e de proteo social. Embora restrito, o Sistema Nacional de
Empregos consolidado h dcadas, estando voltado para trabalhadores urbanos e em reas
de maior organizao sindical. Isto tende a torn-lo pouco permevel a mudanas, sobretudo
s que se direcionam a um pblico que no usual do sistema, ou seja, trabalhadores
tradicionalmente do setor informal.
7.3 ORAMENTO
Em relao ao ano de 2012, o alinhamento poltico-oramentrio do PBSM, que trata da
correspondncia entre a denominao poltica da ao pblica e a legislao oramentria,
dificultado pelo fato de alguns programas terem o oramento partilhado por mais de um
ministrio e pela introduo de novas aes como o caso do Brasil Carinhoso. A consulta ao
Siafi em 22 de novembro de 2012 indicou uma dotao oramentria para 2012 de 22 bilhes de
reais, referentes a 20 programas
17
e 56 aes. No entanto, esta lista no contempla os programas
da sade, nem todos os programas da educao. A Tabela 1A, no anexo, descreve as metas
financeiras dos programas e aes do PBSM, conforme inscrio no Siafi. O valor observado
representa um acrscimo de 3,7% em relao dotao inicial do ano de 2012. O aumento
de financiamento do PBF para acomodar o aumento dos valores transferidos pelo PBF e das
transferncias financeiras do Brasil Carinhoso cerca de 1,3 bilhes de reais explicam a maior
parte do incremento. Afinal, o PBF, includas as despesas administrativas (e despesas com a CEF),
e o Peti respondem por 74,5% do oramento observado do PBSM em 2012.
O aumento do investimento social do PBSM consistente com a trajetria de
aumento do investimento em poltica de proteo social desde os anos 1990. Por exemplo,
a distribuio oramentria do MDS tem tido expanso consistente ao aumento do PIB
brasileiro. O Grfico 4 indica que, enquanto as despesas segundo dotao final cresceram
cerca de trs vezes em termos reais no perodo de 2004 a 2011, a expanso diante do PIB no
perodo foi mais modesta, ou seja, 55,7%. O Grfico 4 tambm indica que nesse perodo, com
exceo do ano de 2005, em todos os demais anos houve um incremento oramentrio
em cada ano corrente, com propores mais elevadas nos anos chaves: em 2004, ano de
surgimento do MDS; e 2012, ano de lanamento do PBSM. possvel ento concluir que o
Governo Federal tem priorizado a alocao em polticas de proteo social e que, em cada
ano, novas atribuies so delegadas ao MDS.

40 International Policy Centre for Inclusive Growth
GRFICO 4
Evoluo Oramentria do MDS quanto Dotao Inicial, Valores Pagos e
Relao diante do PIB (2004-2011)


Fonte: SPO-MDS.

8 INTEGRAO DO PBSM COM PROGRAMAS ESTADUAIS
Como sabido, o processo de municipalizao das polticas pblicas relegou ao mbito
estadual um papel menor em muitas reas. Um aspecto distintivo do PBSM em relao ao que
mais comumente praticado nas polticas sociais prever um lugar relevante para o mbito
estadual na implementao do Plano. Este movimento de valorizao do papel do nvel
estadual responde a trs necessidades do nvel federal: 1) Converter o nvel estadual de
concorrente de solues de polticas de proteo social em parceiro na produo dessas
polticas; 2) direcionar a criatividade dos estados para a produo de inovao dentro
de um mesmo modelo de proteo; 3) aumentar a legitimidade do Plano a partir da repartio
das responsabilidades e dos ganhos polticos; 4) Integrar o nvel estadual em uma lgica de
cofianciamento das aes do Plano. Neste sentido, a flexibilidade da agenda poltica do
Plano facilitou a produo de consenso com vrios governos estaduais.
Em 2011, o Governo Federal estabeleceu Pactos Regionais com objetivo de firmar o
compromisso entre a Unio e os 27 Governadores da Federao, contando ainda com
intervenincia dos Presidentes das Associaes Municipalistas em cada Estado.

Working Paper 41

Em novembro de 2012, dezenove governos estaduais e do Distrito Federal tinham
progredido na produo de polticas convergentes, em maior ou menor grau, com o Governo
Federal. Abaixo, esto listados os estados com seus respectivos planos:
Acre Acre Sem Misria
Bahia Bahia Vida Melhor
Cear Plano de Combate Pobreza no Cear
Distrito Federal Distrito Federal Sem Misria
Esprito Santo Programa Capixaba de Reduo da Pobreza
Maranho Viva Oportunidades
Mato Grosso Mato Grosso Sem Misria
Minas Gerais Travessia
Paraba Paraba Sem Misria
Paran Famlia Paranaense
Piau Mais Viver
Rio de Janeiro Rio Sem Misria
Rio Grande do Norte Rio Grande do Norte Mais Justo
Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Mais Igual
Rondnia Futuro
Santa Catarina Santa Catarina Sem Misria
So Paulo So Paulo Solidrio
Sergipe Sergipe Mais Justo
Tocantins Tocantins Sem Misria

Um exemplo de convergncia vem do Estado do Rio de Janeiro, que instituiu o Plano Rio
Sem Misria por meio da Lei Estadual n 6.088, de 25 de novembro de 2011. O Quadro 9
descreve sucintamente os objetivos dos programas, os contedos e as metas em termos de
populao-alvo do Plano Rio Sem Misria.

42 International Policy Centre for Inclusive Growth
QUADRO 9
Objetivos, Programas, Descrio e Populao-alvo dos Programas do Plano Rio Sem Misria
Objetivos/Programas Populaoalvo Descrio
Elevarrendapercapitadas
famliasextremamente
pobresparaalmdalinha
depobrezaextrema
(R$100,00percapita)
adotadanoEstadodo
RiodeJaneiro.

ProgramaRendaMelhor
FamliasjbeneficiriasdoBolsa
Famlia,cujarendamensalpercapita
estimadasejainferiora
R$100,00.Emmarode2012,o
Programaatendiaa250milfamlias,
em51municpios.
OsbenefciospagosvariamentreR$30,00a
R$300,00porfamliadeacordocoma
severidadedapobreza.Emmarode2012,o
valormdiotransferidoeradeR$86,00
complementaraobenefciodoProgramaBolsa
FamliadoGovernoFederal.
Proverincentivofinanceiro
permannciaemelhor
aproveitamentoescolaraos
jovensmatriculadosno
ensinomdio.

ProgramaRenda
MelhorJovem
Jovemquetenhaingressadoou
ingressenoensinomdiocomat
completar18anos,integrantede
famliabeneficiriadoPrograma
RendaMelhor.Ametadecobertura
para2012erade60miljovens,nos
51municpiosemqueestpresente
oProgramaRendaMelhor.
Benefcioporaprovaoemcadaanodo
EnsinoMdionosseguintesvalores:
R$700,00(setecentosreais)casosejaaprovado
na1sriedoEnsinoMdio;
R$900,00(novecentosreais)casosejaaprovado
na2sriedoEnsinoMdio;
R$1.000,00(milreais)casosejaaprovado
na3sriedoEnsinoMdio;
R$1.200,00(mileduzentosreais)casoojovem
tenhacursadooEnsinoProfissionalizantede4
anosesidoaprovado.
R$500,00(quinhentosreais)adicionais,aofim
doEnsinoMdio,casoojovemseinscrevana
provadoEnemeobtenhaumbomdesempenho.
Osaldodosbenefciosacumuladosaolongodos
anosficardepositadoemcadernetade
poupanadoBancodoBrasil(BB),tendosua
correofinanceiragarantida.
Obeneficiriopodersacarat30%dovalor
recebidoanualmente.Osaquedovalorrestante
spoderserfeitoapsconclusodo
EnsinoMdio.
Articularaofertade
oportunidadesdeincluso
populaoemsituaode
extremapobreza.

ProgramadeGestode
OportunidadesEconmicas
eSociais(GOES)
BeneficiriosdosProgramas:
RENDAMELHOR900.000pessoas
RENDAMELHORJOVEM60.000
jovens
Outrosemsituaode
vulnerabilidadereferenciadospelo
Suas.
Identificarasdemandasdeempregoetrabalho.
Interferirnaalocaodasvagasetipode
cursodecapacitaooferecidopelas
instituiesformadoras.
Reduzirassimetriadeinformaodos
extremamentepobresquantos
oportunidadesdetrabalhoerenda.
Induzirampliaodeofertade
oportunidadeseconmicas.
Fonte: Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos do Estado do Rio de Janeiro, 2012.

Working Paper 43

O Plano Rio Sem Misria percorre itinerrio semelhante ao Governo Federal ao aproveitar
experincias desenvolvidas por outros atores, dando-lhes escala e integrando-os de forma
mais consistentes aos programas de proteo social. O Programa Renda Melhor guarda
semelhanas com o Famlia Carioca em Casa. Enquanto o Programa Renda Melhor Jovem
possui contedos semelhantes ao que ofertado pelo Programa Oportunidades do Mxico,
que possui correspondentes no Brasil como o programa mineiro Poupana Jovem, que
opera em oito municpios e atende a 50 mil jovens (POPANA JOVEM, 2012).
9 GOVERNANA DO PBSM
A constituio do PBSM no busca uma reforma administrativa de Estado, mas um esforo
extraordinrio do Estado de articulao e implementao de poltica pblica. Isto implica
produzir intervenes pontuais no modelo administrativo, de modo a habilitar as instituies
pblicas para o incio mais rpido da etapa de implementao.
Duas medidas de carter administrativo constituram o aparato institucional para a
implementao do Plano. O MDS promoveu uma adequao de sua estrutura administrativa
para estabelecer um lcus administrativo para o Plano, e, por meio do decreto presidencial
que cria o Plano, foram constitudas as suas instncias de gesto.
9.1 RECONFIGURAO DO MDS
O MDS redefiniu a sua estrutura administrativa, extinguindo a Secretaria de Articulao
e Parcerias e redirecionado parte de sua estrutura para a Secretaria Extraordinria para a
Superao da Extrema Pobreza (Sesep). A nova Secretaria surgia, portanto, de dois atributos
singulares. Primeiro, a denominao de extraordinria indicava transitoriedade, sugerindo
que uma estrutura mais definitiva seria constituda no futuro. Segundo, ela estava vinculada
diretamente ao gabinete ministerial. Portanto, no subordinada coordenao da Secretaria
Executiva. Este arranjo administrativo permitia que a Sesep funcionasse como uma secretaria
executiva para os assuntos referentes ao PBSM, reforando a sua capacidade de interlocuo
com as demais instituies parceiras.
O Regimento Interno da Sesep (MDS, 2012) lhe atribui trs competncias essncias:
articulao com parceiros governamentais e da sociedade civil quanto implementao
de programas e/ou aes para a superao da extrema pobreza; participar da produo de
conhecimento para informar polticas pblicas voltadas superao da extrema pobreza; e
promover e estimular a participao social em polticas de incluso produtiva aos pblicos-
alvo dos programas do MDS.
Em dezembro de 2012, a Sesep contava com 24 servidores oriundos do quadro prprio
do MDS e de parceria com a com a CAIXA.
9.2 INSTNCIAS DE GESTO DO PBSM
A gesto do PBSM est estruturada em trs instncias: Comit Gestor Nacional, Grupo
Executivo e Grupo Interministerial de Acompanhamento. Como poder ser visto a seguir,
cabe ao MDS as principais tarefas de articulao e coordenao do Plano.
44 International Policy Centre for Inclusive Growth
9.2.1 Comit Gestor Nacional
O Comit Gestor a principal instncia de deliberao do Plano. Cabe ao Comit definir
metas e orientar a formulao, a implementao, o monitoramento e a avaliao do Plano.
Ele coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome,
que o coordenar, contando ainda com os seguintes: Casa Civil da Presidncia da Repblica;
Ministrio da Fazenda; e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A Secretaria-
Executiva do Comit Gestor Nacional exercida pela Secretaria Extraordinria para a
Superao da Extrema Pobreza do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Este modelo permite fortalecer o papel coordenador de duas maneiras. Em primeiro lugar,
lhe facilita a articulao com os principais atores polticos no nvel ministerial da Esplanada.
Justamente, os que respondem pela coordenao poltica, financeira e programtica do
Governo. Em segundo lugar, pelo simbolismo contido na condio de um ministrio sectorial
coordenar ministrios que detm poder poltico maior. A sinalizao que a Presidncia
atribui ao Plano um papel central em seu programa de governo, da a construo de um
mecanismo gil de articulao entre a coordenao do Plano com os detentores dos maiores
meios para execuo de polticas pblicas entre os atores ministeriais.
9.2.2 Grupo Executivo do PBSM
Cabe ao Grupo Executivo assegurar a execuo do Plano Brasil Sem Misria. Dele fazem parte
representante do MDS, que o coordena, e Secretrios-Executivos dos demais ministrios que
compem o Comit Gestor Nacional. Neste formato, o Grupo Executivo replica a lgica
estabelecida para o Comit Gestor.
9.2.3 Grupo Interministerial de Acompanhamento do PBSM
Embora a competncia do Grupo Interministerial de Acompanhamento do Plano Brasil
Sem Misria limite-se ao monitoramento e avaliao de polticas, programas e aes
desenvolvidos no mbito do Plano, a instncia funciona tambm como espao de pactuao
dos implementadores do PBSM. Afinal, nesta instncia que esto presentes os principais
atores governamentais do mbito federal.
O Grupo Interministerial de Acompanhamento composto por representantes,
titular e suplente, indicados pelos rgos descritos abaixo. Da mesma forma que nas
instncias anteriores, esta tambm coordenada pelo representante do MDS.
1. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
2. Casa Civil da Presidncia da Repblica;
3. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica;
4. Ministrio da Fazenda;
5. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
6. Ministrio das Cidades;
7. Ministrio do Trabalho e Emprego;
8. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio;
Working Paper 45

9. Ministrio da Sade;
10. Ministrio da Educao;
11. Ministrio da Integrao Nacional.

O Grupo Interministerial de Acompanhamento poder contar ainda com a presena


eventual de representantes de entidades e rgos pblicos e privados e especialistas, para
subsidi-lo com informaes sobre temas de interesse do Plano. Outros nove ministrio
participam do Plano, tendo presena ocasional nas instncias de gesto do PBSM.
As salas acompanham ainda de forma ocasional os seguintes programas: Bolsa Famlia,
Luz para Todos, PAC e Minha Casa, Minha vida.
O Decreto que cria o PBSM prev a constituio de grupos de trabalho temtico no
mbito do Grupo Interministerial de Acompanhamento destinados ao estudo e elaborao
de propostas que subsidiem o Comit Gestor Nacional. Estas atividades tm sido executadas
com frequncia sob forma de salas de situao. Elas tm importante papel no modelo de
gesto do plano e sero descritas a seguir.
9.2.4 Salas de situao
As salas de situao so instrumentos de monitoramento e de gesto do PBSM. Elas so
coordenadas pelo MDS. Em sua rotina, so observados os pontos de estrangulamento na
produo das aes, identificadas as estratgias de superao necessrias e atribudas as
competncias aos atores envolvidos. As instncias superiores do Plano e do governo so
mobilizadas quando os recursos disponveis nesta instncia tcnica se esgotam.
As salas de situao constituem-se de formas de articulao de aes governamentais
utilizadas pelos rgos de coordenao do governo. O Gabinete da Presidncia da Repblica, a
Casa Civil e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto utilizam este expediente como
forma de produo de polticas transversais. O Plano de Acelerao do Crescimento (PAC),
antes na Casa Civil e, posteriormente, no MPOG, vale-se desta lgica de funcionamento.
Por ser uma abordagem pouco aderente a um ministrio setorial, o seu uso indica que o
ministrio coordenador do PBSM, o MDS no caso, possui mandato efetivo para a
mobilizao de todos os atores necessrios a implementao do Plano.
No incio da implantao do PBSM, foram definidas Salas de Situao temporrias
e permanentes. Em relao a sua composio, os temas podem ser assim classificados:
aes predominantemente urbanas, aes predominantemente rurais e aes de
combate vulnerabilidade social.
O grupo temtico de aes urbanas era constitudo por temas permanentes, quais sejam:
Incluso produtiva urbana, alfabetizao, Educao Integral e sade.
O grupo temtico de aes rurais era constitudo pelos temas permanentes gua para
Todos e incluso produtiva rural. Ele tambm abarcava os temas temporrios Bolsa Verde e
assalariamento rural.
O grupo temtico de aes voltadas ao combate vulnerabilidade social era constitudo
pelos seguintes temas permanentes: rede de servios de assistncia social, trabalho infantil,
populaes em situao de rua e catadores de material reciclvel. O grupo abrangia ainda o
tema provisrio Busca Ativa.
46 International Policy Centre for Inclusive Growth
As salas tm sempre em sua composio representantes da Casa Civil, MPOG, Ministrio
da Fazenda e MDS, representado pela Sesep. Os demais membros so definidos de acordo
com suas afinidades temticas. Empresas pblicas como Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa), Agncia Nacional de guas (ANA), Fundao Nacional de Sade
(Funasa) e Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), tambm participam de salas
de situao que envolvem atividades de suas respectivas competncias.
A Figura 3, elaborada pela Sesep, indica o fluxo de identificao e tratamento de
problemas do PBSM. Nela, esto destacadas as etapas instrumentos e instncias de
identificao e processamento de problemas.
FIGURA 3
Descrio do Fluxo de Articulao do PBSM, segundo a Sesep

Fonte: Sesep, 2013.

O MDS acompanha ainda de forma ocasional os seguintes programas: Bolsa Famlia,
Luz para Todos, PAC e Minha Casa, Minha vida. Contudo, isto no se d no mbito das salas de
situao, mas por meio das estruturas internas da Sesep.
9.3 MONITORAMENTO PRESIDENCIAL
O monitoramento presidencial realiza-se em dois nveis: acompanhamento da execuo
financeira e monitoramento da implementao do Plano.
No primeiro caso, o estafe vinculado ao Gabinete da Presidncia pode realizar o
acompanhamento mensal via relatrio especfico da Secretaria de Oramento Federal do
MPOG. O relatrio da SOF j citado, Plano Brasil Sem Misria: Execuo Oramentria por
Plano Interno, de agosto de 2012 indicava o desempenho financeiro de 64 aes de 7
ministrios. Entre os ministrios citados, somente o MEC e Ministrio das Cidades no
apresentavam aes no relatrio. O Ministrio da Agricultura, apesar de no participar das
instncias do PBSM, contribui com duas aes presentes no relatrio da SOF.
Working Paper 47

No segundo caso, o monitoramento exercido pela prpria Presidncia da Repblica
por meio de despacho com o membro titular do MDS. A periodicidade no fixa. No primeiro
semestre de 2012, eles ocorreram em um intervalo de 4 a 6 semanas. Contudo, o despacho, em
alguns casos, provocou reunies com outros atores polticos para a resoluo de problemas
identificados pela Presidncia.
O envolvimento direto da autoridade mxima do executivo na implementao do Plano
permite: validar as escolhas que esto sendo feitas no curso da implantao do Plano, intervir
para remoo de obstculos ou arbitragem de conflitos e renovar o mandato dos fruns e da
coordenao do Plano junto aos atores polticos envolvidos.
10 CONTRIBUIO NO GOVERNAMENTAL AO PBSM
10.1 SETOR EMPRESARIAL
As relaes com o setor empresarial no mbito do PBSM ocorrem sob forma de parcerias.
Na presente seo, trataremos apenas das parcerias que se referem incluso produtiva.
A principal mudana buscada neste tipo de articulao alterar a lgica de aquisio de
produtos e de contratao de mo de obra do setor privado.
Em novembro de 2012, trs grandes entidades respondiam s demandas do PBSM,
a saber: Associao Brasileira de Supermercados (Abras), Cmara Brasileira da Indstria da
Construo (CBIC) e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
A parceria com a Abras prev a participao do setor supermercadista na aquisio e na
comercializao de alimentos produzidos pela agricultura familiar e por povos e comunidades
tradicionais, na capacitao de mo de obra e na criao de oportunidades de insero desses
profissionais no setor do varejo. Trata-se de uma parceria que envolve, pelo lado do Governo
Federal, o MDS, o MDA, a Conab e a Embrapa.
No segundo semestre de 2012, os supermercados do Nordeste comearam a adquirir
produtos oriundos da agricultura familiar que j possuam autorizao para exportao
e, portanto, com nvel de qualidade elevado. Tratava-se de uma ao de pequena escala,
intermediada pelas associaes estaduais de supermercados. O ganho de escala na oferta de
produtos dever ser obtido por meio da plataforma eletrnica lanada pelo MDA, Rede Brasil
Rural. Esta Rede permite que agricultores familiares vendam produtos diretamente pela
internet para o setor varejista e para o setor pblico, comprem insumos e itens para beneficiar
a produo e ainda contratem transporte para o escoamento de seus produtos.
A parceria com a CBIC gera oportunidades de incluso social e econmica para famlias
inscritas no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal, no mbito do BSM,
por meio da qualificao e empregabilidade, assim como famlias beneficirias do Programa
Bolsa Famlia. O principal objetivo da CBIC era incentivar empresas do setor da construo civil
a contratar mo de obra local dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia.
A principal estratgia de mobilizao da parceria CBIC/Governo Federal foi realizar feiras
de empregos e mega feires. No intervalo de julho de 2011 a abril de 2012, foram realizadas
quatro feiras (Rio de Janeiro, Fortaleza, Curitiba e Porto Alegre), ofertando no total 8,9 mil
vagas, que atraram 35 mil interessados.
48 International Policy Centre for Inclusive Growth
10.2 SOCIEDADE CIVIL
O perodo que antecede ao lanamento do PBSM foi marcado pela realizao de grande
nmero de consultas sociedade civil. Estas atividades foram realizadas pelo MDS e Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica, que desde o Governo Lula responsvel pela interlocuo
com a sociedade civil.
O conjunto das atividades respondia necessidade de o Governo Federal identificar as
demandas da sociedade civil e por meio do dilogo ampliar a sustentao poltica do Plano.
Na consulta, foram considerados entidades, organizaes e pesquisadores interessados na
poltica de proteo social e em especial no combate pobreza.
A consulta s intuies recebeu o nome de Dilogos do Brasil Sem Misria. As atividades
se estenderam de janeiro a maio de 2011, mobilizando em sua primeira edio 452 pessoas
vinculadas a 80 organizaes da sociedade civil de abrangncia nacional e a 13 instituies
governamentais vinculadas ao tema em foco (BEGHIN, 2011). Entre todos os envolvidos,
40% eram do sexo feminino. A Tabela 5 descreve a distribuio do nmero de participantes
dos dilogos, segundo seus vnculos com a categoria institucional e sua relao com a
sociedade civil ou Governo Federal.
A consulta aos pesquisadores considerou aqueles que possuam publicaes cientficas
mais influentes no meio acadmico em relao proteo social, mensurao da pobreza e
polticas de enfrentamento a pobreza. A maioria dos encontros ocorreu entre a equipe da
Secretaria Extraordinria de Superao da Extrema Pobreza e os pesquisadores convidados
no primeiro trimestre de 2011.
TABELA 5
Participantes dos Dilogos do Brasil Sem Misria
segundo Categoria Institucional e Tipo de Representao

Totalde
Indivduos
Sociedade
Civil
Governo
Federal
MovimentosdoCampo 71 31 40
MovimentosUrbanos 50 36 14
RedesdeONGs 45 37 8
ConselhosdePolticasPblicas 94 81 13
CentraisSindicaisdeTrabalhadores 62 56 6
ComunidadesReligiosas 55 44 11
RededeEducaoCidad(Recid) 59 55 4
ConfederaesPatronaiseOrganizaesdeResponsabilidade
SocialEmpresarialeInvestimentoSocialPrivado
16 14 2
Total 452 354 98
%Total 78% 22%
Fonte: Beghin, 2011.

Os dilogos produziram uma rotina de consultas sociedade civil no decorrer da
implementao do Plano. A segunda edio dos Dilogos ocorreu em 8 de agosto de 2012,
contando com a participao de 112 representantes da sociedade civil e 84 representantes do
Governo Federal.
18
Em 7 de maro de 2013, foi realizada a 3
a
edio dos dilogos com o
objetivo de fazer um balano dos resultados alcanados pelo PBSM. Desta feita, participaram
50 representantes da sociedade civil e 60 representantes do Governo Federal.
Working Paper 49

Em 2012, consolidou-se a metodologia de Participao Social para o BSM estruturada
conforme indicado no Quadro 10 .
QUADRO 10
Participao Social para o BSM: Formas de Articulao
Tipodeatividade Descrio
DilogosGovernoeSociedadeCivil

ReunioentreGovernoFederalediversossegmentosdasociedadecivilcomo
objetivode:
ApresentarbalanodoBSM;
Apresentaradevolutivaemrelaospropostasapresentadasnos
dilogosdoanoanterior;
RealizarreuniestemticassobrecadaumdoseixosdoBSM;
AvaliareconstruirpropostasparaoaperfeioamentodoBSM.
DilogosemConselhoseConferncias

DebateroBSMemfrunsdeparticipaosocialjexistentesquetenham
afinidadecomotema,comoconfernciaseconselhosnacionaisdepolticas
pblicas.
DilogosRegionais DisseminaroconhecimentosobreoBSMeampliarodebatesobreseucontedo
nasatividadesdaAgendaBrasildaSecretariaGeraldaPresidncia.
Outrasformasdedilogos

DebateroBSMematividadesdaagendadopasedogovernofederal,comofoi
naConfernciaRio+20,naqualatemticadoBSMtevedestaquenosdebates
daArenaSocioambiental(16a22dejunhode2012).
Fonte: Secretaria Geral da Presidncia/MDS, 2012. Mobilizao e Participao social no Plano Brasil Sem Misria.
Documento interno.

Em 2012, como fruto da intensificao da interlocuo do Governo Federal com a
sociedade civil sobre o BSM, o MDS, por exemplo, realizou ou participou de 33 eventos em 11
diferentes cidades do Brasil.
11 PRIMEIROS RESULTADOS DO PBSM
Os primeiros resultados que comeam a emergir do PBSM indicam a manuteno do
investimento expressivo em benefcios, infraestrutura de servios, infraestrutura
domiciliar e a introduo de programas inovadores de incentivo gerao de renda.
Em novembro de 2012, o Plano teve xito, via Busca Ativa, em inserir no PBF 791 mil
famlias. Desse modo, o Programa ultrapassava ao fim do mesmo ano o nmero de mais de
13,9 milhes de famlias atendidas. Interessante notar que as medidas que alteraram a lgica
de distribuio dos benefcios variveis, conforme descrito anteriormente, favoreceram 1,37
milhes de crianas em famlias com mais de trs crianas (setembro de 2012), 166 mil
gestantes e 206 mil nutrizes (dezembro de 2012). Os valores transferidos para a superao do
hiato de pobreza favoreceram 3,45 milhes de crianas de 0 a 6 anos (dezembro de 2012).
A velocidade e contundncia dos resultados reforam o papel do PBF no interior do Plano.

50 International Policy Centre for Inclusive Growth
De janeiro a outubro de 2012, a lgica de alocao de recursos favorecendo a populao-
alvo do PBSM implicou a adeso de mais de 17,5 mil escolas ao Programa Mais Educao e o
financiamento de 2,1 mil novas Unidades Bsicas de Sade. Tambm na rea de assistncia
social, observou-se um forte ritmo na melhoria e ampliao de sua rede de servios. Destacam-
se no perodo 438 CRAS, que tiveram financiamento aprovado para melhoria ou construo.
J para os Creas, 334 novas unidades tiveram financiamento autorizado. Em relao populao
em situao de rua foram ofertadas mais de 22 mil vagas nos servios de acolhimento.
Entre janeiro e setembro de 2012, mais de 153 mil cisternas de gua para consumo
humano foram construdas.
Quanto aos programas de gerao de renda, o Pronatec ofertou 513 mil vagas aos
beneficirios do PBF e cadastrados no Cadastro nico. Entre outubro de 2011 e setembro de
2012, foram concedidos benefcios do Bolsa Verde a mais de 29 mil famlias. Em 2011 e 2012,
163 mil famlias engajadas na agricultura familiar foram atendidas pela assistncia tcnica e
extenso rural, entre as quais quase 15 mil receberam o fomento para produo.
Para alm das metas fsicas e financeiras alcanadas, o PBSM alcanou uma arquitetura de
programa de proteo e promoo social mais consistente por envolver os governos estaduais
em princpios de sinergia, complementariedade e efetividade.
12 DESAFIOS DO PBSM
Os desafios do PBSM descritos nesta seo seguem a lgica organizativa do texto. Portanto,
no configura uma descrio hierarquizada dos principais problemas a serem superados, mas
to somente a sequncia em que cada tema foi abordado.
O monitoramento da populao extremamente pobre depende do desenvolvimento de
metodologia que compatibilize a aferio censitria de 2010 com a nova pesquisa integrada
de domiclios, que est sendo implementada pelo IBGE. Ainda que esta aferio seja
unidimensional renda familiar e, portanto, menos complicado que aferies que lidam com
mais de uma dimenso, este exerccio possui alto grau de complexidade para construo de
uma metodologia adequada.
A agenda de programas do PBSM precisa adquirir definio maior, sobretudo, no tocante
ao acesso aos servios. Tambm, preciso que se produza uma homogeneidade conceitual
sobre quais servios prestados e bens transferidos devem ser contabilizados pelo Plano.
O desafio principal do oramento do PBSM alcanar um equilbrio maior entre os
servios ofertados e os benefcios transferidos. De maneira geral, o modelo de proteo social
cujo PBSM a interveno mais visvel repete o mesmo tipo de interveno assimtrica em
favor dos benefcios que os modelos que o precederam.
Embora a articulao com os programas estaduais seja o maior avano do Plano na
produo da arquitetura institucional da poltica de proteo social, a efetivao das parcerias
com os estados requer aperfeioamento de seus instrumentos jurdicos.
O modelo de gesto do PBSM gil, flexvel e eficiente. Parece adequado para o estgio
inicial de implementao, quando agilidade no processo decisrio necessrio. Contudo,
este modelo tende a ser pressionado pelo crescente nmero de parceiros que o Plano vem
agregando. Suas instncias sero permanentemente instadas a acomodar os novos parceiros,
como governos estaduais, empresas estatais, etc.
Working Paper 51

O processo de articulao com o setor empresarial depende da demanda que o Governo
Federal consiga formular ao mercado. Neste sentido, o foco na construo civil e comrcio
varejista est ligado s demandas crescentes de mo de obra j apresentadas por estes setores.
No entanto, necessria a ampliao de entendimento com as entidades de representao
estadual destes setores e envolvimento de outros setores.
Por fim, conforme o PBSM for se consolidando, haver maior demanda por cooperao
internacional. Dos ministrios envolvidos mais diretamente no PBSM, apenas o Ministrio da
Sade possui uma estrutura de cooperao mais consistente. Mesmo assim, ela est aqum
das demandas crescentes de cooperao com o Brasil na rea de polticas sociais. O pas ainda
no ajustou as antigas estruturas vocacionadas de recebedor da ajuda internacional para a
condio de doador internacional.
13 CONCLUSES
O PBSM representa uma abordagem incremental s construes de poltica de proteo social
do governo anterior. Assim como a Estratgia Fome Zero, o PBSM preconiza uma abordagem
multidimensional, focalizada, financiada, sobretudo, pelo Governo Federal, com objetivo de
reduzir a pobreza. Contudo, o Programa ajusta seu foco na direo da populao
extremamente pobre e altera o modelo gerencial para uma configurao mais efetiva.
Em relao a sua agenda programtica, o Brasil Sem Misria integra-se tendncia
internacional de associar a proteo social a polticas de gerao de trabalho e renda.
Dessa forma, aproxima os conceitos de proteo social e de promoo social.
O Plano beneficia-se do fato de o pas de estar prximo de atingir a cobertura plena de
PBF. Ento, investe esforos para o aumento de cobertura e melhoria de servios de proteo
e promoo social. Busca, ainda, no interior do prprio PBF alternativas de maximizar os seus
efeitos juntos aos extremamente pobres.
O Plano parece indicar que, vencida a etapa de prover cobertura plena de benefcios,
deve constituir rede de servios de proteo e promoo social e modificar o contedo dos
programas dos referidos setores de forma a torn-los permeveis aos extremamente pobres.
O Plano passa agora a reforar as intervenes de sentido estratgico no combate extrema
pobreza. O centro da interveno pblica volta-se para o aumento da proteo e promoo
social de crianas menores de 6 anos, estmulo a mudanas no mercado de trabalho e aumento
das capacidades laborais dos trabalhadores extremamente pobres da cidade e do campo.
Dessa forma, o Plano pretende ir alm da sua meta principal: erradicao da pobreza
monetria em 2014. O Plano Brasil Sem Misria busca um dilogo com o futuro imediato, no
qual a extrema pobreza de renda e a extrema pobreza absoluta estejam superadas. O Plano
articula as dimenses de bem-estar a partir de uma construo incremental, sustentvel e
fundada no direito social para todos os brasileiros.

52 International Policy Centre for Inclusive Growth
ANEXOS
POSIO ORAMENTRIA DO PBSM NO SIAFI EM 22/11/2012
TABELA 1A.
Distribuio Oramentria do PBSM segundo o SIAFI

PROGRAMAS(emnegrito)/Aes Dotaoem22/11/2012
IntegraodasPolticasPblicasdeEmprego,TrabalhoeRenda R$39.530,00
OrientaoProfissionaleIntermediaodeModeObra
PlanoBrasilSemMisria
R$39.530,00
OperaesEspeciaisRemuneraodeAgentesFinanceiros R$299.551.491,00
OperacionalizaodasAesdeTransfernciadeRendaedoCadastronicodos
ProgramasSociaisdoGovernoFederal(MDS)
R$299.551.491,00
PromoodaSustentabilidadedeEspaosSubRegionaisPromeso R$123.805.581,00
ImplantaodeObraseEquipamentosparaOfertadeguaPlanoBrasilSem
Misria
R$123.805.581,00
AcessoAlimentao R$3.901.000,00
FomentosAtividadesProdutivasRuraisPlanoBrasilSemMisria R$3.901.000,00
EconomiaSolidriaemDesenvolvimento R$3.758.550,00
Fomento,CapacitaoOcupacionaleAssistnciaTcnicaaEmpreendimentos
PopulareseSolidrioseaTrabalhadoresPlanoBrasilSemMisria
R$3.758.550,00
ComunidadesTradicionais R$7.235.196,00
PagamentoaFamliasemSituaodeExtremaPobrezapelaPrestaodeServios
deConservaodeRecursosNaturaisnoMeioRuralPBSM
R$7.235.196,00
AgriculturaFamiliar R$237.112.811,00
AssistnciaTcnicaeExtensoRuralparaAgricultoresFamiliareseseus
Empreendimentos
R$182.264.518,00
DisponibilizaodeInsumosparaaAgriculturaFamiliar R$9.648.293,00
FomentoaProjetosdeDiversificaoEconmicaeAgregaodeValorna
AgriculturaFamiliar
R$6.300.000,00
FormaoeCapacitaodeAgentesdeAssistnciaTcnicaeExtensoRural R$8.000.000,00
AssistnciaTcnicaeExtensoRuralparaReformaAgrria R$30.900.000,00
Biodiversidade R$38.616.000,00
PagamentoaFamliasemSituaodeExtremaPobrezapelaPrestaodeServios
deConservaodeRecursosNaturaisnoMeioRuralPBSM
R$35.244.000,00
Cadastramento,operacionalizaoeMonitoramentodaTransfernciadeRendano
mbitodoProgramadeApoioConservaoAmbientalPBSM
R$3.372.000,00

Working Paper 53

BolsaFamlia R$20.558.638.433,00
AperfeioamentodadisseminaodeinformaesdoPBFedoCadastronico R$12.519.250,00
SistemaNacionalparaIdentificaoeSeleodePblicoAlvoparaosProgramas
SociaisdoGovernoFederalCadastronico
R$22.000.000,00
TransfernciadeRendaDiretamentesFamliasemCondiodePobrezaeExtrema
Pobreza(Lein10.836,de2004)
R$19.964.030.000,00
ServiodeApoioGestoDescentralizadadoProgramaBolsaFamlia R$560.089.183,00
DesenvolvimentoRegional,TerritorialSustentveleEconomiaSolidria R$339.060.243,00
Fomento,CapacitaoOcupacionaleAssistnciaTcnicaaEmpreendimentos
PopulareseSolidrioseaTrabalhadores
R$245.231.915,00
ProvimentodeInfraestruturaProdutivaparaArranjosProdutivosLocaisAPLS
PBSM
R$37.626.901,00
PromoodeIniciativasparaoAprimoramentodaProduoeInsero
MercadolgicaPBSM
R$12.221.223,00
ApoioaoAssociativismoeCooperativismo R$6.350.582,00
FomentoeAssessoramentoTcnicoaEmpreendimentosEconmicosSolidriose
RedesdeCooperaodeEconomiaSolidria
R$1.427.596,00
OrganizaoNacionaldaComercializaodosProdutoseServiosde
EmpreendimentosEconmicosSolidrios
R$1.403.272,00
FomentoaIncubadorasdeEmpreendimentosEconmicosSolidrios R$1.990.700,00
FomentosFinanasSolidrias R$1.375.234,00
PromoodoDesenvolvimentoLocaledaEconomiaSolidriapormeiodaAtuao
deAgentesdeDesenvolvimentoSolidrio
R$2.394.028,00
ImplantaodeEspaosMultifuncionaisdeEconomiaSolidria R$986.500,00
DocumentaodaTrabalhadoraRural R$28.052.293,00
EducaoBsica R$238.497.000,00
ApoioManutenodaEducaoInfantil R$238.497.000,00
FortalecimentodoSistemanicodeAssistnciaSocial(SUAS) R$2.483.013.287,00
ServiosdeProteoSocialBsica R$1.200.000.000,00
ServiosdeProteoSocialEspecialdeMdiaComplexidade R$510.000.000,00
ServiosdeProteoSocialEspecialdeAltaComplexidade R$150.000.000,00
EstruturaodaRededeServiosdeProteoSocialBsica R$207.028.565,00
EstruturaodaRededeServiosdeProteoSocialEspecial R$174.810.000,00
ApoioOrganizao,GestoeVigilnciaSocialnoTerritrio,nombitodo
SistemanicodeAssistnciaSocialSUAS
R$241.174.722,00
InovaesparaaAgropecuria R$10.979.944,00
TransfernciadeTecnologiasDesenvolvidasparaaAgropecuria R$10.979.944,00
AutonomiaeEmancipaodaJuventude R$1.085.660,00
CapacitaoeMonitoramentodaJuventudeRural(ProjetoAmanh)PBSM R$1.085.660,00

54 International Policy Centre for Inclusive Growth
PescaeAquicultura R$4.863.867,00
FuncionamentodeEstaeseCentrosdePesquisaemAquiculturaPBSM R$4.633.867,00
ImplementaodaCriaoIntensivadePeixesemRios,GrandesReservatriose
CanaisdePermetrosdeIrrigaoPBSM
R$50.000,00
ImplantaodeUnidadedeBeneficiamentodePescadoPBSM R$180.000,00
PromoodosDireitosdeCrianaseAdolescentes R$326.896.900,00
Proteosocialparacrianaseadolescentesidentificadasemsituaodetrabalho
infantil
R$297.896.900,00
ConcessodeBolsaparafamliascomcrianaseadolescentesidentificadasem
SituaodeTrabalho
R$29.000.000,00
ResduosSlidos R$77.448.586,00
FomentoparaaOrganizaoeoDesenvolvimentodeCooperativasAtuantes
comResduosSlidos
R$77.448.586,00
SeguranaAlimentareNutricional R$3.212.794.665,00
AcessoguaparaoConsumoHumanonaZonaRural R$385.600.000,00
ImplantaodeObraseEquipamentosparaOfertadeguaPlanoBrasilSem
Misria
R$867.291.910,00
FomentosAtividadesProdutivasRurais R$150.000.000,00
Aquisiodealimentosprovenientesdaagriculturafamiliar R$1.086.377.298,00
Operacionalizaodaaquisiodealimentosdaagriculturafamiliar R$73.476.264,00
AquisiodeAlimentosdaAgriculturaFamiliarPAA R$66.805.603,00
OperacionalizaodaAquisio,daArmazenagemedaRevendadeProdutosda
AgriculturaFamiliarPAA
R$3.140.000,00
DessalinizaodeguaguaDocePBSM R$33.196.800,00
ImplantaoeQualificaodeEquipamentoseServiosPblicosdeApoioa
Produo,AbastecimentoeConsumodeAlimentos
R$106.906.790,00
AcessoguaparaaProduodeAlimentos R$440.000.000,00
Trabalho,EmpregoeRenda R$21.187.342,00
OrientaoProfissionaleIntermediaodeModeObra R$21.187.342,00
ProgramadeGestoeManutenodoMinistriodoDesenvolvimentoSociale
CombateFome
R$36.846.296,00
PublicidadedeUtilidadePblica R$22.150.000,00
AvaliaoemonitoramentodePolticasdeDesenvolvimentoSocialeCombate
Fome
R$14.696.296,00
TOTALGERAL R$28.025.332.382,00
Fonte: SPO-MDS/SIAFI, 2012.


Working Paper 55

RELAO DOS ENTREVISTADOS (NOME E FUNO)

A lista abaixo descreve nome e funo dos 25 entrevistados no perodo de setembro e
outubro de 2012. Em negrito, esto assinalados os seguintes entrevistados: ministra e
secretrios nacionais.

Contato Funo
AdrianaMirandaMorais CoordenadoradaAscomMDS
AntnioClaretCamposFilho SubsecretriodeIntegraodeProgramasSociaisdaSecretariade
AssistnciaSocialeDireitosHumanosdoEstadodoRiodeJaneiro
AlineRibeiroDantas CoordenadoradaAssessoriaInternacionalMDS
AntnioIbarra AssessorSesepMDS
DboraRibeiro Assessora/SEMS
DeniseColin SecretriaSNASMDS
DuncanFrankSemple ChefeGabinetedaMinistraMDS
EnricoMartignoni DiretordeMonitoramentodaSagiMDS
HeiderAurlioPinto DiretordoDepartamentodeAtenoBsicaMS
IaraAlves DiretoradeProjetosInternacionaisMDS
JosDirceuGalo SubsecretrioSPOMDS
JulianaM.FernandesPereira AssessoraSNASMDS
LetciaBartholo SecretriaAdjuntaSenarcMDS
LucianaJaccoud AssessoraEspecialdaMinistraMDS
LuisHenriquedaSilvaPaiva SecretrioSenarcMDS
ManoelaMacedo AssessoradaSecretariaExecutivaMEC
MarceloCabral DiretorSubstitutodeGestoeAcompanhamentodaSesepMDS
MarceloCardona SecretrioExecutivoInterinoMDS
MayaTakagi SecretriaSesanMDS
OdoricoMonteiro SecretriodeGestoEstratgicaeParticipativaMS
PauloJannuzzi SecretrioSagiMDS
SimoneAlbuquerque DiretoraDGSUASdaSNASMDS
TerezaCampello MinistradoMDS
TiagoFalco SecretrioSesepMDS
VanessaMazali ConsultoraJurdicaMDS




56 International Policy Centre for Inclusive Growth
DECRETOS E PORTARIAS MINISTERIAIS RELEVANTES

QUADRO A.1
Evoluo do Marco Jurdico-institucional da Assistncia Social (1988 a 2011)
Ano Objeto InstrumentoNormativo
1988
ReconhecimentodaAssistnciaSocialcomodever
doEstadonocampodaSeguridadeSocial.
Arts.3,6,22,XXIII,23,II,X,203a204daConstituioda
RepblicaFederativadoBrasilde1988
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%
C3%A7ao.htm
1993
AprovaodaLeiOrgnicadeAssistnciaSocial
(Loas).Iniciaseoprocessodeconstruoda
gestopblicaeparticipativadaassistnciasocial,
atravsdeconselhosdeliberativoseparitriosnas
esferasfederal,estadualemunicipal.
Lein8.742,de7dedezembrode1993.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm
1994
RegulamentaodaconcessodoBenefciode
PrestaoContinuada(institudopelaLoas),
garantiadeumsalriomnimomensalpessoa
portadoradedeficinciaeaoidosocomsetenta
anosoumaisequecomprovemnopossuirmeios
deproveraprpriamanutenoenemdetla
providaporsuafamlia.
Decreton1.330,de8dedezembrode1994.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990
1994/D1330.htm
1995
RegulamentaodoFundoNacionaldeAssistncia
Social(institudopelaLoas),quetemporobjetivo
proporcionarrecursosemeiosparafinanciaro
benefciodeprestaocontinuadaeapoiar
servios,programaseprojetosde
assistnciasocial.
Decreton1.605,de25deagostode1995.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1995/D1605.htm
RealizaodaIConfernciaNacionalde
AssistnciaSocial.RepresentantesdaSociedade
CiviledoGovernopropuseramdiretrizespara
aperfeioamentodosistemadescentralizadoe
participativodaAssistnciaSocial.Foram689
delegados,193observadorescredenciados,76
convidadose111ouvintes,perfazendoumtotalde
1.069participantes.
RelatrioFinal.http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias
nacionais/iconferencianacional/
1996
CriaodoProgramadeErradicaodoTrabalho
Infantil(Peti),quearticulaumconjuntodeaes
visandoretiradadecrianaseadolescentesde
at16anosdasprticasdetrabalhoinfantil,
excetonacondiodeaprendizapartirde14
anos.Possuitrseixosbsicos:transfernciadireta
derendaafamliascomcrianasouadolescentes
emsituaodetrabalho,serviosdeconvivnciae
fortalecimentodevnculospara
crianas/adolescentesat16anose
acompanhamentofamiliaratravsdosCentrosde
RefernciadeAssistnciaSocial.
PortariaMPASn2.917,de12/9/2000,queestabeleceas
diretrizesenormasdoProgramadeErradicaodoTrabalho
Infantil(Peti).
http://www.sedest.df.gov.br/sites/300/382/00000887.pdf
Working Paper 57


1997
AprovaodaNormaOperacionalBsica(NOB),
queconceituaosistemadescentralizadoe
participativo,ampliaombitodecompetnciados
entesfederativoseinstituiaexignciade
conselho,fundoeplanomunicipaldeassistncia
socialparaomunicpioreceberrecursosfederais.
ResoluoCNASn204,de4dedezembrode1997.
http://www.mds.gov.br/cnas/legislacao/resolucoes/1997/
1998
AprovaodaprimeiraPolticaNacionalde
AssistnciaSocial(PNAS).
ResoluoCNASn145,de15deoutubrode2004.
http://www.renipac.org.br/rescnas1452004.html

1999
CriaodaSecretariadeEstadodeAssistncia
Social(Seas),comstatusdeMinistrio,
responsvelpelaimplementaodaPNAS,pela
implementaodosistemadescentralizadoe
participativodaAssistnciaSocial,pela
coordenaodaPolticaNacionaldoIdosoepelo
combatepobrezanoBrasil.

2001
CriaodoCadastronicodeProgramasSociais
doGovernoFederal,instrumentodeidentificao
ecaracterizaosocioeconmicadasfamlias
brasileirasdebaixarenda,aserobrigatoriamente
utilizadoparaseleodebeneficirioseintegrao
deprogramassociaisdoGovernoFederalvoltados
aoatendimentodessepblico.
Decreton3.877,de24dejulhode2001.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3877.htme
Decreton6.135,de26dejunhode2007.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007
2010/2007/Decreto/D6135.htm#art14
2003
CriaodoMinistriodaAssistnciaSocial(MAS),
organizadoemtrssecretarias:aSecretariade
PolticasdeAssistnciaSocial,aSecretariade
AvaliaodosProgramasSociaiseaSecretariade
ArticulaodosProgramasSociais.
MedidaProvisrian103,de1dejaneirode2003,
homologadopelaLeiNo10.683,de28demaiode2003.
Deliberao,naIVConfernciaNacionalde
AssistnciaSocial,emfavordacriaodoSistema
nicodeAssistnciaSocial.
RelatrioFinalem
http://www.mds.gov.br/cnas/conferenciasnacionais/iv
conferencianacional/
CriaodoProgramaBolsaFamlia,nombitoda
PresidnciadaRepblica,destinadosaesde
transfernciaderendacomcondicionalidades.
MedidaProvisria132,de20deoutubrode2003,convertida
naLein10.836,De9deJaneirode2004.
58 International Policy Centre for Inclusive Growth
2004

CriaodoMinistriodoDesenvolvimentoSocial
eCombateFome(MDS),originriodetrs
estruturasgovernamentaisextintas:Ministrio
ExtraordinriodeSeguranaAlimentare
Nutricional(Mesa),MinistriodaAssistnciaSocial
(MAS)eSecretariaExecutivadoConselhoGestor
InterministerialdoProgramaBolsaFamlia.
MedidaProvisria163,de23dejaneirode2004,convertida
naLein10.868,de13demaiode2004.
APolticaNacionaldeAssistnciaSocialPNAS
InstitudapelaResoluoCNASn145,
de15deoutubrode2004.
2005
VConfernciaNacionaldeAssistnciaSocial,
tendocomotemaSuasPlano10:Estratgiase
MetasparaaimplementaodaPolticaNacional
deAssistnciaSocial.
Deliberaes.Emhttp://www.mds.gov.br/cnas/conferencias
nacionais/vconferencianacional/
2005
NormaOperacionalBsicadoSistemanicode
AssistnciaSocial(NOBSUAS).
ResoluoCNASn130,de15dejulhode2005.
2006
AprovaodaNormaOperacionaldeRecursos
HumanosdoSuas,comoobjetivoderegulara
gestodotrabalhonombitodoSUAS.
ResoluoCNASn1,de25dejaneirode2006.
http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/boletins/informativo
suas/042/NOBRHSUAS%20
%20ANOTADA%20E%20COMENTADA.pdf
2007
AprovaodoPlanoDecenaldoSuas(Suas
PLANO10)MetaseEstratgiasdeliberadasnas
ConfernciasNacionaiseMetasGovernoFederal,
deliberadonaVCNAS.
http://www.mds.gov.br/cnas/metaseestrategiasplano
decenal
2008
LanamentodoProgramaNacionaldeInclusode
Jovens(Projovem),quetemporfinalidade
executaraesintegradasquepropiciemaos
jovensbrasileirosreintegraoaoprocesso
educacional,qualificaoprofissionalemmbito
deformaoinicialedesenvolvimentohumano.
Lein11.692,de10dejunhode2008.Regulamentadapelo
Decreton6.629/2008ePortariaMDSn171/2009.
Working Paper 59

Fonte: Elaborao do autor.
2009
AprovaodoProtocolodeGestoIntegradade
Servios,BenefcioseTransfernciasdeRendano
mbitodoSuas.Agestointegradaconsistena
articulaoentreservios,benefciose
transfernciasderendanombitodoSuasetem
comodiretrizes:Iacorresponsabilidadeentreos
entesfederados;IIasseguranasafianadaspela
PolticaNacionaldeAssistnciaSocial;IIIa
centralidadedafamlianoatendimento
socioassistencialdeformaintegral,visandoa
interrupodeciclosintergeracionaisdepobrezae
deviolaodedireitos.
ResoluoCITn7,de10desetembrode2009.
http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/publicacoespara
impressaoemgrafica/protocolodegestaointegradade
servicosbeneficiosetransferenciaderendanoambitodo
sistemaunicodeassistenciasocialsuas
AprovaodaTipificaoNacionaldeServios
Socioassistenciais.Osserviospassamaser
organizadospornveisdecomplexidadedoSuas:
ProteoSocialBsicaeProteoSocialEspecial
deMdiaeAltaComplexidade.
ResoluoCNASn109,de11denovembrode2009.
http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/arquivo/Tipificacao%2
0Nacional%20de%20Servicos%20Socioassistenciais.pdf/view
Regulamentaodacertificaodasentidades
beneficentesdeassistnciasocialedos
procedimentosdeisenodecontribuiesparaa
seguridadesocial.Acertificaoserconcedidas
pessoasjurdicasdedireitoprivado,semfins
lucrativos,reconhecidascomoentidades
beneficentesdeassistnciasocialcomafinalidade
deprestaodeserviosnasreasdeassistncia
social,sadeoueducao.
Lei12.101,de27denovembrode2009.
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/2009/lei1210127
novembro2009594805normapl.html
LanamentodaPolticaNacionalparaaPopulao
emSituaodeRuaeseuComitIntersetorialde
AcompanhamentoeMonitoramento.
Prevresponsabilidadesdapolticadeassistncia
social,entreasquaisaimplementaodoCentro
POPnopasereordenamentodosservios
deacolhimento.
Decreton7.053,de23dedezembrode2009.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007
2010/2009/Decreto/D7053.htm
2010
InstituiodoCensodoSistemanicode
AssistnciaSocial(CensoSuas),comafinalidadede
coletarinformaessobreosservios,programase
projetosdeassistnciasocialrealizadosnombito
dasunidadespblicasdeassistnciasocialedas
entidadeseorganizaescadastradas,bemcomo
sobreaatuaodosConselhosdeAssistnciaSocial.
AgeraodedadosnombitodoCensoSuastem
porobjetivoproporcionarsubsdiosparaa
construoemanutenodeindicadoresde
monitoramentoeavaliaodoSuas,bemcomo
desuagestointegrada.
Decreton7.334,de19deoutubrode2010.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1025522/decreto
733410
2011
InstituiodoIGDSuas(ndicedeGesto
Descentralizada,emduasmodalidades:Municipal
(IGDSuasM)eEstadual(IGDSuasE),
instrumentodeaferiodaqualidadedagesto
descentralizadadosservios,programas,projetos
ebenefciossocioassistenciais,bemcomoda
articulaointersetorial,nombitodos
municpios,DFeestados.Conformeosresultados
alcanados,aUnioapoiarfinanceiramente
oaprimoramentodagestocomoforma
deincentivo.
Lein12.435/2011,quealteraaLein8.742/1993(Loas),
regulamentadopeloDecreton7.636de7dedezembrode
2011/2011,pelaPortarian337de15dedezembrode2011e
Portarian7,de30dejaneirode2012.
http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/orientacoes
igdsuasparasite/legislacao
60 International Policy Centre for Inclusive Growth
QUADRO A.2
Evoluo do Marco Jurdico-institucional da Segurana Alimentar e Nutricional (1993- 2011)
Ano Objeto InstrumentoNormativo
1993
InstituiodoConselhoNacionaldeSegurana
Alimentar(Consea),decarterconsultivo,
vinculadoPresidnciadaRepblica,como
objetivodeproporaesvoltadasparaocombate
fomeeaobtenodecondiesplenasde
seguranaalimentarnoBrasil,nombitodosetor
governamentalenogovernamental.
Decreton807,de22deabrilde1993.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/113260/decreto
80793
1995
DestituiodoConselhoNacionaldeSegurana
Alimentar(CONSEA)ecriaodoPrograma
ComunidadeSolidria,comooobjetivode
coordenarasaesgovernamentaisvoltadaspara
oatendimentodaparceladapopulaoqueno
dispedemeiosparaproversuasnecessidades
bsicase,emespecial,ocombatefomee
pobreza.Oprogramavinculado
PresidnciadaRepblica.
Decreton1.366,de12dejaneirode1995.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1995/d136
6.htm
1999
Aprovao,peloMinistrodaSade,daPoltica
NacionaldeAlimentaoeNutrio(PNAN),
compondooconjuntodaspolticasdegoverno
voltadasconcretizaododireitohumano
universalalimentaoenutrioadequadas,a
garantiadaqualidadedosalimentoscolocados
paraconsumonopas,apromoodeprticas
alimentaressaudveiseaprevenoeocontrole
dosdistrbiosnutricionais,bemcomooestmulo
saesintersetoriaisquepropiciemoacesso
universalaosalimentos.
AprovadapeloConselhoNacionaldeSade,mediante
Portarian710,de10dejunhode1999.
http://www.anvisa.gov.br/legis/portarias/710_99.pdf
2003
ReestabelecimentodoConselhoNacionalde
SeguranaAlimentar(Consea),destitudoem1995.
Decreton4.582,de30dejaneirode2003.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D458
2.htm
SobreascompetnciasdoConseaverDecreton6.272,de23
denovembrode2007.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007
2010/2007/Decreto/D6272.htm#art19
2003
LanamentodaEstratgiaFomeZero,nombito
daPresidnciadaRepblica,articuladoapartirde
quatroeixosprincipais:acessoaosalimentos,
fortalecimentodaagriculturafamiliar,geraode
rendaearticulao,mobilizaoecontrolesocial.
OProgramatinhaporfinalidadeaunificaodos
procedimentosdegestoeexecuodasaesde
transfernciaderendadoGovernoFederal.
Decreton4.582,de30dejaneirode2003.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D458
2.htm
2003
CriaodoProgramaNacionaldeAcesso
Alimentao(PNAA)"CartoAlimentao",
vinculadosaesdirigidasaocombatefomee
promoodaseguranaalimentarenutricional.
Consideraseseguranaalimentarenutricionala
garantiadapessoahumanaaoacesso
alimentaotodososdias,emquantidade
suficienteecomaqualidadenecessria.Os
benefciosfinanceirosdecorrentesdoPNAAsero
efetivadosmediantecartounificado,oupelo
acessoaalimentosemespciepelasfamliasem
situaodeinseguranaalimentar.
Medidaprovisrian108,de27defevereiro2003convertida
naLein10.689,de13dejunho2003.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/L10.689.htm
Working Paper 61

2003
InstituiodoProgramadeAquisiode
Alimentos(PAA)comafinalidadedeincentivara
agriculturafamiliar,compreendendoaes
vinculadasaquisio(pelogoverno,comdispensa
delicitao)edistribuiodeprodutos
agropecuriosparapessoasemsituaode
inseguranaalimentareformaode
estoquesestratgicos.
Art.19daLein10.696,de2deJulhode2003.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/l10.696.htm
RedaodadapelaLein11.512,de2011.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011
2014/2011/Lei/L12512.htm#art33
2003
CriaodoProgramaBolsaFamlia,nombitoda
PresidnciadaRepblica,destinadosaesde
transfernciaderendacomcondicionalidades.
Oobjetivofoiunificarosprocedimentosdegesto
eexecuodasaesdetransfernciaderendado
GovernoFederal,especialmenteBolsaEscola",
o"BolsaAlimentao",eoAuxlioGs.
Medidaprovisrian132,de20deoutubro2003.Lein
o

10.836,de9dejaneirode2004.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004
2006/2004/lei/l10.836.htm
2004
CriaodoMinistriodoDesenvolvimentoSocial
eCombateFome(MDS),originriodetrs
estruturasgovernamentaisextintas:Ministrio
ExtraordinriodeSeguranaAlimentare
Nutricional(Mesa),MinistriodaAssistnciaSocial
(MAS)eSecretariaExecutivadoConselhoGestor
InterministerialdoProgramaBolsaFamlia.
MedidaProvisria163,de23dejaneirode2004,convertida
naLein10.868,de13demaiode2004.
2006
CriaodoSistemaNacionaldeSegurana
AlimentareNutricional(Sisan).IntegramoSisan:
1)ConfernciaNacionaldeSeguranaAlimentare
Nutricional,instnciaresponsvelpelaindicao
aoConseadasdiretrizeseprioridadesdaPolticae
doPlanoNacionaldeSeguranaAlimentar,bem
comopelaavaliaodoSisan;2)Consea;e3)a
CmaraInterministerialdeSeguranaAlimentare
Nutricional,integradaporMinistrosdeEstadoe
SecretriosEspeciaisresponsveispelaspastas
afetasconsecuodasegurana
alimentarenutricional.
Lein11.346,de15desetembrode2006.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004
2006/2006/lei/l11346.htm
Ver:
http://www4.planalto.gov.br/consea/publicacoes/publiucaco
esarquivos/cartilhalosanportugues
2009
Disposiosobreoatendimentodaalimentao
escolaraosalunosdaeducaobsicano
ProgramaNacionaldeAlimentao
Escolar(PNAE).
ResoluodoConselhoDeliberativodaFundaoNacional
paraoDesenvolvimentodaEducao(FNDE)n38,de16de
julhode2009
http://www.fnde.gov.br/index.php/downloads/resolucoes20
09/57res03816072009/download
2009
Tornaseobrigatrioquedototaldosrecursos
financeirosrepassadospeloFundoNacionalde
DesenvolvimentodaEducao(FNDE),nombito
doPNAE,ummnimode30%(trintaporcento)
deveroserutilizadosnaaquisiodegneros
alimentciosdiretamentedaagriculturafamiliare
doempreendedorfamiliarruraloudesuas
organizaes,priorizandoseosassentamentosda
reformaagrria,ascomunidadestradicionais
indgenasecomunidadesquilombolas.
Artigo14daLein11.947,de16dejunhode2009
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007
2010/2009/lei/l11947.htm
2010
InstituiodaPolticaNacionaldeAssistncia
TcnicaeExtensoRuralparaaAgricultura
FamiliareReformaAgrria(PNATER)eoPrograma
NacionaldeAssistnciaTcnicaeExtensoRural
naAgriculturaFamiliarenaReformaAgrria
(PRONATER),cujoprincipalobjetivopromovero
desenvolvimentoruralsustentvel.
Lein12.188,de11dejaneirode2010
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007
2010/2010/Lei/L12188.htm
62 International Policy Centre for Inclusive Growth
2010
Aprovaodaemendaconstitucionalquealterao
art.6daCF,passandoaincluiraalimentao
comoumdireitosocial.
Emendaconstitucionaln64,de4defevereirode2010
http://www.planalto.gov.br/cciVil_03/Constituicao/Emendas/
Emc/emc64.htm
2010
EstabelecimentodaPolticaNacionalparaa
SeguranaAlimentareNutricional(PNSAN),com
oobjetivogeraldepromoverasegurana
alimentarenutricional,bemcomoasseguraro
direitohumanoalimentaoadequadaemtodo
territrionacional.
Artigo2doDecreton7.272,de25deagostode2010.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007
2010/2010/decreto/d7272.htm
Fonte: Elaborao do autor.


REFERNCIAS
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Working Paper 63

___________. Decreto n 7.535 de 26 de julho de 2011. Institui o Programa Nacional de
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Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 3 de julho de 2003, p. 1.
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10.711, de 5 de agosto de 2003. Dispe sobre o Sistema Nacional de
Sementes e Mudas e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF, 6 de agosto de 2003, p. 1.
___________. Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispe sobre o Programa Minha Casa,
Minha Vida PMCMV e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas
urbanas; altera o Decreto-Lei n
o
3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis n
os
4.380, de 21 de
agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10
de julho de 2001, e a Medida Provisria n
o
2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e d outras
providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 8 de julho de 2009, p. 2.
___________. Lei n 12.188, de 11 de janeiro de 2010. Institui a Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria Pnater e o Programa
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrria
Pronater, altera a Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993, e d outras providncias. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 12 de janeiro de 2010, p. 1.
___________. Lei n 12.512, de 14 de outubro de 2011. Institui o Programa de Apoio
Conservao Ambiental e o Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais; altera as Leis
n
s
10.696, de 2 de julho de 2003, 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e 11.326, de 24 de julho de
2006. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 17 de outubro de 2011, p. 1.
___________. Lei n 12.513, de 26 de outubro de 2011. Institui o Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec); altera as Leis n
o
7.998, de 11 de janeiro de 1990, que regula
o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), n
o
8.212, de 24 de julho de 1991, que dispe sobre a organizao da Seguridade
Social e institui Plano de Custeio, n
o
10.260, de 12 de julho de 2001, que dispe sobre o Fundo de
Financiamento ao Estudante do Ensino Superior, e n
o
11.129, de 30 de junho de 2005, que institui
o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem); e d outras providncias. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 27 de outubro de 2011, p. 1.
___________. Medida Provisria n 543, de 24 de agosto de 2011. Altera a Lei no 11.110, de 25
de abril de 2005, para autorizar a Unio a conceder a instituies financeiras subveno
econmica sob a forma de equalizao de parte dos custos a que esto sujeitas, para
contratao e acompanhamento de operaes de microcrdito produtivo orientado. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, seo 1, n 164, 25 de agosto de 2011.
___________. Medida Provisria n 570, de 14 de maio de 2012. Altera a Lei n
o
10.836, de 9 de
janeiro de 2004; dispe sobre o apoio financeiro da Unio aos Municpios e ao Distrito Federal
64 International Policy Centre for Inclusive Growth
para ampliao da oferta da educao infantil; e d outras providncias. Dirio Oficial [da]
Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, seo 1, n 93, 15 de maio de 2012, p. 1.
___________. Portaria MDS n 223, de 25 de junho de 2007. Aprova normas para cooperao
tcnica e financeira em Projetos para Estruturao da Rede de Proteo Social Bsica do
Sistema nico de Assistncia Social, em 2007. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF, 27 de junho de 2007.
___________. Portaria MEC n 1.015, de 21 de julho de 2011. Institui o Programa Nacional
Mulheres Mil. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, n 140, Seo 1, p. 8,
22 de julho de 2011.
___________. Portaria n 1.459, de 24 de junho de 2011. Institui, no mbito do Sistema nico
de Sade SUS a Rede Cegonha. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF,
27 de junho de 2011.
___________. Portaria n 971, de 15 de maio de 2012. Dispe sobre o Programa Farmcia
Popular do Brasil. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 16 de maio de 2012.
___________. Portaria Normativa Interministerial MEC/MS n 15, de 24 de abril de 2007, Institui
o "Projeto Olhar Brasil". Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, n 80, 26 de
abril de 2007.
___________. Resoluo n 32, de 1 de Julho de 2011. Estabelece orientaes, critrios e
procedimentos relativos transferncia automtica a estados, municpios e ao Distrito Federal
dos recursos financeiros do Programa Brasil Alfabetizado no exerccio de 2011, bem como ao
pagamento de bolsas aos voluntrios que atuam no Programa. Ministrio da Educao. Fundo
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NOTAS

1. No valor de referncia de 1 dlar igual a 1,99 reais.
2. Decreto n 7.492, de 2 de junho de 2011.
3. O Banco Mundial (2012), em sua Estratgia de Proteo Social e Trabalho (2012-2022), indica o PBSM como uma
interveno muito promissora de combate pobreza.
4. Apesar da criao do Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural ter ocorrido em 1963 (que em 1969 viria
a se chamar Funrural), a efetiva proteo previdenciria dos trabalhadores rurais parece ser datada do incio dos anos
1970, com a criao do Programa de Assistncia Rural (Prorural), que garantiu o financiamento para o pagamento de
benefcios (velhice e invalidez; penso; auxlio-funeral).
5. Na dotao oramentria inicial do MDS de 2011, que fora aprovado em 2010, os valores somados do PBF e do BPC
respondiam por 90,52% da dotao total.
6. As dez maiores regies metropolitanas, as reas rurais agregadas de cada uma das cinco macrorregies do pas e as
reas urbanas no metropolitanas de uma das cinco macrorregies do pas.
7. Foram utilizados os microdados oficiais do Censo Demogrfico 2010, divulgados em abril de 2012 pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
8. Indgenas, quilombolas, pessoas em situao de rua, pessoas resgatadas de trabalho anlogo ao de escravo, ciganos,
extrativistas, pescadores artesanais, comunidade de terreiro, ribeirinhos, agricultores familiares, assentados da reforma
agrria, beneficirios do Programa Nacional do Crdito Fundirio, acampados, atingidos por empreendimentos de
infraestrutura, presos do sistema carcerrio, catadores de material reciclvel.
9. Concesso de linha fixa de telefone residencial com direito a uma franquia de 90 minutos mensais para chamadas
locais para outros telefones fixos, com tarifas fixas entre R$ 13,00 e R$ 15,00 (de acordo com a operadora envolvida),
destinada s famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo ou renda familiar total de at trs salrios mnimos.
10. Descontos de at 65% do valor da conta mensal de energia para domiclios com renda per capita de at salrio
mnimo e consumo de 220 KWH/ms.
11. Contribuio previdenciria de 5% do salrio mnimo para homens e mulheres que se dedicam ao trabalho
domstico e que possuem renda familiar de at R$ 1.044,00.
12. Dispensa do pagamento de inscrio para participar de concurso federais de indivduos membros renda familiar per
capita de at R$ 311,00.
13. Documento que permite a emisso de passagens com desconto mnimo de 50% em viagens de nibus interestaduais
s pessoas com mais de 60 anos e com renda individual de at R$ 1.044,00.
14. Neste texto, utilizamos os conceitos escondido (hidden) ou de difcil acesso (hard-to-reach) como sinnimos.
15. Medida Provisria n 570, de 14 de maio de 2012.
16. O acompanhamento familiar no mbito do Suas realizado por equipes profissionais interdisciplinares dos CRAS
(e equipes volantes) e dos Creas, e materializa-se por meio de atendimentos sistemticos e planejados, com objetivos
estabelecidos e por perodo de tempo determinado, que possibilitem s famlias/indivduos o acesso a um espao onde
possam refletir sobre sua realidade e construir novos projetos de vida.
17. importante observar que o conceito de programa no Siafi distinto do que temos utilizado at ento neste texto.
E que no h necessariamente correspondncia quanto aos nomes dos programas utilizados pela denominao poltica
e aqueles utilizados no Siafi. Contudo, uma leitura atenta da Tabela 1A permite que se identifiquem os nomes dos
programas e aes utilizados no Siafi com os nomes dos programas utilizado pelos ministrios.
18. MDS/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2012. Dilogos Governo e Sociedade Civil: Brasil Sem Misria:
Relatrio Geral. Documento interno.
International
Centre for Inclusive Growth
International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC - IG)
Poverty Practice, Bureau for Development Policy, UNDP
SBS, Quadra 1, Bloco J, Ed. BNDES, 13 andar
70076-900 Brasilia, DF - Brazil
Telephone: +55 61 2105 5000
E-mail: ipc@ipc-undp.org URL: www.ipc-undp.org