El lugar de la investigacin en las polticas pblicas de la educacin bsica
Estudio comparado Mxico- Nicaragua
Graciela Messina Ford Foundation
Julio 2007
2 Indice
Introduccin
Captulo I. A modo de antecedentes
1. Desde dnde se escribi el texto 2. El valor de la investigacin 3. Preguntas de investigacin 4. Propsitos de la investigacin 5. Los supuestos de la investigacin 6. Contexto socioeconmico y educativo
Captulo II. Del campo de la investigacin a la metodologa
1. Qu es la investigacin educativa: problematizando el campo 2. La construccin del campo de la investigacin 3. La metodologa
Captulo III. Hallazgos
1. El caso de Mxico
1.1 La investigacin educativa 1.2 Las polticas pblicas 1.3 La relacin entre investigacin y polticas pblicas 1.4 La investigacin educativa en el campo de la educacin bsica 1.5 Las polticas pblicas en el campo de la educacin bsica 1.6 Relaciones entre investigacin y polticas pblicas en el campo de la educacin bsica 1.7 Reflexiones finales
2. El caso de Nicaragua
2.1 Las polticas pblicas en educacin 2.2 La investigacin educativa 2.3 Relaciones entre investigacin y polticas pblicas en el campo de la educacin
3. Una mirada comparada Mxico-Nicaragua
4. Hacia dnde vamos en el dilogo investigacin y polticas pblicas
Bibliografa
ANEXOS
1. Gua de entrevista 2. Lista de entrevistados
3 INTRODUCCIN
El texto que se inicia da cuenta de la relacin entre la investigacin y las polticas pblicas en educacin, con particular referencia al campo de la educacin bsica. Si bien el texto tiene el carcter de un informe final acerca de un estudio sobre el tema, la complejidad de la relacin entre investigacin y polticas pblicas en educacin ha dado como resultado un relato en construccin, que presenta ms preguntas que respuestas o afirmaciones concluyentes, que avizora vnculos posibles, que permite pensar desde dos pases y dos realidades socioculturales contrastantes, diferentes y al mismo tiempo unidas por horizontes compartidos.
El tema que fue puesto en cuestin muestra que la investigacin es un lugar de conocimiento. De all el ttulo del estudio. La investigacin concebida como un lugar con fronteras mviles, sujeto el mismo a transformaciones y generando a su vez cambios en los procesos con los cuales interacta. No slo la investigacin fue definida como un lugar de conocimiento, sino que el inters fue observar el lugar de ese lugar, o sea el lugar que ocupaba ese lugar de conocimiento en un espacio ms amplio, o cmo se ubicaba o que posicin adoptaba la investigacin en el espacio complejo de las polticas pblicas en educacin. De all que el ttulo se continua en trminos de el lugar de la investigacin en las polticas pblicas. De este modo se da cuenta que las polticas dialogan y son determinadas por otras fuentes, que incluso tienen mayor fuerza que la investigacin, saberes sociales, intereses polticos y econmicos, proyectos de corto plazo de los gobiernos de turno, incluso trayectorias personales. La observacin acerca del lugar de la investigacin en las polticas pblicas fue delimitado al campo de la educacin, en particular a la educacin bsica de nios, jvenes y adultos. El ttulo se complet inicialmente como El lugar de la investigacin en las polticas pblicas de la educacin bsica.
A lo largo del proceso, tuvo lugar una mayor comprensin del tema de estudio. A la luz de los aprendizajes logrados, el tema podra ser nombrado ahora de otra manera, como El lugar de la investigacin en la construccin de lo pblico. Los resultados del estudio dan cuenta que la importancia de construir un espacio pblico en educacin, liberado de las polticas de gobierno, un espacio de convergencia entre la sociedad civil y el estado, desde dnde se tomen decisiones y se constituya un saber. El estudio muestra algunas pistas acerca de cmo aportar a lo pblico desde la investigacin educativa.
Finalmente, es necesario aclarar que el estudio puede ser definido como exploratorio, en el sentido que estuvo condicionado por el tiempo acordado para su realizacin (noviembre del 2006 a junio del 2007) y por la complejidad del campo y su amplitud (estudios de caso en dos pases, Mxico y Nicaragua). Consecuentemente, la investigacin fue realizada a nivel federal en el caso de Mxico, sin considerar las singularidades estatales y a nivel pas global en el caso de Nicaragua. El texto fue organizado como una trama que articul los testimonios de investigadores y funcionarios entrevistados, contrastados con referencias documentales (informes de investigacin y documentos de programas/ polticas). En ninguno de los dos pases se trabaj a nivel local ni se realiz trabajo de campo en escuelas o programas educativos no formales. Los estados del arte acerca de la investigacin educativa elaborados por el COMIE (Consejo Mexicano de Investigacin educativa, A.C), fueron una referencia ineludible e inestimable. La posibilidad de contar con una perspectiva comparada fue de un gran valor porque permiti ver a cada pas desde el otro.
Mientras escribo el texto, tambin cuando lo releo, vuelvo a sentir el peso de la complejidad del campo del estudio; tambin la responsabilidad que implica escribir sobre este tema. Al leer un ensayo escrito por Pablo Latap en 1981 acerca del estado actual de la investigacin educativa en Mxico, me siento reconfortada por las coincidencias. Latap, 4 destacando que escribe desde la tarea de vida que ha sido para l la investigacin, inicia el texto sealando que: la tarea es particularmente difcil, por el carcter fragmentario de la informacin y porque el tema es extraordinariamente complejo y a continuacin, agrega: el diagnstico que resultar es, por tanto, tentativo. 1 Interesante observar que veinticinco aos despus, la informacin, aun cuando ms integrada, sigue estando dispersa, que el campo sigue siendo complejo y que empiece a adquirir, al menos para mi, la condicin de imposible de ser abordado por una sola persona. Este es un campo para una comunidad de investigadores, tal como lo ha realizado el COMIE en sus estados del arte acerca de la investigacin educativa.
En el mismo sentido, llama la atencin el hecho de que el COMIE, en el ltimo estado del arte acerca de la investigacin educativa, dedicara un volumen extenso a la investigacin acerca de la investigacin educativa, un pequeo texto a la investigacin acerca de las polticas pblicas y ningn espacio ni produccin escrita a la interseccin o relacin entre investigacin y polticas pblicas 2 . Sin duda, varios investigadores mexicanos han abordado el tema de la relacin entre investigacin y polticas, concentrndose siempre en el polo de la investigacin (Latap, Muoz Izquierdo, Weiss, otros). En medio de esta relativa ausencia de produccin terica acerca de la relacin entre investigacin y polticas, el libro de Reimers y Mc Ginn, constituye un hito en el campo 3 , por ser uno de los textos que, sobre la base de analizar la relacin entre investigacin y polticas en los pases en desarrollo de Asia, Africa y Amrica Latina, propone un modelo de dilogo informado. Un llamado de alerta es que los autores miran la relacin entre investigacin y polticas desde la tarea de asesora a los gobiernos que han realizado ellos mismos y otros expertos de la Universidad de Harvard, con lo cual se consagra una relacin de asimetra.
En este texto que se inicia, el lugar es otro, se mira Mxico y Nicaragua desde las voces de investigadores y funcionarios de esos mismos pases, articulados por mi propia voz, que es tambin la de una investigadora de la regin.
Sin duda estar en un espacio poco concurrido, colocarse en un lugar de frontera, sea del conocimiento o de cualquier otra cosa, abre muchas posibilidades y tambin conlleva algunos riesgos. Los que han andado por ah, lo saben.
Tambin quiero manifestar que desde el lugar que me ha tocado, cambiante y consistente al mismo tiempo, lleno de oportunidades, matices y compaeros de viaje, la investigacin ha sido una tarea de vida. Desde all escribo. Esto hizo un poco ms sencillo completar este estudio, aun cuando la categora de complejo sigue teniendo actualidad.
Mi agradecimiento especial a todos y cada una de las personas entrevistadas, por su apertura y disposicin a compartir el conocimiento. Igualmente, mi agradecimiento a la Ford Foundation, Oficina de Mxico, y en particular a Christopher Martin, por el dilogo acadmico y por el apoyo financiero que hizo posible este ejercicio reflexivo.
Nota aclaratoria/ 5 mayo 2014: Este informe, escrito en 2007, no fue difundido hasta el presente, con la excepcin de que fue enviado a principios de este ao a una de las comisiones del COMIE, la referida a la investigacin de la investigacin. En mayo del
1 Cfr. Latap, Pablo (1981: 8-14), Diagnstico de la investigacin educativa en Mxico, en La investigacin educativa en Mxico, Latap, Pablo. Mxico: FCE, 2004. 2 COMIE. El campo de la investigacin educativa, volumen 1, Eduardo Weiss, coordinador, en La investigacin educativa en Mxico 1992-2002, Mxico, COMIE, 2003; y COMIE. Polticas educativas, volumen 9, Margarita Zorrilla, coordinadora, en La investigacin educativa en Mxico 1992-2002, Mxico, COMIE, 2003. 3 Reimers, Fernando y Mc Ginn, Noel. Dilogo informado. El uso de la investigacin para conformar la poltica educativa. Mxico: CEE, 2000 (primera edicin, en ingls, 1997).
5 2014 se est subiendo el informe a Lindenkin para su difusin entre los posibles interesados. Su desarrollo y conclusiones siguen teniendo vigencia a pesar de los aos transcurridos.
La autora
Captulo I. A modo de antecedentes
1. Desde dnde se escribi el texto
El texto da cuenta de una investigacin acerca de la investigacin, que avanza un paso ms y se pregunta por la relacin entre investigacin y poltica. Como texto fue escrito desde el inters de la Ford Foundation por contribuir a la comprensin de las relaciones entre investigacin educativa y polticas pblicas. Adems, la investigacin fue hecha por un sujeto inscrito en el campo de la investigacin, la propia autora del texto, que recurri a la recuperacin de su propia experiencia en investigacin, en dilogo con la experiencia de otros sujetos del campo educativo, en particular investigadores y funcionarios. Finalmente es importante aclarar que la relacin entre investigacin y polticas es mirada desde el lugar de la investigacin; esta opcin explica los alcances de los hallazgos.
2. El valor de la investigacin
La investigacin retoma un tema que ha sido abordado recurrentemente desde las ciencias sociales: la relacin entre el sabio y el poltico, al decir de Weber o entre teora y prctica, entre conocimiento y accin, entre investigacin y poltica o toma de decisiones y desarrollo de estrategias y acciones.
Por un lado, investigar la investigacin es preguntarse por un patrimonio y por el proceso de su construccin. La investigacin tiene la capacidad de alterar lo establecido, de mostrar alternativas, de dislocar lo visible y revelar situaciones y procesos que estaban a la vista pero pasaban inadvertidos. Esta condicin subversiva o trasgresora de la investigacin, este lugar que se mueve, hace que investigarla sea no slo un proceso pertinente y necesario sino ante todo fascinante. Sin embargo, la investigacin y la ciencia tambin estn amenazadas por la normalizacin. Consecuentemente, pueden ser vividas como los lugares de la verdad y la certeza, donde no queda nada sin decir. Cuando es as, investigar la investigacin permite dar cuenta de las reglas del juego del campo, volviendo las preguntas hacia las instituciones y los sujetos que investigan, quienes cuando adoptan el modelo tradicional de ciencia suelen interrogar la realidad como algo que est fuera de ellos, sin volver las preguntas hacia s mismos, sin hacerse las preguntas acerca de cmo, desde dnde y para qu investigan. Investigar la investigacin es entonces una manera de reafirmar los paradigmas crticos, tanto en pedagoga como en la propia investigacin, al volver la pregunta hacia el lugar del que investiga.
Por otro lado, investigar las polticas es dar cuenta del sentido del discurso y de la prctica educativa, de los propsitos que los orientan, de las oportunidades que una sociedad crea para los ciudadanos, de los espacios que se generan para ejercer derechos y deberes, de las prcticas culturales que tienen lugar. Investigar la poltica posibilita adems mirar las relaciones entre discurso y prctica, y dar cuenta del grado de congruencia entre ellos. El lugar de la poltica es sin duda un lugar de poder, que tiende a ser visto como el lugar de la verdad, un lugar fuerte, como lo que es, lo establecido, del cual se derivan estrategias, programas, actividades. Investigar la poltica permite observar hasta dnde el lugar de la poltica tiende a emplear la investigacin no slo como un insumo, sino como un insumo 6 ms, junto con otros factores. Asimismo, investigar la poltica es identificar los procesos por los cuales los resultados de la investigacin se transforman, se desdibujan, se distorsionan, de acuerdo con los intereses de la poltica, como en un juego de espejos.
Al proponerse investigar no slo la investigacin y las polticas tomadas de una en una, sino en relacin, el estudio aspir a mostrar las reglas de juego que rigen tanto la produccin de conocimiento como la toma de decisiones, la definicin de grandes relatos orientadores y los programas y acciones especficas.
Estudiar la relacin entre investigacin y polticas es ubicarse en un espacio donde se condensan vnculos de diferente tipo: entre el patrimonio o cuerpo terico acumulado por la investigacin y la prctica, entre el nivel central y el local, entre los investigadores, los maestros y los funcionarios.
Igualmente observar la relacin entre investigacin y polticas hace posible ver un plus, asociado con la manera en que se relacionan los conocimientos que se producen en un mbito especfico y las oportunidades sociales que las polticas crean. An ms, esta relacin fue observada desde la perspectiva de la igualdad, desde el inters por identificar el grado en que la investigacin contribua a la creacin de oportunidades educativas que promovan el ejercicio igualitario de los derechos y la distribucin igualitaria de los aprendizajes y la participacin social.
Finalmente, el valor del estudio radica en haber empezado a incursionar en la educacin bsica, que es la ms pblica del sistema educativo y al mismo tiempo la ms castigada por los cambios impuestos por el modelo neoliberal.
En este marco, la opcin por concentrar el estudio acerca de la relacin entre investigacin y polticas pblicas en torno al campo de la educacin bsica estuvo asociada con tres hechos fundamentales:
a) la educacin bsica ha sido histricamente el espacio ms pblico de la educacin, vinculado con el derecho por ley a la educacin para todos los ciudadanos; ha sido tambin el lugar de la educacin gratuita y laica, tanto para Mxico como para Nicaragua; consecuentemente, todos los debates y las movilizaciones sociales por la educacin pblica se han concentrado en la educacin bsica;
b) la educacin bsica ha sido el nivel donde se han focalizado las reformas educativas a partir de los noventa, tanto como las polticas de expansin primero y luego las polticas de equidad y calidad de los sistemas educativos;
c) la educacin bsica ha estado sujeta a procesos de privatizacin o de seudoprivatizacin, que han permitido el surgimiento de circuitos diferenciados de educacin pblica, en particular escuelas y programas para pobres; la educacin bsica de alguna manera a dejado de ser pblica.
El estudio ha incluido tanto la educacin bsica regular destinada a la poblacin en edad escolar como a la educacin bsica de adultos, para personas mayores de 15 aos, a travs de modalidades escolarizadas y abiertas. Sin duda no existe como sistema una educacin bsica de nios, jvenes y adultos ni en Amrica Latina, ni en particular en los dos pases del estudio, dado que la educacin bsica regular sigue escindida y sigue siendo privilegiada respecto de la educacin bsica de adultos. Sin embargo, el estudio ha asumido la educacin bsica como una totalidad terica, por considerarse que es pertinente observarla como conjunto, porque las posibles soluciones requieren de esta perspectiva integral. 7
3. Propsitos de la investigacin
La idea que organiz el estudio fue identificar el papel de la investigacin educativa en la definicin de las polticas pblicas y en la toma de decisiones. Esto incluy preguntarse por el concepto mismo de investigacin y de qu se entiende por lo pblico, en particular por polticas pblicas. Igualmente el tema de investigacin llev a las categoras de innovacin, apropiacin de las innovaciones, comunidades de aprendizaje, educadores reflexivos y saber pedaggico.
El inters del estudio fue contar con un cuerpo de conocimiento acerca de la incidencia de la investigacin en las grandes polticas educativas y en la toma de decisiones. En este estudio la categora investigacin incluy tanto la investigacin legitimada como acadmica como los procesos de reflexin y produccin de conocimiento desde la prctica. En este marco, interes diferenciar si las polticas pblicas y la toma de decisiones estaban abiertas a escuchar a la investigacin educativa. En caso de haber estado abiertas, si haban recuperado slo los hallazgos de la investigacin acadmica o si tambin se haban hecho eco del saber producido desde la prctica de los educadores.
El estudio busc identificar la influencia de la investigacin en las siguientes reas de las polticas pblicas y de la toma de decisiones: las Reformas, los grandes marcos normativos, el diseo de programas innovadores, la prctica educativa local, los espacios educativos formales y no formales y los procesos de enseanza de los educadores.
El propsito central que organiz el texto fue identificar la contribucin de la investigacin educativa, tanto desde la sociedad civil como desde el estado, a la construccin de un espacio pblico en educacin, de un espacio donde se gesten polticas de estado, en dilogo con la sociedad civil. Consecuentemente, se busc identificar tambin la apertura de las polticas pblicas a las voces de los diferentes sujetos que participan en los procesos educativos (educadores, estudiantes, padres, miembros de la comunidad.)
Este propsito cuestiona las categoras de incidencia o impacto de la investigacin, porque establecen la direccin en un nico sentido: del conocimiento a la accin.
En este marco, la investigacin acadmica y el saber pedaggico desde la prctica se ubican como conocimientos emanados de procesos diferentes de produccin pero con la misma pertinencia terica; en consecuencia no se busc identificar en que medida la investigacin acadmica influa sobre el saber pedaggico y sobre las polticas pblicas, como si se realizara un dilogo entre tres comunidades y sus respectivos saberes (polticos, maestros, investigadores), donde todo se mirara desde la investigacin acadmica. Por el contrario, en este estudio se busc observar que dilogos se dan entre la investigacin, incluyendo tanto la investigacin acadmica como la generada desde los educadores, y las polticas pblicas; aun ms, este dilogo no incluye slo a los maestros sino a todos los educadores (de diferentes modalidades y niveles, educadores profesionales, educadores comunitarios) as como a los propios estudiantes, sus padres y los miembros de la comunidad; y finalmente, se propuso mirar el dilogo para contar con ms elementos para contribuir a la definicin de polticas pblicas con participacin ciudadana.
Los objetivos especficos se formularon como sigue:
Analizar el papel de la investigacin educativa en la construccin de lo pblico.
Dar cuenta de la relacin entre investigacin y polticas pblicas en el campo de la educacin bsica. 8
Esbozar un nuevo contrato entre investigacin y poltica, basado en crear comunidad.
En una perspectiva ms larga se espera contribuir con esta investigacin al dilogo y al intercambio sistemtico entre los tomadores de decisiones, los investigadores y los educadores, as como favorecer la circulacin de los resultados de la investigacin educativa. Sin embargo, estas contribuciones han sido sealadas en gran parte de la literatura disponible. La propuesta es continuar un poco ms en la reflexin hasta llegar al cuestionamiento a una distribucin del conocimiento que asigna un lugar para la prctica y otro para la teora, as como diferencia entre intelectuales, polticos y ejecutores, organizndolos en un sistema jerrquico y de suyo arbitrario.
En este marco, la contribucin ms relevante que se espera lograr es aportar a una manera de producir conocimiento en Amrica Latina, que ya se est haciendo en diferentes pases y localidades, donde se reconozca y valore la investigacin desarrollada a nivel local, por los propios educadores, las comunidades, acompaados o no por investigadores profesionales. De este modo se aspira a presentar algunas pistas acerca de las transformaciones que la investigacin genera tanto en la prctica educativa local como en otras investigaciones y en la constitucin de comunidades de aprendizaje, que se organizan en torno de una visin crtica y alternativa respecto del conocimiento oficial.
4. Preguntas de investigacin
Las preguntas que orientaron el estudio necesitan ser consideradas en mayor grado como un paisaje en torno al cual pensarse, como un marco o punto de referencia o como un camino reflexivo, antes que como preguntas que se acompaarn de respuestas y de indicadores de seguimiento.
Las preguntas iniciales fueron las siguientes:
Qu relaciones existen entre investigacin y polticas pblicas? Cmo se especifican-modifican estas relaciones en educacin bsica?
Cul ha sido el papel del estado y la sociedad civil en estas relaciones?
Cmo se articulan procesos y sujetos? En qu medida ver la relacin desde los sujetos aporta nuevos elementos?
La interseccin entre investigacin y polticas se ha constituido como un espacio pblico? Qu sucede en educacin bsica?
Estas preguntas fueron acompaadas de algunos interrogantes especficos, referidos a investigacin, tales como:
Qu es investigacin? Significa lo mismo para diferentes actores? Quienes definen el papel de la investigacin? Quienes hacen la investigacin educativa? Dnde se hace la investigacin educativa? Qu papel se asigna al saber pedaggico y a los educadores en estos procesos? Cmo circulan los resultados de la investigacin?
5. Supuestos de la investigacin
9 5.1 Las relaciones entre investigacin y polticas pblicas
Una visin arraigada en el mundo de la educacin es que la investigacin no incide o incide levemente en la formulacin de las polticas pblicas (Reimers y Mc Ginn, 2000). Estos autores destacan que la abundante produccin que se ha logrado en investigacin educativa en los pases pobres, no ha generado cambios significativos en los patrones de decisin poltica. Asumen como supuesto que la educacin sera ms efectiva y eficiente si las decisiones se basaran en conocimiento generado por la investigacin. En este marco, uno de los grandes intereses de los investigadores ha sido incidir en las polticas pblicas a nivel macroestructural, buscando diferentes caminos para lograrlo. El tema de la incidencia ha sido recurrente en los debates de los congresos de investigacin educativa tanto como en los proyectos de investigacin, donde se plantea esta inquietud como algo central y no resuelto. Sin embargo, organismos internacionales como la UNESCO, organismos nacionales, e investigadores de Amrica Latina han hecho referencia a que en las ltimas dcadas se ha observado una mayor influencia de la investigacin en las polticas pblicas. Otros organismos como la OCDE opinan lo contrario y recomiendan la creacin de organismos colegiados de investigadores y tomadores de decisiones 4 .
En este marco, el tema de la incidencia de la investigacin en las polticas pblicas no slo no est claro sino que se presenta como de una importancia fundamental. Al mismo tiempo es relevante observar este discurso estereotipado acerca de que las investigaciones tienen que incidir en las polticas pblicas, como si fuera un mandato categrico. La tarea de la investigacin puede ser otra, por ejemplo, contribuir a las transformaciones de los programas a nivel local, dialogar entre s, fortalecer las redes entre grupos y organizaciones dispuestos a pensarse y cambiar su prctica, crear espacios sistemticos de reflexin y trabajo.
El tema de la relacin entre investigacin y polticas pblicas ha dado lugar a un abundante literatura: numerosos artculos, muchas opiniones y algunas investigaciones. El primer ejercicio fue revisar algunas de las conclusiones que circulan, en vistas de mostrar su lgica interna. O sea el ejercicio inicial fue deconstruir el saber acerca del campo de la relacin entre investigacin y polticas pblicas. Es importante destacar que han sido principalmente investigadores los que han escrito sobre este tema, o sea que es la visin de la incidencia de la investigacin en las polticas, de acuerdo a los propios investigadores. Algunas de las afirmaciones son las siguientes:
a) La educacin sera ms efectiva y eficiente si la toma de decisiones se basara en los resultados de la investigacin, se podran aprovechar mejor los recursos as como enfrentar los nuevos problemas de un mundo en permanente cambio (Reimers y Mc Ginn, 2000).
b) En el entendido que vivimos en la sociedad del conocimiento, se considera como algo normal o al menos deseable, la utilizacin de los resultados de la investigacin para sustentar la toma de decisiones (Reimers y Mc Ginn, 1997); aun ms, este camino sera el adecuado para acceder a una sociedad ms justa (Toffler, citado por Reimers y Mc Ginn, 2000); al mismo tiempo, estos autores destacan que a pesar que en los ltimos cuarenta aos ha crecido el grado en que la toma de decisiones se basa en la investigacin, este proceso ha sido ms evidente en los pases desarrollados y en el campo de las ciencias fsicas que en las ciencias
4 OCDE/ CERI. Revisin Nacional de investigacin y desarrollo educativos, en RMIE, abril-junio del 2004, volumen 9, nmero 21, pp. 515-550. OCDE. New challenges for educational research. Pars, OCDE, 2003
10 sociales; al mismo tiempo alertan acerca de que no existe relacin entre el enorme volumen de investigacin disponible y la calidad de las decisiones polticas.
c) A pesar de los conocimientos acumulados en educacin y de los cambios sociales que han generado necesidades educativas nuevas, las instituciones escolares se parecen muchsimo a las de hace medio siglo (Muoz Repiso, 2006); esta estructura invariante de la escuela sera una evidencia rotunda en relacin con la no incidencia de la investigacin en la toma de decisiones y en la prctica educativa.
d) Se observa una ruptura o divorcio entre investigacin y prctica docente, una falta de dilogo, que conduce a que se malgasten energas y recursos, porque los investigadores suelen desconocer lo que sucede en el aula y los profesores no incorporan a su prctica los resultados de la investigacin; por su parte, los polticos no toman en cuenta ni los resultados de la investigacin ni el saber de los maestros (Muoz Repiso, 2006).
a) El mundo de la investigacin y el mundo de la enseanza estn altamente diferenciados, mientras en el primero se aplica el mtodo cientfico y se cuenta con un nicho institucional adecuado, que promueve el conocimiento, en el segundo se vive en la urgencia, la inestabilidad laboral y la improvisacin; dicho de otra manera, existe una distancia entre acadmicos y prcticos, que beneficia a los primeros (presentaciones en el Congreso del COMIE, Mxico, 2005).
b) Los investigadores, los profesores y los polticos son tres comunidades diferenciadas, donde los profesores se caracterizan por hacer, en particular por ensear y por dar respuestas inmediatas, los investigadores culpan a los profesores del inmovilismo reinante, mientras los polticos dan ms cabida a posiciones ideolgicas e imgenes mediticas de la educacin que a los resultados de la investigacin (Muoz Repiso, 2005).
c) Las relaciones entre investigacin y polticas han sido planteadas en trminos de un modelo simplificado: investigacin, difusin, desarrollo, implantacin, en una secuencia que va desde la produccin de conocimiento a la aplicacin en el campo de la prctica (Muoz Repiso, 2005).
d) La enseanza no es una profesin basada en evidencias cientficas, a diferencia de la medicina; la responsabilidad es de la investigacin, que no ha sabido ser til para la prctica, ni consolidar un patrimonio o cuerpo de conocimiento, ni difundir resultados; para mejorar la educacin se requiere de investigacin hecha por los propios educadores, que conocen el campo (Hargreaves, 1996).
e) Los profesores no hacen investigacin y no la hacen por varios motivos relevantes: no se tienen confianza, las condiciones de trabajo los centran en lo inmediato, ausencia de expectativas sociales acerca de que hagan investigacin y sobre todo, porque las metodologas de la investigacin les resultan ajenas y complejas (Muoz Repiso, citando a Hancock, 1997). En el mismo sentido, Reimers y Mc Ginn (op.cit) consideran que los resultados de la investigacin no se utilizan en la formulacin de polticas pblicas debido a la forma en que los investigadores hacen y difunden la investigacin y tambin por la manera en que se hace la poltica educativa.
11 f) Los investigadores tienen que ser agentes de los maestros, los que se encarguen de escuchar y escribir sus relatos, porque estos no tienen tiempo para investigar (Apple, 2006) 5 .
g) La investigacin educativa ha aportado conocimientos a la enseanza, si se deja de lado una visin simplista que mira los efectos de corto plazo y visibles y se est consciente de que los procesos educativos son complejos, en particular porque se trabaja a nivel grupal (Muoz Repiso citando a Hammersley, 2001).
h) Los maestros recurren en menor grado a los resultados de la investigacin que la comunidad mdica por la cultura institucional, y no por procesos de resistencia individual; esta cultura institucional impulsa en menor grado a acceder a los conocimientos para mejorar la prctica; de all que se requiera de un cambio cultural (Muoz Repiso citando a Hemsley Brown y Sharp, 2002).
i) Si los polticos no escuchan y los programas innovadores no tienen voz, la mediacin entre investigacin y polticas, aparece como una opcin fundamental. Al respecto, se seala que en varios pases de Europa se estn desarrollando esfuerzos en este sentido (Muoz Repiso, 2006).
j) Dadas las condiciones sociales a nivel mundial, de diferenciacin creciente de las polarizaciones Norte-Sur, resulta ms eficiente que la investigacin dura se haga en el norte y que en el sur se desarrolle investigacin aplicada.
En sntesis, una parte significativa de las investigaciones, y ensayos disponibles, y el sentido comn dominante que circula en el mundo de la educacin, presentan una visin pesimista, algo as como consagrar la distancia entre la investigacin y la enseanza, el poco valor de la investigacin en trminos de no incidir en las polticas, tanto como afirmar que la investigacin acadmica se distribuye segn las lneas de la globalizacin a nivel mundial y es diferente y superior a la investigacin desde la prctica a cargo de los educadores. Al mismo tiempo consideran deseable que la toma de decisiones se basara en los resultados de la investigacin.
Esta posicin es congruente con la manera en que se percibe la investigacin y las polticas pblicas. A pesar del surgimiento y consolidacin de la investigacin participativa, persiste en el campo de la educacin en Amrica Latina, una manera de ver la investigacin como equivalente a metodologa, como una actividad en secuencia y preestablecida antes que un proceso de bsqueda; y en particular como una actividad normalizada, que emplea tcnicas y procedimientos estandarizados, que transitan de la recoleccin de datos a la interpretacin. La definicin de investigacin adoptada por Reimers y Mc Ginn es un ejemplo claro de esta posicin, al caracterizarla en trminos de: a) actividad orientada a la compilacin y organizacin de hechos observables; b) la organizacin por medio de tcnicas analticas o sintticas y c) la capacidad de interpretar o explicar los datos en trminos de conceptos o construcciones no observables. En sntesis la investigacin es equivalente para estos autores a mtodos sistemticos de recoleccin y anlisis de informacin, para acceder a la comprensin, as como sinnimo de anlisis de polticas 6 .Esta concepcin tcnica de la investigacin es suscrita por estos autores que tanta influencia han tenido en la regin, hasta por una parte significativa de las instituciones acadmicas.
La poltica, por su parte, es concebida en trminos de la relacin medios-fines y de la congruencia entre ambos componentes. Reimers y Mc Ginn son nuevamente un claro
5 Apple, Michael. La formacin docente, Conferencia, IDEP, Bogot, agosto 2006. 6 Reimers y Mc Ginn, op.cit, pp. 24-25. 12 ejemplo de este enfoque: definen la poltica de una manera ms especfica que limitarse a decir que es lo que las organizaciones hacen y construyen una conceptualizacin en trminos de planes de accin en la bsqueda de uno o ms objetivos de la organizacin, planos de accin que contienen tanto los por qu como los para qu 7 . En este marco, los sistemas educativos son concebidos en trminos de medios-fines, en un trnsito desde las tareas de reclutamiento, seleccin, conservacin de los estudiantes hasta llegar a la clasificacin, certificacin y ubicacin en la sociedad. Nuevamente esta manera de concebir la poltica est presente tanto en los escritos de investigadores que ha hecho escuela en Amrica Latina, como en la manera en que toman las decisiones los organismos de gobierno. De este modo, la poltica educativa se vincula estrechamente con el cumplimiento de metas, tanto en la teora como en la prctica, hasta hacerse un imperativo angustiante e incumplible, que subordina los intereses de los sujetos a las lgicas institucionales.
En este marco, en el cual tanto la investigacin como la poltica tienden a definirse en trminos tcnicos, y son ubicadas desde los objetivos del sistema educativo, un supuesto central de este estudio es el siguiente: la investigacin, como proceso de produccin de conocimiento incide en la prctica educativa local, permite pensar y nutrir otras investigaciones, moviliza y agrupa a las personas a nivel local en torno de la reflexin de su prctica. En este sentido, la investigacin puede cambiar en cierto grado las polticas y las prcticas a nivel local. A nivel macroestructural las polticas tambin incorporan algunas conclusiones de la investigacin pero, o bien este efecto tiene lugar en el mediano plazo, o bien las contribuciones son resignificadas en un grado imprevisible de acuerdo con los intereses y proyectos ideolgicos del grupo que controla el poder poltico. Por ejemplo, la investigacin educativa ha recomendado que las polticas pblicas en educacin no pueden limitarse a influir en los procesos educativos sino que necesitan inscribirse en polticas sociales; sin embargo, a partir de esta recomendacin, los polticos han definido en algunos casos acciones asistencialistas e incluso clientelistas. Aun ms tiene lugar una circulacin de polticas y de programas antes que de resultados de investigacin; de este modo, los programas innovadores viajan de un estado o provincia al otro, o de un pas al otro, impulsados por los organismos internacionales.
5.2 Cmo se fortalece la relacin entre investigacin y polticas
Las maneras en que se ha buscado articular investigacin educativa y polticas pblicas en Amrica Latina, han seguido diferentes orientaciones:
i) reforzar el polo de la investigacin, mediante instituciones no gubernamentales como el COMIE, que promueven el dilogo entre investigadores entre s e investigadores y maestros, as como la difusin a nivel de la opinin pblica, mediante diferentes mecanismos, que se complementan entre s: los congresos de investigacin, los estados del arte, una revista especializada, las publicaciones en general, la circulacin hacia la enseanza;
ii) crear organizaciones mediadoras y mixtas, siguiendo la propuesta de la OCDE;
iii) impulsar desde el estado la investigacin de los maestros, mediante la creacin de un fondo gubernamental para impulsar, acompaar y financiar las investigaciones de los maestros, al estilo del IDEP (Instituto de Investigacin y desarrollo pedaggico), son sede en Bogot, Colombia, organismo gubernamental asociado con el gobierno de la ciudad; o al estilo de los concursos para proyectos de maestros de los aos noventa en Mxico.
7 Reimers y Mc Ginn, op.cit, p. 53. 13 iv) promover y orientar desde el estado la investigacin en un campo especfico de la educacin, la educacin bsica, mediante la creacin de un fondo sectorial destinado a investigadores, como es el caso del Fondo para el fomento de la investigacin en educacin bsica, a partir del 2001, en Mxico.
A partir de identificar estos diferentes mecanismos de fortalecimiento de la relacin entre investigacin y polticas, puestos en marcha desde los gobiernos o desde la sociedad civil, se asume como supuesto que se ha impulsado en mayor grado la investigacin que los vnculos entre investigacin y polticas; adems estas polticas se ha generado uniendo esfuerzos del estado y de la sociedad civil. Ante esta situacin, se presenta como necesario un acercamiento ms global que se origine en forma conjunta desde el estado y la sociedad civil.
5.3 Reducciones del concepto investigacin
Un estudio acerca de las relaciones entre investigacin y polticas pblicas necesita considerar que gran parte de la investigacin est condicionada, limitada y domesticada por dos fuertes tensiones: a) una concepcin acadmica positivista de la ciencia y la investigacin, que suscribe reglas del juego normalizadas, que valora las tcnicas antes que la orientacin y el sentido de lo que se est buscando y que sostiene la neutralidad valorativa; de all la importancia de la metodologa y de la precisin, garantizada por las tcnicas estadsticas; y b) los intereses de los organismos internacionales que por la va de los financiamientos imponen los temas a ser investigados, los que tienden a circular de pas en pas, creando cadenas de legitimacin. De este modo, la investigacin se presenta condicionada tanto en sus campos de trabajo, lo que es o no financiable, como en trminos de la manera de hacerla y evaluarla.
En este marco, se observa que en el campo de la investigacin educativa existe una tendencia a las reducciones del concepto mismo de investigacin, en varios sentidos. Por un lado, en los lugares de enseanza todava persiste un enfoque que asimila investigacin con medicin o con metodologa de la investigacin, con un conjunto de procedimientos estandarizados que garantizan el conocimiento objetivo. Asimismo, en las facultades y carreras de educacin la investigacin se homologa con la tarea de los estudiantes de producir tesis de grado, en temas ligados en gran parte a la propia universidad. La investigacin es vivida como una carga a cumplir o como un requisito para completar los estudios, una investigacin adems normalizada en base a criterios y formatos. Este tipo de reduccin minimiza el valor y las posibilidades de transformacin de la investigacin educativa.
Por otro lado, se hace presente una reduccin por exceso acerca de la investigacin educativa. El campo de la investigacin se limita a incluir aquellos proyectos desarrollados en los espacios considerados acadmicos, tales como universidades o centros de investigacin, dejando fuera los estudios y reflexiones desde la prctica realizados desde la escuela, los programas educativos no formales, el sindicato docente, las escuelas normales o las universidades pedaggicas. En este caso, la investigacin se transforma en sinnimo de verdad y de prestigio, en consecuencia, de poder.
Ante esta tendencia a reducir la investigacin, tanto normalizndola y limitndola a una tcnica, como hacindola patrimonio de unos pocos, un supuesto de este estudio es el siguiente: se asume que una parte de la investigacin educativa est afectada por las reducciones descritas. Consecuentemente, es necesario explicitarlas, en vistas de crear una nueva mirada y nuevas prcticas de investigacin. Para esta nueva perspectiva la categora investigacin se define en trminos amplios, incluyendo tanto la investigacin legitimada por la va de la academia, sujeta a reglas estrictas, carreras del investigador, fondos concursables, criterios estandarizados acerca de la calidad de procesos y 14 productos, como a la investigacin que se realiza desde los propios educadores y/o de los miembros de las comunidades, como una reflexin con diferentes grados de sistematicidad acerca de la propia prctica.
5.4 Funciones de la investigacin
Para algunos investigadores, la funcin de la investigacin es producir conocimiento que permita informar a los que toman decisiones, o dicho de otro modo aportar evidencias informadas, como lo opuesto a opiniones del sentido comn. Sin embargo, la investigacin no slo incrementa la eficacia y eficiencia en la toma de decisiones sino que permite revelar procesos, diferenciarse del sentido comn y del conocimiento oficial, transformar estructuras, niveles de conciencia e identidades. Apple (2006) 8 destaca esta funcin de la investigacin de decir la verdad, de denunciar, tanto como de iluminar o mostrar espacios de accin y transformacin.
Para los investigadores asociados con el paradigma crtico, la funcin de la investigacin consiste entonces en revelar procesos y denunciar situaciones que no resultan visibles. Asimismo, proponen otras funciones para la investigacin, tales como la conservacin del patrimonio de la ciencia crtica en educacin y la creacin de comunidades de investigadores (Apple, 2006) 9 . Un punto de debate acerca de la funcin de la investigacin es el siguiente: mientras para algunos los investigadores deben ser las manos del profesor, los que cuentan su experiencia, otros sostienen la posicin de acompaar a los profesores, para que expresen su voz y se manifiesten ellos mismos en la escritura. Ante estas posiciones, otro supuesto de este estudio es que se ha fortalecido la investigacin como un espacio que se hace cargo de todas las funciones descritas, sin restringirla a la de contribuir con evidencias informadas o documentadas.
5.5 Polticas pblicas en educacin son no pblicas
Se hace presente un discurso educativo oficial que se interesa por la formulacin de polticas pblicas, entendidas como polticas de estado, y que incluso hace referencia a la importancia de la participacin de la sociedad civil en ese proceso. Sin embargo, al igual que con el tema de la calidad educativa, el discurso suele ser un malentendido que dice exactamente lo contrario de lo que sucede en la prctica. En relacin con este tema, se asume como supuesto que las polticas pblicas son lo menos pblico y que responden en gran parte a intereses sectoriales y contingentes. La conceptualizacin que hace Ranciere 10 acerca de lo poltico, fundamenta este supuesto. Ranciere diferencia entre la poltica como polica, como organizacin y distribucin jerrquica de posiciones y funciones y la poltica como igualdad, a la cual denomina y considera como equivalente a emancipacin, que consiste en el juego de las prcticas guiadas por la presuposicin de la igualdad cualquiera con cualquiera. Al diferenciar entre la polica y la emancipacin, Ranciere destaca que lo politico ser el terreno de encuentro entre la polica (o poltica del control) y la poltica (como igualdad y emancipacin), Este supuesto autoriza una mirada no idealizadora de las polticas pblicas y permite abrir un espacio diferente hacia el futuro.
5.6 La incidencia de la sociedad civil
En Amrica Latina las organizaciones de la sociedad civil consideran central incidir en las polticas pblicas, encontrndose abocadas a esta tarea, e incluso habiendo diseado procedimientos para el seguimiento y la evaluacin de la incidencia. Sin embargo, se asume en este estudio como supuesto que existe una escasa incidencia de la sociedad
8 Apple, op. cit. 9 Apple, op.cit. 10 Ranciere, Jacques. Poltica, identificacin y subjetividad, consultado en INTERNET en abril del 2007. 15 civil en las polticas pblicas, a pesar de los esfuerzos realizados e incluso independientemente del mayor o menor desarrollo de la sociedad civil y de su capacidad organizativa. Si bien Mxico y Nicaragua se diferencian en trminos del grado de organizacin de la sociedad civil, ciertamente ms fuerte en el segundo caso, el supuesto de este estudio es que en ambos pases la incidencia es en mayor grado formal y espordica antes que un proceso conjunto y continuo de toma de decisiones. Otro supuesto del estudio es que las organizaciones de la sociedad civil no slo buscan la incidencia en las polticas pblicas sino que lo hacen en alto grado y con una cierta conciencia ingenua, como si fuera posible hablar un mismo lenguaje y adoptar las mismas prcticas con los gobiernos neoliberales.
5. 7 Lgica de centro en investigacin y en poltica
El sistema educativo sigue una lgica de centro, la cual es comn a todas las estructuras, de acuerdo con Derrida 11 ; esta lgica de centro ordena y al mismo tiempo limita las posibilidades de la estructura. El supuesto que se adopta en este estudio es que la lgica de centro se hace presente tanto en las polticas como en la investigacin. En las polticas educativas, la lgica de centro se manifiesta como un exceso de institucionalidad, como un nfasis en la oferta de programas, tanto como un descuido o una subordinacin de lo local a lo central; a modo de ejemplo, propuestas de programas que bajan la capacitacin o llevan la reforma a los estados. En el caso de la investigacin, la lgica de centro se manifiesta como concentracin del quehacer en unas pocas instituciones y sujetos, en la distribucin territorial desigual, con un foco en una o dos ciudades, en la distancia entre investigadores, otros.
La manera de hacer circular los resultados de la investigacin educativa no consiste en producir conocimiento desde un centro (la academia) para despus difundirla en las aulas mediante publicaciones, congresos, visitas a las escuelas de los investigadores, donde estos conservan su lugar; tampoco es tarea de los investigadores ser agentes de los maestros, escribiendo sus relatos, como afirma Apple 12 . Por el contrario, uno de los supuestos del estudio es que investigar consiste en crear espacios donde investigadores, maestros y miembros de las comunidades trabajen juntos, donde la capacidad de hacer investigacin deja de ser privativa de los investigadores profesionales y donde los maestros y los miembros de la comunidad son reconocidos por ellos mismos y por los otros como intelectuales, y en particular como investigadores tanto de su prctica como de otras prcticas.
5.8 La experiencia
Ante un modelo de investigacin tradicional que se pregunta por algo que est fuera del investigador y que busca informacin acerca de eso, los enfoques crticos reivindican la investigacin desde la experiencia, donde tiene lugar un dilogo entre la experiencia de los investigadores y la experiencia de los sujetos que son parte de la situacin que se est investigando. La experiencia es caracterizada, siguiendo a Larrosa 13 , como lo que nos sucede, lo que acontece, las maneras de sentir, pensar, hacer, convivir, todas ellas inclasificables. Ante una sociedad que ha vivido sucesos como los campos de concentracin o las guerras de alto alcance, la experiencia ha sido vaciada de sentido, el sujeto se ha vuelto mudo. Aun as, la categora de experiencia sigue siendo vlida en tanto implica una vuelta al sujeto. El supuesto que se asume en relacin con este tema es que necesitamos generar espacios para que tanto la investigacin como las polticas sean
11 Cfr. Derrida, Jacques. La escritura y la diferencia. Barcelona: Ed. Antrophos, 1989, pp. 383-385 12 Apple, op.cit. 13 Larrosa, Jorge. La experiencia y sus lenguajes, Conferencia, consultada en INTERNET en marzo del 2007. 16 definidas desde la experiencia de los sujetos, entendidas como experiencias mltiples, cambiantes, no asimilables unas a otras.
5.9 Historia oficial y nuevo relato
Existe una historia oficial acerca de la investigacin, de las polticas y de la relacin entre la investigacin y las polticas pblicas, tanto para Mxico como para Nicaragua. Los propios investigadores han construido un relato oficial, de manera ms o menos sistemtica y continua. En el caso de Mxico, los estados del arte del COMIE acerca de la investigacin educativa han contribuido a la construccin de esa historia oficial. En relacin con la visibilidad social de la historia oficial, puede conjeturarse que ha sido mayor en Mxico que en Nicaragua. Consecuentemente, emerge como supuesto la necesidad de analizar la historia oficial, presentar nuevas interpretaciones y trabajar en la construccin de un nuevo relato, que puede contribuir a la emergencia de un nuevo proyecto. Este informe de investigacin aspira a ser parte del nuevo relato.
5. 10 Comunidades de investigadores? Maestros investigadores?
Un supuesto de la investigacin es que no se han constituido en los dos pases, Mxico y Nicaragua, una comunidad de investigadores. De acuerdo con Bauman 14 , la comunidad es una categora promisoria en un mundo con tal alta marginacin, fragmentacin y desaliento. Al mismo tiempo en nombre de la comunidad, nos recuerda Bauman 15 , han tenido lugar guerras como las de los Balcanes o las guerras tribales en India. Entonces la comunidad empieza a ser una categora contradictoria.
Al hablar de comunidad estamos pensando en un espacio donde cada uno comparte su singularidad y su diferencia y donde no se pretende homogeneizar ni llegar a un comn nico (Espsito 16 ). El supuesto que orient la investigacin es que haba aislamiento tanto entre las instituciones como entre los investigadores al interior de ellas; igualmente se asume aislamiento entre los investigadores y los maestros, relacionado este ltimo en parte con un pre-juicio de los propios investigadores acerca de la incapacidad de los maestros para investigar, no slo aduciendo falta de competencia acadmica o falta de tiempo, sino porque parten del supuesto de que investigar no corresponde al oficio docente. La constitucin de comunidades donde el papel de investigador pueda ser vivido por distintos actores, es una condicin central para pensar de una manera alternativa la relacin entre investigacin y polticas. Este es otro de los supuestos de la investigacin.
6. Contexto socioeconmico y educativo
El contexto mundial puede ser caracterizado en trminos de inclusin excluyente, categora que alude a que todos estamos incluidos, que no existe un afuera pero que grandes mayoras estn incluidas como subordinadas. Esta inscripcin social tan particular implica un mundo unificado, donde se busca la homogeneidad, y simultneamente fragmentado, donde coexisten riqueza y pobreza, violencia y sometimiento, y donde el estado de guerra tiende a generalizarse y a tomar formas inditas, que impregnan la vida cotidiana. El trabajo, que es constitutivo de la identidad de los sujetos, ha devenido en un mecanismo de inclusin-exclusin, que establece diferencias claves entre naciones, regiones y personas. Al mismo tiempo, ha tenido lugar a nivel mundial las bsquedas de
14 Bauman, Zygmunt. Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil. Buenos Aires: siglo XXI, 2003.
15 Bauman, op.cit. 16 Espsito, Roberto. Comunitas. Origen y destino de la comunidad. Buenos Aires: Ed. Amorrortu, 2003.
17 nuevos contratos sociales, que permitan la reapropiacin de los cdigos de inclusin/exclusin y la construccin de nuevas formas de inscripcin social.
Mxico y Nicaragua, cada uno a su manera, participa de estos procesos de inclusin- exclusin. Si bien son muy diferentes en trminos de extensin geogrfica, tamao de la poblacin, desarrollo econmico, modernizacin, nivel de urbanizacin, vulnerabilidad poltica y presencia de las culturas originarias, en la prctica siguen la misma inscripcin social de inclusin-exclusin, y presentan algunas manifestaciones similares: desigualdad, pobreza, altas migraciones, particularmente a los Estados Unidos, subempleo, trabajo concentrado en el sector informal, rupturas entre la ciudad y el campo.
Mxico se diferencia por su condicin de estado corporativo, que ha buscado unificar los intereses de clase y de sectores en torno a un proyecto hegemnico, donde se simula el bien comn y se cuenta con mecanismos de clientelismo y cacicazgo. Este proyecto autoritario ha sido el sustrato sobre el cual se ha instalado el modelo neoliberal a partir de los noventa, generando una condicin donde sigue habiendo un estado fuerte y al mismo tiempo privatizado, y una sociedad civil dbil, aunque con movimientos locales tan inditos y poderosos como han sido el EZLN y los movimientos indgenas.
Nicaragua por el contrario, tiene una historia singular, atravesada por una larga dictadura con visos modernizadores, la revolucin sandinista, donde la educacin y la cultura fueron ejes del proceso, el regreso de la derecha y nuevamente un gobierno de transicin, donde se vuelve a reivindicar el ideario de la revolucin y al mismo tiempo siguen sin resolverse problemas estructurales. El estado en Nicaragua, en particular en educacin, es en la actualidad dbil, en estrecha relacin con la autonoma escolar puesta en marcha por la derecha, que comienza a desmontarse. Por el contrario, la sociedad civil se presenta como fuerte y con gran capacidad de movilizacin.
En el campo de la educacin, Mxico cuenta con una larga tradicin en educacin pblica, que nace con la revolucin. Al mismo tiempo, la educacin pblica ha estado sujeta a procesos de transformacin, emergiendo circuitos de escuelas para pobres y de programas compensatorios para los grupos ms marginados. En Nicaragua, la tradicin de educacin pblica fue truncada por el proyecto de autonoma escolar, que entreg las escuelas a las municipalidades, funcionando como una privatizacin. Este hecho marca toda la educacin de Nicaragua en el presente.
Otro elemento clave es la presencia de polticas pblicas y programas normalizados en el campo de la educacin a nivel de toda Amrica Latina, situacin que incluye tanto a Mxico como a Nicaragua, especialmente en la educacin bsica. Las reformas educativas de los noventa, concentradas en la educacin bsica, y promovidas por organismos internacionales como el Banco Mundial, que propiciaron esquemas de eficiencia a costa de desigualdad, han sido comunes a Mxico y Nicaragua. De all la fuerte presencia de programas educativos compensatorios en ambos pases, enmarcados en polticas de promocin de la equidad y la calidad de la educacin.
En trminos de expansin educativa en educacin bsica, Mxico presenta notables avances en este campo, aun cuando sigue habiendo nios fuera de la escuela y un grupo de adultos marginados, denominado rezago, de carcter estructural, 32 millones de personas de 15 aos y ms que no han completado la educacin bsica. En Nicaragua, por el contrario, la expansin educativa, la desercin y los problemas de infraestructura escolar siguen siendo importantes.
La continuidad de las polticas neoliberales en educacin desde los noventa a la fecha es otra caracterstica a destacar en el caso de Mxico, aun con el cambio del partido poltico en el poder. 18
Mxico se diferencia por la presencia de una gran diversidad de culturas y comunidades originarias, por su grado de participacin y de defensa integral de los derechos de los pueblos, en particular el derecho a la lengua y a la tierra, as como por una cierta institucionalizacin transversal de la educacin intercultural. Nicaragua por el contrario se presenta mayoritariamente como un pas mestizo, donde las comunidades originarias son pequeas y donde la educacin intercultural es incipiente.
Finalmente, la institucionalizacin de la investigacin educativa es el ltimo elemento que merece destacarse a modo de contextualizacin. Mientras Mxico ha logrado un alto grado de institucionalizacin, Nicaragua presenta algunos espacios discontinuos en materia de investigacin educativa.
Captulo II. Del campo de la investigacin a la metodologa
1. Qu es investigacin: problematizando el campo
En este apartado se analizan algunos factores del contexto que influyen en la investigacin, as como se identifican algunas tendencias y algunos puntos crticos de la investigacin educativa, como una manera de contar con referencias tericas para la definicin tanto del campo del estudio como del anlisis de los testimonios.
a. Tendencias mundiales en investigacin
A nivel mundial se observa que todava persisten tres tendencias que singularizan la investigacin educativa, identificadas por varios investigadores (Muoz Repiso, Landsheere), las cuales guardan sintona con los procesos de Mxico y Nicaragua: i) la ruptura entre la investigacin y la prctica educativa, tanto porque los resultados de investigacin no se difunden ni se aplican a nivel local o porque se hace poco investigacin desde la escuela o desde programas educativos no formales; ii) el debate en torno al enfoque cualitativo versus cuantitativo, que fue muy fuerte durante la dcada de los noventa, todava persiste en un tono menor; asimismo se ha logrado una mayor legitimacin del enfoque cualitativo; c) la baja incidencia de la investigacin en las polticas pblicas.
b. Factores que condicionan la investigacin
Los factores del contexto que inciden en la investigacin educativa han sido identificados por varios autores (Landsheere, Martnez Rizo), en trminos de: i) el desarrollo econmico y social del pas, en forma tal que los pases desarrollados cuentan con mayor presencia de la investigacin educativa; si aceptamos esta informacin, tanto Mxico como Nicaragua ocuparan un lugar secundario respecto de los pases desarrollados; considerando el mismo criterio, Mxico se ubicara en un rango superior a Nicaragua; ii) la relacin entre estado y sociedad civil, el tipo de estado, el grado de movilizacin de la sociedad civil y el dilogo entre ambos; iii) el desarrollo de las ciencias sociales, ya que stas son el sustrato que nutre a la investigacin educativa y posibilita la construccin de la educacin como una ciencia interdisciplinaria e incluso transdisciplinaria; iv) los organismos internacionales, que condicionan los enfoques y los temas a ser investigados, mediante la promocin de principios orientadores, la ejecucin de programas especficos y la asignacin de fondos para proyectos de investigacin.
En este contexto, Mxico es caracterizado por Martnez Rizo como uno de los pases con mayor desarrollo de la investigacin educativa en Amrica Latina, mientras Nicaragua se encontrara entre el grupo de pases con menor desarrollo. En ambos pases la investigacin educativa se ha desarrollado principalmente desde instituciones pblicas (el 19 Instituto Nacional de Pedagoga, el DIE, la UNAM, la UAM), aun cuando algunas instituciones privadas han contribuido significativamente a la investigacin (el CEE en Mxico, la UCA en Nicaragua, ambos centros jesuitas). Ambos pases se caracterizan adems por su desarrollo tardo en investigacin, si se los compara con los pases de Sudamrica (Argentina y Chile) que fueron pioneros en este campo.
c. Los enfoques
En el campo de la investigacin educativa ha tenido lugar el trnsito desde una visin reducida a una visin ampliada. Sin embargo el trnsito se presenta junto con la coexistencia de ambas visiones. Mxico cuenta con un mayor trnsito hacia formas nuevas de hacer investigacin que Nicaragua.
La visin reducida se caracteriza por el predominio de un enfoque cuantitativo, por centrarse en los resultados, investigar la realidad como algo externo al investigador, orientarse a conseguir informacin, sin devolver los hallazgos al grupo, hacer un trabajo desde la academia y en forma principalmente individual o a travs de lneas institucionales de investigacin.
La visin ampliada acerca de la investigacin se caracteriza por la coexistencia de mltiples enfoques junto con una revalorizacin del enfoque cualitativo, se centra en los procesos en mayor grado que en los resultados, se define como una investigacin participativa, comparte la investigacin y los resultados con el grupo investigado, que tambin se hace parte del proceso, reconoce la validez de la reflexin desde la prctica como un tipo de investigacin y promueve la formacin de comunidades.
La caracterizacin anterior puede parecer maniquea, dado que ninguna de estas dos posiciones existe en forma pura, sino que se presentan mltiples formas de transicin y de coexistencia.
d. Quien investiga
Una pregunta clave acerca de la investigacin educativa est referida a quien es el sujeto que investiga. Mientras en los enfoques ms abiertos se adopta el principio de que todos los sujetos de los procesos educativos pueden participar, en los enfoques ms restringidos se define como investigador a aquel que satisface ciertos criterios definidos desde la institucin, tales como trabajo sistemtico en el campo, formacin, produccin escrita, otros.
Antes que pensar en que es generalizada la diferenciacin entre investigadores y educadores, comentario que parece un pre-juicio de los investigadores antes que una realidad para Amrica Latina, es necesario recordar que existen numerosos investigadores que conocen las escuelas as como maestros que recuperan los hallazgos de la investigacin o aun ms, maestros organizados en movimientos pedaggicos o maestros con su prctica individual, que producen conocimiento a partir de la prctica; aun ms, la construccin de saber pedaggico no se limita a las escuelas sino que tiene lugar en una multiplicidad de programas de educacin no formal, donde participan en esa construccin los educadores comunitarios y los miembros de la comunidad.
e. Cul es el problema?
En la literatura sobre el tema, se hace presente la pregunta acerca de cul es el problema en investigacin; mientras algunos destacan que el problema consiste en la insuficiencia de investigacin relevante o comprensiva, otros consideran que el punto clave es la no utilizacin de los resultados de investigacin en la definicin de las polticas y las prcticas. 20
f. La relacin teora prctica
Las polticas pblicas en educacin pueden ser caracterizadas como el lugar de la accin, de la toma de decisiones, la ejecucin y la aplicacin, en suma como el lugar de la prctica, en diferentes niveles. Adems las polticas pblicas han sido concebidas como de competencia del gobierno, aun cuando cada vez ms la sociedad civil busca incidir en las polticas. Por su parte, la investigacin ha sido concebida en trminos de conocimiento, como el lugar de la teora; un lugar adems donde existe ms espacio para la participacin de la sociedad civil. De este modo se ha establecido una ruptura entre la investigacin, que se corresponde con la teora, versus la poltica que se asocia con la prctica.
La concepcin de este estudio es considerar que tanto la poltica como la investigacin condensan cada una de ellas la teora y la prctica, o sea la investigacin involucra tanto la produccin de conocimiento como la prctica, mientras la poltica es tanto la definicin de principios y de oportunidades como la construccin de teora.
g. De procesos a sujetos
Habitualmente al pensar en investigacin se evocan instrumentos, procedimientos, estrategias, en vez de mirar a los sujetos que estn participando. En este estudio observaremos en qu medida los sujetos y sus trnsitos generaron cambios en el campo de la investigacin educativa.
2. La construccin del campo de la investigacin
El campo de la investigacin se delimit inicialmente en base a los siguientes criterios: a) el inters por observar la relacin entre investigacin y polticas pblicas, como lugares en dilogo, no como espacios opuestos (teora versus prctica), sino como lugares donde la teora y la prctica estn presentes en cada uno de ellos; b) la amplitud del campo de la investigacin educativa tanto como de las polticas pblicas en educacin haca imposible la tarea de investigarlos a ambos en su totalidad; de all la necesidad de acotar el campo de la investigacin; c) el papel estratgico de la educacin bsica llev a elegirla como el lugar ejemplar para observar la relacin entre investigacin y polticas pblicas en educacin.
De este modo, el campo de la investigacin se circunscribi inicialmente a la interseccin entre la investigacin educativa y las polticas pblicas en educacin bsica, aun cuando ya se haban identificado seis subcampos: las polticas en educacin en general, las polticas en educacin bsica, la investigacin educativa en general, la investigacin en educacin bsica, la interseccin entre investigacin y polticas en general y la interseccin entre investigacin y polticas en educacin bsica. La primera construccin del campo de la investigacin se sintetiza en el siguiente grfico.
21 Construccin del campo de la investigacin: visin inicial Investigacin en educacin bsica La interseccin, investigacin y polticas pblicas en educacin bsica el lugar, el territorio, Las polticas pblicas en educacin bsica Investigacin en Educacin bsica Polticas en educacin bsica Polticas pblicas en educacin Investigacin educativa Interseccin Investigacin educativa-polticas
Si bien el campo del estudio se concentr en la educacin bsica, por las razones ya reseadas en el captulo I, punto 2, las referencias ms amplias a la educacin en general tambin se presentaron como necesarias para contextualizar, para observar diferencias y distinciones. De este modo, se defini como foco para el estudio la interseccin entre la investigacin y las polticas en educacin bsica y al mismo tiempo se aceptaron como subcampos a los otros cinco, quienes a modo de fantasmas o espejos reclamaban ser escuchados, como si fueron familiares o miembros de un mismo grupo que no podan ser acallados.
Esta aproximacin al campo de la investigacin se presenta en el siguiente grfico. Definicin de un foco Investigacin en educacin bsica La interseccin, investigacin y polticas pblicas en educacin Bsica. el lugar, el territorio Las polticas pblicas en educacin bsica Investigacin en Educacin bsica Polticas en educacin bsica Polticas pblicas en educacin Investigacin educativa Investigacin educativa-polticas FOCO
22 En la medida que se avanz en el estudio, apareci la comprensin de que estaban involucrados en el campo de la investigacin otros subcampos aparte de los seis que ya se haban identificado, y que ellos tambin tenan cosas que aportar. Aparecen as tres subcampos de investigacin acerca de los subcampos asociados con la educacin bsica: investigacin acerca de las polticas en bsica, investigacin acerca de la investigacin en bsica, investigacin acerca de la interseccin entre investigacin y polticas en bsica. Finalmente se hace presente un subcampo inclusivo, que es el espacio de la participacin social. La densificacin del campo que tuvo lugar se expresa en el grfico siguiente.
Investigacin en educacin bsica La interseccin, investigacin y polticas pblicas en educacin bsica el lugar, el territorio, Las polticas pblicas en educacin bsica Investigacin en Educacin bsica Polticas en educacin bsica Polticas pblicas en educacin Investigacin educativa Investigacin educativa-polticas Investigacin acerca de las polticas en educacin bsica Investigacin acerca de la investigacin en educacin bsica P A R T IC IP A C I N S O C IA L FOCO DENSIFICACIN DEL CAMPO Investigacin Acerca interseccin
Ante la complejidad alcanzada, se mantiene la idea de trabajar en torno a un foco: la interseccin entre la investigacin y las polticas pblicas en educacin bsica y al mismo tiempo, incorporar algunas voces de los otros subcampos.
3. La metodologa
La metodologa consisti en la realizacin de dos estudios de caso de corte cualitativo, para contar con dos mbitos de contrastacin (Mxico y Nicaragua). El mtodo de estudio de caso fue elegido para esta investigacin porque permite comprender un fenmeno en su contexto 17 , haciendo que el contexto se constituya tambin en un texto a ser analizado. Adems el estudio de caso no busca la generalizacin sino que hace posible trabajar proposiciones tericas en situaciones singulares.
La investigacin se concentr en el estudio de caso de Mxico, debido a motivos de costo y distancia. Sin embargo, la decisin de abrirse a un segundo estudio de caso, fue pertinente porque permiti ver desde una perspectiva ms amplia tanto la situacin de Mxico como el tema de estudio en general. Adems Nicaragua, por sus caractersticas sociales y educativas, un pas pleno de participacin ciudadana y con una desigualdad estructural sin resolver, aport reflexiones diferentes. El ejercicio comparado entre los dos
17 Cfr.Yin, Robert. Case study research: desing and methods, Sage Publications, Beverly Hills, 1984. 23 estudios de caso pone de manifiesto que existen algunos patrones comunes tanto en el campo de la investigacin como en la interseccin entre investigacin y polticas.
En cada uno de los pases se busc la recuperacin de las voces de los distintos sujetos que estaban participando en el foco del campo de la investigacin, o sea investigadores, funcionarios y personas que transitaban de uno de estos papeles al otro. Con esta finalidad se realizaron entrevistas semiestructuradas en base a una gua de entrevista (Anexo 1). Fueron entrevistadas 45 personas en Mxico, concentradas en el Distrito Federal y 15 personas en Nicaragua, pertenecientes a centros de investigacin, universidades, organismos de gobierno, ONGs 18 . Los entrevistados fueron seleccionados en forma intencional por su inscripcin en espacios de investigacin o ejecucin de polticas, en diferentes niveles. En el caso de Mxico se incluyeron profesionales, funcionarios e investigadores de la SEP, INEA, CREFAL, SEP estatal de Michoacn, DIE, UNAM/ ICESU, Universidad Iberoamericana/ INIDE, UAM, CIESAS, UNESCO, Fundacin Ford, CIEXCE, Bases Educativas, Rostros y voces, otras organizaciones, algunas personas que trabajaban como investigadores independientes, jvenes que estn iniciando su camino como investigadores y/o estn estudiando una maestra y realizando su tesis. Sobre el total de entrevistados en Mxico, el 75 % fueron investigadores o educadores que realizan tareas de investigacin; el otro 25% fueron funcionarios de gobierno o ONGS, que fueron investigadores o son usuarios de la investigacin.
En el caso de Nicaragua se entrevist a investigadores, funcionarios y profesionales de organismos pblicos, centros de investigacin pblicos y privados y organizaciones de la sociedad civil, tales como: el Proyecto Base del Ministerio de educacin, cultura y deportes, MECD; el CISE de la UNAN Managua; el CIASES, Centro de investigacin y accin educativa y social; el IEDUCA, de la UCA, Universidad Catlica; el Foro Eduquemos, asociado a PREAL; la Coordinadora Civil; FEDH-IPN, Foro de educacin y desarrollo humano de la Iniciativa por Nicaragua; MPN, Movimiento por Nicaragua; IPADE, ; Plan Internacional, F y Alegra.
Las afirmaciones de este informe estn referidas a ese grupo entrevistado y en modo alguno aspiran a ser generalizadas al conjunto de los investigadores y funcionarios de Mxico en el sector educacin. En otro tipo de investigacin se hubiera identificado el peso relativo de las instituciones y de los temas en el campo de la investigacin y se hubiera construido una muestra estratificada por tipo de instituciones y temas e incluso se podran haber ponderado instituciones al interior de las categoras. El tiempo establecido por la institucin financiadora para realizar el estudio y el enfoque cualitativo adoptado, determinaron la decisin de construir una muestra no probabilstica, donde algunas instituciones o temas no fueron incluidos o no fueron ponderados en trminos de su importancia.
Un punto a destacar es que el informe est referido principalmente a los testimonios de los entrevistados, aun cuando estos fueron contrastados con documentos. A modo de ejemplo, las principales investigaciones en educacin bsica fueron identificadas a partir de las entrevistas y no haciendo un estado del arte acerca del tema.
Otro aspecto a destacar es la disposicin a compartir por parte de los entrevistados, tanto sus opiniones como sus publicaciones o textos de terceros, as como la confianza para presentar sus puntos de vista. Asimismo, la entrevista fue aceptada por la mayora de las personas contactadas: sobre 66 personas de ambos pases a las cuales se solicit una entrevista, contestaron 59, en torno al 90%. En el caso de Mxico, sobre 51 personas contactadas, contestaron 45, el 88%; la totalidad de las personas que no aceptaron la entrevista en Mxico, por diferentes motivos (ao sabtico, salud, viajes, otros) fueron
18 Lista de entrevistados, ver Anexo 2. 24 investigadores de alto nivel y alta carga de trabajo. En Nicaragua contest la totalidad de las personas contactadas.
Los testimonios fueron triangulados entre s y con la informacin de documentos de trabajo de los programas, planes de gobierno, ponencias, informes de investigacin. De este modo, se construy un relato a mltiples voces.
La investigacin tuvo lugar entre noviembre del 2006 y mayo del 2007 (7 meses), durante junio se elabor el informe final y se presentaron los resultados en un Encuentro sobre educacin y organizaciones sociales (14-15 de junio).
La amplitud del campo de la investigacin, con los subcampos descritos, combinada con el enfoque cualitativo adoptado, la opcin por una muestra intencionada y el corto tiempo definido para la tarea, hacen que el informe final est ms cerca de un texto exploratorio que problematiza el campo, que de un texto como el informe del COMIE 19 , que se ha constituido como un documento oficial para caracterizar el campo o de un texto con alcances concluyentes, como el informe evaluativo de la OCDE 20 .
Captulo III. Hallazgos
1. El caso de Mxico
1.1 La investigacin educativa
De acuerdo con el esquema adoptado, se comienza caracterizando el campo de la investigacin educativa en Mxico, que se presenta como complejo, denso y sujeto a tensiones contradictorias. Por un lado, ha tenido un desarrollo tardo si se lo compara con otros pases de la regin, en particular con Argentina y Chile, en estrecha relacin con la fundacin de carreras de ciencias sociales (Martnez Rizo, 1996) y su correlato de investigacin en la universidad. En segundo lugar, se ubica en la actualidad en uno de los lugares ms altos en Amrica Latina, por su produccin escrita en investigacin y por la presencia tanto de carreras de postgrado en investigacin educativa como de organismos promotores de este campo.
Concepciones diferentes de la investigacin educativa coexisten en el campo; por un lado, algunos de los entrevistados la conciben como un proceso de indagacin y de denuncia, mientras otros la definen como un proceso tcnico instrumental. Una entrevistada declara: la investigacin sirve para argumentar y pensar los cambiospara denunciar con argumentacin. En el otro extremo de la perspectiva acerca de la investigacin, se encuentran aquellos entrevistados que consideran que la investigacin sirve para responder a necesidades del sectorpara corregir cursos de accin.
Los testimonios se presentan condicionados por el lugar social y poltico desde donde habla el entrevistado. Las organizaciones de maestros y las organizaciones no gubernamentales son las que sustentan el enfoque ms crtico respecto de los propsitos de la investigacin. Ante la pregunta: para qu investigar, se centran en la dimensin de revelacin y transformacin de la realidad. En efecto, en uno de los testimonios se afirma: la cuestin creo, es descubrir el mundo escondido en estos procesos y develar relaciones, financiamientos, ideologa, procedimientos metodolgicos, intencionalidades, prestigio, donde el mundo educativo encuentra en esta investigacin su naturaleza prctica. Otro
19 COMIE. La investigacin educativa en Mxico: usos y coordinacin, en Revista Mexicana de Investigacin Educativa, septiembre-diciembre del 2003, vol 8, nmero 19, pp. 847-898. 20 OCDE/CERI. Revisin Nacional de investigacin y desarrollo educativos, en RMIE, abril-junio del 2004, volumen 9, nmero 21, pp. 515-550. 25 testimonio destaca: la investigacin es significativa si permite cambiar las polticas o las prcticas educativas; el gobierno hace una utilizacin muy superficial de los resultados de investigacin, toman la investigacin para legitimar polticas () hay una complicidad mutua entre el estado y un grupo de investigadores que han mantenido todo el tiempo la interlocucin.
Los funcionarios de gobierno tienden a definir la investigacin como una herramienta, como un insumo, estrechamente vinculado con la toma de decisiones y las necesidades del sistema educativo; como un conocimiento prctico, que les permite mejorar los cursos de accin, al respecto sealan: la investigacin sirve para definir polticas, para formar, para mejorarpara que los investigadores hagan la mediacin en debates politizados. De all la prctica extendida en Mxico de invitar a los investigadores como asesores de funcionarios intermedios o de alto rango o como conferencistas o panelistas en temas sujetos a discusin pblica. Una conjetura es que el investigador es invitado para decir lo que los funcionarios quisieran decir o como la presencia de una voz externa y autorizada que agrega cientificidad al debate, y en consecuencia rigor, calidad y prestigio.
Desde las universidades o centros de investigacin pblicos y privados prevalece una concepcin crtica de la investigacin, que se diferencia de la suscrita por las organizaciones de maestros y de las ONGs porque rescata en mayor grado la importancia de construir teora y formar a otros, en estrecha relacin con el trabajo que realizan como docentes de postgrado y tutores de tesis. La investigacin es definida como un camino para comprender, denunciar y transformar la realidad y tambin como un proceso de autoformacin. Una entrevistada seala: hago de todo, voy a trabajo de campo, trabajo en conjunto con las organizaciones, doy clases, formo a mis estudiantes en investigacin, acompao tesis de maestrala investigacin me permite pensarme; Otro entrevistado dice: si la investigacin no contribuye a cambiar la realidad de los sectores ms marginados, si no permite mirar las cosas de otra manera, si no se comparte con los maestros, no tiene ningn valor; claro, no es fcilpero, me niego a quedarme encerrado en la academia; sin embargo, reconozco que el trabajo terico es necesario, si no falta consistencia.
En este marco, se observan las siguientes tendencias:
1.1.1 Institucionalizacin
Ha tenido lugar un proceso creciente de institucionalizacin de la investigacin educativa, caracterizado en trminos de produccin escrita, promocin de las actividades del campo por organismos especializados, profesionalizacin de los investigadores y difusin de los resultados, tanto hacia las escuelas y programas educativos no formales como hacia la opinin pblica. Entre los organismos de promocin se destaca en primer lugar el Sistema nacional de investigadores, (SNI), creado por el estado en la dcada del ochenta (1984). Esta instancia tiene por propsito reconocer la labor de los investigadores as como hacer posible una mayor continuidad en sus funciones (nombramiento como investigador). El sistema incluye la asignacin de incentivos econmicos, variables de acuerdo con las condiciones de los postulantes 21 .
El COMIE, Consejo Mexicano de Investigacin educativa, es otra institucin promotora de la investigacin educativa. Es una asociacin de la sociedad civil de carcter voluntario, creada como continuidad del Segundo Congreso de Investigacin educativa (1993), que convoca a los investigadores nacionales, con los propsitos de: a) promover el desarrollo de la investigacin educativa tanto como su descentralizacin; b) consolidar grupos de investigadores; c) constituir redes de colaboracin y espacios de formacin de estudiantes
21 Informacin de pgina institucional del SNI, consultada en junio 2007. 26 y de nuevos investigadores y d) impulsar los procesos de difusin. Consecuentemente, el COMIE organiza congresos nacionales bianuales, de carcter masivo, edita una revista especializada y ha elaborado estados del arte sobre el campo, con la participacin de los propios investigadores educativos (del COMIE y externos al COMIE). La asociacin cuenta con 244 miembros, que representan aproximadamente un poco menos del 3% del total de los investigadores educativos del pas. 22 A estas dos instituciones promotoras se suman las carreras de postgrado en educacin y ciencias sociales (maestra y doctorado), que involucran el desarrollo de investigaciones como parte del trabajo de realizacin de las tesis o como parte del currculo general; destacan las carreras que se especializan en la investigacin educativa, como es el caso de los programas del DIE/ CINVESTAV de maestra y doctorado.
El Instituto nacional de Evaluacin Educativa (INEE) es otra de las instituciones nuevas que forman parte del proceso creciente de institucionalizacin de la investigacin educativa. El INE, creado en el ao 2002, es un organismo autnomo federal descentralizado, que se propone mejorar la calidad de la educacin mediante la ejecucin y promocin de la evaluacin, con un mbito de competencia que incluye desde la educacin pre-escolar hasta la educacin media superior. El INEE evala tanto los rendimientos de los estudiantes como las escuelas. Un punto a destacar es que el INEE define como uno de sus propsitos la promocin de una cultura de la evaluacin. 23
Otro acontecimiento asociado con la institucionalizacin de la investigacin educativa es su promocin desde el estado, en particular desde la Secretara de Educacin, orientndose esa iniciativa hacia un campo especfico, definido incluso en trminos de menor nivel de desarrollo investigativo: la educacin bsica. En efecto, la SEP organiz convocatorias para promover la investigacin en educacin bsica desde los noventa; esta poltica de promocin de la investigacin se fue transformando, hacindose ms formal y al mismo tiempo ms compleja e interinstitucional: las convocatorias de los noventa desde SEP devinieron en un fondo sectorial mixto (Fondo sectorial SEP CONACYT, 2002). 24
Finalmente, es importante destacar que el impulso reciente a la investigacin educativa desde el aparato del estado no se limita a los esfuerzos realizados desde la SEP, sino que sta se articula con CONACYT y an ms, se promulga la Ley de Ciencia y tecnologa. De acuerdo con Gutirrez (2006) tanto la poltica educativa como la poltica cientfico tecnolgica de alcance nacional han contribuido a que se desarrollen nuevas orientaciones en investigacin educativa. La Ley de Ciencia y Tecnologa, promulgada en fecha reciente (2002), define normas para la colaboracin entre actores de distintos sectores sociales que forman parte del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, tales como universidades, empresas y entidades del gobierno federal y estatal del rea de salud, economa, educacin, desarrollo social, otros. En este sentido, la Ley promueve los vnculos entre el gobierno, la empresa y la academia, mediante un modelo de interaccin y coordinacin intersectorial, que segn Gutirrez ha sido adoptado como estrategia central de la economa globalizada en los pases desarrollados (Gutirrez, 2006: 3). En este marco, La Ley de Ciencia y tecnologa establece mecanismos de coordinacin con las entidades federativas as como con las instituciones de educacin superior, buscando adems propiciar la formacin de profesionales en este campo (Artculo 1) La investigacin es puesta al servicio de la identificacin y solucin de problemas de inters general as como a expandir las fronteras del conocimiento y mejorar la calidad de vida tanto de la poblacin
22 Clculo en base a informacin del COMIE. Cfr COMIE, pginas 851-852 , en: La investigacin educativa en Mxico: usos y coordinacin, Mxico, 2003, en Revista Mexicana de Investigacin educativa, septiembre- diciembre del 2003, volumen 8, nmero 1); informe realizado a peticin de la OCDE. 23 Informacin de pgina institucional del INEE, consultada en junio 2007. 24 Esta iniciativa ser analizada en el apartado de la relacin entre la investigacin y las polticas pblicas en el campo de la educacin bsica. 27 como del medio ambiente (artculo 12). La investigacin es definida por la Ley de Ciencia y tecnologa en trminos de aqulla que abarca la investigacin cientfica, bsica y aplicada en todas las reas del conocimiento, as como la investigacin tecnolgica (artculo 5). En este sentido, la Ley busca la promocin tanto de la investigacin bsica como de la aplicada, siendo ambas concebidas en trminos del inters social.
Una primera pregunta que nos asalta en relacin con la institucionalizacin creciente es la siguiente: quienes son los beneficiados. En el caso del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), sin duda es un avance contar con esta estructura en un pas de Amrica Latina. Sin embargo, el SNI incluye a un reducido nmero de investigadores en educacin (en torno a 171, de acuerdo con el COMIE), que representa menos del 2% del total de investigadores del SNI (en torno a 9000). Adems, los 171 investigadores educativos inscritos en el SNI representan el 0.01 de los 15 millones de docentes, de todos los niveles educativos, y el 0.1 % del total de investigadores educativos del pas (en torno a 1600 investigadores, valor estimado, COMIE). 25 Estas cifras dan cuenta tanto del lugar marginal que ocupan los investigadores educativos en el conjunto de los investigadores seleccionados por el SNI, como de su carcter de lite respecto del conjunto de los investigadores educativos y de los educadores en general. El SNI selecciona a sus miembros, promoviendo a unos y excluyendo a otros; aun ms, al interior del propio sistema se clasifica y ubica a los investigadores en categoras que guardan relaciones de orden, tanto en trminos de prestigio y autoridad como del valor de los incentivos. Otro hecho a destacar es que el SNI promueve a los investigadores a nivel individual antes que a colectivos de investigadores; adems, el sistema est pensado para aquellos investigadores que tienen una inscripcin institucional estable (lase ubicados en puestos de planta), dejando fuera a los investigadores independientes. El informe de la OCDE destaca que los criterios de ingreso establecidos por el SNI (tales como grado de doctorado, contratacin de tiempo completo en una institucin de investigacin reconocida, otros) pensados por investigadores de las ciencias experimentales, no se adaptan a las caractersticas de los investigadores educativos, en trminos de no considerar ni su singularidad ni las dificultades que existen en el campo de la educacin. 26
El COMIE por su parte, sigue una lgica similar a la del SNI: cuenta con un nmero reducido de miembros, define criterios de seleccin, recluta a investigadores en forma individual y promueve en mayor grado la investigacin acadmica que la investigacin desde los maestros. Sin embargo, el COMIE cuenta con una poltica de promocin ms amplia, ya que busca propiciar el dilogo entre sus miembros y otros investigadores educativos, as como el intercambio entre investigadores y educadores y la creacin de redes de colaboracin. El INEE, por su parte, adopta a las escuelas, los estudiantes y los maestros como objetos de evaluacin antes que promover la investigacin en los espacios educativos, incluyendo a los diferentes actores. Finalmente las carreras de postgrado, que implican una posibilidad de formacin en investigacin, y que han tenido un acelerado crecimiento en los ltimos aos, presentan riesgos en trminos de la prdida de calidad, identificados por el COMIE. Esta situacin ha llevado a que algunos investigadores recomienden diferenciar entre los postgrados asociados con profesionalizacin versus los orientados en forma especfica a investigacin. 27
Las tendencias reseadas muestra que la mayora de las instituciones que han contribuido a la institucionalizacin de la investigacin educativa, han actuado promoviendo o protegiendo el polo de los investigadores, especialmente de aquellos que pertenecen a la carrera del investigador y/o al COMIE, propiciando la investigacin acadmica antes que la investigacin de los maestros o bien haciendo de los educadores y los estudiantes objetos
25 COMIE, Op. Cit, pgina 851-852. 26 OCDE, op.cit, pgina 535, citando a Ibarrola, 1992, 2003) 27 COMIE, op.cit, 854-855 28 de evaluacin. La poltica de asignacin de fondos desde SEP a proyectos de investigacin marca una diferencia con las otras instituciones, ya que permite promover a grupos de investigadores en torno a un proyecto, a una prctica de investigacin, as como a redes de instituciones e investigadores. En el mismo sentido, el COMIE tambin se ha interesado en abrirse ms all de sus miembros, mediante mecanismos como los Congresos, la revista, otros, y de promover redes y grupos de investigadores; sin embargo, los mecanismos de incorporacin siguen siendo individuales.
En suma, ha tenido lugar un proceso creciente de institucionalizacin desde el estado de la investigacin educativa. Sin embargo, esta institucionalizacin beneficia a unos pocos, y en mayor grado a los investigadores que a los educadores. Una hiptesis que nos permitimos presentar es que esta situacin es uno de los factores que establece una distancia entre la investigacin y la prctica educativa.
1.1.2 La condicin pblica de la investigacin educativa
En Mxico existe debate acerca del surgimiento de la investigacin educativa. El relato ms frecuente es asociar el origen de la investigacin educativa con los esfuerzos del CEE (Centro de estudios educativos) en la dcada de los sesenta, y en particular con un investigador altamente reconocido en el pas: Pablo Latap. El informe elaborado por el COMIE, como estudio bsico para que la OCDE realizara su evaluacin, seala al respecto: aunque los inicios de la investigacin educativa se registran en los aos treinta y en los cincuenta, no es sino hasta 1964, con la fundacin del CEE, que comienza la investigacin educativa actual 28 . Fundamentan esta afirmacin en el carcter multidisciplinario del CEE y en su prctica de investigacin, en particular haber desarrollado diagnsticos del sistema educativo, haber hecho una revisin crtica de las estadsticas educativas desde la perspectiva de la equidad y haber promovido proyectos de investigacin con sectores de pobreza. Apelando al grado de especializacin y al compromiso social de la investigacin del CEE, se asigna al CEE el carcter de institucin fundadora de la investigacin educativa. De este modo, el COMIE suscribe un relato fundacional que se presenta como mayoritario en la literatura disponible.
Sin embargo, varios de los entrevistados dan cuenta de otro nacimiento, ligado al sector pblico, a los maestros y a la investigacin experimental, donde se constituy como un hito el Instituto Nacional de Pedagoga (IPN) en los aos treinta. En un estudio acerca de la institucionalizacin de la investigacin educativa (Gutirrez, 1999) se hace referencia a la tradicin de las escuelas normales y del Colegio de Pedagoga de la UNAM, en la cual posteriormente se apoya el DIE para iniciar su gestin en los aos setenta, Si aceptamos esta segunda posicin, se observa que tanto por el origen como por los grandes hitos en la construccin del campo de la investigacin educativa, la investigacin educativa emerge como una construccin pblica: el IPN nombrado en los treinta, la UNAM (Universidad Autnoma de Mxico) desde los sesenta, el DIE/ Cinvestav a partir de los setenta. Sin duda, la creacin del CEE en los sesenta y los proyectos que desde all se desarrollaron ha tenido un papel relevante en la investigacin educativa, pero an as sigue siendo ms fuerte y ms continua la presencia del sector pblico. Una evidencia est a la vista: no slo la investigacin educativa se concentra en el presente en instituciones pblicas como el DIE y la UNAM, sino que estas instituciones pertenecen al grupo de las consideradas ms prestigiosas por organismos como la OCDE 29 . Aun ms, el citado informe del COMIE destaca que el DIE y la UNAM estaban comprometidas inicialmente con la innovacin educativa. 30 Adems, el DIE es creado desde el estado (1971) para consolidar el sistema educativo nacional, mediante las contribuciones a la formulacin de polticas y programas y
28 COMIE, op.cit p.855. 29 Cfr. Informe de la OCDE, Revisin Nacional de investigacin y desarrollo educativos, 2003. 30 COMIE, op.cit, p.855. 29 la produccin de materiales basados en resultados de investigacin, en el marco de la reforma de la educacin primaria y la elaboracin de libros de texto gratuitos para ese nivel; poco despus (1976) el DIE inicia su labor en la formacin de profesionales en el campo de la investigacin educativa mediante programas de postgrado.
La evaluacin educativa en particular tambin aparece como un espacio pblico, e incluso en mayor grado asociado al estado que el conjunto de la investigacin educativa. En el campo de la evaluacin la SEP realiz actividades desde los setenta referidas al sistema educativo federal; hacia 1990 la SEP desarroll el Estudio Integral de la Evaluacin Preescolar, Primaria y Secundaria, as como construy exmenes de ingreso a la educacin normal y a la educacin secundaria. En los noventa tambin se iniciaron las aplicaciones de pruebas anuales de conocimiento a estudiantes y profesores, como parte del inters por el rendimiento escolar y profesional. Las actividades de la SEP en 1995- 2000 incluyeron, adems, la evaluacin de programas compensatorios y algunas evaluaciones cualitativas, as como el fortalecimiento de las reas estatales de evaluacin; en el mismo sentido la SEP dedic gran parte de sus esfuerzos a la evaluacin del aprendizaje de los estudiantes de la educacin primaria y secundaria, en base a parmetros estandarizados. Otro aspecto a destacar es la participacin de Mxico en proyectos internacionales de evaluacin, en particular en las pruebas del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa de la OREALC-UNESCO y las del Program for International Student Assessment (PISA) de la OCDE.
1.1.3 Diversidad con concentracin: la lgica de centro
La otra tendencia a destacar es la diversidad de instituciones que participan en el campo de la investigacin educativa: la secretara de educacin federal, las secretaras estatales de educacin, universidades, centros de investigacin pblicos y privados, la Universidad Pedaggica Nacional (UPN), la Fundacin del SNTE (Sindicato Nacional de trabajadores de la educacin), la Universidad Pedaggica Nacional, las escuelas normales, las ONGs. De acuerdo al COMIE, el nmero de instituciones es muy variable, asociado con el concepto de investigacin que se adopte. En este sentido, el nmero oscila desde 50, si se utilizan criterios ms rigurosos hasta ampliarse a 400 y ms, si se incluyen a todas las instituciones que declaran hacer investigacin 31 . Sin embargo, esta diversidad se acompaa con una concentracin de la investigacin en unas pocas instituciones, como un signo claro de una fuerte clasificacin. No slo la mayora de las instituciones de investigacin son universidades pblicas, sino que en unas pocas instituciones se ubican la mayora de la produccin y de los investigadores 32 . El informe del COMIE es concluyente cuando afirma que la UNAM es la institucin con mayor nmero de agentes de investigacin educativa; el DIE por su parte es caracterizado como un departamento de educacin de un centro de investigacin pblico, que al igual que la UNAM realiz el trnsito de un enfoque pedaggico a otro multidisciplinario, y que concentra su prctica en la educacin bsica.
La investigacin puede ser la actividad principal de una institucin, puede coexistir con otras funciones, generalmente la docencia, o puede limitarse a una iniciativa individual escasamente institucionalizada. Adems, en numerosas universidades sigue presente la ruptura entre investigacin y docencia, entre las facultades o departamentos de educacin, donde se desarrollan actividades docentes y los institutos de investigacin. En el caso de Mxico, se identifican pocas instituciones donde exista una produccin escrita fuerte y una masa crtica de investigadores en educacin, organizados en equipos, lneas de investigacin y promoviendo redes y comunidades interinstitucionales. Por el contrario, se encuentra mucha produccin dispersa, una pulverizacin, al decir de uno de los
31 COMIE, op.cit, p. 856. 32 COMIE, op.cit, p. 857-859. 30 entrevistados, numerosas tesis de maestra o doctorado que no se difunden ni en la escuela ni entre los investigadores. En algunas universidades la investigacin se concentra en dirigir tesis de grado o postgrado, muchas de ellas referidas a temas asociados con la propia universidad. A esto se suma una concentracin de las instituciones y los investigadores en el Distrito Federal, la presencia de unos pocos investigadores que gozan de buenas condiciones de trabajo y salario, el envejecimiento de la poblacin de los investigadores, con un promedio entre 50 y 60 aos, y la falta de puestos de trabajo estables para los investigadores jvenes; en relacin con este ltimo punto, las dificultades para acceder a puestos de planta son considerados como un punto crtico por varios de los entrevistados. Esta situacin da cuenta de una comunidad con escasa movilidad intergeneracional y regida con una lgica de centro, incluso territorial.
En sntesis, una mirada desde el presente da cuenta de un campo de investigacin amplio y disperso, si el criterio es hacer algo de investigacin y al mismo tiempo concentrado en unas pocas instituciones, si los lmites se establecen en trminos de masa crtica de investigadores y de produccin escrita de calidad, donde predominan las universidades pblicas y donde la UNAM y el DIE concentran gran parte de la actividad. Esta manera de funcionar influye en el desarrollo de la investigacin y en sus resultados; el informe de la OCDE es concluyente cuando afirma: esto ha conducido a un tipo de investigacin que es altamente acadmica, jerrquica e individualista, y que no es capaz, necesariamente, de tener impacto en las realidades educativas. 33
Esta tendencia a la concentracin se presenta junto con la falta de condiciones para la investigacin, frase que alude tanto a los escasos fondos regulares, como a la infraestructura, la ausencia de un sistema de formacin y actualizacin permanente de los investigadores, las relaciones jerrquicas, otros. En relacin con este punto se observa consenso entre el COMIE, la OCDE y los entrevistados.
Adems, la mayora de los investigadores no se concentra en investigacin sino que transita desde actividades de investigacin a docencia, consultoras, asesoras al gobierno o incluso algunos investigadores asumen, en algunos momentos, cargos en las instituciones ejecutoras, como la SEP. Estos trnsitos son percibidos por la OCDE como una debilidad, aun cuando reconoce que las autoridades pueden beneficiarse con estos procesos, ya que les permiten contar con asesores de alto nivel acadmico as como hacen posible la transferencia de conocimientos hacia las burocracias. 34
Otro punto identificado como problemtico por los entrevistados es el individualismo de los investigadores, la tendencia en algunos casos a investigar por la suya, sin considerar las necesidades del sistema educativo. El trabajo desarrollado de acuerdo a intereses individuales es tambin un trabajo aislado, de personas que realizan casi solos un proyecto o cuentan con asistentes o ayudantes, que no son vividos como pares. Adems, los entrevistados mencionan las relaciones jerrquicas entre los investigadores principales y los asistentes de investigacin, las escasas oportunidades de formacin y de ascenso en la carrera profesional disponibles para estos ltimos, as como la tendencia en algunos de los estudios de postgrado a un exceso de orientacin, en forma tal que las tesis responden en alto grado a los intereses de los tutores.
Esta manera de trabajar se acompaada con la constitucin de grupos de poder, tanto al interior de una misma institucin como entre instituciones. As, los entrevistados diferencian entre los investigadores solitarios versus las tribus o las mafias, que se comportan con mecanismos de reclutamiento, proteccin y exclusin, cacicazgos. Asimismo, algunos de los entrevistados diferencian entre los investigadores fundadores y los herederos de los
33 OCDE, op.cit, p.535. 34 OCDE, op.cit, pgina 521. 31 fundadores (pertenecientes a ms de una generacin) versus las generaciones intermedias y las ms jvenes que no se integraron como herederos.
Si damos un paso ms podramos aventurar que antes que las condiciones institucionales y los grupos de poder, existen otras tensiones ms fundamentales en el campo de la investigacin educativa. Habitualmente los diagnsticos sobre la escuela sealan como uno de los problemas centrales la falta de recursos, sin comprender que son sntoma de un cuadro ms complejo, estructural y estable. Un proceso similar sucede en la investigacin educativa. Las condiciones institucionales deficientes y la presencia de grupos de poder son sntoma de una lgica de centro al interior de la propia investigacin, sus instituciones y sus sujetos. Una lgica de centro que se expresa como concentracin territorial, valoraciones diferenciales de las instituciones y los sujetos, entre otros. Desde el centro, la investigacin es presentada socialmente como el lugar de la verdad y de la ciencia, ocultando la existencia de una elite con privilegios y aislada de la realidad. Quien hace esta presentacin social? La propia elite y sus asociaciones. Necesitamos preguntarnos porque el informe del COMIE es tan terminante al caracterizar la calidad insuficiente de la investigacin realizada desde las escuelas normales o la UPN, sin dar cuenta de las condiciones del contexto que podran explicar esa situacin. En el mismo sentido, la pertinencia de una pregunta clave: quien investiga al COMIE o la pertinencia de que el COMIE volviera la investigacin sobre s mismo, sobre las consecuencias de sus polticas. El COMIE se ha transformado l mismo en un centro que tiene la capacidad de investigarlo todo: organiza estados del arte acerca de la investigacin educativa en distintas reas, incluso investiga la investigacin; sin embargo, no investiga la estructura de poder del campo de la investigacin, del cual el SNI y el COMIE son parte fundamental. Al no investigarse a s mismo, el COMIE puede clasificar a las instituciones de investigacin, desde un lugar aparentemente objetivo. Esta es una de las tensiones importantes, algo as como una contradiccin del desarrollo de la investigacin. Sin duda es importante la presencia de una asociacin como el COMIE, que promueve la investigacin mediante acciones tan inclusivas como los congresos y los estados del arte. La pregunta sigue en el aire: cun inclusiva es la poltica y la prctica del COMIE y para qu, a quien beneficia? Finalmente, al dejar de investigarse a s mismo, el COMIE adopta un enfoque de investigacin externa, de investigar algo que est fuera del sujeto o la institucin que investiga, se investiga un panorama desde un lugar otro.
En relacin con el tema anterior necesitamos reflexionar acerca de cmo la investigacin educativa, organizada con esta lgica de centro, dialoga con el espacio del poder poltico, que tambin se organiza con una lgica de centro, en que medida se subordina a sus intereses o produce conocimiento guindose por la bsqueda de la igualdad social.
1.1.4 Diferenciacin por calidad y otras distinciones
La diferenciacin en trminos de calidad es fuerte; tanto los informes oficiales del COMIE y de la OCDE como las opiniones de los investigadores coinciden en caracterizar la investigacin en trminos de dos polos: alta y baja calidad; en un extremo, el DIE, el ICESU de la UNAM, la UAM, la Universidad Iberoamericana y el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey, y en el otro extremo la UPN y las escuelas normales. En el medio se encuentran instituciones tales como universidades y centros de investigacin pblicos y privados.
Las instituciones son diferenciadas, segn el informe de la OCDE, considerando el grado en que desarrollan: a) investigacin bsica o investigacin aplicada; b) investigacin independiente o investigacin orientada por las demandas de las polticas pblicas, relacionada con la solucin de problemas 35 . En el informe se combinan ambos criterios,
35 OCDE, op. cit , pp526-527. 32 dando lugar a cuatro grupos de instituciones. Sin embargo, se observa que una misma institucin puede ubicarse en ms de una casilla. A modo de ejemplo, el DIE realiza tanto investigacin bsica como aplicada, e igualmente, realiza tanto investigacin relativamente independiente como investigacin asociada a la resolucin de problemas. Esta situacin da cuenta de las limitaciones de la clasificacin. En consecuencia, es necesario pensar de una manera ms flexible, en vez de diferenciar las instituciones en trminos excluyentes (desarrollan investigacin bsica autnoma, investigacin bsica subordinada, investigacin aplicada autnoma o investigacin aplicada independiente) se pueden identificar grupos de investigadores o lneas de investigacin al interior de una misma institucin que coexisten realizando distintos tipos de investigacin o incluso en instituciones tomadas como bloque que realizan proyectos asociados con uno u otro tipo de investigacin en tiempos diferentes. Otro punto a considerar es que los lmites entre la investigacin bsica y la investigacin aplicada se han vuelto ms complejos, que los enfoques interdisciplinarios se hacen cada vez ms necesario, asi como la posibilidad de hacer investigacin independiente se ve afectada por las polticas de control tanto de los gobiernos como de los organismos internacionales.
Otra distincin importante se relaciona con qu investiga la investigacin educativa. Los informes del COMIE y la OCDE coinciden acerca del predominio de los estudios acerca de la educacin superior respecto de la educacin bsica, as como la especializacin de ciertas instituciones en educacin bsica (tales como el DIE) o en educacin superior (el ICESU de la UNAM). Sin embargo, los entrevistados destacan que esta tendencia est cambiando, que ha crecido la produccin investigativa acerca de la educacin bsica, y que mientras el ICESU ha comenzado a incursionar en educacin bsica tambin el DIE lo hace en educacin superior. Al mismo tiempo, todos coinciden en que todava la investigacin se concentra en la educacin superior, sus problemas, intereses, procesos.
La ltima distincin importante es que en Mxico se presenta una situacin que es similar a la de otros pases de la regin e incluso de los pases desarrollados: la coexistencia de enfoques de investigacin as como una tensin entre lo cuali versus lo cuanti. El desarrollo del enfoque etnogrfico ha sido uno de los grandes aportes del DIE tanto para Mxico como para toda Amrica Latina.
1.1.5 Investigacin participativa
A pesar de la expansin de los enfoques cualitativos y de la mayor legitimidad y alcances de las propuestas participativas, todava persiste una manera de hacer investigacin externa en Mxico, donde el investigador est centrado en su inters de averiguar, esclarecer un tema, antes que en los procesos de la gente involucrada y en la importancia de compartir con ellos los aprendizajes. Es el investigador que busca llegar lo ms rpido posible a los resultados, mientras crea una relacin jerrquica con su propio equipo y con el grupo investigado; igualmente no se interesa por ningn tipo de devolucin de los resultados y subordina la formacin de su grupo a sus propios intereses. Lo opuesto a este investigador es aquel que est dispuesto a compartir lo que sabe, que desarrolla alguna actividad de docencia y de tutora cuando corresponde, con una lgica colaborativa y que comparte tambin con la comunidad. Este segundo tipo de investigador comparte su saber tanto dentro de la institucin investigadora como fuera.
En cierto grado, la orientacin hacia alguna forma de colaboracin se relaciona con la manera en que se vive la posibilidad de que los educadores hagan investigacin. La OCDE es concluyente cuando afirma que: el docente mexicano no parece estar en condiciones de utilizar de manera sistemtica la investigacin, para mejorar su prctica 36 , ya sea porque no cuenta con la formacin, no posee las condiciones laborales o porque en
36 OCDE, op. cit, p.536. 33 los centros no se ha construido la autonoma, con la consecuente dificultad para que surjan innovaciones desde los maestros. Varios de los entrevistados coinciden con esa opinin, argumentando que los maestros no tienen las competencias ni el tiempo para investigar. Los investigadores dispuestos a investigar con la comunidad valoran los aportes de los educadores y los acompaan en los procesos de autoinvestigacin.
1.1.6 Investigacin temtica
El COMIE aporta una reflexin interesante al sealar que la investigacin en Mxico no est organizada por disciplinas como en otros pases, sino por temas, debido a la influencia de los estados del arte del propio COMIE 37 . En este marco, el COMIE define como las reas de investigacin con mayor desarrollo: enseanza y aprendizaje de las matemticas, aprendizaje de la lecto-escritura, currculo, polticas de la educacin superior, historia de la educacin y vida en la escuela. Los entrevistados coinciden en alto grado con la identificacin de estos temas como los ms investigados pero agregan otros campos, tales como materiales educativos y gestin: Las reas ms marginales en investigacin son identificadas como: educacin y trabajo, educacin de adultos, educacin y gnero, polticas pblicas en educacin bsica y educacin media superior. Como reas emergentes fueron definidas la educacin intercultural, la formacin y la educacin para la ciudadana. Los temas que requieren de ms presencia de la investigacin, fueron identificados por los entrevistados como: seguimiento de las polticas pblicas, el rezago educativo, las condiciones de trabajo de los maestros, quines son los maestros, las identidades mltiples, el sindicato y su papel y la educacin secundaria tcnica.
En las universidades se han organizado lneas temticas de investigacin, que agrupan a proyectos, as como se estn gestando comunidades de aprendizaje interinstitucionales en temas como enseanza de las matemticas, enseanza de la lengua, otros. Este proceso es considerado promisorio por el COMIE. Sin embargo, la educacin para el trabajo slo ha dado lugar a una lnea de investigacin en el INIDE, de la Universidad Iberoamericana Las polticas pblicas en educacin bsica o en educacin en general, por su parte, estn siendo investigadas desde principalmente desde una lnea de investigacin creada en el ICESU de la UNAM y otra desde el INIDE de la Ibero.
Hacia donde vamos
Sin duda, en los ltimos diez aos ha crecido la produccin y la difusin de la investigacin educativa en Mxico, hacindose presentes adems las lneas y las comunidades de investigacin; sin embargo persiste la estructura del campo, en trminos de concentracin en unas pocas instituciones y sujetos, relaciones jerrquicas, dispersin y aislamiento. En este panorama se avizoran tendencias promisorias: investigadores que forman grupos, incluso interinstitucionales, ms capacidad de produccin, ms oportunidades de formacin en investigacin a nivel de postgrados, ms investigadores que comprenden el valor de compartir los procesos y los resultados con la comunidad donde se trabaja. Ante una investigacin que tiene estas reglas de juego, las propuestas de solucin son muy diferentes; un investigador como Latap recomienda promocionar la investigacin instrumental, entendida como la que tiene posibilidades de aplicacin ms inmediata, en temas que interesen a los que toman decisiones, tales como currculo, evaluacin, financiamiento 38 . Otra opcin sigue siendo una reflexin radical acerca del campo de la investigacin y aun ms, de sus relaciones con las polticas pblicas y con la prctica educativa.
1.2 Las polticas pblicas
37 COMIE, op.ci., p. 864. 38 OCDE, op. cit, p. 531. 34
Una mirada global a las polticas pblicas en educacin prepara el terreno para analizar las relaciones entre stas y la investigacin. En consecuencia, las polticas pblicas sern caracterizadas en forma somera, con la nica finalidad de crear las condiciones para transitar hacia el paso siguiente. El panorama general de las polticas pblicas que se presenta ha sido elaborado considerando tanto los puntos de vista de los entrevistados como las referencias de algunos documentos fundamentales.
Las tres preguntas que aspiramos a contestar en este apartado, son:
Cules son las principales polticas pblicas en educacin? Qu lgica las organiza y en qu medida son pertinentes ante la situacin educativa de Mxico? En qu grado las polticas pblicas han sido investigadas?
Las polticas pblicas en educacin tienen lugar en el contexto siguiente: si bien Mxico ha alcanzado logros considerables en trminos de la cobertura de la educacin bsica, todava se encuentran fuera de la escuela nios y nias, principalmente de comunidades indgenas en zonas rurales dispersas. A esto se une una poblacin adulta, de 15 aos y ms, que no ha completado la educacin bsica, en torno a 32 millones de personas. Las oportunidades educativas se siguen distribuyendo en forma desigual en el pas, incluso en la educacin bsica. La escolaridad promedio de la poblacin econmicamente activa es de 8.2 aos, que es menor a la educacin establecida como obligatoria. A esto se une un problema de calidad de la educacin y de su distribucin, generndose grandes diferencias en trminos de urbano rural, clase social y pertenencia a las comunidades indgenas. La educacin superior, como ya se seal, sigue siendo posible slo para un grupo reducido de personas, mientras son insuficientes las oportunidades de educacin no formal para las personas que se han salido de la ruta de la escolaridad formal.
Esta situacin, donde desigualdad y calidad son dos de los problemas centrales, ha dado lugar a un conjunto de polticas pblicas, que de acuerdo con algunos de los entrevistados, se han mantenido relativamente estables desde los noventa. Si bien en el ltimo sexenio hubo cambios importantes, estos fueron en mayor grado cambios en los programas operativos antes que en las polticas. Esta posicin acerca de la continuidad de las polticas desde los noventa es suscrita tambin por Snchez en un ensayo elaborado en el 2004, que hace un anlisis retrospectivo de la reforma educativa de los noventa 39
El conjunto de las polticas pblicas actuales se inscriben en el modelo sancionado en el Acuerdo por la Modernizacin educativa, de 1992, que dio lugar a cambios estructurales: la descentralizacin educativa, nuevos planes y programas para la educacin bsica, reconocimiento del papel social de los maestros y promocin de la carrera magisterial y de su formacin permanente, as como promulgacin de la obligatoriedad de la educacin secundaria. La educacin bsica, tal como se la conoce en el presente, constituida por nueve aos de escolaridad, se constituye a partir del Acuerdo. La flexibilidad curricular, el enfoque constructivista, el uso de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin y el impulso a proyectos lanzados desde la escuela, son parte de esta nueva lgica educativa. Uno de los entrevistados seala que. el Acuerdo no fue evaluado, hubiera sido necesario para determinar el impacto de las polticas en cada rea.
Un punto a destacar es que a partir de los noventa la poltica pblica en educacin se expresa como Reforma educativa, concentrada en la construccin de la educacin bsica y
39 Snchez, Jos Simn. Reforma curricular y profesionalizacin del magisterio en la educacin bsica, en El currculum en la educacin bsica. Memoria del Tercer Encuentro Internacional de Educacin, Fernando Garca (compilador), Mxico: Editorial Santillana, 2004. 35 adoptando a la escuela como el eje del cambio. La reforma en Mxico fue global y al mismo tiempo, centrada en la escuela. Esta aparente contradiccin, que no fue tal, sino una opcin poltica, permiti al estado liberarse de algunas funciones; esta opcin implic tambin dejar a la educacin superior fuera de la Reforma. De acuerdo con Ezpeleta (2004: 409-410) rompiendo con la tradicin de las reformas, el propio mbito institucional de la escuela pasa a ser entendido como la expresin por excelencia del sistema, y por ello, simultneamente como objetivo principal de transformacin y ncleo orientador para la formulacin y operacin de los cambios. 40
La estrategia de modernizacin impulsada en los noventa se ha continuado hasta el presente en la educacin bsica, en tres lneas: a) cambios curriculares, en particular flexibilidad curricular, orientacin constructivista y aprendizaje por competencias, asignando especial prioridad a la educacin bsica; b) descentralizacin progresiva a nivel estatal y municipal; c) formacin permanente de los docentes.
La actual reforma de la educacin secundaria y la reforma parcial de la educacin pre- escolar son parte de las polticas iniciadas en los noventa. Igualmente, se identifica en estas dos dcadas una tendencia estable a la ruptura entre las polticas educativas para la educacin superior y las polticas educativas para la educacin bsica, hacia donde se orienta la reforma.
De acuerdo con los entrevistados y combinando sus opiniones con la clasificacin realizada por el COMIE en el estado del arte acerca de la investigacin sobre las polticas pblicas, stas pueden desagregarse en las siguientes reas 41 :
Polticas de calidad y equidad Polticas de federalizacin Polticas de evaluacin Polticas de profesionalizacin Polticas de gestin Polticas de participacin Polticas de financiamiento
Sin embargo, abordar las polticas como si fueran una suma de partes puede resultar engaoso, al dar la idea de procesos separados, que no guardan relacin entre s. Por el contrario, el conjunto de las polticas gir en torno de la decisin del estado de liberarse de funciones que histricamente haba ejercido, as como de focalizarse en los sectores de menores recursos. En este marco, la federalizacin fue una poltica transversal a todas las otras y simultneamente una poltica que oper como la puerta para todas las otras. Sin embargo, al igual que en otros pases de Amrica Latina, la descentralizacin tuvo lugar junto con estrategias de recentralizacin, entre las cuales se destacaron la formacin y la evaluacin. Como parte de una decisin del estado de privatizar la vida social, se promueven polticas focalizadas referidas a la equidad y la calidad y polticas de participacin a nivel local.
En este marco, las polticas orientadas a elevar la calidad fueron propiciadas desde los noventa, asocindolas con pertinencia, eficacia y eficiencia; la calidad a su vez se vincul con la formacin de los profesores y con el mejoramiento de los aprendizajes de los estudiantes. En los planes sexenales del 2001-2006 y del 2007-2012, la calidad se presenta como una poltica central, asociada siempre con equidad, eficiencia y eficacia y vinculada con la estrategia de formacin de los maestros y mejoramiento de los
40 Ezpeleta, Justa. Innovaciones educativas. Reflexiones sobre los contextos en su implementacin, en RMIE, 2004, abril-junio, volumen 9, nmero 21, pp. 403-424. 41 COMIE. La investigacin educativa en Mxico 1992-2002. Polticas educativas, tomo 9, 2003. 36 aprendizajes. Se ha buscado tanto promover la calidad de la educacin bsica como de la educacin media superior y la educacin superior, en el entendido que los niveles superiores del sistema educativo son fundamentales para garantizar el desarrollo econmico y social. Sin embargo, la ruptura entre el discurso acerca de la importancia de promover la calidad y la equidad y la prctica de la desigualdad ha sido una constante desde los noventa. Igualmente, las polticas en Mxico son similares a las de otros pases de Amrica Latina, confirmando la influencia de los organismos internacionales, en particular el Banco Mundial y en el caso de Mxico, la OCDE, que han sido voceros de la propuesta neoliberal. Las mismas polticas, los mismos problemas, las mismas condiciones estructurales de desigualdad que permanecen.
La tendencia a improvisar se combina con la puesta en marcha de polticas homogneas que nos se basan en el trabajo con otros actores, en consultas ni en estudios de las realidades locales. Uno de los entrevistados afirma que: los problemas de la calidad de la educacin se resuelven con sentido comn ms improvisacin, no con resultados de investigacin () se toman decisiones como meter materiales en todas las escuelas, acercar a los padres, pero que evaluacin se ha hecho en el DF acerca de las jornadas de tiempo completo, qu se sabe? Y ya se decidi que se va a instrumentar.
Para varios de los entrevistados, la gran poltica de los ltimos diez aos ha sido la evaluacin, que ha logrado una institucionalizacin creciente, especialmente con la creacin del INEE y con la aplicacin sistemtica de pruebas de aprendizaje a los estudiantes de la educacin bsica y media superior. Para otros, las principales polticas han estado relacionadas con la promocin de la equidad y la calidad, que a su vez dieron lugar a polticas focalizadas en sectores de pobreza, programas compensatorios y al proyecto de escuelas de calidad (PEC).
Los programas compensatorios han sido investigados en varias oportunidades 42 as como la propuesta de Enciclomedia y los efectos de la creciente institucionalizacin de la evaluacin. Las investigaciones disponibles y/o los testimonios de los entrevistados coinciden en sealar lo siguiente: a) la cultura de la evaluacin genera desaliento en la escuela, por el alto grado de presin y demanda que implica tanto para los estudiantes como para los maestros; b) los resultados de la evaluacin regresan slo en forma parcial a la escuela y cuando lo hacen, est ausente una aproximacin institucional a esta informacin, aun cuando un porcentaje significativo de los maestros lee los informes; c) algunos programas compensatorios como Oportunidades aumentan la retencin escolar pero no el aprendizaje; d) el Programa Escuelas de calidad, PEC, tambin puede ser considerado un programa compensatorio, aun cuando el gobierno lo diferencia de estos; e) el PEC ha sido evaluado en forma peridica por el CIDE y otras instituciones, dando lugar a un verdadero universo de evaluaciones; sin embargo, gran parte de los entrevistados coinciden en sealar que las modificaciones hechas al programa han estado referidas en mayor grado a la operacin que a los aspectos pedaggicos, que han permanecido sin modificaciones significativas; f) las evaluaciones acerca de Enciclomedia han sido estudios de caso, ms breves o ms prolongados, que se han centrado en aspectos operativos antes que pedaggicos y que no han dado cuenta de los problemas centrales, tales como la falta de una formacin suficiente y de un tiempo institucional pagado para que el maestro asuma la tarea, la incapacidad de cambiar la relacin de dependencia que el maestro tiene con el libro de texto, que es el portador de saber en la escuela y el hecho de que Enciclomedia no pone en crisis el conocimiento escolarizado del libro de texto, sino que se subordina a ste.
42 Cfr. Muoz Izquierdo. Carlos. Investigacin educativa y toma de decisiones en Amrica Latina y el Caribe. Mxico: INIDE, IBERO, Documento de investigacin nmero 1, 2004. 37 La federalizacin, por su parte, es considerada como una poltica fundacional del estado neoliberal. Los entrevistados coinciden con los resultados de estudios acerca de la descentralizacin: se ha descentralizado la operacin, se han generado desigualdades, pero no se han descentralizado ni la orientacin general ni la normatividad; de este modo, el nivel central conserva el control de las metas y de la normatividad, mientras en el nivel local se ejecuta o se aplican las polticas definidas desde el centro. Adems, se observan grandes diferencias entre los estados, donde un factor decisivo es la capacidad de haber creado equipos locales. 43 Las polticas de participacin promovidas desde el estado se han concentrado en acciones de participacin en la escuela, tales como la puesta en marcha de los consejos de participacin social, legitimados por la Ley de Educacin de 1993; sin embargo, los estudios sobre el tema destacan que despus de una dcada los consejos no se han concretado en la realidad cotidiana de las escuelas 44 .
De acuerdo con los entrevistados, ninguna de estas polticas ha producido cambios significativos en la prctica, en gran parte por la oposicin realizada desde el sindicato docente 45 . A esto se une la ruptura entre el nivel central y el local, en particular la escasa disposicin a escuchar los reclamos generados desde la escuela y la falta de acciones continuas en materia de seguimiento y evaluacin.
Los actores principales durante los ltimos veinte aos han sido el sindicato y los funcionarios de la SEP, aun cuando aparecen nuevos actores, como el Banco Mundial, los empresarios, una mayor presencia de las burocracias estatales.
La gran tarea pendiente sigue siendo la reforma de la educacin bsica, uno de los entrevistados afirma: uno de los temas ms importantes en Mxico, junto con la evaluacin, es la reforma de la educacin bsica, que tambin tiene que hacerse, especialmente en temas como descentralizacin y financiamiento. La reforma de la educacin secundaria, va a llevar a la reforma de la educacin bsica y los tres aos obligatorios de la educacin pre-escolar tambin van a llevar a pensar la educacin bsicaaunque sean obligatorios los tres aos de pre-escolar seguimos igual.
Desde una mirada ms amplia, los principales puntos crticos del campo educativo siguen siendo; a) una lgica de centro, con su correlato de un exceso de institucionalidad, numerosas instituciones y programas, un sistema educativo centrado en la oferta, y organizado en torno al cumplimiento de metas, donde se relegan los propsitos de aprendizaje y participacin; aun ms una tendencia a controlar mediante las reglas de operacin, la capacitacin en cascada, los formatos estandarizados, las evaluaciones y los diagnsticos, todos estructurados segn guiones elaborados desde el nivel central de las instituciones; b) un sistema educativo piramidal, organizado segn circuitos de clase, y donde todava la desercin es un problema severo; el noveno grado es un punto de quiebre: la mitad de los egresados de la educacin secundaria no ingresa a la educacin media superior; y luego slo el 15% de los egresados de la educacin media superior ingresa a la universidad; c) una educacin superior que llega a unos pocos, segmentada en una oferta mltiple, donde convergen las instituciones privadas y las pblicas, con una presencia creciente del sector privado o de formas de privatizacin, y con una tendencia al predomino del conocimiento instrumental; d) rupturas entre la educacin bsica y la educacin superior y entre la educacin bsica regular y la educacin bsica de adultos, as como rupturas y superposiciones entre los servicios educativos estatales, los municipales en algunos casos y los federales; e) presencia de un rezago estructural, nombre que califica y estigmatiza en Mxico a las personas que no han completado la educacin bsica, del cual slo un porcentaje mnimo se reintegra a estudios de educacin
43 COMIE, op.cit, 2003, pp. 62-63 44 COMIE, op-cit, 2003, pp. 80-81 45 En este punto tambin coincide Snchez, en el texto antes nombrado, 2004. 38 de adultos (en torno al 5%); e) el control por el sindicato; f) la ausencia de una formacin reflexiva y transformadora para los docentes, a pesar del discurso y de las acciones de seudocapacitacin instrumental; g) problemas de infraestructura, tales como falta de edificios escolares o condiciones deficientes o ausencia de maestros, en algunos estados; h) una cultura de la evaluacin, como mecanismo de control, asociado con la lgica de cumplimiento de metas y la bsqueda de la competitividad internacional, a costa del aprendizaje real y de la construccin de comunidad en la escuela; j) la marginalidad de la educacin de adultos y de la educacin para el trabajo, as como el hecho de que las modalidades formales de educacin para el trabajo (secundaria tcnica, bachilleratos tecnolgicos) forman escasamente para el trabajo.
Otro aspecto a destacar, sealado por los entrevistados y por el COMIE 46 , es que si bien se investigan o evalan profusamente los programas, ya sea con fines diagnsticos o evaluativos, no es investiga la lgica de las polticas y su sentido social; consecuentemente se detecta un escaso desarrollo de la investigacin en este sentido acerca de las polticas en educacin bsica y educacin media superior; segn la misma fuente esta tendencia se ha mantenido desde los ochenta, contrastando con el inters por investigar las polticas de educacin superior, en congruencia con el mayor desarrollo de la investigacin en educacin superior respecto de la investigacin en educacin bsica.
1.3 La relacin entre investigacin y polticas pblicas
La relacin entre la investigacin educativa y las polticas pblicas se presenta como compleja; sin duda la relacin existe, pero al decir de una de las entrevistadas esta pregunta no se contesta en trminos de si o no; o sea no puede ser contestada apelando a respuestas dicotmicas, que simplifican la realidad, sino que la relacin se especifica en trminos de bajo ciertas condiciones En este marco, la relacin entre investigacin y polticas implica un conjunto de factores a ser considerados, que se desglosan a continuacin.
1.3.1 Las ilusiones o las expectativas
En primer lugar se aspira a analizar las ilusiones, expectativas o conjunto de imperativos que acompaan a esta relacin hasta oscurecerla. Un comentario inicial es que los funcionarios cuando mencionan la investigacin parecen sentirse obligados a estar familiarizados con ella y a tomarla en cuenta; los investigadores por su parte, tambin parecen sentirse obligados a lograr incidencia en las polticas o a lograr ser escuchados; en su casi totalidad los investigadores hacen referencia a que esperan que los resultados de sus trabajos sean tomados en cuenta para el diseo e implementacin de polticas. De all que una gran parte de las opiniones se presenten en trminos de debe ser, la investigacin debe o la poltica debe. En este marco, gran parte de los investigadores entrevistados tienden a percibir la investigacin como el lugar de la verdad o al menos como un lugar donde existe ms conocimiento o un conocimiento ms pertinente o ms referido a evidencias empricas que aquel presente en el espacio de las polticas. De all que los investigadores manifiesten que la poltica tiene que demandar investigacin o bien que la poltica tiene que acoger la evidencia informada. Igualmente, los investigadores afirman que la investigacin tiene que incidir en las polticas, en vistas de mejorar la calidad y la equidad de la educacin; asimismo, declaran que la investigacin tiene soluciones que ofrecer y la poltica debera aceptarlas. En este marco, una parte de los investigadores coincide con esta postura, donde la investigacin representa el polo de la racionalidad, del conocimiento fundado en evidencias, frente a la poltica que est concebida como el lugar de la tradicin, el autoritarismo, la arbitrariedad, o el sentido comn. Este grupo de investigadores sostiene un deber ser: la investigacin debera ser
46 COMIE, op.cit, 2003, p.20 39 escuchada, porque sabe lo que dice. Otro grupo de investigadores considera que esta propuesta, aunque aparentemente correcta, en tanto defiende el triunfo de la verdad, es una pretensin demasiado exigente, ya que los polticos tienen su propia lgica y adems, y quiz esto sea lo ms importante, existen otras fuentes de conocimiento tan vlidas como los resultados de investigacin, tales como los saberes sociales presentes en los diferentes actores, la experiencia de los propios funcionarios, la memoria social, otros; consecuentemente se propone que antes que plantear una demanda de ese tipo es ms adecuado iniciar un proceso de dilogo entre investigadores y polticos.
1.3.2 La relacin entre investigacin y polticas pblicas
Ante la pregunta de si existe relacin entre investigacin y polticas, las opiniones de los entrevistados se dividen:
a) por un lado, un grupo de investigadores sostiene que no existe relacin, porque los polticos tienen sus propios fundamentos e intereses y no toman en cuenta los resultados de la investigacin; algunos matizan esta posicin cuando dicen que los polticos escuchan cuando se les dice lo que quieren escuchar; aun ms la investigacin es caracterizada por algunos investigadores como deficiente frente a los problemas de la realidad; finalmente, algunos investigadores y algunos funcionarios reconocen que los investigadores tienen sus propios intereses que no se relacionan necesariamente con lo que sucede en el mundo de la poltica y en el mundo de la realidad, lo que explica tambin la desvinculacin.
b) Otro grupo de investigadores consideran que si existe relacin entre la investigacin y las polticas pblicas, ya que los tomadores de decisiones recuperan en alto grado los resultados de la investigacin para el diseo y puesta en marcha de polticas y programas; aun ms, los propios funcionarios contratan a los investigadores en el papel de asesores para que los apoyen en la formulacin de las polticas pblicas.
c) Un tercer grupo de investigadores considera que la relacin entre investigacin y polticas tiene lugar bajo ciertas condiciones; consecuentemente la relacin es mediada, compleja, cambiante y se especifica segn las condiciones del contexto; en este sentido, el vnculo no es automtico ni simple y se observa generalmente en el mediano plazo; por ejemplo, la investigacin bsica sobre aprendizaje de la lengua, con un enfoque psicogentico, realizada por Emilia Ferreiro, fue luego recuperada para la reforma educativa de los aos ochenta.
d) Una entrevistada hace un aporte interesante, que cambia el eje del debate, al afirmar que:la mayora de las investigaciones acerca de la educacin bsica estn referidas a polticas. En efecto, es diferente decir que las investigaciones estn referidas a las polticas, es decir que estudian las polticas, su gnesis y sus efectos, que se interesan por aclarar situaciones y problemas en torno de las polticas y los programas, a afirmar que la poltica escucha y adopta como punto de partida los resultados de la investigacin. En el primer caso, se hace referencia a que los investigadores se interesan por estudiar las polticas y programas; en el segundo, se destaca que la poltica adopta como referente a los resultados de la investigacin.
Si continuamos con este razonamiento, podramos conjeturar que existe relacin entre investigacin y polticas, cuando miramos la relacin desde los investigadores, porque los investigadores se interesan por saber de las polticas de una manera sistemtica, para transformar la realidad. Al mismo tiempo podramos conjeturar que no existe relacin entre investigacin y polticas, porque al mirar la relacin desde el lugar de los polticos, estos no consideran ni recuperan suficientemente los aportes de la investigacin
40 Es interesante observar una coincidencia: la categora desvinculacin histrica, connota una desvinculacin estable, estructural, que no se limita a una coyuntura. Ahora bien, esta categora es mencionada tanto en un diagnstico realizado por Pablo Latap en1994 como en las entrevistas realizadas para este estudio en el presente ao. Si aceptamos los testimonios como vlidos, a modo de conjetura, podramos suponer que la desvinculacin no slo es real sino que ha sido prolongada. Al mismo tiempo, la presencia de esta desvinculacin relativamente continua, no niega que en algunos momentos investigacin y polticas pblicas hayan estado ligadas, especialmente en formas diferidas en tiempo y espacio.
Si se acepta que existe relacin entre investigacin y polticas pblicas, puede conjeturarse que esta relacin ha tenido lugar principalmente al interior del aparato del estado; aun ms, esta relacin ha sido creada desde el estado. Un caso ejemplar es la creacin del DIE, para contar con una institucin gubernamental que investigara y apoyar las innovaciones educativas. En el devenir, la relacin contina siendo fuerte al interior del estado, nuevamente es fuerte la relacin entre el DIE y la SEP, pero se debilita si observamos las relaciones de la SEP con las universidades pblicas o con las privadas; y finalmente, se hace aun menos ntida cuando los vnculos se refieren a la SEP versus las organizaciones de la sociedad civil.
El tema de la relacin entre investigacin y polticas pblicas remite a su vez a la relacin intelectuales-polticos, o la relacin entre el sabio y el poltico, descrita por Weber. De este modo hemos llegado a pensar en la autonoma de los intelectuales o en su dependencia, ms o menos visible u oculta.
Las razones de la desvinculacin estn a la vista, segn los entrevistados: por un lado el carcter corporativo del estado mexicano, es decir de un estado que unifica a las clases sociales y sus intereses, creando un proyecto hegemnico reconocido como vlido por diferentes sectores; por otro, el hecho de que el sistema educativo puede ser caracterizado como una corporacin, como una organizacin que busca la ganancia sin importar los costos. En este sentido, el sistema educativo es corporacin porque busca producir egresados, sin importar los procesos de produccin. 47 El tercer factor que explica la desvinculacin es, segn los entrevistados, la ausencia de un espacio para la crtica.
1.3.3 Los mecanismos de vinculacin entre investigacin y polticas pblicas
Aceptada una cierta relacin entre investigacin y polticas, que es necesario especificar, los mecanismos de vinculacin que se hacen presentes, son de una gran diversidad. Intentaremos caracterizarlos como sigue: a) invitaciones individuales a investigadores desde el aparato del estado, en distintas tareas (asesores, consejeros, evaluadores, diseadores de planes sexenales, conferencias, talleres, otros), b) consultas o foros desde el estado, que incluyen a los investigadores; c) contrataciones desde el estado para el diseo curricular o en la elaboracin de materiales de estudio o recuperacin de la investigacin bsica por el estado para los mismos propsitos, d) asignacin de fondos desde el estado para proyectos de investigacin mediante concursos pblicos; e) insercin del investigador en el aparato del estado, como profesional o funcionario de alto rango; f) proyectos de investigacin participativos; g) acciones de difusin y uso de la investigacin desde el estado o desde la sociedad civil.
En estos mecanismos de vinculacin la relacin tcnica se imbrica con la relacin poltica. Los grupos de poder al interior de las instituciones as como los grupos de poder
47 La categora corporacin ha sido tomada de Jerry Mandler, a partir de un debate con Jorge Rivas, investigador del CREFAL, quien est usando la categora corporacin, para entender el sistema educativo, en su tesis de doctorado en la IBERO. 41 interinstitucionales se presentan como realidades que atraviesan a todos los mecanismos de vinculacin. Asimismo, los mecanismos de vinculacin son tambin mecanismos que buscan la participacin o la seudo participacin, fragmentarios e individuales en gran parte de los casos que se analizarn, o ms colectivos y con una lgica de colaboracin en los menos. Observamos que la mayora de los mecanismos de vinculacin identificados por la bibliografa existente o por los entrevistados hacen referencia a movimientos unidireccionales desde el estado a los investigadores, a ttulo individual o institucional, movimientos que buscan la colaboracin tcnica de los investigadores, para mejorar o corregir cursos de accin, elevando la calidad (la eficacia, la eficiencia y la equidad) y haciendo abstraccin de la dimensin poltica. En este sentido, la mayora de los mecanismo de articulacin identificados tienen lugar entre el estado y la academia.
Sin embargo, se presentan algunos movimientos en otro sentido, ms cercanos a la categora de igualdad o emancipacin al decir de Ranciere, esfuerzos institucionales con diferencias entre s, tales como los proyectos de investigacin participativa desde la sociedad civil hacia los educadores y otros grupos del nivel local, o acciones de fortalecimiento y difusin de la investigacin y de las polticas, en vistas de incidir en polticas, desde la sociedad civil, realizados desde el COMIE o desde el Observatorio Ciudadano.
Adems, la sociedad civil ha desarrollado otras propias formas de expresin y participacin, buscando tanto crear un espacio propio como una cierta incidencia en la poltica pblica en educacin. Al respecto Salinas y Amador, afirman: ante la ausencia de cauces formales de participacin y la impenetrabilidad del sistema educativo, la sociedad civil mexicana ha venido actuando en mltiples frentes en paralelo o al margen del gobierno 48 El informe de Salinas y Amador analiza y clasifica las distintas formas de participacin de la sociedad civil en educacin; algunas de estas modalidades de participacin coinciden con los mecanismos de vinculacin entre investigacin y polticas pblicas que se analizan en este informe. En efecto, mientras los consejos de especialistas, los foros de consulta y la participacin en concursos del estado u otras consultoras son definidos por Salinas y Amador en trminos de accin integradora, otros esfuerzos como los de Observatorio Ciudadano son caracterizados en trminos de construccin de identidades colectivas. La accin integradora se asocia en el estudio de Salinas y Amador con formas de legitimacin, mientras la construccin de identidades colectivas implica tanto un compromiso directo con la gente como la posibilidad de la emergencia de nuevas colectividades. Adems de Observatorio Ciudadano, que ser descrito en este informe, en el estudio de Salinas y Amador se incluyen en la modalidad construccin de identidades colectivas a otras organizaciones surgidas en los ltimos aos, como Incidencia Civil en Educacin (ICE) y Ronda de Reflexin 49 . Si bien estas organizaciones no hacen de la investigacin su principal camino para incidir en las polticas, sin duda ponen en movimientos procesos de dilogo que han dado lugar a la produccin de saberes sociales. De all que los lmites entre la incidencia en polticas va la participacin social versus la incidencia va la investigacin empiezan a desdibujarse y muestran otras posibilidades diferentes a las relaciones entre el estado y la academia.
48 Cfr. Salinas y Amador, (2007: 42), estudio para FLAPE sobre la participacin y la incidencia de la sociedad civil en las polticas educativas. 49 ICE, creada en el ao 2003, agrupa a organizaciones de la sociedad civil que trabajan en educacin, en vistas de integrarse entre s e incidir en las polticas pblicas; Ronda de reflexin es una asociacin de organizaciones de la sociedad civil que desarrollan proyectos educativos financiados por la Fundacion Ford, que se unen para dialogar acerca del impacto de sus acciones en las polticas locales; esta segunda organizacin logro que se aprobara un fondo pblico para el fomento de la participacin de la sociedad civil en la educacin pblica, en particular mediante la promocin de las innovaciones educativas; el fondo fue aprobado por la Cmara de diputados (diciembre del 2005) pero no se ha implementado; para ms informacin Cfr. Salinas y Amador, op. cit, 2007, pp. 46-56. 42 Hechas estas aclaraciones iniciales, se describen los principales mecanismos de vinculacin entre la investigacin y las polticas pblicas.
Las invitaciones desde el estado a ttulo individual
Los tomadores de decisiones invitan a los investigadores a colaborar en actividades de distinto tipo. Por un lado, los investigadores participaron en forma directa en el diseo de los Planes Federales sexenales; es el caso por ejemplo del Plan del sexenio 2001-2006, donde estuvieron presentes connotados investigadores; esta colaboracin no implica ser parte del equipo del partido gobernante; en este sentido, los investigadores colaboran y conservan una cierta distancia o diferenciacin respecto de los polticos. Tambin los investigadores son convocados a participar en las evaluaciones de los programas claves, tales como el PEC u otros Programas compensatorios; en este caso, algunos investigadores se transforman en evaluadores permanentes de los programas mientras otros han desarrollado evaluaciones puntuales. La convocatoria es tanto a investigadores en forma individual como a investigadores seleccionados por su inscripcin institucional.
Tambin los investigadores son invitados a participar en forma permanente en consejos consultivos; se ha creado una figura de Consejo de especialistas, donde participan investigadores junto con otro tipo de profesionales; tambin se ha creado este ao un consejo consultivo especfico para la educacin bsica, donde tambien estn presentes investigadores. Otra invitacin consiste en convocarlos para colaborar a ttulo individual como asesores relativamente permanentes o por un perodo en reas especficas, vinculadas generalmente con temas crticos, especialmente aquellos que son visibles a la opinin pblica o que requieren una urgente solucin, como la reforma de la educacin secundaria, la educacin sexual, otros. De acuerdo con Flores, quizs la formas ms obvia en la que el especialista pueda influir con su conocimiento en el proceso de poltica pblica es convirtindose en asesor de algn funcionario de alto nivel recurriendo a redes informales y casi siempre a peticin expresa del funcionario de gobierno 50 . Finalmente, los investigadores pueden ser convocados para actividades puntuales, como por ejemplo, realizar una conferencia magistral, participar en un panel o en una conferencia de prensa; en este caso, como lo seala uno de los funcionarios entrevistados: el investigador mediatiza la relacin entre el estado y la opinin pblica y presenta un punto de vista objetivo y diferente al institucional o reafirma la perspectiva institucional desde la ciencia.
En estas invitaciones individuales, la intencin explcita es contar con otro punto de vista, as como con la contribucin de un saber experto. Sin duda, es pertinente que los investigadores participen en la planeacin o en los debates y aporten otro punto de vista as como faciliten la circulacin de los resultados de la investigacin y de su propia prctica. Los riesgos de este mecanismo son sealados por los propios entrevistados: se pierde el sentido crtico de la investigacin, esto ha sido denunciado por algunos investigadores que no aceptan estas convocatorias; esta relacin es dinero para los investigadores; existe una complicidad mutua; siempre son los mismos; estn los que reclaman o denuncian esta situacin pero hasta donde no es porque quisieran estar ellos ah; los investigadores se convierten en operadores del gobierno; nos piden una conferencia o un taller pero intentan definir como lo vamos a hacer y qu vamos a decir, en nombre de que se respeten las caractersticas institucionales; slo nos escuchan si decimos lo que ellos quieren oir.
Sin embargo, Flores presenta un caso particular, el del investigador Latap, para dar cuenta que es posible ser asesor del gobierno en forma estable y al mismo tiempo presentar ante lo opinin pblica una visin crtica, en particular con sus contribuciones como articulista en
50 Flores, Pedro. Conocimiento y poltica educativa en Mxico. Condiciones polticas y organizativas, en Perfiles educativos, 2004, vol. XXVI, nmeros 105-106, p. 96. 43 la revista Proceso. Con un conjunto de argumentos, entre otros, que esa crtica independiente tuvo una cierta influencia en el discurso oficial, Flores deja abierto el interrogante acerca del grado de autonoma poltica y moral de los asesores, y del valor de este tipo de prctica, a partir de adoptar mltiples identidades profesionales (asesor, acadmico, articulista) 51 . Adems de la dificultad de generalizar a partir de un caso, y de un caso asociado con un investigador de tan alto prestigio en Mxico, parece necesario preguntarse si las identidades mltiples no requieren acaso de una principal que sea ntida para todos, as como pensar en otras formas de articulacin entre investigacin y polticas, que permitan la produccin colectiva de conocimiento, tales como las comunidades de investigadores en trabajo participativo con los maestros a nivel local.
En sntesis, este tipo de vinculacin que se gesta a partir de una invitacin desde el estado a ttulo individual sin duda permite transferencias de conocimientos y resultados de investigacin a la planeacin educativa y a los debates que circulan en el campo de la educacin; al mismo tiempo se corre el riesgo de que el gobierno simplemente legitime sus posiciones y que los investigadores se subordinen a los intereses del estado. El punto es como contribuir conservando la perspectiva crtica. Algunos investigadores dicen que es posible, y en congruencia con ese planteo participan en estas invitaciones, que varan en trminos de permanencia e importancia, ya que incluyen desde la colaboracin en el diseo de un plan sexenal de gobierno o ser evaluador o asesor permanente, hasta actividades eventuales como dar una pltica.
Las consultas o foros desde el estado
Instituciones gubernamentales como SEP, INEA, CREFAL, convocan peridicamente a foros de consulta, con el objetivo explcito de conocer otros puntos de vista, que contribuyan a dar un giro a su institucin. Estos foros tienden a incrementarse en perodos pre-electorales o en la primera etapa de un nuevo gobierno. En efecto, a comienzos de este nuevo gobierno, durante el primer semestre del 2007, las instituciones nombradas convocaron a foros de consulta. Estas reuniones pueden incluir a un grupo reducido de especialistas o presentar un carcter ms masivo, integrando tambin a funcionarios medios y a educadores tanto del DF como de los estados; generalmente tienen lugar en el Distrito Federal, siguiendo la lgica de centro, pero han tenido lugar tambin consultas estatales; estos foros incluyen desde dilogos libres hasta presentaciones de ponencias. Sin embargo, las convocatorias han tenido un xito variable, algunas han contado con amplia participacin y otras con notables ausencias; adems, lograr que asista un alto nmero de personas no es sinnimo de xito, depende de quien concurra, en que medida ha llegado all por sus propios intereses o obligado (acarreado por su institucin, dicen los entrevistados), de qu se hable y que impacto tenga este dilogo en las polticas de la institucin. Al igual que en el caso de las invitaciones individuales, el riesgo es que la institucin slo quiera legitimar sus polticas y que estos foros se conviertan en rituales puramente formales. Los entrevistados dan cuenta de opiniones diferentes: ya no voy porque estoy cansado, es siempre lo mismo, se dicen las mismas cosas y luego pues no pasa nada; fui porque no me quera quedar fuera, pero al llegar me desilusion, una larga presentacin de ponencias sin debate, mucha gente pero nadie escuchaba, desorganizacin; la reunin fue excelente, era una reunin pequea, estbamos los que tenamos que estar y tomamos acuerdos muy importantes, espero que luego pase algo.
Estos comentarios permiten conjeturar que las reuniones pequeas y poco estructuradas, con personas conocedoras del tema, son ms adecuadas que las consultas masivas y con alto grado de control, donde todo est reducido a programas, presentaciones preestablecidas y formatos. El dilogo es posible en espacios de libertad, donde las personas se animan a presentar sus puntos de vista y donde las diferencias contribuyen a
51 Flores, op.cit, pp. 96-97. 44 ampliar el espectro del debate. Sin embargo, una parte significativa de los entrevistados o bien ni siquiera menciona los foros de consulta como un mecanismo de articulacin o bien considera que estos foros, sean masivos o pequeos, no tienen incidencia sobre las polticas.
Participacin en el diseo curricular y la elaboracin de materiales
El diseo del currculo y de los materiales educativos en base a resultados de investigacin, es otro de los mecanismos de articulacin, mediante equipos mixtos de investigadores y funcionarios; de este modo se realizaron los materiales para SEP, CONAFE, INEA, entre otros, durante las ltimas dos dcadas. Los equipos del DIE tuvieron una fuerte presencia, en particular en reas como matemticas. En este caso la institucin de gobierno contrata a los investigadores a ttulo individual o a nivel institucional.
Tambin la investigacin bsica puede dar lugar a polticas, programas, materiales, en el mediano plazo; es el caso por ejemplo, de la investigacin bsica en educacin indgena e intercultural que ha realizado el DIE o todos los estudios sobre vida cotidiana en la escuela con un enfoque etnogrfico, tambin desde el DIE; igualmente, la investigacin bsica ya citada de Emilia Ferreiro sobre el aprendizaje de la lengua en los nios, que sent las bases de la reforma curricular de los ochenta. En este caso, el mecanismos es ms indirecto, el investigador estuvo trabajando el tema sin pensar en su aplicacin ni ser contratado por el estado; posteriormente, el gobierno se bas en sus resultados sin mediar acuerdos entre las partes.
En los dos casos reseados, el estado contrata en forma directa a los investigadores o recupera en forma indirecta resultados de investigacin para nutrir sus polticas curriculares y los materiales educativos.
Fondos para proyectos desde el estado
En este caso, el mecanismo de articulacin es diferente a los tres anteriores, unidos por el hecho de que el estado convoca, bajo diferentes modalidades a un individuo o a un grupo para que realizara un servicio. En este caso que comenzamos a analizar, el estado delega la prctica de investigacin en terceros, a los cuales adjudica fondos para que desarrollen investigaciones, en un marco preestablecido, acordado y sujeto a evaluacin. Aun en estas condiciones que buscan garantizar el cumplimiento de las metas, el modelo es radicalmente diferente a los anteriores, en el sentido que permite un espacio de mayor autonoma para los participantes. En efecto, el estado convoca y los investigadores tienen un margen de libertad para definir sus propuestas. Este mecanismo se inici en los noventa, desde la SEP, con convocatorias para proyectos de investigacin; de acuerdo con los entrevistados, estas convocatorias beneficiaron en mayor grado a los maestros que a los investigadores de la academia; esta situacin fue positiva segn los entrevistados, porque permiti hacer ejercicios exploratorios en investigacin a personas con poca experiencia; adems eran fondos pequeos que llegaban a un grupo relativamente amplio de personas. Por estos mismos motivos, fueron criticados por los escasos resultados y por el riesgo de una falta de control de los fondos. A principios del 2000, se cre un mecanismo diferente, ms institucionalizado, ms sujeto a supervisin y con la presencia de varias instituciones: el Fondo sectorial para la promocin de la educacin bsica SEP/ CONACYT, que hizo llamados a concurso en tres oportunidades. La diferencia radical con las convocatorias de los noventa es que este fondo beneficia principalmente a los investigadores de la academia, por los requisitos que establece, uno de ellos es que el investigador que se presente debe estar asociado con una institucin acreditada ante CONACYT; adems, los fondos son de mayor valor y llegan a menos personas; finalmente, dado que el estado define los temas, tambin la investigacin resulta promovida y al mismo tiempo orientada y delimitada en trminos de qu investigar. Retomaremos y 45 especificaremos las referencias al Fondo en el apartado sobre la relacin entre investigacin y polticas en el caso particular de la educacin bsica.
En sntesis, este mecanismo de asignacin de fondos concursables implica una decisin de parte del estado de promover en forma directa la investigacin y al mismo tiempo delegar la actividad en terceros. Este mecanismo se aplic exclusivamente para el campo de la educacin bsica, considerada como un espacio donde la investigacin tena menor nivel de desarrollo. Los dos momentos del mecanismo, uno ms domstico, slo convocado desde la SEP, menos estructurado y referido en mayor grado a educadores y otro ms estructurado, mixto en trminos de instituciones y referido a investigadores de la academia, dan cuenta del proceso de institucionalizacin y concertacin que va teniendo lugar.
Un punto importante a destacar es que esta propuesta de los fondos concursables se inscribe en el modelo neoliberal, que reduce el espacio del estado, liberndolo de funciones, las cuales son delegadas en terceros, sobre la base de adoptar criterios de mercado. De este modo, se delegaron desde los noventa en Amrica Latina la formacin para el trabajo creando un mercado de la capacitacin de carcter privado- Chile fue un caso ejemplar-los proyectos pedaggicos en las escuelas, las investigaciones, los proyectos de microempresas para jvenes, otros. Esta decisin de promover y delegar la investigacin, se presenta en Mxico simultneamente con la federalizacin- descentralizacin y el cierre a nivel federal de la Direccin de Investigacin de la SEP. A partir de esta coincidencia, puede afirmarse que el estado se retira de la investigacin, como sealan algunos o bien pensar que el estado federal sigue centralizando la investigacin de otra manera, deja el espacio para el sector privado o para una cierta privatizacin de la prctica de investigacin, al mismo tiempo que sigue regulando los procesos de este campo. En ese informe nos inclinamos por esta segunda posicin. Dado que este mecanismo de articulacin entre investigacin y polticas tiene lugar en la educacin bsica, que ha sido el nivel preferencial de la Reforma, se confirma su lugar estratgico en el escenario educativo.
La insercin en la burocracia
Este mecanismo de articulacin implica un cambio de lugar en el sistema social y laboral, el investigador se incorpora en forma directa en el aparato del estado, ya sea como profesional intermedio o como funcionario de alto rango. Por su importancia lo analizaremos por separado en uno de los apartados siguientes.
Proyectos de investigacin participativos
Los proyectos de investigacin participativa desde las universidades, centros de investigacin pblicos o privados u OGN, en los cuales los equipos acadmicos junto con los educadores, desarrollan un trabajo entre pares a nivel local, es otro mecanismo de articulacin. En este caso, la investigacin incide en forma directa en la prctica pedaggica de espacios gubernamentales o no gubernamentales (proyectos de investigacin y desarrollo realizados desde la IBERO/ UNAM/ UAM/ Universidades estatales). Siguiendo la clasificacin de Salinas y Amador, estos proyectos se inscriben en la forma de participacin construccin de identidades colectivas, ya que se comprometen con la gente y crean espacios de posibilidad para la creacin de espacios de organizacin, pertenencia, aprendizaje y conocimiento.
Acciones de difusin y uso de la investigacin
La articulacin entre investigacin y polticas pblicas se realiza tambin a travs de acciones de difusin y uso de la investigacin de una gran diversidad, originadas tanto 46 desde el estado como desde la sociedad civil, que incluyen: a) los informes de evaluacin y difusin elaborados por el INEE, que se hacen llegar a las escuelas o a la opinin pblica; como ya se seal, se observa subutilizacin de este conocimiento a nivel local; b) los equipos de gobierno que hacen uso de las evidencias informadas o hacen la mediacin entre la investigacin y la poltica sistematizando los resultados de investigacin para crear un patrimonio de conocimiento prctico; uno de los entrevistados, que fue asesor de un funcionario de alto rango, declaran: una de nuestras tareas era revisar las investigaciones, buscando insumos para las polticas; c) los Estados del conocimiento, revista y los Congresos masivos del COMIE, que difunden los resultados de investigacin y promueven el dilogo tanto entre maestros y funcionarios, como entre maestros e investigadores y de los investigadores entre s; d) el Observatorio Ciudadano, creado en 1999, con espacio de competencia en Mxico; agrupa a investigadores, acadmicos, periodistas y miembros de organizaciones de la sociedad civil, con la finalidad de observar y analizar crticamente las polticas pblicas en educacin; emplea textos escritos y virtuales y cuenta con un alto nmero de miembros (30 asociados y 800 afiliados); a nivel de Amrica Latina cumple una funcin similar el Foro Latinoamericano de Polticas educativas, FLAPE, al cual Mxico pertenece; lo interesante es que FLAPE tambin desarrolla acciones en Mxico.
Finalmente es necesario destacar que la presencia de organismos de la sociedad civil que funcionan en redes, permite avizorar la posibilidad de que se vayan consolidando otras formas de incidencia ciudadana en las polticas pblicas en educacin. Estas modalidades de participacin anuncian tambin formas ms abiertas de produccin de conocimiento social y de investigacin.
1.3.4 Los usos diferenciales de la investigacin
A partir del camino recorrido, en el cual se ha aceptado que existe influencia de la investigacin en las polticas pblicas y que desde el lugar de la poltica pblica, a su vez, se demanda investigacin, es posible afirmarse en la idea de que existen usos diferentes de la investigacin educativa, desde algunos banales a otros estratgicos, desde algunos que la perciben y la aplican como un recurso tcnico hasta otros que la conciben y la viven como un camino de transformacin social y educativa .
En primer lugar, tiene lugar una utilizacin que puede denominarse instrumental: la investigacin es empleada desde los organismos gubernamentales o no gubernamentales como un insumo, una referencia para modificar cursos de accin.
En segundo lugar, la investigacin tiene un uso de mediano plazo, en tanto sustenta a nivel central el diseo curricular y la produccin de materiales educativos tanto como la elaboracin de programas de formacin de educadores o de funcionarios del sistema educativo. En relacin con este ltimo tema, vincular investigacin y polticas permite que la formacin se sustente en procesos diagnsticos as como que culmine en procesos evaluativos; igualmente desde la investigacin se puede encarar la formacin como un proceso indagativo de la propia prctica y la del grupo.
Otra manera de utilizar la investigacin es llevar o bajar los resultados a la escuela o a los programas educativos no formales, para mejorar la calidad a nivel local y promover la formacin de los educadores; a modo de ejemplo, Instituciones como el INEE se interesan por difundir los resultados de sus mediciones en la escuela. Como ya se seal, algunos resultados de investigacin son difundidos en la escuela, con cierto grado de subutilizacin.
Otra manera de hacer investigacin es evaluar empleando un enfoque externo, se evalan programas, desempeos docentes, rendimientos escolares de los estudiantes. La creacin 47 del INEE permiti crear una instancia de evaluacin externa al sistema educativo, lo que fue percibido como un incremento en los niveles de credibilidad
La investigacin tambin acompaa algunas innovaciones y posibilita el aprendizaje a partir de ellas, en dos niveles: la innovacin puede mirarse a s misma y aprender de su experiencia sistematizada o se comparten las lecciones de una innovacin para comprender a otras. Las innovaciones han sido la manera que han empleado las reformas para ingresar a la escuela, de acuerdo con Ezpeleta 52 , entre otros. De alli que haya habido inters en investigar las innovaciones.
Finalmente, la investigacin o sistematizacin de una innovacin permite disear otras innovaciones, en contextos similares o diferentes.
Desde las universidades y organizaciones de la sociedad civil, la investigacin permite acompaar la prctica, contribuyendo a reflexionar, sistematizar la experiencia y transformar tanto la propia prctica como la realidad social.
Si observamos en particular al gobierno, ste se concentra en los diagnsticos de la situacin inicial y en las evaluaciones al final, antes que en los procesos intermedios.
Otro uso de la investigacin por parte del gobierno es que algunos funcionarios revisan investigaciones buscando pistas para su tarea; otros emplean datos slo para ilustrar los informes, a modo de ejemplo, antecedente o con fines de contrastacin.
Finalmente, otro uso de la investigacin que representa un cambio importante, ha sido un acontecimiento ya reseado: el fomento de la investigacin desde el estado, mediante la asignacin de fondos concursables: las convocatorias SEP primero y luego a travs del Fondo sectorial SEP/ CONACYT. En este caso, el estado orienta la investigacin de acuerdo a sus intereses y crea un banco de conocimiento a su disposicin. Esta opcin aumenta las posibilidades de contar con insumos para las polticas: en vez de recurrir a la investigacin disponible, se crean condiciones para que se produzca el conocimiento que el gobierno necesita.
1.3.5 La autonoma de la investigacin
La autonoma de la investigacin ha sido un tema de debate en Mxico. Para algunos de los entrevistados, la investigacin debe estar integrada con la poltica, a su servicio, en nombre del inters social, como una contribucin que permita mejorar las situaciones educativas y las condiciones de vida, o sea una investigacin que se compromete con la transformacin educativa y social. Para otros, la investigacin debe ser autnoma, con total independencia de la poltica, para evitar conflictos de intereses. En consecuencia, la autonoma se presenta como una condicin irrenunciable de la investigacin, como constitutiva de su identidad. Sin embargo, este planteo de la autonoma est ms cerca del deber ser que de la realidad; o aun ms, la defensa de la autonoma es parte de un enfoque tcnico que pretenden despolitizar la investigacin; adems, en la prctica, algunos de los investigadores que defienden la autonoma, se desempean como asesores del gobierno. Un aspecto a destacar es que el discurso de la autonoma coexiste en Mxico con la subordinacin de la investigacin, tanto a las demandas de la poltica como a las reglas de juego dominantes en el campo de la propia investigacin, referidas a la produccin legtima del conocimiento cientfico.
52 Ezpeleta, Justa. Innovaciones educativas. Reflexiones sobre los contextos de su implementacin, en RMIE, abril-junio 2004, vol. 9, nmero 21, pp.403-424. 48 Aun cuando la casi totalidad de los investigadores entrevistados reivindica la autonoma, la prctica aparece como el elemento diferenciador. Por un lado nos encontramos con el investigador independiente polticamente, ya sea un investigador por cuenta propia, o con inscripcin institucional. Lo que define a este investigador independiente no es su lugar en la estructura administrativa sino su posicin poltico pedaggica y su relativa autonoma respecto de la estructura de poder. Esta autonoma se pone de manifiesto en los temas que elige, en los enfoques metodolgicos, en sus relaciones con otros investigadores o redes, en la manera en que se relaciona con sus pares. Por otro lado, se encuentra el investigador que trabaja con el gobierno en forma espordica, frecuente o permanente; o bien tiene una adscripcin ms slida: el investigador funcionario, el operador o ejecutor del gobierno.
1.3.6 De procesos a sujetos
Las relaciones entre investigacin y polticas pblicas pueden ser analizadas no slo considerando los procesos involucrados sino mirando los sujetos.
En primer lugar, de acuerdo con algunos de los entrevistados ha tenido lugar la profesionalizacin de los funcionarios educativos de la SEP, gracias a la tendencia creciente a continuar estudios de postgrado; sin embargo, otros destacan que esa tendencia no es general sino que se refiere a excepciones y que sigue siendo escasa la presencia de profesionales con niveles de maestra y doctorado y con alta competencia, en particular con experiencia en investigacin; adems, consideran que aun aquellos que cuentan con estudios de postgrado y que saben investigar, por pertenecer a la burocracia oficial, estn limitados para expresar sus opiniones; atrapados, es la palabra a la cual recurre uno de los entrevistados para caracterizar esta condicin.
En segundo lugar, los sujetos que transitan de la investigacin a la poltica y viceversa, son en parte los que hacen posible la vinculacin entre ambos campos. En este sentido, se observan las siguientes situaciones:
el funcionario que ha sido antes investigador, ya sea en algn momento o en gran parte de su vida profesional,
el investigador que antes fue funcionario,
los investigadores que han sido o son colaboradores del estado, con diferentes regmenes y modalidades
los funcionarios que, sin ser investigadores, son usuarios de la investigacin y conocen sus reglas.
El funcionario que antes ha sido investigador cuenta con un patrimonio crtico para trabajar en la administracin pblica que le permite innovar, trabajar en colectivo, relacionarse con otras instituciones, estar ms actualizado respecto de la teora pedaggica y del discurso educativo internacional, valorar los procesos de cambio, animarse a hacer proyectos con otras instituciones, a buscar financiamientos extrapresupuestarios, otros. Sin embargo estos casos son excepcionales en Mxico y en modo alguno dan cuenta de una tendencia general de incorporacin de los investigadores como funcionarios.
El investigador que antes fue funcionario es tambin una figura excepcional o poco frecuente, asociada en algunos casos con cambios de gobierno que lo llevan a migrar del estado. Este investigador conoce desde dentro el juego de la poltica, situacin que puede facilitar un mejor dilogo con la burocracia, as como llevarlo a valorar la posicin actual. 49 En los casos observados, el investigador estuvo slo un tiempo como funcionario, para luego regresar a su lugar histrico.
Un punto a destacar es que en las entrevistas con funcionarios que contaban con una larga experiencia como investigadores, la tendencia fue que hablaron de esa historia y no de su presente institucional. Por el contrario, al entrevistar a ex funcionarios, que ahora se estaban desempeando como investigadores, algunos de ellos hablaron principalmente de su experiencia como funcionarios. Esto confirma que aun cuando coexistan identidades mltiples, una de ellas es la principal.
Otro punto a destacar es que el perfil de los funcionarios de SEP se ha modificado sustantivamente en trminos de un espectro que oscila desde el polo tcnico al poltico y desde la educacin y las ciencias sociales hacia un espectro ms amplio de disciplinas. En este sentido, desde los funcionarios de confianza sin formacin sistemtica en educacin, que coexistan con los profesores normalistas en la administracin de la educacin bsica, se transit hacia los ingenieros, los pedagogos, los investigadores primero en cargos intermedios y finalmente unos pocos en cargos directivos. Investigadores como Alberto Arnaut han analizado exhaustivamente los cambios en la burocracia de la SEP. 53 De acuerdo con uno de los estudios de Arnaut 54 los altos funcionarios de la SEP hasta 1970 eran personas de confianza del presidente, con un perfil profesional heterogneo y un cierto predominio de los profesionales con formacin en derecho, aun cuando la administracin de la educacin bsica estuvo casi desde el principio a cargo de maestros normalistas. A partir de los setenta, se observa una tendencia a incorporar funcionarios apolticos, principalmente ingenieros, con experiencia en la UNAM. Esta tendencia coexiste con el surgimiento de la planeacin como un rea diferenciada de la SEP. La profesionalizacin de los funcionarios se acrecienta entre fines de los setenta y principios de los ochenta, junto con la expansin de la investigacin educativa y una primera incursin de los investigadores en la administracin educativa. En los noventa, vuelve a crecer la presencia de los funcionarios investigadores en la SEP, especialmente en la subsecretara de educacin bsica; en congruencia con esa situacin se promueve la formacin de los maestros, se crea una coleccin de libros como biblioteca para la actualizacin, se elaboran materiales y se promueve la investigacin, mediante la adjudicacin de fondos para proyectos. Esta tendencia hacia la profesionalizacin de los cuadros de la SEP se mantiene hasta el presente, junto con el fomento orientado de la investigacin en educacin bsica con la misma modalidad: delegar en terceros adjudicando fondos.
Sin embargo, varios de los entrevistados, y este informe se inclina por esta postura, afirman que: a) ha tenido lugar una profesionalizacin de los cuadros intermedios y altos de SEP, en un doble sentido: mayor calificacin acadmica y mayor especializacin en educacin; b) esta tendencia no es general, sin casustica; c) en cualquier caso el patrn burocrtico es ms fuerte y sigue predominando la lgica de cumplimiento de metas, que torna secundario el inters por el aprendizaje crtico y autnomo, tanto a nivel individual como organizacional.
Aun cuando la profesionalizacin puede ser menor que la percibida por algunos y el patrn burocrtico fuerte, resulta evidente segn Arnaut 55 , y compartimos esa posicin, que desde los setenta se incrementa la presencia de los investigadores educativos en la gestin del sistema educativo nacional, ya sea como asesores o funcionarios. La presencia de los investigadores se relacion, segn Arnaut, con factores internos y externos a la SEP:
53 Cfr. Arnaut, Alberto. Poltica e investigacin educativa en Mxico, Notas para un proyecto de investigacin, documento de trabajo, 2005. 54 Op. cit, 2005, pp.14-28. 55 Op.cit, 2005, p 6-7 50
a) factores internos, el surgimiento en los setenta de reas especializadas (como currculo, evaluacin y planeacin); siguiendo la lgica del autor, despus de los setenta tiene lugar una consagracin creciente del trabajo por proyectos; adems, se inicia en los setenta segn Arnaut una convocatoria oficial a los investigadores que, necesitamos agregar, ha sido continua desde esa fecha;
b) factores externos, la fundacin o la consolidacin en los setenta de los nuevos centros de investigacin educativa: el CEE (fundado en los sesenta) el DIE, el CISE de la UNAM; y siguiendo la lgica del autor, la historia sigue con el surgimiento de nuevas instituciones y grupos que fortalecen la investigacin educativa, aun cuando se mantenga concentrada en unas pocas instituciones. Sin embargo, si nos limitamos a resear los factores identificados por Arnaut y a encontrar otros del mismo nivel, nos quedamos en un nivel de sntomas de dos tendencias ms generales que l mismo seala en su texto: a) un cambio en la poltica educativa, que transita de privilegiar la expansin a interesarse por la calidad, la equidad y la pertinencia; b) una reorientacin de la poltica de educacin superior, que valora en mayor grado la investigacin. En el mismo sentido, una mayor centralidad de la educacin bsica en las polticas a partir de la Reforma educativa del noventa, implic tambin una mayor importancia de la investigacin en educacin bsica. Dicho en otras palabras, una mayor presencia de la investigacin en el aparato del estado es para algo.
1.3.7 Las dificultades para la vinculacin
Las dificultades para la vinculacin entre investigacin y polticas son explicadas en parte por la diferencia entre los tiempos de la poltica, cortos y ligados a los cambios de gobierno y los tiempos de la investigacin, que son ms largos y menos determinados. Sin embargo, algunos entrevistados consideran que tambin los tiempos de la investigacin se estn haciendo cortos. Tambin se menciona que las dificultades se asocian con la diferencia entre la lgica de la poltica, de resolucin de problemas versus la lgica de la investigacin de aportar al desarrollo del conocimiento. Nuevamente nos encontramos con una dicotoma que no se encuentra en la realidad. La lgica de la investigacin est cada vez ms referida a situaciones de la prctica, mientras la poltica tambin se interesa por contar con un conocimiento que le permita fundamentar sus decisiones.
En este marco, los investigadores consideran que la dificultad principal es la incapacidad de escuchar por parte del gobierno; esta situacin es relativamente invariante e independiente de los cambios de autoridades. Al respecto sealan: No nos escuchan, vuelves a contar siempre lo mismo, a cada gobierno, QUEREMOS que nos escuchen;Hicimos propuestas pero no las tomaron en cuenta; escuchan siempre a los mismos y a nosotros no.
Otra dificultad sealada por los entrevistados es el problema del acceso a los lugares donde se quiere investigar; al respecto sealan:No nos dan acceso a la escuela o a los programas no formales; se nos ocurri entrevistar en un congreso del sindicato y cuando se dieron cuenta nos pidieron que nos retirsemos.
La otra dificultad es la tendencia por parte de las autoridades a banalizar la investigacin, a percibir a los que trabajan en investigacin como un archivo de datos y no como personas que estn haciendo un ejercicio reflexivo; al respecto declaran: vienen a pedirnos datos puntuales, como si furamos una enciclopedia, un lugar de consulta.
Los cambios de escala es otra de las dificultades reseadas: La escala de la investigacin participativa es en lo pequeo, si quieres derivar una macropoltica, no se puede.
51 Finalmente, los investigadores mencionan que se ha conformado una tradicin en los funcionarios que los lleva a desconfiar de los investigadores, a pensar que son demasiado tericos, que necesitan ser controlados, que tienen que aterrizar. Todas estas situaciones generan cansancio y desaliento entre los investigadores.
Los funcionarios, por su parte, identifican como principal dificultad la falta de compromiso de los investigadores, la tendencia a manejarse por su cuenta, sin considerar los intereses del estado, tambin su encierro en temas tericos; al respecto dicen: Investigadores que no se quieren meter con la realidad, investigadores que se mueven por sus intereses.
Las dificultades identificadas tanto por los investigadores como por los funcionarios son ms sintomticas que estructurales. Hacen referencia a mutuos recelos, a la dificultad para trabajar juntos, a un proceso de construccin de la confianza y de aceptacin que no ha tenido lugar. Asimismo, el reclamo de los investigadores de no ser escuchados parece olvidar que existen otros saberes, otras lgicas, otros intereses, desde los intereses partidarios hasta los personales, y otros movimientos y demandas sociales que sustentan y condicionan las polticas. De algn modo, los investigadores parecen maximizar e idealizar el valor de la investigacin ante la propia dinmica de las polticas.
1.3.8 La ruptura y la caja negra
Ante una investigacin con alto nivel de institucionalizacin y abundante produccin escrita, con un patrimonio o cuerpo terico disponible, pblico y fuerte, con investigadores que tienen participacin en diferentes niveles y actividades (definicin de planes sexenales de gobierno, programas y materiales educativos, otros) as como voz en los consejos consultivos y/o a travs de tareas mltiples como las de asesores y evaluadores, queda por preguntarse acerca de otros factores que influyen para que se mantenga una cierta ruptura entre investigacin y polticas pblicas.
Por un lado se hacen presentes las polticas y proyectos impulsados por los organismos internacionales, con su correlato financiero, que condicionan la incidencia de la investigacin al poner por delante, como fundamento de las decisiones, tanto programas innovadores como propuestas de polticas validadas en otros contextos.
Por otro lado, la lgica de cumplimiento de metas que impera en el gobierno, junto con el desinters por el sujeto, el nfasis en el control y los intereses polticos partidarios, son todos maneras de hacer y pensar que alejan a la investigacin del campo de la poltica pblica. Tampoco la relativa profesionalizacin de los cuadros de SEP ha logrado cambiar esta tendencia al control
Tambin se hacen presentes las limitaciones de los investigadores, la tendencia a agruparse y separarse unos de otros, constituyendo grupos de poder, tanto como seguir sus propios interesas en la prctica de investigacin.
Sin embargo, de acuerdo a los entrevistados el factor que determina en mayor grado la ruptura entre la investigacin y las polticas pblicas es la alianza entre la SEP y el sindicato docente (SNTE), basada en las lgicas corporativas comunes, a partir de la cual se definen las polticas. Si finalmente es el corporativismo lo que limita la influencia de la investigacin en las polticas pblicas, queda por preguntarse hasta donde esta lgica corporativa no est presente tambin en algn grado en algunos de los investigadores y sus organizaciones. Si se asume esta hiptesis, nos encontramos con organizaciones del aparato del estado, el sindicato docente y algunos investigadores unificadas por el lenguaje comn del corporativismo, y consecuentemente enfrentadas, en tanto cada organizacin 52 defiende su territorio, su proyecto y sus miembros; si a esto se une la lgica neoliberal que aborda el sistema educativo como si fuera una corporacin econmica orientada hacia el mximo de la ganancia, el panorama se vuelve complejo: algo as como una implosin de intereses particulares. Al mismo tiempo, la investigacin ha tenido su propio desarrollo, algunos investigadores han producido conocimiento de inters social y algo de esa produccin ha sido recuperada en las polticas, generalmente en el mediano plazo.
1.4 La investigacin educativa en el campo de la educacin bsica
A esta altura del texto ya han sido caracterizados, con distintos niveles de especificidad, tres subcampos identificados por la investigacin como parte de su tarea: a) el subcampo de la investigacin educativa en general; b) el subcampo de la poltica educativa; y c) el subcampo de la interseccin y los desencuentros entre ambas. A partir de este ejercicio, analizaremos a continuacin como estas relaciones se especifican para la educacin bsica, siguiendo el mismo camino: desde la investigacin, pasando por las polticas, hasta arribar a la interseccin entre ambas.
La investigacin en el campo de la educacin bsica est sujeta a las mismas tensiones, logros y limitaciones que afectan a la investigacin educativa en general. En este sentido, puede afirmarse que la investigacin en educacin bsica est igualmente institucionalizada, concentrada en unas pocos instituciones, desarrollada por investigadores que trabajan en forma individual o asociados con grupos de poder y con pocos fondos regulares. Al igual que en la investigacin educativa en general, en el subcampo de la investigacin educativa en educacin bsica, se hacen presentes algunos investigadores o funcionarios que transitan de un papel a otro versus las personas que ocupan roles ms fijos. Sin embargo, se observan algunas distinciones interesantes que presentaremos a continuacin.
En primer lugar, la investigacin en educacin bsica est referida en alto grado a la poltica pblica, ya sea porque fue organizada y contratada en forma sistemtica desde el gobierno, porque se recuperaron resultados de investigacin bsica desde esa instancia, porque fue impulsada y orientada desde el estado o porque los investigadores decidieron trabajar ese tema. Recordemos el testimonio de una entrevistada que declar: la mayora de las investigaciones en educacin bsica estn referidas a las polticas pblicas. Luego del recorrido realizado, esta aseveracin se comprende mejor.
En segundo lugar, la investigacin en educacin bsica, referida en alto grado a las polticas pblicas, implica tambin una mayor presencia del estado en este campo; sin duda podra haber sido de otra manera, podra haber sido impulsada desde centros privados de investigacin, pero no fue asi. Y no lo fue por el papel promotor de la educacin que histricamente adopt el estado, en particular primero de la educacin primaria y despus de la educacin bsica. Consecuentemente, no slo el estado invita a los investigadores a participar, el estado crea el DIE, como un organismo pblico promotor de la investigacin y la innovacin, en particular para la educacin bsica; el mismo estado financia al DIE, que comienza a desarrollar estudios de postgrado en investigacin educativa y se transforma en un centro reconocido internacionalmente; el estado fomenta la investigacin en educacin bsica mediante fondos concursables (las convocatorias de los noventa y el Fondo en los 2000).
Sin duda, ante la mayor referencia de la investigacin en educacin bsica a las polticas pblicas y la mayor presencia del estado, una respuesta simple es vincular este hecho con el lugar privilegiado que la educacin bsica ha ocupado en la reforma educativa a partir del noventa. Sin embargo, la creacin del DIE es muy anterior a la consagracin de la educacin bsica como nivel educativo obligatorio. De all que nos permitimos conjeturar que el estado promovi en mayor grado la investigacin asociada con la educacin pblica, 53 elemental, destinada a las grandes mayoras; en este sentido, transit de promover la educacin primaria a la educacin bsica.
En estrecha relacin con lo anterior, la investigacin en educacin bsica se diferencia de la investigacin en general porque una parte importante de los estudios estn asociados o son la base de la elaboracin de planes curriculares o de materiales o bien son informes evaluativos de programas: en suma una investigacin para la accin o para corregir cursos de accin.
Otro punto a destacar es que en campo de la investigacin en educacin bsica se observa una mayor polarizacin entre las instituciones y sus territorios: por un lado, instituciones de alto prestigio como el DIE y el ICESU de la UNAM, en el otro extremo, la UPN, algunas organizaciones de maestros, algunas escuelas normales, y aportes desde las tesis de postgrado; en un nivel intermedio, instituciones como la IBERO, que tambin cuenta con una lnea de investigacin en educacin bsica y el CEE. Si bien la investigacin de calidad en educacin bsica se haba concentrado en el DIE en alto grado, en la actualidad nos encontramos con que el ICESU ha iniciado una lnea de investigacin en las reformas educativas en educacin bsica, cuando su campo de trabajo habitual era la educacin superior.
En el campo de la investigacin en educacin bsica nos encontramos con una mayor presencia de organizaciones de educadores que hacen tanto investigacin como desarrollo de programas; consecuentemente, mayor presencia de la investigacin como prctica reflexiva de los maestros, ya que sus voces se expresan en los discursos de la investigacin en la escuela. Los esfuerzos de investigacin, que se desarrollan a nivel local, se acompaan de proyectos de formacin de redes de organizaciones autnomas de profesores de educacin bsica, acciones de acompaamiento a maestros y mecanismos de difusin, tales como la edicin de revistas especializadas (una de ellas, Cero en Conducta, adems de boletines ms informales). Organizaciones de maestros como Educacin y cambio, MITEB, Bases educativas, CIEXCE, que estn desarrollando investigaciones participativas en temas claves, tales como: necesidades educativas de los nios migrantes a Estados Unidos, las polticas educativas vistas desde la escuela. Un elemento comn a las diferentes organizaciones de maestros es el enfoque cualitativo de investigacin, basado en la recuperacin de la experiencia y la elaboracin de relatos por los propios educadores. En estas investigaciones se entremezclan el estudio de lo social con lo educativo, los derechos de los nios dentro y fuera de la escuela, la participacin de los educadores, la construccin de comunidades de aprendizaje. Adems, en estos proyectos, el trabajo individual es la base del trabajo colectivo, se busca el compromiso de cada educador y que el trabajo colectivo no diluya la responsabilidad individual.
En el campo de la investigacin en educacin bsica se encuentran adems equipos de universidades pblicas y privadas que acompaan la prctica de los maestros mediante estudios participativos, sobre la base de recuperar la experiencia y elaborar relatos colaborativos. Es el caso por ejemplo, de la UDLAP que desarrolla un proyecto de habilidades de pensamiento y uso de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en las telesecundarias vinculadas a la comunidad; el proyecto de la IBERO/ INIDE en el centro de integracin social de Zoogocho, Oaxaca, que promueve la creacin de una comunidad de maestros tanto como el aprendizaje significativos de los nios y el impulso a la comunidad educativa; el proyecto de elaboracin de un currculo de educacin tecnolgica alternativa en las telesecundarias vinculadas a la comunidad, en dilogo con los maestros, tambin de la IBERO INIDE; estos dos ltimos proyectos se inscriben en la misma lnea de investigacin de Educacin, trabajo y pobreza de esa universidad. En estos proyectos, las preguntas de investigacin se generan con los maestros, se emplea una metodologa de talleres peridicos, se elaboran relatos por los maestros y se devuelven los resultados en forma permanente. Si bien se busca la transformacin de la prctica, los 54 investigadores se aventuran a no tener respuestas ni efectos en el corto plazo; al respecto, una de las investigadoras dice: nos aventuramos a algo que no sabes como va a terminar, hay una apertura del investigador, estamos dispuestos a aceptar que no podemos controlar los cambios. Adems, en este tipo de estudios los investigadores estn atentos y dan cuenta de sus propios procesos de cambio. El exceso de demandas a las cuales estn sometidos los maestros, tanto demandas de formacin como administrativas y curriculares, se presentan como un obstculo para el desarrollo de estos proyectos.
Tambin en el campo de la educacin bsica nos encontramos con equipos de investigadores que elaboran diagnsticos en las escuelas con los maestros, para producir materiales. Entre estos equipos se destacan los grupos del DIE, que manifiestan haber estado aos trabajando en la escuela para producir los textos, y que volvieron una y otra vez a la escuela a confirmar y devolver los resultados.
Otros equipos de investigadores que se hacen presentes en la educacin bsica son aquellos que evalan programas, tales como programas compensatorios, el PEC, otros; estos equipos adems tienen como parte de su tarea la difusin y publicacin de los resultados.
El Fondo de fomento de la investigacin en educacin bsica aparece como un elemento novedoso en el campo de la educacin bsica, por varios motivos; como ya se han hecho referencias al fondo en otros apartados, aqu se complementar la informacin. En primer lugar, la educacin bsica es la nica rea del sistema educativo que cuenta con un fondo de fomento para la investigacin; en segundo lugar el Fondo consagra el hecho de que la investigacin la hacen los investigadores acadmicos y no los maestros, al establecer como requisito para concursar, pertenecer a una institucin reconocida por CONACYT; en tercer lugar, el Fondo involucra a organizaciones como el CONACYT y el COMIE e invita a colaborar a investigadores tanto para realizar proyectos como para evaluarlos. El fondo ha permitido el dilogo entre el gobierno y los investigadores, en el marco de un espacio de investigacin orientada, de acuerdo con las necesidades del gobierno, que define las reas temticas. En relacin con los concursos se busc la transparencia en la seleccin de los proyectos, mediante evaluaciones cruzadas, con la participacin del COMIE y de investigadores elegidos a ttulo individual. Los concursos definieron como ganadores a 1 de cada 5 de los proyectos presentados (se presentaron cerca de 500 proyectos en las tres convocatorias y ganaron unos 100, datos estimados porque no se complet la tercera convocatoria, que est en proceso). Con el mecanismo de concurso se realiza a nivel de la investigacin, un proceso similar al de los proyectos educativos de escuela. Los riesgos son similares: se premia a los que saben hacer proyectos, se genera una expectativa que luego no se cumple, porque slo el 20% de los proyectos va a ser incluido, pero por sobre todo, se beneficia en mayor grado a los investigadores que a los maestros y a las escuelas. Los fondos concursables son uno de los de los mecanismos preferidos de los organismos internacionales y del modelo neoliberal; como ya se seal generan una ilusin de participacin y de objetividad tcnica, olvidando que los trminos de referencia del concurso condicionan la participacin, as como la condiciona la seleccin, y el punto en que sta se impregna de criterios extra-acadmicos. Algunos de los entrevistados hicieron referencia a falta de transparencia respecto de la adjudicacin de los recursos, mientras los funcionarios encargados de coordinar el fondo reivindicaron en todo momento la objetividad de la convocatoria y el rigor durante el proceso de seguimiento. Otra limitacin del Fondo es que no ha sido evaluado ni sistematizado; sin embargo, a partir de este mes se ha iniciado un proceso de evaluacin entre los propios participantes, coordinado por el rea que ejecuta el Fondo desde SEP. Dado el cambio de gobierno, tampoco se sabe si se garantizar desde el estado la continuidad del fondo. Sin duda, la principal ventaja del fondo es la creacin de un patrimonio de investigacin referido a la educacin bsica, as como la promocin del dilogo entre los investigadores beneficiados 55 y el impulso a las redes de proyectos; el fondo adems promueve la investigacin en los estados y las redes entre instituciones y entre estados. .
Finalmente, otro elemento diferenciador de la investigacin en educacin bsica es el hecho de que ha sido promovida desde la SEP, primero desde la Direccin de investigacin, y al cierre de esa direccin, delegando la prctica en terceros mediante la adjudicacin de fondos. La promocin de la investigacin en educacin bsica, adems, ha estado asociada a la Subdireccin de educacin bsica, que es un lugar donde se han incorporado investigadores, y un lugar que desde su inicio fue coordinado por maestros normalistas, estableciendo una distincin con el resto de la SEP; esta subdireccin de educacin bsica ha sido adems un espacio controlado por el SNTE, por lo cual podemos conjeturar que all es donde se hace presente en alto grado la orientacin corporativa.
En el campo de la investigacin en educacin bsica se ha gestado un gran patrimonio en trminos de produccin de conocimiento; algunos de los trabajos que merecen destacarse son los siguientes: a) las evaluaciones de los programas compensatorios, tanto cuantitativas como cualitativas (PARE, Programa para abatir el rezago educativo, CONAFE, Oportunidades, PEC); b) las investigaciones sobre descentralizacin; c) las evaluaciones sobre rendimiento escolar (INEE, Laboratorio de medicin de la calidad de la educacin, UNESCO); d) las evaluaciones del PROMIN, Programa de mejoramiento institucional de las escuelas normales pblicas, que compromete tanto la formacin inicial de los maestros como su profesionalizacin; e) investigaciones sobre educacin indgena y educacin intercultural (investigacin bsica y aplicada, tesis de postgrado, debate investigativo regional); f) investigaciones sobre educacin secundaria tcnica y telesecundaria vinculada a la comunidad; g) investigaciones sobre educacin bsica de adultos, alfabetizacin, uso de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en educacin de adultos y alfabetizacin. Dado que los estados del arte del COMIE no estn organizados por nivel educativo, no se cuenta con una sistematizacin de las investigaciones para el conjunto de la educacin bsica (regular y de adultos). Cada uno de los aportes reseados es un pequeo universo de investigacin, que podra dar lugar a estudios independientes. En consecuencia, el propsito de sistematizar el patrimonio de la investigacin en educacin bsica excede ampliamente las posibilidades de este informe, pero es una tarea que merece ser realizada y que requiere de un equipo de investigadores que combinen la revisin documental con el trabajo de campo y la produccin de teora.
Algunas investigaciones temticas sobre estos universos de investigacin contribuyen con indicios importantes, tales el caso de Muoz Izquierdo que realiz una investigacin temticas sobre los programas compensatorios y Justa Ezpeleta, que elabor un trabajo terico acerca de la innovacin educativa en la educacin bsica de Mxico, a partir del estudio de dos programas en cuya evaluacin particip en forma directa: la evaluacin cualitativa del PARE y el seguimiento del Proyecto de gestin escolar.
Muoz Izquierdo, quien evalu el PARE, al referirse a los programas compensatorios, en un artculo que condensa reflexiones sobre el tema 56 , destaca: a) estos programas, iniciados en 1992, son compensatorios porque contribuyen a mejorar la calidad de la educacin en sectores menos favorecidos, aplicando criterios de discriminacin positiva; son programas orientados hacia la oferta escolar, que canalizan apoyos especiales a las escuelas que se ubican en sectores con elevados niveles de pobreza; b) cinco aos ms tarde, estos programas empezaron a ser reforzados con programas de fortalecimiento de
56 Muoz Izquierdo, Carlos. Una apreciacin global de los efectos atribuibles a los programas compensatorios, en REICE, Revista Electrnica Iberoamericana sobre Calidad, eficacia y cambio en educacin, 2005, vol 3, nmero 2.
56 la demanda (PROGRESA primero, que luego se transform en OPORTUNIDADES); c) los tipos de programas, los orientados hacia la oferta y los de fortalecimiento de la demanda, benefician en el 85% de los casos a las mismas familias; como los programas convergen en los mismos espacios, es complejo aislar los efectos de unos respecto de los otros; d) la mayor parte de las evaluaciones se refieren a la eficiencia del sistema escolar (asistencia, permanencia, eficiencia terminal) antes que a los aprendizajes y las relaciones pedaggicas; f) las evaluaciones de los programas orientados hacia la oferta concluyen que mejoran los ndices de repeticin y eficiencia terminal en mayor grado en la poblacin atendida por los programas que en la no atendida; g) las evaluaciones acerca de los programas de fortalecimiento de la demanda, en particular las evaluaciones acerca del programa Oportunidades, confirman que se mejora la permanencia sin embargo, algunas evaluaciones sealan algunas tendencias desfavorables importantes, tales como: i) en esta permanencia influye el inters de mantener la beca o incentivo econmico; ii) los jvenes que se fueron de la escuela, no regresan a pesar de la existencia de la beca; h) los programas compensatorios, tanto los destinados a la oferta como a la demanda, no mejoran el rendimiento escolar, aun con la convergencia de estos programas en los mismos territorios; esto se observa incluso en los estados que han participado por mayor tiempo en el PARE (Oaxaca, Guerrero, Hidalgo, Chiapas.
El texto de Muoz Izquierdo permite confirmar que el Acuerdo por la Modernizacin educativa, lase tambin el momento del lanzamiento del proyecto neoliberal en Mxico, est en la base de los programas compensatorios; asimismo, se observa que el PARE sigue la estructura de proyectos interesados en promover cambios graduales en algunos lugares, para luego generalizar la experiencia; otro punto a destacar, a partir de la sntesis realizada por Muoz Izquierdo, es que las evaluaciones dejan claro el fracaso de los programas compensatorios en trminos de mejorar los aprendizajes, que es en concreto lo que se quiere lograr. Estas evaluaciones revelan la falta de sentido de estos programas; citando a Muoz Izquierdo; qu sentido tiene (ms all de fomentar el credencialismo) seguir invirtiendo recursos en mantener a los nios y jvenes en escuelas cuyos rendimientos acadmicos son deficientes, y en dedicar recursos adicionales a las propias escuelas, sin haber diseado estrategias que aseguren el adecuado aprovechamiento de los mismos? La falta de mejora en los aprendizajes da cuenta de la necesidad de realizar un trabajo pedaggico en la escuela, con los nios y con maestros. Al poner en crisis a los programas compensatorios, estamos cuestionando tambin todas las formas de las polticas focalizadas. Las evaluaciones muestran que los programas compensatorios no han sido eficaces; sin embargo, el programa OPORTUNIDADES continu despus de todas estas evaluaciones, ponindose de manifiesto que los programas se conservan en base a criterios distintos que considerar los resultados de la investigacin-evaluacin.
Por su parte, la investigacin temtica realizada por Justa Ezpeleta sobre las innovaciones educativas 57 , permite comprender las contradicciones entre una reforma centrada en la escuela y las innovaciones que no logran incidir en ella. Los principales supuestos de la investigacin de Ezpeleta son: a) las innovaciones constituyen la manera a travs del cual el modelo actual de reforma se hace presente en la escuela; b) no se ha construido una teora del cambio y la innovacin en Amrica Latina; c) el cuestionamiento necesario a las nociones de aplicar, ejecutar e incluso adoptar innovaciones, enfrentadas a la idea de que la innovacin debe surgir del propio contexto; d) la importancia de analizar la innovacin como un proceso poltico y no exclusivamente tcnico-pedaggico; e) el contexto de las innovaciones es una reforma global, originada en un proceso de reestructuracin y adelgazamiento del estado, que hace de la escuela el eje del cambio; esta transformacin radical del estado se deriva en las polticas de corresponsabilidad social y delegacin de
57 Ezpeleta, Justa. Innovaciones educativas. Reflexiones sobre el contexto de su implementacin, en Revista del Consejo Mexicano de Investigacin educativa, abril-junio del 2004, vol. 9, nmero 21, pp. Pp.403-424.
57 funciones al sector privado y a la sociedad civil as como a las polticas de focalizacin; f) la reforma demanda de la escuela el trabajo colectivo de los docentes y se centra en el cambio pedaggico, dando por sentado que la racionalidad pedaggica es dominante; sin embargo, la gestin institucional sigue sin transformarse, y opera de acuerdo a una tradicin burocrtica muy anterior a los aos noventa.
A partir de esta caracterizacin del contexto de la reforma y de la escuela, Ezpeleta sistematiza las demandas que las innovaciones hacen a la escuela y en particular a los maestros: demandas cognitivas (aprendizaje de nuevos contenidos disciplinarios y de una nueva concepcin de la disciplina, trnsito de los contenidos a las competencias) y demandas relacionales, asociadas con el trabajo en equipo. Estas demandas, relacionadas con la reduccin del estado y con la tendencia a realizar las implementaciones desde el centro, se caracterizan por su radicalidad y densidad y por su urgencia - tanto en la operacin como en la exigencia de resultados- acelerada por lgicas econmicas. Estas demandas as estructuradas desconocen la cultura establecida en la escuela, as como el principio reconocido por la investigacin acerca de que los cambios se realicen en el tiempo y requieran reconocer la singularidad de cada escuela y de su cuerpo de profesores. En este marco, Ezpeleta nos recuerda que a la consigna de las reformas: la escuela es el centro del cambio, Fullan y otros autores recomiendan no olvidar que la escuela es el centro de algo, en particular de un sistema construido y consolidado en forma centralizada. En consecuencia, la propuesta de Ezpeleta es considerar los aspectos laborales, organizativos, culturales, normativos y administrativos, que condicionarn la apropiacin de la innovacin, sin reducir la escuela a la dimensin pedaggica; considera que al centrarse en el escuela como el lugar donde se est produciendo la educacin, bajo ciertas condiciones, tiene lugar un avance significativo en una visin poltica del quehacer pedaggico. El aporte central de la investigacin temtica de Ezpeleta es la capacidad de construir una teora densa acerca de la innovacin en tiempos de reforma, a partir de dos estudios especficos.
Finalmente, la investigacin que est desarrollando actualmente la organizacin Educacin y cambio permite observar cmo se presentan las polticas en la escuela y en qu medida promueven el cambio en la escuela. El estudio parte de las siguientes preguntas: si desde 1992, han tenido lugar una gran cantidad de acciones de polticas, por qu no mejora la calidad? Si la respuesta es que han fracasado las polticas, necesitamos preguntarnos: en qu nivel se ubican los problemas (en el diseo, en la implementacin)? y qu transformaciones sufren las polticas en su recorrido por las instancias encargadas de su puesta en marcha?, o sea qu llega y cmo llega a la escuela? En suma, qu les sucede a las polticas en el trnsito hacia la escuela y en la escuela misma (en el funcionamiento, en la formacin docente, en la funcin directiva). La primera conclusin del estudio es que no se puede generalizar porque cada caso seleccionado es un mundo de sentido y de vnculos cruzados. Sin embargo, la conclusin general es que la Reforma no ha reformado a la escuela, a pesar de que la reforma a nivel de discurso se ha centrado en la escuela, sino que la escuela reforma a las reformas, en particular en sector rural. Asimismo se observa que las polticas en la escuela dependen en alto grado de los directores, y en particular del liderazgo que ejercen; se diferencian al menos tres tipos de ambientes: escuelas con directores ausentes, que realizan un control meramente formal y que dejan hacer; escuelas con directores estrictos pero que centran el control en lo administrativo; directores que impulsan el trabajo pedaggico. Las escuelas se diferencian tambin en trminos de las formas de funcionamiento: desde escuelas donde cada uno est en su lugar, sin comprometerse con el otro, en nombre del respeto; escuelas en conflicto, con grupos consolidados que disputan por cualquier motivo; y finalmente escuelas con un fuerte liderazgo democrtico del director y apoyo de los maestros en la misma direccin. La supervisin tambin ha dado lugar a diferentes escenarios: desde ausencia de supervisin, hasta supervisin centrada en lo administrativo, para llegar a una supervisin entendida como fortalecimiento pedaggico. El estudio muestra que en la 58 escuela coexisten varias polticas, que los concursos y campaas ocupan un lugar muy importante, en trminos de tiempo y esfuerzo, en la vida de la escuela, y que en muchos casos son lo ms visible de las acciones de poltica educativa. Finalmente, estas polticas llegan a la escuela de muchas maneras: a travs de informacin oral, informacin escrita y en la capacitacin oficial. El impacto de las polticas aparece mediatizado tanto por la cultura escolar como por el desempeo de los directores, por el papel promotor o no de las instancias superiores externas a la escuela y por el tipo de polticas y los temas que involucre 58 .
Estas contribuciones especficas de algunas investigaciones temticas, de investigaciones de grupos de maestros, universidades, centros de investigacin, dan lugar a un patrimonio o cuerpo terico en el cual se perciben algunas tendencias, tales como:
a) Se ha desarrollado ms investigacin sobre educacin bsica regular que acerca de la educacin bsica de adultos. Sin embargo, existen grupos estables de investigadores trabajando en educacin bsica de adultos, tema que forma parte de un campo complejo: la educacin de jvenes y adultos, donde se entrecruzan varias reas: desde la educacin de adultos ms formal, vinculada con la alfabetizacin y la educacin bsica de adultos, hasta la educacin de adultos para la ciudadana, la educacin intercultural, otros. En este sentido, la educacin bsica de adultos linda no slo con la alfabetizacin, sino con el conjunto de reas y temas que constituyen la educacin de adultos. Adems, la educacin bsica de adultos cuenta con una produccin pequea (38 estudios identificados), que fue sistematizada y dio lugar a un captulo del estado del arte del COMIE acerca de la investigacin educativa 59 . Ese captulo no slo analiza las investigaciones disponibles sino que presenta los debates y los avances conceptuales en torno de las categoras educacin bsica de adulto, alfabetizacin y qu se entiende por lo bsico en educacin. La investigacin acerca de la educacin bsica de adultos se encuentra dispersa en Mxico en varias instituciones: universidades pblicas como la UAM, universidades privadas como la UDLAP y la IBERO, universidades estatales, la UPN, centros de investigacin pblicos como el DIE, organismos de desarrollo de la educacin de adultos, como el INEA y el CREFAL. En el DIE existen dos lneas vinculadas con este tema: Apropiacin sociocultural de la lengua escrita y Enseanza del espaol con nuevas tecnologa, ambas referidas a la poblacin de jvenes y adultos sin educacin bsica.
b) Se observa poca investigacin sobre educacin y trabajo; la ausencia es notoria en algunas reas como la educacin secundaria tcnica; la investigacin sobre educacin y trabajo se concentra en unas pocas instituciones; el INEA, organismo rector de la educacin de adultos impuls la investigacin en educacin para el trabajo en los noventa; adems, existen grupos de investigacin estables en este tema y produccin permanente; se destaca la presencia de un lnea de investigacin de educacin, trabajo y pobreza en la Universidad Iberoamericana/ INIDE, as como otra lnea de investigacin sobre Polticas, instituciones y actores en la relacin entre educacin y trabajo, en el DIE; en el estado del arte del COMIE, la educacin para el trabajo dio lugar a un volumen, donde se analiza la educacin formal para el trabajo y sus relaciones con la ciencia y la tecnologa, y a otro
58 Ramrez, Rodolfo. Las polticas en la escuela, ponencia en el Encuentro de Educacin y organizaciones sociales, junio del 2006, IBERO/INIDE, DF, Mxico 59 Cfr. COMIE. Alfabetizacin y Educacin bsica: hacia una integracin conceptual y prctica, Judith Kalman, Gloria Hernndez y Ana Mara Mndez Puga, Captulo 1, en Educacin de jvenes y adultos, Parte II, tomo II, vol 3, Enrique Pieck, coordinador, en Educacin, derechos sociales y equidad, volumen 3, Mara Bertely, coordinadora, en La investigacin educativa en Mxico 1992-2002, Mxico, COMIE, 2003.
59 captulo al interior de la educacin de adultos, donde se sistematizaron 59 estudios 60 .
c) La presencia de evaluaciones masivas de rendimiento escolar, no slo genera cansancio y desaliento en maestros y estudiantes, sino que pone de manifiesto los riesgos de sobredimensionar la evaluacin as como el fracaso de un estilo de evaluacin externo al sujeto.
d) El universo de evaluaciones en torno a un programa (PEC), donde coexisten estudios cuantitativos y cualitativos, unido a las investigaciones participativas y cualitativas que acompaan la prctica, realizadas por las organizaciones de maestros o por las universidades, ponen de manifiesto la presencia creciente de las investigaciones con enfoque cualitativo as como la importancia de combinar enfoques cuantitativos y cualitativos en la investigacin en educacin bsica. Desde los noventa, se ha reafirmado el principio de que el enfoque epistemolgico, la forma como el investigador considera que se puede conocer la realidad y no la tcnica es lo que diferencia a los investigadores que suscriben los enfoques cuantitativos y cualitativos. 61
e) El patrimonio acumulado en el campo de la educacin bsica se concentra en investigaciones empricas de carcter diagnstico o evaluativo, orientadas hacia la accin o para corregir cursos de accin, antes que en investigaciones que permitan la produccin de conocimiento terico. Investigaciones temticas como las de Ezpeleta 62 , que a partir de dos estudios avanzan en la construccin de una teora poltico pedaggica de la innovacin, constituyen una referencia obligada para orientar el desarrollo de investigaciones que logren ese nivel de densidad terica sin por ello dejar de estar referidas a casos particulares.
1.5 Las polticas pblicas en el campo de la educacin bsica
Desde los noventa los grandes relatos en educacin, tales como Educacin para todos (EFA), se orientaron hacia la promocin de la educacin bsica en todas sus formas y modalidades, para todas las poblaciones. En esa dcada se consagra en los pases de Amrica Latina la educacin bsica como nivel obligatorio y gratuito del sistema educativo, como el nivel mnimo al cual los ciudadanos tienen derecho a acceder, permanecer y egresar. En un momento en que el estado se desentiende de funciones, tiene lugar la asimilacin de la educacin pblica a la educacin bsica. A partir de all, numerosas voces crticas denuncian que educacin bsica se ha transformado en sinnimo de educacin mnima o elemental. La reforma global centrada en la escuela, iniciada en Mxico a partir del Acuerdo por la Modernizacin educativa (1992), que ha sido caracterizada en apartados anteriores, adopta como eje la educacin bsica.
La educacin bsica regular que se configura en Mxico desde los noventa presenta las siguientes caractersticas: a) continuidad de polticas con cambios en los programas; b) promocin de las innovaciones como estrategia central de la Reforma; la innovacin es concebida para llegar a la escuela, espacio de aplicacin de polticas e innovaciones diseadas en el nivel central; c) a pesar de los aos transcurridos, la mayora de las innovaciones no han transformado la escuela bsica; d) la educacin bsica presenta una
60 Cfr. COMIE. Educacin de jvenes y adultos vinculada con el trabajo, Enrique Pieck, compilador, Captulo II, en Educacin de jvenes y adultos, Parte II, tomo II, vol 3, Enrique Pieck, coordinador, en Educacin, derechos sociales y equidad, volumen 3, Mara Bertely, coordinadora, en La investigacin educativa en Mxico 1992-2002, Mxico, COMIE, 2003. 61 Cfr. Schmelkes, Sylvia. La combinacin de estrategias cuantitativas y cualitativas en la investigacin educativa: reflexiones a partir de tres estudios, ensayo, sin fecha, pgina 1. 62 Op.cit, 2004. 60 cobertura cercana a la universalizacin, pero con altas diferencias en trminos de circuitos diferenciados de calidad; e) federalizacin de la educacin bsica, que significa en la prctica descentralizacin de la administracin pero no de la normatividad, acompaada de estrategias de recentralizacin; f) predominio de polticas focalizadas; g) presencia creciente de los programas compensatorios as como de estrategias y programas diversificados que tienden a una implementacin homognea y unificadora; en consecuencia, los programas compensatorios incrementan la permanencia pero no mejoran los aprendizajes; h) se promueven aprendizajes vinculados en mayor grado con respuestas de tipo inmediatas y prcticas que reflexivas; adems, aprendizajes referidos en mayor grado a conocimientos disciplinares altamente clasificados y escolarizados antes que a conocimientos interdisciplinarios y abiertos.
En la educacin bsica regular, los principales programas del ltimo sexenio (2001-2006) han sido: a) los programas compensatorios (de promocin de la oferta, como el PARE versus de promocin de la demanda, como Oportunidades); b) el programa Escuelas de calidad, que sigue la misma lgica focalizada de los programas compensatorios, apoyando a las escuelas de menores recursos; c) el Plan Nacional de Lectura, enmarcado en los bajos rendimientos en lengua detectados por las mediciones nacionales; d) Enciclomedia, que busca incorporar la educacin virtual en la escuela bsica, mediante un sofware que adopta como eje el libro de texto; e) la reforma de la educacin pre-escolar que define como obligatorios los tres aos de asistencia a este nivel; se cuestiona esta reforma porque en la prctica aumenta la desigualdad de oportunidades; f) la Reforma integral de la educacin secundaria, que aspira a universalizar su cobertura y articularla con la educacin pre-escolar y la primaria, mediante un nuevo modelo pedaggico para todas sus modalidades, incluyendo la educacin de adultos; como parte de sus propsitos se plantea formar para la ciudadana y generalizar la formacin tecnolgica; esta reforma est inconclusa y sujeta a fuerte debate.
En la educacin bsica de adultos, el INEA, rgano rector de la educacin de adultos, disea a finales de los noventa un nuevo modelo educativo, orientado por el principio de educar para la vida y el trabajo (MEVyT), que se implementa a partir del 2001. El modelo integra alfabetizacin, educacin primaria y educacin secundaria, se orienta por un enfoque constructivista y adopta un sistema modular y diversificado de materiales educativos. Adems, se crean en el 2002 las Plazas comunitarias, espacios intersectoriales, donde se ofrecen tanto el MVyT como programas de educacin para el trabajo u otros programas externos al INEA; en las Plazas adems se combinan modalidades presenciales y digitales. Un punto a destacar es la diversificacin del propio MEEVYT, con el diseo y puesta en marcha del MEVyY indgena, que representa un cambio radical en el alcance territorial y en el enfoque, respecto del programa de Alfabetizacin en lengua indgena. El INEA, a pesar de contar con una matrcula del orden del milln y medio de personas, atiende a una porcin mnima del rezago educativo, entendiendo por tal el contingente de jvenes y adultos que no han completado la educacin bsica; la educacin secundaria concentra la mayor parte de la matrcula. Las principales limitaciones del MEVyT radican en su implementacin, en particular la gestin, la evaluacin y el rgimen de seleccin, contratacin, remuneracin y formacin de los educadores.
En este marco, los puntos crticos de las polticas y programas en educacin bsica regular y de adultos se identifican como sigue, a partir de los testimonios de los entrevistados y de revisin documental:
a) La ruptura entre la educacin bsica regular y la educacin bsica de adultos. b) La delimitacin del mbito de competencia de la educacin bsica de adultos a la alfabetizacin, la formacin para el trabajo y la educacin bsica, sin incluir a la educacin media superior ni prever mecanismos de continuacin de estudios. 61 c) La orientacin hacia la certificacin y cumplimiento de metas, que se hace especialmente evidente en la educacin de adultos. d) El nfasis en la cobertura y la permanencia, sin lograr respuestas adecuadas a la diversificacin, el currculo flexible y los aprendizajes significativos, en la lgica del aprendizaje permanente; el principio de educar para la vida y el trabajo es un discurso que no se concreta en la prctica, ni en la educacin regular ni en la educacin de adultos. e) Un currculo clasificado por asignaturas, donde el texto es el portador de saber; consecuentemente dependencia de los educadores de los libros de texto, tanto en la educacin regular como de adultos. f) La gestin predomina sobre lo pedaggico, mientras que las demandas pedaggicas a los educadores no consideran las condiciones culturales, organizativas, normativas de las escuelas. g) Inadecuadas condiciones de trabajo de los educadores, falta de trabajo en equipo promovida desde la burocracia estatal y reclamo desde el marco de la Reforma de la importancia de la constitucin de grupos de trabajo; pagos por incentivos en la educacin bsica de adultos del INEA. h) Tipos de educadores segn modalidad (maestros profesionales en la educacin bsica regular versus asesores de la comunidad sin ttulo docente y bajos niveles de escolaridad). i) Condicin marginal de la formacin continua, donde predominan enfoques prcticos y unificadores; uso de la metodologa de cascada. j) El rezago educativo contina siendo estructural, en torno a 32 millones. k) Poca presencia de la educacin para el trabajo en la educacin bsica regular o de adultos; cuando existe el componente de educacin para el trabajo, no forma para el trabajo de modo pertinente; en el caso de la educacin bsica de adultos, la formacin para el trabajo es fundamentalmente orientacin laboral. l) Presencia del sindicato como un factor permanente de distorsin de la funcin pedaggica de la escuela. En la educacin de adultos no existen educadores sindicalizados.
Al observar los puntos crticos de la educacin bsica, se confirma que la investigacin se ha orientado a evaluar algunos programas antes que polticas as como a evaluar rendimientos escolares. Mientras en algunos programas se cuenta con una alta presencia de la investigacin y la evaluacin, tales como en los programas compensatorios, en el PEC y en Enciclomedia, en otros puntos crticos la investigacin es escasa o nula, como en el caso del rezago educativo y sus contextos, la influencia de la gestin en el desarrollo de las innovaciones, la educacin secundaria tcnica, el sindicato, las condiciones de trabajo de los maestros y los educadores de adultos, la formacin continua de los maestros y de los educadores de adultos. Un punto a destacar es la ausencia de investigaciones sobre la lgica de las polticas y los programas en educacin bsica, los intereses a los cuales responde, su transformacin en el tiempo, quienes las definen y desde dnde, cul es el peso de la lgica de centro en la formulacin de polticas, el destino de las innovaciones, su transformacin en el viaje por las distintas instancias y niveles.
1.6 Relaciones entre investigacin y polticas pblicas en el campo de la educacin bsica
Sobre la base de una mirada a la investigacin y a las polticas en educacin bsica de adultos, es posible incursionar en el espacio de la interseccin entre ambas. Se observan las siguientes tendencias:
a) Se ha constituido una masa crtica en investigacin pero sta se recupera poco en polticas; opera adems, de acuerdo con los entrevistados, la autocensura de los propios investigadores y la censura directa por parte de la burocracia; una de las formas de la 62 censura es enfatizar el carcter necesariamente prctico e inmediato de las soluciones que los investigadores puedan presentar.
b) Se han desarrollado modelos educativos y materiales basados en investigacin o hechos por investigadores (tales como los de CONAFE, Jornaleros migrantes, MEVyT); estos modelos son acompaados durante la implementacin por procesos de sistematizacin o de investigacin.
c) Las reas de la educacin bsica con mayor influencia de la investigacin han sido: educacin matemtica, lengua, desarrollo curricular, procesos de enseanza aprendizaje.
d) Un punto a destacar es que de los resultados de investigacin se infieren lecciones prcticas, que se incluyen en los libros de texto; se observa una aplicacin directa de resultados de investigacin a la estructuracin de situaciones de aprendizaje.
e) Se estn desarrollando Programas de formacin de funcionarios de la SEP, con participacin de FLACSO e IIPE Buenos Aires, que permiten la familiarizacin con la lgica de investigacin y con los resultados de estudios especficos.
f) El Fondo de fomento para la investigacin en educacin bsica es un mecanismo de articulacin entre la investigacin y las polticas pblicas, ya que orienta la investigacin de acuerdo a los intereses de la poltica, promueve la investigacin en el campo de la educacin bsica y el dilogo entre investigadores a travs de las redes. Un punto a destacar es que slo beneficia a la educacin bsica, generando una diferencia ventajosa respecto de la educacin media superior o la educacin superior. Al mismo tiempo el Fondo beneficia slo a la educacin bsica regular, sin incluir a la educacin de adultos, y confirmando la separacin entre las dos modalidades de la educacin bsica. 63
g) Los programas innovadores de la educacin bsica regular de la SEP han sido evaluados y incluso sobre-evaluados, pero dando cuenta en mayor grado de su dimensin operativa que pedaggica o bien han sido incluidas en mayor grado en las polticas las recomendaciones operativas que las pedaggicas.
h) Por el contrario, las innovaciones en educacin bsica de adultos no han sido evaluadas o las evaluaciones no han sido difundidas. Esta afirmacin se aplica a los dos grandes programas de INEA: MEVyT y Plazas comunitarias: a la fecha el MEVyT no ha contado con una evaluacin externa global y las Plazas comunitarias fueron evaluadas por la UDLAP, que incluso elabor y aplic un modelo de aprendizaje virtual, pero las evaluaciones se han mantenido como informacin confidencial. En el caso del INEA la investigacin ha sido la base de la elaboracin de los mdulos del MEVyT; adems, la investigacin ha acompaado el proceso de implementacin del MEVyT, mediante observaciones en campo a cargo de equipos con experiencia en investigacin; tambin en INEA se desarrollaron talleres de reflexin desde la prctica para personal local, en particular tcnicos docentes y asesores, orientados a que estos actores pudieran mirar y transformar su prctica.
i) Durante este ao se ha creado el consejo consultivo para la educacin bsica, donde participan investigadores; es importante destacar que es el primer consejo sectorial, que se crea en educacin bsica tanto por el carcter estratgico de este nivel en los procesos de cambio educativo, como por el poder que se concentra en la Subsecretara de educacin bsica.
63 El fondo ha sido analizado en otros apartados, aqu slo se lo menciona como un mecanismo de articulacin entre investigacin y polticas pblicas. 63 j) De acuerdo con los entrevistados, los resultados de investigacin son recuperados en el discurso pero no orientan la prctica; al respecto un entrevistado seala: Una poltica en educacin bsica que parta de la investigacin no creo que haya, la investigacin influye en los discursos. En consecuencia, este mecanismo de recuperacin discursiva, que no afecta la prctica, tiene un escaso potencial de cambio.
h) En el caso de algunos estudios, los resultados no son compartidos con las comunidades de educadores ni con los responsables de los programas; en este sentido, la investigacin no busca influir en las prcticas del nivel local, sino que asigna prioridad a atesorar datos para los investigadores; un entrevistado que coordina un programa innovador afirma: Llegaron a investigar y nunca nos devolvieron la investigacin, nunca supe que pas; unas veces el investigador viene y te aporta, otras viene a buscar informacin.
i) La investigacin influye en las polticas a nivel local pero no a nivel global; segn un entrevistado: Creo en las experiencias pequeas, que se puedan documentar, a nivel masivo es muy difcil.
1.7 Reflexiones finales
La investigacin en educacin bsica se presenta como el espacio al interior de la investigacin educativa donde el estado se ha hecho ms presente, en trminos de estrategias y acciones de fomento a la investigacin. Asimismo, los investigadores se han interesado en forma creciente en hacer de la educacin bsica su campo de trabajo, ya sea porque fueron convocados desde el estado o porque queran saber que estaba sucediendo con las grandes polticas.
En consecuencia, la investigacin en educacin bsica est en alto grado referida a las polticas pblicas. En el mismo sentido, la educacin bsica se ha constituido como el lugar donde se observa una mayor articulacin entre investigacin, polticas y prcticas, en particular en trminos de produccin curricular, elaboracin de materiales y desarrollo de estudios diagnsticos y evaluativos orientados a mejorar los programas vigentes y presencia de investigadores en la funcin de asesores o de funcionarios.
En este marco, el fomento de la investigacin desde el estado es un factor que podramos definir como favorable porque propicia la produccin de conocimiento y la posibilidad del cambio; sin embargo, est el riesgo de un conocimiento orientado y limitado en su nivel de crtica. La presencia del estado da cuenta de una voluntad de control y del inters por contar con un saber experto a la disposicin. Esta tendencia al control por parte del estado en el campo de la investigacin es parte de una orientacin ms general, definida en este informe como lgica de centro, que permea toda la operacin educativa tanto a nivel federal como estatal e incluso es comn a otros mbitos del estado. Al respecto, un investigador que trabaja en el campo de la educacin bsica, en estrecha relacin con maestros, dice: estamos ante la situacin de declarar que la autonoma intelectual no existe en su pureza, pero creo que a todo investigador le atrae y suea con ello. Creo que mientras el estado siga con este control desmedido del servicio educativo, tendr como atractivo controlar de igual manera las formas polticas de hacerse la investigacin
La ruptura entre los resultados de investigacin y su recuperacin desde las polticas se explica por la mediacin que hacen los intereses polticos; una entrevistada manifiesta: Hay cosas que todos sabemos (que alfabetizarse es ms que aprender un cdigo, que el currculo no se resuelve en programas y materiales, sino en el aula) y no se han traducido en polticas, por los intereses
En este marco de una influencia relativa y mediada de la investigacin educativa en las polticas, se identifican algunos concepciones de los investigadores que limitan la relacin 64 entre ambas, en particular: a) las visiones jerrquicas acerca de la investigacin, como el lugar de la verdad, b) las visiones sobredimensionadas de la importancia de la incidencia de la investigacin en las polticas pblicas. El inters permanente de los investigadores por incidir en las polticas pblicas relega al olvido la pregunta por la pertinencia de la investigacin.
La inquietud de los investigadores por buscar la incidencia en polticas puede ser leda en una primera mirada como un inters por la transformacin educativa y social. En una segunda lectura, se presenta como un propsito conservador, o al menos autorreferido, en varios sentidos: a) por desconocer la presencia de otros saberes, experiencias e intereses que influyen en formulacin de las polticas pblicas, como si slo el saber de la investigacin fuera vlido y; b) por asociar la prctica de investigacin con la estructura de poder, como si el trabajo del investigador se definiera por ser escuchado por otro, en vez de comprometerse consigo mismo y con el trabajo a nivel local. A partir de este punto, pueden pensarse otras formas de validez de la investigacin: por su relevancia social, por su capacidad de construir teora, por sus contribuciones a las polticas y prcticas locales, dejando de lado la cuestin de la incidencia.
Asimismo, instituciones como el COMIE y la OCDE, al elaborar informes descriptivos o donde no se analiza el sentido poltico de la investigacin educativa, centrados en la capacidad institucional y en los componentes del campo, no crean condiciones para una reflexin densa acerca de la forma en que funciona la investigacin educativa en Mxico. Una excepcin sin duda lo constituye el texto Linderos editado por el COMIE, donde se resea un dilogo entre investigadores, que se desarrolla en el tiempo, ya que se inicia en el Congreso nacional de investigacin educativa en Mrida, 1995 y se contina en dos mesas redondas, en el ao 2004 64 . El texto inicia preguntndose por la validez de la investigacin educativa y por la posibilidad de compartir y generar un espacio comn sin uniformizarlo. Este espacio comn podra ser el punto de partida de la construccin de una comunidad acadmica. No es casual que el texto haya sido prologado por Pedro Gerardo Rodrguez, que es un investigador consistentemente crtico e independiente en trminos de su relacin con el poder.
A partir de las relaciones observadas entre investigacin y polticas en educacin bsica, se infiere que el lugar institucional condiciona la mirada del investigador o funcionario; asimismo, a ms cercana del entrevistado con el gobierno, ms confianza en que la investigacin est asociada a polticas.
Finalmente, necesitamos considerar la visin de los investigadores acerca de su contribucin a las polticas pblicas. Cuando los investigadores se asignan el papel de vanguardia en el aprendizaje organizacional, estn estableciendo relaciones jerrquicas con los otros grupos. Reimers y Mc Ginn (2000: 236), dan cuenta de este tipo de valoracin cuando afirman: Reconociendo que los sistemas educativos no son mquinas, sino arenas de conflicto, y que lo que hacen los sistemas educativos refleja cmo construyen las personas sus roles respecto de estos sistemas, los investigadores pueden facilitar el desarrollo de conocimiento y aprendizaje organizacional sostenido. Las guas claves son el dilogo democrtico, el otorgamiento de facultades, el tiempo, la persistencia y la paciencia.
Cuando algunos grupos de investigadores suscriben esta posicin de considerarse la vanguardia de los educadores y los funcionarios, cuando adems se organizan en grupos de poder, cuando los nexos con el gobierno implican retribuciones econmicas o de influencias, estamos en presencia de un grupo que opera como si fuera una corporacin
64 Cfr. Linderos. Dilogos sobre investigacin educativa. Mxico: COMIE, CEE y otros, 2005.
65 econmica y con un pensamiento corporativo. En esta situacin, las posibilidades de hacer ciencia crtica se desvanecen.
A partir de esta reflexin, necesitamos pensar en nuevas formas de hacer comunidad, desarrollar investigacin - y en consecuencia producir conocimiento recuperando la experiencia social de diferentes sujetos y grupos - y propiciar espacios de dilogo. 2. El caso de Nicaragua
Introduccin
Escribir sobre Nicaragua a mediados del 2007 obliga a mirar el horizonte que se abre con el nuevo gobierno, que se inicia con el ao. Sin duda un hecho significativo irrumpe en el campo educativo: la abolicin del Modelo de autonoma escolar, que haba significado una privatizacin radical de la educacin obligatoria. Considero necesario observar las polticas pblicas, la investigacin y las relaciones entre ambas desde este cambio, que da cuenta de un viraje de sentido en la educacin nacional. An ms, cambios polticos radicales han caracterizado la historia de Nicaragua en los ltimos 30 aos, verdaderos cortes o saltos en el tejido social, trnsitos de la dictadura a la revolucin sandinista, de la revolucin al neoliberalismo hasta arribar al gobierno actual, en el cual la mayora de los ciudadanos han depositado de nuevo la esperanza de que la justicia es posible.
2.1 Las polticas pblicas en educacin
De acuerdo con casi todos los entrevistados, Nicaragua transit desde un modelo autoritario, donde la educacin era concebida como un medio para el crecimiento econmico y donde no haba espacio alguno para la disidencia (dictadura de Somoza) a la revolucin popular sandinista, donde la educacin se vincul estrechamente con el cambio, la participacin y la concientizacin, hasta llegar a una educacin para la modernizacin (1990-2006) donde predomin una visin neoliberal eficientista, al igual que en otros pases de Amrica Latina.
El nuevo gobierno, iniciado en el 2007, est abocado en primer lugar a generar cambios en las polticas y estrategias que se haban instituido en Nicaragua desde los noventa. El Plan Operativo Anual para el ao 2007 (MINED, 2007), asume el derecho a la educacin de todos los nicaragenses, como principio fundamental y rector de las polticas en el campo de la educacin bsica y media. Asimismo, estas polticas se sustentan en los principios de la educacin como requisito para el desarrollo y la movilidad social y la educacin debe ser de calidad, pertinente y eficiente. Adems, al retomar como base para las polticas, el diagnstico del sistema educativo realizado por un conjunto de organismos de la sociedad civil (FLAPE, IDEUCA, Foro FEDH-IPN, otros) el nuevo gobierno reafirma su decisin de trabajar en forma conjunta con la sociedad civil. Las cuatro polticas bsicas del plan son: ms educacin, mejor educacin, otra educacin y todas las educaciones, enmarcadas por la participacin ciudadana en la gestin. Ms educacin implica eliminar el analfabetismo y ampliar la cobertura y la permanencia y el egreso en la educacin bsica y media. Mejor educacin est vinculada con hacer cambios en la calidad, en particular mejor infraestructura, ms escuelas, mejores resultados de aprendizaje, formacin de los maestros, relaciones pedaggicas ms abiertas y creativas y un currculo actualizado y validado socialmente. Otra educacin, implica rescatar la escuela pblica de las manos del mercado, en particular eliminacin de toda forma de privatizacin y resguardo de la gratuidad de la educacin, as como recuperacin tica y de las relaciones sociales solidarias. Todas las educaciones, significa articular la educacin bsica y media con los otros subsistemas, vinculando la educacin escolar y la extraescolar, la educacin regular con la educacin de adultos y la alfabetizacin, asi como creando consejos para los diferentes niveles educativos (MINED, 2007: 7-11)
66 La educacin en la poca de Somoza no slo era insuficiente sino injusta. Para la casi totalidad de los entrevistados, el sandinismo ech a andar cambios, fue una revolucin, un cambio radical, un tiempo de esperanza y de accin. Para una de las entrevistadas, por el contrario, el sandinismo fue: un corte, un tajo, se acab con lo anterior y se trat de imponer otra cosa. Dos visiones de la Revolucin sandinista, dos posiciones polticas que siguen separando a la gente en Nicaragua.
De acuerdo con estudios realizados desde la UCA, que fue la institucin focal de PREAL en Nicaragua, el sandinismo tuvo grandes logros en educacin: la Campaa de alfabetizacin a nivel nacional, la incorporacin de nuevos maestros, que se triplicaron en nmero y la expansin de las cobertura de la educacin primaria y de la educacin media, que puede ser definida como sin precedentes; la matricula del nivel preescolar creci en ms del 500%, mientras en el nivel primario creci en el orden del 150% y en el nivel medio del 128% (PREAL, 1998: 54-59). Durante el sandinismo, la educacin fue consagrada en la constitucin poltica como un factor de transformacin del individuo y de la sociedad, as como se estableci que la educacin es funcin indeclinable del estado; en este marco, la enseanza bsica fue definida como gratuita y obligatoria de definida en trminos de gratuita, libre y laica. La educacin fue concebida como desarrollo integral, asociada al trabajo, mientras se promovi a nivel curricular la prctica social, la participacin, la flexibilidad, la unidad metodolgica y la investigacin participativa. La educacin se estructur como un sistema complejo que inclua no slo los niveles habituales sino tambin la capacitacin, la educacin bsica popular, y un conjunto de programas educativos no formales para nios, jvenes y adultos, de orientacin comunitaria (PREAL, 1998: 37, 41, 45, 69, 79).
La bsqueda de la calidad educativa ha sido una constante en Nicaragua desde los ochenta.. Si bien la calidad aparece como una constante, la concepcin de sta y las estrategias que se derivan, se particularizaron de acuerdo con el proyecto poltico.
La propuesta modernizadora del neoliberalismo, a partir de los noventa, mantuvo las polticas de promocin de la calidad y la equidad, pero con un cambio radical en la orientacin poltica global. El primer propsito fue desmantelar la educacin sandinista. La Reforma educativa en Nicaragua (1990) es definida como a contramarcha de una revolucin social (PREAL, 1998: 34). Por el contrario, una de las entrevistadas, considera que esta reforma fue una limpieza, una manera de recuperar los valores tradicionales. Esta Reforma, a su vez, se inscribi en una Reforma educativa que involucr a toda Centroamrica, sin considerar a Costa Rica; este proceso se inici en algunos pases a mediados de los ochenta (Guatemala) y en otros a mediados de los noventa (Panam y El Salvador). Esta reforma regional, que se apropi del discurso de Educacin para todos, respondi al inters de los gobiernos de ubicar la educacin como factor decisivo del desarrollo, aun cuando en la prctica esta decisin fue fluctuante y contradictoria (PREAL, 1998: 113). Un punto a destacar es que todos los entrevistados, desde distintas posiciones polticas, coinciden en afirmar que la reforma del noventa en Nicaragua estuvo orientada por las polticas del Banco Mundial.
La Reforma en Nicaragua se propuso educar para la democracia, el desarrollo y la familia; en la prctica implic un vaciamiento poltico respecto de los contenidos curriculares y la liberalizacin y privatizacin educativa, que se expres incluso en apoyo a la educacin privada y liberalizacin acadmica expresada en los libros de textos. Se promueve cambios modernizadores, enfoques economicistas y gerenciales, los empresarios y padres de familia se definen como actores principales, mientras se fractura el sistema educativo, tanto al separar la educacin bsica y media regular de la capacitacin y la educacin de adultos, como al descentralizar la gestin y los recursos en los municipios (PREAL, 1998, 109-110, 115, 123). Un programa ejemplar de la etapa neoliberal en Nicaragua fue el modelo de autonoma escolar, que en nombre de la autonoma del nivel local y el 67 mejoramiento de la calidad, deleg las funciones del estado en los municipios, incluso el pago de salarios de los docentes, generando severas desigualdades, prdidas de espacios para los sectores populares y desarticulacin de los sindicatos. Adems, en el momento de iniciarse la reforma neoliberal de los noventa, la expansin de la matrcula se haba detenido, y en algunos campos como la educacin de adultos incluso haba retrocedido.
De acuerdo con los entrevistados, la propuesta neoliberal se desgast a fines de los noventa, en particular debido al debilitamiento del estado por la decisin de delegar funciones con una estrategia radicalmente privatizadora; este desgaste hizo posible que aflorara una condicin distinta, ms propicia para la democratizacin, empieza una etapa diferente, ms consenso, ms dilogo, se define una estrategia nacional de educacin con participacin de la sociedad civil. De este modo, empieza a crecer la organizacin de la sociedad civil: aparecen o se consolidan numerosos organismos que se relacionan entre s por medio de redes y foros; es el caso del surgimiento del Foro de educacin y desarrollo humano de la Iniciativa por Nicaragua (1996), que hacia el 2003 inici una Campaa nacional por el derecho a la educacin de todos y todas durante toda la vida.
En este marco, el discurso del gobierno en el perodo 2002-2004 se organiza en torno de polticas de equidad, calidad y participacin, siguiendo el esquema de todas las reformas educativas de Amrica Latina. Sin embargo, tiene lugar un aumento de la brecha en cobertura y equidad. Aun cuando se ponen en marcha polticas focalizadas de equidad, tales como programas de becas, un alto nmero de nios y nias quedan fuera del sistema educativo. La infraestructura deficiente, la escasa oferta educativa en sector rural, las rupturas entre la oferta y la demanda (en algunas escuelas se rechazan estudiantes por falta de cupo y en otras se detectan vacantes por falta de demanda), y el hecho de que las escuelas pblicas hayan dejado de ser gratuitas y cobren arancel, son todos factores convergentes de exclusin educativa y social, que afecta especialmente a los sectores ms marginados. La falta de cobertura ha generado un aumento del analfabetismo; adems, se presentan pocas opciones educativas formales y no formales para los que quedan fuera del sistema educativo (IDEUCA, 2004: 21-24).
Las polticas de promocin de la calidad se han orientado hacia transformaciones curriculares, en particular la introduccin de enfoques constructivistas e interdisciplinarios, y de la perspectiva de educacin para la vida. Sin embargo, en la prctica se observa que los programas se siguen elaborando a nivel nacional y con escasa participacin de los maestros, son percibidos por estos como descontextualizados, y no se cuenta en la puesta en marcha con guas para los maestros ni con suficientes libros de texto para los estudiantes (IDEUCA, 2004: 43-45). Antes bien, el mismo estudio hace referencia a que se cambia de enfoque sin haberlo probado un tiempo suficiente y sin un soporte evaluativo que aporte evidencias; consecuentemente, se ha transitado desde el constructivismo hacia las competencias, siguiendo las modas y las orientaciones de los organismos internacionales (IDEUCA, 2004: 46).
Como parte de las polticas de calidad, se adoptaron polticas de promocin y desarrollo de la profesin docente, incluyendo tanto el campo de la formacin continua como de la formacin inicial, en particular la reforma de las escuelas normales; sin embargo, no se han desarrollado programas sistemticos de formacin permanente ni se ha resuelto el problema de la formacin inicial de los maestros, que sigue adoleciendo de carencias severas; asimismo, el nivel del salario de los maestros sigue siendo el ms bajo de Centroamrica y unos de los ms bajos a nivel mundial (IDEUCA, 2004: 62-65). Un punto a destacar es que la situacin crtica del magisterio, en trminos de condiciones de trabajo, salario y formacin, es reconocida como tal tanto desde el IDEUCA como desde el Foro Eduquemos.
68 Por su parte, las polticas de promocin de la participacin social se orientaron hacia las empresas y los padres de familia; la participacin se ha propiciado a travs de los consejos escolares y la participacin en las propuestas curriculares. En la prctica, la participacin de los padres ha sido escasa y la participacin de la comunidad ha sido poca y dirigida (IDEUCA, 2004: 76-77). Las polticas de descentralizacin en el municipio han sido de desconcentracin, ms centradas en lo administrativo, de corte economicista y privatizador y conservando las decisiones importantes a nivel nacional. El pago de cuotas voluntarias de matrcula por parte de los estudiantes sigue estando presente en la escuela, produciendo que los padres se vean obligados a retirar a sus hijos del establecimiento (IDEUCA, 2004: 90-92). Uno de los entrevistados seala: el modelo de autonoma escolar lesion la escuela pblica, afect especialmente a los padres pobres, ya que ante el pago de las cuotas, mandaban a uno de los cinco hijos y sacrificaban a los otrosesto tuvo impacto en la cobertura. Otro de los entrevistados agrega: la descentralizacin traslad modelos de gestin promovidos por los organismos internacionales en otros pases, fue una autonoma escolar por la fuerza, que se debi a la decisin del estado de delegar funciones, esto debilit al estado, mientras los padres se vieron obligados a participar en la escuela, pero en nada sustantivo, slo en aportar recursos; adems el currculo se fragment. En el ao 2006, el estado promulg la Ley de participacin social, en vistas de promover el pleno ejercicio de la ciudadana en todos los mbitos, incluyendo el educativo, previendo la participacin en la definicin de polticas pblicas tanto a nivel local como nacional. La ley no habla de autonoma escolar, pero trata de recuperar lo mejor de la autonoma. Esta ley, sin embargo, al inscribirse en un proyecto neoliberal no produjo cambios en una participacin dirigida, escasa y distribuida en forma diferencial segn urbano-rural.
Adems, de acuerdo con los entrevistados, las polticas han sido discontinuas y sin avances sostenidos: vienen los cambios de gobierno y ya saben lo que hay que hacer, falta continuidad, dispersin de esfuerzos; otra entrevistada agrega: cada gobierno que va llegando descubre el agua helada, va definiendo de nuevo sus polticas, en lugar de enriquecer y orientar a las que ya estaban; en suma, desde distintas posiciones polticas, se afirma que no hubo polticas de estado.
Otro elemento que destacan los entrevistados es que las polticas educativas han sido impuestas, y que esta tendencia es continua desde los ochenta: incluso en el sandinismo, la participacin era hueca, las polticas no estaban compenetradas con la gente, slo era participar para avalar, en la prctica se impona. Adems, de acuerdo con una entrevistada. hemos pedido resultados de calidad de la educacin bsica, pero no los hemos conocido, se hace prctica en los escritorios y muy poco se da a conocer. En este sentido, el gobierno no ha devuelto los resultados de las mediciones de calidad a la sociedad civil, dando cuenta que la falta de participacin se presenta en varios momentos del proceso, ya que las polticas se definen con escasa presencia de la sociedad civil y sus resultados tampoco circulan. Aun ms, los entrevistados acuerdan en que ha sido continua desde los noventa la tendencia a una ruptura entre discurso y prctica en el campo de las polticas pblicas; al respecto, una de las entrevistadas declara: decan que por cada nio gastaban tanto pero noel 80% quedaba en el ministerio de educacin en Managua. Durante el largo perodo del predominio neoliberal, el ministerio de educacin estuvo orientado por intereses de gobierno e incluso de amistad, sin constituirse una educacin para el pas.
Desde los noventa las polticas educativas se orientaron por un modelo de concertacin triangulado entre el estado, la sociedad civil y la empresa, propiciado por los organismos internacionales. En el Plan Nacional de Educacin 2001-2015, que se constituye como un plan de mediano plazo, vigente para un perodo similar al de otros megaproyectos internacionales en alfabetizacin y educacin para todos, se establece: la sociedad civil a la par de la empresa privada y el gobierno constituyen el tringulo necesario y ms efectivo 69 para enfrentar los mltiples problemas de la educacin, a partir de la planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del proceso educativo (MECD, 2001: 27). Para una de las entrevistadas, en los esquemas del gobierno neoliberal sociedad civil era sinnimo de empresa privada; en el mismo sentido, aun cuando existen treinta y cuatro organizaciones nacionales, el gobierno anterior no reconoci los aportes. De all que una tarea pendiente es que se hagan visible las contribuciones de las ONG a la educacin, tanto los aportes pedaggicos como sociales y econmicos.
En congruencia con el discurso de apertura del gobierno a la sociedad civil y a la empresa privada, en el Comit tcnico del Plan Nacional de educacin 2001-2015 participaron investigadores y representantes de las universidades y de otras organizaciones de la sociedad civil, en clara oposicin con el proyecto poltico del gobierno. Como parte de esta apertura en el discurso, el Plan nacional de educacin 2001-2015 hace referencia a la reactivacin del Consejo Nacional de Educacin, que se constituir como un organismo plural, para asumir el seguimiento y evaluacin de la propuesta. Sin embargo, el Consejo Nacional de educacin slo se constituy como un espacio legtimo a mediados del 2007, una vez asumido el nuevo gobierno.
Otro punto a destacar es que el Plan nacional de educacin 2001-2015 fue elaborado en base a una consulta, sin embargo no se hizo una consulta para definir la estrategia para elaborar el Plan sino que la consulta se hizo despus, para elaborar el Plan, para definir qu se inclua, y cuales eran sus componentes. Sin duda, la estrategia marc la elaboracin del Plan. En el mismo sentido, se considera que uno de los riesgos de las consultas es que se generalicen las opiniones de tres o cuatro personas.
Un hecho que destacan los entrevistados es el alto grado de deterioro de la escuela bsica pblica, en particular los problemas de infraestructura, como un situacin an ms bsica que la calidad de los aprendizajes: no hay escuelas, no hay la atencin debida, ni asientos, ni techos, se ha vacunado a los padres en contra de la escuela, a los nios los han tratado mal, salen de la escuela, ha habido abusos, slo algunos establecimientos lograron cosas.
Otro hecho que mencionan los entrevistados es la falta de transparencia durante el gobierno neoliberal; una de las consecuencias es la ausencia de estadsticas educativas confiables: fueron catorce aos de mentiras, de falsa transparencia, con el visto bueno de todos, estaba prohibido cobrar en la escuela, pero en la prctica eso era lo que se estaba haciendo; ahora queda claro que los datos de matrcula eran falsos.
De acuerdo con los entrevistados, otro problema estructural sin resolver, es que existen zonas donde no llega el estado, el sector rural, las regiones autnomas, las reas donde habitan comunidades indgenas.
En este marco, los rasgos principales de las polticas en el campo de la educacin bsica en Nicaragua hacia fines del 2006, fueron: la concentracin en polticas de equidad, calidad y participacin, la tendencia a la focalizacin, la formulacin de polticas de formacin profesional coexistiendo con la falta de reconocimiento social y salarial a los maestros, la descentralizacin en nombre de revitalizar lo local, pero en la prctica privatizacin, la educacin bsica definida como pblica pero librada a los intereses y posibilidades de los particulares, en consecuencia construida como privada y los enfoques curriculares constructivistas que no se hacan presentes en el aula. Las polticas descritas, y el hecho de que la educacin bsica haya sido el eje de la Reforma, junto con la creacin de mecanismos de participacin tanto para la formulacin de polticas a nivel macro y a nivel local, que en el momento de la ejecucin no se plasman en cambios por la igualdad, unifican a Nicaragua no slo con el resto de Centroamrica sino con Amrica Latina en general. 70
En suma, las polticas pblicas en educacin bsica en Nicaragua hacia fines del 2006 seguan un patrn de lgica de centro, descentralizacin operativa con mecanismos de recentralizacin, fuerte influencia de los organismos internacionales y presencia significativa de fondos externos. Varios de los entrevistados destacan la ausencia de un sistema educativo nacional, a pesar de los intentos y de la nueva legislacin, en particular la Ley general de educacin y la Ley de participacin. Esta ausencia de sistema educativo es congruente con la ausencia de estado, con un estado que se debilit por su propia decisin de declinar funciones en el sector privado.
Este escenario es el que encuentra el nuevo gobierno iniciado en el 2007. Como ya sealamos, el objetivo del actual gobierno es en primer lugar desmontar la estructura burocrtica del neoliberalismo, para desde all gestar opciones nuevas. El cierre del programa de autonoma escolar fue el signo de los nuevos tiempos. Sin embargo, la medida ha sido objeto de controversia: para algunos, fue polticamente correcto dar por terminado el modelo de autonoma escolar; para otros, si bien en desacuerdo con conservar la autonoma escolar de corte privatizador, hubiera sido necesario hacer este proceso de inversin de la descentralizacin en forma menos apresurada o ms gradual y consultando a los propios maestros, ya que esta decisin afecta en forma directa sus salarios. Una de las consecuencias de la ausencia de dilogo ha sido la huelga de los maestros, como parte ms general de la oposicin de los sindicatos al nuevo ministro. Uno de los entrevistados declara: estamos solos, los maestros esperaban otro ministro, el conocimiento no se puede imponer, la gente no asume los cambios por decreto, no es asunto de decretos, los maestros quieren mejores condiciones de trabajo y quieren ser valorados, estn desencantados y ahora es necesario ganarse la credibilidad, hay que reunirse con ellos, no es posible la revolucin educativa sin los maestros y sin los directores. Otro de los entrevistados menciona un punto clave: sin duda es importante y necesario cambiar una cultura de hacer las cosas, pero no es posible enfrentarse con todos los maestros y directores, cuestionarlos severamente y ponerlos a todos en un mismo saco; entoncesse aborta el objetivo estratgico. Hacia delante lo que urge es el diseo de un modelo de gestin propio del pas, porque el vaco actual puede ir en contra de todo lo estratgico.
Un punto a destacar es que, dado que en el 2007: nada de cuotas, la matrcula satur los centros escolares. Un entrevistado seala: los nios estn sentados como pueden, las escuelas ya no reciben fondos de los padres y empresarios, est prohibido, pero el gobierno tampoco da, estamos en un comps de espera y podemos perder muchos nios. La gestin es considerada como el factor clave, que lo entorpece todo, necesitamos articular lo estratgico con lo cotidiano en la escuela, podr ser pasajero pero mientras pasa hay desaliento y frustracin. Adems, la realidad de la matrcula en el ao 2007 pone de manifiesto que durante los aos anteriores la informacin de ingresos, permanencia y egresos de estudiantes se haba manejado en forma dual, con una planilla real y otra falsa.
Otro de los signos promisorios del gobierno que asume en el 2007 fue la convocatoria y constitucin del Consejo Nacional de Educacin, que cumple una funcin articuladora, estrechamente vinculada con la Ley de educacin promulgada el ao anterior. Si bien la ley empez a discutirse en 1996, se aprob diez aos despus, estaba totalmente dirigida a autonoma escolar, siguiendo el modelo chileno, fue muy debatida. En ese marco, se inscribe el Consejo, que funcionaba desde 1992, ahora es diferente, pas de nivel, ya no es un consejo basado en un acuerdo del ejecutivo, fue establecido por la Ley de educacin del 2006, la primera Ley de educacin que tiene este pas, representa al estado, hemos participado activamente.
Estas nuevas prcticas se inscriben en un proceso de trabajo conjunto entre el estado y la sociedad civil; en particular se destaca la convocatoria a la sociedad civil para participar en 71 la planeacin y puesta en marcha de la propuesta educativa. Con esta finalidad se han creado comisiones nacionales de trabajo en diferentes campos, tales como: creacin del sistema nacional de formacin y capacitacin, planeacin estratgica, currculo, otras. Esta convocatoria a la sociedad civil ha dado lugar a diferentes posiciones: algunos de los entrevistados confan en esta posibilidad, concentrndose en las ventajas de contar con un currculo elaborado desde distintas perspectivas. Otros de los entrevistados consideran que en realidad, es una forma de seudoparticipacin, porque se hacen presentes pocas personas en las comisiones, sin llegar a acuerdos y todo es muy lento y catico, mucha gente se va, hace falta ms formalidad y estructura, hay buenas intenciones pero se quedan en el camino, se generalizan las opiniones de unas pocas personas. Uno de los entrevistados seala entre los riesgos la fragmentacin an mayor del currculo, ms fragmentacin al currculo que ya estaba fragmentado, puede tornarse inmanejable, inadministrable, ante tantas demandas, la maestra de primaria no va a saber que ensear, adems, se corre el riesgo de que cada uno diga: perono est lo mo Otro de los riesgos identificados es que hay que evitar que este cambio en el currculo sea slo un proceso poltico partidario.
Un hecho a destacar es que las polticas pblicas de Nicaragua han sido investigadas y observadas en forma peridica desde organismos de la sociedad civil, como el instituto de investigacin de la Universidad catlica (IDEUCA), que durante varios aos fue la institucin focal de PREAL (Programa de Promocin de la reforma educativa en Amrica Latina y El Caribe). Para la UCA, ser parte del PREAL signific vincularse en forma estable con toda Centroamrica. Por cambios en su orientacin, en particular un enfoque ms empresarial, de acuerdo con varios de los entrevistados, el PREAL reemplaz a la UCA por una nueva institucin, congruente con el nuevo enfoque: el Foro Eduquemos. Esta institucin ha realizado desde entonces anlisis de las polticas pblicas en representacin del PREAL, mientras el IDEUCA ha seguido con la tarea de observar polticas, con el apoyo de otras instituciones, entre ellas la Fundacin Ford. De este modo, las polticas fueron observadas en los ltimos aos desde dos instituciones: IDEUCA Y Foro Eduquemos, con posiciones polticas pblicamente diferenciadas, de acuerdo con los entrevistados, en trminos de izquierda moderada versus derecha empresarial. En este marco, se ha desarrollado el Programa de Observatorio de la reforma educativa en Centroamrica (POREC), desde el IDEUCA con el apoyo de la Fundacin Ford; este programa, que da cuenta de los procesos educativos de todos los pases de Centroamrica, tiene su sede en Nicaragua; como parte del Observatorio, se cre la Red centroamericana de investigacin sobre la reforma educativa.
Adems, el IDEUCA forma parte de FLAPE, Foro Latinoamericano de Polticas Pblicas, iniciativa interinstitucional que busca el intercambio y dilogo entre organizaciones de la sociedad civil, en vistas de construir un espacio regional de reflexin, opinin e incidencia para la defensa de la educacin pblica 65 . Un punto importante es que no slo se han realizado una investigacin continua de las polticas pblicas en Nicaragua, adems por organismos de la sociedad civil o vinculados con la sociedad civil, sino que estos esfuerzos son parte de estudios comparados acerca de Centroamrica, situacin que permite establecer contrastaciones y aprender de las diferencias.
Otro aspecto a destacar es que las organizaciones de la sociedad civil as como organizaciones de segundo orden, como el Foro FEDH, que a su vez se inscribe en otra ONG, Iniciativa por Nicaragua (IPN), MPN, Incidencia Civil, han sido una presencia creciente en el campo de la educacin. Igualmente interesante es que varias de las organizaciones no gubernamentales dedicadas al desarrollo de la educacin son oficinas nacionales o instituciones focales de organizaciones internacionales o regionales, tales como Plan Internacional, F y Alegra o Foro Eduquemos, asociado a PREAL; el hecho de
65 Cfr. Pgina WEB de FLAPE, junio 2007. 72 que sean filiales de organizaciones internacionales significa mayores posibilidades en trminos de aprendizajes, apertura a innovaciones, inscripcin en redes, en suma fortaleza institucional. Todas estas organizaciones han buscado en forma permanente la incidencia en educacin, elaborando agendas de trabajo y dialogando con el gobierno.
2.2 La investigacin educativa
La investigacin es definida por varios de los entrevistados en trminos de su carencia: pobre, limitada, restringida, incipiente a excepcin del IDEUCA. Un punto a destacar es que el escaso desarrollo de la investigacin desde instituciones nacionales coexiste con una alta presencia de investigaciones realizadas por organismos internacionales; al respecto una de las entrevistadas afirma: Nicaragua est sobreinvestigada por los organismos internacionales, pero los estudios no se han tomado en cuenta.
La investigacin educativa se presenta dispersa, realizndose desde centros de investigacin, Facultades de educacin o escuelas normales. Uno de los entrevistados caracteriza as la situacin de la investigacin educativa: la UCA ha contribuido permanentemente con la investigacin acerca de las polticas educativas, adems se hace algo de investigacin en el CISE 66 de la UNAN, en la UNAN, en las escuelas normales. Al mismo tiempo, la investigacin acadmica se encuentra altamente concentrada en unas pocas instituciones, universidades o centros de investigacin, tales como la UCA (Universidad Catlica), el CISE de la UNAN (Universidad Nacional Autnoma de Nicaragua) o el CIASES (Centro de investigacin y accin educativa y social). La investigacin es caracterizada por algunos de los entrevistados como una accin sin impacto nacional.
La investigacin se ha desarrollado en Nicaragua fundamentalmente en las universidades, e incluso en las universidades predomina la docencia, mientras el Ministerio de educacin se ha limitado a invitar en algunas ocasiones a las universidades para estudios puntuales. En este sentido, es posible hacer referencia a un retiro del estado del campo de la investigacin educativa. Igualmente no existen instituciones- o no cumplen adecuadamente su funcin- que promuevan la investigacin, ni desde el estado ni desde la sociedad civil, al estilo de organismos de promocin global de la ciencia y la tecnologa que cumplan en forma efectiva su tarea, u organismos de promocin de la carrera del investigador desde el estado, o consejos de fomento de la investigacin desde la sociedad civil. Tambin est ausente un proyecto integrado de impulso de la investigacin a nivel nacional desde el estado; en el mismo sentido, no se han creado mecanismos de fomento directo de la investigacin desde el estado, como las convocatorias o los fondos concursables para proyectos de investigacin, destinados a maestros y/o a investigadores. En suma, actualmente la presencia del estado en investigacin es muy dbil, se limita a pedir alguna investigacin a las universidades, o a convocar investigadores de prestigio, a ttulo individual, para que se desempeen como asesores. Los esfuerzos desde el gobierno se han concentrado en evaluar los rendimientos acadmicos de los estudiantes, una vez al ao; esta evaluacin ha estado centrada en los productos antes que en los procesos.
Finalmente, de acuerdo con los entrevistados: no hay recursos para investigacin desde el estado. Algunas investigaciones de las universidades o centros de investigacin, pblicos y privados, se financian con fondos internacionales, dependiendo en alto grado de organismos externos.
66 Centro de Investigacin social y educativo. 73 En este marco, en Nicaragua es pequeo tanto el nmero de instituciones de investigacin como el nmero de investigadores. El grado de institucionalizacin de la investigacin educativa es igualmente incipiente, si se la define en trminos de promocin de la investigacin, del volumen de su produccin, del nivel de difusin y de la proteccin de los derechos intelectuales y laborales de los investigadores. Sin embargo, la investigacin no slo existe, sino que ha tenido lugar un desplazamiento hacia la sociedad civil, quedando ligada a los procesos de bsqueda de la incidencia en las polticas pblicas, que es sin duda la contribucin ms pertinente desde el punto de vista social. En la mayora de las universidades la investigacin ocupa un espacio marginal, con la excepcin de la UCA. Las universidades no han logrado institucionalizar la investigacin, que se concentran en el desarrollo de tesis de grado. Las opiniones de los entrevistados dan cuenta de los siguientes puntos crticos: no hemos coordinado los institutos de investigacin con los departamentos, la formacin en investigacin viene por cada uno, algunas tesinas cumplen con los requisitos de investigacin cientfica y otras no, no se ha establecido un convenio claro entre el ministerio de educacin y la universidad; en las universidades se hace poca investigacin, se hace docencia, uno espera que la investigacin est en la universidad, pero no es asi, la investigacin influye poco en la docencia universitaria, los resultados de la investigacin no son considerados en la formacin universitaria.
En trminos del enfoque educativo, se hace referencia a que las investigaciones desde las universidades son predominantemente estudios desde el escritorio, sin partir de las necesidades reales de las comunidades, se hacen diagnsticos porque se me ocurre. Adems, una de las entrevistadas manifiesta que los investigadores tienen poca experiencia en investigacin-accin; otro punto problemticos es que las investigaciones estn fragmentadas, referidas a puntos del sistema educativo; a esto se agrega que las investigaciones quedan en los anaqueles, quien las ocupa?, no estamos acostumbrados a usar los estudios, comenta uno de los entrevistados.
Una de las entrevistadas, perteneciente a una ONG, manifiesta: la misma universidad no nos aportay si realizan investigacin, se queda en lo interno, como una prctica acadmica, no me siento alimentada por la investigacin. En el mismo sentido se agrega: pocas investigaciones han llegado a la escuela, adems descubren el agua helada. Esta situacin contrasta con la que tuvo lugar durante el gobierno sandinista en los ochenta: el bautismo fue la Consulta educativa nacional, en 1983, sta fue una investigacin para crear consenso durante la Revolucin, crear una base social slidahicimos cosas maravillosas, mucho de eso qued, de alguna manera.
La visin del gobierno acerca de las universidades fue un obstculo para el trabajo conjunto en el campo de la investigacin. Debido a esta situacin, las universidades pblicas tuvieron menos contacto con el gobierno neoliberal que otras instituciones de investigacin, como la UCA. Una de las entrevistadas comenta al respecto: en los noventa fue difcil el contacto con el ministerio, a las universidades el ministerio las vea como si fueran del Frente, en la vereda del frente, la universidad era sinnimo de sandinismo. Sin embargo, la UNAN, de acuerdo con los entrevistados, logr ganarse la confianza del gobierno: rompimos el hielo, haciendo trabajo tcnico y no poltico, hemos respetado la confidencialidad.
La UCA, universidad jesuita, y en particular su instituto de investigacin en educacin, el IDEUCA, desde que fue creado en el ao 2000, ha sido la institucin que ms permanentemente ha promovido, impulsado y producido investigacin en el campo educativo. Adems, el IDEUCA ha tenido una cierta influencia en la elaboracin de la Ley de educacin y en la creacin del Consejo Nacional de educacin, as como ha formado estudiantes de postgrado en todo el pas. El director del IDEUCA lo define como una academia inserta en la realidad social, rompimos las compuertas de lo que se llama un 74 centro de investigacin, invitamos a gente de la UNAN, somos un referente, nos conectamos con otros, tenemos liderazgo en Nicaragua, luego hemos saltado a nivel centroamericano, con el Observatorio, primero con PREAL y luego con FLAPE, la Ford nos apoy en este proceso.
El IDEUCA se presenta como un organismo que desarrolla tanto investigacin como docencia, promueve el debate, hace observacin directa de las polticas y construye opinin pblica, como una manera de hacer ms visible la educacin. En este sentido, Nicaragua ha vivido un proceso similar al de Chile, e incluso Mxico, aunque en este ltimo pas el estado ha sido un promotor de la investigacin, donde centros privados asociados con la orden jesuita (CIDE en Chile, CEE en Mxico), tuvieron un papel protagnico desde los sesenta en el campo de la investigacin educativa. En este marco, se destaca la figura de Juan Arrien, actual director del IDEUCA, que ha contribuido consistentemente a una educacin ms justa, desde la poca de Somoza. Juan Arrien ha ocupado en Nicaragua un lugar similar al de Pablo Latap en Mxico, ambos han sido investigadores, docentes, columnistas, asesores del gobierno, consultores y/o representantes ante la UNESCO. Arrien se define a si mismo como: soy un hombre equilibrado, voy al Foro de Eduquemos, a pesar de la diferencias polticas, yo respeto, siempre he buscado el consenso, tengo paciencia. El IDEUCA suscribe una concepcin de investigacin en trminos de su compromiso con la comunidad: la informacin que se comparte con la comunidad, tiene posibilidades de sobrevivir () la educacin no ha funcionado sin participacin. El IDEUCA a su vez, ha funcionado como un centro, en torno del cual se generan procesos e instituciones. Al respecto, el CIASES aparece como una institucin que surge a partir del IDEUCA: es como si fueran hijas mas, se apoyan en nosotros y hacen algo nuevo, estn innovando.
Las polticas pblicas en educacin, en el marco general de la reforma, han sido permanentemente observadas e investigadas desde la UCA. La descentralizacin educativa y en particular el modelo de autonoma escolar, es un tema que ha sido investigado, en particular desde la UCA y tambin desde el CIASES, que desarroll tres estudios de caso sobre el tema. La investigacin educativa est altamente concentrada en la educacin bsica. Desde la UNAN, se ha estudiado la situacin de la investigacin educativa en las escuelas normales, para desarrollar un plan de promocin de este campo. Tambin los aprendizajes en la educacin bsica y los procesos de desercin en la escuela han sido temas frecuentes de investigacin.
La investigacin en el CISE y en la Facultad de educacin de la UNAN se concentra tanto en acompaar las tesis de grado, mediante asesoras de investigacin o con apoyos a programas de postgrado en temas relevantes (construccin de instrumentos, metodologa), como en desarrollar investigaciones externas, algunas de ellas promovidas por organismos donantes o por el Ministerio de educacin, en temas de su inters, tales como: el docente investigador en las escuelas normales, el perfil del maestro de educacin primaria, otros. Tambin la UNAN ha desarrollado trabajos conjuntos de investigacin con las escuelas a travs de las tesinas y las prcticas profesionales; una de las entrevistadas comenta: hay una apertura enorme en las escuelas, es un privilegio para el director recibir a la universidad, se devuelven las investigaciones, se enriquece la prctica docente en las escuelas.
En el campo de la investigacin se observan varios hechos promisorios. En primer lugar, en el pasado, la investigacin se concentraba en los grandes investigadores y en unos pocos centros de investigacin, sin embargo en los ltimos aos, la investigacin se lleva al aula, segn una de las entrevistadas, y sale del aula. Este movimiento de la investigacin hacia la escuela est asociado tanto con el trabajo de las universidades, a travs de la elaboracin de las tesinas y las prcticas profesionales de los estudiantes, como con la presencia de las organizaciones no gubernamentales, que realizan 75 diagnsticos participativos para definir su espacio de trabajo, as como promueven en algunos casos la investigacin de los propios maestros. Una de las entrevistadas de una ONG, declara: formamos maestros investigadores, sobre la base de investigaciones diagnsticas en sector rural, buscamos que los maestros se vuelvan autorregulados, que se organicen en crculos de estudio, nosotros hacemos el seguimiento y nos reunimos todos una vez al ao. En el mismo sentido, una de las entrevistadas afirma que el maestro es el verdadero investigador y no un aplicador de polticas. Sin embargo, se reconoce que en el magisterio se observa un alto grado de empirismo (un alto porcentaje de maestros sin ttulo docente) y bajsimos salarios, y en consecuencia alta rotacin de personal, todas condiciones que no contribuyen a que se desarrolle la investigacin desde los maestros.
En segundo lugar, se observan procesos de formacin de investigadores promovidos por las universidades. Es el caso, por ejemplo, del CISE de la UNAN, que ha desarrollado un programa de promocin de la investigacin en las escuelas normales; una de las entrevistas seala: han acarreado la investigacin a las escuelas normales, han incidido bastante; otra entrevistada del propio CISE, destaca: capacitamos a los profesores en tres meses y luego acompaamos durante un ao a profesores y estudiantes, con sistema tutorial. Este programa se bas en un estudio de la misma UNAN acerca de la situacin de la investigacin en las escuelas normales, financiado con fondos internacionales.
En tercer lugar se empieza a ampliar el espacio de la investigacin educativa, en varios sentidos, tanto porque la investigacin se desarrolla en espacios nuevos como que se empiezan a estrechar vnculos entre las instituciones. A modo de ejemplo, en las escuelas normales, algunos profesores participan en la especializacin en didctica, donde se hace presente un fuerte componente de investigacin accin. Asimismo, las investigaciones desarrolladas por la UNAN para el ministerio, permitieron iniciar el debate en torno a la terciarizacin de las escuelas normales.
En cuarto lugar, las instituciones que hacan investigacin empezaron a preguntarse por su propio accionar, por el lugar de la investigacin y por su sentido. Es el caso de la UNAN que a partir del ao 2003 inicia un proceso de autoevaluacin de la investigacin, para determinar en qu medida coincida la misin de la universidad con las polticas institucionales de investigacin y cul era el impacto social de la investigacin.
Otro hecho promisorio es que en las organizaciones no gubernamentales la investigacin est presente, fundamentalmente en las etapas iniciales de los proyectos, con fines diagnsticos y en el momento final o intermedio, con fines evaluativos. Es el caso de una de las organizaciones no gubernamentales entrevistadas, Plan Nicaragua, filial de Plan Internacional, organizacin mundial orientada a la promocin de los derechos de los nios y a su desarrollo integral, con enfoque comunitario. En esta organizacin est presente la investigacin, que cuenta incluso con un nicho institucional especializado, concentrndose en estudios de factibilidad a nivel local, para decidir si se empieza un proyecto y dnde, o evaluaciones finales de proyectos, con participacin de personal externo y de la comunidad. En este sentido, el personal de la propia organizacin, que desarrolla acciones de educacin comunitaria, se integra slo en forma eventual a los procesos de investigacin; adems, la investigacin es vivida como un ejercicio acadmico y como una tarea o una carga laboral adicional que se agrega a las funciones regulares, ya que no se lo libera de stas; en este sentido, se observa resistencia a la investigacin, que es vivida como un asunto de consultores externos. En el mismo sentido, los entrevistados consideran que no se ha generado el hbito de la indagacin acerca de la propia prctica entre el personal de la institucin, aun cuando existe inters en esta formacin tanto desde la propia organizacin como de sus miembros.
76 En otra ONG, F y Alegra, tambin se hace presente la investigacin. En esta Ong, de larga historia en Nicaragua (treinta y tres aos), que participa en redes como Foro educativo y CEAAL, la investigacin consiste en hacer diagnsticos situacionales en escuelas y en comunidades; tambin se realizan estudios de contextualizacin, que permiten saber con quien trabajamos, qu piden, qu necesitan, cmo visualizan a F y Alegra; tambin emplean la investigacin para plantear proyectos y solicitar fondos y, como estrategia de formacin. Uno de los propsitos de F y Alegra es justamente formar maestros investigadores, sobre la base de una investigacin diagnstica, promoviendo la organizacin autnoma de los maestros, con seguimiento de la institucin Para F y Alegra, otra de las funciones de la investigacin es adoptarla como un insumo para sustentar argumentos se discute y se argumenta en base a investigacin.
Finalmente el hecho ms promisorio es que la investigacin se ha desarrollado en otros lugares diferentes al estado, las universidades, las escuelas normales o las ONG. En este sentido, se observa una investigacin bullente en Nicaragua, un ro de vida, una investigacin que va siendo, donde confluyen diversas organizaciones. Desde la sociedad civil se han elaborado diagnsticos, se han observado y se ha incidido en la Estrategia Nacional de educacin y en el Plan nacional de educacin. De este modo ha tenido lugar desde los noventa, aun con la presencia de gobiernos neoliberales: una investigacin que se va haciendo, una sistematizacin lleva a otra, uno hace y otro lo aprovecha, son vasos comunicantes, una permanente actividad investigativa, se investigan cosas parciales, asociadas con polticas, despus se unieron a la demanda social, es difcil encontrar algo parecido en Amrica latina, comenta uno de los entrevistados. Se ha desarrollado una investigacin con una perspectiva de observatorio, para conocer los avances, aade otra de las entrevistadas.
En este marco, la investigacin se presenta diferenciada en trminos de dos vertientes: una investigacin ms cercana a la academia y una investigacin que nace de los procesos de participacin social, asociada con la presencia de nuevas organizaciones como el Foro FEDH o el Movimiento Pedaggico. Dos concepciones de investigacin: una donde se la asocia con rigor y condiciones establecidas desde la ciencia, y otra donde queda estrechamente ligada con consulta y participacin. Un punto a destacar es que el IDEUCA de la Universidad Catlica (UCA) ha establecido puentes entre ambas vertientes, es una institucin acadmica y al mismo tiempo la investigacin que realiza est estrechamente vinculada o referida a las polticas pblicas, en particular hacia su observacin crtica; asimismo el IDEUCA ha participado en la elaboracin de agendas y propuestas presentadas a los gobiernos desde el espacio de participacin que se ha ido constituyendo desde la sociedad civil.
El CIASES es otra organizacin no gubernamental que transita entre los dos mundos; vinculado en su origen con la UCA., este centro fue fundado por un grupo de investigadoras independientes El hecho que define al CIASES es que es un instituto de investigacin y al mismo tiempo busca el mejoramiento de la prctica pedaggica y la incidencia en las polticas pblicas. Sin embargo, al igual que el IDEUCA no es un organismo dedicado exclusivamente a la defensa de los derechos de los ciudadanos o en el debate de las polticas pblicas en educacin. Desde el CIASES se elabor a fines del 2006 un documento que fue simultneamente un ejercicio de reflexin y una propuesta de agenda, denominada Siete prioridades de la educacin nicaragense para el perodo 2001-2012, que fue presentada a la opinin pblica y a los partidos polticos, en vsperas de las elecciones.
La investigacin asociada a procesos de participacin social se vincula con organizaciones de la sociedad civil, FEDH, Movimiento Pedaggico, otros. Un hecho a destacar es que se ha organizado en Nicaragua el Movimiento Pedaggico Nacional (MPN), que rene a profesores, padres y estudiantes as como a funcionarios de las ONG y otras instituciones 77 educativas pblicas y privadas. El movimiento surge asociado con la UCA a fines de los noventa, como iniciativa de un grupo de participantes de estudios de postgrado, con el objetivo de promover o crear un espacio de reflexin y anlisis abierto a todos los actores de la sociedad nicaragense. El MPN ha participado tanto en la formulacin de polticas pblicas, tales como el Plan Nacional de Educacin, la Ley de educacin y la Ley de participacin, como en la realizacin de investigaciones diagnsticas y en el desarrollo de programas de formacin. En este sentido, la prctica del MPN da cuenta no slo de la intencin consciente y sistemtica de incidir en las polticas pblicas en educacin, sino de otra forma de investigar- si entendemos investigar como buscar alternativas, sentidos, comprender para mejorar- que ha logrado una cierta influencia en las polticas pblicas, de acuerdo con los entrevistados. Adems el MPN se propone como una de sus lneas de accin la revisin crtica de su propia prctica, al respecto se establece: la reconstruccin permanente y perfeccionamiento de la prctica socioeducativa del MPN, mediante procesos de sistematizacin, investigacin y diagnsticos.
Aun con la fuerte presencia en investigacin educativa de la UCA, a la que se une el CIASES, como centro no gubernamental de investigacin y accin, las organizaciones no gubernamentales que se dedican al desarrollo de la educacin (Plan, F y Alegra, IPADE, otras) y las organizaciones de la sociedad civil que debaten, dialogan y dan visibilidad social al derecho a la educacin- como FORO, MPN, Incidencia Civil- sera una falacia afirmar que la investigacin educativa en Nicaragua no tiene una fisonoma pblica. Una caracterizacin ms fidedigna es decir que la investigacin se ha sostenido principalmente desde la sociedad civil, tanto desde la universidad jesuita como desde organizaciones civiles, y desde las universidades pblicas, y que esa es una manera de hacerse pblica. Sin duda la universidad pblica ha tenido un lugar en la investigacin educativa en Nicaragua, y desde all se ha generado un pensamiento acerca de la investigacin, se han realizado investigaciones y se ha llevado la investigacin a la escuela; sin embargo, la universidad pblica ha estado ms limitada en su accionar, por estar concentrada en la docencia, porque una parte de la produccin de la universidad pblica se ha relacionado con la realizacin de tesis de grado, por los recursos escasos asignados a la investigacin y por su dependencia para el desarrollo de proyectos de fondos especiales o extrapresupuestarios. En suma, el conjunto de la investigacin, tanto la acadmica como la asociada con participacin social, emerge en alto grado de la sociedad civil, mientras el gobierno desempea un papel marginal. Esta es la manera en que en Nicaragua la investigacin no slo se ha constituido como pblica sino que ha vinculado a los procesos de incidencia ciudadana en las polticas pblicas.
En efecto, la investigacin es definida por consenso, desde los entrevistados, como un proceso fundamental para elaborar polticas aterrizadas. En este sentido, la mayora de los entrevistados asocia la investigacin con la formulacin de polticas, como su fundamento ms pertinente y objetivo. Al mismo tiempo, se observa que existe un debate y un conocimiento social fundado acerca del sentido de la investigacin educativa: para algunos, la investigacin cumple una funcin de observacin ciudadana y de denuncia social; para otros, la investigacin es principalmente una competencia de aprendizaje, asociada con conocimientos escolarizados, un componente central del currculo, por su condicin de ser integradora de competencias; desde esa ltima posicin se van a proponer desde las universidades investigaciones interdisciplinarias, la articulacin entre investigacin bsica y aplicada, hasta el trabajo de investigacin desde cada asignatura.
Finalmente, ante la pregunta: qu quisiera como investigador, las respuestas hacen referencia en orden de importancia a: generar un espacio de autonoma, que los resultados pudieran ser usados, ms recursos. Nuevamente aparecen como demandas la autonoma intelectual y la incidencia en las polticas.
2.3 Relaciones entre investigacin y polticas pblicas en el campo de la educacin 78
Las decisiones de poltica, han carecido de base cientfica alguna, no se corresponden con la investigacin, y han estado reguladas por las leyes del mercado. Por el contrario, de acuerdo con los entrevistados, las polticas pblicas en educacin se han orientado por cuatro factores centrales, alejados de la investigacin: a) intereses polticos partidarios; b) polticas y experiencias de otros pases (en particular Chile, Colombia, Mxico), por modas como el constructivismo; c) para definir las polticas el gobierno considera las necesidades educativas, pero observadas desde las pruebas centralizadas de aprendizaje de los estudiantes; d) los enfoques y estrategias promovidos desde los organismos financieros, desde los donantes. De acuerdo con uno de los entrevistados, este es un pas de operativismo, falta mucho para una cultura evaluativa, y es necesaria. Por su parte, la Direccin de Planificacin hasta el presente nada ha hecho, falta un planificacin autntica.
El estado neoliberal no realizaba en forma continua investigaciones para alimentar en forma directa las polticas pblicas; por el contrario, contrataba espordicamente investigaciones referidas a las polticas educativas, y cuando lo haca, eran investigaciones diagnsticas cuyos resultados eran considerados en forma parcial, de acuerdo con los intereses institucionales. Un entrevistado destaca: se instauran los cambios sin investigacin, el nico espacio independiente es el de las polticas, no hay espacio para la investigacin pero tengo esperanzas de que esto cambie. Otra entrevistada agrega: se hace alguna investigacin, pero los polticos y los tomadores de decisiones no las usan. Desde el gobierno neoliberal se busc que las universidades avalaran las polticas, que fueran cajas de resonancia de sus decisiones, sin capacidad crtica ni propositiva, bsicamente el gobierno buscaba que las universidades apoyaran. La UCA, y luego cuando se crea el IDEUCA, fueron espacios independientes pensantes, en un pas en estado de sitio. Adems, los gobiernos han buscado sucesivamente el apoyo de investigadores de prestigio a ttulo individual, para que funcionaran como asesores. Este mecanismo ha sido continuo en los diferentes gobiernos.
Al mismo tiempo, desde los noventa, comenz un proceso de fortalecimiento de la sociedad civil, desde donde surgieron muchas organizaciones. En este marco, se ha desarrollado un proceso de investigacin entendido como participacin de la sociedad civil, que ha logrado una cierta influencia en las polticas educativas, mediante talleres, congresos, foros, los espacios de participacin son los que inciden. En algunos lugares y en algunos momentos, la investigacin ha sido escuchada desde las polticas. Los movimientos que operan en redes, como el Foro educativo, el CEAAL, el MPN, han logrado incidir en las polticas pblicas. De acuerdo con uno de los entrevistados se ha ido creando progresivamente desde los noventa: una verdadera investigacin dinmica, donde la educacin es concebida como un proceso, que se busca renovar e innovar. En sntesis, las consultas se presentan como un mecanismo de incidencia de la investigacin sobre las polticas.
Otro mecanismo de articulacin entre las polticas y la investigacin han sido los procesos de seguimiento desde las organizaciones de la sociedad civil a las agendas nacionales, mediante un sistema de indicadores. Aun ms, es posible afirmar que gran parte de la investigacin desde las ONG y desde las universidades ha estado siempre orientada por la aspiracin de incidir en polticas.
En este marco, es importante sintetizar los diferentes mecanismos de articulacin entre la investigacin y las polticas pblicas en educacin, desde los noventa hasta el 2006, cuya capacidad de implicar cambios en las polticas fue cuestionada por los entrevistados. El mecanismo ms comn fue la convocatoria desde el estado a investigadores a ttulo individual, para que operaran como asesores. Otro mecanismo ya analizado fue la invitacin del estado a las universidades para desarrollar estudios. El tercer mecanismo 79 fueron las consultas masivas desde el estado sobre temas educativos relevantes, que se iniciaron con el sandismo y se continuaron hasta el presente, cambiando su signo de acuerdo con el contexto poltico. Otro mecanismo de articulacin fue la creacin del consejo nacional de educacin, donde participaron investigadores. Todos estos mecanismos nacen en el estado y se orientan a incluir a la sociedad civil.
Sin embargo, se hacen presentes en Nicaragua otros mecanismos de articulacin entre la investigacin educativa y las polticas pblicas: a) los movimientos desde instituciones de investigacin educativa hacia el estado, observando sus polticas, programas y estrategias y formulando propuestas de accin, como una manera de incidir en el espacio de lo pblico; b) la constitucin de espacios de reflexin y elaboracin de propuestas educativas desde diferentes organizaciones de la sociedad civil, creadas con el propsito especfico de resguardar el derecho a la educacin o con el propsito ms amplio de incidir en las polticas pblicas en todos los mbitos de la vida social; c) la conformacin de un espacio mltiple donde convergen varias instituciones de la sociedad civil, que elaboran propuestas para ser presentadas ante el gobierno; es el caso del espacio que surgi en el 2006, cuando varias organizaciones convergieron en torno de la elaboracin de una agenda nacional, que fue presentada a los candidatos para el nuevo gobierno
Sin embargo, uno de los entrevistados aclara: de all a materializarse en polticas, es otra cosa. Otra entrevistada comenta: se nos escucha, pero un poco. En el mismo sentido, una de las entrevistadas, destaca: si la investigacin la hacen las vacas sagradas, entonces se la escucha.las investigaciones de la UCA son escuchadas; en este sentido, el prestigio de los investigadores y de las instituciones influye en la influencia que la investigacin logra sobre las polticas pblicas.
La situacin podra mantenerse en el presente; uno de los entrevistados destaca: la sociedad civil es progresista y ahora tenemos gobierno, antes no, el riesgo entonces es sucumbir al aparato del estado, los espacios de crtica son tan o ms necesarios ahora que antes.Si bien se observa un discurso de participacin, en la prctica las polticas son impuestas, es la poltica lo que rige. De all que la posicin de una de las entrevistadas sea, en relacin con el nuevo gobierno: hay que aportar, pero con los ojos abiertos; se observa una gran fragilidad del sistema educativo, por el peso de las decisiones polticas. En el mismo sentido, otra entrevistada destaca: el nuevo ministro llama a gente de la sociedad civil para que lo asesoren o que lo ayudenl busca los apoyos pero de all a que haga caso?...ese es otro paso.
Si se acepta el supuesto de que las consultas suponen un tipo de investigacin, se observa que desde el gobierno neoliberal al presente se desarrollaron consultas desde el estado para definir Planes nacionales o estrategias nacionales de accin; sin embargo, estas consultas fueron siempre acotadas a una parte de las decisiones; como ya se seal respecto del Plan Nacional de educacin 2001-2015: no se consult la estrategia para elaborar el Plan, sino que se hizo una consulta acerca de la elaboracin del Plan, de sus componentes. Adems, se observan otros riesgos relacionados con los foros de la sociedad civil: una de las entrevistadas seala: los compaeros son buenos para la crtica, pero no para aportar; otra agrega: las redes de participacin se pusieron al servicio del gobierno, era su manera de llegar a la gente.
Con el nuevo gobierno, se espera que las consultas tengan un carcter diferente, que nutran realmente a las polticas; uno de los entrevistados seala: las mesas de consulta que se estn organizando van a pasar a constituir las mesas que van a alimentar al Consejo nacional de educacin, pero todava todo est dormido; las mesas son mesas de investigacin, algunas estn queriendo sistematizar, no queremos sustituir al ministerio, queremos acompaar, la metodologa de la educacin popular es la produccin de conocimiento, la investigacin de lo que la gente necesita y quiere. En este sentido, est 80 abierta la posibilidad a que las consultas, entendidas como un tipo de investigacin, empiecen a nutrir las polticas pblicas en educacin. Al mismo tiempo, aun cuando las consultas tengan lugar, existe un momento en el cul el lugar de las polticas sigue siendo inaccesible. El trabajo en equipo, la convergencia de instituciones en torno de espacios plurales, se presenta como la alternativa ante esta situacin.
Por parte de los entrevistados, est presente la idea de que este cambio no es fcil, no es slo voluntad del funcionario, del ministro, es necesario cambiar un estilo, una forma tradicional de hacer educacin, de tomar decisiones en poltica. Si bien se observa una disposicin al dilogo y la apertura en el nuevo gobierno, aun ms el actual ministro fue el principal promotor de Foro y coordin Foro, todo est por hacerse; el punto segn una de las entrevistas no es subirse a las polticas o lneas de polticas definidas desde el gobierno, sino queremos participar en la definicin de polticas. Finalmente, una de las entrevistas declara: no hay democracia poltica sin democracia econmica y esto ltimo sigue sin resolverse. La referencia a cambios estructurales se hace presente entre los entrevistados, como una condicin necesaria para que la investigacin tenga una influencia mayor en las polticas pblicas, desplazando los intereses partidarios y las caractersticas individuales de los funcionarios como elementos centrales en el proceso de formulacin y puesta en prctica de las polticas.
Un punto a destacar es que las organizaciones de la sociedad civil orientadas hacia la incidencia en polticas pblicas comparten el principio de garantizar el derecho a la educacin para todos , aun ms el derecho a una educacin de calidad para todos. En algunos casos estas demandas se plantean desde organismos especializados en educacin, como el Foro FED- IPN; en otros casos, desde organismos interesados en contribuir a una reconstruccin ms integral del pas, como en el caso de la Coordinadora Civil, que trabaja en mltiples mbitos adems del educativo y mediante redes temticas nacionales, en campos tales como juventud, niez, mujer, medio ambiente, pueblos indgenas, otros. Las agendas educativas elaboradas en el 2006 desde la sociedad civil dan cuenta no slo de una tarea de auditora social, que se realiza desde un espacio donde convergen varias instituciones, sino de la construccin de propuestas que recuperaron resultados de la investigacin educativa. Las organizaciones de la sociedad civil han logrado promover capacidades locales, cuestionando el papel del experto que llega de fuera de la comunidad y recuperando las voces de la gente: esto es un bagaje, la gente est hablando, estn viendo su vida cotidiana y las relaciones entre sta y las polticas pblicas. He aqu el valor de este dilogo entre la investigacin, como un proceso social de construccin de un patrimonio para la accin, y la poltica educativa.
Un punto a destacar es no slo la coincidencia de las diferentes agendas elaboradas en el ao 2006, sino el alto grado en que han sido recuperadas en el Plan Operativo Anual del ao 2007, del MINED. En la propuesta elaborada por el CIASES (2006), se establecen como siete prioridades la equidad en educacin, asociada el alto grado con garantizar la oferta de educacin primaria y de alfabetizacin en todo el pas, ms y mejor inversin pblica, la universalizacin y finalizacin de la educacin primaria, la profesionalizacin de los educadores, el desarrollo educativo de la poblacin de 15 aos y ms, especialmente de los jvenes, la articulacin de todos los subsistemas educativos, y la modernizacin de la gestin. En la Agenda educativa nacional, suscrita por varias organizaciones (FLAPE, IDEUCA, MPN, CC, FEDH.IPN) tambin en el 2006, se reafirma tanto el rol estratgico de la educacin como se definen como nudos crticos la equidad, la calidad, la formacin y reconocimiento del magisterio, la gestin centralizada y los dficits de participacin, la falta de articulacin entre los subsistemas, la ausencia de un autntico subsistema de formacin profesional y tcnica, entre otros. En este marco, la Agenda educativa nacional apela a convocar a todas las fuerzas polticas, econmicas y sociales del pas, adoptando como eje la reflexin y la participacin ciudadana. Ambas propuestas estn presentes en el Plan Operativo del ao 2007. El punto es hasta donde esta 81 recuperacin en el discurso se plasma en la prctica o que alteraciones tienen lugar por la presencia de otros conocimientos sociales, experiencias, intereses.
Finalmente, se observa otra forma en que la investigacin incide en las polticas a nivel local: a) movimientos desde la universidad y los centros de investigacin hacia las escuelas, acompaando procesos de reflexin de los maestros acerca de su propia prctica; b) resultados de investigacin que se aplican en la accin, a nivel del aula, en los materiales o en las prcticas; c) maestros que con cierta autonoma investigan sus prcticas y aprenden de este proceso. Sin embargo, algunas de las entrevistadas sealan las limitaciones de esta influencia: la investigacin que hacen los docentes en sus propias aulas no incide en el centro educativo () no es usado este saber en la prctica de otros docentes, no tenemos instituciones que aprendan.
3. Una mirada comparada Mxico-Nicaragua
Mxico y Nicaragua son dos pases radicalmente diferentes en trminos de su nivel de desarrollo econmico, el volumen de su poblacin y la extensin territorial. Adems mientras Mxico sigue conservando un estado fuerte y centralista, aun con el auge de las polticas neoliberales, en Nicaragua tuvo lugar un debilitamiento radical del estado, en particular en el campo de la educacin. En este marco, la desigualdad educativa presenta formas ms radicales en Nicaragua, donde las escuelas bsicas y media presentan carencias graves y generalizadas de infraestructura y la educacin primaria sigue sin universalizarse.
En el campo de la investigacin educativa, tambin se observan diferencias importantes entre ambos pases, en trminos de institucionalizacin, en particular por la presencia en Mxico de organismos promotores de la investigacin educativa y la ausencia de esos mismos organismos en Nicaragua. Sin duda es menor la produccin de la investigacin en Nicaragua, existen menos instituciones y menos investigadores, as como no existen instituciones como el SNI y el COMIE. Sin embargo, aun con estas diferencias, en ambos pases la investigacin est concentrada en unas pocas instituciones, en la universidad la docencia predomina por sobre la investigacin, la investigacin en la escuela es todava incipiente.
Al observar las formas en que la investigacin incide en las polticas pblicas, resulta que ambos pases presentan mecanismos similares de articulacin, tales como las convocatorias desde el estado a investigadores a ttulo individual o las consultas masivas a grupos, la presencia del Consejo Nacional de educacin o de consejos consultivos por nivel (en el caso de Nicaragua en proceso de formacin y en Mxico ya se ha creado el consejo de la educacin bsica), la transformacin de resultados de investigacin en lecciones didcticas, los investigadores que acompaan la reflexin desde la prctica de los maestros, otros.
Sin embargo, la gran novedad que aporta Nicaragua es la presencia de una bullente sociedad civil, que est atenta, dispuesta a la crtica y a la colaboracin, desde la cual se elaboran propuestas, se presentan diagnsticos y agendas orientadoras de la accin y se discuten con el gobierno. Este proceso de bsqueda de la incidencia en las polticas pblicas, en que se integra la investigacin con la demanda social, es todava incipiente en Mxico.
Finalmente, los investigadores de Nicaragua y Mxico se parecen en trminos de que un grupo importante est interesado en la incidencia en las polticas pblicas. Sin embargo, en Nicaragua los investigadores parecen estar ms cerca de las organizaciones de la sociedad civil, ser menos corporativos y estar ms dispuestos a trabajar por la incidencia en forma conjunta. 82
4. Hacia dnde vamos en el dilogo investigacin y polticas pblicas
A. Qu hacer en y desde la investigacin
1. Superar la opcin dicotmica acerca de si nos comprometemos como investigadores en el nivel local o en el nivel de polticas pblicas. Por el contrario se plantea la posibilidad del trabajo simultneo en varios niveles: a) desde procesos de investigacin promover cambios a nivel local, en un trabajo colaborativo con maestros, educadores comunitarios y miembros de las comunidades, mediante acciones de acompaamiento, formacin y sistematizacin; b) contribuir a una mayor apertura y crtica en la definicin de polticas, participando en espacios compartidos y plurales: desde equipos de trabajo en torno a un proyecto de investigacin, lneas institucionales de investigacin, comunidades interinstitucionales de investigacin, comunidad global de investigadores y educadores, hasta foros permanentes organizados desde la sociedad civil, que incluyan a muchas organizaciones y que permitan el dilogo con el gobierno, comunidades de investigadores, comunidades de aprendizaje); c) estar presentes en los procesos de formacin de las generaciones ms jvenes as como promover la movilidad laboral y acadmica de estos grupos; d) generar espacios de produccin colectiva de conocimiento donde los investigadores realicen un trabajo directo con personas que desarrollan otras tareas sociales, tales como funcionarios, promotores, educadores, estudiantes, empresarios.
2. Democratizar la estructura del campo de la investigacin, que incluye una organizacin diferente de las instituciones y los sujetos, en particular: apertura a nuevos actores, fortalecimiento a la continuidad y conectividad de los proyectos; desarrollo de programas de difusin y formacin en investigacin; creacin de la carrera del investigador, en el caso de Nicaragua o cambios en el SNI en el caso de Mxico, en particular en los criterios de seleccin y participacin, as como realizacin desde el SNI de un programa de intercambio y formacin entre sus miembros; fomento de las comunidades de investigacin intra e interinstitucionales; impulso desde diferentes organizaciones a la investigacin educativa, incluyendo la disponibilidad de fondos regulares y de asignacin de fondos mediante concursos peridicos.
3. Propiciar la autonoma de la investigacin respecto de las presiones del estado u otras organizaciones, as como promover la investigacin crtica y los paradigmas cualitativos, rompiendo los lmites entre la investigacin bsica y la investigacin aplicada. Igualmente promover las investigaciones interdisciplinarias, donde se defina un foco referido a la vida cotidiana de la escuela o la manera en que los participantes viven da a da viven los programas educativos no formales.
4. Investigar temas relevantes y poco investigados: saberes sociales de los participantes de programas educativos formales y no formales, saberes de los maestros, apropiacin por parte de los jvenes de los saberes escolarizados y los saberes sociales, las mltiples articulaciones y sentidos entre la educacin y el trabajo, polticas pblicas, innovaciones y reformas.
5. Desarrollar estudios comparados participativos, recuperando las voces de diferentes actores y sus saberes sociales.
6. Contribuir desde la investigacin al diseo de nuevas investigaciones y a la construccin de teora crtica. Este punto es particularmente importante, en el sentido de desarrollar investigaciones referidas a procesos y situaciones educativas singulares y al mismo tiempo generar teora a partir de ellos; una situacin relativamente frecuente en la investigacin educativa es encontrarse con produccin escrita concentrada en dos polos: informes 83 empricos o bien ensayos tericos o investigaciones temticas desvinculadas de la realidad concreta.
7. Formar en investigacin educativa a los maestros de la educacin bsica, a los estudiantes de maestros, a los profesores de las escuelas normales y de las universidades, para que cuenten con la posibilidad de construir una mirada crtica y para estn preparados para formar a otros en investigacin educativa. En particular, construir currculos para la formacin inicial de los maestros y la formacin en las carreras de ciencias sociales, donde la investigacin sea un eje transversal en diferentes niveles educativos (educacin bsica, media, superior, formacin profesional, otros), cumpliendo tanto una funcin integradora como especfica. Asimismo, recuperar desde la investigacin las maneras en que producen conocimiento los maestros, educadores comunitarios y miembros de las comunidades.
8. Contribuir a la construccin de una opinin pblica informada acerca del valor de la investigacin educativa y de sus principales contribuciones.
9. Desde la investigacin fortalecer la consistencia terica de la educacin como transdisciplina.
B. Qu hacer desde la investigacin para contribuir a las polticas pblicas
La propuesta en este plano consiste en crear condiciones para que la poltica pblica est orientada por una perspectiva de igualdad y justicia. En este sentido, no basta proponer la creacin de un espacio comn a investigadores y funcionarios o ampliarlo a los sujetos que trabajan a nivel local. No bastan los Consejos de especialistas ni los Consejos de participacin a nivel local; tampoco son una respuesta la constitucin de redes o la elaboracin de un modelo para el dilogo informado 67 . Sin duda la produccin colectiva de conocimiento es una condicin necesaria, tanto como la presencia de actores que pertenecen a lugares sociales diferentes, para lograr esta apertura en las polticas pblicas. Sin embargo, antes que nada, el punto clave es la orientacin: en qu medida los distintos grupos estn dispuestos a caminar hacia la igualdad. El estado en Amrica Latina, y en Mxico en particular, ha dejado clara su orientacin autoritaria y adems su voluntad de control y de homogeneizacin de los procesos educativos y sociales. Las convocatorias desde el estado estn marcadas por su proyecto poltico. De all que nuestro trabajo como investigadores sea estar dispuestos a participar con la lucidez que da el saber con quien estamos trabajando. Y al mismo tiempo, seguir en lo nuestro, si lo nuestro es este camino de construccin de la igualdad, desde los espacios locales y generando espacios de dilogo a nivel nacional desde la sociedad civil. En ese camino no estamos solos sino rodeados de organizaciones de la sociedad civil, de gente, de saberes sociales que nos invitan a conocerlos.
67 Cfr. Reimers y Mc Ginn, op. cit, 2000. 84
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88
ANEXOS
ANEXO 1.
Gua de entrevista El lugar de la investigacin educativa en la definicin de las polticas pblicas
Nombre:
Trabajo actual (institucin y tarea):
Campos de interrogacin
A. La investigacin educativa
Qu es investigacin educativa para usted? Cmo relaciona teora y prctica educativa con investigacin? Quienes, donde y segn que enfoques se realiza la investigacin educativa? Cul es la autonoma intelectual y poltica de la investigacin educativa? Para qu o cules son las contribuciones de la investigacin educativa? Cul es el papel del estado, de las universidades y de los educadores en relacin con la investigacin educativa?
B. Acerca de la investigacin educativa en educacin bsica
Qu sucede en relacin con la investigacin educativa en el campo de la educacin bsica de nios, jvenes y adultos? Cules son las principales contribuciones de la investigacin educativa en ese campo? Cules son las principales investigaciones acerca de la educacin bsica de nios, jvenes y adultos desde el ao 2000 a la fecha. Cules han sido sus aportes?
C. Polticas pblicas en educacin bsica
Cules han sido las polticas pblicas en educacin bsica de nios, jvenes y adultos desde el ao 2000 a la fecha?
Cules son las reas que considera prioritarias al interior de la educacin bsica de nios, jvenes y adultos desde el ao 2000 a la fecha?
D. Incidencia de la investigacin educativa en las polticas pblicas
1. Qu relaciones existen entre la investigacin educativa y las polticas pblicas?
2. Caracterice las diferencias, si las hubiera, en las relaciones entre investigacin educativa y polticas pblicas segn rea, nivel o modalidad del sistema educativo?
3. Qu relaciones observa entre la investigacin educativa acerca de la educacin bsica y las polticas pblicas para el mismo campo? En particular:
89 i. Cul ha sido el papel de la investigacin en la definicin de las polticas pblicas para la educacin bsica?
ii. Desde las polticas pblicas en educacin bsica se han generado necesidades y proyectos de investigacin-evaluacin?
iii. En qu medida y segn que mecanismos ha promovido el estado la investigacin educativa en el campo de la educacin bsica? (perodo 2000- 2006). 90 ANEXO 2 Lista de entrevistados/ contactados en Mxico
Nombre
Cargo/ Institucin Lugar Contactado Entrevistado Pescador, Jos Angel Ex secretario de Educacin, consultor independiente DF X X Latap, Pablo Investigador ICESU, UNAM DF X Ezpeleta, Justa Investigadora/ DIE DF X X Ibarrola, Mara Investigadora / DIE DF X X Paradise, Ruth Investigadora/ DIE DF X X Schmelkes, Sylvia Coordinadora Direccin educacin intercultural, SEP DF X X Weiss, Eduardo Investigador/ DIE DF X X Fuenlabrada, Irma Investigadora/ DIE DF X X Zorrilla, Margarita Investigadora/ Universidad de Aguas Calientes Aguas Calientes X X Paredes, Francisco Coordinador Fondo Educacin Bsica, SEP DF X X Miranda, Francisco Investigador, FLACSO DF X X Bertely, Mara Investigadora/ CIESAS DF X X Gutirrez, Norma Georgina Investigadora/ CRIM Cuernavaca X X Ramrez, Rodolfo Investigador/ Organizacin de maestros, Educacin y cambio DF X X Galeana, Rosaura Investigadora/ Organizacin de maestros CIEXCE DF X X Ortiz, Martin Educador/ investigador/ Organizacin de maestros Bases educativas Guadalajara, Jalisco X X Ortiz, Francisco Javier Director de formacin docente/ Secretara de educacin y cultura, Zacatecas X X 91 Zacatecas Palafox, Juan Carlos Encargado rea educacin/ UNESCO Oficina Mxico/
DF X X Solrzano, Cristin Investigador, consultor/Fundacin Ford, Oficina Mxico DF X X Czarny, Gabriela investigadora y docente/ UPN DF X X Rodrguez, Beatriz Profesional/ Coordinacin de Educacin intercultural, profesional DF X X Daz, Celia Profesional/ Subdireccin Educacin bsica, SEP
DF X X Arnaut, Alberto Investigador/ Colegio de Mxico DF X X Ornelas, Carlos Investigador/ UAM DF X X Rubio, Maura Docente, investigadora/ UAM DF X X Muoz Izquierdo, Carlos Director, INIDE/ IBERO DF X X Flores, Pedro Investigador INIDE/IBERO DF X X Pieck, Enrique Investigador INIDE/IBERO DF X X Silva, Marisol Investigadora INIDE, IBERO DF X X De Agero, Mercedes Investigadora INIDE, IBERO DF X X Ruiz, Mercedes Docente/ investigadora Departamento de Educacin/ IBERO DF X X Bautista, Javier Asistente de investigacin/ INIDE/ IBERO DF X X Castro, Luz Mara Directora Acadmica, INEA DF X X Mendoza, Sara Elena Subdirectora programas especiales, INEA DF X X 92 Martnez, Patricia Profesional, INEA DF X X Montiel, Atanasio Supervisor/ SEP de Michoacn, Morelia Morelia X X Kalman, Judith Investigadora/ DIE DF X NO, por salud Garca, Lorena Estudiante maestra FLACSO, investigadora Puebla X X Salom, Gabriel Supervisor, Programa Telesecundarias vinculadas con la comunidad, SEP Puebla Puebla X X Zarco, Carlos Director ONG Rostros y voces DF X X Martnez Rizo, Felipe Director/ investigador INEE DF X X Salazar, Humberto Director/ CREFAL Pztcuaro, Michoacn X X Rivas, Jorge Investigador/ CREFAL Pztcuaro, Michoacn X X Mndez, Ana Mria Investigadora, docente/Universidad Michoacana Morelia, Michoacn X X Remedi, Eduardo Investigador/ DIE DF X NO, sin informacin Ferreiro, Emilia Investigadora/ DIE DF X NO, ao sabtico Rockwell, Elsie Investigadora/ DIE DF X NO, por viaje Gutirrez Vzquez, Juan Manuel Investigador/ CREFAL Ptzcuaro, Michoacn X NO, por salud Daz Barriga, Angel Investigador/ ICESU DF X X Incln, Catalina Investigadora/ ICESU DF X X Aguilera, Sandra Investigadora/ Organizacin de maestros Contracorriente Puebla X NO, sin informacin
93 Lista de entrevistados, Nicaragua 69
Nombre
Cargo/ Institucin / Organizacin
Juan Bautista Arrien . Director/ IDEUCA/ Instituto de Educacin de la Universidad Catlica/ UCA
Violeta Malespn. Asesora de educacin/ PLAN Nicaragua/ PLAN INTERNACIONAL
Rafael Lucio Gil. Coordinador Acadmico/ IDEUCA/ Instituto de Educacin de la Universidad Catlica/ UCA
Josefina Vanini
Directora/ Foro EDUQUEMOS
Melba Castillo
PROYECTO BASE-MECD, Ministerio de educacin, cultura y deportes
Josefina Vijil Investigadora/ CIASES Centro de Investigacin y Accin Educativa y Social Mario Quintana
Coordinador/ CC Enlace Nacional de la Coordinadora Civil Yadira Rocha
Responsable de Educacin/ IPADE Instituto para el desarrollo y la democracia Marina Delgado Secretaria ejecutiva FEDH-IPN, Foro de educacin y desarrollo humano de la Iniciativa por Nicaragua
Valinda Sequeira y
Ral Ruiz Directora/ CISE, Centro de investigacin social y educativo/ UNAN- Managua, Universidad Nacional Autnoma de Nicaragua
Investigador CISE Norma Corea Investigadora UNAN-Managua/ Universidad Nacional Autnoma de Nicaragua Sofa Moreno. Coordinadora MPN/ Movimiento Pedaggico Nacional
Catalina Munga. MPN/Movimiento Pedaggico Nacional Miembro equipo de coordinacin
Dania Mairena . F y Alegra
69 En el caso de Nicaragua, todas las personas contactadas fueron entrevistadas; todas las entrevistas se realizaron en la ciudad de Managua. 94