A democracia no Brasil: Presidencialismo,

coalizo partidria e processo decisrio

Fernando Limongi
Professor titular no departamento de cincia poltica da USP e pesquisador do Cebrap

RESUMO
Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular. Coalizes obedecem e
so regidas pelo princpio partidrio. O presidente, que teve seu poder institucional
reforado pela Constituio de 1988, detm monoplio sobre iniciativa legislativa, o
que aproxima o sistema brasileiro das democracias parlamentaristas europias. Ainda
que estruturada em torno de questes empricas, a discusso tangencia questes
tericas, como a importncia das escolhas institucionais e como estas afetam as
relaes entre a maioria e a minoria em governos democrticos.
Palavras-chave: sistema poltico; democracia; teoria democrtica; presidencialismo.

Para Adam Przeworski, meu professor
O tema desta aula, conforme o edital, presidencialismo de coalizo e processo
decisrio no Brasil contemporneo. Creio ser esta uma boa oportunidade para ampliar
o enfoque e mostrar que um equvoco traar linhas demarcatrias rgidas entre, por
exemplo, a pesquisa emprica e a teoria, entre mtodos quantitativos e qualitativos e
assim por diante. Cientistas polticos tm mostrado uma tendncia a se dividir em
tribos e pequenos grupos, cada um deles reivindicando para si o papel de herdeiro ou
arauto da verdadeira disciplina.
No acredito que existam diferentes tradies ou idiomas em disputa. Quando
trabalhadas de forma consistente, as indagaes que estruturam a disciplina
desrespeitam essas fronteiras. Por exemplo, questes que, primeira vista, podem
parecer meramente empricas ou quantitativas, s podem ser respondidas de maneira
adequada se e quando as dimenses tericas envolvidas so levadas em conta.
Argumentos no podem ser contestados com base em suas alegadas origens
geogrficas. A lgica da anlise cientfica no tem sotaque.
O tema central desta exposio o sistema poltico brasileiro, o seu modo de
funcionamento e de operao, sistema este que, de uns tempos a esta parte, passou a
ser nomeado pela expresso cunhada por Srgio Abranches em 1988, isto , como
um presidencialismo de coalizo. O termo ganhou o grande pblico e, hoje, de uso
corrente, frequentando inclusive os editoriais dos jornais de ampla circulao.
A necessidade de adjetivar ou qualificar o presidencialismo brasileiro deixa
subentendido que este teria algo de peculiar, de especial. No praticaramos um
presidencialismo normal ou corriqueiro. Teramos um regime com caractersticas
prprias. Para bem ou para o mal, o presidencialismo brasileiro funcionaria desta
forma particular: como um presidencialismo de coalizo.
Um dos objetivos centrais desta exposio examinar se existem razes que
autorizam essa aspirao originalidade. Parafraseando O'Donnel, estaramos frente
a um novo animal poltico? Viveramos sob um presidencialismo de coalizo, com
direito a grifo e itlico?
Quando proposto por Srgio Abranches, o uso do termo de fato comportava a
reivindicao especificidade:
O Brasil o nico pas que, alm de combinar a
proporcionalidade, o multipartidarismo e o
'presidencialismo imperial', organiza o Executivo
com base em grandes coalizes. A esse trao
peculiar da institucionalidade concreta brasileira
chamarei, falta de melhor nome, 'presidencialismo
de coalizo'
.

Nesse texto, a especificidade diretamente associada s dificuldades da instaurao
de uma ordem democrtica estvel no Brasil. No demais lembrar o subttulo do
artigo: "o dilema institucional brasileiro". O texto repleto de referncias
possibilidade de crises e juzos acerca das dificuldades enfrentadas pelo pas em suas
experincias com um regime democrtico. Cito apenas uma:
O raciocnio acima aponta para o n grdio do
presidencialismo de coalizo. um sistema
caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja
sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no
desempenho corrente do governo e na sua
disposio de respeitar estritamente os pontos
ideolgicos ou programticos considerados
inegociveis, os quais nem sempre so explcita e
coerentemente fixados na fase de formao da
coalizo
.

Faz-se necessrio precisar qual a contribuio do autor para o debate institucional do
perodo pr-constituinte, a saber, propor uma alterao no foco da discusso,
reconhecendo que de pouco adiantaria reformar a legislao partidria e eleitoral com
vistas reduo do nmero de partidos. Presidentes sempre seriam forados a formar
coalizes para governar, mesmo, por paradoxal que parea, se seu partido fosse
majoritrio. Isso porque coalizes no seriam formadas apenas de acordo com o
critrio partidrio. Ou melhor, esse mtodo usual de formao de coalizes seria
insuficiente para dar a sustentao poltica necessria ao presidente. Federalismo, o
poder dos governadores e a diversidade e heterogeneidade da sociedade brasileira,
mais do que o nmero de partidos, tornavam coalizes imperiosas. Essa caracterstica
da poltica brasileira afirmada na seguinte passagem:
A lgica da formao de coalizes tem, nitidamente,
dois eixos: o partidrio e o regional (estadual), hoje
como ontem. isso que explica a recorrncia das
grandes coalizes, pois o clculo relativo base de
sustentao poltica do governo no apenas
partidrio-parlamentar, mas tambm regional.
O que distinguiria o presidencialismo de coalizo seria esse critrio particular usado
para a formao da base parlamentar de apoio ao presidente, isto , o fato de ela no
poder ser estritamente partidria. A necessidade de atender ao critrio regional, vale
insistir, se deve heterogeneidade social do pas, ao federalismo e ao poder dos
governadores.
Sendo compostas dessa forma, conclui-se que, a despeito de necessrias, as
coalizes seriam ineficientes, incapazes de apoiar agendas consistentes de governo.
A coalizo, portanto, entra na definio do conceito no como soluo, mas como
expresso das dificuldades enfrentadas pelo presidente para governar.
No entanto, cabe perguntar se a formulao original resgatada quando, hoje, se
emprega o termo. Afinal, o que se tem efetivamente em mente quando nosso sistema
nomeado como um presidencialismo de coalizo?
Eu diria que a relao com a definio e caracterizao original vaga, quando no
ambgua. Estamos diante, creio eu, do fenmeno apontado por Sartori muitos anos
atrs: um esgaramento conceitual que leva, irremediavelmente, confuso. Ainda
assim, possvel apontar para alguns pontos em que o texto de Abranches, cujos
juzos atuais me parecem distantes dos oferecidos em 1988, tangenciam a viso
corrente sobre o sistema poltico brasileiro. Este tende a ser visto como original, em
funo da incapacidade de formar coalizes estritamente partidrias dada a fragilidade
dos partidos, o que se explica em parte ou totalmente com referncias sobrevivncia
do poder tradicional (poder regional e local).
Minha exposio caminha na direo oposta. Do ponto de vista descritivo, o sistema
poltico brasileiro, no h dvidas, pode ser nomeado como um presidencialismo de
coalizo. Afinal, a forma de governo adotada o presidencialismo e governos
recorrem formao de coalizes para obter apoio para suas iniciativas. Logo, em si
mesmas, essas caractersticas no implicam ou justificam a aspirao originalidade.
Mais do que isso, se recorrermos a evidncias empricas sistemticas, como
procurarei mostrar, no possvel manter quer a aspirao originalidade, quer os
juzos negativos. Ainda que trate apenas tangencialmente dos demais pontos,
mostrarei tambm que no possvel sustentar que os partidos brasileiros no so
capazes de estruturar coalizes partidrias ou que o poder tradicional regule e controle
os resultados eleitorais.
Sendo mais positivo, quero mostrar que do ponto de vista da sua estrutura, da forma
como efetivamente funciona, h pouco que permita distinguir o sistema poltico
brasileiro de outras democracias ditas avanadas ou consolidadas. A forma como o
processo decisrio organizado, mais especificamente, o poder de agenda conferido
ao Executivo, garante que o governo brasileiro opere em bases similares s de grande
parte das democracias existentes. Nesse aspecto particular, a Constituio de 1988
alterou radicalmente as bases institucionais sobre as quais se estruturam as relaes
entre o Poder Executivo e o Legislativo. Abranches, cabe notar, no faz qualquer
referncia ao processo decisrio e escreve antes da elaborao da Constituio de
1988. Ou seja, ao utilizar os termos hoje, implicitamente, equiparam-se as duas
experincias democrticas brasileiras. No entanto, a matriz institucional de cada uma
delas est longe de ser a mesma.
O plano da apresentao, feita a longa introduo, o seguinte. O primeiro passo
estabelecer a aproximao entre o modo em que operam as democracias atuais e a
democracia brasileira. Trata-se, portanto, de introduzir elementos comparativos que
permitam contextualizar nosso sistema poltico. A referncia, claro, devem ser as
democracias existentes e no as idealizadas. Por trivial e bvio que parea, esse no
o caminho usualmente trilhado pela maioria dos analistas.
Procurarei mostrar que o modo de operar do governo brasileiro o mesmo da maioria
das demais democracias contemporneas. O Executivo controla a agenda legislativa,
logrando aprovar a maioria de suas proposies porque ancorado por slido e
consistente apoio partidrio. Por isso, esta seo pode ser nomeada, recorrendo a um
linguajar burocrtico-regimental, como tratando da estrutura e do funcionamento das
democracias contemporneas.
Passo em seguida a analisar as possveis objees. Isto , a discutir as dificuldades
em aceitar que as informaes dadas possam ter o mesmo significado aqui e alhures.
Sendo alhures a Europa e pases parlamentaristas, entende-se o argumento de que a
realidade ganha significado diverso quando atravessa o Atlntico e pousa em terras
inspitas, tropicais. Assim, nomeio a segunda parte desta exposio como tratandodas
objees.
Discutirei trs grupos de objees relacionadas interpretao dos dados
apresentados. As duas primeiras tratam de questes tericas e analticas. Comeo
pela prpria possibilidade de estabelecer a comparao feita. lcito comparar a
estrutura dos governos parlamentaristas e presidencialistas? Dados relativos ao
sucesso e hegemonia legislativa do Executivo teriam, de fato, o mesmo significado
nas duas formas de governo? Ou seja, a primeira objeo diz respeito forma de
governo, distino entre presidencialismo e parlamentarismo.
J o segundo conjunto de objees questiona a interpretao dos dados. Paralisia e
incapacidade do Executivo em implementar sua agenda so compatveis com altas
taxas de aprovao das matrias legislativas. Bastaria, para tanto, que o Executivo
reconhecesse sua fraqueza e submetesse apreciao do Congresso apenas as
matrias consensuais. Reno essas objees sob o subttulo da agenda e da
antecipao das reaes.
A terceira objeo trata mais diretamente do debate nacional, mais precisamente, das
arraigadas desconfianas quanto qualidade de nosso corpo representativo.
Pretender equiparar o Brasil, digamos, Inglaterra seria desconsiderar as diferenas
qualitativas entre o corpo representativo dos dois pases. A natureza das maiorias
seria radicalmente diversa. Sendo assim, a objeo remete diretamente arena
eleitoral e, em ltima anlise, trata-se de discutir uma variao do velho diagnstico
segundo o qual o sistema poltico brasileiro poderia ser caracterizado pelo conflito
entre um Executivo progressista e um Congresso conservador. Assim, o terceiro grupo
de objees pode ser intitulado das falhas do governo representativo no Brasil.
DA ESTRUTURA E DO FUNCIONAMENTO DOS GOVERNOS DEMOCRTICOS
Alguns poucos dados so suficientes para caracterizar os governos parlamentaristas
contemporneos. Dois indicadores bastante simples servem para apontar traos
essenciais da forma como operam: a taxa de sucesso das iniciativas do Executivo, que
nada mais do que a proporo do que aprovado sobre o total enviado por este
poder, e a taxa de dominncia sobre a produo legal, a simples diviso das leis cuja
proposio se deve ao Executivo pelo total de leis aprovadas no perodo. Estudos
comparativos e sobre pases tendem a confirmar o que, em 1979, Loewenberg e
Petterson, em estudo comparativo pioneiro, chamaram da regra dos 90%. Isto : tanto
a taxa de sucesso como a de dominncia tendem a se concentrar em torno dos 90%.
Os dados compilados pelo Inter Parliamentary Union, o levantamento comparativo
mais confivel a esse respeito, no deixam margem a dvidas. Alguns poucos
exemplos bastam. O governo ingls, paradigma de governo parlamentarista, teve
aprovada 93% das propostas que submeteu ao parlamento entre 1971 e 1976. Entre
1978 e 1982, a taxa caiu um ponto percentual. Quanto dominncia, ela foi de 83% e
84% em cada um desses perodos. Os valores variam muito pouco. Um outro
exemplo: a Dinamarca. No primeiro perodo coberto pelo levantamento, as taxas de
sucesso e dominncia foram respectivamente 89% e 99%. Na pesquisa mais recente,
os nmeros caram levemente, ficando em 88% e 97%. A Finlndia, pas que, como o
Brasil, adota a representao proporcional com lista aberta, registra valores altos em
ambos os quesitos nos dois perodos: 84% tanto de sucesso quanto de hegemonia
entre 1971 e 1976, subindo para 88% e 99% respectivamente no segundo perodo.
Os exemplos podem ser multiplicados. Contudo, registra-se, h pases
parlamentaristas includos na pesquisa que mostram comportamento atpico. Dois
casos chamam a ateno, includos apenas na segunda edio: Portugal (13,7% e
39,9%) e Itlia (51,3% e 69,9%). As excees so importantes para chamar a ateno
para dois pontos. Primeiro: a esfera de abrangncia das normas legais pode afetar o
comportamento do ndice, como o caso de Portugal em funo da incluso das
"bagatelas", leis que alteram o status de vilas e freguesias no cmputo da produo
legal. A Itlia alerta para a possibilidade de que o predomnio do Executivo sobre a
produo legal no seja um trao constitutivo do parlamentarismo. Primeiros-ministros
tendem a controlar a agenda legislativa, mas no necessrio que assim seja.
A tendncia geral contida nesses dados no razo para soar sinais de alarme, isto ,
no so interpretados como sinais da falncia do Poder Legislativo ou de seu
abastardamento diante do Executivo. Isso porque na origem da supremacia do
Executivo estaria uma delegao expressa da maioria. As altas taxas de disciplina do
partido ou da coalizo partidria que apoia o Executivo seriam a comprovao dessa
delegao.
O complemento necessrio para a compreenso das taxas de sucesso e dominncia
do Executivo em governos parlamentaristas, portanto, a existncia da disciplina
partidria, dado que se toma como inconteste e indisputvel para a maioria dos
governos parlamentaristas. Tal suposio de tal forma arraigada que difcil
encontrar trabalhos empricos comparativos sobre o tema. Os poucos estudos
dedicados a pases especficos, por exemplo, tendem a contar votaes em que um
ou mais votos indisciplinados foram registrados.
Essas informaes, de certa forma, revelam a estrutura dos governos
parlamentaristas, as bases sobre as quais seu funcionamento ordinrio repousa:
supremacia do Executivo amparada por apoio partidrio consistente. Pois muito bem,
e o Brasil? As referncias constantes a problemas de governabilidade, fragilidade do
quadro partidrio e o apelo permanente a uma reforma poltica apontariam ou nos
fariam supor que o quadro a ser revelado pelo exame de dados similares seria
radicalmente diverso. Estaramos diante de problemas de governabilidade se o
governo se mostrasse incapaz de governar. Partidos seriam frgeis se incapazes de
dar sustentao poltica s propostas do governo. No entanto, o exame dos dados
revela quadro radicalmente diverso. O Brasil no to diferente dos pases
parlamentaristas. Seno, vejamos.
Comecemos pelas taxas de sucesso e dominncia. Elas so elevadas, comparveis
s observadas nos pases que analisamos momentos atrs. O sucesso do Executivo
para o perodo ps-promulgao da Constituio de 1988 de 70,7%. Cabe notar que
a definio de sucesso adotada exigente, pois pede que a matria seja aprovada ao
longo do mandato do presidente que submeteu a medida. As variaes por
presidentes so pequenas e independem da sua base de apoio. certo que Fernando
Collor, o nico presidente do perodo a formar coalizes minoritrias, teve o pior
desempenho nesse quesito entre todos os presidentes, aprovando 65% dos projetos
que submeteu. Mas a variao menor que a estabilidade. A taxa de sucesso para
Itamar foi um ponto superior de Collor e os demais presidentes ficaram um pouco
acima dos 70%.
A taxa de dominncia para o mesmo perodo tambm expressiva: 85,6%. Uma vez
mais, no h variaes significativas entre os mandatos. Collor e Sarney tm os
valores mais baixos, em torno dos 77%. Itamar e Lula esto acima dos 90%, enquanto
Fernando Henrique teve taxa similar em seus dois mandatos: 85%.
interessante comparar esses dados no apenas com pases parlamentaristas.
Compar-los ao perodo democrtico anterior tambm revelador. O contraste no
poderia ser mais completo. O sucesso do Executivo no perodo para o qual h dados
disponveis (1949-1964) foi um magro 29,5 %. Vargas, o mais bem sucedido
presidente do perodo logrou aprovar apenas 45% do que enviou. Quanto s taxas de
dominncia, as diferenas soam igualmente palpveis. O Executivo foi responsvel
pela apresentao de 39% das leis aprovadas naquele perodo. Uma vez mais, o
presidente com a taxa mais alta na primeira experincia democrtica est bem inferior
ao presidente que teve piores resultados no perodo atual: a diferena que os separa
de 30%.
Ou seja, as relaes Executivo-Legislativo mudaram da gua para o vinho. E
mudaram por fora das diferenas entre os dois textos constitucionais. Visto pelo
ngulo da produo legislativa, o mais bem sucedido presidente do perodo anterior
no sequer uma plida imagem dos presidentes atuais. Estamos diante de
caractersticas que decorrem da estrutura institucional adotada e no das qualidades
pessoais deste ou daquele lder.
Para resumir: o que o Executivo submete ao Legislativo , em geral, aprovado. E, por
definio, as matrias s podem ser aprovadas se contam com o apoio da maioria.
Para evitar mal entendidos, cabe notar que a afirmao se estende s Medidas
Provisrias. Estas necessitam ser aprovadas pelo Congresso para que se tornem leis.
O passo seguinte posto para a anlise investigar o comportamento da maioria, isto
, saber como o Executivo obtm apoio para suas propostas. Uma vez mais, a anlise
emprica revela um quadro inesperado. O governo brasileiro bem sucedido na arena
legislativa porque conta com o apoio slido de uma coalizo partidria.
Disciplina a norma. Deputados filiados aos partidos que fazem parte da coalizo de
apoio ao presidente seguem a recomendao de voto do lder do governo. A disciplina
mdia da base do governo proporo de deputados filiados a partidos que
receberam pastas ministeriais que votaram em acordo com a indicao expressa do
lder do governo de 87,4% nas 842 votaes ocorridas no perodo. A variao
entre presidentes pequena: a menor mdia foi registrada sob Sarney, com 78,4%, e
a maior, 90,7%, no segundo governo de Fernando Henrique. O governo Lula, para
dissipar falsas imagens, contou com apoio mdio de 89,1% dos deputados da base do
governo em 164 votaes.
Na realidade, a bancada do governo perde consistncia quando um dos partidos da
base no segue a liderana do governo, quando a taxa de apoio cai para 70,1%. No
entanto, essas dissenses no interior da base so relativamente raras, tiveram lugar
em 18% das 786 votaes consideradas.
Comparados disciplina quase absoluta registrada na maioria dos pases
parlamentaristas, esses nmeros podem at ser considerados baixos. Contudo, o que
realmente importa no a magnitude da disciplina, mas a previsibilidade, isto , se
lderes tm como prever os resultados, se podem garantir vitrias contando apenas
com suas bancadas. E isso ocorre no Brasil. O plenrio extremamente previsvel.
O fato que o presidente raramente derrotado. O governo saiu-se vitorioso em nada
mais nada menos que 769 das 842 votaes consideradas: 91,3% das vezes. No h
grande variao se distinguimos tipos de votao, dado o quorum exigido ou se a
votao se referia ou no a matria substantiva. No caso das matrias constitucionais,
em que se exige 3/5 dos votos favorveis para aprovao da emenda, a porcentagem
de vitrias est exatamente na mdia, foram 242 vitrias em 265 votaes. Em seu
segundo governo, Fernando Henrique obteve apoio do plenrio em 31 das 32
votaes e Lula, em 31 das 32.
Com base nessas informaes, parece difcil sustentar que a base de apoio do
governo carea de solidez. Vale observar que na maioria das derrotas, a indisciplina
da base no foi o problema, mas sua diviso interna, isto , pelo menos um partido
no seguiu a orientao do lder do governo.
Por ltimo, antes de prosseguir, cabe notar que presidentes podem correr riscos que,
por vezes, primeiros-ministros no podem, uma vez que derrotas no implicam perda
do cargo. Logo, de esperar que o governo, sob presidencialismo, sofra maior nmero
de derrotas sem que isso signifique paralisia ou conflito insupervel com o Legislativo.
Analisados dessa forma, os dados permitem concluir que estamos diante de
negociaes partidrias, levadas a cabo pelas lideranas dos partidos que formam a
base do governo. Dissenses na base so raras, como indicam os poucos casos em
que a coalizo se divide. Dito de maneira inversa: nada indica que o sucesso do
Executivo seja obtido caso a caso, matria a matria, com maiorias formadas a partir
de negociaes individuais.
O governo controla a produo legislativa e esse controle resultado da interao
entre poder de agenda e apoio da maioria. Maioria reunida por uma coalizo partidria
pura e simples. Nada muito diverso do que se passa nos governos parlamentaristas.
Ou seja, no h bases para tratar o sistema poltico brasileiro como singular. Muito
menos, para dizer que estaramos diante de uma democracia com srios problemas,
ameaada por alguma sndrome ou patologia causada quer pela separao de
poderes, quer pela fragilidade de seus partidos.
Ainda assim, impera a desconfiana e a viso negativa. H enormes dificuldades em
aceitar que vivamos sob uma democracia normal. O nosso sistema poltico
simplesmente no poderia ser equiparado s demais democracias. Passemos, ento,
s objees. Porque objees h. E no so poucas.
DAS OBJEES
Obviamente, impossvel, dados os limites desta exposio, tratar de todas as
objees que podem ser levantadas s proposies feitas na seo anterior. Creio ter
selecionado as mais representativas. Tratarei de trs objees, as relativas forma de
governo, seleo estratgica das propostas e natureza da maioria. Quanto
primeira delas, a que se refere forma de governo, seu cerne toma a seguinte forma:
o sucesso e a dominncia do Executivo seriam traos normais sob o parlamentarismo;
sob o presidencialismo, seriam evidncias de anomalias, de uma clara deturpao do
princpio da separao dos poderes, uma vez que a tarefa de legislar deveria caber ao
Legislativo. Sob presidencialismo, caberia ao Executivo executar as leis cuja
elaborao estaria a cargo do Poder Legislativo. Assim, se o Executivo o principal
legislador, teramos uma usurpao do Poder Legislativo pelo Poder Executivo.
Para dar incio discusso, importante ressaltar quo inadequado identificar o
funcionamento virtuoso do presidencialismo seja sua concepo original, seja ao
modelo norte-americano contemporneo. Ambos os erros, creio, so cometidos pela
literatura comparada atual.
Nos debates acerca do presidencialismo, usual a referncia aos Federalistas. Na
maioria das vezes, no passa de uma reverncia: uma consulta ao orculo, para
relembrar a ironia com que Madison trata as referncias a Montesquieu pelos anti-
federalistas. Consulta, no entanto, que perde de vista, de acordo com Bernard Manin,
o essencial da contribuio original dos Federalistas: a de criar mecanismos
endgenos para o controle e a limitao do exerccio do poder pela maioria,
dificultando a sua ao, tornando-a mais lento. Quero ressaltar esse ponto porque o
entendimento das relaes entre maioria e minoria em desenhos institucionais
especficos uma referncia constante nesta exposio.
interessante notar a assimetria no tratamento dedicado aos governos
parlamentaristas e presidencialistas. O parlamentarismo moderno, cuja expresso
clssica se encontra no governo ingls, no foi o resultado de um desenho
institucional previamente concebido. Antes o contrrio. A fuso de poderes Executivo e
Legislativo apontada por Bagehot, o que denominou como seu segredo eficiente, ia
contra a separao de poderes louvada e recomendada pela teoria vigente.
Como mostra Gary Cox, a concentrao de poderes nas mos do gabinete foi o
resultado no intencional de uma srie de transformaes iniciadas com a ampliao
do eleitorado em 1832. Como todos queriam aprovar propostas para agradar seu
eleitorado, cresceu a presso sobre o tempo escasso. Posteriormente, a reao
estratgia obstrucionista da bancada irlandesa reforou o controle do primeiro-ministro
sobre os trabalhos. Do ponto de vista do processo decisrio, teve lugar uma
verdadeira expropriao dos direitos legislativos individuais dos parlamentares.
Minorias tiveram seu poder imensamente reduzido, quando no anulado. A maioria, de
sua parte, passou a governar por meio da delegao ao gabinete. Processo anlogo
teve lugar em muitos regimes presidenciais. No entanto, o retorno constante ao
"orculo" acaba por condenar essa evoluo, vendo-a como ilegtima ou como um
atentado contra os venerados princpios da separao dos poderes. O mais paradoxal
dessa insistncia que no se trata de uma discusso que dependa da exegese e
interpretao de textos escritos por autores consagrados. Basta ler os prprios textos
constitucionais. Estes mudaram, afastando-se da matriz norte-americana.
A literatura comparada, sob forte influncia dos estudos legislativos norte-americanos,
minimiza o poder do presidente, insistindo, como sublinha Terry Moe, em colocar o
congresso no centro daquele sistema poltico. inegvel que do ponto de vista de
seus poderes legislativos, o presidente norte-americano fraco. Seu poder se limita ao
veto total. Mas isso no o reduz insignificncia, a um mero ponto no espao com
poder similar ou inferior a um senador. E notem que no preciso considerar o
verdadeiro poder de decreto com que contam os presidentes norte-americanos, as
recentemente "descobertas" Excutive Orders, para criticar essa viso.
As dificuldades para compreender o presidencialismo contemporneo decorrem da
tendncia a equiparar separao a conflito entre os poderes. Na origem desse
equvoco, como argumentei em outra oportunidade, est a premissa de que polticos
se importariam apenas com obter mandatos. Polticos, para usar o jargo e seguindo a
proposta original de Downs, seriam office seeking. E como presidentes e legisladores
respondem a eleitorados diversos, segue que tm interesses distintos, isto , que
procuraro enviesar as polticas pblicas para eleitorados diversos. Portanto,
inevitavelmente, entraro em conflito.
Cabe observar que a conhecida e sempre citada definio de presidencialismo
proposta por Shugart e Carey se baseia, sobretudo, na separao eleitoral dos
mandatos. O que tornaria presidencialismo e parlamentarismo diversos, o que
impediria a cooperao dos poderes, seria a diferena quanto origem e trmino dos
mandatos. Da independncia dos mandatos seria possvel derivar a impossibilidade da
cooperao entre os poderes. Vale notar de passagem que neste argumento, dada a
premissa que o que realmente importa obter e assegurar mandatos, legisladores so
tratados como tendo interesse comum e nico. O conflito intra-legislativo, os partidos,
saem de cena.
O fato que o presidente brasileiro poderoso do ponto de vista legislativo no
porque usurpe o poder legislativo, mas porque a Constituio de 1988 assim o
estabeleceu. O presidente tem a prerrogativa exclusiva de iniciar legislao nas
principais reas de poltica: tributao, oramento e fixao dos quadros do
funcionalismo, para citar as reas fundamentais. Logo, o presidente no um
legislador qualquer.
Cabe notar: o presidente brasileiro no o nico a assumir essa posio. A maioria
das constituies presidencialistas estabelece esses mesmos princpios. Constituies
presidencialistas adotadas mais recentemente no seguem o padro norte-americano.
Conferir ao presidente a prerrogativa exclusiva de iniciar as matrias legislativas mais
relevantes tende a ser a norma. Sobretudo, limita-se a esfera de ao possvel dos
legisladores definio do oramento pblico. Essa ao circunscrita de forma clara
e expressa. Por exemplo, no Brasil, a Constituio de 1988 disciplina a apresentao
de emendas proposta oramentria, restringindo-as, praticamente, ao
remanejamento de dotaes destinadas a investimentos. Vrias outras constituies
presidencialistas fazem o mesmo. Ironicamente, a caracterizao do funcionamento e
dos problemas enfrentados pelo presidencialismo oferecida por Juan Linz parece
sada das pginas de Bagehot.
Em resumo, a Constituio brasileira, de par com outras tantas constituies
presidencialistas, impede que as carreiras parlamentares sejam construdas
recorrendo ao distributivismo. Os Estados Unidos dos anos cinquenta e sessenta
que so a exceo. Deputados em governos presidencialistas tiveram, da mesma
forma que no parlamentarismo, circunscritos seus direitos parlamentares de
apresentar propostas.
Sendo assim, o referencial analtico usado para compreender as relaes entre o
Executivo e o Legislativo sob parlamentarismo podem ser usados no estudo do
funcionamento do presidencialismo. O processo decisrio favorece o Executivo, que,
contando com esses recursos, capaz de estruturar e preservar sua base de apoio
legislativa. Em ambos os casos, o Executivo governa amparado pela delegao da
maioria. A distncia entre governos presidencialistas e parlamentaristas menor do
que normalmente se supe.
O exame dessas questes nos leva assim segunda objeo, ao entendimento do
significado das taxas de sucesso e hegemonia legislativa do presidente. De acordo
com essa objeo, os indicadores de sucesso e hegemonia legislativa do presidente
no seriam suficientes para provar a capacidade do presidente em aprovar sua
agenda legislativa. Se o presidente fosse capaz de antecipar as reaes, ou melhor,
as objees do Congresso, s proporia legislao que teria certeza de ser aprovada.
Dessa possibilidade concluso de que isto de fato ocorre com a parte substantiva e
que realmente importa da agenda presidencial apenas um passo.
A objeo no nova e ocupa posio central no interior da disciplina. Impossvel no
referi-la ao debate acerca das manifestaes do poder, suas diferentes faces, para
usar as expresses que se cristalizaram nos anos sessenta. Mais importante, a
objeo nos fora a ser rigorosos do ponto de vista analtico e, como mostrarei, se
considerada desta forma, seu efeito menor do que pode parecer primeira vista.
Para que a objeo fique mais clara, recorro a uma citao, a uma de suas
formulaes mais completas, apresentada por Alfred Stepan ao questionar as
concluses de trabalhos que apresentam dados sobre o sucesso e a dominncia
legislativa do presidente brasileiro. A passagem relevante a seguinte:
Nessas condies entra em jogo o que Karl
Friedrich chamou de lei da resposta antecipada (...):
dado que todos os jogadores conhecem o potencial
de obstruo de uma pequena minoria, muitas
medidas que poderiam contar com o apoio de uma
maioria do Congresso e da opinio pblica so
retiradas da agenda.
Deixemos de lado uma sada fcil: a ressalva, em se tratando de uma lei, se aplicaria
igualmente aos pases parlamentaristas citados anteriormente. O tipo de
questionamento invocado mais amplo e geral. Trata-se de um problema a ser
enfrentado sempre que relaes de poder so discutidas. No interior da disciplina,
uma de suas mais famosas e conhecidas encarnaes se deu no conhecido debate
entre os pluralistas e a teoria das elites. Como comprovar que o poder est disperso
ou concentrado em poucas mos?
No desenrolar desse debate, como sempre recordado em qualquer reviso do tema,
Brachrach e Baratz, em 1962, chegaram justamente lei da antecipao das reaes,
apontando para a existncia de uma segunda face do poder. O poder que se exerce
sem se manifestar, isto , quando um ator impede que temas cujas decises possam
vir a contrariar seus interesses sejam includos na agenda decisria. Teramos, ento,
no decises. No que se refere a esta apresentao, teramos questes no
submetidas ao Congresso, uma agenda presidencial no proposta pela antecipao
da obstruo do Congresso.
O problema conhecido. Enunci-lo no chega a ser propriamente uma objeo
consequente. Seria preciso ir adiante para transformar o problema analtico em um
questionamento com consequncias empricas e substantivas. Mas, mesmo no campo
analtico, estamos hoje em melhores condies para enfrentar o problema posto pela
possvel antecipao das reaes. Stepan aponta a direo. O uso do termo jogadores
no , por certo, gratuito.
O trecho citado precedido por uma srie de referncias literatura sobre o
Congresso norte-americano, mais especificamente, que adota a perspectiva da
escola da escolha racional. Algumas questes envolvidas pela objeo levantada
podem ser mais bem compreendidas quando referidas a essa literatura. Sendo mais
preciso, cabe recuperar o debate substantivo e metodolgico que tem lugar na
literatura norte-americana. Quanto ao primeiro aspecto, o que est em jogo o poder
institucional das comisses, a capacidade das minorias encasteladas nas comisses
terem suas propostas aprovadas pelo plenrio. A viso estabelecida sobre o
congresso norte-americano, The Textbook Congress, para parafrasear o ttulo do
conhecido artigo de Shepsle, frisa a descentralizao do processo decisrio e a
importncia que as comisses assumem nesse contexto. Nessa estrutura institucional,
minorias com preferncias em desacordo com a maioria acabariam por governar. Essa
uma viso estabelecida na literatura e que, cabe notar, antecede a aplicao de
modelos da escolha social aos estudos legislativos.
O afamado modelo proposto por Shepsle no prova que comisses governem e que a
descentralizao do processo decisrio leve ao governo por minorias, ainda que essa
seja uma interpretao comum do seu trabalho. A questo que Shepsle procura
responder outra. Seu problema de ordem terica e analtica. Ele recorre a uma
verso estilizada do Congresso norte-americano para provar a existncia de equilbrio
em decises tomadas de acordo com a regra da maioria. Shepsle est procurando
uma resposta para o problema da instabilidade e imprevisibilidade das maiorias.
Decises por maioria no seriam estveis, no teriam equilbrio. Para qualquer
deciso tomada por uma maioria, seria possvel formar uma coalizo majoritria
alternativa que a derrotaria.
A impossibilidade de encontrar uma deciso social nica, no entanto, ocorreria num
suposto estado de natureza, num processo decisrio no regulado por instituies, em
que a vontade da maioria seria revelada pela mera agregao das preferncias. O
modelo de Shepsle impe estrutura a esse processo decisrio, uma estrutura que
espelha o sistema de comisses adotado pelo Congresso norte-americano. No
entanto, em ltima anlise, a soluo proposta por Shepsle depende do parcelamento
do processo decisrio, da transformao de uma deciso multidimensional em uma
srie de decises unidimensionais tomadas de forma independente pelas comisses.
Demonstrar a existncia do equilbrio no o mesmo que mostrar que ser alcanado.
Equilbrio neste texto significa que no h uma maioria que vote em favor de uma
deciso alternativa. A definio de equilbrio usada core no se pergunta como
esta deciso seria obtida. Examina-se todo o espao decisrio em busca de um ponto
com esta propriedade: no ser derrotada por qualquer maioria hipoteticamente
formada. Nesta tradio, como e por que a maioria convergiria para este ponto no
uma questo investigada. No entanto, para que este ponto viesse a ser a deciso
social, como mostra Krehbiel, seria necessrio que o plenrio acatasse as propostas
das comisses que contrariam seus interesses. No cerne do argumento, est o
problema da antecipao das reaes e a sequencia em que atores so chamados a
participar do processo decisrio.
Tal objeo levou a um intenso debate sobre as bases institucionais do poder das
comisses legislativas que acabou por desmentir a interpretao substantiva atribuda
ao modelo proposto por Shepsle. Somente adeferncia expertise da comisso seria
capaz de explicar por que o plenrio acataria as propostas feitas pelas comisses. Do
ponto de vista institucional e assumindo-se atores racionais, a comisso no tem como
impor a sua vontade ao plenrio.
Ao longo desse debate, Krehbiel introduziu uma distino aparentemente banal, mas
crucial para as questes substantivas envolvidas ao observar a diferena entre o
poder de veto (o poder negativo, na sua linguagem) e o poder de aprovar propostas
contrrias aos demais atores (o poder positivo). Nas duas situaes, apesar do
significado diverso que possuem, dizemos que um ator (no caso da discusso, a
minoria representada pela comisso) impe a sua vontade ao outro (a maioria,
representada pelo plenrio). Mas h uma diferena crucial entre as duas situaes.
Krehbiel sustenta que comisses teriam, no mximo, um poder negativo, o poder de
bloquear. Como so rotas obrigatrias para a tramitao das matrias, a comisso
fecharia as portas s propostas que sabe seriam decididas contrariamente a seu
interesse pelo plenrio. A comisso prefere deixar as coisas como esto, o status quo,
s mudanas que seriam introduzidas pelo plenrio. Nas demais situaes, o poder
das comisses depende das restries impostas ao direito do plenrio emendar as
propostas que faz.
Obviamente, no meu interesse reconstituir ou mesmo precisar o poder das
comisses legislativas norte-americanas. Estou recorrendo a esse debate para frisar a
importncia das relaes entre o desenho institucional e o poder conferido s maiorias
e minorias em sistemas polticos democrticos. O modelo original do governo por
comisses um modelo em que a minoria governa. No modelo revisado, levada em
conta as crticas feitas por Krehbiel, minorias deteriam um poder conservador, seriam
capazes de deter a maioria. Ainda assim, cabe notar, tero esse poder sob um
desenho institucional especfico. No caso, desde que no seja possvel a maioria
contornar o poder de veto das preferncias minoritrias encasteladas na comisso.
Comisses, certamente, no so a nica forma pela qual minorias podem deter a
vontade da maioria. , no entanto, uma das mais estudadas e eficientes armas das
minorias em governos democrticos. A minoria pode recorrer a outras estratgias,
como estender indefinidamente o debate, provocar votaes a todo o momento, negar
quorum, etc.
A discusso substantiva sobre o poder das comisses norte-americanas foi
acompanhada, do ponto de vista metodolgico, pelo progressivo abandono dos
modelos baseados na escola da escolha social (public choice) e da teoria dos jogos
cooperativa. Os modelos atuais seguem as premissas da teoria dos jogos no
cooperativa. Na literatura especializada, usual distinguir duas geraes de modelos.
Os modelos da primeira gerao carecem de postulados comportamentais
minimamente consistentes. Basicamente, recorrem a regras ou mtodos pr-
estabelecidos para agregar preferncias, sem explicar ou fornecer razes para
justificar por que os atores agem da forma como agem. Quem quer que estude o
clebre modelo de McKelvey levado a se perguntar por que os atores no percebem
que esto se afastando do conjunto de decises Pareto-timas. Tudo se passa como
se o nico ator racional, a agir de forma estratgica, fosse o ator que controla a
agenda. Por isso mesmo, em funo dessa inconsistncia, esses modelos foram
abandonados e substitudos pelos modelos baseados na teoria dos jogos no
cooperativa.
O fato que se recorrermos teoria dos jogos no cooperativa, a lei da antecipao
das reaes sempre aplicada. Jogadores raciocinam tendo em mente as
consequncias das suas aes. Logo, adotam os cursos de ao que levam ao melhor
resultado que podem obter. Agem de maneira estratgica, antecipando, a cada passo,
a sua contribuio para o resultado final. Krehbiel mostrou, por exemplo, que o modelo
do governo por comisses repousa sobre premissas inconsistentes acerca do
comportamento dos atores.
Voltando ao Brasil, cabe investigar quais os efeitos do desenho institucional sobre o
poder da maioria e da minoria. Se retornarmos formulao da lei da antecipao das
reaes apresentada, esta estipula que minorias deteriam o poder de vetar, isto , de
bloquear as propostas do Executivo.
Se olharmos para a estrutura institucional brasileira veremos, no que tange s
propostas de lei ordinria, que essa possibilidade simplesmente no existe. A maioria
tem como evitar que a minoria ou minorias venham a bloquear as propostas que
considere relevantes.
Comisses, para permanecer no campo que vnhamos discutindo, no podem
"engavetar" propostas. A maioria conta com vrios expedientes para forar a
apreciao das propostas pelo plenrio o mais importante deles, sem dvida, a
tramitao em regime de urgncia. A aprovao de um requerimento de urgncia
permite que a minoria seja contornada, uma vez que acarreta a apreciao
praticamente imediata da matria pelo plenrio e, alm disso, restringe o direito
apresentao de emendas. Na verdade, h trs tipos de urgncia. Em primeiro lugar,
temos a chamada urgncia constitucional, isto , prevista pelo texto constitucional e
que pode ser solicitada unilateralmente pelo Presidente da Repblica, que tem assim
como forar o plenrio a deliberar sobre as matrias que submete ao Poder
Legislativo. As duas outras formas de urgncia so aprovadas pelo prprio Poder
Legislativo e, enquanto tal, reguladas pelos respectivos regimentos. O Artigo 151 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece que o regime de tramitao
pode ser alterado de ordinrio para especial no caso de matrias "reconhecidas, por
deliberao do Plenrio, de carter urgente". Em termos prticos, a aprovao da
solicitao de urgncia significa que a matria retirada da Comisso e includa na
ordem do dia para apreciao pelo plenrio. H ainda a possibilidade de se aprovar,
de acordo com o Artigo 155, a tramitao em regime de urgncia urgentssima, um
pleonasmo verdadeiramente maravilhoso que vem a significar a votao imediata da
matria.
Propositalmente, deixei por ltimo a arma mais poderosa com que conta o presidente,
o poder de decreto, a medida provisria, para mostrar que se trata de um entre outros
tantos recursos disposio do presidente. O mais poderoso sem dvida alguma, pois
altera unilateralmente o status quo. No entanto, no pode ser usado contra a maioria.
A passagem de uma medida provisria a lei depende de aprovao legislativa. Para o
ponto em discusso, importa notar que a minoria no tem como impedir que o
presidente edite uma medida provisria.
Em uma palavra: a minoria no tem como impedir que matrias sobre as quais a
maioria ou o Executivo definam como relevantes venham a voto. Ento, ao contrrio
do que muitos afirmam, as instituies brasileiras no so desenhadas para vetar,
para paralisar. Os expedientes usuais para barrar decises, recursos a que minorias
recorrem para protelar decises contrrias a seus interesses, simplesmente no esto
presentes no sistema poltico brasileiro. O desenho institucional favorece a maioria.
Analisada luz da realidade institucional brasileira, a lei da antecipao das reaes
no faz com que o presidente tenha razes para temer o veto das minorias. No
entanto, consideremos uma verso modificada da lei da resposta antecipada: "dado
que todos os jogadores conhecem o potencial de obstruo da maioria, muitas
medidas que fazem parte da agenda do Executivo sequer so enviadas apreciao
do Congresso".
Posta nestes termos, a questo muda inteiramente de figura. A maioria legislativa tem
esse poder de veto em qualquer sistema que chamemos de democrtico. A agenda do
Executivo no pode ser imposta contra a vontade da maioria. A no ser que se queira
argumentar que a vontade do Executivo seja, de alguma forma, ou com base em um
critrio qualquer, superior a do Legislativo.
Creio que parte considervel dos juzos negativos acerca da performance da
democracia brasileira baseia-se nesse pressuposto, isto , no julgamento, implcito ou
explcito, de que em caso de conflito, a vontade do Executivo deveria prevalecer sobre
a do Congresso. Trata-se, como procurarei demonstrar, de um eco da conhecida
frmula "presidente progressista versus Congresso conservador". Onde, obviamente,
entende-se que o progressista seja superior ao conservador e que, portanto, deveria
prevalecer.
Antes de passar a esse ponto, podemos aprofundar o entendimento das relaes
entre o Executivo e a maioria. Podemos especificar melhor os conflitos potenciais
entre Executivo e Legislativo, distinguindo algumas situaes paradigmticas. Conflito
pode significar interesses opostos, um jogo de soma zero. Mas h situaes em que
ambas as partes preferem um conjunto de alternativas ao status quo, mas disputam ou
divergem quanto alternativa especfica a ser implementada. H, nesse caso, espao
para negociaes e barganhas em torno da diviso dos benefcios da cooperao.
Se trabalharmos com modelos bastante simples, construdos a partir das premissas
usuais de espao unidimensional, informao perfeita e preferncias com pico nico,
tudo que temos a considerar a posio relativa de trs pontos em uma linha: o ponto
ideal do presidente, da maioria e o status quo. Para resolver o jogo, tudo que temos a
fazer medir distncias. Atores racionais sempre preferem os pontos mais prximos
ao seu ponto ideal. No interior desses modelos, e no h qualquer pretenso a
novidade na anlise proposta, o controle da agenda traz enormes vantagens,
vantagens diretamente derivadas da lei da antecipao das reaes.
Como vimos, a Constituio de 1988 assegura ao Executivo a prerrogativa exclusiva
de iniciar legislao nas reas de poltica mais importantes. Ou seja, o presidente
controla a agenda. A traduo desse dispositivo legal em termos do modelo em
anlise significa simplesmente assumir que o presidente se move em primeiro lugar.
Pode, portanto, fazer suas propostas antecipando as reaes dos demais.
H, basicamente, trs situaes a considerar. Uma primeira possibilidade (ver figura 1)
coloca o presidente entre o status quo e a maioria. Nesse caso, presidente e maioria
querem deslocar a poltica na mesma direo. A posio do presidente, no entanto,
mais moderada que a do Congresso. Se o presidente puder vetar as emendas
indesejveis, isto , que trazem a proposta para o ponto ideal do Congresso, a sua
vontade prevalece. Como o veto pode ser derrubado, o presidente pode ser forado a
moderar suas pretenses. No entanto, mesmo considerando o veto, no precisa ceder
inteiramente maioria e poder aprovar uma medida que se situe em seu ponto ideal
e o da maioria.



Uma segunda possibilidade inverte estas posies, isto , teramos da direita para a
esquerda, presidente, congresso e status quo. A situao anloga e parte do
raciocnio usado na situao anterior pode ser transplantado para este caso. O
presidente aqui ter que calibrar a sua proposta, tornando-a aceitvel para o
Congresso. O presidente pode se mover no segmento de seu ponto ideal ao do
Congresso tanto quanto for a distncia entre este e o status quo. Essa distncia pode
ou no ser suficiente para que a proposta seja o seu ponto ideal. Se o presidente for
um extremista, ser forado a moderar a sua proposta. Mas sempre ser capaz de
pular o ponto da maioria, trazendo a poltica mais em sua direo.
Nesses dois casos, estamos diante de situaes em que h lugar para barganha.
Ambas as partes ganham com a cooperao, mas h inmeras possibilidades de
diviso desses ganhos. O poder de agenda com que conta o presidente faz com que
ele maximize seus ganhos potenciais. Ele pode escolher a melhor proposta para si
entre as que se encontram no interior do conjunto das propostas que a maioria
aceitar. Esse ganho produto direto do controle sobre a agenda combinado
antecipao das reaes.
A terceira e ltima situao aquela em que as diferenas entre o governo e a maioria
os coloca em lados opostos do status quo. Nessa situao, no h ganhos que
possam ser auferidos por uma possvel barganha ou negociao. A maioria e o
Executivo querem mover o status quo em direes contrrias. Nesta situao, o status
quo prevalece. No entanto, cabe notar, pela antecipao das reaes, o presidente
que frustra as pretenses da maioria. Somente nesse caso, a agenda do presidente se
torna uma no agenda.
Creio ter lidado com o segundo conjunto de objees. A existncia de uma possvel
no agenda no suficiente para questionar as concluses sugeridas. As razes para
aproximar a forma de operao do governo brasileiro com os governos
parlamentaristas so reforadas. O poder de agenda est na base do poder do
Executivo em ambas as formas de governo. Sucesso e dominncia legislativa assim
como a disciplina partidria so funes diretas do controle que o Executivo exerce
sobre o contedo, a forma e o momento em que matrias so votadas.
Pode-se argumentar que os modelos considerados so extremamente simples,
baseados em premissas irrealistas que os tornariam sem grande importncia do ponto
de vista do jogo poltico real. No entanto, os modelos seguem as premissas em que a
objeo foi levantada. A lei da antecipao das reaes supe informao completa. A
objeo foi testada em suas prprias premissas.
O quadro no alterado se considerarmos modelos mais complexos, quer se
mantenha a premissa da informao completa, quer se considere jogos dinmicos e
com informao incompleta. Para os fins desta apresentao, no cabe enveredar por
estas possibilidades. Analisei a objeo em seus prprios termos com base em
modelos conhecidos e amplamente utilizados na literatura. Chama a ateno que a
maioria dos crticos se contente em relembrar a lei da antecipao das reaes,
tomando o seu mero enunciado como uma objeo de peso. O fato que se
consideradas de forma sistemtica, a objeo apenas refora a posio de destaque
do Executivo.
Muitos no se convencero. Anlises formais como as feitas acima assumiriam uma
estrutura que no seria encontrada no Brasil. Faria sentido supor a existncia de uma
maioria que apoia o Executivo? Chegamos assim terceira e derradeira objeo. O
que est em jogo a natureza da maioria legislativa, a sua legitimidade para negociar,
obter concesses e barrar as propostas do Executivo. Como disse antes, parte dos
juzos negativos acerca da performance da democracia brasileira alimentada pela
desqualificao e depreciao do Poder Legislativo, questionando-se de maneira sutil
e oblqua a legitimidade dos seus interesses. S assim possvel ver as concesses
do Executivo sua base de apoio como indicador de crise de governabilidade. No
entanto, at prova em contrrio, a verso modificada da lei da antecipao das
reaes isto , a necessidade da agenda do Executivo contar com apoio da maioria
uma regra bsica de todo e qualquer governo democrtico.
Retorno, para caracterizar melhor essa objeo e relacion-la ao tema desta
exposio, a Abranches e sua caracterizao do presidencialismo de coalizo. Cabe
recordar que em sua formulao original, a coalizo que pode apoiar o presidente
marcada pela heterogeneidade de sua composio. Em artigo mais recente, escrito
em 2001, ao longo do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, Abranches
resgata o conceito para entender as dificuldades que o governo enfrentava naquele
momento. O autor afirma que a raiz do problema seria de ordem sociolgica e no
institucional. Relaes fisiolgicas e clientelsticas pautariam as relaes entre os
eleitores e seus representantes e, como consequncia, as relaes entre o Executivo
e o Legislativo. Vale citar uma longa passagem do texto:
No creio que o fisiologismo e o clientelismo sejam
intrnsecos ao regime de governana. Eles so
componentes do padro de relacionamento entre
partidos e eleitores, portanto um dado sociolgico.
Se os partidos majoritrios logram conquistar essa
maioria por meio desse tipo de mecanismo de
manipulao do eleitor despossudo e no h
alternativas competitivas em muitos redutos, a
relao entre a maioria legislativa e o Executivo
ter, de fato, um elevado grau de propenso ao
fisiologismo e ao clientelismo. Mas seria assim, se o
governo no fosse de coalizo.
O problema, portanto, est na maioria, ou melhor, no modo pelo qual mandatos so
obtidos. O partido do presidente poderia ser majoritrio e as dificuldades
permaneceriam as mesmas uma vez que "a maioria continuaria majoritariamente
fisiolgica e clientelista". O problema de ordem sociolgica e no institucional porque
repousa, em ltima anlise, na "sobrevivncia dessas formas oligrquicas de
dominao poltica em vrios subsistemas polticos no pas".
Os termos empregados redutos no competitivos, eleitor pobre e manipulado,
sobrevivncia de formas oligrquicas de dominao, clientelismo e oligarquia tm
conotaes claras, sobretudo em uma anlise que chama a ateno para a
importncia do federalismo e, mais especificamente, para o poder dos governadores.
No entanto, o que pretendo frisar que, em ltima anlise, o argumento levanta
suspeies sobre a legitimidade dos mandatos da maioria.
Estou, claro, levando o argumento do autor ao extremo, retirando partes do texto de
seu contexto, isolando os mecanismos invocados. Procuro dessa forma to somente
estabelecer a linha de continuidade do argumento apresentado no interior das
interpretaes acerca do sistema representativo brasileiro. A referncia bvia aqui
ao trabalho de Victor Nunes Leal, sua conhecida interpretao do coronelismo como
um sistema que pressupe "uma relao de compromisso entre o poder privado
decadente e o poder pblico fortalecido" cuja base a
superposio do regime representativo, em base ampla, a essa inadequada estrutura
econmica e social, havendo incorporado cidadania ativa um volumoso contingente
de eleitores incapacitados para o consciente desempenho de sua misso poltica,
vinculou os detentores do poder poltico, em larga medida, aos condutores daquele
rebanho eleitoral
Para o desenvolvimento do argumento, interessa frisar a referncia ao descompasso
entre o poder poltico e o poder social. Um grupo social em declnio sobre-
representado em funo da capacidade de transformar o controle social que exerce
sobre trabalhadores e agregados em votos, em recursos polticos. Em Nunes Leal,
cuja referncia maior, mas no exclusiva, a Repblica Velha, trata-se, j, de uma
sobrevivncia, de um poder poltico defasado em relao ao desenvolvimento social. A
previso de que este poder mingue, que perca sua importncia.
Com a democratizao, os estudos pioneiros de sociologia eleitoral nos anos 50 e 60,
reafirmam os pilares do argumento de Nunes Leal. Por exemplo, Orlando de Carvalho,
examinado a primeira dcada de eleies sob o regime democrtico conclui:
Cremos que se pode caracterizar nitidamente a
tendncia do eleitorado, quer em Minas, quer no
Brasil, para afastar-se dos grandes partidos de
centro, considerando como tais PSD, UDN e PR.
(...) So partidos que, no mbito nacional,
repousam em elementos conservadores e tm por
base de sua fora o eleitorado rural.
A alterao de registro menor que a continuidade na passagem do coronel para os
partidos conservadores (partidos de centro na tipologia empregada por Orlando de
Carvalho. O que importa ressaltar que este diagnstico, implicitamente, associa a
fora eleitoral dos partidos conservadores (de direita) sobrevivncia do controle
social do proprietrio de terra sobre sua clientela. A despeito das inovaes
institucionais que acompanham a democratizao em 1945, notadamente a introduo
da Justia Eleitoral, a descrio de Nunes Leal se aplica aos dois perodos: "Os votos
dos partidos conservadores se devem dependncia do elemento rural ao fazendeiro,
impedindo o contato direto dos partidos com essa parcela notoriamente majoritria do
nosso eleitorado". Os proprietrios de terra "conduzem magotes de eleitores como
quem toca tropa de burros"garantido assim a supremacia eleitoral da direita e seu
controle sobre a maioria das cadeiras.
O poder poltico da direita passa a ser explicado como uma sobrevivncia, como
resultado da persistncia de formas arcaicas de dominao. Assim, enquanto partidos
conservadores obtiverem votos, estes podem ser explicados pela existncia de um
volumoso contingente de eleitores incapacitados para o consciente desempenho de
sua misso poltica, persistncia do atraso e ao poder das oligarquias. Partindo
deste suposto, os resultados eleitorais, sobretudo os votos obtidos pelos partidos de
direita, podem ser explicados recorrendo alegada ausncia de autonomia do
eleitorado, sem que, com tempo, seja necessrio fazer referncia ao proprietrio de
terra. Preserva-se, no entanto, a percepo de um desajuste entre o poder poltico e o
social, seguida da reafirmao da expectativa de seu breve desaparecimento,
Trata-se de uma viso difusa, mas que informa parte substancial do debate poltico
brasileiro. Nessa perspectiva, com algum exagero, podemos dizer que a direita se
encastela no Congresso e entrava as mudanas de que o pas realmente deseja. A
despeito de seu desalinho com as tendncias socioeconmicas do presente, seu
descompasso com as transformaes seculares, como se dizia tempos atrs, as
foras do atraso tm como resistir. De alguma forma, tm mais votos do que deveriam
ter.
Voltando ao debate atual. De fato, ainda existem redutos em que no h competio
eleitoral? Ainda sobrevive, modificado e adaptado ao mundo moderno, o voto de
cabresto? Afinal, se a maioria obtiver seus votos em redutos eleitorais no
competitivos manipulando a vontade da maioria do eleitorado pobre e carente, ento
estamos diante de uma maioria que obteve seus mandatos de forma questionvel,
sem a necessria legitimidade democrtica, revelando assim o pecado original que
vicia a representao no Brasil e sua expresso no Congresso.
Essas proposies podem ser testadas. Obviamente, nenhum teste emprico vai ser
cabal. Pode, no entanto, abalar convices e certezas.
A ocasio no a mais propcia, dado o formato desta apresentao, para um exame
detalhado de dados que levem reconsiderao dessas objees. Pretendo, apenas,
inverter o nus da prova. Isto , quero mostrar que o recurso s frmulas conhecidas
insuficiente para sustentar as suspeitas acerca da qualidade do processo eleitoral
brasileiro e dos resultados que ele produz, a qualidade dos representantes includa.
Dados muito simples e palmares permitem contestar a hiptese da persistncia de
redutos eleitorais no competitivos. A competitividade de um reduto equiparado a
um municpio na anlise que segue pode ser aferida pelo nmero efetivo de listas
eleitorais, as coligaes. Quanto mais prximo de um for este nmero, menor a
competio real. medida que este nmero tende a dois, mais prximos estamos da
certeza de que existe competio.
O nmero efetivo mdio de coligaes eleitorais por municpio de 2,94
considerando-se os 5665 municpios brasileiros. H, por certo, municpios no
competitivos, mas so uma minoria. Somente 320 municpios registram um valor
inferior a 1,5 coligaes eleitorais efetivas. Votaram nesses municpios apenas 1,7%
dos eleitores que compareceram s urnas no pleito de 2002. Barra do Corda, no
Maranho, o nico municpio com mais de 30 mil votantes nessas condies. A
vasta maioria desses municpios tem um nmero reduzido de eleitores. Em 296 deles,
o nmero de votos vlidos esteve abaixo de dez mil. Portanto, so poucos os redutos
no competitivos e como eles se concentram nos municpios menores, representam
uma porcentagem reduzida do eleitorado.
No segue que todos os municpios pequenos sejam no competitivos. So 3964
municpios com comparecimento inferior a dez mil eleitores, onde votaram 18,6% dos
votantes. O nmero efetivo de coligaes eleitorais entre esses municpios foi de 2,8,
isto , muito prximo mdia nacional. Mesmo quando a mdia de nmero efetivo de
coligaes estratificada por Estados, restringindo-se aos municpios com
comparecimento inferior a dez mil eleitores, s trs Estados registram mdias
inferiores a 2,0: Tocantins (1,6), Amazonas (1,7) e Pernambuco (1,97). Considerando
sucessivamente grupos de cidades menores, preciso restringir a anlise a
municpios com comparecimento inferior a 2500, para encontrar um Estado, o
Amazonas, com mdia abaixo de 1,5 coligaes eleitorais efetivas.
Competio, est claro, no facilmente mensurvel. No necessrio, dados os
limites desta exposio e os propsitos desta discusso especfica, buscar medidas
mais refinadas deste conceito. Recorri a estatsticas descritivas bsicas para ressaltar
o ponto: difcil no se dar conta de quo competitiva se tornou nossa democracia.
Dadas essas informaes, o nus da prova troca de mos: cabe aos crticos do
funcionamento de nossa democracia especificar suas falhas. Obviamente, no
constitui qualquer avano nesse sentido mostrar os desvios em relao a democracias
idealizadas. O desafio est em mostrar as diferenas em relao a democracias
existentes.
Para completar o quadro, para chegar maioria no interior do Poder Legislativo,
reconstitu a votao dos deputados eleitos na eleio de 2002, procurando identificar
sua dependncia para com os votos obtidos em municpios no-competitivos.
Arbitrariamente, foram tidos como no-competitivos os redutos em que o nmero
efetivo de coligaes foi inferior a 1,5. O candidato pode ou no pertencer a essa lista.
Basta que tenha tido votos naquele municpio para consider-lo como representante
daquele eleitorado. Ou seja, a dependncia dos parlamentares para com redutos no-
competitivos inflada. O que se quer captar o peso dos redutos no-competitivos
para a composio do Congresso.
Dos 513 deputados eleitos em 2002, 274 tiveram ao menos um voto em municpios
no competitivos. Praticamente no existem parlamentares dependentes desse tipo de
reduto. Somente trs parlamentares receberam mais de 40% do total de sua votao
em redutos no-competitivos (Rogrio Silva, PMDB, MT), Maurcio Rabelo (PSD, TO)
e Darci Coelho (PFL, TO). Apenas 17 deputados receberam percentagens superior a
20% de seus votos em distritos desta natureza. A outra cauda da distribuio
concentra um nmero maior de casos. So 239 deputados sem um voto sequer em
municpios no competitivos, enquanto para 115 parlamentares os votos desses
municpios representou menos de 1% do seu total. O nmero de deputados com
dependncia inferior a 5% chega a 311, isto , suficiente para aprovar uma emenda
constitucional. Em resumo, para a vasta maioria dos parlamentares, a contribuio dos
redutos no competitivos desprezvel.
Se deputados respondem a seus eleitores, se suas relaes com o Executivo so
pautadas pela forma como conseguem votos, parece difcil sustentar que estejamos
diante de polticos que controlam "magotes" de eleitores. Na verdade, esses dados
apontam apenas na direo do bvio: o eleitorado brasileiro hoje
predominantemente urbano e, sob essas condies, no h como invocar a sujeio
de um eleitor isolado e dependente social e economicamente para explicar os
resultados. Se controle houver, recursos e explicaes devem se adaptar s
condies vigentes.
Creio ter mostrado os limites da ltima objeo. No me parece que se possa
sustentar que a competio eleitoral no Brasil apresente vcios que maculem a
representao. No h razes para questionar a legitimidade dos mandatos obtidos
pelos legisladores. Pode-se no gostar dos resultados, mas essa uma questo de
ordem inteiramente diversa. O mandato do Executivo no mais legtimo que o da
maioria parlamentar com que ele forado a negociar.
DAS CONCLUSES
Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular. Coalizes obedecem e
so regidas pelo princpio partidrio. No h paralisia ou sndrome a contornar. A
estrutura institucional adotada pelo texto constitucional de 1988 diversa da que
consta do texto de 1946. O presidente teve seu poder institucional reforado. Para
todos os efeitos, a Constituio confere ao presidente o monoplio sobre iniciativa
legislativa. A alterao do status quo legal, nas reas fundamentais, depende da
iniciativa do Executivo. Entende-se assim que possa organizar seu apoio com base em
coalizes montadas com critrios estritamente partidrios. Para influenciar a poltica
pblica preciso estar alinhado com o presidente. Assim, restam aos parlamentares,
basicamente, duas alternativas: fazer parte da coalizo presidencial na legislatura em
curso, ou cerrar fileiras com a oposio esperando chegar Presidncia no prximo
termo.
equivocado insistir em caracterizar nosso sistema por suas alegadas falhas, pelas
sua carncias. Inverter a perspectiva, no entanto, s torna a tarefa mais difcil, pois
implica aceitar a necessidade de explicar o real, no de conden-lo ou censur-lo.
Para faz-lo, para apreender como de fato opera o sistema poltico brasileiro,
preciso, como procurei mostrar, reconhecer que no existem diferentes tradies ou
idiomas em disputa. As indagaes que estruturam a disciplina desrespeitam as falsas
fronteiras erigidas para separar a teoria da empiria. E assim , quer se estude o Brasil,
quer se estude outra democracia qualquer. Ainda que guiada e estruturada em torno
de questes empricas, a discusso tangenciou temas centrais disciplina, como a
importncia das escolhas institucionais e como estas afetam as relaes entre a
maioria e a minoria em governos democrticos. Remetem, portanto, ao cerne da teoria
democrtica.