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PROTECCIN FISCAL DE LA FAMILIA

EN UNA SOCIEDAD ENVEJECIDA


EQUIDAD Y EFICIENCIA EN LA GESTIN DEL
GASTO PBLICO DESDE LA PERSPECTIVA
COMPARADA
MARA CRESPO GARRIDO
Profesora Titular de Hacienda Pblica. Universidad de Alcal
PROTECCIN FISCAL DE LA
FAMILIA EN UNA SOCIEDAD
ENVEJECIDA
Equidad y eciencia en la gestin del
gasto pblico desde la perspectiva
comparada
1. edicin, marzo 2014
2014 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Mara Crespo Garrido]
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INTRODUCCIN*
Triste poca la nuestra! Es ms fcil desintegrar un tomo que un prejuicio.
Albert Einstein (1879-1955)
Se presenta un texto en el que se combina un anlisis descriptivo sobre la realidad
demogrca en los pases de la OCDE, con un estudio presupuestario real que se
contrasta con la percepcin ciudadana de los niveles de gasto social realizado en
Espaa en los diez ltimos aos, para concluir con una propuesta de reforma scal
aplicable al Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas espaol, que sea capaz de
adecuar en parte la capacidad econmica real de los ciudadanos al gravamen sopor-
tado a travs del tributo.
A lo largo de tres captulos se justican las razones por las que en el momento
actual es aconsejable una reforma scal en Espaa que consiga dos objetivos. Por una
parte, que ponga en valor la situacin econmica de las familias, tratando de mejorar
su capacidad de pago y consiga revitalizar el papel social que la familia ejerce. Y,
por otro lado y desde la perspectiva presupuestaria, se propone una reforma scal y
nanciera que maximice el bienestar social de los ciudadanos en la gestin del gasto
pblico social, hacindolo ms eciente y mejor valorado por los usuarios.
Para ello y como marco introductorio, se revisa la situacin demogrca de los
pases de la OCDE, con una referencia explcita a los motivos por los que se ha produ-
cido un declive demogrco y cules son las polticas pblicas que ya funcionan en
algunas sociedades y podran favorecer el rejuvenecimiento social de los pases euro-
peos especialmente castigados por un envejecimiento poblacional que est poniendo
en cuestin la viabilidad del sistema de prestaciones sociales.
En el primer captulo se describen los costes econmicos y de oportunidad de la
maternidad y se plantean medidas pblicas de impulso y proteccin y fomento de la
natalidad que promuevan en el corto plazo un rejuvenecimiento de la sociedad.
(*) Resultado de los Proyectos de Investigacin: Economas de escala de las polticas sociales: Estados Unidos
vs Espaa patrocinado por el Instituto Franklin de la U.A. Subvenciones destinadas a la realizacin de acciones
complementarias a la investigacin en el mbito universitario para el ao 2011. Resolucin de 29 de noviem-
bre de 2011, del Instituto de la Mujer. Sostenibilidad y tendencias de los servicios sociales: sinergias entre
jvenes y mayores en una red de viviendas intergeneracionales. VII Convocatoria de redes de investigacin
para la innovacin docente: desarrollo de proyectos piloto para la adaptacin de la docencia al Espacio Euro-
peo (Curso 2012-13). Resolucin BICI 1 de julio 2013.
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PROTECCIN FISCAL DE LA FAMILIA EN UNA SOCIEDAD ENVEJECIDA
En este proceso social juega un papel decisivo la renta disponible de los ciudada-
nos, por ello, a lo largo de los captulos 2 y 3 se describen las posibilidades de mejorar
la capacidad adquisitiva de los espaoles, tanto desde la vertiente de los gastos como
desde la perspectiva de los ingresos, fundamentalmente a travs del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Fsicas.
El marco terico de referencia de este estudio es el escenario de crisis econmica
en el que los pases de la OCDE se desenvuelven, siendo especialmente signicativa
la crisis demogrca que est poniendo en cuestin la sostenibilidad del sistema de
prestaciones sociales. Y en el que la accin de los poderes pblicos, si es sostenida en
el tiempo, puede hacer cambiar la tendencia.
En el entorno social apuntado antes, se describen los factores que inciden posi-
tiva y negativamente en las decisiones de maternidad y se plantean una serie de
medidas pblicas que amortigen e incluso anulen los negativos efectos renta y susti-
tucin que la natalidad provoca.
El Informe del Secretario General de Naciones Unidas de 11 de noviembre de 2011
recoga los principios rectores para que los pases pusieran en marcha los preparati-
vos con motivo de la celebracin del vigsimo aniversario del Ao Internacional de
la Familia en 2014, y entre ellos, se proponan las siguientes lneas de actuacin, que
se analizan en las prximas pginas.
En primer lugar se propone la activacin de polticas de lucha contra la pobreza
y exclusin social. En concreto, en este volumen se repasan las medidas que permiten
el acceso al empleo a las madres con hijos pequeos, con medidas como la red de
cuidados de hijos entre 0 y 6 aos. Pues en los pases del sur de Europa tradicional-
mente ha existido una red de cuidados infantiles sustentada por la familia extensa.
Sin embargo, en la actualidad, el modelo dual vigente en la mayora de las familias ha
tambaleado los patrones clsicos de comportamiento familiar y, aunque las actuales
abuelas espaolas han accedido al mundo laboral en un porcentaje menor que el
resto de las mujeres europeas, esta nueva estructura familiar, en la que la familia
extensa no garantiza el cuidado de los menores, constituye uno de los motivos justi-
cativos del descenso de la natalidad en estas sociedades. En este sentido las polticas
pblicas de proteccin de la infancia pueden aplicarse de forma ecaz, si se realiza
un anlisis certero del estado de necesidad y se ponen en marcha las medidas adecua-
das a las demandas expuestas.
En segundo lugar, desde Naciones Unidas, se insta a poner en marcha iniciativas
que permitan el equilibrio entre vida laboral y familiar y que fomenten la solidaridad
intergeneracional, tanto a nivel nacional como regional. Para ello, en el captulo 2 se
revisan los diferentes niveles de gasto pblico en polticas educativas, sanitarias, de
envejecimiento y dependencia, tanto desde el punto de vista de los presupuestos
pblicos, como desde la perspectiva individual de los usuarios de los mismos.
El propio organismo internacional reconoce implcitamente la existencia de eco-
nomas de escala en el seno de las familias, pues tienen la responsabilidad primordial
de la socializacin de los nios y el desarrollo de sus aptitudes sociales, que son
fundamentales en todos los aspectos de la vida. Para ello, tanto la disponibilidad de
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INTRODUCCIN
tiempo por parte de sus padres como una renta per cpita que mejore el bienestar
familiar, son dos premisas bsicas que conseguiran una aproximacin a este objetivo.
Incluso en un escenario de declive de las nanzas pblicas es posible que las
medidas de proteccin de la familia llevadas a cabo por los distintos gobiernos pue-
dan mejorar los indicadores coyunturales de fertilidad, por ello se plantean las si-
guientes hiptesis de trabajo. Por una parte, en el primer captulo se toma como
variable dependiente el indicador coyuntural de fecundidad en los pases de la OCDE
y se hace depender de todas las variables que provocan un efecto renta y sustitucin
positivos y negativos sobre las decisiones nales de la maternidad, como pueden ser;
la edad de la primera maternidad, la disminucin del nmero de mujeres en edad
frtil, las dicultades de acceso a un empleo remunerado por parte de madres con
hijos pequeos a su cargo, la valoracin social de la maternidad,... y se establece un
marco de referencia en el que la accin de las polticas pblicas pueda hacer cambiar
la tendencia demogrca, ya que los deseos de maternidad manifestado por los ciuda-
danos de los pases referidos, distan del nmero real de hijos que en la actualidad se
estn teniendo.
En segundo lugar, la accin de los poderes pblicos puede articularse tanto en la
vertiente presupuestaria del gasto como mediante una reforma scal que modique
el gravamen de los rendimientos declarados por las personas fsicas. Para ello, en el
captulo 2 se revisan los niveles de gasto pblico realizados en los pases de la OCDE
en educacin, sanidad y envejecimiento, con la intencin de conocer cmo inciden
en la mejora de su capacidad adquisitiva real. Y ya que en el mbito socio sanitario
es cada vez ms comn la participacin del usuario en el coste de la prestacin del
servicio, en el ltimo captulo se plantea una propuesta de reforma scal que adecue
la renta gravada a la capacidad econmica real de los usuarios de prestaciones socia-
les en Espaa, as como una mejora en la cua scal derivada del gravamen de los
rendimientos del trabajo.
En cualquier momento se hace necesario un uso eciente de los recursos pbli-
cos que mantenga el principio de equidad y justicia distributiva, pero la actual crisis
econmica obliga a que se haga mayor nfasis en una gestin eciente de los gastos
e ingresos pblicos que mejoren la capacidad de pago de los ciudadanos. Por esto,
una propuesta de reforma scal en la que se retorne en forma de deducciones de la
cuota todo o parte del coste satisfecho en forma de tasa, por el uso de servicios
pblicos, mejorara la justica distributiva.
Adems, se pone en evidencia una gestin del gasto pblico ms ecaz, que me-
jore los resultados y el benecio social pretendido en la provisin de servicios educa-
tivos, sociales y sanitarios. Por esto y ya que los espaoles reejan un ndice de per-
cepcin muy negativo cada vez que se produce una disminucin de los gastos pbli-
cos se hace recomendable que los presupuestos pblicos se ajusten al verdadero es-
tado de necesidad evitando gastos superuos o recortes de gasto en servicios bsicos
esenciales que deterioran la opinin que los usuarios revelan.
Respecto al mtodo de trabajo empleado, por una parte, se lleva a cabo un anli-
sis descriptivo de la legislacin y estadsticas demogrcas, de gasto e ingreso pblico
disponibles y posteriormente se llevan a cabo diversos estudios de correlacin que
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PROTECCIN FISCAL DE LA FAMILIA EN UNA SOCIEDAD ENVEJECIDA
permitan resultados concluyentes. Con ello se quiere demostrar si, por una parte, el
aumento de presin scal redunda en una mejora de las prestaciones familiares y,
por otra parte, si la consecucin de una mejora demogrca requiere inevitablemente
un aumento del gasto pblico dedicado a prestaciones familiares de cualquier tipo.
Adems, se lleva a cabo un repaso legislativo de las reformas del IRPF recientes
referidas tanto a la denicin del concepto scal de renta como al tratamiento scal
de la familia. La breve referencia legislativa sirve como marco de referencia de la
propuesta de reforma planteada para el caso espaol, que permita una mejora en la
capacidad adquisitiva de los usuarios de servicios sociales.
Finalmente, se realizan una serie de anlisis de microsimulacin de obtencin de
rentas y de diversos gravmenes, segn las circunstancias familiares de los sujetos,
para poner de maniesto la brecha scal existente en el gravamen de los rendimien-
tos del trabajo que reeja las posibles situaciones de merma de la capacidad adquisi-
tiva de los ciudadanos segn se someta a mayor o menor tributacin en cada una de
las legislaciones aplicables a los sujetos de la imposicin.
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I

NDICE GENERAL
Pgina
INTRODUCCIN............................................................................................................................................... 7
CAPTULO 1
LAS MEJORES PRCTICAS EN POLTICAS PBLICAS DE PROTECCIN DE LA
FAMILIA Y FOMENTO DE LA FECUNDIDAD
1. SITUACIN DEMOGRFICA EUROPEA................................................................................................ 17
a. Tamao de los hogares en la OCDE........................................................................... 18
b. Composicin de las familias en los pases occidentales................................. 21
c. Hogares monoparentales. Tendencias de futuro................................................ 23
d. La infancia en las familias............................................................................................... 27
2. MERCADO DE TRABAJO FEMENINO: EXCEDENCIA POR CUIDADO DE HIJOS Y EQUIDAD EN
LA RENTA .............................................................................................................................................. 35
a. Tendencias demogrcas en los ltimos treinta aos. Sntomas de
recuperacin? ......................................................................................................................... 36
b. Divergencias entre el tamao deseado de la familia y el nmero de
hijos que las conguran................................................................................................... 43
c. Aumento en la edad media de las madres ............................................................ 53
d. Demografa y crecimiento: Teoras divergentes.................................................. 57
e. Oferta de trabajo femenino y fertilidad. Tamao de la familia que ex-
pulsa a la mujer del mercado laboral ....................................................................... 62
f. La accin de las polticas pblicas sobre la natalidad y el empleo feme-
nino.............................................................................................................................................. 84
g. Conclusiones ........................................................................................................................... 113
CAPTULO 2
PERCEPCIN CIUDADANA SOBRE EL GASTO PBLICO EN FAMILIA COMO
INSTRUMENTO DISTRIBUTIVO: PRESTACIONES SOCIALES VS CARGA FISCAL
1. GASTO PBLICO REALIZADO POR LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN EDUCACIN, SANI-
DAD Y ENVEJECIMIENTO..................................................................................................................... 130
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PROTECCIN FISCAL DE LA FAMILIA EN UNA SOCIEDAD ENVEJECIDA
Pgina
a. Educacin como vehculo de redistribucin de la renta................................ 130
b. Gasto pblico en sanidad: Alternativas de nanciacin que garanticen
su viabilidad............................................................................................................................ 135
c. Gasto pblico en servicios sociales............................................................................ 152
2. GRADO DE UTILIZACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS EN ESPAA........................................... 161
3. GRADO DE SATISFACCIN DE LOS USUARIOS DE PRESTACIONES SOCIALES ............................... 166
a. Educacin.................................................................................................................................. 169
b. Sanidad ...................................................................................................................................... 175
c. Prestaciones sociales .......................................................................................................... 178
4. EVALUACIN DE LOS SERVICIOS Y PRESTACIONES PBLICAS. PROPUESTAS PARA SU MEJORA
EN LA GESTIN.................................................................................................................................... 184
5. JUSTIFICACIN DEL PAGO DE LOS IMPUESTOS................................................................................ 187
6. GRADO DE ACEPTACIN DE LA PARTICIPACIN DE LA INICIATIVA PRIVADA EN LA PRESTACIN
DE LOS SERVICIOS PBLICOS.............................................................................................................. 195
7. PERSPECTIVA INTERNACIONAL ........................................................................................................... 200
8. UNA PROPUESTA DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE PROTECCIN FAMILIAR.. 201
9. CONCLUSIONES.................................................................................................................................... 205
CAPTULO 3
EL IRPF COMO TRIBUTO NO NEUTRAL FRENTE AL TAMAO Y COMPOSICIN
DE LA FAMILIA
1. MARCO TERICO DEL TRATAMIENTO DE LA RENTA EN EL IRPF ESPAOL: CAPACIDAD DE
PAGO Y CAPACIDAD ECONMICA TOTAL: ANLISIS Y YUXTAPOSICIN DE LAS REFORMAS DE
1978 Y 1991 FRENTE A LAS REFORMAS DE 1998 Y 2007.................................................. 210
a. Concepto terico de renta............................................................................................... 213
b. Concepto scal de renta: Anlisis de los principales informes de re-
forma del Impuesto sobre la Renta............................................................................ 217
c. Gravamen de las rentas familiares............................................................................. 226
d. Estudio del concepto scal de renta en las principales reformas legisla-
tivas espaolas durante los siglos XX y XXI ......................................................... 234
2. MNIMO PERSONAL Y FAMILIAR VS DEDUCCIONES POR MOTIVOS FAMILIARES........................ 243
a. Mnimo personal y familiar como forma de gravamen de la renta ex-
cedentaria................................................................................................................................. 245
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I

NDICE GENERAL
Pgina
b. Propuesta de mejora de la tributacin familiar en Espaa ........................ 253
3. RENTA FAMILIAR PER CPITA ............................................................................................................ 256
4. EL GRAVAMEN DE LOS RENDIMIENTOS DEL TRABAJO Y SU RELACIN CON EL TAMAO DE
LAS FAMILIAS........................................................................................................................................ 257
a. Impuestos sobre la Renta de las Personas Fsicas vs gasto pblico en
familia: Resultados sobre los ndices de fertilidad............................................ 257
b. Presin scal y comportamiento demogrco.................................................... 265
c. Gravamen de los rendimientos del trabajo segn la tipologa familiar 268
5. CONCLUSIONES.................................................................................................................................... 281
CONCLUSIONES GENERALES .......................................................................................................................... 285
BIBLIOGRAFA.................................................................................................................................................. 291
NORMATIVA CONSULTADA............................................................................................................................. 317
ANEXOS ........................................................................................................................................................... 321
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