Estudos

Estudos e Pesquisas
da Secretaria de
Polticas de
Previdncia Social
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31
Este livro um registro de parte do
trabalho que vem sendo desenvolvido
nos ltimos anos pela Secretaria de
Polticas de Previdncia Social SPS,
trabalho que comeou com a Proposta
de Emenda Constitucional que resultou
na Emenda Const i t uci onal n 41,
promulgada ainda em dezembro de
2003, e vem se avolumando desde
ento.
Como o l ei t or poder ver l ogo no
Captulo 1 deste livro, esse trabalho
tem se pautado, sobretudo, pelo dilogo
tanto com outros entes federativos,
como no caso do Conselho Nacional
dos Dirigentes dos Regimes Prprios
de Previdncia Social CONAPREV,
quant o com os at ores rel evant es
na s oc i edade ( t r abal hador es ,
empregadores e aposentados), como
no caso do Consel ho Naci onal de
Previdncia Social CNPS.
O CONAPREV teve papel fundamental
nas di scusses que ocor r er am
durante o processo que resultou na
Emenda Constitucional n 41. Por sua
vez, o CNPS se consolidou como o
rgo de debate em torno dos temas
previ denci ri os no Pas. Nel e so
tratados tpicos da maior relevncia,
como novos desenhos de pol ti cas
previdencirias, o acompanhamento
dos programas em andamento, bem
como iniciativas visando melhoria do
atendimento aos cidados.
Tomo a liberdade de destacar a seo
1.3 deste Captul o 1, referente ao
Frum Nacional de Previdncia Social
FNPS, realizado ao longo de 2007
com o objetivo de pensar nos grandes
desafos do longo prazo para o Regime
Geral de Previdncia Social RGPS.
O FNPS resultou em uma oportunidade
mpar par a que o conheci ment o
tcnico de temas previdencirios fosse
democrat i zado e represent ou um
primeiro passo para que uma reforma
previdenciria ampla e consensual seja
elaborada no Pas.
Este livro tambm documenta parte
importante da produo tcnica da
SPS relacionada aos Regimes Geral
e Prprios de Previdncia Social. No
caso do Regime Geral (Captulo 2), o
leitor encontrar uma variada gama
de assuntos, como o impacto da
recente evoluo no mercado de
trabalho sobre a Previdncia Social,
as propostas de desonerao da
folha de pagamento, os efeitos dos
benefcios previdencirios sobre as
economias municipais e a proteo
social dos idosos. Por sua vez, no
caso dos Regimes Prprios (Captulo
3), uma ateno especial dada
Emenda Constitucional n 41, que
marcou o primeiro ano do Governo
do Presidente Lula.
Fi nal ment e, mas no menos
importante, preciso destacar a
importncia das polticas de sade
e segur ana do t r abal hador. A
elaborao do Fator Acidentrio de
Preveno FAP e do Nexo Tcnico
Epi demi ol gi co Previ denci ri o -
NT EP h a v i a d a d o mo s t r a s
que medi das i novadoras seri am
adotadas no mbito destas polticas.
Essa ateno se materializou, no
plano institucional, na criao do
Departamento de Polticas de Sade
e Segurana Ocupacional, vinculado
SPS. No Cap t ul o 4, o l ei t or
encontrar uma avaliao completa
do seguro de acidentes e doenas
do trabalho no Brasil, documento
que d fundamentos criao e ao
funcionamento do Departamento.
Os documentos aqui reunidos so
valiosos. Eles expem a maneira
como diversos temas previdencirios
tm sido analisados pelos tcnicos
do Ministrio da Previdncia Social
e, nesse sentido, tem valor tcnico
e histrico para os estudiosos e os
interessados no tema.
Helmut Schwarzer
Ministrio da Previdncia Social
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Estudos e Pesquisas da Secretaria de
Polticas de Previdncia Social
2003-2009
______________________________________________________________________
Coleo Previdncia Social
Volume 31
1 edio - 2.009
Helmut Schwarzer (Org.)
2
2009 Ministrio da Previdncia Social
Presidente da Repblica: Luiz Incio Lula da Silva
Ministro da Previdncia Social: Jos Barroso Pimentel
Secretrio Executivo: Carlos Eduardo Gabas
Secretrio de Polticas de Previdncia Social: Helmut Schwarzer
Diretor do Dep. do Regime Geral de Previdncia Social: Joo Donadon
Diretor do Dep. dos Regimes de Previdncia no Servio Pblico: Delbio Gomes
Pereira da Silva
Diretor do Dep. de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional: Remgio Todeschini
Chefe de Gabinete da SPS: Mnica Cabaas Guimares
Coordenador Geral de Estudos Previdencirios: Rogrio Nagamine Costanzi

Edio e Distribuio
Ministrio da Previdncia Social
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Esplanada dos Ministrios, Bloco F
70059-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2021-5776 Fax: (61) 2021-5516
Tambm disponvel no endereo: www.previdencia.gov.br
Impresso no Brasil/Printed in Brazil
permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte.
Brasil. Ministrio da Previdncia Social.
Estudos e Pesquisas da Secretaria de Polticas de Previdncia Social 2003-2009.
Braslia: MPS, 2009.
380 p. (Coleo Previdncia Social, Srie Estudos; v. 31, 1. Ed.)
ISBN 978-85-88219-37-3
1. Previdncia Social Dilogo Social. 2. Reforma da Previdncia. I. Estudos e
Pesquisas da Secretaria de Polticas de Previdncia Social 2003-2009. II. Srie Estudos.
CDD 341.67
3
SUMRIO
APRESENTAO .............................................................................................................. 05
CAPTULO 1 O MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL E O DILOGO SOCIAL
1.1 - Dilogo Social ...................................................................................................... 09
1.1.1 - O Conselho Nacional de Previdncia
Social e os Conselhos de Previdncia Social .............................................................. 12
1.2 O CONAPREV ....................................................................................................... 15
1.3 O Frum Nacional de Previdncia Social ................................................................ 20
1.3.1 O Frum Nacional de Previdncia Social e a
Busca de um Novo Consenso Previdencirio ................................................................... 28
1.3.2 Perspectivas do Frum Nacional de Previdncia Social ........................................ 30
1.3.3 O Dilogo Social e a Previdncia Social do Brasil ................................................ 43
1.3.4 Concluses do Frum Nacional de Previdncia Social ......................................... 45
CAPTULO 2 ESTUDOS PREVIDENCIRIOS NOTAS TCNICAS
2.1 Indexao dos Salrios de Contribuio ................................................... 63
2.2 Previdncia e Proteo Social dos Idosos no Brasil e na Amrica Latina ..... 71
2.3 Previdncia Social e Distribuio de Renda Intermunicipal ...................... 94
2.4 Os Impactos Redistributivos do Projeto de Lei Que Elimina
o Fator Previdencirio .................................................................................... 112
2.5 Impactos da Previdncia Social Sobre a Pobreza ...................................... 122
2.6 Desonerao da folha salarial e sua relao com a formalidade do
mercado de trabalho ....................................................................................... 132
2.7 Seguro Especial para Idosos em Condies Frgeis: Panorama
Internacional e Viabilidade de Implantao no Brasil ....................................... 158
2.8 Globalizao e Distribuio de Renda: a Importncia da Previdncia
Rural e dos Benefcios de Prestao Continuada no Brasil ................................ 163
2.9 Consideraes sobre a Poltica de Reajuste de Benefcios da Previdncia
Social e Comparaes com ndices de Inflao ................................................. 181
4
2.10 - Novo Plano de Benefcios Previdencirios
Para Autnomos: Incentivos, Pblicos e Custos ............................................... 198
2.11 Consideraes Sobre a Possibilidade de Implantao
do Sistema de Biometria na Previdncia Social ................................................ 215
2.12 Medidas de Gesto ............................................................................... 222
2.13 Raa e Gnero no Mercado de Trabalho e Na Previdncia Social .............. 237
CAPTULO 3 - REFORMAS PREVIDENCIRIAS
3.1 Exposio de Motivos da Proposta de
Emenda Constituio N 40 (Pec 40) ............................................................ 257
3.2 A Proposta de Reforma da Previdncia ..................................................... 287
3.3 A Reforma da Previdncia: Balano da Emenda Constitucional N. 41/03 .. 303
3.4 A Regulamentao da Emenda Constitucional N. 42/03
(Reforma Tributria) e a Desonerao da Folha de Pagamento para
Financiamento da Previdncia Social .............................................................. 311
CAPTULO 4 - DAS POLTICAS DE SADE E SEGURANA DO TRABALHO
4.1 A Administrao do Seguro de Acidentes e Doenas do Trabalho ............... 323
4.2 Panorama do Modelo de Seguro de Acidente de Trabalho em 2003 ............. 331
4.3 Evoluo dos Registros de Acidentes de
Trabalho no Brasil no Perodo 1996-2004 ........................................................ 353
4.4 Acidentes de Trnsito e Previdncia Social .............................................. 369
5
APRESENTAO
Jos Pimentel
Ministro da Previdncia Social
A Previdncia Social o maior sistema de proteo social com que conta o Pas. Todos
os meses, 23,4 milhes de benefcios so pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social,
protegendo milhes de cidados contra diversos riscos sociais como acidentes de trabalho,
doenas, idade avanada, entre outros.
Os trabalhadores brasileiros tm uma srie de expectativas em relao Previdncia
Social. A primeira delas , obviamente, estar coberto contra os riscos sociais que impedem
o trabalhador de gerar renda por meio do seu trabalho. Graas ao bom momento econmico
do Pas e a uma srie de iniciativas tomadas ao longo dos ltimos anos, podemos assistir a
uma retomada do crescimento da cobertura previdenciria dos trabalhadores brasileiros,
notcia alvissareira.
Em segundo lugar, o trabalhador espera um atendimento gil e desburocratizado.
Nesse aspecto, tambm realizamos progressos considerveis. Diversos procedimentos
relacionados ao reconhecimento de direitos simplificaram e desburocratizaram o
atendimento. As flas nas agncias do INSS foram praticamente eliminadas. As agncias
esto sendo modernizadas e parcela signifcativa dos atendimentos resulta, nos dias de
hoje, na concesso do benefcio.
Em terceiro lugar, o trabalhador espera por uma administrao efciente, que respeite
seus aportes e evite desperdcios. No por acaso, realizamos nesta gesto o Censo
Previdencirio, uma ampla checagem dos nossos registros que implicou na cessao de
benefcios que vinham sendo pagos indevidamente. As diversas foras-tarefa tambm tm
se mostrado um instrumento importante de combate fraude.
Finalmente, o trabalhador espera uma gesto efcaz, que trabalhe no sentido de manter
os regimes previdencirios brasileiros com uma trajetria de longo prazo sustentvel.
Sabemos que no se faz polticas previdencirias com foco no curto prazo. A Previdncia
Social um pacto entre geraes e por isso preciso, a cada passo, verifcar os impactos
sobre a sustentabilidade de longo prazo que tm as diversas propostas de polticas para a
nossa Previdncia.
Os trabalhos aqui apresentando refetem essa gama de preocupaes do trabalhador
brasileiro. Cobrem tanto as discusses realizadas ao longo do Frum Nacional de
Previdncia Social FNPS, focadas na sustentabilidade do Regime Geral de Previdncia
Social diante do desafo colocado pela transio demogrfca, quanto variados aspectos do
Regime Geral, dos Regimes Prprios e das polticas de sade e segurana ocupacional.
6
Trata-se de um registro dos trabalhos desenvolvidos pela Secretaria de Polticas de
Previdncia Social SPS no sentido de produzir avaliaes, diagnsticos e propostas para
regulamentao dos regimes previdencirios no Pas. , portanto, leitura fundamental para
aqueles que tm envolvimento acadmico com o tema mas tambm para o trabalhador
brasileiro que tenha interesse em conhecer mais sobre o funcionamento da Previdncia
Social no Brasil.
Portanto, com grande prazer que apresento este novo volume da Coleo Previdncia
Social. Boa leitura.
7
CAPTULO 1
O MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL E O
DILOGO SOCIAL
9
1.1 - DILOGO SOCIAL
Na sociedade atual, marcada por novas formas de manifestaes e de representao de
interesses, surgem diferentes estratgias de ao e expresso social. Haja vista os desafos
a serem superados, decorrentes de um mundo globalizado, em que preciso conciliar as
questes sociais e trabalhistas com um cenrio de competitividade e desenvolvimento
econmico. Diante desse cenrio, a ocorrncia do dilogo social algo pertinente, pois
contribui para uma sociedade mais estvel e equitativa.
A presena do dilogo social nas relaes sociais institucionalizadas, atravs da
representao de vrios segmentos, tem sido fundamental para a orientao da prtica
de novas formas de gesto e na busca de solues para os diversos problemas de ordem
econmica, social e poltica. , tambm, uma importante contribuio para o avano
democrtico, especialmente no que se refere s questes laborais, pois torna possvel a
discusso de projetos de reformas trabalhistas, como: melhorias nas reas de segurana e
sade ocupacional, previdncia social e outras condies de trabalho.
H requisitos essenciais para a consecuo do dilogo social. Dentre eles, podem-se
destacar: o apoio institucional, em especial do governo, como interlocutor do processo;
o interesse e o compromisso das partes envolvidas; o respeito liberdade sindical e
negociao coletiva; e a participao de organizaes de trabalhadores e empregadores
com capacidade tcnica e com acesso s informaes necessrias.
O dilogo social se processa, principalmente, atravs do intercmbio de informaes,
indispensvel para a sua efetividade, que, alm de promover o dilogo, ainda contribui para
a formulao de consensos sobre problemas e desafos a serem superados. Outro ponto
relevante do dilogo social a possibilidade de negociao que ele oferece, pois esta de
fundamental importncia para se frmarem acordos ou convnios coletivos. Por meio das
negociaes pode-se, por exemplo, determinar o valor das remuneraes e as condies de
trabalho relacionadas aos trabalhadores alcanados pelo acordo, como tambm se podem
defnir as normas que regem as relaes entre trabalhadores e empregadores.
Segundo a OIT, Organizao Internacional do Trabalho, o dilogo social abarca todos
os tipos de negociao, de consulta ou, simplesmente, de intercmbio de informaes
entre representantes do governo, empregadores e trabalhadores, acerca de questes
que envolvem interesses comuns no mbito das polticas sociais e econmicas. E tem
como principais objetivos promover a criao de consensos, possibilitar a participao
democrtica dos diversos atores envolvidos no processo, e contribuir para a resoluo
de questes importantes da vida econmica e social. Atravs dele, possvel promover
melhores condies de vida e de trabalho, alm de uma maior justia social.
10
O papel dos atores sociais no dilogo social:
a) O governo pode assumir o papel de promotor e tambm pode participar
ativamente do processo. No primeiro caso, promove a consulta com
interlocutores sociais e adota medidas apropriadas para o melhor andamento das
negociaes e consultas. No segundo caso, toma parte do dilogo, para alentar
os intercmbios e levar mais a fundo os debates, respaldando suas prprias
polticas;
b) Os empregadores as organizaes de empregadores assumem um papel
fundamental no fortalecimento das relaes de trabalho, uma vez que servem
como veculo para expressar suas necessidades, alm de contribuir para a
definio de consensos em matria de emprego, previdncia e sade dos
trabalhadores;
c) Os trabalhadores importantes interlocutores e participam do processo
atravs de seus sindicatos e/ou associaes na busca de seus interesses
profssionais, tais como melhores condies de trabalho e melhores salrios.
As organizaes sindicais so os principais canais de participao dos
trabalhadores, no dilogo social, sendo, por isso, indispensveis para que os
mesmos melhorem sua qualidade de vida. Alm disso, por meio do dilogo
social e das negociaes coletivas, tm-se ampliado as reivindicaes dos
trabalhadores para as reas de proteo social, de segurana e sade no trabalho,
e de educao.
O dilogo social pode assumir formas bipartites, tripartites ou quadripartites. As
formas bipartites dizem respeito s relaes entre empregadores e representantes dos
trabalhadores, ou ainda, s relaes entre o governo e os sindicatos e as organizaes de
empregadores. J no processo tripartite, as discusses giram em torno de representantes do
governo, das organizaes dos empregadores e dos trabalhadores. No caso da Previdncia
Social brasileira, o dilogo social assume um modelo quadripartite, que tem como
princpio o carter democrtico e descentralizado de administrao (CF, art. 194). Este
modelo conta com a participao dos seguintes atores: o governo, os empregadores, os
trabalhadores e os aposentados.
No cenrio internacional, o dilogo social na Europa se constituiu em elemento
promotor de modernizao econmica e social e de grandes mudanas, sendo reconhecido
como modelo de desenvolvimento e com qualifcaes necessrias, no sentido de conferir
maior dinamismo economia e s reformas propostas. Nesse contexto, o dilogo social
assume as formas bipartite e tripartite, e seus intervenientes so as organizaes que
representam os trabalhadores e os empregadores. Tambm, atravs deste instrumento, os
parceiros sociais colaboram na defnio de normas sociais europeias e, por este motivo,
desempenham um papel essencial na conduo das polticas sociais da Unio Europeia.
Os parceiros sociais representam diretamente os interesses e problemas ligados ao
mercado laboral, e, alm de contribuir para uma melhor defnio quanto aos salrios e
condies de trabalho, so capazes de conduzir a um dilogo suscetvel celebrao de
11
acordos coletivos, voltados para essas importantes questes. Os parceiros sociais tambm
podem negociar, de forma independente, acordos que assumem carter normativo e, assim,
acabam por empenhar um verdadeiro dilogo social autnomo.
O dilogo social europeu tem assumido novas dimenses, medida que se intensifcam
os processos: de integrao econmica, de globalizao, de demografia, das relaes
laborais, de intercmbio e de coordenao, no mbito das relaes internacionais. E no
sentido de contribuir para um maior entendimento quando da utilizao desse instrumento,
possvel relatar experincias de sucesso entre os pases europeus, por ocasio de
processos de reforma.
No que se refere s reformas dos sistemas de previdncia, segundo Vincius Pinheiro,
representante da OIT no Frum Nacional de Previdncia Social - FNPS, as principais
tendncias entre os pases membros da OCDE so: o aumento do limite de idade para a
aposentadoria; a eliminao ou reduo da aposentadoria antecipada proporcional; o
incentivo aos planos privados voluntrios; a constituio de reservas em fundos pblicos;
e a homogeneizao de regras ou unifcao dos regimes dos trabalhadores dos setores
pblico e privado. Alguns pases adotaram uma espcie de bnus para postergar a
aposentadoria; outros pases vincularam os benefcios expectativa de vida ou a fatores de
sustentabilidade.
Importante acrescentar pontos relevantes tambm apresentados por Vincius
Carvalho, no FNPS, referentes experincia do dilogo social e reforma da previdncia
na Sucia, pas membro da OCDE. Em 1984, o Governo social-democrata instituiu um
comit consultivo de reforma da previdncia, com representao dos partidos polticos,
confederaes de trabalhadores, empresrios e especialistas. Embora o relatrio fnal
publicado em 1990 no tenha sido adotado, este serviu para conscientizar sobre a
necessidade de reforma. Em 1991, o Governo liberal-conservador instituiu outro comit,
com membros dos partidos polticos e tecnocratas. Na ocasio, os princpios orientadores
das propostas elaboradas em janeiro de 1994 foram aceitos pelos partidos de coalizo de
governo e pelos sociais-democratas da oposio e, em junho do mesmo ano, a proposta
foi aprovada com 85% dos votos. Em setembro, sociais-democratas retornaram ao poder
e criaram um grupo com composio parlamentar, para redigir os atos regulatrios e
implementar a reforma.
No caso especfco da Espanha, o pas conta, desde 1995, com um valioso instrumento
poltico de dilogo social, sobre a anlise dos problemas estruturais do sistema de
seguridade social e as principais reformas a empreender, conhecido como o Pacto de
Toledo. Fruto do consenso poltico, trata-se de um acordo parlamentar importante em
processos reformistas e cujo objetivo foi o de tornar fnanceiramente vivel o modelo
de repartio e solidariedade de Seguridade Social, alm de estabelecer as principais
prioridades para a reforma do sistema de penses e contribuir para seu aperfeioamento
e consolidao, atravs de suas recomendaes. Cabe destacar, ainda, que o Pacto de
Toledo foi fundamental para o fortalecimento destes processos, ao compartilhar, de forma
explcita, o compromisso assumido pelas foras polticas com representao parlamentar.
No que cabe Previdncia Social brasileira, hoje, as formas de dilogo social
institucionalizadas pelo Ministrio da Previdncia Social, atravs da Secretaria de Polticas
12
de Previdncia Social, se do atravs do Conselho Nacional de Previdncia Social - CNPS,
onde a Secretaria de Polticas de Previdncia Social SPS - exerce a funo de Secretaria
Executiva dos Conselhos de Previdncia Social CPS, que so instncias colegiadas e
vinculadas ao CNPS, instaladas nas Gerncias-Executivas do Instituto Nacional do Seguro
Social - INSS, do Conselho Nacional dos Dirigentes de Regimes Prprios da Previdncia
Social CONAPREV. Tambm, atravs do Decreto n. 6.019, de 22 de janeiro de 2007, foi
institudo o Frum Nacional de Previdncia Social FNPS, um espao de dilogo com o
fm de coordenar e sistematizar as discusses entre representantes dos trabalhadores, dos
empregadores e do governo federal, acerca do sistema previdencirio pblico.
1.1.1 - O CONSELHO NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL E OS
CONSELHOS DE PREVIDNCIA SOCIAL
O Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS, integrante da estrutura do
Ministrio da Previdncia Social, rgo superior de deliberao colegiada, institudo
pela lei 8.213, de 24 de julho de 1991, e suas alteraes, e tem como fnalidade deliberar
sobre a poltica de Previdncia Social e sobre a gesto do sistema previdencirio. O CNPS
tem como papel fundamental o fortalecimento da gesto quadripartite. o espao da
Previdncia Social onde se exerce, plenamente, o dilogo social.
As construes do Dilogo Social e da Gesto Participativa so instrumentos que dinamizam
e fortalecem as polticas pblicas de um governo democrtico. Partindo dessa premissa, o
Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS objetiva estabelecer o carter democrtico
e descentralizado da gesto administrativa, com a participao do Governo e da sociedade,
em especial de Trabalhadores em atividade, Empregadores, Aposentados e Pensionistas.
Dessa forma, a Previdncia Social interage com a sociedade e cria oportunidades na busca do
aperfeioamento constante, transparente e democrtico para a gesto do sistema que integra.
O CNPS vem construindo sua atuao no acompanhamento e na avaliao dos planos
e programas realizados pela Previdncia Social, melhorando o desempenho dos servios
prestados sua clientela. Cumpre ressaltar a importncia desse frum de discusso, que
confere transparncia e legitimidade s Polticas de Previdncia Social. Assim, Governo,
Aposentados e Pensionistas, Trabalhadores em atividade e Empregadores so coautores
das propostas e decises proferidas pelo Conselho, o que garante a participao e a
responsabilidade no equacionamento dos problemas da rea.
Cumpre salientar que a Agenda Hemisfrica do Trabalho Decente dedica um
captulo inteiro ao desenvolvimento do dilogo social, propondo seu aprofundamento,
e que a Agenda Nacional do Trabalho Decente prev, explicitamente, o CNPS entre os
instrumentos de dilogo social a serem protegidos e fortalecidos.
Com o objetivo de atender s metas propostas pela Agenda Hemisfrica do Trabalho
Decente de aumentar a proteo social, o CNPS promoveu um ciclo de debates sobre
a expanso da cobertura. As entidades da sociedade civil organizada, com assento no
conselho, expuseram suas respectivas vises e propostas, visando contribuir para a
formulao de polticas pblicas capazes de oferecer xito, quanto extenso de proteo,
no campo da previdncia social.
13
Dentre as Resolues aprovadas no CNPS, podem-se destacar as mais recentes:
RESOLUES 2008
Resoluo de Servio n. 1296, de 05.03.2008 Recomenda a continuidade
das aes desenvolvidas pela Secretaria de Polticas de Previdncia Social;
Resoluo de Servio n. 1297, de 05.03.2008 Respaldando a realizao da
Conferencia Interamericana de Seguridade Social na Bahia;
Resoluo de Servio n. 1295, de 05.03.2008 Reduo de juros para o
emprstimo consignado;
Resoluo de Servio n. 1298, de 05.03.2008 Regras para o emprstimo
consignado e carto de crdito;
Resoluo de Servio n. 1299, de 26.03.2008 Constitui Grupo de Trabalho
para a Agenda Hemisfrica do Trabalho Decente;
Resoluo de Servio n. 1300, de 26.03.2008 Apoia e Recomenda a
continuidade do plano de trabalho para 2008 do Instituto do Seguro Social
INSS;
Resoluo de Servio n. 1.301, de 30.07.08 - Aprovar a Proposta Oramentria
do Ministrio da Previdncia Social - MPS para o exerccio de 2009, enviada
ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
Resoluo de Servio n. 1.302, de 27.08.08 - Recomendar ao Instituto Nacional
do Seguro Social INSS que revogue o Art. 24 da Instruo Normativa INSS/
PRES n. 28, de 16 de maio de 2008;
Resoluo de Servio n. 1.303, de 26.11.08 - Procedimentos para conciliao,
transao e desistncia judicial nas causas em curso nos Juizados Especiais
Federais;
Resoluo de Servio n. 1.304, 10.012.08 - Aprovar o novo Regimento
Interno dos Conselhos de Previdncia Social Junto s Gerncias Executivas do
Instituto Nacional do Seguro Social INSS.
RESOLUES 2009
Resoluo de Servio n. 1.305, de 10.03.09 - Recomendar ao Instituto Nacional
do Seguro Social - INSS que, relativamente aos emprstimos consignados, e
respeitado o limite de margem consignvel de 30% (trinta por cento) do valor
do benefcio, torne facultativo aos titulares dos benefcios previdencirios a
constituio de Reserva de Margem Consignvel RMC de 10% (dez por cento)
do valor mensal do benefcio, a ser utilizada exclusivamente para operaes
realizadas por meio de carto de crdito;
Resoluo de Servio n. 1.306, de 04.05.09 - Recomendar que o Ministrio da
Previdncia Social MPS considere, na aprovao e divulgao dos resultados
14
das receitas e despesas do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, o valor
dos benefcios de salrio-famlia e salrio-maternidade pagos pelas empresas
e por elas deduzidos, quando do recolhimento das respectivas contribuies
mensais;
Resoluo de Servios n. 1.307, de 26.03.09 - Aprovar os avanos relacionados
com o Cadastramento dos Segurados Especiais efetuado pelo Instituto
Nacional do Seguro Social INSS, na busca da melhoria contnua da gesto e
do atendimento aos segurados;
Resoluo de Servios n. 1308, de 27.05.09 Aprova nova Metodologia
do Fator Acidentrio de Preveno FAP, que tem por objetivo incentivar a
melhoria das condies de trabalho e de sade do trabalhador, estimulando as
empresas a implementarem polticas mais efetivas de sade e segurana no
trabalho para reduzir a acidentalidade.
Em 2003, por meio do Decreto n. 4.874, foram institudos os Conselhos de Previdncia
Social CPS, no mbito das Gerncias Executivas do INSS. Portanto, cada Gerncia-
Executiva do INSS possui um CPS em sua estrutura, com algumas excees. As excees
so as 2 gerncias da cidade do Rio de Janeiro e as 4 gerncias da cidade de So Paulo.
Assim, apesar de existirem 100 Gerncias Executivas do INSS, 96 gerncias contam com
um CPS em sua estrutura institucional.
Os CPS, unidades descentralizadas do CNPS, so instncias colegiadas, de carter
consultivo e de assessoramento, e tm como fnalidade apresentar propostas para a poltica
de Previdncia Social local. Portanto, o Conselho de Previdncia Social , sobretudo, um
instrumento disposio do Gerente Executivo para construir o dilogo com a comunidade
e buscar apoio para suas aes, trazendo transparncia Previdncia e oportunidade para
os representantes sociais apresentarem suas propostas. A Lei 8213 j previa o carter
descentralizado que o dilogo social deveria implementar no mbito da Previdncia Social,
ao que se respondeu com a instituio do CPS.
Coube s Gerncias Executivas, em suas respectivas reas de jurisdio, o papel de
convocar a sociedade local para o processo de composio dos CPS, processo que se deu
por meio de editais publicados nos jornais de maior circulao.
A atuao dos representantes dos trabalhadores, empregadores, aposentados e
pensionistas junto aos Conselhos tem como premissa acompanhar de perto as aes das
Gerncias Executivas, o que estabelece um canal de dilogo com a sociedade local. Nas
reunies, os Conselheiros apresentam os anseios, expectativas e frustraes da clientela
previdenciria local, que se transformam em documentos aprovados pelo plenrio, os quais
so enviados ao CNPS.
Vale ressaltar que o CNPS possui, dentre suas atribuies, coordenar, assessorar e dar
andamento s propostas encaminhadas pelos CPS, para as devidas reas de competncias
do Ministrio da Previdncia Social MPS e Instituto Nacional do Seguro Social INSS, e
responder aos CPS, quanto viabilizao de suas propostas.
Os meios utilizados para divulgar na sociedade a atuao dos conselhos, so
15
os seguintes documentos: Resolues, Recomendaes, Moes, Planilhas de
acompanhamento de reunies, bem como Atas das reunies e Audincias Pblicas, as quais
so enviadas para o Conselho Nacional de Previdncia Social que, por sua vez, atualiza e
envia para disponibilizao no site do Ministrio da Previdncia Social, no endereo http://
www.previdencia.gov.br/.

1.2 - O CONAPREV
O Conselho Nacional dos Dirigentes de Regimes Prprios de Previdncia Social
CONAPREV constitui-se como entidade associativa civil sem fns lucrativos, e possui
como membros: um representante da Secretaria de Polticas de Previdncia Social do
Ministrio da Previdncia Social; um representante do Instituto Nacional do Seguro
Social; um representante, por ente da Federao, dos rgos ou entidades responsveis pela
gesto dos Regimes Prprios de Previdncia Social da Unio, dos Estados e do Distrito
Federal; um representante da Associao Brasileira de Municpios; um representante
do Frum Nacional de Secretarias de Administrao das Capitais; e um representante da
Confederao Nacional dos Municpios.
O CONAPREV foi criado em 03 de outubro de 2001, durante reunido na cidade de
Florianpolis SC, para servir como espao de articulao entre as diferentes instncias
governamentais responsveis por Regimes Prprios de Previdncia Social. At 1998,
os Estados no se preocupavam explicitamente com a poltica previdenciria. Assim,
as despesas com previdncia confundiam-se com as despesas de pessoal. A partir
da promulgao da Emenda Constitucional n. 20/1998, que modifica o sistema de
previdncia social, e da Lei n. 9.717 de 27/11/1998 que trata das regras gerais para
organizao e funcionamento dos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) dos
servidores pblicos da Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e dos militares dos
Estados e do Distrito Federal , o Conselho Nacional de Secretrios de Administrao
CONSAD passou a discutir a formulao dos sistemas previdencirios de Estados
e Municpios, incluindo a construo de cadastros e sistemas e a aplicao atuarial de
normas. A frequente participao do Ministrio da Previdncia Social, por meio da
Secretaria de Polticas de Previdncia Social, nas reunies do CONSAD, para dirimir
dvidas acerca da organizao dos RPPS, levou ideia de se criar um foro especfco
para tratar das questes previdencirias. O CONAPREV surge, ento, para superar as
difculdades de implementao dos RPPS, com os seguintes objetivos:

a) acompanhar e avaliar as polticas e diretrizes previdencirias voltadas ao
servidor pblico, propondo medidas e colaborando na sua implementao;
b) realizar a articulao com rgos e entidades, pblicos e privados, nacionais e
internacionais, que estudem, debatam ou deliberem sobre temas pertinentes a
suas fnalidades;
c) executar e coordenar programas voltados rea de sua atuao e fnalidade;
16
d) celebrar acordos, convnios, contratos e outros ajustes com rgos e entidades,
pblicos e privados, nacionais e internacionais;
e) promover congressos, simpsios, seminrios, cursos, desenvolver programas e
outros eventos para estudos e debates no mbito de sua atuao;
f) colaborar com o aperfeioamento tcnico dos Regimes Prprios de Previdncia
Social federal, estaduais, distrital e municipais;
g) promover o intercmbio de experincias nacionais e internacionais na rea de
sua atuao;
h) propor medidas visando ao disciplinamento da compensao fnanceira entre os
Regimes Prprios de Previdncia Social;
i) consolidar e disseminar teses, estudos e informaes em geral, sobre os
Regimes Prprios de Previdncia Social;
j) promover a articulao entre os regimes prprios de previdncia social e o
Regime Geral de Previdncia Social.
Desde outubro de 2001, o CONAPREV j se reuniu ordinariamente vinte e oito vezes,
e quatro vezes extraordinariamente. Para cumprir os objetivos estabelecidos, as pautas
das reunies do Conselho esto ligadas: troca de experincias com pases da Amrica
Latina e com organismos internacionais, sobre a questo previdenciria; implementao
do Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia PARSEP;
organizao de visitas tcnicas aos Tribunais de Contas Estaduais; criao de Grupos de
Trabalho para tratar de diversos assuntos, como compensao previdenciria, previdncia
complementar, dvida pblica, legislao, e capitalizao e investimento; ao balano
da regularidade previdenciria; organizao de cursos de gesto previdenciria;
implantao do Certificado de Regularidade Previdenciria; sensibilizao dos
candidatos Presidncia da Repblica para a poltica de previdncia social; e atuao do
Conselho para aprovao no Congresso de legislao previdenciria.
Alm das Reunies Ordinrias, os Conselheiros se renem para participar de diversos
Seminrios e Cursos. Alm disso, os membros do CONAPREV integram diversos Grupos
de Trabalho que tratam de assuntos especfcos, levando suas observaes ao plenrio
do Conselho. Alguns destes Grupos produziram resolues que se tornaram minutas de
Decreto ou de Portaria.
O pblico-alvo do CONAPREV so os gestores previdencirios de Estados e
Municpios. Entretanto, necessrio observar que a participao dos Municpios no
Conselho s foi aprovada na 6 Reunio Ordinria do CONAPREV, realizada no dia 11 de
dezembro de 2002, em Braslia-DF.
Administrativamente, o CONAPREV composto pela Presidncia, pela Secretaria-
Executiva e pelo Conselho Fiscal. A Presidncia composta por um Presidente e dois
Vice-Presidentes, sendo eleitos pelo plenrio, assim como o Conselho Fiscal. O Secretrio-
Executivo indicado pelo Ministrio da Previdncia Social. A Coordenao de Dilogo
Social da Secretaria de Polticas de Previdncia Social apoia administrativamente
o Conselho, sendo responsvel pela organizao das reunies e seus respectivos
17
desdobramentos. Por se tratar de Conselho composto por representantes das trs
instncias, a participao dos gestores ampla, sendo todos responsveis pelo seu bom
funcionamento.
O CONAPREV, com o objetivo, dentre outros, de acompanhar e avaliar as polticas e
diretrizes previdencirias voltadas ao servidor pblico, propondo medidas e colaborando
na sua implementao, realizou debates sobre diversos assuntos, tendo contribudo,
inclusive, com a expedio de portaria ministerial. A melhor forma encontrada para o
avano em questes to amplas foi a organizao de grupos de trabalho. Alm dos grupos
de trabalho, o CONAPREV tambm organizou ou colaborou com a organizao de cursos
na rea de gesto previdenciria, como o realizado pela Universidade de Braslia e os
organizados nos estados de SC, MG e GO, o que contribui com a profssionalizao dos
dirigentes de RPPS. Encontra-se a seguir relao de grupos de trabalho implementados e
seus resultados.
GRUPO
DE TRABALHO
RESULTADOS OBSERVAES
Projeto de Lei de
estruturao dos RPPS
Recomendaes para orientao do
CONAPREV aos Estados; promoo
de prorrogao para compensao
previdenciria e apoio aprovao da
PEC 136/99
Assinatura de moo para
indicar a necessidade urgente
de aprovao da PEC 136/99
Compensao
previdenciria
Relao dos documentos necessrios
para a troca de informaes e para a
compensao entre as Ufs; processo
de compensao; propostas de
alterao ao Decreto 3.048/99 e Lei
9.796/99
Resoluo sobre
processamento da
compensao entre os
Regimes Prprios e
apreciao da minuta de
Decreto sobre compensao
previdenciria
SIPREV
Apresentao de novas demandas ao
SIPREV e o que tem sido feito no
sistema
Em andamento
PARSEP II
Projeto em execuo, decorrente da
celebrao de acordo entre a Unio e
o BIRD
Gesto Patrimonial
Realizao de reunio conjunta
entre CONAPREV, CONSAD, e
MPOG para discusso de alterao
da Lei 8.666/93 e contratao de
estudo sobre gesto patrimonial
e capitalizao dos fundos
previdencirios
Capitalizao e
Investimento
Apresentao de termo de referncia
e nomeao de representante do
CONAPREV no CONSAD
Conselho Nacional de Secretrios de
Estado de Administrao
Aprovao do Termo de
Referncia
Comisso para atuar
junto ao Congresso para
aprovao demandas
Atuao para aprovao do PL09
18
Legislao Apresentao de minuta de Resoluo
Resoluo do Adicional de
Permanncia em Atividade
Previdncia
Complementar
Apresentao dos impactos
da Reforma Previdenciria na
Previdncia Complementar do
Servio Pblico
Organizao de um
seminrio sobre Previdncia
Complementar nos dias 8 e
9/09/2003
Regulamentao da
Proposta de Emenda
Constitucional PEC n
67/2003
Debate e incorporao de propostas
para legislao infra-constitucional
Plano de Contas dos
Regimes Prprios de
Previdncia Social
Foi apresentado Plano de Contas dos
RPPS
Publicao de Livro do Plano
de Contas, brevemente
Resoluo
n 2652-23/09/1999
Alterada para a Resoluo BACEN
3506-26/10/2007
Em vigncia a Resoluo
3506/07
Participao de
representantes de
Municpios no Conselho
Indicao da participao de trs
entidades: Frum de Secretrios
de Administrao das Capitais,
Associao Brasileira de Municpios
e Confederao Nacional dos
Municpios
Divida ativa e pblica
Apresentao de estudo sobre fundo
de equalizao previdenciria
Minuta de Resoluo
Alternativas de Reforma
Previdenciria
Apresentao de compilaes das
deliberaes da Reforma
Declarao do CONAPREV
sobre Reforma da Previdncia
Regulamentao da PEC
40/03
Apresentao de concluso dos
debates, e abertura de prazo de 30
dias para recebimento de sugestes
Grupo Tcnico
Permanente sobre gesto
de investimento
No implementado
Aposentadoria Especial
Projetos Leis Complementares,
enviados Casa Civil
Critrios de Emisso
de Certifcado
de Regularidade
Previdenciria
Debates, modifcao, ampliao
e alterao da vigncia de diversos
critrios
Discusso de Polticas
para Investimento dos
RPPSs
Implementao da sua
obrigatoriedade
Aposentadoria dos
militares
Propostas de coordenao
Estatuto
Alteraes no Estatuto e incluso
de 10 municpios, na condio de
titulares e suplentes e da ABIPEM e
ANEPREM
Elaborao de propostas
para regulamentar a
emisso de Certides de
Tempo de Contribuio
Unifcao e padronizao das
Certides de Tempo de Contribuio
19
Discusso sobre
Avaliao de
possibilidades de
alterao da Resoluo
3506
Proposio e aprovao pelo CMN da
Resoluo 3790/09
Discusso sobre Guia
das Melhores Prticas
Em andamento
O CONAPREV organizou, ainda, seminrios ou palestras sobre as temticas discutidas
pelos conselheiros: Seminrio com representantes dos presidenciveis para propostas
dos candidatos e sugestes; Seminrio internacional para troca de experincias no mbito
da Seguridade Social, com representantes da Argentina e do Mxico; Seminrio com
experincias internacionais de reforma da previdncia e previdncia social na OCDE;
Seminrio com os Secretrios de Previdncia Social e Previdncia Complementar, para
tratar da Regulamentao da PEC n.40/2003 e Impactos da Reforma Previdenciria
na Previdncia Complementar do Servio Pblico; e Seminrio sobre Previdncia
Complementar.
A formulao de Resolues um dos maiores resultados do CONAPREV. Alguns
deles, como a Resoluo sobre Compensao Previdenciria, acabou se tornando
Minuta de Decreto. Outro importante resultado a troca de informaes e o aumento
do conhecimento sobre a questo previdenciria. Os debates ocorridos levaram a uma
relativa uniformizao dos Regimes Prprios de Previdncia Social. A implementao do
Certifcado de Regularidade Previdenciria tambm contribuiu com essa uniformizao.
A grande mudana ocorrida desde a situao inicial foi a prpria criao de
interlocutores nos entes da federao, o que contribuiu para a formao de conscincia
previdenciria nos Estados e levou melhoria dos servios prestados na rea da
previdncia. A parceria implementada contribuiu, inclusive, com a agilidade do
encaminhamento da Reforma da Previdncia, tendo sido realizadas gestes junto aos
Governadores e Sociedade Civil, para este fm.
As avaliaes atuariais dos RPPS, feitas pelo Ministrio da Previdncia Social,
demonstraram o grande avano ocorrido nestes Regimes, fruto dos debates e da troca
de experincia ocorridos no mbito do CONAPREV. As melhorias obtidas acabam por
benefciar os usurios dos sistemas previdencirios estaduais, ou seja, servidores pblicos
estaduais, distritais, municipais e militares da Unio, Estados e Distrito Federal.
O principal obstculo encontrado durante a existncia do Conselho a ideia de que
o Ministrio da Previdncia Social MPS necessita exercer papel preponderante no
CONAPREV. Entretanto, o MPS, assim como alguns Estados, entende que o Conselho
existe como parceria entre os gestores previdencirios. Assim, necessrio que a
gesto do Conselho ocorra de forma transparente e democrtica, com a definio de
corresponsabilidades. A soluo encontrada para a ampliao desta percepo foi a criao
de Grupos de Trabalho, em que os Estados tm funo preponderante, e a discusso de
minutas de Decreto e Portaria a serem assinadas pelo Governo Federal, para que os demais
participantes do Conselho sintam-se responsveis, tambm, pela questo normativa dos
sistemas previdencirios.
20
Dada a complexidade da questo previdenciria nos Estados, Distrito Federal e
Municpios, a criao do Conselho foi fundamental para a implementao de RPPS,
com o apoio tcnico do Ministrio da Previdncia Social. Quando os Regimes Prprios
de Previdncia Social funcionam adequadamente, todos saem ganhando: os servidores
pblicos, que tm aposentadorias, penses e benefcios garantidos, e a sociedade como
um todo, j que a principal consequncia do equilbrio previdencirio a possibilidade
de aplicao de recursos, anteriormente utilizados para cobrir dfcits, em programas de
desenvolvimento social, como nas reas de sade e educao.
Assim, embora o CONAPREV no seja um rgo executivo, seu funcionamento
vem sendo de fundamental importncia, na formulao e indicao de polticas a serem
seguidas pelo MPS e demais rgos estaduais e municipais, envolvidos com a questo
previdenciria do pas.
1.3 - O FRUM NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL
Discurso do ento Ministro da Previdncia Social, sr. Nelson Machado, na ocasio de
abertura do Frum Nacional de Previdncia Social, no Palcio do Planalto.
Solenidade de Lanamento do Frum Nacional de Previdncia Social.
Braslia, 12 de fevereiro de 2007.
Excelentssimo Sr. Presidente da Repblica;
Demais autoridades;
Ilustrssimos Srs. Dirigentes das Instituies-Membro do FNPS;
Senhoras e Senhores:
1. Esta cerimnia refora o compromisso do governo do Presidente Lula na busca
de uma sociedade mais justa, solidria e democrtica. Alm do lanamento e instalao
do Frum Nacional de Previdncia Social, presenciamos a assinatura de decreto que
regulamenta o programa simplifcado de incluso previdenciria , bem como institui
novos procedimentos para a caracterizao de benefcios por incapacidade e critrios
para a fexibilizao das alquotas do seguro de acidentes do trabalho, atendendendo
reivindicao histrica dos trabalhadores.
2. O programa simplificado de incluso social foi desenhado para atender aos
contribuintes individuais que trabalham por conta prpria sem qualquer vnculo de
servio com empresa, e aos contribuintes facultativos, que disponham de baixa renda. Ele
regulamenta as disposies da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, e
da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006.
3. Por esse sistema, aos trabalhadores por conta-prpria e aos contribuintes
facultativos dada a opo de se fliar Previdncia Social mediante contribuio de,
apenas, 11% (onze por cento) sobre o salrio mnimo, passando a ter direito a todos
21
os benefcios assegurados pelo regime previdencirio - exceo da aposentadoria
por tempo de contribuio . Atualmente a alquota de contribuio de 20% sobre a
remunerao efetivamente percebida, o que considerado muito elevado para quem tem
renda baixa.
4. Registre-se que a cobertura previdenciria brasileira pequena em relao queles
que trabalham por conta prpria. Nesta categoria esto 7,9 milhes de trabalhadores hoje
sem acesso aos direitos previdencirios.
5. importante destacar que, por atender tambm categoria de segurados
facultativos, sobretudo os que possuem baixa renda, o Programa aqui institudo abre a
possibilidade de que donas-de-casa e estudantes, que hoje contam com baixssimas taxas
de adeso Previdncia Social, possam ingressar no sistema. Com isso, estaro sendo
atendidos justifcados anseios destes grupos.
6. Outro aspecto importante do decreto assinado nesta cerimnia a regulamentao
das alquotas do seguro de acidentes do trabalho, prevista no art. 10 da Lei n 10.666, de 8
de maio de 2003. Essa medida, h muito reivindicada por todos os segmentos preocupados
com a melhoria das condies de segurana e sade no trabalho, incentiva as empresas
a investirem mais fortemente na preveno de acidentes do trabalho e na reduo das
doenas profssionais.
7. O art. 10, antes mencionado, possibilita que as empresas tenham reduo ou
agravo da contribuio de 1%, 2% ou 3% destinada ao fnanciamento do seguro contra
acidentes do trabalho dependendo de seu desempenho na melhoria das condies de
sade e segurana do trabalhador de frente s demais empresas pertencentes mesma
atividade econmica.
8. Para tanto, criou-se uma metodologia embasada na correlao entre os
beneficios de auxilio-doena e aposentadoria por invalidez, classificados de acordo
com a Classificao Internacional de Doenas, e o ramo de atividade da empresa.
Essa correlao denominada Nexo Tcnico Epidemiolgico, o qual independe da
comunicao de acidentes de trabalho CAT, muitas vezes subdeclarada.
9. Essa metodologia, aplicada aos benefcios de auxlio-doena e aposentadoria por
invalidez desde o ano de 2000, demonstraram a necessidade de reviso do enquadramento
dos setores econmicos para fns da contribuio de 1%, 2% ou 3%, razo pela qual
est sendo revisto o Anexo V do Regulamento da Previdncia Social - RPS, que contm
a relao de atividades preponderantes das empresas, por setor de atividade, e os
correspondentes graus de risco.
10. O passo seguinte constitui-se na aplicao dessa mesma metodologia para
a flexibilizao dessas alquotas por empresa de um mesmo segmento econmico.
22
Atribuiremos a cada empresa um multiplicador (o chamado Fator Acidentrio
de Preveno - FAP), varivel de 0,50 (reduo de 50%), para as empresas cujos
trabalhadores apresentarem menos acidentes e doenas do trabalho do que a mdia do
setor, a 2,00 (majorao de 100%), para as empresas cujos trabalhadores apresentarem
maior nmero de ocorrncias.
11. Tais medidas conferiro aos bons empregadores uma reduo tributria e, em
especial, um ambiente de trabalho mais seguro e saudvel para os seus trabalhadores,
o que uma vantagem competitiva. De outro lado, os trabalhadores tero seus direitos
adequadamente caracterizados pela Previdncia Social quando decorrentes de acidentes
e doenas do trabalho.
12. Trata-se de uma inverso do comportamento histrico e habitual dos sistemas
previdencirios na Amrica Latina, os quais normalmente atuam de forma reativa,
ao passo que desta feita estamos trabalhando por meio de incentivos concretos para a
preveno da dor, do sofrimento e dos prejuzos causados pelos acidentes.
13. Cumpre ressaltar que a referida metodologia e os procedimentos correspondentes
foram objeto de amplo debate no seio do Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS,
tendo sido aprovados por consenso. Trata-se tambm de reivindicao da prpria III
Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador, reunida em Braslia, em novembro de 2005.
14. Falemos agora, do Frum Nacional de Previdncia Social. Esse frum abre uma
oportunidade mpar para a sociedade brasileira de, ao longo dos prximos meses, refetir
sobre como aperfeioar um dos mais importantes instrumentos de proteo social que
possumos nossa disposio.
15. Trata-se de avaliar o presente e desenhar o futuro da Previdncia Social, para que
ela possa continuar prestando seus bons servios sociedade brasileira tambm no longo
prazo, com justia social e sustentabilidade.
16. Desde j queremos deixar claro que entendemos Previdncia como sendo uma
poltica criada pela sociedade para proteger a esta mesma sociedade. No h nenhum
pas do mundo que tenha um sistema previdencirio exatamente igual ao de outro,
precisamente porque as caractersticas de cada sociedade so nicas. Uma vez que a
sociedade muda ao longo do tempo, a Previdncia Social tm que acompanhar estas
transformaes para poder continuar correspondendo s expectativas nela depositadas.
Portanto, desde sempre a Previdncia Social tm que passar por reformas, de tempos em
tempos, pela sua prpria natureza.
17. No Brasil, diversos tm sido os ajustes da Previdncia ao longo dos seus 84 anos de
existncia. Na dcada de 1920, existiam Caixas de Aposentadorias e Penses, desenhadas
23
empresa a empresa, de acordo com o antigo modelo agro-exportador. Nos anos 1930
e 1940, Institutos de Aposentadorias e Penses foram sendo criados, por setores de
atividade econmica, acompanhando o fortalecimento da industrializao e urbanizao.
Na dcada de 1960, a Lei Orgnica de Previdncia Social (LOPS) e a fuso dos Institutos
no ento Instituto Nacional de Previdncia Social, o INPS, uniformizaram regras e
administrao previdenciria em um pas que se conformava cada vez mais como uma
forte economia nacional em ascenso no mundo. Na dcada passada, ao se implementar a
Constituio de 1988, a rea de assistncia mdica saiu da Previdncia e foi incorporada
ao SUS, a previdncia rural foi expandida e outras medidas tomadas, tendo por objetivo
ampliar a cobertura das polticas pblicas sociais tal qual desejavam os autores da Carta
Magna da redemocratizao.
18. No restante do mundo, desde que Bismarck criou o primeiro regime previdencirio
moderno em 1881, os sistemas previdencirios passaram por crises e transformaes
s vezes muito mais intensas que as mudanas experimentadas pela Previdncia
brasileira. Basta citar que duas guerras mundiais, uma grave crise econmica nos anos
1930 e o colapso dos antigos regimes da Europa Oriental tiveram que ser superados
pelos respectivos sistemas previdencirios, os quais enfrentaram estas adversidades
demonstrando muita fexibilidade e capacidade de resposta.
19. Hoje estamos vendo mundo afora novos desafos aos sistemas previdencirios.
Entre eles, como j conhecimento geral, esto os impactos das mudanas demogrfcas
em curso tambm no Brasil. Trata-se do aumento da expectativa de vida e da mudana
do comportamento reprodutivo das sociedades. So mudanas que desejamos, que so
conseqncia de aes e modos de vida deliberados que adotamos, quais sejam: a busca de
uma vida mais saudvel e longeva e um novo papel da mulher na sociedade.
20. O crescimento da expectativa de vida, que um fenmeno muito positivo, impacta
fortemente a Previdncia, cujos benefcios passam a ser mantidos por tempo cada vez
mais longo. A reduo do nmero de flhos por mulher em idade frtil igualmente ter
conseqncias para a Previdncia, pois hoje j chegamos taxa que os demgrafos
chamam de taxa de reposio de longo prazo e, dentro de uma a duas geraes, estima-
se que a populao brasileira, envelhecida, comece a reduzir-se.
21. Outras mudanas importantes afetam os sistemas previdencirios no planeta todo,
notadamente as alteraes do mercado de trabalho. Apesar de conseguirmos reverter,
nos ltimos anos, a tendncia de fragilizao e informalizao que o mercado de trabalho
brasileiro vinha experimentando desde os anos 1980, profundamente marcado pelas
polticas macroeocnmicas de estabilizao ento adotadas, sabemos que novos contratos
de trabalho tm surgido, novas tecnologias tm modifcado a forma de trabalhar, alm de
ter ocorrido uma redistribuio setorial e espacial do trabalho no Brasil e no mundo.
22. Senhor Presidente, Senhoras e Senhores, a Previdncia Social tm resistido e
24
superado todas estas difculdades ao longo de sua histria, no mundo e no Brasil, porque
est baseada em um pacto entre as geraes. Os trabalhadores de hoje contribuem
para que se possa pagar benefcios aos que ontem foram contribuintes. Por sua vez, as
contribuies de hoje geram a expectativa de direitos frente aos trabalhadores de amanh
e assim, sucessivamente. Os flhos repartem solidariamente a riqueza gerada com seus
pais. Em troca, esperam a solidariedade dos seus prprios flhos.
23. Este pacto entre as geraes precisa ser renegociado diante de transformaes
da sociedade. Uma particularidade da Previdncia que as regras que defnem quanto
os futuros trabalhadores pagaro para proteger os atuais contribuintes so escritas
hoje. Alguns dos que vo pagar a conta ainda sequer nasceram. Diante de uma mudana
maiscula, como a transio demogrfca em curso, no justo jogar nos ombros dos
nossos flhos um fardo que eles talvez no sejam capazes de carregar. A sustentabilidade
de longo prazo de um sistema previdencirio depende da solidariedade intergeracional
em ambos sentidos, no apenas dos atuais trabalhadores para com os atuais aposentados,
mas tambm na justia e no equilbrio das regras e dos compromissos que so lanados
sobre a gerao futura. Avaliar de que forma desenhar o sistema previdencirio para que
ele seja simultaneamente justo e sustentvel o desafo!
24. Achamos que as transformaes da sociedade, de sua demografa, das expectativas
e escalas de valores, dos mercados de trabalho, bem como o conceito de justia entre as
geraes representam pontos de partida muito mais adequados para que se discuta este
pacto entre as geraes, do que desenhar pavorosos cenrios de dfcit fscal futuros e
ameaar com um suposto colapso caso a sociedade no aceite alterar imediatamente
regras do sistema.
25. Discordamos do catastrofismo, mas pensamos que no se pode postergar a
discusso e renegociao do pacto entre as geraes para a sustentabilidade futura
do modelo previdencirio brasileiro. Este governo busca o dilogo social. No caso
da previdncia, que oriunda do mundo do trabalho, os foros de debate normalmente
possuem o formato tripartite envolvendo empregadores e trabalhadores (que fnanciam a
previdncia com suas contribuies) e o governo (que a administra e suplementa). Este o
formato escolhido para o FNPS.
26. Acreditamos que o Frum deva ter ampla liberdade para discutir os temas do
longo prazo. Queremos, no entanto, anotar aqui alguns pressupostos que entendemos
importantes destacar: Primeiro, no passa pela nossa cabea a mais remota hiptese de se
privatizar a Previdncia brasileira. Notadamente o Chile e a Argentina, bem como outros
pases da Amrica Latina, que caminharam no sentido da privatizao da Previdncia
Social nos anos 1980 e 1990 hoje esto, sob os Pres. Michelle Bachelet e Nestor Kirchner,
respectivamente, envolvidos em processos de reforma previdenciria que procuram
remediar os graves erros cometidos, bem como a excluso social gerada, mediante a
reintroduo e o fortalecimento do pilar pblico bsico do sistema previdencirio.
25
27. A verdade que no surgiu nada, ainda, no mundo previdencirio, que seja mais
fexvel e estvel, do que a diviso de tarefas pblico-privado que o Brasil adota hoje:
previdncia pblica bsica, obrigatria, em repartio, com solidariedade, suplementada
por previdncia complementar privada, voluntria, em regime de capitalizao. Este
desenho permite, simultaneamente, gerar uma rede de proteo social ampla e includente
e fortalecer o investimento de longo prazo para o desenvolvimento econmico.
28. Em segundo lugar, importante frisar que, no curto prazo, ou seja, em termos
previdencirios, nos prximos 3 ou 4 anos, a situao oramentria e fscal da Previdncia
brasileira no fugir do controle. Temos um amplo repertrio de medidas de gesto j
adotadas e por adotar, que permitiro esta trajetria. Portanto, o Frum dever debruar-
se no neste curto prazo, na gesto previdenciria, mas na anlise e encaminhamento de
propostas para o longo prazo.
29. Em terceiro lugar, nenhuma reforma previdenciria democrtica desrespeita
os cidados. No h chance nenhuma de uma proposta ser aprovada em ambiente
democrtico que no respeite o direito adquirido. Direito adquirido, bom que se diga,
o direito daqueles que j esto aposentados ou que j cumpriram todas as regras para se
aposentar. No h necessidade de correr para a aposentadoria.
30. Da mesma forma, preciso respeitar quem j est no mercado de trabalho, mas
que ainda no completou as regras de aposentadoria. Estas so pessoas que ainda no
tm direito adquirido, mas esto na expectativa de direito. No possvel entrar em
uma mquina do tempo e voltar atrs no planejamento de vida feito de acordo com certa
regra previdenciria. Portanto, qualquer reforma previdenciria sria tem que ter
regras de transio longas, que permitam o gradativo ajuste dos atuais trabalhadores ao
modelo futuro.
31. Por fm, entendemos que o Frum deve postar-se acima dos interesses pessoais ou
corporativos. Presses de grupos de interesse por privilgios ou tratamentos diferenciados
historicamente caracterizaram a Previdncia na Amrica Latina e ajudaram a tornar o
gasto social injusto nos modelos de desenvolvimento passados. Alm da justia entre as
geraes, este pas tambm deseja mais justia dentro de cada uma das geraes.
32. Precisamos construir uma Previdncia mais justa e mais sustentvel. Nenhuma
das duas dimenses pode ser desconsiderada: nem justia social sem sustentabilidade,
nem sustentabilidade sem justia social. Ao desenhar a Previdncia para o longo prazo,
preciso cuidar de ambas. O Frum Nacional de Previdncia Social uma oportunidade
histrica para discutir como faz-lo. Muito obrigado!
Discurso programado do Excelentssimo Presidente da Repblica Federativa do Brasil,
Luiz Incio Lula da Silva, na ocasio de abertura do Frum Nacional de Previdncia Social.
26
Com a abertura hoje dos trabalhos do Frum Nacional de Previdncia Social, estamos
criando um novo espao, que mantm a tradio democrtica da participao tripartite
governo, empresrios e trabalhadores indispensvel ao debate sobre este tema
importante e sensvel da agenda nacional.
O sistema previdencirio de um pas diz muito sobre as bases em que se organiza
o Estado e os princpios que o movem. Mas, sobretudo, revela o quanto a sociedade se
empenha em promover a igualdade e a solidariedade no pas, bem como em minimizar a
vulnerabilidade dos cidados.
Sabemos que a previdncia, apesar de estar hoje na pauta de discusses em
diversos pases, uma construo social antiga. A preocupao com a proteo,
como algo indispensvel vida coletiva, pode ser percebida inclusive na estrutura de
sociedades primitivas.
Seja, por exemplo, no simples ato de armazenar provises para enfrentar perodos
de escassez, ou mesmo na diviso do trabalho social de modo condizente com as
caractersticas e capacidades de cada indivduo.
Neste sentido, o interesse meramente individual cede lugar s necessidades coletivas.
E parte do excedente produzido pelos que esto na ativa destinado a prover aqueles que
passaram da idade de trabalhar ou enfrentam difculdades momentneas ou permanentes.
Esse , sem dvida, o pacto que deve nortear a previdncia em uma sociedade moderna.
Apesar de aparentemente lgica, a percepo da previdncia como uma construo
coletiva no um consenso. Por isso mesmo, quero reforar a concepo que temos da
Previdncia inscrita na Constituio que a da solidariedade contributiva.
Criamos uma rede de segurana para os perodos que j podemos antever como sendo
de difculdades, tal como na velhice, quando a sociedade deve sempre reconhecer o esforo
de toda uma vida.
Mas tambm h momentos em que o trabalhador adoece, sofre um acidente, celebra a
maternidade, ou vive qualquer outra situao que limita os seus meios de sobrevivncia.
Nesses perodos a sociedade no pode deixar os cidados entregues prpria sorte.
Essa proteo no tem preo. Desviar o pas desta responsabilidade seria incorrer na
legitimao da desigualdade.
Meus amigos e minhas amigas, o nosso governo tem um compromisso indissolvel com
o desenvolvimento do pas e com a justia social. esta a principal motivao do PAC. E
27
com este objetivo que os participantes do Frum devem se empenhar nos seus trabalhos.
Temos acompanhado as discusses pblicas sobre a previdncia, as quais, por
motivos os mais diversos, acabam no informando completamente a sociedade sobre
as concepes e os interesses em jogo. Receitas prontas e diagnsticos fatalistas tentam
impor uma agenda como se ela fosse inadivel.
Nosso governo no se mover por esse falso sentimento de urgncia. Tenho clara a
importncia do sistema de seguridade e o que ele representa principalmente para os
mais pobres e os que se encontram em situao de risco social.
Temos que lembrar que aprovamos medidas recentes que estimulam a cobertura dos
que sempre estiveram margem do sistema previdencirio. Tal como o Plano Simplifcado
de Previdncia Social, assinado hoje, que estimula a contribuio dos trabalhadores
autnomos e das donas de casa.
Temos que lembrar tambm as medidas que estimulam a formalizao do emprego
domstico, a Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas e, principalmente, as medidas
inscritas no PAC, que tero efeito sobre o crescimento econmico, sobre a formalizao do
emprego e, conseqentemente, sobre as receitas previdencirias.
Medidas de gesto tm sido aprimoradas, e a super receita que tramita no Congresso
ser um passo gigantesco no esforo de fscalizao e de combate s fraudes, o que se
tornou marca de nossa administrao.
Meus amigos e minhas amigas, isso no quer dizer que estamos fechando os olhos para
os problemas que de fato existem. Quero enfatizar a este Frum sua misso de esclarecer o
debate junto sociedade e apresentar sugestes de medidas de mdio e longo prazo para a
Previdncia.
As tendncias demogrficas de uma sociedade que amadurece requerem ajustes
constantes. E o debate sobre essa questo reflete preocupaes pertinentes que, sem
dvida, sero tratadas com profundidade pelo Frum.
Decises de tal importncia devem ser tomadas envolvendo toda a sociedade,
representada por este e outros fruns de debate. Para isso, insisto, temos que ter uma base
slida, composta por um diagnstico preciso e sugestes acompanhadas de meticulosas
projees, de forma a substanciar qualquer ao.
Nessa linha, a iniciativa de reorganizar a contabilidade da previdncia colabora para
um debate claro e objetivo.
Meus amigos e minhas amigas, a sociedade brasileira atingiu um nvel de maturidade
28
democrtica sem precedentes. Estamos preparados e amadurecidos para travarmos um
debate sbrio sobre o futuro da previdncia, bem como sobre nosso projeto de nao.
A paixo sobre o tema e as cores partidrias devem ser deixadas de lado para que no
impeam a avaliao racional do problema. Sabemos que o dfcit da previdncia no
o vilo do crescimento, como alguns querem impor. Por isso mesmo, vamos continuar
construindo uma poltica bem fundamentada, fazendo com que as geraes atuais e as
prximas no temam pelo seu futuro.
Estamos tratando de um pilar do contrato social vigente no pas desde a constituio
de 1988, cujas regras tm efeitos sobre a vida de todos os cidados, hoje e no futuro. Como
bem enfatizou o Ministro Nelson Machado, at mesmo sobre os que ainda no nasceram.
Com estas palavras, espero estar contribuindo para a nobre e importante misso que os
membros do Frum Nacional de Previdncia Social como representantes da sociedade
tm pela frente, empenhados em fazer o melhor pelo Brasil e por todo o nosso povo.
Bom trabalho. E muito obrigado.
1.3.1 O FRUM NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL E A BUSCA DE
UM NOVO CONSENSO PREVIDENCIRIO (Por Nelson Machado, ento Ministro
de Previdncia Social, e Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de Previdncia Social)
O Pres. Lula, em entrevista na campanha eleitoral em 2006, afrmou que de tempos
em tempos a Previdncia Social precisa ser ajustada devido s mudanas da economia e
da sociedade. Em paralelo a isso e no em substituio h a necessidade permanente de
esforos de gesto para aperfeioar o dia-a-dia, combater fraudes, desperdcios, sonegao,
bem como melhorar o atendimento ao segurado e contribuinte.
Fizemos, em 2003, um grande debate nacional, que culminou na aprovao da
Emenda Constitucional 41/2003, que foi chamada de Reforma da Previdncia e
que, na realidade, basicamente focada no Regime de Previdncia do Funcionalismo
Pblico. O Governo Federal regulamentou-a em 2004, muitos Estados e Municpios tm
aprovado ajustes na sua legislao local desde 2004. Ela foi muito efciente dentro do seu
propsito, pois diminuiu injustias ao desenhar uma gradual convergncia da Previdncia
do Funcionalismo com o INSS e, desde 2003, o desequilbrio oramentrio deste regime
est estancado, tendo inclusive cado de 3,0% do PIB em 2003 para 2,4% do PIB em 2005.
Tratou-se, porm, de uma reforma possvel e localizada, que no discutiu sufcientemente
as questes mais gerais da Previdncia Social no Brasil, em especial as questes de longo
prazo referentes ao Regime Geral administrado pelo INSS.
Ainda que o Regime Geral no tenha sido objeto da Emenda Constitucional 41,
na nossa opinio a trajetria do seu desequilbrio, no curto prazo, no explosiva, em
especial aps a negociao de uma regra de reajuste do salrio mnimo de acordo com o
crescimento do PIB para os prximos 4 anos. Com diversas medidas de gesto possvel
29
manter a necessidade de fnanciamento do Regime Geral em aproximadamente 2% do
PIB, seu patamar atual. Isto, porm, no nos permite que nos reclinemos confortavelmente
e posterguemos o debate sobre os ajustes necessrios de longo prazo para os mandatos
subseqentes ao do Pres. Lula, pois em termos previdencirios, os prazos de maturao de
debates e medidas so mais longos do que em outras reas de polticas pblicas.
Como todos sabemos, a Previdncia Social est baseada em um grande contrato entre
as geraes. Um dos principais princpios de poltica previdenciria que compe este
pacto geracional a solidariedade, seja entre geraes, seja dentro da mesma gerao. Dela
participam no mnimo trs geraes simultaneamente: 1) a gerao dos benefcirios; 2) os
atuais contribuintes; e 3) os futuros contribuintes, alguns dos quais ainda sequer nascidos.
Envolve, portanto, toda a sociedade. Quando esta sociedade se transforma, estas mudanas
tm conseqncias para a Previdncia Social demografa, mercado de trabalho, estruturas
familiares, papel da mulher, papel do Estado, mesmo valores e expectativas sociais, como
o desejo de redistribuir renda e de promover incluso social so relevantes para defnir os
desejos da sociedade em relao Previdncia.
Por isso, quando h transformaes importantes nestas dimenses, a Previdncia,
como poltica que tem por objetivo proteger a esta mesma sociedade, precisa se adaptar sob
pena de no mais ser capaz de proporcionar os servios que dela se espera ou de no mais
apresentar sustentabilidade isto , capacidade de proporcionar estes mesmos servios s
geraes futuras que fazem parte do pacto intergeracional.
Por meio do Decreto 6.019, foi lanado pelo Pres. Lula, no bojo do Programa de
Acelerao do Crescimento PAC, o Frum Nacional de Previdncia Social. O Frum
ter o formato tripartite, com trabalhadores, empresrios e governo representados. Ter
por objetivo avaliar o longo prazo da Previdncia as prximas dcadas e a gerao
futura, no a situao imediata nem questes de gesto, que so encargo do Conselho
Nacional de Previdncia Social. Partiremos da convico de que a Previdncia do futuro
ter que continuar a ter uma base pblica e solidria, com o fortalecimento do pacto
intergeracional. Tambm faremos o debate a partir do pressuposto de que, de um lado,
todas as regras podem vir a ser discutidas, de forma isenta e imparcial, bem como, por
outro lado, de que eventuais consensos construdos requerero regras de transio suaves
e longas, que no afetem as perspectivas de quem planeja aposentar-se nos prximos
anos. Obviamente, o direito de quem j aposentado ou j completou as regras para
acesso a um benefcio ser plenamente respeitado.
Para criar um ponto de partida mais transparente para os debates, publicamos ainda
em janeiro nova proposta de contabilizao de receitas e despesas da Previdncia Social,
com diversos objetivos. Primeiro, explicitar entre as receitas da Previdncia as renncias
previdencirias, no valor de R$ 11,5 bilhes, que so resultado das polticas de incentivo
pequena e microempresa, s entidades flantrpicas e exportao de produtos agrcolas.
Segundo, contabilizar na receita a parcela de R$ 8,5 bilhes provenientes da parcela
de 0,1% da CPMF constitucionalmente direcionada ao fnanciamento previdencirio.
Terceiro, subdividir a conta previdenciria entre regime urbano e rural, pois ambos
subsistemas funcionam segundo regras de contribuio e clculo de benefcios diferentes.
30
Ao invs de R$ 42 bilhes de dfcit em 2006 resultaria uma necessidade de fnanciamento
de R$ 22 bilhes.
Desta forma, tambm fca claro que a Previdncia rural, que poltica com forte
elemento redistributivo, precisa efetivamente na sua matriz de financiamento de
contribuies do Tesouro Nacional da ordem de R$ 18 bilhes. Alis, em qualquer
pas do mundo o subsistema rural da previdncia deficitrio devido s prprias
caractersticas de funcionamento da economia e sociedade rurais. J na Previdncia
urbana, o dfcit resultante de pouco menos de R$ 4 bilhes segundo essa forma de
apresentar as contas e fca mais compreensvel que, no curto prazo, possvel buscar
equilibrar este sistema, contributivo e de repartio, com medidas de gesto. Medidas
de gesto, alis, tambm podem ajudar a melhorar o resultado da Previdncia rural.
Importante salientar dois aspectos, ainda: 1) esta mudana de apresentao do resultado
previdencirio nada altera nas fnanas pblicas, mas apresenta, de forma segmentada,
o sistema previdencirio de acordo com os diversos subsistemas que o compem; 2)
embora esta forma de apresentar as contas previdencirias demonstre a necessidade de
medidas de gesto no curto prazo, as transformaes da sociedade requerero ajustes de
longo prazo, que so o prprio contedo do pacto intergeracional antes mencionado. Ou
seja, o papel do Frum ser analisar quais so estas transformaes e os ajustes do pacto
entre as geraes necessrios para a sua sustentabilidade. Trata-se de construir um novo
consenso para o futuro da proteo social no Brasil.
1.3.2 PERSPECTIVAS DO FRUM NACIONAL DE PREVIDNCIA
SOCIAL (Por Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de Previdncia Social, e
Geraldo Almir Arruda, Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil, lotado na Secretaria
de Polticas de Previdncia Social)
A previdncia social um dos mais importantes instrumentos de proteo social que o
Estado coloca disposio da sociedade. Por meio dela, assegura-se aos seus benefcirios
uma renda substitutiva da remunerao, quando da perda da capacidade de trabalho.
Para que ela possa prestar seus bons ofcios sociedade, a longo prazo, com justia
social e sustentabilidade, necessita pautar-se por determinados princpios e harmonizar-se
com as caractersticas da sociedade que visa proteger. Uma vez que a sociedade muda ao
longo do tempo, a previdncia social tem que acompanhar estas transformaes, para poder
continuar correspondendo s expectativas nela depositadas. Portanto, a Previdncia Social
tem que passar por reformas, de tempos em tempos, pela sua prpria natureza. Trata-se,
pois, de avaliar o presente para desenhar-se o futuro da Previdncia Social.
No Brasil, apesar dos diversos ajustes da Previdncia, ao longo dos seus 85 anos
de existncia, o dilogo com a sociedade era inexistente ou muito incipiente. Em todo
esse contexto de reformas, o nico processo em que houve uma certa participao da
sociedade foi o que ocorreu por intermdio do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Social e Econmico, e que resultou na Emenda Constitucional n. 41, de 2003.
Contudo, mesmo a, a premncia das medidas impediu que o dilogo social pudesse
ocorrer de maneira ideal. E uma questo imperativa, quando se buscam propostas de
31
novas medidas de aperfeioamento do sistema previdencirio brasileiro, de forma a
adequ-lo s transformaes sociais em curso, a efetiva participao da sociedade na
proposio dessas medidas.
Nesse sentido, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva, por intermdio do Decreto
n. 6.019, de 22 de janeiro de 2007, instituiu, no mbito do Ministrio da Previdncia
Social, o Frum Nacional da Previdncia Social, com a fnalidade precpua de promover
o debate entre os representantes dos trabalhadores, dos aposentados e pensionistas, dos
empregadores e do Governo Federal, com vistas ao aperfeioamento e sustentabilidade dos
regimes de previdncia social e sua coordenao com as polticas de assistncia social.
O Frum Nacional de Previdncia Social teve durao de 08 meses, e contou com
a participao do Governo (05 Ministrios, Casa Civil da Presidncia da Repblica,
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica); 09
Centrais Sindicais representando os trabalhadores ativos, aposentados e pensionistas; 05
Confederaes representando os empregadores; alm de observadores da sociedade civil e
assessores tcnicos do Ministrio da Previdncia Social.
1.3.2.1 - Pressupostos
O Frum teve ampla liberdade para discutir os diversos temas vinculados Previdncia
Social, em especial os de longo prazo. Contudo, cumpre anotar alguns pressupostos
importantes do Frum. Primeiro, a manuteno da previdncia pblica bsica, obrigatria,
em regime de repartio simples, com solidariedade, suplementada por uma previdncia
complementar privada, voluntria, em regime de capitalizao.
H que se ressaltar, aqui, que a nenhum membro deste Governo ocorreu a mais remota
hiptese de se privatizar a Previdncia brasileira. Os diversos pases da Amrica Latina
que caminharam no sentido da privatizao da Previdncia Social encontram-se, hoje,
diante de vrios reveses, envolvidos em processos de reforma previdenciria. Na busca de
remediar os erros cometidos e a excluso social gerada, estes pases tentam estabelecer a
reintroduo e o fortalecimento do pilar pblico bsico do seu sistema previdencirio.
O Governo brasileiro partiu do pressuposto de que no surgiu nada, no mundo
previdencirio, que seja mais flexvel e estvel, do que a diviso de tarefas pblico-
privadas, que incluem a previdncia pblica bsica, obrigatria, em repartio, com
solidariedade, suplementada por previdncia complementar privada, voluntria, em
regime de capitalizao. Este desenho permite, simultaneamente, gerar uma rede de
proteo social ampla e includente, e fortalecer o investimento de longo prazo para o
desenvolvimento econmico.
Em segundo lugar, outra hiptese empregada foi que, em curto prazo, ou seja, nos
prximos 3 ou 4 anos, a situao oramentria e fscal da Previdncia brasileira no fugir
do controle. Tem-se um amplo repertrio de medidas de gesto j adotadas e por adotar, que
permitiro esta trajetria, alm de um cenrio de crescimento. Assim, o Frum debruou-
se no neste curto prazo, na gesto previdenciria, mas na anlise e encaminhamento de
propostas para um longo prazo.
Em terceiro lugar, nenhuma reforma previdenciria democrtica desrespeita os
32
cidados. No h chance nenhuma de uma proposta ser aprovada em ambiente democrtico
que no respeite o direito adquirido. Direito adquirido o direito daqueles que j esto
aposentados ou que j cumpriram todas as regras para se aposentar.
Da mesma forma, preciso respeitar quem j est no mercado de trabalho, mas que
ainda no completou as regras de aposentadoria. Estas so pessoas que ainda no tm direito
adquirido, mas esto na expectativa de direito. No possvel entrar em uma mquina do
tempo e voltar atrs, no planejamento de vida feito de acordo com certa regra previdenciria.
Portanto, qualquer reforma previdenciria sria tem que ter regras de transio longas, que
permitam o gradativo ajuste dos atuais trabalhadores ao modelo futuro.
1.3.2.2 - Condicionantes
A Previdncia Social est baseada em um pacto entre as geraes. Os trabalhadores de
hoje contribuem para que se possam pagar benefcios aos que ontem foram contribuintes.
Por sua vez, as contribuies de hoje geram a expectativa de direitos frente aos
trabalhadores de amanh e, assim, sucessivamente. Os flhos repartem solidariamente
a riqueza gerada com seus pais, no h lgica alternativa. Em troca, estes esperam a
solidariedade dos seus prprios flhos.
Este pacto entre as geraes precisa ser renegociado, diante das transformaes da
sociedade. Uma particularidade da Previdncia a de que so escritas, hoje, as regras que
defnem quanto os futuros trabalhadores pagaro para proteger os atuais contribuintes.
Alguns dos que vo pagar a conta ainda sequer nasceram. No justo jogar nos ombros dos
nossos flhos um nus que eles talvez no sejam capazes de carregar. A sustentabilidade de
longo prazo de um sistema previdencirio depende da solidariedade intergeracional em
ambos os sentidos: no apenas dos atuais trabalhadores para com os atuais aposentados,
mas tambm da justia e equilbrio das regras e dos compromissos que so lanados sobre
a gerao futura. Avaliar de que forma desenhar o sistema previdencirio para que ele seja
simultaneamente justo e sustentvel o desafo.
As transformaes da sociedade, particularmente a referente transio demogrfca
e ao comportamento do mercado de trabalho, bem como o conceito de justia entre as
geraes, representam as condicionantes mais adequadas para que se discuta este pacto
entre as geraes. Isto melhor do que desenhar pavorosos cenrios de dfcit fscal futuros
e ameaar com um suposto colapso, caso a sociedade no aceite alterar regras do sistema.
De acordo com as projees elaboradas pelo IBGE, a sociedade brasileira vem
experimentando um processo de envelhecimento, consequncia do aumento da expectativa
de vida e da queda da fecundidade. A populao projetada para 2007 de 189 milhes de
habitantes, com uma taxa de crescimento de 1,37% ao ano. Isso signifca que, em 2050, a
populao brasileira dever chegar ao redor dos 260 milhes de habitantes.
Projeta-se que a populao do Brasil atinja o chamado crescimento zero por volta de
2062, apresentando, a partir da, taxas de crescimento negativas. Assim, at 2062, o Brasil
ainda apresentar um potencial de crescimento populacional, fruto do balano entre os
nascimentos e os bitos ocorridos no Pas.
33
Evoluo da Populao Total
A expectativa de vida do brasileiro, que era de 42 anos na dcada de 40, passou para
72,3 anos em 2006. A despeito deste extraordinrio avano social, a expectativa de vida
no Brasil ainda fortemente infuenciada pelas elevadas taxas de mortalidade infantil.
Desconsiderando o efeito da mortalidade infantil o que remete ao conceito de expectativa
de sobrevida a longevidade ainda maior. Por exemplo, uma pessoa que j atingiu 55
anos tem uma expectativa de sobrevida de 24,7 anos, isto , possivelmente viver at os
79,7 anos (55 anos + 24,7 anos).
Em termos de fecundidade, at meados dos anos 60, o nmero mdio de flhos oscilava
em torno de seis. Esse indicador tem sofrido uma reduo paulatina, caindo para 2,06 em
2003, fcando, pela primeira vez, abaixo da chamada taxa de reposio isto , aquela que
garante apenas a manuteno do tamanho de uma populao voltando a cair ainda mais
em 2005 (para 2,01). Segundo estimativas do IBGE, a taxa de fecundidade continuar
declinante e tender a se estabilizar em torno de 1,85 a partir do fnal da dcada de 2030.
A combinao do aumento da longevidade com a reduo da fecundidade fez com
que a parcela da populao brasileira com mais de 60 anos passasse de 4% para 8,1%, no
perodo de 1940 a 2000, com previso de alcanar 12,9% em 2020. Em 2000, enquanto
as crianas de 0 a 14 anos correspondiam a 30% da populao total, o contingente com 65
anos ou mais representava 5%. Em 2050, ambos os grupos etrios tero participao em
torno de 18% na populao total.
34
Populao por Grandes Grupos Etrios
Assim, embora a situao demogrfca de curto e mdio prazos seja relativamente
confortvel para a Previdncia Social, os dados apontam para uma situao de mais longo
prazo que inspira cuidados. De fato, o processo de envelhecimento da populao brasileira
implica, pelos fenmenos que o causam (aumento da expectativa de vida e diminuio
da fecundidade), que haver um nmero relativo e absolutamente maior de potenciais
benefcirios da Previdncia Social e um nmero relativamente menor de pessoas em idade
ativa que, por meio de suas contribuies, fnanciam o sistema.
Portanto, enquanto hoje o nmero de pessoas ativas (16-59 anos) por idoso (60 anos ou
mais) no Brasil de aproximadamente 6,7, ser de apenas 2,3 em 2050; enquanto o nmero
de segurados aproximadamente 2,4 vezes o nmero de benefcirios, essa relao ser
de apenas 1,3 no fnal do perodo. Da mesma forma, a populao em idade ativa, que 5,8
vezes maior que o nmero de benefcirios, em 2050 ser apenas 2,1 vezes maior.
De outro lado, o aumento da longevidade implica um maior tempo de recebimento
de benefcios. Ademais, o aumento mdio da idade da populao brasileira acarreta um
incremento da incidncia de doenas e acidentes de trabalho sobre os trabalhadores, o que
tambm resulta em maiores gastos para o sistema previdencirio.
Assim, preciso avaliar, com preciso, o quanto as regras atuais de acesso aos
benefcios previdencirios esto adaptadas ao cenrio demogrfico de mdio e longo
prazos. Ressalte-se que no se trata, apenas e exclusivamente, de uma questo de
fnanciamento previdencirio, embora essa questo seja, por si s, extremamente relevante.
Mas aqui tambm se trata de uma questo de justia social e intergeracional.
Com efeito, caso no haja mudana das regras atuais, a gerao numerosa que
se aposentar dentro de 20, 30 ou 40 anos representar um aumento pesado do custo
previdencirio. Todo esse custo ser arcado integralmente pelas futuras geraes, a quem
35
caber pagar, por meio das suas contribuies, os benefcios da gerao aposentada.
Parece, assim, ser mais justo que as geraes que se aposentaro nas prximas dcadas
geraes que se benefciaram da melhora nas condies de sade pblica e na expectativa
de vida contribuam de alguma maneira com o gerenciamento desse custo.
Alm dos aspectos demogrfcos, as mudanas no mercado de trabalho tambm esto
intimamente relacionadas com a Previdncia Social. O comportamento do mercado
formal de trabalho tem claras implicaes previdencirias. Em um primeiro momento,
a participao desse mercado, no total do mercado de trabalho brasileiro, determina a
proporo dos trabalhadores ocupados contribuintes do Regime Geral de Previdncia
Social RGPS e, dessa maneira, o financiam, assim como determina a parcela dos
ocupados que esto protegidos dos riscos sociais aos quais a Previdncia Social oferece
cobertura. Em um segundo momento, tal participao determina o nmero futuro de
trabalhadores que tero acesso aos diversos benefcios previdencirios, programados e de
risco, oferecidos pelo RGPS.
A evoluo do mercado formal, ao longo dos anos 90, foi marcada por um processo de
reduo dos postos de trabalho considerados protegidos especialmente no caso das Regies
Metropolitanas. Contudo, a partir de 2001, o Pas experimentou uma reao signifcativamente
forte do mercado formal de trabalho, com elevao contnua da participao dos trabalhadores
com carteira assinada e tambm dos contribuintes para a previdncia social.
36
Participao dos trabalhadores com carteira de trabalho assinada e de contribuintes
para a Previdncia Social no total de ocupados BRASIL
Fonte: microdados da PNAD/IBGE, vrios anos, srie harmonizada (exclui rea rural da Regio
Norte, exceto Tocantins). Elaborao: SPS/MPS.
A recuperao a que se assiste recentemente no se restringe recuperao do trabalho
formal. Em 2004, houve uma interrupo da queda dos rendimentos reais iniciada em 1997
e, em 2005 e 2006, assistiu-se recuperao dos rendimentos reais.
Essa recuperao do emprego e dos rendimentos tem sido a principal responsvel pelo
crescimento consistente da arrecadao, nos ltimos anos. Em 2007, a arrecadao lquida
cresceu, em termos reais, 9,1% em relao a 2006; no perodo entre janeiro-julho de 2008, a
arrecadao subiu 10,2%, em relao ao mesmo perodo de 2007.
Tais movimentos do mercado de trabalho formalizao e aumento da renda real do
trabalhador podem fazer com que alguns analistas acreditem que est aqui a soluo
para o desafo do fnanciamento da Previdncia Social. Essa percepo, entretanto, no
se revela apropriada. Como se afrmou anteriormente, o grau de formalidade no mercado
de trabalho determina, em curto prazo, o fnanciamento do sistema (fortemente baseado
nas contribuies sobre a folha de pagamento). Em prazo mais longo, entretanto, tambm
determina o nmero futuro de trabalhadores que tero acesso aos diversos benefcios
previdencirios programados e de risco oferecidos pelo RGPS. Em outras palavras, a
melhora da condio de fnanciamento do Regime resultante do aumento de formalizao
e da recuperao do salrio real no garante sustentabilidade de longo prazo para a
Previdncia Social.
37
Desta maneira, a dinmica de formalizao do mercado de trabalho, ainda que possa
resultar em uma situao de fnanciamento de curto prazo um pouco mais cmoda, deve
ser tomada, antes, pelo que, de fato, : uma proxy do grau de proteo social que uma
determinada sociedade oferece aos seus trabalhadores. Ela no garante a sustentabilidade
do sistema previdencirio a longo prazo, mas assegura que uma crescente parte dos
trabalhadores brasileiros ter garantia de renda, caso incorram em alguns dos riscos sociais
para os quais a Previdncia Social oferece cobertura dado, por si s, de grande relevncia.
1.3.2.3 - Resultados
O Frum realizou, ao todo, 12 (doze) reunies, entre maro e outubro de 2007.
Em um primeiro momento, houve apresentaes de especialistas nacionais e
internacionais sobre diversos temas, com pluralidade de abordagens. Em um segundo
momento, houve discusses em pequenos grupos tripartites e por bancadas, com
posterior referendo pelo plenrio.
Na sua forma de funcionamento, foram buscados os consensos e a explicitao dos
dissensos, segundo diversas reas temticas. No houve decises tomadas por maioria
dos presentes.
Concludo o debate dos temas propostos, o Frum conseguiu formar consensos sobre os
seguintes temas:
I Relacionados ao Mercado de Trabalho e Universalizao da Cobertura
O Frum reconheceu que a universalizao de cobertura da previdncia um objetivo
a alcanar, declarando a necessidade de fortalecimento das polticas de formalizao e
incluso previdenciria, de modo a garantir a todos os cidados o acesso aos benefcios
previdencirios. Nesse sentido, recomendou a adoo das seguintes medidas:
a) promover a formalizao do trabalho e a universalizao da cobertura previdenciria, a
partir de um dilogo social quadripartite;
b) as polticas pblicas, em especial as relativas concesso de emprstimos, subsdios e
incentivos fscais, devem estimular a gerao de empregos formais, estabelecendo, se
os recursos forem pblicos, metas de emprego;
c) deve haver mudana na lei do estgio, resgatando e reforando seu carter pedaggico,
evitando abusos, simulao e sonegao de contribuies;
d) deve-se fortalecer a fscalizao contra a informalidade;
e) deve-se rever a legislao, para acelerar os mecanismos de cobrana de dvidas;
f) devem-se efetuar mudanas na legislao do seguro-desemprego e da Previdncia
Social, de sorte a viabilizar formas de contribuio e preservar a condio de segurado,
em funo da fruio daquele benefcio;
g) devem-se criar novos mecanismos de incentivo a uma maior incluso previdenciria,
38
com regras contributivas compatveis com a insero no mercado de trabalho dos
trabalhadores informais, que trabalham de forma intermitente ou de forma sazonal, e
dos trabalhadores rurais etc.
II Relacionados Segurana e Sade do Trabalhador
O Frum reconheceu a necessidade de se implementarem polticas na rea de sade e
segurana do trabalhador, diminuindo o nmero de acidentes e reduzindo a ocorrncia de
doenas ocupacionais, com refexos positivos na reduo dos benefcios por invalidez e
auxlios-doena, previdencirios e acidentrios. Nesse sentido, sugeriu:
a) deve-se construir um dilogo social quadripartite para a avaliao, o aperfeioamento
e a implementao de polticas de preveno de acidentes e doenas ocupacionais,
em todos os segmentos, pblicos e privados, da economia brasileira, tendo-se como
referncia, entre outras, as decises da Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador
e as recomendaes e resolues do Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS,
da Comisso Tripartite Paritria Permanente CTPP e da Organizao Internacional do
Trabalho OIT;
b) deve-se manter a diferenciao de critrios para aposentadoria em casos de atividades
exercidas sob condies especiais, que prejudiquem a sade ou a integridade fsica,
buscando mecanismos para a reduo de situaes de insalubridade, penosidade e
periculosidade no mercado de trabalho;
c) deve haver aprofundamento:
1. das polticas de preveno de incapacidade laboral, e reabilitao mdica e profssional
dos segurados em auxlio-doena e demais benefcios por incapacidade;
2. da articulao entre a previdncia e o atendimento dos segurados pelo sistema pblico
de sade;
3. dos mecanismos para a reinsero, no mercado de trabalho, daqueles com capacidade
de trabalho parcialmente comprometida, ou afastados por um longo perodo.
III Relacionados Questo de Gnero
O Frum entendeu que qualquer proposta de modifcao de regras da Previdncia
Social, visando a uma maior equidade de gnero, deve considerar a complexidade dos
diversos aspectos envolvidos. Embora o nvel de atividade econmica das mulheres
obedea a uma tendncia de aumento crescente, reduzindo gradativamente a diferena da
participao no mercado de trabalho entre homens e mulheres, , ainda, signifcativamente
menor que o dos homens. Nesse sentido, sugeriu:
a) aprofundar polticas afirmativas de gnero; avaliar a sua evoluo; medir seus
efeitos positivos na reduo das desigualdades; e, em decorrncia, buscar critrios de
convergncia para o acesso aposentadoria entre homens e mulheres;
39
b) recomendar que o Conselho Nacional de Previdncia Social, o Conselho Nacional de
Direitos da Mulher, o Conselho Nacional da Seguridade Social proposto, e instncias
afns realizem avaliaes peridicas sobre o estado da participao das mulheres na
Previdncia e, em especfco, de aspectos relativos sua cobertura e participao no
mercado de trabalho;
c) deve-se incentivar e fortalecer a incluso feminina no sistema previdencirio.
IV Relacionados Gesto do Sistema Previdencirio e seu Financiamento
O Frum reconheceu a necessidade de se construir uma Administrao efcaz, clere e
segura, de forma a gerar na populao a confana indispensvel para sentir-se protegida
pela Previdncia Social, bem como se dar mais transparncia s contas da Previdncia
Social, esclarecendo sociedade que, dentro de uma poltica pblica maior, que a
Previdncia Social, existe uma srie de polticas especfcas de subsdios e distribuio de
renda. Nesse sentido, recomendou:
a) deve-se buscar o fortalecimento da gesto quadripartite, por meio da participao
social, nos rgos deliberativos colegiados da Previdncia;
b) deve-se recriar o Conselho Nacional da Seguridade Social junto Presidncia da
Repblica, com a fnalidade de articular as polticas sociais nas reas envolvidas;
c) deve-se adotar um modelo de gesto que privilegie a modernizao e profssionalizao
da administrao previdenciria;
d) deve-se adotar nova forma de contabilizao do resultado da Previdncia, que d maior
transparncia s suas fontes de fnanciamento e suas despesas;
e) deve ser buscada a desonerao da folha de salrios, sem aumento da carga tributria
e conjugada com aes voltadas para a ampliao da formalizao e da base de
contribuintes, mantendo-se o equilbrio fnanceiro.
V Relacionados Coordenao Previdncia-Assistncia Social
O Frum entendeu que, das duas perspectivas da proteo social aos idosos, a
previdenciria e a assistencial, derivam polticas que, idealmente, devem ser concebidas
de forma conjunta, visando garantir a mxima efccia na proteo social, minimizando
efeitos adversos entre elas. Nesse sentido, reconheceu a necessidade de se rediscutirem as
regras de concesso do benefcio de aposentadoria por idade e do amparo assistencial ao
idoso, para que as duas polticas sejam complementares e no concorrentes. Assim, uma
vez que os benefcios assistencial e previdencirio, conforme estabelecido na Constituio
Federal de 1988, so vinculados ao salrio-mnimo, e respeitando-se os direitos bsicos de
cidadania sem aumento da carga tributria, recomendou:
a) reavaliar os conceitos de famlia e composio de renda familiar aplicados na elegibilidade ao
Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social, de modo a aperfeioar a focalizao
nas camadas mais pobres, e garantir a ampliao da cobertura e sua sustentabilidade;
40
b) reavaliar, a longo prazo, os critrios de idade para acesso ao Benefcio de Prestao
Continuada da Assistncia Social, em conformidade ao aumento da expectativa de vida
e seu impacto na sustentabilidade da poltica de Assistncia Social;
c) observar uma poltica de reajustes reais do salrio-mnimo, de acordo com a capacidade
de fnanciamento da economia, a longo prazo.
VI Relacionados Previdncia Rural
O Frum reconheceu a importncia estratgica da poltica de previdncia voltada
aos trabalhadores rurais, destacando que a poltica previdenciria a que mais tem
contribudo para enfrentar o problema da pobreza das regies mais desfavorecidas.
Nesse sentido reafrmou:
a) devem-se preservar critrios diferenciados de contribuio e de acesso aos benefcios
previdencirios do segurado especial rural;
b) dada a peculiaridade da atividade rural, deve-se recomendar que:
1. sejam aprofundadas polticas pblicas voltadas para os trabalhadores rurais e medidos
seus efeitos na reduo das desigualdades urbano-rurais;
2. o Conselho Nacional de Previdncia Social e o Conselho Nacional de Seguridade
Social proposto realizem estudos e avaliaes peridicas sobre as condies de
trabalho rural e sua realidade demogrfica, avaliando a possibilidade, ou no, de
convergncia de idade para aposentadoria entre os trabalhadores urbanos e rurais;
3. sejam criados mecanismos que promovam e facilitem a formalizao dos contratos
de trabalho que envolvem os trabalhadores assalariados rurais, em particular dos que
trabalham em atividades de curta durao;
4. considerando-se que, na rea rural, h uma predominncia de trabalho sazonal, em
perodos de safras, sejam institudos mecanismos de contribuio ou de carncia, que
permitam aos assalariados rurais contar, integralmente, os doze meses de cada ano, para
fns de acesso aos benefcios previdencirios.
VII Outros Consensos
Outros consensos foram obtidos no Frum, cabendo destacar, de forma resumida:
a) devem-se criar mecanismos de incentivo monetrio postergao voluntria da
aposentadoria;
b) deve-se reconhecer o direito penso por morte de companheiro homoafetivo no
Regime Geral de Previdncia Social, observando-se as mesmas regras adotadas para os
companheiros de diferentes sexos;
c) devem-se estudar alternativas de polticas que assegurem proteo social aos que se
dedicam aos cuidados de longo prazo e aos que dele necessitam, tendo em vista, entre
outros pontos, o aumento do contingente de idosos no pas.
41
De outra feita, no foi possvel o estabelecimento de consensos sobre os seguintes pontos:
I sobre as Formas de Financiar o Regime Geral de Previdncia Social
A respeito, os trabalhadores e o Governo entenderam que a Previdncia Social
deve seguir como parte integrante do conceito de Seguridade Social, financiando-se
com recursos de contribuies dos trabalhadores e empregadores e das demais fontes
do Oramento da Seguridade Social, conforme a Constituio Federal. Elementos
redistributivos do plano de benefcios devem ser fnanciados com recursos do Oramento
da Seguridade Social.
Por sua vez, os empresrios posicionaram-se no sentido de que deve ser perseguido
o ideal de uma Previdncia financiada com as contribuies dos trabalhadores,
empregadores e autnomos, para assegurar o carter contributivo estabelecido na
Constituio Federal, de modo a que sua sustentabilidade viabilize a implementao do
Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, tambm previsto na Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Para eles, enquanto a sustentabilidade no for plena, o
fnanciamento ser feito com a transferncia para o INSS de recursos oriundos da COFINS
e CSLL, ou das contribuies ou impostos que venham a substitu-las. Nesse sentido,
elementos de natureza redistributiva do plano de benefcios previdencirios, como os
relacionados ao trabalhador rural e similares, deveriam ser fnanciados com a COFINS e
CSLL, ou pelas contribuies ou impostos que as substiturem.
II sobre as Regras de Idade Mnima e de Tempo de Contribuio para Acesso a
Benefcios
Sobre este tema, o Governo entendeu que a transio demogrfica requer, para a
sustentabilidade do pacto de geraes da Previdncia Social, um ajuste do tempo de
contribuio e/ou da idade de aposentadoria para o futuro.
Os trabalhadores, por sua vez, destacaram que a transio demogrfica um dos
desafos permanentes da poltica de previdncia social e deve ser analisada juntamente
com os demais fatores que infuenciam a sustentabilidade da seguridade social. Diante
desse contexto, entenderam que a adoo de uma poltica vigorosa de gesto permitir
alterar, significativamente, os resultados da previdncia social; que o crescimento da
economia, a incluso previdenciria e a formalizao do mercado de trabalho elevaro
a receita da seguridade, melhorando a sua sustentabilidade e a capacidade de gesto de
mdio e longo prazos; e que a adoo de uma gesto democrtica atravs da instituio do
Conselho Nacional de Seguridade Social garantir um acompanhamento sistemtico das
polticas e seus resultados sobre as contas da seguridade social. Assim, diante desse quadro,
posicionaram-se contra o estabelecimento de um limite de idade para a aposentadoria por
tempo de contribuio e do aumento do tempo de contribuio, alm de manterem sua
posio pelo fm do fator previdencirio.
42
J os empresrios fizeram questo de destacar que a transio demogrfica torna
necessrio que os segurados (atuais e futuros) contribuam por mais tempo Previdncia
Social, e que seja instituda idade mnima para aposentadoria.
III sobre a Coordenao de Regras dos Benefcios por Incapacidade com as dos
demais Benefcios e com o Salrio do Trabalhador Ativo
Os empresrios e o Governo reconheceram que as atuais regras de clculo dos
benefcios por incapacidade acarretam distores no clculo do valor desses benefcios,
desestimulando a recuperao do segurado e o consequente retorno ao trabalho. Um
exemplo a possibilidade da concesso desses benefcios em valor superior ltima
remunerao do segurado. Nesse sentido, seria imprescindvel a reviso das atuais regras
de clculos desses benefcios, de forma a corrigir as atuais distores.
Os empregados, por sua vez, entenderam que as atuais regras so satisfatrias, sendo
contrrios sua alterao.
IV sobre a Reavaliao das Regras dos Benefcios de Penso por Morte
Em relao reavaliao das regras da penso por morte, no houve consenso nem
mesmo entre as respectivas bancadas. Para alguns integrantes do Frum, as regras
vigentes no Brasil no se coadunam com a melhor doutrina e, muito menos, encontram
referncia no regramento estrangeiro. Nesse sentido, seria fundamental: a exigncia de
que todos os dependentes comprovassem relao de dependncia econmica com o de
cujus; que houvesse o cumprimento de um perodo de carncia; e que, em determinadas
circunstncias, houvesse a vinculao do benefcio ao cumprimento de determinada idade,
exigindo-se que o cnjuge sobrevivente possusse uma idade mnima, bem como fosse
explicitada a incompatibilidade dessa prestao, com os rendimentos do trabalho ou de
outro benefcio previdencirio.
Por outro lado, para outros integrantes do Frum, as regras atualmente vigentes
deveriam ser mantidas, sem quaisquer alteraes.
1.3.2.4 Concluses
A Previdncia Social interage com a sociedade e cria oportunidades para o dilogo
social, em busca do aperfeioamento constante, transparente e democrtico, para a
gesto do Sistema que integra. O Frum Nacional de Previdncia Social foi uma forma
institucional pela qual o atual Governo desenvolveu o dilogo com representantes da
sociedade, na busca de uma Previdncia social mais justa e sustentvel, a longo prazo.
O Frum Nacional de Previdncia Social abriu, assim, uma oportunidade mpar
para a sociedade brasileira refletir sobre como aperfeioar um dos mais importantes
instrumentos de proteo social de que dispe a sociedade. Tinha-se por objetivo a
discusso das questes previdencirias, sem presses, e sem que interesses de alguns
segmentos mais articulados, nem por isso mais representativos do conjunto da sociedade
43
brasileira, desviassem o carter de construo coletiva dos trabalhos, para o atendimento de
reivindicaes pontuais.
Ao fnal dos trabalhos, o Frum apresentou subsdios para a elaborao de projetos
legislativos, atravs de propostas de medidas devidamente ajustadas, no sentido de garantir
que a previdncia social brasileira possa atender aos seus objetivos constitucionais,
mantendo-se dentro dos ditames do disciplinamento atuarial, requisito primordial para o
seu fortalecimento e indispensvel ao seu equilbrio fnanceiro.
preciso construir uma Previdncia mais justa e mais sustentvel. Nenhuma dessas
duas dimenses pode ser desconsiderada: nem justia social sem sustentabilidade (como
querem os corporativistas), nem sustentabilidade sem justia social (como propunham
os defensores do ajuste neoliberal). Ao se desenhar a Previdncia para o longo prazo, h a
necessidade de se cuidar de ambas.
O Frum foi, pois, um importante instrumento para aperfeioamento e ampliao
da cultura do dilogo social, na busca da transparncia e legitimidade na resoluo dos
problemas da Previdncia Social. Sabe-se que o dilogo social nem sempre gera frutos a
curto prazo. Em nenhum pas do mundo, um esforo da dimenso do Frum foi concludo
por uma reforma previdenciria, em questo de poucos meses. Na verdade, deve-se
entender o Frum muito mais como um primeiro passo do dilogo social que fortalece e
aproxima os atores sociais e polticos, criando a base para futuros consensos em novas
rodadas de discusso.
1.3.3 O DILOGO SOCIAL E A PREVIDNCIA SOCIAL DO BRASIL (Por
Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de Previdncia Social)
O Frum Nacional da Previdncia Social, que busca discutir por meio do dilogo
social as regras do sistema de seguridade social antes de encaminhar uma proposta de
reforma ao Poder Legislativo, iniciativa pioneira em se tratando de governos latino-
americanos. O tradicional na Amrica Latina o encaminhamento de propostas para sua
posterior discusso ou mesmo a imposio de reformas sem debate pblico (governos
Pinochet-1981 e Fujimori-1992).
A ausncia de dilogo social afeta a sustentabilidade social e poltica dos sistemas de
seguridade social, pois estes so, na realidade, grandes contratos sociais que envolvem
mltiplas geraes. Em sendo um contrato social, a promoo de reformas sem sua
ampla discusso prvia no fomenta o apoio de longo prazo que os sistemas de proteo
social requerem. Por isto, o processo do dilogo social, embora demande muito esforo e
pacincia de todos atores, permite o convencimento recproco da necessidade de ajustes e
cria uma base de apoio mais forte para as alteraes negociadas.
Processos semelhantes ao Frum Nacional de Previdncia Social foram tentados, com
sucesso, fora da Amrica Latina e, notadamente, na Europa Continental, onde o modelo
de gesto participativa tripartite, envolvendo trabalhadores, empregadores e governo,
difundiu-se primeiro. Destacam-se os exemplos da Espanha e da Sucia, que resultaram
em diretrizes de reforma e desenvolvimento de longo prazo dos respectivos sistemas
44
previdencirios nos anos 90.
Na Espanha, foi assinado o Pacto de Toledo em 1995 entre todos os partidos polticos,
elencando princpios que desenham a previdncia espanhola de acordo com critrios
de justia social e racionalidade tcnica de longo prazo e declarando que a poltica
previdenciria deveria ser tratada de forma suprapartidria e institucional, pois se trata
de um instrumento de proteo social do povo espanhol, que precisa ter sustentabilidade
no longo prazo. J h mais de uma dcada, apesar de mudanas nas coalizes de governo,
as polticas previdencirias espanholas tm usufrudo estabilidade. Como resultado,
inverteu-se um dfcit para supervit, melhorou-se a qualidade dos servios prestados e
a Previdncia espanhola , hoje, uma das instituies mais prestigiadas pela populao
daquele pas.
J na Sucia, em 1998, chegou-se a um acordo poltico de todos os partidos para aprovar
uma reforma previdenciria surpreendente: primeiro, pois todos cederam em algum ponto
para ganhar em outro e, segundo, o desenho resultante mudou signifcativamente o antigo
Estado de Bem-Estar, desenvolvido ao longo do sculo XX e que serviu de referncia para
tantos outros pases do mundo. A lgica que prevaleceu foi a de que a Sucia um pas
comparativamente pequeno, que precisa integrar-se fortemente economia mundial para
ter perspectivas de desenvolvimento; a integrao globalizao requereria uma forte
proteo social, mas que teria que ser desenhada de forma diferente daquela do modelo de
desenvolvimento anterior, do ps-guerra.
O contexto do Frum Nacional de Previdncia Social diferencia-se dos casos europeus
por vrios motivos. Primeiro, porque estamos aprendendo o processo do dilogo social
tripartite no que se refere Previdncia. Alis, mesmo que o Frum no produzisse
consensos, o prprio processo de aprendizagem do dilogo teria sido um produto valioso.
Segundo, porque ele introduz o conceito de justia intergeracional como motivo para a
necessidade de uma reforma. Terceiro, o Frum prope o planejamento de regras que no
precisam ser aplicadas de imediato, podendo refetir com tranqilidade sobre regras de
transio. Embora mais acelerada do que nos pases europeus, a transio demogrfca
brasileira apresenta, neste momento, a constelao populacional mais favorvel
Previdncia, com muitas pessoas na idade de trabalhar. Por isto, pode-se pensar em formas
de transio graduais e de longo prazo para mudanas de regras que, se deixadas para o
futuro, no mais podero ser feitas com a suavidade que hoje nos permitida.
Apesar do cenrio de curto prazo favorvel, entendemos que a necessidade de
mudanas indiscutvel. Ela foi reforada pelos recentes nmeros da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (Pnad) 2006, divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografa
e Estatstica (IBGE). A Pnad mostra a continuidade da tendncia de desacelerao do
crescimento populacional j registrada nos anos anteriores. A mdia brasileira de flhos
por mulher, caiu de 6,2 para 2,0 entre 1960 e 2006, fruto da postergao consciente da
maternidade diante do novo papel da mulher na sociedade. A expectativa de que nas
prximas dcadas esse nmero caia para menos do que dois flhos por mulher. Alm disso,
sobe continuamente a expectativa de vida, resultado da difuso de novas tecnologias e do
acesso a servios sociais por parte da populao.
45
Essa evoluo permite prever um quadro de envelhecimento gradual da populao
brasileira, que merece nossa ateno. Aumenta continuamente o tempo de durao dos
benefcios previdencirios. Alm disso, no futuro, o nmero de adultos ativos inseridos no
mercado de trabalho e, portanto, contribuintes da previdncia social, pode ser insufciente
para fazer frente aos valores dos benefcios a serem pagos aos aposentados e pensionistas.
preciso assumir a responsabilidade de preparar o sistema de seguridade social que
atender o Brasil no futuro. Se hoje o Brasil tem 2 milhes de pessoas com mais de 80 anos,
em 2050, estima-se que ter 14 milhes. E a manuteno das regras atuais pode signifcar
o aumento das alquotas de contribuio e dos impostos inclusive das fontes de receita da
seguridade social - que recairo sobre os salrios dos futuros trabalhadores. A que est o
esprito do dilogo social: perceber que, dado o contrato social por trs da Previdncia, as
decises de hoje defnem as opes de futuro dos nossos flhos e netos.
Em um pas onde os gestores pblicos s recentemente esto desenvolvendo a cultura
de planejamento de longo prazo, compreensvel a perplexidade em torno de um Frum
que est antecipando a discusso de normas que afetaro o sistema de seguridade social
em horizonte de 30 ou 40 anos. bvio que uma proposta de reforma em sociedade
democrtica deve respeitar o direito adquirido (de quem j completou as regras atuais) e a
expectativa de direito (de quem est no meio do caminho). No h como entrar em uma
mquina do tempo para voltar atrs e desfazer as opes tomadas no passado por quem
ingressou no mercado de trabalho em dcadas passadas.
Apesar de no haver nenhum catastrofsmo desenhado pelo governo, seria egosmo
da gerao atual adiar esse debate apenas porque no afeta de imediato os trabalhadores
ativos. A caracterstica principal do contrato de geraes da Previdncia que quem faz as
regras para as geraes atual e futura somos ns, repassando-se as contas para as geraes
subseqentes. Estas, ainda no nascidas, no tm voz nem conseguem fazer passeata.
Portanto, o assunto diz respeito a toda a sociedade e seu debate requer uma grande dose
de generosidade da gerao anterior para com a gerao futura para ser bem sucedido. O
dilogo social um forte instrumento para buscar os consensos necessrios.
1.3.4 CONCLUSES DO FRUM NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL
Discurso do ento Ministro da Previdncia Social, Sr. Luiz Marinho, por ocasio da 5
Reunio do Frum Nacional de Previdncia Social.
5a. Reunio do Frum Nacional de Previdncia Social.
Braslia, 20 de maio de 2007.
1. Esta reunio fecha a primeira etapa do Frum e abre a segunda. Na primeira etapa,
tivemos oportunidade de ouvir especialistas, brasileiros e estrangeiros, de diversos
campos do conhecimento relacionados com a Previdncia Social. Eles apresentaram
resultados de pesquisas e anlises tcnicas, fizeram recomendaes a partir das
experincias de outros pases e deram, at mesmo, opinies pessoais. Todas muito
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valiosas, diversas delas provavelmente tero sedimento nas nossas recomendaes, mas
nenhuma ainda representativa da opinio dos integrantes do Frum.
2. Nesta reunio, vamos realizar um balano do que fzemos at aqui e tentar mapear
nossas primeiras reaes a respeito de tudo que foi discutido at agora. Acho que, ao
fnal desta reunio, comearemos a ter um quadro das reas de convergncia existentes
entre ns, bem como dos temas que exigiro um maior aprofundamento dos debates nas
prximas semanas.
3. O Frum foi criado como instrumento para se fazer uma negociao entre as
geraes. As geraes que fazem parte do pacto que fundamenta o sistema previdencirio.
Acho importante recuperarmos estes conceitos neste momento, porque eles so a razo de
termos escolhido o formato de tudo que foi feito at agora.
4. Solidariedade sempre existiu ao longo da histria da humanidade. A prpria Bblia,
por meio do Bom Samaritano, trata do tema solidariedade e da sua importncia para a
convivncia e prosperidade das sociedades.
5. At o incio da era industrial, a solidariedade era fundamentalmente desempenhada
pela famlia, pelo grupo social mais prximo. Na famlia, fica mais claro o pacto do
qual tratamos no sistema previdencirio: filhos jovens so amparados pelos pais,
posteriormente, amparam os pais quando estes no mais conseguem trabalhar. Os pais,
por sua vez, j haviam amparado a gerao dos seus prprios pais, e assim por diante.
6. Com o surgimento dos grandes Estados, das sociedades nacionais, dos mercados
de trabalho integrados, esta solidariedade muda de formato. Embora o sistema
de solidariedade da famlia continue muito importante, hoje temos solidariedade
institucionalizada nacionalmente, por meio dos sistemas de proteo social.
7. Um destes sistemas, no caso do Brasil o mais volumoso em termos de benefcios
pagos e recursos movimentados, a Previdncia Social. Na Previdncia temos a
solidariedade, dentro e entre as geraes, organizada de uma forma muito complexa,
difcil de entender primeira vista para a maioria. Esta complexidade conseqncia do
fato de que a sociedade moderna se tornou muito mais complexa do que aquela na qual a
solidariedade da famlia era sufciente. Os riscos sociais so mais complexos.
8. Mas, observando com ateno, bastante bvio: quem paga contribuies e
impostos hoje, alimentando o sistema de benefcios previdencirios para aqueles que
trabalharam no passado, tem a expectativa de ser recompensado pela gerao futura com
o mesmo comportamento. Dentro de uma mesma gerao, aqueles que fcam doentes,
invlidos, sofrem acidentes de trabalho ou as mulheres que se afastam do trabalho para
dar luz aos seus flhos, recebem a solidariedade dos que esto trabalhando e produzindo
a riqueza da sociedade por meio de parte dos benefcios previdencirios.
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9. Portanto, h um pacto de geraes por trs do sistema previdencirio, mais
complexo do que a solidariedade familiar tradicional, e que precisa ser reafrmado e
renegociado toda vez que a sociedade passa por grandes mudanas.
10. Esta necessidade de renegociao surge porque, na Previdncia, a gerao dos que
trabalham hoje que defne, por meio dos seus representantes polticos, as regras que determinam
o quanto os seus flhos devem lhes pagar de benefcio. Quando as condies da sociedade
mudam, se as regras no caminham juntas, o sistema previdencirio fca inadequado e far os
flhos pagarem por uma proteo inefciente, que no trata mais das reais necessidades.
11. Uma renegociao dessas requer um grande esprito de altrusmo, de
generosidade, por parte de todos envolvidos, porque, na sua grande maioria, os futuros
trabalhadores, que pagaro a conta que estamos criando hoje, sequer nasceram, ainda
no votam, no tm assento no Frum Nacional de Previdncia Social. Eles no realizam
passeata para protestar por seus direitos.
12. Em outra rea das polticas pblicas, a do meio-ambiente, estamos mais avanados
hoje, ao menos em termos de conscientizao de todos envolvidos. Sabemos que, com
nosso atual comportamento, de consumo de combustveis fsseis, a humanidade causa o
aquecimento global, o qual est em vias de gerar impactos severos sobre nossas condies
de vida e as condies de vida de nossos flhos e netos, principalmente.
13. Apesar de que parte dos impactos est prevista para ocorrer dentro de algumas
dcadas, hoje ningum, em s conscincia, afrma: No vou me ocupar de proteger o
meio-ambiente, os nossos flhos e netos que mudem o comportamento deles se quiserem
viver em um mundo ambientalmente equilibrado.
14. Assim como demorou muito para que as pessoas se convencessem da importncia
da conservao ambiental, e, mais ainda, de praticar a conservao ambiental, no
surpresa que as pessoas demorem em perceber a importncia de gestos pela preservao
da Previdncia Social. fcil empurrar para o futuro a tomada de decises, ainda mais
quando elas nos so incmodas, nos tiram da nossa zona de conforto; a reao natural
deixar o nus para os outros, em especial o nus fnanceiro e poltico. Na verdade,
preciso ter muita coragem e esprito de estadista para renegociar um pacto de geraes no
sistema previdencirio.
15. H uma tendncia visvel, quando se trata da necessidade de ajustes do sistema
previdencirio, de que uma gerao procure empurrar o nus do ajuste para a gerao
subseqente e tente transformar as regras dos seus prprios benefcios em vacas
sagradas, em direitos adquiridos. Isto ocorreu no caso da contribuio dos inativos e
pensionistas, ocorre hoje quando os atuais aposentados desejam ndices de reajuste acima
da infao, ocorre quando os atuais trabalhadores no aceitam alteraes das regras do
auxlio-doena ou nem querem falar de se corrigir distores das regras de penso.
48
16. preciso considerar, no entanto, que se trata tambm de balancear a justia entre
as geraes. Trata-se de no jogar sobre os ombros dos futuros trabalhadores regras
que lhes criem um desequilbrio do seu sistema previdencirio, pelo qual tero que fazer
um sacrifcio para o seu saneamento, s custas do bem-estar destas geraes futuras.
Um sistema de previdncia equilibrado evitar que geraes futuras tenham que fazer
sacrifcios que teriam cabido a ns fazer e permite aos nossos flhos e netos oportunidades
de desenvolvimento mais amplas.
17. Quando comeamos o Frum, sempre afirmamos que no havia motivo para
nenhum ambiente terrorista, nenhum cenrio de colapso, pois as fnanas dos nossos
regimes previdencirios no fugiro do controle nos prximos anos, e que teramos a
tranqilidade para refetir sobre o longo prazo do nosso sistema, as regras que garantam a
sua sustentabilidade e a justia para com as geraes futuras.
18. Continuamos a afirmar isto. No longo prazo, devido s transformaes
estruturais da demografia, do mercado de trabalho, dos valores da sociedade,
conforme vimos nos painis do Frum at aqui, devemos ter adaptaes das regras
dos nossos sistemas previdencirios. No curto prazo, h distores de regras a
serem corrigidas, para que no haja incentivos contra o trabalho, a formalizao, a
contribuio e os interesses do conjunto da sociedade, combatendo o pagamento de
benefcios indevidos e a sonegao.
19. Temos consenso de que necessrio aumentar o grau de formalizao do
mercado de trabalho brasileiro. Para tanto muito j tem sido feito: Supersimples,
Receita Federal do Brasil, alquota de 11% para autnomos de baixa renda, donas-de-
casa e estudantes, estmulo para trabalhadores domsticos. Temos consenso de que as
fraudes tm que ser combatidas, para o que tambm tem sido feito muito: extenso das
foras-tarefa, censo de benefcios, inovaes informticas, reviso de benefcios por
invalidez, mudanas na percia mdica. Temos tambm consenso de que houve avanos
de gesto importantes, no combate s flas e no atendimento e de que outros tantos
passos precisam ser dados neste sentido. Temos consenso de que o sistema precisa de
crescimento econmico e que, portanto, polticas que favoream a expanso acelerada
do PIB sero bem-vindas.
20. Ou seja, temos consenso em relao s medidas de curto prazo, formalizao e ao
crescimento de empregos e renda, bem como necessidade de diminuio da desigualdade.
Estes temas, exatamente por termos consenso, no foram colocados na pauta do Frum.
21. Precisamos discutir os temas de longo prazo, olhar para o futuro do sistema
previdencirio. Esta a nossa difcil tarefa aqui, quando, h apenas poucos anos
comeamos a nos reacostumar com o fato de termos que ter, na formulao de polticas,
49
vises de longo prazo, que tratem de sustentabilidade e justia social. Peo a todos que
se superem neste esforo daqui por diante, quando sairemos da fase confortvel de, desde
nossas poltronas, assistir a especialistas palestrando para uma etapa de construo de
convergncias. Alis, poucos pases do mundo tm feito um esforo de dilogo social como
o que est ocorrendo aqui no Brasil.
22. Dada a importncia deste momento, convidamos um moderador para nos ajudar.
Trata-se de uma pessoa neutra, um facilitador do dilogo, que buscar nos apoiar, com
tcnicas de comunicao a visualizar melhor as opes, convergncias e divergncias em
relao ao sistema previdencirio brasileiro.
1.3.4.1 - SNTESE DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS
O FRUM NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL foi institudo pelo Decreto n
6.019, de 22 de janeiro de 2007, com as seguintes fnalidades:
I promover o debate entre os representantes dos trabalhadores, dos aposentados
e pensionistas, dos empregadores e do Governo Federal, com vistas ao
aperfeioamento e sustentabilidade dos regimes de Previdncia Social e sua
coordenao com as polticas de assistncia social;
II subsidiar a elaborao de proposies legislativas e normas infra-legais pertinentes; e
III submeter ao Ministro de Estado da Previdncia Social os resultados e concluses
sobre os temas discutidos pelo Colegiado.
Desde sua instalao foram realizadas reunies nos dias:
07 de maro de 2007;
21 de maro de 2007;
10 de abril de 2007;
24 de abril de 2007;
10 de maio de 2007;
22 de maio de 2007;
19 de junho de 2007;
3 de julho de 2007;
22 de agosto de 2007;
04 e 05 de setembro de 2007;
19 e 20 de setembro de 2007; e
29, 30 e 31 de outubro de 2007.
50
As discusses do Frum foram conduzidas com a estrita observncia de alguns
princpios considerados fundamentais, dentre eles, o respeito aos direitos adquiridos e
adoo de regras de transio de longo prazo, e a manuteno do sistema de Previdncia
Social Pblica, Bsica e Solidria e um sistema de Previdncia Complementar Facultativa.
Os membros do Frum ressaltam a importncia estratgica do processo de dilogo
social para democratizar o debate e amadurecer propostas sustentveis de polticas
pblicas de longo prazo, em especial no campo da proteo social.
PRINCIPAIS PONTOS DE CONSENSO
Concludo o debate dos temas propostos, o Frum conseguiu formar consensos sobre os
seguintes temas:
I - Relacionadas ao Mercado de Trabalho:
O Frum reconhece que a universalizao de cobertura da previdncia um objetivo a
alcanar e declara a necessidade de fortalecimento das polticas de formalizao e incluso
previdenciria, de modo a garantir o acesso aos benefcios previdencirios a todos os
cidados, em especial as que sejam capazes de:
Promover a formalizao do trabalho e a universalizao da cobertura
previdenciria a partir de um dilogo social quadripartite;
As polticas pblicas, em especial as relativas concesso de emprstimos,
subsdios e incentivos fscais, devem estimular a gerao de empregos formais;
Deve haver mudana na lei do estgio, resgatando e reforando seu carter
pedaggico, evitando abusos, simulao e sonegao de contribuies;
Deve-se fortalecer a fscalizao contra a informalidade e rever a legislao para
acelerar os mecanismos de cobrana de dvidas;
Devem-se efetuar mudanas na legislao do seguro desemprego, de sorte a
permitir que o tempo de fruio desse benefcio seja computado como tempo de
contribuio, com mecanismo de contribuio a ser defnido;
Devem-se criar novos mecanismos de incentivo a uma maior incluso
previdenciria, com regras contributivas compatveis com a insero no mercado
de trabalho (mercado informal, intermitncia contratual, sazonalidade, etc.)
II - Relacionadas a Benefcios por Incapacidade:
O Frum reconhece a necessidade de se implementar polticas na rea de sade e
segurana do trabalhador, diminuindo o nmero de acidentes e reduzindo a ocorrncia de
doenas ocupacionais, com refexos positivos na reduo dos benefcios por invalidez e
auxlios-doena, previdencirios e acidentrios. Nesse sentido:
51
Deve-se construir um pacto social quadripartite para a avaliao, o
aperfeioamento e a implementao de polticas de preveno de acidentes
e doenas ocupacionais em todos os segmentos - pblicos e privados - da
economia brasileira, tendo-se como referncia, entre outras, as decises
da Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador e as recomendaes
da Comisso Tripartite Paritria Permanente (CTPP) e da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT);
Deve-se manter a diferenciao de critrios para aposentadoria em casos de
atividades exercidas sob condies especiais, que prejudiquem a sade ou
a integridade fsica, buscando mecanismos para a reduo de situaes de
insalubridade, penosidade e periculosidade no mercado de trabalho;
Deve haver aprofundamento:
1. Das polticas de preveno de incapacidade laboral e reabilitao mdica
e profissional dos segurados em auxilio-doena e demais benefcios por
incapacidade;
2. Da articulao entre previdncia e o atendimento dos segurados pelo sistema
pblico de sade;
3. Dos mecanismos para a reinsero no mercado de trabalho daqueles com
capacidade de trabalho parcialmente comprometida ou afastados por um longo
perodo.
III - Relacionadas Transio Demogrfca:
Devem-se criar mecanismos de incentivo monetrio postergao voluntria da
aposentadoria.
IV - Relacionadas s Penses por Morte:
Deve-se reconhecer o direito penso por morte de companheiro/a
homoafetivo/a no RGPS, observando as mesmas regras adotadas para os
cnjuges de diferentes sexos.
V - Relacionadas Questo de Gnero:
O Frum reconhece a desigualdade de gnero, retratada no tratamento
diferenciado das regras de acesso Previdncia Social estabelecidas na CF, e sugere:
1. Aprofundar polticas afrmativas de gnero, avaliar a sua evoluo, medir seus
efeitos positivos na reduo da desigualdade e, em decorrncia, buscar critrios
de convergncia para o acesso aposentadoria entre homens e mulheres;
52
2. Recomendar que o Conselho Nacional de Previdncia Social, o Conselho
Nacional de Direitos da Mulher, o Conselho Nacional da Seguridade Social
proposto e instncias afns realizem avaliaes peridicas sobre o estado da
participao das mulheres na Previdncia e, em especfco, de aspectos relativos
sua cobertura e participao no mercado de trabalho;
Devem-se estudar alternativas de polticas que assegurem proteo social aos
que se dedicam aos cuidados de longo prazo e aos que dele necessitam, tendo em
vista, entre outros pontos, o aumento do contingente de idosos no pas;
Deve-se incentivar e fortalecer a incluso feminina no sistema previdencirio.
VI - Relacionadas Gesto do Sistema Previdencirio e seu Financiamento:
A desonerao da folha de salrios deve ser buscada sem aumento da carga
tributria e conjugada com aes voltadas para a ampliao da formalizao e da
base de contribuintes, mantendo-se o equilbrio fnanceiro;
Deve-se buscar o fortalecimento da gesto quadripartite, por meio da
participao social nos rgos deliberativos colegiados da Previdncia;
Deve-se recriar o Conselho Nacional da Seguridade Social junto Presidncia
da Repblica, com a finalidade de articular as polticas sociais nas reas
envolvidas;
Deve-se adotar um modelo de gesto que privilegie a modernizao e
profssionalizao da administrao previdenciria;
Deve-se adotar nova forma de contabilizao do resultado da Previdncia, que
d maior transparncia s suas fontes de fnanciamento e suas despesas.
VII - Relacionadas Coordenao Previdncia-Assistncia Social:
O Frum reconhece que o benefcio assistencial, conforme estabelecido na
Constituio Federal de 1988, vinculado ao salrio mnimo, e, respeitando-se os direitos
bsicos de cidadania sem aumento da carga tributria, declara que se deve:
1. Reavaliar o conceito de famlia e composio de renda familiar aplicados na
elegibilidade ao Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social,
de modo a aperfeioar a focalizao nas camadas mais pobres e garantir a
ampliao da cobertura e sua sustentabilidade;
2. Reavaliar, em longo prazo, os critrios de idade para acesso ao Benefcio de
Prestao Continuada da Assistncia Social, em conformidade ao aumento
da expectativa de vida e seu impacto na sustentabilidade da poltica de
Assistncia Social;
3. Deve-se observar uma poltica de reajustes reais do salrio mnimo de acordo
com a capacidade de fnanciamento da economia no longo prazo.
53
VIII - Relacionadas Previdncia Rural:
O Frum reconhece a importncia estratgica da poltica de previdncia voltada aos
trabalhadores rurais e declara:
Devem-se preservar critrios diferenciados de contribuio e de acesso aos
benefcios previdencirios do segurado especial rural;
Dada a peculiaridade da atividade rural, recomenda-se:
1. aprofundar polticas pblicas voltadas para os trabalhadores rurais e medir seus
efeitos na reduo das desigualdades urbano-rural;
2. que o Conselho Nacional de Previdncia Social e o Conselho Nacional de
Seguridade Social proposto realizem estudos e avaliaes peridicas sobre
as condies de trabalho rural e sua realidade demogrfica, avaliando a
possibilidade ou no de convergncia de idade para aposentadoria entre os
trabalhadores urbanos e rurais;
Recomenda-se criar mecanismos que promovam e facilitem a formalizao
dos contratos de trabalho envolvendo os trabalhadores assalariados rurais, em
particular dos que trabalham em atividades de curta durao;
Considerando-se que na rea rural h uma predominncia de trabalho sazonal,
em perodos de safras, deve-se instituir mecanismo de contribuio e/ou de
carncia que permita aos assalariados rurais poder contar integralmente os doze
meses de cada ano para fns de acesso aos benefcios previdencirios.
PONTOS SOBRE OS QUAIS NO HOUVE CONSENSO
O Frum tambm concluiu que, pelo menos no momento, no houve possibilidade de
consensuar propostas:
tendentes a aproximar regras de aposentadorias entre homens e mulheres;
sobre as formas de fnanciar o sistema previdencirio pblico;
visando ajustar as regras de acesso, em especial o estabelecimento de idade
mnima para aposentadoria e/ou aumento do tempo de contribuio, para
compatibiliz-las com as mudanas demogrfcas em curso;
sobre a necessidade de compatibilizar critrios de clculo dos benefcios por
incapacidade para evitar distores entre as remuneraes do trabalhador ativo e
a renda dos benefcios decorrentes da incapacidade laborativa;
sobre a admissibilidade de reavaliao das regras aplicveis ao benefcio de
penso por morte.
Houve a declarao de posio de dissenso, para registro em documento final do
Frum, quanto aos seguintes aspectos:
54
I - TRANSIO DEMOGRFICA
Declarao dos Empregadores:
A transio demogrfica torna necessrio que os segurados (atuais e futuros)
contribuam por mais tempo Previdncia Social.
A Transio demogrfca torna necessrio instituir idade mnima para aposentadoria.
Para os novos ingressantes, a idade mnima deve ser 67 anos para homens e 62 mulheres.
O clculo do valor dos benefcios deve ter por base os salrios de contribuio e buscar
a equivalncia de valores presentes entre o que foi contribudo e o que se espera receber,
em mdia, durante os anos de durao da aposentadoria. A regra sugerida
Benefcio = mdia dos salrios de contribuio de 40 anos.
Alteraes de regras relativas a benefcios de aposentadoria por idade e por tempo de
contribuio devem afetar a atual gerao de contribuintes, mediante regras de transio,
conforme segue:
Carncia para incio dos ajustes: 5 anos
APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO: i nst i t ui r
idade mnima 63 anos para homens e 58 para mulheres, aumentando-se
gradualmente at atingir 67/62 anos, e considera-se a mdia dos salrios de
contribuio de todo o perodo contributivo desde jul/94 em diante.
APOSENTADORIA POR IDADE: transio gradual ao longo de 10 anos.
Regra ao fnal da transio
no se altera carncia (15 anos de contribuio)
altera-se o clculo do benefcio:
Declarao dos Trabalhadores: Desejamos o fm do Fator Previdencirio.
Declarao do Governo:
A transio demogrfca requer, para a sustentabilidade do pacto de geraes da
Previdncia Social, um ajuste do tempo de contribuio e/ou da idade de aposentadoria
para o futuro.
Bp = Y x (20% + TC x 2%)
55
II FINANCIAMENTO:
Declarao dos Empregadores:
O Frum recomenda que, mantendo-se presente o conceito de seguridade social, na
qual a Previdncia se insere, deve ser perseguido o ideal de uma Previdncia fnanciada
com as contribuies dos trabalhadores, empregadores e autnomos, para assegurar o
carter contributivo estabelecido na C.F., de modo a que sua sustentabilidade viabilize
a implementao do Fundo do RGPS, tambm previsto na C.F. e na L.R.F. Enquanto a
sustentabilidade no for plena, fca assegurada a automtica transferncia para o INSS de
recursos oriundos da receita das contribuies sociais previstas no art. 195, I, b (cofns) e c
(CSLL) da C.F., ou das contribuies ou impostos que venham a substitu-las.
Elementos de natureza redistributiva do plano de benefcios previdencirios, como
os relacionados ao trabalhador rural e similares so fnanciados com as contribuies
sociais previstas no art. 195, I, a (cofns) e b (CSLL) da C.F., ou pelas contribuies ou
impostos que as substiturem.
Declarao dos Trabalhadores:
A previdncia social deve seguir sendo parte integrante do conceito de seguridade
social (observando-se os art. 193 a 204 da C.F.), financiando-se, via de regra, com
recursos de contribuies dos trabalhadores e empregadores, sendo seus elementos
redistributivos do plano de benefcios previdencirios financiados com recursos do
oramento da seguridade social, conforme previsto na Constituio Federal.
A Previdncia social deve manter seu carter redistributivo com fnanciamento das
fontes da seguridade social.
Declarao do Governo:
A Previdncia Social deve seguir como parte integrante do conceito de Seguridade
Social, fnanciando-se com recursos de contribuies dos trabalhadores e empregadores e
das demais fontes do Oramento da Seguridade Social.
Elementos redistributivos do plano de benefcios devem ser fnanciados com recursos
do Oramento da Seguridade Social.
Braslia, 31 de outubro de 2007.
Os 85 Anos de Previdncia e o Frum Nacional de Previdncia Social
Discurso do ento Ministro da Previdncia Social, Sr. Luiz Marinho, por ocasio da
Solenidade Comemorativa dos 85 anos da Previdncia Social.
56
Solenidade Comemorativa dos 85 Anos da Previdncia Social.
Braslia, 24 de janeiro de 2008.
Excelentssimo Sr. Presidente da Repblica;
Srs. Presidentes da Dataprev e INSS, Secretrios, Diretores;
Demais autoridades;
Ilustrssimos Aposentados, Trabalhadores, Empregadores;
Meus caros Servidores da Previdncia;
Senhoras e Senhores:
1. Exatamente hoje completam-se 85 anos da promulgao do Decreto 4.682,
originado de projeto de lei encaminhado pelo ento Deputado Eloy Chaves Cmara
dos Deputados, instituindo a Caixa de Aposentadorias e Penses em cada estrada de
ferro brasileira.
2. A data de promulgao da Lei Eloy Chaves, como chamada, tornou-se o marco
fundador da Previdncia brasileira contempornea, tornando-a um dos sistemas
previdencirios pioneiros criados nas Amricas.
3. Sua histria foi marcada pela contnua expanso de cobertura, incluindo
gradativamente, no passo do desenvolvimento, segmentos cada vez mais amplos da populao.
4. Nas dcadas de 1920 a 1940, foram sendo expandidas as Caixas, posteriormente
transformadas nos Institutos de Aposentadorias e Penses, para o conjunto dos
trabalhadores urbanos privados e pblicos.
5. Com a formao de uma sociedade nacional integrada, uma economia e um mercado
de trabalho nacionais, nos anos 50 cresceu a necessidade de harmonizar as regras dos
diversos Institutos (os IAPs) existentes, o que se logrou mediante a LOPS, a Lei Orgnica
de Previdncia Social de 1960.
6. A mesma dcada de 60, na seqncia, viu a unifcao administrativa dos IAPs no
INPS, Instituto Nacional da Previdncia Social, que, junto com os antigos INAMPS e
IAPAS (que cuidava da arrecadao e administrao patrimonial) formavam a coluna
vertebral do ex-SINPAS, criado nos anos 70.
7. Diversos passos para a ampliao do universo de trabalhadores cobertos
pela Previdncia foram dados desde os anos 70: incluiu-se os trabalhadores rurais,
domsticos, autnomos e at mesmo os jogadores de futebol, de sorte que, hoje, so
universais a obrigao e o direito de fliar-se Previdncia.
57
8. A Constituio de 1988 muito contribuiu para consolidar o conceito de
universalidade de cobertura, alterando o princpio de funcionamento da assistncia social
e da sade para no-contributivos. Em decorrncia da Constituio Cidad foi extinto
o INPS e criado o INSS para administrar os benefcios previdencirios e o seguro de
acidentes de trabalho.
9. Sendo hoje o Dia do Aposentado, o momento ideal para, de um lado, comemorar
os avanos obtidos ao longo desta trajetria, bem como, de outro, refetir sobre os desafos
que nos aguardam.
10. Acho que podemos dizer sem medo, que o Brasil pode se orgulhar do seu sistema
previdencirio, apesar de que, obviamente, muito trabalho est nossa frente.
11. Um sistema previdencirio normalmente medido, do ponto de vista social, pelo
cumprimento de alguns objetivos:
Oferecer cobertura s pessoas em condio de vulnerabilidade;
Evitar e reduzir pobreza entre a populao idosa;
Repor a renda dos seus contribuintes quando no mais puderem participar da
produo das riquezas por meio do seu trabalho.
12. A Previdncia brasileira cumpre estes objetivos, alcanando 4/5 dos idosos
com benefcios, reduzindo a incidncia de pobreza na populao, repondo renda com
benefcios mdios prximos aos valores dos salrios pagos aos trabalhadores da ativa
e aliviando tenses sociais, alm de redistribuir renda entre os pequenos e mdios
municpios e para a populao rural.
13. Ainda esta semana divulguei os resultados do Regime Geral de Previdncia Social
de 2007, com nmeros favorveis, apontando para maior equilbrio fnanceiro e mais
contribuintes em funo da excepcional evoluo do mercado de trabalho no ano passado.
No curto prazo, portanto, no h ameaas Previdncia.
14. Podemos descansar sobre estes louros conquistados ao longo de 85 anos? Eu acho
que no e que uma atitude como esta seria irresponsvel com o futuro, pois nossos flhos e
netos tambm tm direito a um sistema previdencirio sustentvel.
15. Realizamos, em 2007, o Frum Nacional de Previdncia Social com o objetivo de
debater os desafos pendentes para garantir que nosso sistema de previdncia continue
prestando-nos bons servios, tanto para a gerao atual, quanto para as geraes futuras.
58
16. Eu diria que, a partir dos resultados das refexes no Frum, temos pelo menos
4 desafos: 1) incluso previdenciria; 2) gesto da Previdncia; 3) sade e segurana
do trabalhador; e 4) transio demogrfica. Todos os quatro desafios precisam ser
enfrentados para o futuro, o enfrentamento de um desafo no substitui a necessidade de
enfrentar os demais.
17. Primeiramente, embora tenhamos atingido graus de cobertura de destaque
entre os idosos com benefcios, na populao ativa ainda resta um longo caminho para
universalizar de fato aquilo que, de direito, j obrigao e direito de cada brasileiro.
18. Lembro que, nesse sentido, em 2006 foi assinada aqui mesmo, em Braslia, a
Agenda Hemisfrica do Trabalho Decente, na Conferncia Regional da OIT para as
Amricas, seguida da elaborao da Agenda Nacional do Trabalho Decente.
19. Nestes documentos h um compromisso inequvoco deste pas: aumentar a
cobertura dos sistemas de proteo social (leia-se tambm a Previdncia) em 20 por cento
at o ano 2015, ou seja, trata-se de uma espcie de Objetivo do Milnio da Previdncia.
20. Temos que comear a trabalhar agora, avaliando nossas polticas voltadas
expanso de cobertura, ajustando-as, fortalecendo as estruturas da Previdncia,
construindo sua credibilidade, aumentando sua atratividade, difundindo o conhecimento.
Seremos benefciados, na expanso de cobertura, pelo ciclo favorvel de crescimento da
economia, cujas caractersticas so includentes.
21. J o desafio gerencial, que obrigao para qualquer gestor previdencirio,
contempla desde o bom atendimento, a garantia de direitos previdencirios, mais
efcincia de gesto, at a exigncia do cumprimento das obrigaes de todos envolvidos.
Contempla, da mesma forma, a prestao de contas sociedade, a apresentao destas
contas de modo a dar transparncia aos usos e fontes dos recursos que a sociedade investe
na Previdncia, o que tenho chamado de a Nova Contabilidade Previdenciria.
22. J no que se refere Sade e Segurana do Trabalhador, temos aqui um grande
campo de desafios a superar, pois a preveno de doenas e acidentes, ao evitar
o sofrimento humano tambm evita que contribuintes transformem-se precoce e
indesejadamente em benefcirios.
23. Por fm, estamos diante de uma transio demogrfca que implica um processo
de envelhecimento gradativo da nossa populao. Ele resultado do aumento da nossa
expectativa de vida e da diminuio do nmero de flhos. Trata-se de conquistas sociais,
no caso da expectativa de vida, e de um desenvolvimento desejado no caso da fecundidade.
59
24. Penso que um dos bons servios prestados pelo Frum sociedade brasileira foi
deixar claro para todas as bancadas envolvidas que a demografa representa um desafo,
no apenas para a Previdncia, mas para todas as polticas pblicas, e que sua simples
negao um ato de profunda irresponsabilidade com o futuro.
25. Seu enfrentamento requerer medidas corajosas, que, diante da janela
demogrfca favorvel que temos, podem hoje ser tomadas para o longo prazo, mas,
quanto mais forem postergadas, menos espao para transies suaves e longas permitiro.
26. Embora os Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos e de
Previdncia Complementar apresentem suas particularidades frente ao Regime Geral, eu
penso que as tarefas a serem enfrentadas em cada um dos dois setores tambm podem ser
classifcadas segundo o esquema dos 4 desafos.
27. Se a Previdncia Social pudesse nos formular um desejo neste 85. Aniversrio, que
presente ser que ela nos pediria?
28. Muito provavelmente ela nos pediria o bom senso de fortalecer o pacto das
geraes que a ela est subjacente, para o que h a necessidade de mudanas de postura.
A comear pelo fato de que, em um pacto de geraes, se uma gerao no cumpre o
seu dever de casa e deixa de entregar aos seus flhos e netos um sistema previdencirio
sustentvel, quem paga a conta so os nossos flhos e netos, muitos dos quais ainda no
esto vivos nem podem fazer passeata em defesa de seus direitos. A Previdncia, assim
como o Meio-Ambiente, no uma loja de self-service.
29. Quem sabe o Frum, apesar de ter chegado a consensos em alguns pontos e no
em outros, tenha sido um presente adequado para esta Velha Senhora, mais viva do que
nunca, que a nossa Previdncia Social, no ano que transcorreu. Fortalecemos a cultura
do dilogo social, contribumos para disseminar e aprofundar o debate, as bancadas
envolvidas reconheceram que existem desafos a serem superados. s assim, com a
argamassa do dilogo social, que so construdas bases slidas para a sustentabilidade da
Previdncia do futuro.
30. Muito obrigado!
61
CAPTULO 2
ESTUDOS PREVIDENCIRIOS - NOTAS TCNICAS
63
2.1 SOBRE A INDEXAO DOS SALRIOS DE CONTRIBUIO
(Eduardo da Silva Pereira, da Coordenao-Geral de Estatstica, Demografa e Aturia)
Elaborada em junho de 2008.
Este texto, uma verso modifcada da Nota Tcnica CGEA n 037/2008, de 05 de junho de
2008, traz alguns comentrios sobre os fatores de indexao dos salrios-de-contribuio para
clculo do salrio-de-benefcio no Regime Geral de Previdncia Social RGPS, destacando a
importncia da escolha adequada do indexador na sustentabilidade do sistema.
Entre os principais elementos a serem considerados quando se analisa um sistema de
previdncia social encontram-se as regras de indexao. Essas regras usualmente so aplicadas
em duas situaes, na concesso do benefcio, quando so utilizadas para o clculo do valor do
benefcio e ao longo da durao do benefcio, quando so utilizadas para garantir o seu valor real.
No primeiro caso a indexao fundamental, pois necessrio atualizar contribuies feitas h
anos ou dcadas para seu valor atual a fm de que os benefcios concedidos sejam, em termos
reais, compatveis com essas contribuies. Da mesma forma a indexao importante porque
os benefcios pagos podem ter durao muito longa, tambm de dcadas, devendo haver regras
que garantam a reposio do valor real do benefcio em relao ao custo dos itens necessrios
sobrevivncia do benefcirio e de seus dependentes. A indexao permite, portanto, que haja
alguma forma de correspondncia intertemporal entre as contribuies pagas e os benefcios
recebidos do sistema minimizando os efeitos das variaes do poder de compra da moeda. Torna-
se assim um elemento fundamental para reduzir o grau de incerteza inerente a um sistema cujas
relaes entre contribuies e pagamentos esto separadas por longos perodos de tempo.
Conforme mencionado as regras de indexao podem ser divididas em dois grupos,
regras aplicadas para o clculo do valor do benefcio e regras para manuteno do poder
de compra dos benefcios aps a sua concesso. Nesse texto trataremos especifcamente
das regras de indexao aplicadas no clculo do valor do benefcio, considerando que a
indexao dos benefcios em manuteno est claramente defnida no mbito legal, sendo
determinada a utilizao do INPC como indexador dos benefcios previdencirios.
At o advento da Lei 9.876/99 o clculo do salrio-de-benefcio era feito com base
nos ltimos 36 salrios-de-contribuio registrados em um perodo mximo de 48 meses
antes do requerimento do benefcio. Esses salrios-de-contribuio eram atualizados
monetariamente at a data do requerimento do benefcio. A partir da mencionada Lei
o valor do benefcio passou a ser calculado pela mdia dos 80% maiores salrios-de-
contribuio registrados entre julho de 1994 e a data do requerimento, tambm atualizados
monetariamente. A referncia de julho de 1994 coincide com a implantao do Plano Real
e o fm do perodo de infao elevada. Dessa forma so considerados apenas os salrios-
de-contribuio do perodo de maior estabilidade econmica, o que torna o processo de
indexao mais preciso e reduz eventuais diferenas entre os diversos ndices de preos.
Para fazer a indexao dos salrios-de-contribuio no RGPS mensalmente publicada
uma Portaria Ministerial defnindo os fatores de multiplicao a serem aplicados a esses
salrios, de forma a atualiz-los ao valor do ms do requerimento. Esses fatores so
construdos a partir de ndices mensais de infao. Ao longo do perodo julho de 1994 at hoje
foram utilizados diversos ndices para fazer a atualizao desses salrios, conforme Tabela 1.
64
Tabela 1 ndices de preos utilizados para atualizar os salrios-de-contribuio
para clculo do salrio-de-benefcio
PERODO NDICE UTILIzADO
Julho 1994 a Junho 1995 IPC-r / IBGE
Julho 1995 a Maro 1996 INPC / IBGE
Abril 1996 a Janeiro 2004 IGP-DI / FGV
Fevereiro 2004 em diante INPC / IBGE
Fonte: SPS/MPS
Observa-se que durante a maior parte do perodo analisado foi utilizado o ndice Geral
de Preos Disponibilidade Interna IGP-DI, calculado mensalmente pela Fundao
Getlio Vargas. A seguir comentaremos sobre a inadequao da utilizao desse ndice para
a atualizao dos salrios-de-contribuio, e mostraremos que seu uso acarretou distores
nos valores dos benefcios concedidos.
O IGP-DI um ndice composto, formado por outros trs ndices de preos, o ndice de
Preo do Atacado IPA, o ndice de Preos ao Consumidor IPC e o ndice de Preos da
Construo Civil INCC, todos apurados pela FGV. No IGP-DI o IPA tem peso 0,6, o IPC
tem peso 0,3 e o INCC tem peso 0,1.
Pela sua composio, verifca-se que o IGP-DI tem um elevado peso de ndices de
preos no diretamente relacionados ao consumidor fnal, tais como o IPA e o INCC, que
representam 70% do IGP-DI. Esses ndices, por sua vez so bastante infuenciados por
fatores tais como a variao na taxa de cmbio e a variao de estoques das empresas. As
variaes do IGP-DI nem sempre atingem de forma direta o consumidor, uma vez que
existem elementos como, por exemplo, o nvel de competio nas cadeias produtivas, que
fazem com que no haja uma transferncia direta das variaes do atacado para o varejo.
Por outro lado, o objetivo da Previdncia Social garantir aos seus segurados uma
renda, nos casos em que eles no puderem, por diversas razes, exercer suas atividades
produtivas. Essa renda deve ser tal que mantenha, na medida do possvel, o nvel
de consumo do segurado e de sua famlia. Por esse ponto de vista, o relevante para a
manuteno do poder de consumo do segurado e de sua famlia so as variaes de preos
observadas pelo consumidor fnal e no as variaes ocorridas nas transaes entre as
empresas. Portanto mais conveniente, para os objetivos da Previdncia Social, que as
regras de indexao, tanto dos salrios-de-contribuio para o clculo do salrio-de-
benefcio, quanto dos benefcios em manuteno seja feita com a utilizao de um ndice
de preos ao consumidor, ao invs de um ndice geral de preos. No caso especfico
entendemos que o INPC tem o melhor perfl para ser esse indexador, pois mede a variao
dos preos da cesta de consumo de famlias com renda mensal de um a seis salrios-
mnimos, que compreende os perfs dos contribuintes e benefcirios do RGPS
1
.
1 Em setembro de 2009 o piso e o teto previdencirio correspondiam a 1,00 e 6,92 salrios mnimos, respecti-
vamente, sendo que, segundo o Anurio Estatstico da Previdncia Social - 2008, 76,1% dos contribuintes
recebiam at 3 salrios mnimos.
65
Considerando que o INPC teria, em princpio, caractersticas mais adequadas para
servir de indexador para o clculo do valor do salrio-de-benefcio, a utilizao de
outros indexadores ao longo do perodo 1994-2008 teve algum efeito sobre o valor dos
benefcios concedidos?
O Grfico 1 mostra a variao acumulada do INPC, IGP-DI e do ndice utilizado
na atualizao dos salrios-de-contribuio entre julho de 1994 e abril de 2008. As
linhas verticais indicam, no grfco, os perodos mencionados na Tabela 1 e o respectivo
indexador utilizado para a atualizao dos salrios-de-contribuio no perodo. Como
era de se esperar, o comportamento da variao acumulada do ndice de atualizao dos
salrios-de-contribuio segue o IGP-DI e o INPC nos perodos em que a vinculao do
ndice com um indicador ou o outro. Comparando o comportamento das trs curvas
fca claro tambm a expressiva diferena entre o ndice de atualizao do salrios-de-
contribuio adotado pela Previdncia Social e o INPC acumulado ao longo do perodo,
o que gerou uma sobrevalorizao signifcativa dos salrios-de-contribuio registrados
naquele perodo quando do clculo do salrio-de-benefcio.
Cabe mencionar tambm que alm da diferena de comportamento entre o INPC e
o IGP-DI, outro fator ampliou a diferena entre os ndices de atualizao adotados pelo
Ministrio da Previdncia Social MPS e o INPC. Entre julho de 1994 e janeiro de 2003
sempre que ocorreu defao, ou seja, variao negativa no ndice utilizado para a correo
dos salrios-de-contribuio, o MPS optou por aplicar correo zero. Isso ocorreu em
oito meses no perodo mencionado conforme apresentado na Tabela 2. Aps janeiro de
2003 o MPS passou a utilizar na atualizao dos salrios-de-contribuio o valor exato
do ndice de referncia, quer ele seja positivo ou negativo. Entre janeiro de 2003 e abril de
2008 o indexador adotado fcou negativo em seis ocasies
2
. Quando analisado os valores
acumulados das trs sries, o procedimento adotado entre julho de 1994 e janeiro de 2003
acabou aumentando os fatores de atualizao da srie adotada pelo MPS.
Tabela 2
ndice aplicado para atualizao dos salrios-de-contribuio nos meses em que o
indexador adotado teve variao negativa jul/94-abr/08
MS IGP-DI (%) NDICE APLICADO
set/95 -1,08 0,00
ago/97 -0,04 0,00
abr/98 -0,13 0,00
jul/98 -0,38 0,00
ago/98 -0,17 0,00
set/98 -0,02 0,00
out/98 -0,03 0,00
nov/98 -0,18 0,00
mai/99 -0,34 0,00
2 IGP-DI dos meses de mai/03 a jul/03 e INPC dos meses de jun/05, jun/06 e ago/06.
66
mai/03 -0,67 -0,67
jun/03 -0,70 -0,70
jul/03 -0,20 -0,20
Ms INPC (%) ndice aplicado
jun/05 -0,11 -0,11
jun/06 -0,07 -0,07
ago/06 -0,02 -0,02
Fonte: SPS/MPS
O Grfco 2 mostra a diferena acumulada entre os ndices mensais de atualizao
dos salrios-de-contribuio no perodo de julho de 1994 a abril de 2008 e o INPC para o
mesmo perodo. Esse grfco indica que um salrio-de-contribuio de agosto de 1994,
atualizado monetariamente para valores de abril de 2008 utilizando o ndice de correo
adotado pelo MPS seria 33,25% superior ao valor do mesmo salrio atualizado utilizando
o INPC. A curva desse grfco mostra que a diferena decrescente at o incio de 2004,
quando o INPC passou a ser utilizado como indexador dos salrios-de-contribuio. Como
conseqncia, a partir dessa data a diferena entre os dois ndices passa a ser zero.
Visto que o a utilizao de ndices de preos variados para atualizar os salrios-de-
contribuio por parte do MPS gerou um aumento no valor dos salrios-de-contribuio
utilizado no clculo do salrio-de-benefcio, em relao utilizao exclusiva do INPC,
cabe avaliar qual o impacto dessa diferena no valor do benefcio. Vamos apresentar a
seguir trs estimativas do impacto, (a) para os trabalhadores que receberam o salrio-
mnimo durante todo o perodo de julho de 1994 a abril de 2008 (Grfco 3), (b) para
trabalhadores que recebiam o equivalente a trs salrios-mnimos em julho de 1994 e
tiveram reajuste dos salrios pelo INPC (Grfco 4) e, (c) em um caso concreto, para um
bancrio que recebia trs salrios mnimos em julho de 1994 (Grfco 5) e que teve os
reajustes defnidos pelas negociaes coletivas com os bancos
3
.
Os grfcos apresentam os valores nominais da remunerao, o valor do salrio em
valores de abril de 2008 atualizados pelo INPC e no mesmo ms atualizado pelo ndice
adotado pelo MPS. O resultado claro em todos os grfcos. Para o perodo julho de
1994 a janeiro de 2004, os salrios atualizados pelo ndice da Previdncia Social so
signifcativamente superiores aos salrios atualizados pelo INPC. A partir da adoo
do INPC como referncia para a atualizao desses salrios pelo MPS, a diferena
deixa de existir. Visualmente esse ganho dado pela rea entre as duas curvas
superiores em cada um dos grfcos.
3 A escolha da categoria dos bancrios deveu-se s seguintes caractersticas desse grupo: grande nmero de tra-
balhadores, grande nmero de empregadores, ampla distribuio espacial e negociaes salariais nacionais.
67
O fato da atualizao adotada pelo MPS ser superior variao acumulada do INPC
acaba gerando valores de benefcios mais altos. Uma simulao de qual seria o salrio-de-
benefcio de trabalhadores nas trs situaes apresentadas mostra isso. Considerando que
os trabalhadores tiveram remunerao nos 166 meses entre julho de 1994 e abril de 2008
e aplicando a regra atual de clculo, mdia dos 80% maiores salrios-de-contribuio, os
valores apurados seriam os apresentados na Tabela 3.
Essa tabela permite algumas observaes interessantes. Com relao aos trabalhadores
que recebem o salrio-mnimo verifca-se que, o valor do benefcio previdencirio seria
de R$300,88 com a atualizao do INPC e de R$ 326,36 com a atualizao do MPS.
Embora o valor com a tabela de atualizao do MPS seja 8,5% superior ao valor calculado
considerando o INPC, ambos os valores so signifcativamente menores do que o salrio-
mnimo vigente em abril de 2008 (diferena de R$ 114,12 e R$ 88,64 respectivamente), que
seria o valor do benefcio ao que o segurado faria jus caso o salrio-de-benefcio calculado
fcasse abaixo do salrio-mnimo. Essa diferena corresponde ao valor do subsdio mensal
dado pela Previdncia Social em funo da regra constitucional que vincula o valor do Piso
Previdencirio ao salrio-mnimo.
Tabela 3
Valores mdios de salrios-de-benefcio em trs casos, considerando atualizao dos
salrios-de-contribuio pelo INPC e pela tabela aplicada pelo MPS
TRABALHADOR COM
REMUNERAO DE 1
SALRIO-MNIMO
TRABALHADOR COM
REMUNERAO DE 3
SALRIOS-MNIMOS
EM jULHO DE 1994
BANCRIO
Atualizao
pelo INPC
Atualizao
do MPS
Atualizao
pelo INPC
Atualizao
do MPS
Atualizao
pelo INPC
Atualizao
do MPS
Soma dos
salrios-de
-contribuio
atualizados
40.017,11 43.405,84 80.167,18 91.913,41 86.491,49 99.955,95
Nmero de
meses
133,00 133,00 133,00 133,00 133,00 133,00
Mdia 300,88 326,36 602,76 691,08 650,31 751,55
Fonte: SPS/MPS
No caso do trabalhador com remunerao de trs salrios-mnimos em julho de 1994, e
que teve reajuste de salrio pelo INPC no perodo, o valor do benefcio calculado utilizando o
INPC seria de R$ 602,76, enquanto o valor calculado utilizando segundo o MPS seria de R$
691,08, uma diferena a maior de 14,7%, ou R$ 88,32. No caso do bancrio que recebia trs
salrios-mnimos em julho de 1994 e que teve os reajustes gerais defnidos nas negociaes
coletivas, teria um benefcio, utilizando o INPC, de R$ 650,31, enquanto o valor calculado
pela regra de atualizao do MPS seria de R$ 751,55, diferena de 15,6% ou R$ 101,24.
68
Cabe observar que esses valores seriam vlidos para benefcios concedidos em maio
de 2008, considerando que os trabalhadores contriburam todo o perodo. Tambm deve
ser considerado que a regra atual tem como referncia temporal o ms de julho de 1994, e
quanto maior o nmero de meses considerados no clculo do benefcio, menor deve ser o
desvio observado entre os valores calculados utilizando os dois indexadores.
Dessa forma possvel afrmar que as maiores diferenas, ou os maiores ganhos dados
pela Previdncia Social aos segurados, ocorreram nos benefcios concedidos at fevereiro de
2004. Para os benefcios concedidos a partir dessa data, essa diferena deve ser decrescente.
Esses dados comprovam que no processo de clculo do salrio-de-benefcio, a
Previdncia Social indexa a maior os salrios-de-contribuio do perodo julho de 1994
a janeiro de 2004, quando se toma como referncia exclusivamente o ndice Nacional de
Preos ao Consumidor INPC. Nas situaes desenhadas acima essa indexao a maior
poderia gerar, em maio de 2008, benefcios da ordem de 15% superiores ao que seriam caso
fosse utilizado em toda a srie o INPC. Ou seja, a escolha de um indexador a forma como
se lida com suas eventuais variaes negativas podem ter impacto signifcativo no valor do
salrio-de-benefcio, gerando despesas adicionais para o sistema de previdncia social e
constituindo-se em uma fonte de desequilbrio no longo prazo.

69
Fonte: SPS/MPS
70
71
2.2 PREVIDNCIA E PROTEO SOCIAL DOS IDOSOS NO BRASIL
E NA AMRICA LATINA (Graziela Ansiliero e Rogrio Nagamine Costanzi, da
Coordenao Geral de Estudos Previdencirios). Elaborada em Junho 2009.
2.2.1 Introduo
A existncia de um sistema que oferea seguridade social ou proteo social aos
idosos, com ampla cobertura, de fundamental importncia para prevenir o incremento
da pobreza. Na ausncia do referido sistema, e frente s transformaes demogrfcas
(envelhecimento populacional) e da estrutura familiar (aumento expressivo de famlias
cada vez menores), haver riscos crescentes de que tanto o Brasil, como a Amrica Latina,
sofram com problemas de insufcincia de renda entre as pessoas com idade mais avanada.
A Amrica Latina atualmente j possui profundas defcincias em termos de proteo
social dos idosos e, dada as tendncias demogrfcas e de estrutura familiar, esse quadro
pode se agravar ainda mais. Esse cenrio se torna ainda mais preocupante tendo em vista
que a globalizao fnanceira, caracterizada por capitais especulativos em busca de ganhos
rpidos e elevados, associada a uma inadequada regulamentao, acabou por gerar uma
crise fnanceira internacional que criou riscos Seguridade Social em pases da Amrica
Latina que realizaram reformas liberais que transformaram regimes de repartio pblica em
regimes de capitalizao de contas individuais, ou mixaram ambos os regimes, como Chile,
Colmbia e Argentina - embora esse ltimo tenha recentemente voltado a repartio pblica.
Dado esse contexto, o presente artigo busca avaliar a situao atual e as perspectivas
da proteo dos idosos no Brasil e na Amrica Latina, mas com foco principalmente na
situao do Brasil, em funo de uma maior disponibilidade de dados e estudos para o
caso brasileiro.
O artigo se encontra organizado da seguinte forma: a) na segunda seo feita um breve
relato da evoluo recente da populao idosa no Brasil e na Amrica Latina, chamando
ateno para o acelerado processo de envelhecimento populacional; b) na terceira seo
ser apresentado um retrato da proteo social entre os idosos, de forma mais detalhada
no Brasil, buscando avaliar seus determinantes, mas tambm na Amrica Latina; c) na
quarta parte ser feita uma anlise dos efeitos ou impactos sociais da proteo focando
sobre a participao dos idosos no mercado de trabalho e sobre o nvel de pobreza, focando
no caso brasileiro; d) na quinta seo so feitas as consideraes fnais, considerando as
perspectivas da proteo social dos idosos no Brasil e na Amrica Latina frente ao processo
de envelhecimento populacional e de reformas liberais que implantaram regimes de
capitalizao de contas individuais em um cenrio de crise fnanceira internacional.
72
2.2.2 - Populao Idosa no Brasil e na Amrica Latina Envelhecimento
Populacional
De acordo com o Estatuto do Idoso, em vigor no Brasil desde janeiro de 2004
4
, so
consideradas idosas todas as pessoas com idade igual ou superior a 60 anos. Existem
no pas cerca de 19,95 milhes de pessoas nesta faixa etria, de acordo com a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios PNAD de 2007. Do total de idosos brasileiros,
aproximadamente 44,3% (8,84 milhes) so homens e, 55,7% (11,1 milhes) so mulheres
(Tabela 1).
Os idosos, segundo os dados da PNAD 2007, compem um grupo que representa
10,5% da populao residente no pas em 2007
5
, percentual que apresenta tendncia de
crescimento. H trs fatores combinados que tm determinado a expanso da participao
dos idosos na populao total: a) os progressos na medicina e a melhoria nas condies
de vida da populao brasileira favoreceram a elevao da esperana de vida ao nascer,
que aumentou de 42,7 anos em 1940, para 61,7 anos em 1980 e para 72,6 anos em 2007
6
,
sendo que h expectativa que tal indicador alcance as cifras de 76,1 e 81,3 anos em,
respectivamente, 2020 e 2050 (deve atingir 80 anos em 2040); b) reduo da taxa de
fecundidade que caiu de 6 flhos por mulher, na dcada de 60, para cerca de 4 na dcada de
80 e foi estimada em 1,95 na PNAD 2007 e 1,86 em 2008 pela projeo de populao do
IBGE, havendo a projeo que a mesma caia para 1,5 em 2050 (como resultado o nmero
de nascimentos caiu de 3,8 milhes por ano em 1980, para uma estimativa de 3,1 milhes
em 2008 e deve cair para 1,7 milho em 2050
7
); c) embora a taxa de mortalidade tenha
sido reduzida signifcativamente nas ltimas dcadas, passando de 100 bitos por cada
mil nascimentos em 1970, para 24,32 por cada mil em 2007, esse patamar no pode ser
considerado baixo para os padres internacionais
8
.
4 Para maiores esclarecimentos, consultar a Lei no. 10.741 de 1o de outubro de 2003, que dispe sobre o Estatuto.
5 Inclusive os habitantes das reas rurais da Regio Norte, que passaram a ser abrangidas pela PNAD em 2004.
6 Informaes obtidas no site http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas nas sries estatsticas e sries histri-
cas sobre populao e demografa para o ano de 1940, da projeo da populao 1980-2050 revisada em 2008
para 1980 e tambm http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/tabuadevida/2007/ambossexos.pdf
para o dado de 2007. Os dados de 2020 e 2050 foram extrados da projeo da populao 1980-2050 revisada
em 2008.
7 Informaes disponveis no site www.ibge.gov.br e na Projeo da Populao 1980-2050 revisada em 2008
pelo IBGE.
8 A taxa de mortalidade infantil de 2007 foi obtida na publicao Sntese de Indicadores Sociais Uma Anlise
das Condies de Vida da Populao Brasileira 2008 disponvel no site www.ibge.gov.br.
73
Tabela 1
Populao Idosa e Populao Brasil 2007
VARIVEL HOMENS MULHERES TOTAL
Populao Idosa (60 anos ou mais) 8.838.779 11.115.732 19.954.511
Populao Residente Total 92.625.387 97.194.943 189.820.330
Participao dos Idosos no total em % 9,54% 11,44% 10,51%
Fonte: PNAD/IBGE 2007.
A combinao de queda na taxa de fecundidade com reduo ainda insufciente na taxa
de mortalidade infantil, somada elevao da expectativa de vida ao nascer, tem provocado
um processo de envelhecimento da populao brasileira, com a diminuio relativa da
populao jovem e, conseqentemente, o aumento da participao dos idosos na populao
total. Esta situao fca visvel no Grfco 1, que apresenta a evoluo da participao
relativa dos idosos na populao brasileira. Segundo os dados da PNAD, apenas entre 1992
e 2007, a taxa de participao dos idosos na populao aumentou sensivelmente, tendo
passado de 7,9% para 10,6%.
Segundo os dados da projeo da populao de 1980-2050, considerando a reviso de 2008,
a participao dos idosos (60 anos ou mais) teria crescido de 6,1% em 1980 para 9,5% em 2008
e passaria para 13,7 % e 29,8% em, respectivamente, 2020 e 2050. O nmero de pessoas de 60
anos ou mais passaria de cerca de 18 milhes em 2008 para 64 milhes em 2050.
Tambm est se projetando um aumento da importncia relativa das pessoas com 80
anos ou mais, que tm maior probabilidade de sofrerem de problemas de dependncia
funcional (Batista, Jaccoud, Aquino e Dario El-Moor; 2008), que dever passar de 1,27%
da populao, em 2008, para 1,93% e 6,39%, respectivamente, em 2020 e 2050. Em termos
absolutos, segundo os dados de projeo da populao, aqueles com 80 anos ou mais
passariam dos atuais 2,4 milhes (dado para 2008) para 13,7 milhes em 2050.
Essa alterao da estrutura etria da populao, com um aumento da participao
relativa dos idosos, obviamente implica na necessidade de alterao nas polticas pblicas
e no planejamento, bem como torna, no longo prazo, o desafo da proteo social dos idosos
ainda mais importante para a sociedade como um todo, mas tambm um desafo mais difcil
e mais custoso. Implica, tambm, na necessidade de realocao ou reestruturao do gasto
pblico ao longo do tempo.
Vale mencionar, tambm, que no apenas a expectativa de vida entre homens e mulheres
distinta, mas que o incremento da esperana de vida tem sido ligeiramente mais pronunciado
entre as mulheres. Como resultado, a expectativa de vida superior para as mulheres em todas
as faixas etrias, ainda que os diferenciais por sexo diminuam com a idade. Esses fenmenos
tm levado a uma feminilizao do envelhecimento populacional. Os homens, em especial
quando jovens, tambm so vtimas mais comuns da violncia.
74
Grfco 1
Participao dos Idosos na Populao Total do Pas
Brasil 1980 a 2050
9
em % do total
Fonte: PNAD/IBGE 1992 e 2007 (exclusive rea rural do Norte, exceto Tocantins) e Projeo da Populao
1980-2050 Reviso 2008.
O processo de envelhecimento populacional que se observa no Brasil , na realidade,
um processo mundial, que tambm est ocorrendo para a Amrica Latina e o Caribe como
um todo e para a grande maioria dos pases da referida regio (Batista, Jaccoud, Aquino e
Dario El-Moor; 2008). Segundo o referido estudo, a projeo seria que a participao das
pessoas com 60 anos ou mais na populao total, depois de aumentar 5,9% em 1950 para
8,0% em 2000, chegue cifra de 22,5% em 2050 na Amrica Latina e Caribe.
Segundo dados e projees do Centro Latino Americano e Caribenho de Demografa
CELADE
10
, a participao das pessoas de 60 anos ou mais na populao total, depois de
subir de 5,5% em 1950 para 8,1% em 2000, iria crescer para 23,6% em 2050. Em termos
absolutos, a populao de 60 anos ou mais na referida regio, que era de 41,6 milhes em
2000, alcanaria o patamar de 180,3 milhes em 2050. J o percentual de pessoas com 80
anos ou mais, que cresceu de 0,4% para 1% no perodo de 1950 a 2000, atingiria o patamar
de 4,6% em 2050. Em termos absolutos, a populao com 80 anos ou mais, que cresceu de
679 mil em 1950 para 4,9 milhes em 2000, chegaria a 35,1 milhes em 2050.
9 Exclusive 1994 e 2000, anos em que a PNAD no foi a campo. No inclui os dados da rea rural do Norte, ex-
ceto do estado do Tocantins, nos anos de 2004 a 2007 para garantir a mesma cobertura geogrfca do perodo
de 1992 a 2003. H discrepncia entre os dados da PNAD e aqueles da Projeo da Populao.
10 Informaes obtidas na pgina www.eclac.cl/celade.
75
Em 2010, segundo projees da CELADE, haver na Amrica Latina, cerca de 56,8
milhes de idosos com 60 anos ou mais, para uma populao total de 582,6 milhes,
correspondendo, portanto, a 9,7% do total. Desse total, 25,7 milhes sero homens
(45,3% do total) e 31 milhes (54,7% do total) sero mulheres. Enquanto a participao
de idosos entre a populao masculina como um todo ser de 8,9%, entre as mulheres
esse percentual ser de 10,5%.
Grfco 2
Participao dos Idosos na Populao Total
Amrica Latina e Caribe 1950 a 2050 em % populao total
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da CELADE/CEPAL.
O comportamento demogrfco descrito que combina aumento do contingente de
idosos, bem como o incremento de sua participao na populao total e a reduo da taxa de
fecundidade provoca efeitos importantes na Previdncia Social. Por um lado, esses fatores
tendem a gerar elevao da despesa previdenciria em funo do crescimento absoluto da
populao idosa e, por outro, tendem a resultar em uma reduo das taxas de crescimento
da populao potencialmente ativa, e, conseqentemente, da principal fonte de arrecadao
da Previdncia Social a contribuio dos trabalhadores ativos (pelo menos em regimes de
repartio). Em outras palavras, caminha-se para um agravamento da razo de dependncia
da populao idosa tanto no Brasil quanto na Amrica Latina (ver tabela 2).
No Brasil, enquanto em 2008 h 10,26 pessoas de 15 a 64 anos para cada indivduo
com 65 anos ou mais, em 2050, haver apenas 2,82 indivduos na idade economicamente
ativa para cada idoso. Na Amrica Latina, de forma similar, em 2005 havia cerca de
10,49 pessoas de 15 a 64 anos para cada idoso de 65 anos ou mais. Essa relao, em 2050,
deve cair para 3,58. Contudo, em parte, o aumento das responsabilidades, em termos de
76
dependncia, que as pessoas de 15 a 64 anos iro sofrer em funo do aumento de idosos,
ser compensado, at 2020, com a diminuio da populao de 0 a 14 anos, tanto para o
Brasil quanto para Amrica Latina (tabela 2). No perodo de 2020 a 2050, contudo, essa
relao tambm ira se deteriorar.
Tambm h uma profunda mudana de composio na dependncia, que passa a ser
cada vez menos crianas e adolescentes e cada vez mais idosos. Em 2008, por exemplo, no
Brasil, cada pessoa de 15 a 64 anos teria que cuidar de 0,49 dependentes, sendo 0,1 idoso
e 0,39 criana/adolescente. De um total de 62,6 milhes de dependentes, 50,2 milhes
(80,2% do total) eram de 0 a 14 anos e 12,4 milhes de pessoas com 65 anos ou mais (19,8%
do total). Em 2050, cada pessoa de 15 a 64 anos teria que cuidar de 0,56 dependentes, sendo
0,35 idosos e 0,21 crianas/adolescentes. De um total de 77,2 milhes de dependentes,
cerca de 48,9 milhes seriam idosos de 65 anos ou mais (63,3 % do total) e 28,3 milhes de
crianas e adolescentes de 0 a 14 anos (36,7% do total).
Na Amrica Latina tambm se observa uma alterao semelhante, tendo em vista que
do total de 197 milhes de dependentes em 2005, 16,9% do total eram idosos e 83,1%
crianas/adolescentes e, em 2050, de um total de 274,3 milhes de dependentes, 49,7% do
total sero pessoas de 65 anos ou mais e 50,3% indivduos de 0 a 14 anos.
Certamente essa profunda alterao da estrutura etria dos dependentes precisa ser
levada em considerao na defnio das reas prioritrias para os gastos pblicos, para
o planejamento e para o desenho das polticas de proteo social. Mais que isso, nesse
contexto de envelhecimento populacional e piora da relao de dependncia fundamental
que as polticas de seguridade social sejam reforadas sob pena de comprometer a proteo
social de uma parcela crescente da populao.
Tabela 2
Relao de Dependncia Brasil e Amrica Latina 1980-2050
BRASIL
ANO
POPULAO
15/64 ANOS
POPULAO
65 OU MAIS
ANOS
POPULAO
0 A 14 ANOS
B + C (A) / (B)
(A) /
(C)
(A)/
(B+C)
(A) (B) (C)
1980 68.464.223 4.758.476 45.339.850 50.098.326 14.39 1.51 1.37
2000 110.951.338 9.325.607 51.002.937 60.328.544 11.90 2.18 1.84
2008 127.048.354 12.377.850 50.186.610 62.564.460 10.26 2.53 2.03
2020 146.447.173 19.124.736 41.571.334 60.696.070 7.66 3.52 2.41
2050 138.081.864 48.898.647 28.306.952 77.205.599 2.82 4.88 1.79
77
AMERICA LATINA
ANO
POPULAO
15/64 ANOS
POPULAO
65 OU MAIS
ANOS
POPULAO
0 A 14 ANOS
B + C (A) / (B)
(A) /
(C)
(A)/
(B+C)
(A) (B) (C)
1980 198.544.360 15.601.418 140.554.303 156.155.721 12.73 1.41 1.27
2000 319.772.564 28.683.464 163.278.614 191.962.078 11.15 1.96 1.67
2005 349.651.078 33.346.368 163.666.236 197.012.604 10.49 2.14 1.77
2020 431.772.405 56.217.272 160.090.341 216.307.613 7.68 2.70 2.00
2050 488.359.687 136.425.589 137.893.055 274.318.644 3.58 3.54 1.78
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do IBGE e da CELADE.
2.2.3 - Evoluo da Proteo Social Entre os Idosos no Brasil e na Amrica Latina
No Brasil, apesar da expanso expressiva da populao idosa descrita brevemente
no tpico anterior, a Previdncia Social tem logrado aumentar a taxa de cobertura
social das pessoas com 60 anos ou mais, muito embora persista um desequilbrio na
proteo de homens e mulheres nessa faixa etria. Grosso modo considerado idoso com
proteo social aquele que, segundo os dados da PNAD, recebe benefcio de penso ou
aposentadoria, ou continua trabalhando com contribuio para a previdncia, conforme
metodologia empregada pelo Ministrio da Previdncia Social e aprovada pelo Conselho
Nacional de Previdncia Social CNPS (ver Schwarzer, Paiva e Santana; 2004 e
Costanzi e Ansiliero; 2008).
Na srie harmonizada da PNAD, que desconsidera a rea rural da Regio Norte (salvo
Tocantins), a parcela da populao idosa protegida socialmente que recebe aposentadoria
e/ou penso de qualquer regime previdencirio ou da assistncia social e/ou contribui para
a Previdncia Social - passou de aproximadamente 74,0% em 1992 para 80,7% em 2007.
O recorte de gnero evidencia que tais melhoras, especialmente aquelas ocorridas entre
1992 e 2002 (Grfco 3), resultam em grande medida do aumento da proteo de idosos do
sexo feminino (+11,77 pontos percentuais entre 1992-2002), uma vez que a srie referente
aos homens idosos permaneceu relativamente estvel neste mesmo perodo (+2,41 p.p.).
O aumento da cobertura entre as idosas pode ser resultado do incremento na participao
das mulheres na populao ocupada, fenmeno intensifcado nas ltimas dcadas. No
longo prazo, com tudo mais constante, a confrmao desta tendncia pode reduzir as
disparidades na proteo de homens e mulheres idosos.
78
Dentre os idosos em geral, o aumento na proteo tambm pode estar relacionado
ao aumento do nmero de benefcirios da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS:
as recentes alteraes promovidas pelo Estatuto do Idoso ampliaram ainda mais o
pblico benefcirio dos chamados Benefcios de Prestao Continuada BPC, afetando
positivamente a cobertura dos idosos com 65 anos ou mais.
11
Alm disso, a evoluo
positiva observada desde 1992-2005 est indubitavelmente associada instituio da
categoria de Segurado Especial, regulamentada em 1991, que possibilitou a expanso
signifcativa da cobertura previdenciria no meio rural notadamente entre as mulheres.
12
Nos dois ltimos anos, a PNAD aponta para uma ligeira reduo na taxa de proteo dos
idosos, queda esta mais acentuada entre as mulheres idosas. Entre 2005 e 2007, muito embora
o contingente de protegidos tenha crescido sensivelmente (2007/2006: 3,8%; 2006/2005:
2,9%), a taxa de crescimento deste grupo foi inferior ao crescimento observado na populao
idosa total (2007/2006: 4,5%; 2006/2005: 4,5%). Nestes dois anos, houve uma inverso no
ritmo de expanso dos dois grupos, resultado que pode ser explicado, em parte, pelo aumento
na expectativa de vida da populao em geral. Este fenmeno tem possibilitado a incluso
na populao idosa de camadas mais vulnerveis da sociedade, para as quais a contribuio
previdenciria tende a ter sido mais limitada durante a vida ativa.
13
11 O Estatuto, vigente desde janeiro de 2004, reduziu - de 67 para 65 anos - a idade mnima para acesso ao be-
nefcio assistencial, alm de ter fexibilizado o clculo do limite mximo de de salrio mnimo de renda
familiar per capita tambm necessrio para a concesso do benefcio. De todo modo, os resultados recentes
merecem uma anlise mais profunda, especialmente no que toca aos efeitos da expanso da populao idosa.
12 O segurado especial, segundo os incisos VII dos arts. 12 e 11 das Leis ns 8.212 e 8.213, ambas de 1991,
respectivamente, a pessoa fsica residente no imvel rural ou em aglomerado urbano ou rural prximo a
ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxlio eventual de terceiros
a ttulo de mtua colaborao, na condio de: (i) produtor, seja proprietrio, usufruturio, possuidor, assen-
tado, parceiro ou meeiro outorgados, comodatrio ou arrendatrio rurais, que explore atividade agropecuria
(em rea de at 4 mdulos fscais) ou de seringueiro ou extrativista vegetal (desde que exera suas atividades
nos termos do inciso XII do caput do art. 2 da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, e faa dessas atividades o
principal meio de vida); (ii) de pescador artesanal ou a este assemelhado, que faa da pesca profsso habitual
ou principal meio de vida; e de cnjuge ou companheiro, bem como flho maior de 16 anos de idade ou a este
equiparado, que comprovadamente trabalhem com o grupo familiar respectivo. A contribuio do segurado
especial, segundo o disposto no art. 25 da Lei n 8.212, de 1991, de 2,1% sobre a receita bruta decorrente da
comercializao da produo rural.
13 Dado o carter amostral da pesquisa, oscilaes desta natureza, observadas em perodos imediatamente an-
teriores, devem ser tomadas com precauo. precoce reconhecer nos dados uma reverso da tendncia, at
ento consistente, de elevao da cobertura. Na srie harmonizada da PNAD, houve, por exemplo, uma apa-
rente reduo na taxa de cobertura masculina nos anos de 1996 e 1997 - no confrmada nas edies seguintes
da pesquisa.
79
Grfco 3
BRASIL: Idosos de 60 anos ou mais que recebem aposentadoria e/ou penso ou que
continuam contribuindo para algum regime previdencirio 1992 a 2007 Em %
Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados da PNAD/IBGE 1992 a 2007.

Tomando-se apenas 2007, quando a taxa de cobertura nacional (incluindo a rea rural
da Regio Norte) chegou a 80,6%, os idosos socialmente protegidos totalizam 16,1 milhes
de pessoas, sendo 7,6 milhes homens e 8,5 milhes mulheres. A proteo social entre
os homens chega a 85,6%, resultado consideravelmente superior ao observado entre as
mulheres (76,6%). Os dados apontam para a existncia de concentrao relativa e absoluta
de idosas socialmente desprotegidas. Aproximadamente 67,1% dos desprotegidos so
do sexo feminino, ao passo que as mulheres representam 55,7% do total de pessoas com
idade igual ou superior a 60 anos. Em outras palavras, as mulheres idosas possuem a maior
participao absoluta e esto sobre-representadas dentre o total de idosos socialmente
desprotegidos em 2007, a proporo de idosas desprotegidas 1,2 vez a participao de
mulheres na populao idosa total (Tabela 3).
Tabela 3
Proporo de Idosos* Residentes no Pas (A) e Idosos Desprotegidos (B), segundo
Sexo 2007 -
Sexo
% Total de Idosos
(a)
% Idosos
Desprotegidos (b)
(b)/(a)
Total de
Desprotegidos
Homens 44,3% 32,9% 0,7 1.272.740
Mulheres 55,7% 67,1% 1,2 2.601.053
Total 100,0% 100,0% - 3.873.793
Fonte: PNAD/IBGE 2007 - Elaborao: SPS/MPS.* Pessoas com 60 anos ou mais de idade.
80
Estes nmeros podem estar associados ao fato de que a participao das mulheres no
mercado de trabalho - embora venha apresentando evoluo positiva contnua nas ltimas
dcadas ainda tende a ser sistematicamente inferior dos homens, sendo que a gerao
das idosas que atualmente possuem 60 anos ou mais possivelmente experimentou taxas
de participao ainda mais baixas. Alm disso, a ocupao em condies precrias e a taxa
de desemprego tendem a ser mais elevadas entre as mulheres. Conseqentemente, face
elevada correlao existente entre ocupao e contribuio previdenciria, provvel que
esse indicador esteja apenas refetindo a dinmica do mercado de trabalho vivenciada pelas
mulheres atualmente idosas durante a idade ativa.
Em 2007, as mulheres so maioria absoluta dentre os pensionistas 93,2% do total
de pessoas que recebem apenas penso -, enquanto os homens so maioria, embora
com diferencial menos expressivo, dentre aqueles que recebem aposentadoria 58,5%
do total de pessoas que recebem apenas este benefcio. Dentre aqueles que acumulam
os dois benefcios, mais uma vez a participao das mulheres signifcativamente
superior (86,2%) (Tabela 4).
Tabela 4
Cobertura Previdenciria entre os Idosos com 60 anos ou mais de Idade, segundo
Sexo e Tipo de Benefcio - 2007 -
Categorias
Homens
(a)
% (a / c)
Mulheres
(b)
% (b / c) Total (c)
Aposentados 6.558.689 58,5% 4.657.134 41,5% 11.215.823
Pensionistas 176.409 6,8% 2.417.931 93,2% 2.594.340
Aposentados e pensionistas 190.761 13,8% 1.187.887 86,2% 1.378.648
Contribuintes no benefcirios 640.180 71,8% 251.727 28,2% 891.907
Total protegidos (a) 7.566.039 - 8.514.679 - 16.080.718
Residentes (b) 8.838.779 - 11.115.732 - 19.954.511
Taxa de Proteo (a)/(b) - Em % 85,6% 76,6% 80,6%
Fonte: PNAD/IBGE 2007. Elaborao: SPS/MPS.
A elevada proporo de mulheres dentre os pensionistas deve estar ligada maior
expectativa de vida deste grupo populacional. Como em mdia vivem mais, natural
que envivem mais freqentemente que os homens, tornando-se benefcirias de penso
e, muitas vezes, chefes da unidade familiar. A menor participao das mulheres dentre
os aposentados, por sua vez, pode estar atrelada a questes culturais e econmicas a
populao feminina atualmente em idade de aposentadoria provavelmente participou
do mercado de trabalho menos freqentemente que os homens e em condies bastante
distintas, conforme mencionado anteriormente.
81
De um modo geral, na Amrica Latina, prevalece um baixo grau de proteo social
entre os idosos, sendo que o Brasil possui um dos nveis mais elevados da regio (ver tabela
5). Como mostrado por Rofman e Luccheti (2007), a cobertura dos idosos, entendida como
o percentual que recebe algum tipo de benefcio contributivo ou no contributivo, indica
que a proteo social dos idosos na Amrica Latina extremamente baixa em muitos pases
da referida regio e, somente na Costa Rica (60,09% sendo 39,42% contributivo e 20,12%
no contributivo em 2004), Argentina (68,8% em 2006), Bolvia (14,7% contributivo e
69,46% no contributivo, resultando em um total de 72,34% em 2002), Chile (62,99%
contributivo e 14,42% no contributivo, resultando em 77,26% em 2003), Uruguai
(85,97% em 2004) e Brasil essa cobertura seria igual ou superior a 60% da populao idosa.
Para outros 10 pases da Amrica Latina, mais especifcamente, Colmbia (18,61% em
2000), Equador (33,27%, sendo 16,08% contributivo e 18,47% no contributivo em 2004),
Guatemala (11,17% em 2000), Mxico (18,70% em 2002), Panam (41,86% em 2003),
Paraguai (14,91% em 2004), Peru (26,19% em 2003), El Salvador (13,88% em 2003),
Venezuela (26,82% em 2004) e Repblica Dominicana (13,17% em 2004, para a populao
de 65 anos ou mais), essa cobertura era inferior a 60%, sendo que em 6 desses pases estava
em um patamar igual ou inferior a 20% e, em outros 4 pases, estava na faixa de 20% a 40%.
Tais dados consideram tanto os benefcios contributivos como os no contributivos, at
porque para muitos pases, as pesquisas domiciliares no permitem separar o recebimento
desses tipos de benefcios, sendo possvel para Bolvia, Equador, Chile e Costa Rica, onde
o percentual de idosos que recebe benefcios desse tipo de, respectivamente, 69,46%,
18,47%, 14,42% e 20,12% dos idosos. Portanto, a cobertura seria ainda mais baixa sem
considerar os benefcios no contributivos.
14
Essa baixa cobertura dos idosos refete, entre outros fatores: precariedade do mercado
de trabalho da regio, caracterizado por elevada informalidade, bem como a incapacidade
do modelo de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina em construir um sistema
de proteo social abrangente e adequado. Ademais, a baixa proteo social dos idosos
afeta de forma muito desigual os diferentes grupos da sociedade, sendo mais um refexo
de um modelo de desenvolvimento que criou uma elevada desigualdade. So afetados de
forma mais severa aqueles que vivem nas reas rurais, os mais pobres, aqueles com menor
escolaridade e, em geral, h uma menor proteo para as mulheres vis--vis os homens e
para determinados grupos raciais/tnicos que historicamente foram alvo de discriminao,
como indgenas e negros.
14 Por outro lado, quando se adiciona ao grupo de protegidos os idosos que vivem em domiclios onde no mni-
mo um membro recebe benefcio, as taxas crescem para acima de 70% no Chile e Argentina e acima de 90%
no Uruguai e no Brasil, segundo Rofman e Luccheti (2007).
82
No tocante tendncia da proteo social, Rofman e Luccheti (2007) apontam que
a mesma seria um mix de melhora em alguns pases, com piora em outros, havendo
dificuldade de definir uma tendncia geral. As mudanas seriam lentas e pequenas,
prevalecendo um quadro geral de proteo social muito baixa aos idosos da Amrica
Latina. Na maioria dos pases, como constata Mesa Lago (2007), no possvel mensurar
de forma precisa o impacto de reformas previdencirias recentes na cobertura dos idosos,
seja por terem ocorrido h muito pouco tempo ou por insufcincia de registros estatsticos.
De todo modo, em alguns pases da regio pode-se sugerir alguma relao entre a evoluo
da cobertura e a adoo de novos modelos previdencirios.
Tabela 5
Proteo Social dos Idosos na Amrica Latina
PAS
COBERTURA/PROTEO
SOCIAL DOS IDOSOS E
EVOLUO
DESIGUALDADE DE PROTEO E
OUTRAS OBSERVAES
Argentina
68,8% em 2006. Queda se
comparado com 1992 (78,1%)
idosos com 65 anos ou mais
habitantes de reas urbanas.
Em 2006, cobertura de 73,9% para homens
e 65,4% para mulheres, com tendncia de
queda para ambos. Variava de 39,9% para
20% mais pobres a 77,8% entre 20% mais
ricos. Tendncia de queda para todos os
quintis, em especial os 40% mais pobres.
Bolvia
Cobertura de 72,34% em
2002, quando considerados
os benefcios contributivos
(14,71%) e no contributivos
(69,46%). Alta em relao
a 1996, quando apenas
17,63% dos idosos estavam
cobertos (apenas benefcios
contributivos).
Em 2002, 59,96% para os 20% mais pobres
e 79,85% para os 20% mais ricos. Em 1996,
na ausncia de benefcios no contributivos,
a cobertura seria de 0,16% para os 20% mais
pobres; em 2002, tomando-se apenas os
benefcios contributivos, a cobertura seria de
16,93% para homens, 12,87% para mulheres,
5,07% rural e 24,40% urbano.
Chile
77,26% em 2003, sendo 62,99%
contributivos e 14,42% no
contributivos. Estabilidade se
comparado com 1990 (77,19%),
mas com queda do contributivo
(73,04%) e alta do no
contributivo (6,78%) 65 anos
ou mais.
Considerando apenas os contributivos seria de
43,20% para os 20% mais pobres e 68,97%
para os 20% mais ricos, 71,76% para os
homens e 56,42% para as mulheres, 45,39%
rural e 66,52% urbano.
Colmbia
18,61% em 2000. Queda se
comparado com 1992 (20,03%)
e alta em relao a 1995
(13,66%) 65 anos ou mais.
Em 2000, 24,51% para homens e 13,55%
para mulheres, 6,23% no meio rural e 27,24%
no urbano, 5,89% para 20% mais pobres e
44,88% para 20% mais ricos.
83
Costa Rica
Em 2004, cobertura de 60,09%,
sendo 39,42% contributivos e
20,12% no contributivos. Alta
em relao a 1991 (25,56%,
existindo apenas benefcios
contributivos).
Considerando apenas os contributivos seria de
10,79% para os 20% mais pobres e 62,05%
para os 20% mais ricos, 51,13% homens e
29,25% mulheres, 24,45% rural e 47,59%
urbano.
El Salvador
13,88% em 2003. Alta se
comparado a 1997 (12,35%).
19,81% para homens e 9,38% para mulheres,
3,89% rural e 20,0% urbano, 1,13% para 20%
mais pobres e 32,61% para 20% mais ricos.
Equador
33,27% em 2004 quando
considerados os benefcios
contributivos (16,08%) e no
contributivos (18,47%). Para
os contributivos, queda se
comparado com 1990 (18,60%)
e alta se comparado com 2000
(13,68%). Os benefcios no
contributivos comearam a ser
pagos em 2000. Portanto, a
cobertura total cresceu frente a
1999.
Considerando apenas os contributivos seria
de 19,38% para homens e 12,95% para
mulheres, 5,45% rural e 23,17% urbano,
2,03% para os 20% mais pobres e 36,97%
para os 20% mais ricos.
Guatemala
11,17% em 2000. Queda
comparado a 1998 (13,73%)
19,10% para homens e 3,59% para mulheres,
6,89% rural e 16,46% urbano, 0,67% para os
20% mais pobres e 26,08% para os 20% mais
ricos em 2000.
Mxico
18,70% em 2002. Alta se
comparado com 1992 (16,66%).
26,18% para homens e 12,14% para
mulheres, 7,97% para rural e 23,40% para
urbano, 2,97% para 20% mais pobres e
30,13% para os 20% mais ricos.
Panam
41,86% em 2003. Alta se
comparado com 1991 (35,55%).
48,72% para homens e 35,04% para mulheres,
17,69% rural e 57,62% para urbano, 5,16%
para os 20% mais pobres e 73,96% para os
20% mais ricos em 2003.
Paraguai
14,91% em 2004. Queda se
comparado com 1999 (17,39%)
15,23% para homens e 14,64% para
mulheres, 6,64% rural e 21,39% urbano,
1,03% para os 20% mais pobres e 37,85%
para os 20% mais ricos em 2004.
Peru
26,19% em 2003. Queda se
comparado a 1998 (29,85%).
34,49% para homens e 18,62% para
mulheres, 5,72% para rural e 38,80% para
urbano, 0,95% para os 20% mais pobres e
58,46% para os 20% mais ricos.
Repblica
Dominicana
13,17% em 2004. Alta se
comparado com 2000 (10,99%)
65 anos ou mais
18,77% para homens e 7,42% para mulheres,
6,02% para rural e 18,26% para urbano,
4,44% para 20% mais pobres e 21,64% para
20% mais ricos em 2004.
84
Uruguai
85,97% em 2004. Queda se
comparado a 1995 (87,62%).
87,44% para homens e 85,03% para
mulheres, 78,05% para os 20% mais pobres e
87,10% para os 20% mais ricos.
Venezuela
26,82% em 2004. Alta se
comparado com 1995 (18,79%).
33% para homens e 21,73% para mulheres,
11,84% para 20% mais pobres e 47,37% para
os 20% mais ricos.
Fonte: Elaborao a partir de dados Rofman e Luccheti (2007).
Na dcada de 80, a reforma da Previdncia no Chile fechou o sistema pblico de
repartio e o substituiu por um sistema privado de capitalizao de contas individuais
(Mesa-Lago 2008). A cobertura permaneceu relativamente constante entre 1990 e 2003.
No entanto, separando-se os benefcios contributivos dos assistenciais observa-se que a
cobertura dos primeiros baixou, enquanto a dos assistenciais aumentou. Estes resultados
sugerem que a reforma estrutural implantada em 1981, substituindo completamente o
modelo pblico por um modelo privado, pode ter contribudo para difcultar o acesso a
benefcios contributivos.
Segundo Mesa-Lago (2008), durante o perodo de 1992 a 2003, a cobertura dos idosos de 65
anos ou mais se estancou em 76%, mas a dos programas contributivos caiu e a dos assistenciais
(no contributivos) aumentou. Havia, contudo, desigualdades expressivas em termos de
gnero: em 2003, enquanto a cobertura contributiva era de 57,2% das mulheres idosas, para os
homens idosos a proteo (contributiva) chegava a 72,6%. A aposentadoria mnima do sistema
privado equivalia, em 2005, a 23% do salrio mdio, seguindo uma tendncia declinante desde
1990, sendo que metade dos afliados, em especial as mulheres, iria conseguir apenas o mnimo.
Havia previso de queda na cobertura no perodo de 2006 a 2020.
O sistema privado carece de solidariedade, eliminando a redistribuio entre geraes
e segurados, transferindo ou deixando a responsabilidade de solidariedade e redistribuio
ao Estado. Exatamente com essa viso, em julho de 2008, foi instituda a Lei de Reforma
Previdenciria, estabelecendo um Sistema de Aponsentadorias Solidrias, em que se
garante benefcios solidrios de velhice e invalidez, substituindo o benefcio assistencial.
Financiado pelo Estado, o referido Sistema destinado aos 40% da populao de menor
nvel de renda, que no tenha contribudo para a Previdncia, no possua nenhum tipo de
aposentadoria e tenha 65 anos completos. A aposentadoria bsica solidria ser estendida
de forma gradual: tem uma meta de cobertura de 45% da populao de menor renda em
2009 e pretende chegar a 55% em 2012, sendo que, em 2009, teria valor 67% superior ao
benefcio assistencial anteriormente vigente (Mesa-Lago 2008).
Na Bolvia, onde reforma similar foi realizada em 1997, a proteo aos idosos aumentou
basicamente em funo da expanso da cobertura assistencial, mediante a instituio do
denominado Bnus Solidrio, benefcio anual e vitalcio de carter pessoal e destinado a
idosos com idade igual ou superior a 65 anos.
15
Na Colmbia, que em 1994 tambm optou
por uma reforma estrutural, migrando para um modelo paralelo de Previdncia Social onde
h competio entre um sistema pblico e um privado -, os registros restritos aos benefcios
15 As informaes sobre o Bnus Solidrio foram obtidas em: www.spvs.gov.bo.
85
contributivos mostram retrao da cobertura entre 1992 e 2000.
No caso colombiano, cabe destacar o chamado Fundo de Solidariedade Pensional, que
uma conta especial do Governo Federal daquele pas, vinculado ao Ministrio da Proteo
Social, que tem como objetivo ou fnalidade ampliar a cobertura mediante um subsdio s
contribuies de grupos da populao que por suas caractersticas e condies socioeconmicas
no tm acesso aos sistemas de seguridade social, bem como a oferta de benefcios para
proteo social de idosos em situao de indigncia ou pobreza. O referido Fundo fnancia
dois programas muito importantes para a proteo social dos idosos na Colmbia: o Programa
de Subsdio de Aporte a Penso (Programa de Subsdio de Aporte a Pensin) e o Programa de
Proteo Social aos Idosos (Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor PPSAM).
Exatamente porque o Fundo financia dois programas distintos o mesmo
divido em duas sub-contas: a) Sub-conta de solidariedade destinada a subsidiar
as contribuies ao Sistema Geral de Aposentadorias e Penses dos trabalhadores
assalariados ou por conta prpria do setor rural e urbano que caream de recursos
suficientes para efetuar a totalidade da contribuio de 16% e, trata-se, portanto,
de um programa de subsdio contribuio previdenciria. Serve para financiar o
Programa de Subsdio de Aporte a Penso; b) Sub-conta de subsistncia destinada
a proteo social das pessoas em estado de indigncia ou pobreza extrema, mediante
a concesso de benefcio para garantir o combate pobreza. Serve para financiar
o Programa de Proteo Social aos Idosos, que tem semelhanas com o chamado
Benefcio de Prestao Continuada da Lei Orgnica de Assistncia Social BPC
LOAS, que tem um desenho e funo muito similares.
A fonte de recursos do Fundo de Solidariedade Pensional uma contribuio adicional
de 1% (alm dos 16% citados anteriormente) para aqueles com renda superior a 4 salrios
mnimos. Portanto, como os recursos do Fundo so advindos de impostos cobrados sobre
aqueles de maior remunerao ou mais ricos, as aes fnanciadas pelo referido Fundo
no apenas tem a importante funo de ampliar a proteo social, como tambm acaba por
contribuir para uma melhor distribuio de renda na Colmbia. Essa contribuio adicional
de 1% sobre aqueles que ganham mais de 4 salrios mnimos dividida igualmente ou
50%-50% entre as sub-contas de solidariedade e subsistncia.
Costa Rica e Argentina instituram reformas estruturais que deram origem a modelos
mistos de Previdncia Social caracterizados pela integrao de um sistema pblico,
que outorga um benefcio bsico, com um sistema privado, que oferece um benefcio
complementar. No primeiro pas, a cobertura aumentou tambm em funo dos benefcios
contributivos, mas principalmente em razo da concesso de benefcios no contributivos.
Na Argentina, por outro lado, a cobertura dos idosos de 65 anos ou mais caiu de 76,7%
em 1994 para 71,8% em 1999 (Bertranou, 2001), quase um ponto percentual por ano de
decrscimo desde a mudana de modelo.
16
Dentre outros fatores, uma possvel explicao
para a diferena nos resultados reside no fato de que, no caso argentino, o peso dos
benefcios no contributivos sobre o total de benefcios da Seguridade Social menor -
10,1% em Dezembro/2000, segundo Schwarzer & Quirino (2002).
16 Os dados de Bertranou (2001) e Rofman e Luccheti (2007) no contemplam os efeitos das novas reformas
aprovadas em 2007, no sentido de fortalecer o pilar pblico do modelo previdencirio argentino.
86
Segundo Mesa-Lago (2009), a reforma Argentina de 1993 (Lei n 24.241), que criou
um sistema misto, alguns anos aps sua implantao, padecia de srios problemas: queda
da cobertura dos trabalhadores e dos idosos, falta de solidariedade e aprofundamento
das desigualdades de gnero, exigncia de anos excessivos de contribuies para obter
a aposentadoria mnima (gerando uma proporo considervel de segurados que no
conseguiam obter aposentadoria), altos custos administrativos dos gestores privados e
substanciais custos fscais na transio de modelo. Esses problemas se agravaram com a
crise de 2001, que provocou uma reduo drstica do patrimnio dos fundos de penses.
Em funo dos problemas apontados, entre 2003 e 2007 houve uma srie de medidas
corretivas
17
como o acesso a aposentadoria para afiliados carentes de requisitos,
aposentadoria antecipada por desemprego, um plano de incluso previdenciria, se
estabeleceu um prazo para que os afliados de certa idade e com fundos insufcientes no
sistema de capitalizao passassem a previdncia pblica, possibilidade que os segurados
passassem de um sistema para outro a cada cinco anos e com certos requisitos, reduo dos
custos administrativos e medidas de ampliao da cobertura. Entre julho de 2007 e outubro
de 2008 2,1 milhes de afliados (1 milho de contribuintes) passaram do sistema privado
de capitalizao para o sistema pblico e a cobertura total aumentou em 1,5 milho de
afliados (500 mil contribuintes).
Em Novembro de 2008, o governo argentino, por meio da Lei 26.425, aprovou uma
reforma da Previdncia que eliminou o sistema de capitalizao individual de gesto por
administradoras privadas e o transferiu para um sistema nico integrado de repartio
e administrao pblica, revertendo a reforma realizada na dcada de 90 (para maiores
detalhes ver Mesa-Lago 2009). As alegaes oficiais para essa reforma foram: que o
sistema de capitalizao no havia contribudo, como se esperava, para desenvolver o
mercado de capitais; no havia sido expandida a cobertura (que havia cado); as comisses
das administradoras dos Fundos de Penso eram muito altas; muitos no conseguiam
aportar recursos sufcientes para obter o valor mnimo de aposentadoria e o sistema estava
merc dos riscos do mercado fnanceiro, que certamente gerava um fator de incerteza
e risco muito grande
18
. Um ponto na Argentina que cabe salientar que uma parcela
considervel dos recursos dos Fundos de Penso privados era aplicada em ttulos da dvida
pblica daquele pas.
Contudo, embora Mesa-Lago (2009) aponte problemas srios no sistema de
capitalizao, tambm chama ateno que, da forma como foi feita a reforma mais recente,
h riscos e problemas que vo desde a falta do dilogo social, imprecises/problemas
jurdicos e legais e, acima de tudo, de uma forma que pode agravar ainda mais a falta de
credibilidade dos trabalhadores no sistema previdencirio argentino.
Os dados deixam claro que de um modo geral a proteo social dos idosos na Amrica
Latina bastante precria e heterognea entre os pases, variando de pases com cobertura
de 80 % a pases com proteo abaixo de 20%. O mais importante salientar que em vrios
17 Entre as medidas cabe destacar a Lei n 26.222/2007.
18 Em relao a esse ltimo ponto, pases como Chile, Mxico e Peru criar estratgias de multifundos, de tal
forma que os investimentos para aqueles contribuintes mais prximos da aposentadoria so de menor risco
em relao queles mais distantes da aposentadoria.
87
pases a melhora da proteo social esteve relacionada com a introduo de benefcios
de carter no ou semi contributivo, como a previdncia rural, ou mesmo de carter
assistencial ou no contributivo, como os Benefcios de Prestao Continuada Lei
Orgnica de Assistncia Social (BPC-LOAS) no caso brasileiro, mas que tambm foi uma
realidade para outros pases como Bolvia, Chile, Colmbia e Costa Rica.
Ademais, a transformao de regimes de repartio pblica em esquemas de
capitalizao de contas individuais tende, ceteris paribus, a reforar o componente
contributivo dos esquemas de proteo social, sem maiores ganhos em termos de ampliao
da proteo social dos idosos, como mostra, por exemplo, a experincia da Argentina.
Com os dados apresentados na Tabela 5 possvel fazer, com limitaes, uma estimativa
da proteo social dos idosos na Amrica Latina. Utilizando os dados de populao com
65 anos ou mais da CELADE/CEPAL em 2005 e os dados de cobertura apresentados na
tabela 5, pode-se estimar que na dos cerca de 30,7 milhes de pessoas com 65 anos ou mais
na Amrica Latina (inferior ao dado da tabela 2, pois no considera todos os pases, apenas
aqueles para os quais h informao sobre cobertura), cerca de 16,9 milhes contavam com
proteo (54,9% do total) e 13,8 milhes (45,1% do total) eram desprotegidos (tabela 6).
Tabela 6
Proteo Social dos Idosos na Amrica Latina
REGIO
POPULAO 65
ANOS OU MAIS
COM PROTEO
SOCIAL
DESPROTEGIDOS
Amrica Latina* (no
inclui todos os pases,
apenas aqueles com
dados de cobertura)
30.701.326 16.855.391 13.845.935
Fonte: Estimativa elaborada pelos autores a partir de dados da CELADE/CEPAL e Rofman e Luccheti
(2007) * no inclui todos os pases, apenas aqueles com dados de cobertura: Argentina, Bolvia, Brasil,
Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Repblica
Dominicana, Uruguai e Venezuela.
Portanto, a mdio e longo prazos, a melhora da proteo social dos idosos na Amrica
Latina passa necessariamente por uma melhor estruturao dos mercados de trabalho
da regio, com reduo da informalidade e ampliao da proteo social, bem como
diminuio dos chamados working poor (trabalhadores ocupados com baixo nvel de
renda e incapacidade de contribuio). Contudo, no curto prazo a anlise da evoluo
recente da proteo social dos pases da Amrica Latina indica que a ampliao da
cobertura passa necessariamente pela criao de mecanismos semi ou no contributivos,
que geram distribuio de renda e ampliao da seguridade social. A focalizao em
esquemas de proteo social dos idosos unicamente ou quase exclusivamente em
esquemas contributivos resulta em uma mera reproduo das desigualdades profundas
que existem no mercado de trabalho e precariedade na proteo, tendo em vista o alto
grau de informalidade.
88
2.2.4 - Efeitos ou Impactos da Proteo Social dos Idosos
Como o objetivo principal da Previdncia Social garantir renda ao trabalhador
em situao de idade avanada, a taxa de participao dos idosos no mercado de trabalho
consiste em um indicador fundamental para avaliar o impacto da poltica previdenciria na
vida dos benefcirios. Como mostra o Grfco 4, os resultados encontrados, de modo geral,
so consistentes com a tese de que os benefcios previdencirios
19
provocam impactos
positivos e no desprezveis na deciso de seus benefcirios quanto participao ou no
no mercado de trabalho.
Dentre os idosos do sexo masculino, fca evidente a diferena na taxa de participao
entre benefcirios e no benefcirios da previdncia social, muito embora para os dois
grupos esta tenda a decrescer com a idade. A participao mdia do total de homens
benefcirios com idade igual ou superior a 60 anos de 34,9%, menos da metade da
participao dos homens no beneficirios situados na mesma faixa etria (76,7%).
No caso das mulheres, o impacto da previdncia no est to evidente - a diferena de
participao dos dois grupos menor, fcando em 18,0% entre as benefcirias e em 25,1%
entre as no benefcirias, mas no deve ser subestimado.
19 Como a PNAD no permite que os benefcios assistenciais sejam dissociados dos benefcios previdencirios,
ao longo desse estudo trataremos do impacto dos benefcios pagos pela Seguridade Social exceto Sade. De
todo modo, como forma de simplifcar a anlise e considerando que os benefcios assistenciais representam
cerca de 12,1% do estoque de benefcios emitidos estoque em setembro de 2007 de benefcios emitidos,
aqui tratados como pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS, denominaremos os montantes
pagos como transferncias previdencirias e os benefcios como benefcios previdencirios.
89
Grfco 4
Taxa de Participao no Mercado de Trabalho por Sexo e segundo Situao Perante a
Previdncia Social (Benefcirios ou no) 2007
Fonte: PNAD/IBGE 2007; Elaborao: SPS/MPS.
De acordo com Schwarzer e Paiva (2003)
20
, a proximidade verifcada nas taxas de
participao por idade de mulheres benefcirias e no benefcirios pode estar relacionada
existncia de padres distintos de insero no ambiente familiar, no observados entre os
homens, para os dois grupos. Entre as benefcirias, pouco mais da metade (54,1%) ocupa a
posio de pessoa de referncia -, categoria que tradicionalmente tende a participar mais do
mercado de trabalho porque dela costuma depender a maior parte do ncleo familiar. Entre
as no benefcirias, no entanto, apenas 29,0% so chefes de famlia. Entre os homens,
como pode ser visto na Tabela 7, as diferenas no perfl de benefcirios e no benefcirios
so quase inexistentes.
20 Ver: SCHWARZER, Helmut & PAIVA, Luis Henrique da Silva. Participao de Benefcirios e No Bene-
fcirios da Previdncia Social no Mercado de Trabalho. Informe de Previdncia Social, volume 15, nmero
11, novembro de 2003.
90
Tabela 7
Distribuio de Benefcirios e no Benefcirios segundo Condio na Unidade
Familiar e Sexo 2007
Condio na
Famlia
Homens
Benefcirios
Homens no-
Benefcirios
Mulheres
Benefcirias
Mulheres no-
Benefcirias
Pessoa de
Referncia
87,2% 82,3% 54,1% 29,0%
Cnjuge 6,4% 10,2% 27,9% 59,6%
Filho 0,2% 0,8% 0,5% 0,9%
Outros Parente 5,8% 5,9% 17,0% 9,7%
Outras Situaes 0,4% 0,7% 0,6% 0,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: PNAD/IBGE 2007. Elaborao: SPS/MPS.
No caso das mulheres benefcirias, portanto, ocorrem dois movimentos em sentidos
contrrios, que aparentemente tendem a se anular. Por um lado, o rendimento recebido
por meio do benefcio previdencirio tende a atuar no sentido de favorecer a queda na taxa
de participao no mercado de trabalho. Por outro lado, o elevado percentual de mulheres
benefcirias na condio de pessoa de referncia tende a pressionar a taxa de participao
para cima. Dentre as no benefcirias, no entanto, apesar da inexistncia de rendimentos
previdencirios, a pouco expressiva parcela de chefes de famlia tende a manter a taxa
de participao em nvel mais baixo. O resultado desta combinao de foras a j
mencionada semelhana na participao dos dois grupos no mercado de trabalho, situao
que tenderia a no ocorrer caso o perfl de condio na unidade familiar fosse o mesmo para
benefcirias e no benefcirias - a taxa de participao das primeiras possivelmente seria
signifcativamente inferior das segundas.
Ressalte-se que, ao longo do perodo 1992-2007, os dados relativos participao
confrmam a tendncia de menor participao de benefcirios da Previdncia Social no
mercado de trabalho como meio de complementao de renda. No perodo analisado, a
taxa de participao caiu ou ao menos permaneceu relativamente estvel em quase todos os
grupos, exceto para as mulheres no-benefcirias. Em todos os casos, o diferencial entre
benefcirios e no benefcirios de ambos os sexos manteve-se evidente (Grfco 5).
91
Grfco 5
Taxa de Participao no Mercado de Trabalho de Residentes Idosos, segundo Sexo e
Situao Previdenciria 1992-2007
Fonte: PNAD/IBGE 1992 a 2007. Elaborao: SPS/MPS.
Uma forma de avaliar o impacto da proteo e da posio no domiclio sobre a
probabilidade de participar ou no no mercado de trabalho fazer uma anlise por meio
de uma regresso logstica binria. Tomando a varivel participao ou no no mercado
de trabalho como a varivel dependente (sendo 1 para inativo e 0 para ativo) e as variveis
dependentes sendo proteo social (1 para protegido e 0 para no protegido), dummy de
sexo (sendo 0 para mulher e 1 para homem) e dummy de posio no domiclio (sendo 1 para
pessoa de referncia e 0 para as demais). Como mostrado pela tabela 8, o fato de um idoso
ter proteo social aumenta a probabilidade que o mesmo se encontre fora da PEA, ou seja,
esteja inativo, denotando o impacto positivo da proteo social.
Esse efeito foi feito isolando o impacto da posio no domiclio, que como discutido
anteriormente, tornava mais obscuro o impacto positivo da proteo social sobre a no
participao na PEA no caso das mulheres. Os dados da tabela 7 mostram que ser pessoa
de referncia, isolados efeitos de sexo e proteo social, implicam em uma reduo da
probabilidade de estar fora da PEA, ou de forma inversa, aumenta a probabilidade de estar
ativo, mesmo sendo idoso. A dummy sexo indicou que, isolado os efeitos de pessoa de
referncia e proteo, ser homem reduzia a probabilidade de estar fora da PEA em relao
a ser mulher, provavelmente, decorrncia do fato que entre os idosos atuais havia uma
diferena de participao na PEA muito grande entre homens e mulheres, ainda maior do
que a prevalecente atualmente.
92
Tabela 8
Regresso Logstica Binria - Probabilidade de No-Participao na PEA Idosos
segundo determinadas caractersticas - Brasil 2007 (microdados PNAD/IBGE)
VARIVEL DEPENDENTE B SIGNIFICNCIA EXP (B)
Proteo Social + 0,425 0,000 1,530
Dummy de Sexo - 1,105 0,000 0,331
Dummy Pessoa de Referncia - 0,262 0,000 0,769
Constante + 1,186 0,000 3,274
Fonte: PNAD/IBGE 2007.
Um importante aspecto adicional do impacto da Previdncia Social diz respeito
relevncia das transferncias previdencirias para a reduo da pobreza. A estimativa deste
impacto foi elaborada tomando-se em conta a quantidade de pessoas com renda domiciliar
per capita abaixo de meio salrio mnimo valor definido para a linha de pobreza,
conforme se inclui ou exclui a renda previdenciria. Seguindo este critrio, chegou-se, para
2007, em 56,87 milhes de pessoas em situao de pobreza considerando rendas de todas
as fontes, nmero que chegou a 79,10 milhes quando excludos todos os rendimentos
oriundos da Previdncia Social.
Isto signifca que as transferncias previdencirias foram responsveis pela retirada
de aproximadamente 22,23 milhes de pessoas, de todas as faixas etrias, da condio
de pobreza
21
. Este impacto dos benefcios da Previdncia sobre a pobreza se concentra,
naturalmente, na populao idosa, tendo em vista que a funo bsica de benefcios deste
tipo substituir a renda do trabalhador contribuinte quando este perde a capacidade de
trabalho. Embora a reduo da pobreza decorrente da expanso da Previdncia Social
atinja todas as faixas etrias, a renda previdenciria privilegia, sobretudo, aqueles com
idade superior aos 55 anos.
Como destacam Passos et al (2005)
22
, a partir dos 55 anos de idade nota-se uma forte
reduo no percentual daqueles que seriam pobres, caso no fossem beneficirios da
Previdncia. Pode-se perceber, portanto, que Previdncia Social determinante para que
a pobreza diminua com o aumento da idade (Grfco 6), chegando ao limite inferior de
10% para a populao com 70 anos de idade ou mais. Caso no existissem transferncias
previdencirias, haveria um ponto (que, para o ano de 2007, de aproximadamente 50
anos) a partir do qual a pobreza aumentaria signifcativamente, chegando a cerca de 70%
para a populao com idade acima de 70 anos.
21 Supondo que tudo mais permanea constante, ou seja, considerando que todas as demais variveis que inter-
ferem no nvel de pobreza no sofram alteraes e descartando possveis impactos das transferncias previ-
dencirias nas decises dos indivduos benefciados direta ou indiretamente.
22 Ver: PASSOS, Alessandro Ferreira et al. Previdncia Social e Pobreza. Informe de Previdncia Social, vo-
lume 17, no. 09. Braslia: MPS, setembro, 2005.
93
Grfco 6
Percentual de Pessoas com menos de salrio mnimo de renda domiciliar per capita
no Brasil por idade, considerando e no considerando a renda previdenciria - 2007
Fonte: PNAD/IBGE 2007. Elaborao: SPS/MPS.
2.2.5 - Consideraes Finais
A combinao de elevao da expectativa de vida e reduo da taxa de fecundidade tem
levado a um processo de envelhecimento populacional no apenas no Brasil como em toda
Amrica Latina, o que implica em uma maior participao dos idosos na populao total e o
agravamento da razo de dependncia.
No Brasil, ao longo do perodo de 1992 a 2007 se notou uma melhora da proteo
social entre os idosos, em especial, entre as mulheres de 60 anos ou mais. Esse aumento
da cobertura decorreu, entre outros fatores, do aumento do nmero de benefcirios da
Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS e das mudanas na Previdncia Rural, como
a instituio da categoria de Segurado Especial. Portanto, a melhora da proteo social
dos idosos no Brasil est relacionada ao fortalecimento de programas de carter no ou
semi contributivo. Em outros pases da Amrica Latina a ampliao da proteo social
dos idosos esteve associada a instituio ou fortalecimentos de programas de proteo de
carter semi ou no contributivo.
Deveria ser obvio que programas tradicionais de Previdncia Social, baseados
exclusivamente no princpio contributivo, no so capazes de universalizar a cobertura
da Previdncia Social na Amrica Latina, apesar de sua importncia e mrito. Alm da
alta incidncia de relaes informais de trabalho assalariado, esses programas enfrentam
94
difculdades para incluir os setores da economia familiar rural e urbana e o chamado setor
informal. A elevada pobreza, seja estrutural ou resultante da instabilidade econmica e
social das ltimas dcadas, outro obstculo ao incremento da proteo social por meio de
programas contributivos na Amrica Latina.
Por outro lado, alm de cobrar a contribuio daqueles que so capazes de faz-la, uma
poltica que tenha por objetivo aumentar a cobertura da proteo social demandar novas
formas de fnanciamento que no sejam baseadas em contribuies monetrias individuais,
para incorporar aqueles grupos que no so capazes de manter contribuies regulares.
Obviamente, programas exclusivamente contributivos no servem para distribuir renda
e apenas tendem a reproduzir as desigualdades existentes no mercado de trabalho que, no
caso da Amrica Latina, signifca um setor com alta informalidade, elevada precariedade e
m distribuio de renda.
Finalmente, vale ressaltar que, apesar da natureza de longo prazo dos regimes
previdencirios, o que poderia lhes garantir certa proteo contra as oscilaes
econmicas, os diferentes tipos de regimes, incluindo os de capitalizao e de repartio,
podem ser signifcativamente afetados pela atual crise fnanceira mundial. Caso a recesso
econmica se agrave e o desemprego aumente, para alm das perdas em termos de proteo
social dos indivduos economicamente ativos, os governos podero ter de reavaliar suas
estratgias para assegurar algum equilbrio entre receitas e despesas nos regimes de
repartio e a cobertura da populao idosa.
Mesmo em pa ses nos quai s os regi mes previ denci ri os concent ram-se
fundamentalmente no pilar privado de capitalizao, a persistncia do atual cenrio
pode exigir esforos estatais para que as obrigaes referentes ao pagamento de
aposentadorias e penses aos seus membros sejam cumpridas (Benefcio Defnido) ou
mesmo para garantir que os segurados atinjam um benefcio mnimo e/ou sufciente para
suas necessidades bsicas (Contribuio Defnida). Caso contrrio, pode-se esperar uma
piora na cobertura dos idosos ainda no curto prazo. De todo modo, a fm de que sejam
minimizados os efeitos de futuras crises fnanceiras, deve-se investir na melhoria da
regulamentao dos regimes privados, de forma que estes no fquem to vulnerveis
volatilidade dos mercados fnanceiros.
2. 3 A PREVIDNCIA SOCIAL E A DISTRIBUIO DE RENDA
INTERMUNICIPAL (Rogrio Nagamine Costanzi e Edvaldo Duarte Barbosa, da
Coordenao Geral de Estudos Previdencirios). Elaborada em maio de 2009.
2.3.1 - Introduo
Tradicionalmente a Previdncia Social, em especial devido Previdncia rural, vista
como um importante mecanismo de redistribuio de renda da cidade para o campo, bem
como entre municpios. Tambm h uma nfase sobre o importante papel que a Previdncia
Social tem do ponto de vista de estimular a economia local de pequenos municpios, onde a
95
dinmica tem forte vnculo com o pagamento de benefcios previdencirios.
Uma forma de evidenciar esses importantes papis da Previdncia tem sido por meio de
comparaes entre o valor dos benefcios pagos e as transferncias para os municpios, por
conta do Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
Embora a Previdncia Social tenha uma importncia muito grande do ponto de vista
de distribuio regional de renda, no existe uma literatura muita extensa sobre o tema.
Ademais, h, por determinados setores da mdia e de certos pesquisadores uma nfase
maior quanto aos aspectos fscais e aos custos associados Previdncia Social, sem a
devida ateno a importncia social da Seguridade.
Com o objetivo de avaliar as questes discutidas acima, buscando introduzir inovaes
nas anlises, o presente artigo se encontra organizado da seguinte forma: 1) na seo
seguinte so descritos dois estudos sobre o tema; 2) nas partes 3 e 4 feito um balano
da arrecadao, pagamento de benefcios e benefcios lquidos da Previdncia Social e a
relao com o PIB dos municpios, sendo esses ordenados, respectivamente, por dcimo
segundo o valor do PIB per capita e por tamanho da populao; 3) na parte 5 feita uma
anlise de arrecadao, pagamento de benefcios e benefcios lquidos em relao ao PIB
para capitais das UFs x demais cidades e regies metropolitanas x no metropolitanas;
4) na parte 6 feita uma anlise do perfl dos municpios de acordo com sua situao em
termos da relao entre arrecadao e valor dos benefcios emitidos; 5) na parte 7 feita
uma descrio da redistribuio de renda por meio da Previdncia Social entre as UFs e
regies do pas; 8) na seo 8 apresentada a comparao do valor dos benefcios com as
transferncias do FPM; 9) na seo 9 so feitas consideraes fnais.
2.3.2 - Anlise de Estudos sobre o Tema
O estudo sobre a Previdncia Social e a redistribuio de renda nos municpios
brasileiros ainda pouco explorado na literatura brasileira. Foram encontrados dois
trabalhos: um de lvaro Slon de Frana
23
(2004), que mostra o impacto do pagamento
dos benefcios previdencirios nos municpios do Brasil, e o de Marcelo Caetano
24
(2008),
que analisa como a previdncia social brasileira afeta a distribuio de renda do ponto vista
regional, mais especifcamente, municipal.
Em seu trabalho, Frana (2004), ressaltou que milhares de municpios apresentavam
o montante de pagamento de benefcios superior ao FPM (Fundo de Participao dos
Municpios). Segundo o referido estudo, a quantidade de benefcios rurais emitidos
benefciou, em 2003, indiretamente, em torno de 24 milhes de pessoas no campo, em uma
populao total de 31,8 milhes, de acordo com o Censo Populacional do IBGE/2000.
Essas pessoas pouco ou nada contriburam diretamente para a Previdncia Social, o que,
conforme cita o autor, indica que a instituio funciona como um verdadeiro programa de
renda mnima para os idosos no Brasil, principalmente nas Regies Norte e Nordeste.
23 Frana, lvaro Slon. Previdncia Social e a Economia dos Municpios. Braslia/DF, 2004. 5 Edio atuali-
zada ANFIP (Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social).
24 Caetano, Marcelo Abi-Ramia. Previdncia Social e Distribuio Regional da Renda. Braslia/DF, 2008. Tex-
to para Discusso n 1.318 IPEA.
96
De acordo com Frana (2004), o maior volume de pagamentos de benefcios
previdencirios em relao ao FPM no um fenmeno estritamente nordestino. Em 2003,
do total de 5.561 municpios brasileiros pesquisados, 3.773 apresentaram o pagamento
de benefcios previdencirios superior ao FPM, o que significa uma participao de
67,85% do total. Conforme a pesquisa, nas regies Norte e Nordeste, os recordes fcaram,
respectivamente, por conta dos estados do Par, onde 80 dos 143 municpios tinham
pagamento de benefcios previdencirios em montante superior ao valor recebido pelo FPM,
o que representava 55,94%, e Pernambuco, com 160 dos 185 municpios nessa situao,
86,49% do total. As regies Sudeste e Sul tambm apresentavam percentuais expressivos,
com destaque para o estado do Rio de Janeiro, que em 84 dos 92 municpios o pagamento
de benefcios previdencirios superava o FPM, o que representava 91,30%, no Esprito
Santo isto se verifcava em 74 dos 78 municpios (94,87%), e em So Paulo, maior estado
arrecadador, em 519 dos 645 municpios (80,47%). Na Regio Sul o maior percentual era no
Paran: de 399 municpios, 305 conviviam com essa realidade, ou 76,44%.
Frana (2004) mencionou ainda que a superao do FPM em relao aos benefcios
previdencirios decorre, em alguns casos, pela criao de municpios no Brasil. Em 2003,
existiam 142 municpios sem fonte pagadora do INSS, ou seja, para receber seu benefcio,
o beneficirio teria que se deslocar para outra cidade e, conforme destacou o autor,
isso acarreta prejuzo para a cidade de origem do benefcirio, pois este acaba fazendo
suas compras em outras localidades. Em 2003, o estado recordista nessa situao era o
Maranho, com 21 municpios (9,68%), seguido por Minas Gerais, com 16 municpios
(1,88%). Atualmente, apenas 30 municpios no possuem unidades pagadoras do INSS.
A pesquisa de Frana (2004) tambm apontou que, em 2003, o pagamento de benefcios
previdencirios, em relao ao Produto Interno Bruto (PIB), correspondia a 17,17% no
Piau; 15,16% no Maranho; 13,66% na Paraba; 12,66% no Cear; 11,45% em Alagoas;
11,23% no Rio Grande do Norte; 10,51% em Pernambuco; 9,44% na Bahia; 8,12% em
Minas Gerais; 8,11% em Tocantins; 7,98% no Acre; 7,69% em Sergipe; 7,63% no Rio
Grande do Sul; 7,25% no Rio de Janeiro; 7,00% em Santa Catarina e 6,46% em So Paulo.
Outro ponto que a pesquisa ressalta a comparao do pagamento dos benefcios com o
ndice Municipal de Desenvolvimento Humano (IDH-M), que diz que dos 100 municpios
melhor situados com o IDH-M, em 92 deles o pagamento de benefcios era superior ao
FPM. J nos 100 piores o nmero de municpios com benefcios previdencirios em
volume superior ao FPM caa para 28. Em cerca de 94 dos 100 municpios onde o IDH de
renda maior, o pagamento de benefcios superior ao FPM, enquanto somente em 36 dos
100 municpios com pior IDH de renda o pagamento de benefcios superior ao FPM.
O estudo feito por Caetano (2008) afrma que a Previdncia seria progressiva tanto
do ponto de vista funcional quanto regional. No caso funcional, tal fato seria decorrncia
do fato da rentabilidade das pessoas de menor rendimento superar observada para os
indivduos de maior remunerao. Seria tambm progressiva do ponto de vista regional
tendo em vista distribui renda dos municpios mais ricos em direo aos mais pobres
(considerando apenas o Regime Geral de Previdncia Social RGPS e sem considerar
os Regimes Prprios, at porque no faria sentido tal anlise, pois esses ltimos fcam
97
circunscritos a cada municpio). Em 2006, haveria 1.971 municpios que no exibiram
contribuio previdenciria alguma (a grande maioria das cidades tm pagamentos de
benefcios) e apenas 148 apresentaram supervit.
O estudo feito por Caetano (2008) testou a progressividade regional do RGPS por meio
de um modelo economtrico que utilizou dados municipais do Sistema de Informaes
Socioeconmicas dos Municpios Brasileiros (Simbrasil), que resultado de uma cooperao
entre a Associao Nacional de Ps-Graduao em Economia (ANPEC), Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e Caixa Econmica Federal (CEF), e informaes do
Ministrio da Previdncia Social. O modelo economtrico utilizado apresentado abaixo:
onde:
Arrecadao / Despesa = relao entre arrecadao e despesa previdenciria do
municpio, considerando apenas o RGPS
Idosos = quantidade de pessoas com mais de 65 anos
PIB = Produto Interno do Municpio
Tendo em vista que uma maior quantidade de idosos tende a aumentar a despesa
previdenciria, pode-se esperar, um sinal negativo para
1
, pois quanto maior Lnidosos,
menor deve ser a relao arrecadao / despesa. O sinal de
2
um indicador da forma
como o RGPS redistribui a renda regionalmente, sendo que um valor positivo (negativo)
indicaria que os municpios com PIB maior (menor) teriam uma maior (menor) relao
arrecadao/despesa. Obviamente, um valor positivo (negativo) de
2
indicaria
progressividade (regressividade). Tambm foi utilizado um modelo substituindo o PIB
por PIB per capita. Os resultados apontaram para valores de
2
positivos e estatisticamente
diferentes de zero. Portanto, isso mostra que quanto menor o PIB menor a relao
arrecadao /despesa, ou seja, um maior nvel de despesa para uma mesma arrecadao
a medida que o PIB cai. Dessa forma, a concluso que a Previdncia Social (RGPS)
um potencial instrumento de distribuio de renda das regies mais afuentes para as
mais necessitadas. Outro dado apresentado pelo estudo (Caetano 2008), que corrobora
essa concluso, o fato da previdncia distribuir renda de forma mais igualitria que
a observada pela economia (PIB). Dito de outra forma, enquanto o ndice de Gini do
benefcio mdio previdencirio de 0,12, o do PIB per capita municipal de 0,44 e,
portanto, a distribuio do PIB per capita quase quatro vezes mais desigual que a
previdenciria.
Caetano (2008), contudo, coloca a ressalva de que o efeito positivo da Previdncia
sobre as desigualdades regionais seria de curto prazo e no atacaria o problema de forma
estrutural ou dinmica e que seria mais eficiente a utilizao dos escassos recursos
pblicos de outras formas e/ou em outros setores (educao/infra-estrutura) que
tivessem maior potencial para dinamizar as economias locais no longo prazo. Mesmo
98
admitindo a racionalidade do argumento apresentado pelo autor importante salientar
que as transferncias governamentais para a populao idosa podem ter, por meio das
transferncias no mbito das famlias, impactos relevantes na qualidade da educao dos
netos e/ou no estmulo de investimentos pelo maior dinamismo das economias locais.
Nesse sentido, as transferncias governamentais podem ter efeitos de longo prazo. O
efeito atenuador de curto prazo nas desigualdades regionais e na pobreza de extrema
importncia social, sem gerar, necessariamente, a perpetuao da pobreza local e uma
suposta dependncia das transferncias previdencirias.
2.3.3- Arrecadao e Despesas da Previdncia Social por Dcimo de PIB per capita
dos Municpios
Uma primeira anlise no tradicional consiste em fazer uma avaliao da arrecadao e
despesas da Previdncia Social, por dcimo de municpios ordenados pelo PIB per capita,
sendo que o primeiro engloba aqueles com PIB per capita mais baixo e, obviamente,
de forma inversa, o ltimo dcimo agrega aqueles com o PIB per capita mais elevado
25
.
Cabe esclarecer que foram considerados apenas as receitas tradicionalmente includas na
Previdncia Social e, portanto, no h igualdade entre receitas e despesas, mas ao contrrio,
as ltimas superam as primeiras, bem como parte da receita/despesa teve sua vinculao
com algum municpio ignorada
26
.
Como mostrado pela tabela 1 abaixo, em todos os dcimos, exceto aquele dos
municpios de PIB per capita mais elevado, prevaleceu um montante de pagamentos de
benefcios superior s receitas. No dcimo de PIB per capita mais elevado, ao contrrio, o
valor arrecado foi superior ao montante de gastos com pagamento de benefcios, denotando
um primeiro aspecto redistributivo da Previdncia Social. Os dados utilizados foram de
2006, tendo em vista que ser o ano mais recente com informaes disponveis para o PIB
das cidades (utilizando os dados do IBGE).
Ademais, o carter da Previdncia Social como mecanismo de redistribuio de renda
dos municpios mais ricos para os mais pobres fca claro quando se faz a comparao do
valor lquido dos benefcios (despesas receitas) com o valor do PIB desses municpios.
Enquanto no dcimo dos municpios mais ricos, h um excesso de arrecadao da ordem
de R$ 15,1 bilhes ou 1,1% do PIB dessas municipalidades, no dcimo dos mais pobres,
h um excesso de benefcios em relao arrecadao da ordem de R$ 3,6 bilhes,
que corresponde a 17,1% do PIB desses municpios. Claramente, como pode ser visto
pelos dados da tabela 1 e do grfco 1, h uma relao inversamente proporcional entre
PIB per capita do municpio e relao pagamento de benefcios lquidos (descontado a
25 A regra geral que cada decil tenha 556 municpios. Contudo, tendo em vista a existncia de 5.564 munic-
pios, restariam 4. Como forma de ajuste esses 4 municpios adicionais foram includos, de forma arbitrria, no
2, 4, 6 e 8 decil. Tal fato, altera de forma muito pouco signifcativa os resultados obtidos.
26 Do lado da receita, portanto, foram consideradas apenas as tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social,
bem como parte da receita/despesa teve sua vinculao com qualquer municpio ignorada. No pagamento de
benefcios tambm foi considerado o BPC/LOAS. Foram considerados o valor dos benefcios emitidos, cujos
valores no so exatamente iguais ao do Fluxo de Caixa do INSS.
99
arrecadao) / PIB. A anlise de correlao entre essas duas variveis foi estimada em
0,265 e se mostrou signifcativa a 1%.
Tabela 1
Arrecadao* e Pagamento Benefcios** da Previdncia Social
por Dcimos de Municpios Ordenados por PIB per capita
Valores em R$ correntes Milhes 2006
Dcimo por PIB
per capita
Arrecadao*
(1)
Pagamento
de
Benefcios**
(2)
(3)
= (2) (1)
PIB total
(4)
(3) / (4)
em %
1 261 3.871 3.610 21.139 17,1
2 424 5.144 4.720 26.337 17,9
3 700 6.152 5.452 34.571 15,8
4 1.004 6.148 5.144 45.542 11,3
5 1.821 9.206 7.385 81.549 9,1
6 2.568 9.435 6.867 97.293 7,1
7 5.925 12.810 6.884 135.335 5,1
8 7.026 14.047 7.021 182.175 3,9
9 17.931 24.791 6.860 327.539 2,1
10 81.861 66.803 -15.058 1.418.317 -1,1
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE
* Apenas receitas tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social, no inclui receitas para cobrir necessidade
de fnanciamento do Regime Geral de Previdncia Social RGPS;
** Inclui pagamento do BPC/LOAS, considera valor dos benefcios emitidos e no coincide exatamente com
valores do fuxo de caixa do INSS.
100
Grfco 1
Relao (Benefcios Arrecadao)/PIB em %
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE;
* Apenas receitas tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social, no inclui receitas para cobrir
necessidade de fnanciamento do Regime Geral de Previdncia Social RGPS;
** Inclui pagamento dos Benefcios de Prestao Continuada - Lei Orgnica de Assistncia Social - BPC/
LOAS, considera valor dos benefcios emitidos e no coincide exatamente com valores do fuxo de caixa
do INSS.
2.3.4- Arrecadao e Despesas da Previdncia Social por Tamanho da Populao
dos Municpios
Outra dimenso que pode ser analisada a arrecadao e despesa da Previdncia Social
por tamanho do municpio ou populao. Como pode ser visto pela tabela 2, apenas na faixa
de municpios com mais de 100 mil habitantes, h um volume de arrecadao superior ao
de benefcios, em R$ 3,4 bilhes, o que corresponde a 0,2% do PIB dessas cidades. Nas
demais, o volume de despesas com pagamento de benefcios superior arrecadao
(apenas aquelas fontes tradicionalmente consideradas, sem considerar as utilizadas para
cobrir a necessidade de fnanciamento).
O maior impacto, considerado a relao benefcios lquidos / PIB, se d para aqueles
municpios com mais de 10 mil e at 20 mil habitantes, onde o pagamento de benefcios
superou as despesas em cerca de R$ 8,7 bilhes, que representou 6,9% do PIB dessas
101
cidades. Os dados da tabela 2 tambm deixam clara a importncia da Previdncia Social
em redistribuir renda das cidades com mais de 100 mil habitantes para aquelas com at 100
mil habitantes, onde os benefcios lquidos, descontada a arrecadao, totalizaram R$ 42,3
bilhes (5,9% do PIB desses municpios).
Tabela 2
Arrecadao* e Pagamento de Benefcios**
por Tamanho da Populao
Valores em R$ correntes Milhes 2006
Tamanho do
Municpio
(nmero
habitantes)***
Arrecadao*
(1)
Pagamento de
Benefcios**
(2)
Benefcios
Lquidos
(3) = (2) (1)
PIB
(4)
(3) /
(4)
Em %
At 5 mil 263 2.152 1.889 37.690 5,0
> 5 mil e at 10
mil
1.056 5.326 4.270 71.276 6,0
> 10 mil e at
20 mil
3.075 11.758 8.682 126.368 6,9
> 20 mil e at
50 mil
6.646 22.753 16.108 256.862 6,3
> 50 mil e at
100 mil
6.750 18.077 11.327 223.281 5,1
>100mil 101.731 98.341 -3.389 1.654.319 -0,2
Subtotal at 100
mil
17.790 60.066 42.276 715.478 5,9
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE;
* Apenas receitas tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social, no inclui receitas para cobrir necessidade de
fnanciamento do Regime Geral de Previdncia Social RGPS;
** Inclui pagamento do BPC/LOAS, considera valor dos benefcios emitidos e no coincide exatamente com
valores do fuxo de caixa do INSS;
*** estimado pela diviso do PIB pelo PIB per capita da publicao do IBGE do PIB dos municpios em 2006.
A anlise de correlao entre populao do municpio e a relao (benefcio lquido /
PIB) se mostrou signifcativa a 1%, mas com um coefciente baixo ( 0,056) e inferior ao
verifcado com o PIB per capita ( 0,265). Tal fato denota que, embora se possa argumentar
que, quanto menor a cidade maior tende a ser a relao (benefcio lquido / PIB), na
realidade, a referida relao mais negativamente correlacionada com o PIB per capita.
Portanto, do ponto de vista estatstico, mais correto dizer que um municpio com baixo PIB
per capita tende a ter uma elevada relao (benefcio lquido / PIB) do que um municpio
com pouca populao tende a ter essa referida relao elevada. Dado esse resultado, a
102
Previdncia Social
27
distribui mais renda entre cidades com alto PIB per capita para aquelas
com baixo PIB per capita, do que de grandes cidades para pequenos municpios (em termos
de populao), embora esse ltimo efeito tambm exista (de cidades com mais de 100 mil
habitantes para aquelas com uma populao at 100 mil habitantes).
2.3.5- Arrecadao e Despesas da Previdncia Social por Capitais x Demais
Cidades e Regies Metropolitanas x No Metropolitanas
Uma anlise possvel da redistribuio de renda entre municpios gerada pela
Previdncia Social comparando a arrecadao e despesa das capitais das UFs e DF x
demais cidades e das regies metropolitanas x no metropolitanas.
Fazendo o primeiro exerccio, que compara a situao das capitais das 27 Unidades da
Federao e o Distrito Federal em relao s demais cidades possvel notar que h uma
redistribuio de renda das primeiras cidades para as ltimas. Como pode ser visto pela
tabela 3, nas capitais e DF a arrecadao supera o pagamento de benefcios em R$ 23,5
bilhes, que representou, em 2006, 1,5% do PIB dessas cidades. J nas demais cidades do
pas, o pagamento de benefcios supera a arrecadao em R$ 62,4 bilhes, que representou,
em 2006, uma injeo de 7,7% do PIB dessas cidades.
Tabela 3
Arrecadao* e Pagamento de Benefcios**
Capitais das UFs x Demais Cidades - Valores em R$ correntes Milhes 2006
Capitais das
UFs x Demais
Cidades
Arrecadao*
(1)
Pagamento de
Benefcios**
(2)
Benefcios
Lquidos
(3) = (2) (1)
PIB
(4)
(3) / (4)
Em %
Capitais das
UFs e DF
70.785 47.251 -23.533 1.554.214 -1,5
Demais
Cidades
48.736 111.157 62.420 815.582 7,7
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE;
* Apenas receitas tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social, no inclui receitas para cobrir necessidade de
fnanciamento do Regime Geral de Previdncia Social RGPS;
** Inclui pagamento do BPC/LOAS, considera valor dos benefcios emitidos e no coincide exatamente com
valores do fuxo de caixa do INSS.
Tambm importante avaliar a arrecadao e a despesa comparando as regies
metropolitanas e as no metropolitanas. De forma a simplificar a anlise, de forma
arbritria, foram consideradas apenas as cinco principais regies metropolitanas do
pas: Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre, totalizando
150 municpios. Feito essas consideraes, como pode ser visto pela tabela 4, enquanto
nas cinco regies metropolitanas citadas, a arrecadao supera o pagamento de
27 Inclui pagamento do BPC / LOAS.
103
benefcios em R$ 12,1 bilhes, que corresponde a 1,4% do PIB dessas cidades, nos
demais municpios do pas, os pagamentos superam a arrecadao em cerca de R$ 51
bilhes, que representa 3,3% do PIB dessas municipalidades. Portanto, pode-se afrmar
que a Previdncia Social promove uma redistribuio de renda das principais regies
metropolitanas do pas para as demais cidades.
Tabela 4
Arrecadao* e Pagamento de Benefcios**
Cinco Regies Metropolitanas x Demais Cidades
Valores em R$ correntes Milhes 2006
Capitais das UFs x
Demais Cidades
Arrecadao*
(1)
Pagamento de
Benefcios**
(2)
Benefcios
Lquidos
(3) = (2)
(1)
PIB
(4)
(3) / (4)
Em %
Regies
Metropolitanas de
BH, Curitiba, Porto
Alegre, RJ e SP
62.017 49.943 -12.074 839.885 -1,4
Demais cidades 57.504 108.465 50.961 1.529.912 3,3
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE;
* Apenas receitas tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social, no inclui receitas para cobrir necessidade de
fnanciamento do Regime Geral de Previdncia Social RGPS;
** Inclui pagamento do BPC/LOAS, considera valor dos benefcios emitidos e no coincide exatamente com
valores do fuxo de caixa do INSS.
2.3.6- Comparaes do Perfil de Municpios de acordo com relao entre
Arrecadao e Despesa
De um total de 5.564 municpios existentes no Brasil, em 2006, apenas 159 (2,9%
do total) tinham um volume de arrecadao tradicionalmente vinculada a Previdncia
superior ao pagamento de benefcios. Portanto, havia transferncia de renda desses
159 municpios para os demais 5.405
28
. O estado que contava com maior nmero de
municpios com supervit era So Paulo, com um total de 41 cidades (25,8% do total
de 159), seguido do Mato Grosso (20 cidades), Minas Gerais (13), Gois (12), Paran
(10), Mato Grosso do Sul (10), Rio Grande do Sul (9), Santa Catarina (9), Rio de Janeiro e
Bahia (6 cada um). Os municpios com maior excesso de arrecadao em relao ao valor
dos benefcios emitidos eram, por ordem de grandeza (do maior supervit para o menor):
So Paulo, Braslia, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Campinas,
Barueri, Joinvile, Goinia, Manaus, Caarap (MS), Vitria, Osasco, Florianpolis,
Maca, Cuiab, Palmas e Camaari. Claramente, h predomnio de grandes cidades e/ou
com grande parque produtivo.
28 Para 114 municpios o saldo de arrecadao benefcios era igual a zero, pois ambos eram zero.
104
possvel comparar o perfl dos municpios com excesso de arrecadao x valor dos
benefcios emitidos com aqueles onde prevalece a situao inversa, de forma a defnir
qual o municpio est transferindo recursos e qual est recebendo recursos por conta da
Previdncia Social. Como pode ser visto pela tabela 5, enquanto as cidades com supervit
apresentavam um PIB per capita de R$ 22 mil, em 2006, nesse mesmo ano, as cidades
com pagamento de benefcios acima da arrecadao tinham, para esse mesmo indicador,
um valor de cerca de R$ 10 mil (primeiro era 125% superior a esse ltimo). Tal resultado
refora o diagnstico de transferncia de renda dos municpios mais ricos para os mais
pobres por meio da Previdncia Social. Em termos de mdia da populao, tambm se pode
notar que, enquanto aqueles com supervit tinham em mdia 256 mil habitantes, as cidades
com dfcit tinham em mdia 27 mil habitantes.
Tabela 5
Perfl Comparativos entre Municpios com Excesso de Arrecadao em Relao Valor
dos Benefcios Emitidos x Situao Inversa 2006
Situao PIB Per Capita em R$ Mdia de Populao
Excesso de Arrecadao
em relao Pagamento de
Benefcios
22.437 255.834
Excesso de Pagamento de
Benefcios em relao a
Arrecadao***
9.974 27.029
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE;
* Apenas receitas tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social, no inclui receitas para cobrir necessidade de
fnanciamento do Regime Geral de Previdncia Social RGPS;
** Inclui pagamento do BPC/LOAS, considera valor dos benefcios emitidos e no coincide exatamente com
valores do fuxo de caixa do INSS;
*** inclusive 114 municpios onde arrecadao e benefcios so iguais a zero.
2.3.7- Arrecadao e Despesas da Previdncia Social por Unidade da Federao
e Regio
Tambm possvel fazer uma anlise da arrecadao e do pagamento de benefcios
por Unidade da Federao e por Regio. Como pode ser visto pela tabela 6, nota-se que
h uma redistribuio de renda dos estados do Amazonas, Roraima, DF e So Paulo
para as demais unidades da Federao (embora nesse resultado no esto considerados
todas as receitas que fnanciaram o pagamento integral dos benefcios, apenas aquelas
tradicionalmente vinculadas a Previdncia e isso afeta o resultado). Em termos regionais,
h redistribuio de renda da regio Centro-Oeste para as demais, em especial, por conta
do resultado do DF. Na regio Sudeste, em princpio no ocorre redistribuio porque h
excesso do valor dos benefcios emitidos em relao a arrecadao dos estados do ES,
MG e RJ superior ao supervit apresentado pelo estado de SP, sendo que tal resultado foi
obtido sem considerar o total das receitas.
105
Em termos regionais, a maior relao valor dos benefcios emitidos / PIB, para o ano
de 2006, se observou para a Regio Nordeste (10,54% do PIB da regio), com UFs onde
tal valor chegou a valores ainda maiores (13,96% do PIB para o Piau, 13,13% para a
Paraba, 10,99% Cear, 10,89% Pernambuco e 10,83% para o Maranho). Depois vieram
as Regies Sul (7,17% do PIB), Sudeste (6,34%), Norte (4,67%) e, o menor nvel, para a
regio Centro-Oeste (3,39% do PIB).
Em termos de arrecadao o maior nvel, em relao ao PIB, foi observado para a regio
Sudeste (5,71% do PIB) e o menor para a Norte (3,20% do PIB), sendo que foram apenas
consideradas as receitas mais tradicionalmente vinculadas a Previdncia.
Em termos de benefcios lquidos (pagamento de benefcios arrecadao) em %
do PIB, a maior relao se deu para a Regio Nordeste (7,04%) e a menor para a Sudeste
(0,63%) e Centro-Oeste (- 1,13%), sendo que esse ltimo caso se explica principalmente
pela relao no DF (- 6,97% do PIB).
Tabela 6
Arrecadao e Valor dos Benefcios Emitidos por UF e Regio 2006
Valores em R$ milhes correntes ou nominais ou em %
Unidade da
Federao
Arrecadao
em R$
milhes
(a)
Benefcios
em R$
mihes
(b)
(c)= (b)
(a)
em R$
milhes
PIB em R$
milhes
(d)
(a) /
(d) em
%
(b) /
(d) em
%
(c) /
(d)
em
%
ACRE 185,6 291,4 105,7 4.834,8 3,84 6,03 2,19
ALAGOAS 559,7 1.644,0 1.084,3 15.753,4 3,55 10,44 6,88
AMAP 126,6 151,6 25,0 5.260,1 2,41 2,88 0,48
AMAZONAS 1.195,1 1.074,3 -120,8 39.166,3 3,05 2,74 -0,31
BAHIA 3.343,9 9.268,2 5.924,3 96.558,9 3,46 9,60 6,14
CEAR 1.805,1 5.090,2 3.285,1 46.309,9 3,90 10,99 7,09
DISTRITO
FEDERAL
5.285,8 1.606,6 -3.679,2 89.630,1 10,01 3,04 -6,97
ESPIRITO
SANTO
1.935,9 2.709,8 774,0 52.781,9 3,39 4,75 1,36
GOIS 2.163,3 2.904,3 741,0 57.090,9 3,79 5,09 1,30
MARANHO 628,2 3.099,5 2.471,3 28.621,4 2,20 10,83 8,63
MATO GROSSO 1.041,7 1.221,0 179,2 35.284,5 2,95 3,46 0,51
MATO GROSSO
DO SUL
839,9 1.274,0 434,2 24.355,4 3,45 5,23 1,78
MINAS GERAIS 9.636,3 17.118,6 7.482,3 214.813,5 4,49 7,97 3,48
PAR 1.456,1 2.816,3 1.360,2 44.375,8 3,28 6,35 3,07
PARABA 638,5 2.620,2 1.981,8 19.953,5 3,20 13,13 9,93
PARAN 6.386,9 8.532,0 2.145,1 136.680,8 4,67 6,24 1,57
PERNAMBUCO 2.113,0 6.044,1 3.931,1 55.504,9 3,81 10,89 7,08
PIAU 429,9 1.785,7 1.355,8 12.790,4 3,36 13,96 10,60
RIO DE
JANEIRO
14.049,9 18.598,7 4.548,8 275.362,7 5,10 6,75 1,65
RIO GRANDE
DO NORTE
798,7 2.090,5 1.291,8 20.556,7 3,89 10,17 6,28
106
RIO GRANDE
DO SUL
7.572,5 12.972,1 5.399,5 156.882,6 4,83 8,27 3,44
RONDNIA 395,6 626,6 231,0 13.110,1 3,02 4,78 1,76
RORAIMA 149,5 104,1 -45,4 3.660,2 4,08 2,85 -1,24
SANTA
CATARINA
4.716,9 6.242,9 1.526,0 93.173,5 5,06 6,70 1,64
SO PAULO 51.154,6 46.817,8 -4.336,8 802.551,7 6,37 5,83 -0,54
SERGIPE 584,7 1.161,1 576,4 15.125,9 3,87 7,68 3,81
TOCANTINS 327,0 542,1 215,1 9.606,7 3,40 5,64 2,24
Unidade da
Federao
Arrecadao
em R$
milhes
(a)
Benefcios
em R$
mihes
(b)
(c)= (b)
(a)
em R$
milhes
PIB em R$
milhes
(d)
(a) /
(d) em
%
(b) /
(d) em
%
(c) /
(d)
em
%
NORTE 3.835,5 5.606,4 1.770,9 120.013,9 3,20 4,67 1,48
NORDESTE 10.901,8 32.803,6 21.901,8 311.175,0 3,50 10,54 7,04
CENTRO-
OESTE
9.330,7 7.005,8 -2.324,8 206.360,9 4,52 3,39 -1,13
SUL 18.676,3 27.746,9 9.070,7 386.737,0 4,83 7,17 2,35
SUDESTE 76.776,7 85.245,0 8.468,3 1.345.509,8 5,71 6,34 0,63
TOTAL* 130.448,6 158.407,8 27.959,2 2.369.796,5 5,50 6,68 1,18
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE; * inclui arrecadao com vinculao
municipal/estadual ignorada.
2.3.8- Os Benefcios da Previdncia Social e o Fundo de Participao dos
Municpios
A Previdncia Social tem se consolidado como a maior distribuidora de renda do Pas,
fechando o ano de 2008 com cerca de 26 milhes de benefcios, com valor em torno de R$
190,0 bilhes e com presena em todo territrio nacional. Segundo Ansiliero e Costanzi
(2008), a partir de estimativas feitas com os microdados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios PNAD (2007) e considerando uma linha de pobreza de renda familiar per
capita de salrio mnimo, os benefcios pagos pela Previdncia Social retiram cerca de
22,2 milhes de pessoas da linha de pobreza e tem uma forte presena nas reas rurais.
O volume de recursos mensalmente pagos pela Previdncia Social e conseqentemente
injetado na economia dos municpios expressivo e representa, principalmente para
aqueles menores e mais pobres, a garantia da movimentao da economia.
A fm de conhecer o quo expressivo esse volume de recursos para os municpios
importante estabelecer sua comparao com alguma fonte de recurso igualmente importante
do oramento municipal. Nesse caso a comparao se d com o Fundo de Participao dos
Municpios - FPM que , para muitos pequenos municpios, sua principal fonte de receitas.
A Constituio Federal estabelece uma srie de transferncias de recursos prprios
da Unio para os Estados, Distrito Federal e Municpios com o intuito de amenizar as
desigualdades regionais. Uma das transferncias a do FPM e se trata de uma parcela do
valor arrecadado a partir do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados.
O Tesouro Nacional efetua as transferncias desses recursos nos prazos legalmente
estabelecidos e a distribuio feita de acordo com o nmero de habitantes (para cada faixa
107
populacional, um coefciente estabelecido).
Em 2006 e 2008, os benefcios pagos pela Previdncia Social superam os repasses do
FPM em mais de 60% dos municpios brasileiros e por regio esse percentual chega ao
patamar de 70% nas regies Sul e Sudeste, conforme tabela 7.
Tabela 7
Municpios por Regio Brasileira em que o pagamento de benefcios supera o FPM
em 2006 e 2008
Regio
Total de
Municpios
Municpios em que os benefcios
superam o FPM
%
2006 2008
2008/2006
Quantidade % Quantidade %
Norte 449 186 41,4 181 40,3 -2,7
Nordeste 1.793 1.098 61,2 1.036 57,8 -5,6
Centro-Oeste 466 247 53,0 239 51,3 -3,2
Sudeste 1.668 1.211 72,6 1.166 69,9 -3,7
Sul 1.188 863 72,6 827 69,6 -4,2
Total 5.564 3.605 64,8 3.449 62,0 -4,3
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE
Ao se comparar a evoluo desses municpios entre 2006 e 2008 percebe-se uma queda
de 4,3%, saindo de 3.605 para 3.449, fato no verifcado em comparaes anteriores
29
.
Isso pode ser explicado pelo bom desempenho da economia em 2008, que se refetiu em
sucessivos recordes de arrecadao federal e conseqentemente no aumento do FPM e,
por outro lado, a um maior controle das despesas com pagamento de benefcios em funo
de medidas de gesto
30
adotadas pelo Ministrio da Previdncia Social, o que resultou
em 2008 em um crescimento percentual para as despesas inferior ao da arrecadao de
contribuies previdencirias.
Ao se comparar os valores de FPM e de pagamento de benefcios entre 2006 e 2008
possvel visualizar um crescimento percentual de mais que o dobro da transferncia
de FPM em relao ao pagamento de benefcios, tabela 8. Essa comparao deixa ainda
mais clara a importncia da Previdncia Social para os municpios, tendo em vista o maior
volume dos benefcios em relao ao FPM.
29 Ver lvaro Slon de Frana, Previdncia Social e a Economia dos Municpios, Associao Nacional dos
Auditores Fiscais da Previdncia Social ANFIP, Braslia 2004.
30 Entre as medidas de gesto pode-se destacar a Cobertura Previdenciria Estimada COPES e o Censo Pre-
videncirio. A COPES um procedimento administrativo adotado pelo INSS que permitiu a pr-defnio de
datas de alta para os segurados com incapacidade temporria para o trabalho e estabeleceu durao mxima
de dois anos para o auxlio-doena, perodo aps o qual o benefcio deve ser cessado ou convertido em apo-
sentadoria por invalidez. O Censo Previdencirio realizado entre outubro de 2005 e outubro de 2007 teve
como objetivo atualizar os dados cadastrais de aposentados e pensionistas do Regime Geral de Previdncia
Social RGPS e, como conseqncia, eliminar pagamentos indevidos de benefcios.
108
O FPM depende do crescimento da arrecadao federal e foi positivamente
influenciada pelo bom momento da economia em 2008, mas deve enfrentar em 2009
uma desacelerao em funo da crise econmica mundial. J o volume de recursos
transferidos aos municpios pela Previdncia Social apresenta uma estabilidade maior em
funo da sua prpria natureza e ainda conta, para mais de 60% dos benefcios, com uma
poltica de valorizao do salrio mnimo que lhes garante aumento real. Nesse sentido,
o pagamento de benefcios previdencirios ter um importante papel anticclico para os
municpios brasileiros, em 2009
31
.
Tabela 8
Transferncia de FPM e Pagamento de Benefcios em 2006 e 2008
em R$ milhes Nominais
32
ITEM 2006 2008
Variao de 2006 para
2008 em %
FPM 29.503 42.302 43,4
Benefcios* 158.408 190.975 20,6
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE; * Inclui BPC/LOAS, valor dos benefcios
emitidos e no totalmente similar ao fuxo de caixa do INSS.
Uma comparao entre os valores de transferncia de FPM e Pagamento de benefcios por
regio mostra que o forte crescimento do FPM entre 2006 e 2008 se distribui em patamares
aproximados para todas as regies, com um destaque interessante para a regio Norte que
apresenta a maior taxa de crescimento para os benefcios e a menor para as transferncias de
FPM, contra a Regio Sudeste na qual se verifca o menor crescimento dos benefcios (Tabela
9). O maior crescimento do FPM, entre 2006 e 2008, ocorreu para a regio Nordeste.
31 No foram feitas consideraes ou simulaes com base em um modelo de equilbrio geral e considerando
todas as receitas utilizadas para pagamento de benefcios, mas, como colocado anteriormente, apenas aquelas
tradicionalmente vinculadas a Previdncia Social.
32 No caso do pagamento de benefcios trata-se do valor dos emitidos e para os quais foi possvel vincular algum
municpio (excludo os ignorados) e cujo valor/conceito no totalmente similar ao do fuxo de caixa do
RGPS. Inclui BPC/LOAS.
109
Tabela 9
Transferncia de FPM e Pagamento de Benefcios em 2006 e 2008 por Regio e
Estados em R$ milhes Nominais
33
Regio/UF
Benefcios FPM %
Relao entre
benefcios e
FPM
2006 2008 2006 2008
(B)/
(A)
(D)/
(C)
2006 2008
(A) (B) (C) (D)
(A)/
(C)
(B)/
(D)
Norte
AC 291,36 367,37 164,14 222,17 26,1 35,4 1,8 1,7
AM 1.074,27 1.337,84 414,40 623,17 24,5 50,4 2,6 2,1
AP 151,61 195,07 113,16 162,92 28,7 44,0 1,3 1,2
PA 2.816,27 3.514,93 1.070,36 1.525,62 24,8 42,5 2,6 2,3
RO 626,60 841,92 267,89 370,84 34,4 38,4 2,3 2,3
RR 104,14 149,79 154,75 145,34 43,8 -6,1 0,7 1,0
TO 542,15 695,34 457,39 640,51 28,3 40,0 1,2 1,1
Total 5.606,41 7.102,25 2.642,09 3.690,57 26,7 39,7 2,1 1,9
Nordeste
AL 1.643,97 2.165,30 701,31 1.005,93 31,7 43,4 2,3 2,2
BA 9.268,16 11.311,59 2.634,41 3.848,65 22,0 46,1 3,5 2,9
CE 5.090,19 6.317,69 1.541,92 2.209,34 24,1 43,3 3,3 2,9
MA 3.099,55 3.938,73 1.215,95 1.765,77 27,1 45,2 2,5 2,2
PB 2.620,21 3.161,19 950,09 1.362,60 20,6 43,4 2,8 2,3
PE 6.044,10 7.409,34 1.437,33 2.121,00 22,6 47,6 4,2 3,5
PI 1.785,69 2.252,68 757,09 1.052,78 26,2 39,1 2,4 2,1
RN 2.090,53 2.515,30 732,33 1.067,22 20,3 45,7 2,9 2,4
SE 1.161,14 1.450,88 417,78 630,85 25,0 51,0 2,8 2,3
Total 32.803,55 40.522,68 10.388,22 15.064,14 23,5 45,0 3,2 2,7
Cento-
Oeste
DF 1.606,57 1.978,73 62,19 70,03 23,2 12,6 25,8 28,3
GO 2.904,26 3.657,87 1.068,46 1.535,76 25,9 43,7 2,7 2,4
MS 1.274,02 1.610,30 436,81 643,86 26,4 47,4 2,9 2,5
MT 1.220,97 1.554,30 546,42 772,76 27,3 41,4 2,2 2,0
Total 7.005,82 8.801,20 2.113,88 3.022,40 25,6 43,0 3,3 2,9
Sudeste
ES 2.709,84 3.334,66 526,06 729,62 23,1 38,7 5,2 4,6
MG 17.118,65 20.622,05 3.878,70 5.554,64 20,5 43,2 4,4 3,7
RJ 18.598,70 21.560,04 866,38 1.251,77 15,9 44,5 21,5 17,2
SP 46.817,83 55.073,79 3.957,92 5.590,94 17,6 41,3 11,8 9,9
Total 85.245,01 100.590,54 9.229,05 13.126,97 18,0 42,2 9,2 7,7
Sul
PR 8.532,00 10.563,76 2.005,51 2.869,30 23,8 43,1 4,3 3,7
RS 12.972,06 15.603,91 1.971,08 2.873,19 20,3 45,8 6,6 5,4
SC 6.242,87 7.790,29 1.145,35 1.644,38 24,8 43,6 5,5 4,7
Total 27.746,94 33.957,96 5.121,94 7.386,87 22,4 44,2 5,4 4,6
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE; * Inclui BPC/LOAS, valor dos
benefcios emitidos e no totalmente similar ao fuxo de caixa do INSS
33 No caso do pagamento de benefcios trata-se do valor dos emitidos e para os quais foi possvel vincular algum
municpio (excludo os ignorados) e cujo valor/conceito no totalmente similar ao do fuxo de caixa do
RGPS. Inclui BPC/LOAS.
110
A relao entre pagamento benefcios e transferncia de FPM, mesmo com a alta
elevao do FPM provocado pelo bom momento vivido pela economia em 2008, mantm-
se, na comparao com 2006, praticamente estvel para a Regio Norte e Nordeste, com
ligeira queda de 2,1 para 1,9 e 3,2 para 2,7, respectivamente. J na Regio Sudeste e Sul
essa relao passa, respectivamente, de 9,2 para 7,7 e 5,4 para 4,6 (Grfco 2).
Grfco 2
Relao entre Benefcios Pagos e Transferncia de FPM por Regio
em 2006 e 2008
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE
Outro aspecto diz respeito caracterizao dos municpios onde os benefcios
superam as transferncias do FPM. Como pode ser visto pela tabela 10, em 2006, os 3.605
municpios para os quais o pagamento de benefcios da Previdncia superava o FPM
receberam, em mdia, R$ 43,3 milhes do INSS contra R$ 6,5 milhes do FPM (diferena
de R$ 36,7 milhes). Essas cidades tinham em mdia uma populao de cerca de 48 mil
habitantes e agregavam 172,2 milhes de pessoas (92,2% da populao total do pas).
Em 2008, para os 3.449 municpios para os quais o pagamento de benefcios superava
o FPM, a mdia de recebimentos do INSS foi de R$ 54,3 milhes contra R$ 9,7 milhes do
FPM (diferena de R$ 44,6 milhes).
111
Tabela 10
Caracterizao dos Municpios onde Valor do Pagamento dos Benefcios Supera o
FPM 2006 e 2008
ITEM
2006
Mdia dos 3.605 municpios Total dos 3.605 municpios
Benefcios em R$ milhes 43,3 156.000
FPM em R$ milhes 6,5 23.544
Benefcios menos FPM em
R$ milhes
36,7 132.457
Populao 47.775 172.228.593
PIB em R$ milhes 633,0 2.282.054
PIB per capita em R$ mil 13.250 ----
ITEM
2008
Mdia dos 3.449 municpios Total dos 3.449 municpios
Benefcios em R$ milhes 54,3 187.293
FPM em R$ milhes 9,7 33.420
Benefcios menos FPM em
R$ milhes
44,6 153.874
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MPS e do IBGE
2.3.9- Consideraes Finais
O presente estudo demonstrou, com clareza, que a Previdncia Social tem uma
grande importncia social no pas. Alm do seu papel tradicional de garantir proteo
social aos idosos e aos trabalhadores que perdem temporariamente ou de forma
permanente a sua capacidade de auto-sustento, tambm serve como mecanismo
de distribuio regional de renda, contribuindo para a reduo das desigualdades
regionais existentes no pas. Mais especifcamente, como foi mostrado, a Previdncia
Social, por meio da sua arrecadao e do pagamento de benefcios, transfere recursos
dos municpios mais ricos do pas para os mais pobres Ademais, os pagamentos de
benefcios so cerca de quatro vezes menos desiguais que a distribuio do PIB.
Tambm foi mostrado que a Previdncia Social tem grande importncia na
movimentao das economias locais das pequenas municipalidades, sendo que para
cerca de 2/3 dos municpios brasileiros recebem mais recursos da Previdncia Social
do que do Fundo de Participao dos Municpios FPM. Alm disso, os benefcios
previdencirios representaram, em 2006, 10,54% e 7,17% do PIB das regies,
respectivamente, Nordeste e Sul. Os benefcios lquidos (benefcios arrecadao),
tambm em 2006, representaram 7% do PIB da regio Nordeste.
112
Todos esses dados apresentados mostram, com clareza, a importncia da
Previdncia Social como mecanismo de distribuio regional de renda e de reduo
das desigualdades regionais, na medida em que transfere recursos dos municpios
mais ricos para os mais pobres. Tal diagnstico importante em um contexto onde a
mdia e pesquisadores enfatizam apenas os custos e aspectos fscais da Previdncia,
esquecendo a grande importncia social dessa poltica pblica.
2.4 OS IMPACTOS REDISTRIBUTIVOS DO PROjETO DE LEI QUE
ELIMINA O FATOR PREVIDENCIRIO (Luis Henrique Paiva, da Coordenao
Geral de Estudos Previdencirios). Elaborada em abril de 2008.
A questo do reajuste dos benefcios previdencirios com valor superior ao piso
previdencirio tem gerado um debate acalorado entre aqueles interessados em temas
previdencirios. As entidades de defesa dos aposentados frequentemente se manifestam
em defesa da extenso do reajuste dado ao salrio mnimo para os demais benefcios.
Natural, portanto, que demandas como essas fossem reverberadas no Congresso Nacional,
onde encontraram acolhida em diversas iniciativas de Deputados e Senadores.
Na mesma direo, tem-se frequentemente protestado contra o papel que o chamado
fator previdencirio tem cumprido na diminuio dos benefcios daqueles que
solicitam aposentadoria por tempo de contribuio ATC. Assim, no Senado Federal foi
apresentado projeto de lei que altera a forma de clculo dos benefcios, eliminando o fator
previdencirio. Alm de abolir o fator previdencirio, esta proposta tambm elimina a
frmula de clculo do valor do benefcio criada na Lei 9.876/99, na qual se estabelecia
que o salrio-de-benefcio usado para determinar o valor inicial de uma aposentadoria
corresponde mdia dos 80% melhores meses de contribuio de julho de 1994 at a data
da aposentadoria, e restabelece a frmula existente antes de 1999, quando o benefcio de
aposentadoria correspondia mdia dos ltimos 36 salrios-de-contribuio apurados em
perodo no superior a 48 meses.
Com isso, argumentam os defensores de tais projetos, parte importante dos
benefcirios da Previdncia Social ter seu poder de compra recuperado e que todos
aqueles que recorrem ATC no sofrero mais a injustia da aplicao do fator
previdencirio.
113
Esta Nota Tcnica no tem como objetivo a avaliao dos critrios de reajuste dos
benefcios previdencirios (ou a demonstrao de como o princpio constitucional da
manuteno do poder de compra dos benefcios acima do piso tem sido plenamente
preservado). Tal objetivo foi cumprido pela Nota Tcnica n 026/08 - MPS/SPS/CGEP (cf.
seo 2.9 deste captulo). Tambm no pretende mensurar o impacto fscal das medidas em
questo objetivo que ser cumprido por Nota Tcnica especfca da Coordenao Geral de
Estatstica e Aturia da Secretaria de Polticas de Previdncia Social.
Trata-se, antes, de verifcar qual o tamanho do pblico atingido por tais mudanas e
onde esse pblico se localiza na distribuio de renda brasileira. O objetivo, portanto,
avaliar a natureza distributiva das medidas em questo.
Para avaliar se estamos falando realmente de beneficiar a populao mais pobre,
conforme argumentos favorveis s iniciativas parlamentares em questo, faremos
tambm uma breve anlise sobre onde se encontram os benefcirios da Previdncia Social
na escala da distribuio de renda brasileira. Estudos dessa natureza frequentemente
dividem a populao a ser analisada em fraes iguais (por exemplo, quintos fraes de
20%; dcimos fraes de 10%; centsimos fraes de 1%), que so ordenados dos mais
pobres aos mais ricos, em ordem ascendente.
Verifcaremos a seguir, com base nos dados da PNAD/IBGE-2006, em que faixas de
renda esto inseridos os grupos-alvo das iniciativas parlamentares aqui avaliadas no que se
refere extenso do ndice de reajuste do salrio mnimo a todos os benefcios e abolio
do fator previdencirio. Por fm, avaliaremos, tambm usando dados da PNAD/IBGE-
2006, quem so os benefcirios de uma alterao da regra bsica de clculo do salrio-
de-benefcio, restringindo a mdia de julho de 94 em diante para a mdia dos ltimos 36
salrios-de-contribuio.
2.4.1. Onde est o pblico que recebe benefcios no valor de 1 salrio mnimo e
aquele que recebe benefcios de maior valor?
Os benefcios emitidos mensalmente pelo INSS somaram, em fevereiro de 2008, 25,2
milhes, dos quais 3,1 milhes so assistenciais, 7,5 milhes so voltados para a clientela
rural e 14,6 milhes endereados clientela urbana da Previdncia Social. Cerca de dois
teros desses benefcios (ou, mais precisamente, 67,9%) tm valor de at 1 salrio mnimo
entre eles, praticamente a totalidade dos benefcios assistenciais (99,5%) e dos benefcios
rurais (99,2%), alm de 45,1% dos benefcios urbanos.
Os benefcios previdencirios fazem com que seus beneficirios se concentrem
majoritariamente (76,4%) nos cinco ltimos dcimos da distribuio de renda per capita
brasileira (ou, em outras palavras, entre os 50% de maior renda per capita). Por outro
lado, no fossem os valores repassados aos benefcios, a grande maioria dos benefcirios
(63,8%) estaria entre os 50% de menor renda per capita (cf. Grfco 1). Comprova-se,
desta forma, o forte efeito das transferncias previdencirias sobre a posio social dos
seus beneficirios. Por outro lado, tambm fica evidenciado que hoje, felizmente, os
aposentados no esto entre as pessoas mais destitudas e pobres da sociedade brasileira.
114
Fonte: microdados PNAD/IBGE-2006.
Elaborao: SPS/MPS.

Os benefcirios dos 17 milhes de benefcios com valor de at 1 salrio mnimo tm
recebido aumentos reais no valor do seus benefcios ao longo dos ltimos anos. Esses
aumentos reais foram, no perodo 2003-2008, de 37,05% (em relao ao INPC/IBGE), de
39,05% (em relao ao IPC-3i/FGV) e de 38,31% (em relao ao IPCA/IBGE). Mesmo
com tais ganhos, os 67,8% dos benefcios com valor de 1 salrio mnimo consomem,
hoje, 44,18% dos valores mensalmente emitidos pelo INSS. Em outras palavras, 55,82%
dos recursos so voltados para aqueles benefcios com valor acima de 1 salrio mnimo
(que somam apenas 32,2% do total de benefcios) ou, grosso modo, 1/3 dos benefcios
corresponde a mais da metade dos valores pagos mensalmente pelo INSS.
Em decorrncia, a proposta de extenso do aumento dado ao salrio mnimo para os
demais benefcios constitui medida voltada para a proteo de um grupo relativamente
pequeno, que hoje j concentra grande parte dos valores emitidos pela Previdncia Social
para pagamento de benefcios.
A medida, assim, no s no benefciar a vasta maioria dos aposentados, pensionistas
e titulares de benefcios assistenciais com benefcio do valor do piso previdencirio,
como pode trazer conseqncia perversa para esse pblico: como o Governo Federal
no ter recursos para a extenso dos aumentos dados ao salrio mnimo aos demais
benefcios, a alternativa ser passar a reajustar os valores do salrio mnimo em patamares
mais prximos da inflao (isso , com ganhos reais substantivamente menores).
115
Assim, a medida, a despeito de suas intenes, acabar prejudicando a vasta maioria dos
benefcirios da Previdncia Social, que recebem o piso previdencirio.
Sendo esse o caso, quais os impactos redistributivos que teramos?
Ora, o grupo que recebe benefcios acima de 1 salrio mnimo concentra-se
fundamentalmente entre os 30% com maior rendimento per capita no Pas. Ao contrrio,
o grupo que recebe benefcios no valor de 1 salrio mnimo encontra-se no meio da
distribuio da renda per capita (cf. Grfco 2). A poltica de aumentos reais dados ao
salrio mnimo tem fortalecido o poder de compra da maioria dos atuais benefcirios da
Previdncia e ajudado a diminuir, desde 2001, o ndice de concentrao de renda no Brasil.
Se parte desses recursos tiver que ser canalizada para dar aos que recebem acima do salrio
mnimo reajustes superiores aos da infao, teremos, muito provavelmente, impactos
negativos sobre a distribuio de renda.
Fonte: microdados PNAD/IBGE-2006.
Elaborao: SPS/MPS.
116
2.4.2. Quem o pblico afetado pelo fator previdencirio?
Por outro lado, pode-se dizer que o pblico benefciado por uma possvel extino
do fator previdencirio ainda menor. Tomemos os dados de concesso registrados em
2007. Dos 4,17 milhes de benefcios concedidos pelo INSS em 2007, 327 mil foram
assistenciais (fundamentalmente no valor de 1 salrio mnimo); 3,08 milhes foram
benefcios que no so afetados pelo fator previdencirio (aposentadorias por invalidez;
penses; auxlios; salrio famlia etc.); 519,3 mil so aposentadorias por idade, sobre
as quais o fator previdencirio s incide caso seja vantajoso para o benefcirio; e 246,5
mil foram aposentadorias por tempo de contribuio (isso , apenas 5,9% de todos os
benefcios concedidos ao longo de 2007), em que houve incidncia obrigatria do fator
previdencirio (cf. Grfco 3).
Fonte: Boletim Estatstico de Previdncia Social.
Elaborao: SPS/MPS.
Trata-se, portanto, de um grupo restrito. As caractersticas desse grupo precisam ainda
ser consideradas: trata-se daqueles benefcirios que, no mercado de trabalho, lograram
uma trajetria contributiva relativamente estvel e consistente (isso , tiveram, quando
muito, curtos episdios de desemprego e inatividade) e, assim, conseguiram se aposentar
117
em idades relativamente jovens (54,3 anos, para homens, e 51,4 anos, se mulheres,
em 2007), especialmente quando se compara com a idade mnima estabelecida para a
solicitao de aposentadoria por tempo de contribuio (65 anos, para homens, e 60 para
mulheres). Alm disso, tais beneficirios tiveram empregos em faixas salariais mais
elevadas no por outro motivo, os benefcios de aposentadoria por tempo de contribuio
so os de maior valor mdio: em 2007, por exemplo, o valor mdio das aposentadorias por
tempo de contribuio foi 2,5 vezes superior ao das aposentadorias por idade e 2 vezes
maior que o das aposentadorias por invalidez.
Apenas para que se apreenda o que est em jogo, tomemos como exemplo o caso de
uma mulher que se aposenta por tempo de contribuio (30 anos) aos 52 anos de idade. Ela
receber o benefcio previdencirio (de acordo com a expectativa de sobrevida publicada
pelo IBGE em 2006) por 28,9 anos (isso , praticamente o mesmo perodo pelo qual
contribuiu). Por sua vez, um homem com 55 anos de idade, com 35 anos de contribuio,
usufruir do seu benefcio por um perodo hoje estimado em 22,8 anos. Em ambos os casos,
o benefcio da aposentadoria por tempo de contribuio pode, ainda, no caso de morte do
titular, gerar penso.
Assim sendo, o pblico afetado pelo fator previdencirio pequeno; teve situao
slida e favorvel na sua trajetria profssional; logrou atingir 35/30 anos de contribuio
relativamente jovem; ter um longo perodo de usufruto do benefcio previdencirio.
Geralmente, trata-se de pessoas que obtiveram um grau de escolaridade mais alto o que
lhes garante, inclusive, tendncia a viver mais do que a mdia da expectativa de vida.
A partir dos dados da PNAD/IBGE-2006, pode-se estimar que, entre os aposentados
com menos de 60 anos (homens) ou 55 anos (mulheres) isto , o pblico potencialmente
afetado pelo fator previdencirio , 81,6% estejam entre os 50% com maior rendimento
per capita no Pas. Apenas 3% das pessoas afetadas pelo fator estariam entre os 20% mais
pobres. Em outras palavras (e como se pode observar no Grfco 4), trata-se de um pblico
em situao relativamente vantajosa, em relao ao total da sociedade brasileira.
118
Fonte: microdados PNAD/IBGE-2006.
Elaborao: SPS/MPS.
A extino do fator previdencirio, portanto, no apenas aumentar o valor do benefcio
previdencirio recebido ao longo do extenso perodo de aposentadoria que esse pblico
normalmente possui (o que mina a sustentabilidade atuarial da aposentadoria por tempo
de contribuio), como tambm levar a uma concentrao ainda maior de recursos
previdencirios em um grupo que j teve uma situao, ao longo de sua trajetria laboral,
relativamente mais estvel e bem remunerada.
Pode-se prever, ainda, que uma maior concentrao de recursos nesse pblico
resultado direto da proposta que pe fm ao fator previdencirio tambm ter impactos
distributivos negativos, j que se trata de um grupo que est, majoritariamente, entre os de
maior rendimento no Pas.
119
2.4.3. Quem o pblico benefciado pela substituio da mdia longa desde 1994
pela mdia curta dos ltimos 36 salrios-de-contribuio?
Quando foi debatido no Congresso Nacional, em 1999, o projeto de lei que originou o
Fator Previdencirio, tambm foi discutida e aprovada uma alterao na frmula bsica
de clculo dos benefcios previdencirios, aumentando o perodo de referncia para
a obteno da mdia de salrios-de-contribuio usados. At ento o INSS utilizava a
mdia curta dos ltimos 36 salrios, apurados em perodo de at 48 meses. Esta frmula
com mdia curta sempre foi muito criticada porque a experincia histrica foi de
fraudes, simulaes e manipulaes, j que aquela frmula permitia um comportamento
maximizador de manter reduzidas as contribuies previdencirias durante a maior
parte da vida profssional, contribuindo sobre o teto somente nos ltimos 3 anos. Para
contornar este comportamento maximizador, havia inclusive sido criada uma escala
para os contribuintes individuais, obrigando a permanncia mnima do contribuinte em
determinados intervalos de base de contribuio, para tentar minimizar as fraudes (as
quais, ainda assim, ocorriam bastava o contribuinte individual assumir um emprego
junto empresa de algum nos ltimos 3 anos de contribuio, com salrio estabelecido no
teto).
Alm desta possibilidade de comportamento oportunista, o debate daquela poca chamou
a ateno para o fato de que as trajetrias de rendimento tpicas para trabalhadores ao longo
da vida causariam impactos regressivos de renda, se a mdia para clculo dos benefcios
permanecesse restringida aos ltimos 36 meses. Isto se devia ao fato de que o perfil de
rendimentos ao longo da vida de um trabalhador possui, normalmente, um formato de U
invertido, isto , h um crescimento da renda do trabalhador ao longo da trajetria de sua vida
laboral, atinge-se um pice e, a seguir, ocorre um gradativo descenso at o momento de sua
retirada do mundo do trabalho. Este perfl tpico principalmente dos trabalhadores de baixa
escolaridade, que atingem remuneraes comparativamente menores e dependem muito de
suas condies fsicas para participar do mercado de trabalho.
No entanto, os trabalhadores mais qualifcados, que atingem rendimentos mais elevados,
no possuem, ao menos no Brasil, o perfl do U invertido, provavelmente porque medida
que estes trabalhadores acumulam experincia, melhora sua participao no mercado de
trabalho e seus rendimentos vo se elevando mais ainda. O perfl caracterstico para os
trabalhadores do Brasil conforme a PNAD 2006 encontra-se nos grfcos 5 e 6, abaixo.
120
Fonte: microdados PNAD/IBGE-2006.
Elaborao: SPS/MPS.
Isto tem como decorrncia que, aplicando-se uma mdia de clculo de aposentadorias
mais curta (como a dos 36 ltimos meses), o trabalhador mais qualificado, de renda
comparativamente mais alta, obtm um benefcio mais elevado do que se o clculo for feito
por meio de uma mdia mais longa (como a atual regra, que computa os 80% melhores
salrios-de-contribuio desde 1994). Para o trabalhador menos qualifcado, de baixa
renda e pior insero no mercado de trabalho, uma mdia mais curta tem um impacto menos
favorvel do que para os trabalhadores de alta renda e pode inclusive levar a uma reduo
do valor esperado de benefcio, caso capte apenas o perodo descendente e no venha a
considerar os melhores salrios da carreira, que geralmente fcaram bem para trs.
No caso brasileiro, tomando-se como referncia a idade de aposentadoria por idade
34

- que, em 2007, representou 57,6% das aposentadorias previdencirias concedidas - e
os dados mais recentes da PNAD 2006, os trabalhadores mais qualifcados, entendidos
como sendo aqueles com 8 anos de escolaridade ou mais, teriam o salrio-de-benefcio
aumentado, em mdia, em 0,3%. O efeito mais signifcativo, no entanto, ocorre entre os
trabalhadores menos qualifcados, cuja renda comparativamente muito menor e para os
quais o resultado seria um decrscimo mdio de 7,5%.
Ou seja, a troca de uma mdia longa por uma mdia curta, quando se trata do
perodo de tempo que serve de referncia para o clculo de benefcios previdencirios
programados (aposentadorias), tende a ter um impacto regressivo de renda, por benefciar
aqueles com rendimentos continuamente ascendentes ao longo da vida e prejudicar os mais
pobres, com trajetria irregular e descendente ao fnal da sua vida laboral.
34 Optou-se por considerar a idade mnima de aposentadoria para os homens, fxada em 65 anos de idade.
121
2.4.4. Concluses
As propostas legislativas em tela, aqui examinadas exclusivamente sobre os seus
eventuais impactos distributivos, aparentemente tero, a despeito da melhores intenes
dos seus propositores, efeitos em sentido oposto ao desejado.
Primeiramente, concentraro ainda mais os recursos previdencirios no grupo com
maiores rendimentos previdencirios (aqueles com rendimentos acima do mnimo).
Como a extenso dos aumentos dados ao salrio mnimo a todos os demais benefcios
teria custo excessivamente elevado, a tendncia, uma vez aprovada a medida, ser de que
o Governo passe a dar aumentos ao salrio mnimo em valores prximos aos da infao
diminuindo o impacto que a poltica de aumento do mnimo tem tido sobre a (ainda grande)
desigualdade social brasileira.
A eventual extino do fator previdencirio tambm se voltar para um pblico
relativamente pequeno, com trajetria laboral consistente e maiores rendimentos, que
passar a concentrar parte ainda maior da despesa previdenciria.
Assim, as medidas terminaro, independentemente da boa inteno dos seus
propositores, prejudicando a maior parte dos benefcirios, no mbito da Previdncia
Social: aqueles que recebem benefcios no valor de 1 salrio mnimo e que esto no meio da
distribuio de renda brasileira.
No Brasil estamos acostumados a interpretar justia social to somente entre
indivduos da mesma gerao: deseja-se redistribuir do rico para o pobre, do saudvel
para o doente, do homem para a mulher, etc. Embora todas estas dimenses sejam
apropriadas e polticas de reduo das desigualdades sejam bem vindas, no nos
acostumamos a perceber que a Previdncia Social possui uma dimenso de justia
social entre as geraes, pois os flhos pagam as despesas programadas pelas leis criadas
pela gerao dos seus pais e dos seus avs.
Na propositura e debate dos projetos de lei envolvendo a poltica de reajustes do sistema
previdencirio, abolio do fator previdencirio e alterao da mdia que d base ao clculo
dos benefcios da previdncia, houve completo eclipsamento desta dimenso da justia
social: ao tornar a previdncia menos sustentvel atuarialmente, h uma redistribuio de
renda da gerao dos flhos e netos para a dos pais e avs, sendo que hoje, os idosos j esto
entre os segmentos mais protegidos da sociedade brasileira (cf. Grfco 7).
122
Fonte: microdados PNAD/IBGE-2006.
Elaborao: SPS/MPS.
Cabe, por fm, perguntar: mesmo que houvesse recursos disponveis para incrementar
discricionariamente os gastos do sistema previdencirio com projetos como os em tela,
a quem deveriam ser eles direcionados? Conforme o grfco 7, a taxa de pobreza entre os
idosos (9,9%, para as pessoas com 60 anos ou mais) signifcativamente mais baixa que
aquela verifcada entre as crianas (50,7%, para as crianas de at 10 anos).
No deveriam, do ponto de vista das prioridades da poltica social, ser expandidas as
polticas voltadas ao grupo mais vulnervel? Ou ainda, reformulando, uma vez que h um
grupo da populao ainda excludo do sistema previdencirio, no deveriam as prioridades
de polticas pblicas ser voltadas ao aumento da cobertura entre os no cobertos antes de
se incrementar a despesa previdenciria com aqueles que j possuem cobertura, sendo que
esta inclusive j supera o piso previdencirio?
2.5 OS IMPACTOS DA PREVIDNCIA SOCIAL SOBRE A POBREzA
35
(Luis
Henrique Paiva, Graziela Ansiliero e Alessandro Ferreira dos Passos, da Coordenao-
Geral de Estudos Previdencirios). Elaborada em fevereiro de 2005.
Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2003 nos permitem
estimar a quantidade de pessoas com renda domiciliar per capita abaixo de meio salrio
35 As implicaes da Previdncia Social na reduo da Pobreza j foram objeto de estudo pelo Ministrio da
Previdncia Social, intitulado Previdncia, Incluso Social e Combate Pobreza, constante do Informe de
Previdncia Social de Julho de 2001.
123
mnimo, conforme se inclui ou exclui a renda previdenciria. Esta uma das formas de
estimar o impacto que o pagamento de benefcios pela Previdncia Social
36
tem sobre a
pobreza, em se adotando como determinante de condio de pobreza ou linha de pobreza
a percepo de rendimentos abaixo do limite mencionado, de meio salrio mnimo.
Seguindo este critrio, estima-se, para 2003, em 53,97 milhes a quantidade de pessoas em
condio de pobreza considerando rendas de todas as fontes; excluindo rendas advindas de
recebimento de benefcios pagos pela Previdncia Social, esta quantidade de pobres seria de
74,27 milhes, o que signifca dizer que o pagamento de benefcios pela Previdncia Social
estaria retirando da condio de pobreza cerca de 20,3 milhes de indivduos
37
.
Tabela 1
Quantidade de Pessoas com Renda Domiciliar Per Capita (RDPC) inferior a salrio
mnimo (R$ 120,00), Conforme se Inclui ou Exclui Rendimentos de Benefcios do
RGPS Em 2003
38
Pessoas %
Populao Referncia* 170.193.712 100,00%
RDPC < R$ 120
Incluindo a Renda
Previdenciria
53.972.159 31,71%
Excluindo a Renda
Previdenciria
74.265.445 43,64%
Impacto dos Benefcios do RGPS
sobre a Quantidade de Pobres
(20.293.286) 11,92%
Fonte: PNAD 2003 (IBGE) - Elaborao: SPS/MPS.
(*) Populao pertencente a domiclios com rendimento familiar total declarado. Foram desconsiderados
todos os habitantes (3.772.340) de domiclios onde ao menos um morador possui rendimento de todas as
fontes ignorado.
O conceito de pobreza bastante complexo na medida em que est relacionado a
carncias relativas sob diversos aspectos. No h, doravante, um critrio inequivocamente
timo para sua mensurao, mas vrias alternativas de proxys de pobreza, envolvendo
36 Como a PNAD no permite que os benefcios assistenciais sejam dissociados dos benefcios previdencirios,
ao longo desse artigo trataremos do impacto dos benefcios pagos pela Seguridade Social exceto Sade no
grau de pobreza da populao brasileira. De todo modo, como forma de simplifcar a anlise e considerando
que os benefcios assistenciais representam cerca de 11,4% do estoque de benefcios emitidos estoque em
junho de 2005 de benefcios emitidos, aqui tratados como pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social
INSS, denominaremos os montantes pagos como transferncias previdencirias.
37 Supondo que tudo mais permanea constante, ou seja, considerando que todas as demais variveis que inter-
ferem no nvel de pobreza no sofram alteraes e descartando possveis impactos das transferncias previ-
dencirias nas decises dos indivduos benefciados direta ou indiretamente.
38 Vale ressaltar que as estimativas aqui apresentadas tendem a estar subestimadas em funo de ao menos dois
fatores: (i) a PNAD abrange apenas as famlias residentes em domiclios privados, ou seja, no considerada,
por exemplo, a parcela no da populao sem moradia fxa; (ii) a Pesquisa tambm no dispe de dados sobre
a populao rural da regio Norte (exceto do Estado de Tocantins), rea situada entre as mais pobres do pas.
124
variveis como renda e/ou demais indicadores sociais, combinados ou no. No Brasil, os
estudos sobre pobreza baseados na renda se dividem naqueles em que a linha de pobreza
defnida como uma parcela do salrio mnimo
39
, que o nosso caso, e os em que ela
defnida em funo do custo de vida (ROCHA, 1996).
Nos anos 90 o Brasil passou por pelo menos duas mudanas que tiveram impacto
signifcativo sobre a pobreza, que foram (i) a reduo drstica da infao, a partir de 1994,
e (ii) a expanso do pagamento de benefcios pela Previdncia Social, continuamente ao
longo dos anos 90 e at hoje.
At 1994 a infao corroa mensalmente os salrios numa proporo que hoje levaria
anos para ocorrer. Esse chamado imposto infacionrio afetava, e continua afetando,
ainda que em medida substancialmente menor, especialmente os ganhos daqueles que
no tm acesso a aplicaes fnanceiras que garantam uma remunerao satisfatria, ou
mesmo a servios bancrios os mais pobres. Dessa forma, para os mais pobres a reduo
da infao teve efeito similar ao de um incremento na renda. Estudos realizados no perodo
ps implantao do Real estimaram esse ganho de renda decorrente da reduo do imposto
inflacionrio para camadas mais pobres da populao em 9%, nmero que pode ser
considerado uma estimativa conservadora desse efeito (NERI et al, 1996).
Retornando anlise do impacto do pagamento de benefcios da Previdncia
sobre a pobreza, o exerccio a seguir mostra a evoluo proporcional do contingente
de pobres desde 1992 at 2003 conforme se considera ou no a renda previdenciria,
aplicando a todos os anos da srie um clculo similar quele que serve de base
aos dados apresentados na Tabela 1 e, para facilitar a comparao entre os anos,
atualizando os valores com base nos preos de setembro de 2003. Em 1992 o
percentual de pobres em relao populao de referncia, em se considerando a renda
proveniente de benefcios previdencirios, era de 42,9% contra 50,4% excluindo o
impacto da previdncia, tendo esses nmeros passado em 2003 para 31,7% e 43,6%,
respectivamente. A distncia entre as duas linhas no grfco 1 fornece uma noo clara
do impacto da Previdncia sobre a pobreza no perodo entre 1992 e 2003, e a evoluo
positiva dessa distncia confirma a tese de que esse impacto tem sido crescente.
39 Embora seja de utilizao corrente, a defnio da linha da pobreza com base em uma frao do valor do sa-
lrio mnimo deve ser interpretada com cuidado, sobretudo pelo fato de que houve um aumento real no valor
do salrio mnimo de 1994 em diante. Esse crescimento do valor real do salrio mnimo tende, obviamente,
a impor um crescimento no contingente estimado de pobres delimitado em funo do seu valor. A opo foi,
ento de infacionar os rendimentos da populao constantes da PNAD com base no ndice Nacional de Pre-
os ao Consumidor INPC acumulado at setembro de 2003, utilizando neste trabalho o valor de R$ 120,00
metade do salrio mnimo vigente neste perodo (R$ 240,00) - de renda domiciliar per capita mensal como
linha da pobreza. Desse modo, as pessoas que recebiam como salrio ou como benefcio - 1 salrio mnimo
nos anos anteriores, tiveram seus rendimentos subestimados, uma vez que no foram computados os ganhos
reais obtidos no perodo e, ento, o nvel de pobreza para os anos anteriores a 2003 pode estar ligeiramente
superestimado, o que signifca que a queda observada em 2003 tem que ser analisada com redobrada ateno.
Ainda que a correo das ligeiras distores mencionadas implicasse reduo no nvel de pobreza no perodo
1995-2002, como o efeito seria observado tanto quando desconsideradas as transferncias previdencirias e
quando considerados todos os rendimentos, a relao entre as duas linhas do grfco 1 permaneceria vlida,
ou seja, continuaria evidente o impacto crescente da Previdncia na reduo da pobreza.
125
Grfco 1
Percentual de Pessoas com menos de salrio mnimo de renda domiciliar per capita,
considerando e desconsiderando a renda previdenciria Com Base na linha de
Pobreza de R$ 120,00 (1/2 salrio mnimo de setembro de 2003 - INPC) 1992 a 2003
Fonte: PNAD/IBGE 1992/2003 - Elaborao: SPS/MPS.
Existem pelo menos duas importantes concluses a partir do grfico anterior
40
: (i)
o impacto do pagamento de benefcios pela Previdncia Social
41
sobre a pobreza, em
qualquer momento ao longo do perodo sob anlise, positivo e extremamente signifcativo,
e corresponde a um contingente que variou entre 7,5% e 11,9% da populao total que
deixaram a condio de pobreza em razo do recebimento dos benefcios da Previdncia
Social; e (ii), esse impacto tem sido crescentemente signifcativo na reduo da pobreza
ao longo dos anos (em termos grfcos, a distncia entre as duas linhas vem aumentando),
provavelmente em razo da expanso da Previdncia Social na dcada passada.
Alguns aspectos adicionais do impacto da Previdncia Social sobre a pobreza merecem
ser analisados. Em primeiro lugar, como o foco mais freqente da Previdncia Social a
garantia da renda do trabalhador em situao de idade avanada, o impacto dos benefcios
da Previdncia sobre a pobreza se concentra, obviamente, na populao idosa. Conforme
40 Segundo BRANT (2001), a reduo brusca do nvel de pobreza entre os anos 1993 e 1995 pode ser atribuda
aos efeitos da estabilizao de preos mencionada anteriormente.
41 Cabe observar, uma anlise do impacto da Previdncia Social sobre a pobreza diferiria desta que ora apresen-
tamos, que se atm ao impacto do pagamento de benefcios pela Previdncia Social; uma anlise do Regime
Geral de Previdncia Social como um todo teria, obviamente, de considerar tambm os impactos das contri-
buies para o regime previdencirio sobre a pobreza.
126
se pode observar no grfico 2, embora a reduo da pobreza decorrente da expanso
da Previdncia Social atinja todas as faixas etrias, a renda previdenciria privilegia,
sobretudo, aqueles com idade superior aos 55 anos. A partir dessa idade, nota-se uma
forte reduo no percentual daqueles que seriam pobres, no fossem os benefcios da
Previdncia Social. Note-se, portanto, que a pobreza diminui com o aumento da idade (rea
verde inferior), chegando ao limite inferior de 10% para a populao com 70 anos de idade
ou mais. No fosse pelos recursos previdencirios, haveria um ponto (que, para o ano de
2003 de 46 anos) a partir do qual a pobreza voltaria a aumentar, chegando aos 70% para a
populao com idade acima de 70 anos.
Grfco 2
Percentual de Pessoas com menos de salrio mnimo de renda domiciliar per capita
no Brasil por idade, considerando e no considerando a renda previdenciria - 2003
Fonte: PNAD/IBGE 2003.
Elaborao: SPS/MPS.
Outra evidncia da importncia da Previdncia Social na reposio da renda dos
segurados pode ser observada na taxa de participao de benefcirios e no-benefcirios
no mercado de trabalho. A Tabela 2, a seguir, apresenta a taxa de participao como
probabilidade de pessoas com 10 anos ou mais estarem ativas no mercado de trabalho isto
, empregadas ou procurando emprego sob vrias condies.
127
Tabela 2 - Probabilidade de Atividade por Tipo de Domiclio, Clientela e Condio de
Benefcirio ou no - Pessoas de 10 anos ou mais em 2003
Condio Quantidade de Pessoas
Probabilidade
de Atividade
(%)
Ativos Inativos Ignorados
R
u
r
a
l
No-benefcirios em domiclios
sem benef
9.940.504 3.816.392 2.034 72,26%
No-benefcirios em domiclios
com benef
2.855.006 1.261.074 2.454 69,36%
Benefcirios 1.901.935 1.415.855 . 57,33%
U
r
b
a
n
o
No-benefcirios em domiclios
sem benef
51.048.378 24.840.206 10.779 67,27%
No-benefcirios em domiclios
com benef
14.311.712 9.874.277 2.438 59,17%
Benefcirios 5.586.367 12.824.627 - 30,34%
Total* 85.643.902 54.032.431 17.705 139.676.333
Fonte: PNAD 2003.Elaborao: SPS/MPS.
(*) O total de 139.676.333 pessoas corresponde toda populao de referncia de 10 anos ou mais.
De acordo com os dados da Tabela 2, as chances de uma pessoa estar ativa no mercado
de trabalho aumentam conforme ela no resida no meio urbano, e/ou no seja benefciria
direta nem indireta da Previdncia. O impacto proporcional sobre o nvel de atividade de
benefcirios urbanos quase duas vezes maior do que no meio rural, onde mais comum
que um benefcirio esteja ativo no mercado de trabalho; na verdade, as chances de um
benefcirio da previdncia no meio rural estar em atividade no mercado de trabalho so
quase as mesmas que as de um no-benefcirio no meio urbano, desde que ele more com
pelo menos um benefcirio da Previdncia.
A diferena entre a propenso a participar do mercado de trabalho nos meios urbano
e rural possui, certamente, vrias condicionantes adicionais que no dizem respeito
Previdncia Social, desde diferenas no tempo mdio dispensado para estudos at fatores
de ordem cultural, como o incentivo, muitas vezes at sem necessidade, do trabalho
infantil em famlias que vivem em regime de agricultura familiar. No que concerne aqueles
condicionantes que dizem respeito Previdncia Social, merece especial ateno a
signifcativa distncia entre os valores mdios dos benefcios pagos nos meios urbano e rural.
O grfco 3 mostra como os benefcios previdencirios rurais esto concentrados em
torno do piso previdencirio, de 1 salrio mnimo, apresentando uma distribuio bem
distinta daquela dos benefcios urbanos. Dos 7,27 milhes de benefcios do RGPS (7,04
milhes) e assistenciais (232 mil) pagos para a populao rural em junho de 2005, 98,9%
possuem o valor de at 1 salrio mnimo, fazendo com que o valor mdio dos benefcios
pagos populao rural fosse de R$ 302,09. J no meio urbano esse valor foi, em junho, de
R$ 584,21, quase o dobro daquele verifcado no meio rural.
128
GRFICO 3
Distribuio de Benefcios Emitidos, segundo faixas de valores
- Em Pisos Previdencirios (Posio jun/2005)
Fontes: DATAPREV, SUB, SINTESE.
Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: A existncia de benefcios com valores inferiores ao salrio mnimo deve-se ao desmembramento de
penses e ao pagamento de benefcios como o salrio-famlia, o auxlio suplementar, o auxlio acidente e o
abono de permanncia.
Com efeito, os baixos valores pagos pela Previdncia Social no meio rural decorrem
da prpria essncia da atual Previdncia Rural, que prev o pagamento de aposentadoria
por idade no valor de 1 salrio mnimo inclusive para trabalhadores que no contriburam
diretamente para a Previdncia Social, mediante a comprovao, ainda que informal, do
trabalho rural em nmero de meses idntico carncia exigida, e da idade mnima, de 60
anos para o homem e 55 para a mulher.
As atuais regras da Previdncia Rural, estabelecidas na Constituio de 1988 e
regulamentadas em 1991
42
, modifcaram o cenrio rural no Brasil, funcionando, de fato,
como uma renda mnima para trabalhadores do campo em idade avanada, e signifcando,
em termos regionais, um reforo na transferncia de renda de regies metropolitanas
para no metropolitanas. Em 4.644 municpios brasileiros predominantemente no-
metropolitanos, correspondentes a 83,5% do total, a arrecadao previdenciria superada
pelo pagamento de benefcios (Frana, 2004).
42 CF, art. 195, 8; Leis n 8.212/1991 e 8.213/1991.
129
Sobre este aspecto vale mencionar, em contrapartida s conseqncias no meio rural
das modifcaes na Previdncia Rural, a expanso no meio urbano dos Benefcios de
Prestaes Continuadas BPC previstos na Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS
43
a
partir de 1995, que, sendo direcionados a idosos e portadores de defcincia de baixa renda,
tm atendido predominantemente queles que habitam reas urbanas. Do total de 2,71
milhes de benefcios assistenciais BPC-LOAS e Rendas e Penses Vitalcias - pagos
em junho de 2005 (cfe. Grfco 3), 2,48 milhes so urbanos
44
. Por sua vez, a variao na
quantidade de benefcios mantidos na rea rural no mesmo perodo sob anlise, entre 1992
e 2003, foi de 2,9 milhes, tendo passado de 4,1 milhes no incio de 1992 para 7 milhes
em 2003, e chegado, no fnal de 2004, a 7,2 milhes. Portanto, a expanso da quantidade de
benefcios decorrente das alteraes das regras da Previdncia rural e Assistncia Social
na dcada de 90 nos meios urbano e rural foi signifcativamente superior neste ltimo.
A Tabela 3 apresenta o clculo do impacto da renda previdenciria sobre o contingente
de pobres, segregado segundo as clientelas urbana e rural em 2003. Em termos absolutos,
o maior impacto pode ser observado em reas urbanas, que em 2003 acumularam 83,0%
(16,8 milhes) do total de pessoas retiradas da pobreza em funo das transferncias
previdencirias. Por diferena, nota-se que o impacto absoluto nas reas rurais (17,0% do
total ou 3,4 milhes de pessoas) consideravelmente inferior, resultado que, naturalmente,
guarda estreita relao com a distribuio da populao de referncia entre os meios
urbanos (84,3%) e rurais (15,7%).
Tabela 3
Quantidade de Pessoas com Renda Domiciliar Per Capita (RDPC) inferior a salrio
mnimo (R$ 120,00), conforme se Inclui ou Exclui Rendimentos de Benefcios do
RGPS, segundo a clientela urbana e rural Em 2003
Ano
Regio
Censitria
Contingente
de Pobres
incluindo
a Renda
Previdenciria
(a)
Contingente
de Pobres
excluindo
a Renda
Previdenciria
(b)
Impacto (c)
Populao
de
Referncia
% de
Impacto em
Relao
Populao
de
Referncia
%
reduo
da
Pobreza
(c/b)
2003
Urbana 38.726.562 55.573.667 (16.847.105) 143.483.877 11,7% 30,3%
Rural 15.245.597 18.691.778 (3.446.181) 26.709.835 12,9% 18,4%
Total 53.972.159 74.265.445 (20.293.286) 170.193.712 11,9% 27,3%
Fonte: PNAD 2003 - Elaborao: SPS/MPS.
Em termos relativos, contudo, ainda permanecem as discrepncias entre os resultados
encontrados em reas rurais e urbanas. Em reas urbanas e rurais o pagamento de
43 Lei n 8.742/1993.
44 Desse total, 2,17 milhes so BPC-LOAS, 16,8 mil Penses Mensais Vitalcias e 292,86 mil Rendas Mensais
Vitalcias.
130
benefcios reduz o nvel de pobreza, respectivamente, em 30,3% e 18,4%. Esse resultado
pode ser explicado pela expressiva parcela da populao rural em situao de indigncia
com rendimento domiciliar per capita inferior a do salrio mnimo -, que chega a ser
quase trs vezes aquela observada no meio urbano (Tabela 4).
Tabela 4
Indigentes e Pobres em reas Urbanas e Rurais em Relao Populao de
Referncia 2003
Situao
Econmica
Rural Urbano Total - Brasil
Com Renda
Previdenci-
ria
Sem Renda
Previdenci-
ria
Com Renda
Previdenci-
ria
Sem Renda
Previdenci-
ria
Com Renda
Previdenci-
ria
Sem Renda
Previdenci-
ria
Indigentes
(RDPC <
R$ 60,00)
28,9% 42,7% 9,8% 20,1% 12,8% 23,6%
Pobres
(RDPC >=
60 & RDPC
< 120)
28,2% 27,3% 17,2% 18,6% 18,9% 20,0%
No Pobres 42,9% 30,0% 73,0% 61,3% 68,3% 56,4%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: PNADs 1992 e 2003 - Elaborao: SPS/MPS.
Muito embora o contingente absoluto de indigentes urbanos continue sendo
substancialmente superior, chama ateno o fato de que cerca de 28,9% dos habitantes
de reas rurais encontram-se em situao de pobreza extrema, enquanto no meio urbano
esse percentual de 9,8%. Sem os benefcios previdencirios, esse chamado grau de
indigncia
45
seria de 20,1% nas reas urbanas e de 42,7% nas rurais. Isso signifca que,
diante do grau de vulnerabilidade econmica enfrentada especialmente pela populao
rural, as transferncias previdencirias desempenham um importante papel na retirada
de muitas famlias da condio de indigncia, ainda que em diversos casos no sejam
sufcientes para retir-las da situao de pobreza.
H evidncias, ainda, de que essa expanso de benefcios no meio rural,
proporcionalmente compatvel com aquela verifcada no meio urbano, tenha tido impactos
muito maiores sobre a desigualdade no meio rural do que neste ltimo. Enquanto o ndice
de Gini
46
medido para o conjunto da populao brasileira passou de 0,618 em 1991 para
45 Estudos sobre Pobreza no Brasil que a dotam o salrio mnimo como base para delimitao da condio de
pobreza normalmente assumem como parmetro de pobreza extrema ou indigncia a percepo de renda
domiciliar per capita inferior a de salrio mnimo, mesmo padro que ora adotamos.
46 O ndice de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda do-
miciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o
mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e
a renda de todos os outros indivduos nula).
131
0,611 em 2000, nesse mesmo perodo, em que no s os direitos previstos pela Previdncia
Rural mas tambm os BPCs previstos na Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) se
consolidaram, o ndice medido para o total da populao rural passou de 0,545 para 0,529;
se tomarmos somente a populao rural inativa esse mesmo ndice se reduziu de 0,426 para
0,302 no mesmo perodo (DELGADO, 2005).
Tabela 5
ndice de Gini da Distribuio da Renda Nominal e Familiar Economicamente
Ativos e Economicamente Inativos
Situao de
Domiclio e Sexo
1991 2000
Total
No Economicamente
Ativos
Total
No Economicamente
Ativos
Total 0,618 0,645 0,611 0,584
Urbano 0,608 0,644 0,605 0,591
Rural 0,545 0,426 0,529 0,302
Homens 0,620 0,660 0,620 0,610
Urbano 0,604 0,652 0,610 0,608
Rural 0,544 0,492 0,554 0,383
Mulheres 0,591 0,608 0,576 0,548
Urbano 0,584 0,613 0,575 0,562
Rural 0,499 0,351 0,415 0,235
Fonte: IBGE. In: DELGADO, 2005.
A possibilidade de o impacto dos rendimentos provenientes do sistema previdencirio
(aposentadorias e penses) sobre a distribuio da renda domiciliar nas reas rurais ter
sido mais signifcativo que no segmento urbano encontra amparo no desenho especfco
do regime de previdncia adotado para os trabalhadores rurais. No meio urbano, o sistema
previdencirio tende a estar focado nas pessoas inseridas na parte mais estruturada do
mercado de trabalho, que em geral j possuem rendas mais elevadas. A populao de
mais baixa renda em geral encontra-se excluda do sistema previdencirio e, quando
perdem a capacidade laboral, tendem a viver com o apoio de suas famlias ou a depender
de polticas assistenciais, que em funo do volume limitado de benefcios - possuem
alcance restrito. No meio rural, no entanto, em que pese o benefcio do regime especial estar
restrito majoritariamente a 1 salrio mnimo, a focalizao da poltica nas pessoas mais
vulnerveis, normalmente envolvidas na agricultura familiar, pode ter contribudo para
aumentar a parcela da riqueza total percebida pelos mais pobres e, tudo mais constante,
para a melhoria mais intensa do ndice de desigualdade.
132
2.5.1 - Consideraes Finais
Os dados apresentados fornecem fortes evidncias do significativo impacto das
transferncias previdencirias aqui entendidas como assistenciais e, principalmente,
previdencirias sobre a pobreza e a desigualdade no pas. Muito embora o nvel de
pobreza ainda seja signifcativo, ele poderia ser ainda maior se determinadas polticas
sociais no tivessem sido implementadas, como o caso das aposentadorias rurais e dos
benefcios de prestao continuada (assistenciais) para pessoas de baixa renda com 65
anos ou mais e/ou com necessidades especiais. Especialmente no que se refere ao meio
rural, a Previdncia Social tem se mostrado ainda mais importante na medida em que
atenua situaes de pobreza signifcativamente mais crticas que aquelas verifcadas no
meio urbano e, ainda, possui aparentemente efeitos mais intensos em termos da reduo
de assimetrias na distribuio de renda no meio rural que no meio urbano, por ser mais
focalizada na populao pobre.
2.6 FINANCIAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL: IMPACTOS DE UMA
EVENTUAL DESONERAO DA FOLHA SALARIAL (Edvaldo Barbosa, Graziela
Ansiliero e Luis Henrique Paiva, da Coordenao Geral de Estudos previdencirios).
Elaborada em maro de 2006.
2.6.1. Introduo
A desonerao da contribuio patronal com base na folha de pagamentos est h
vrios anos na pauta da discusso previdenciria. Seus defensores levantam uma srie de
argumentos, entre eles, e com certo destaque, o de que a base tradicional da arrecadao
previdenciria tende a sofrer um processo de eroso e/ou o de que os aumentos das
alquotas de contribuio patronal ao longo das ltimas dcadas foram, ao menos em parte,
responsveis pela reduo da formalidade no mercado de trabalho.
Essa perspectiva, entretanto, permanece controversa entre os pesquisadores que se
dedicam ao tema, deixando questes decisivas ainda em aberto. A desonerao deve ser
compensada com o aumento de alquotas de outros impostos (com base no faturamento ou
valor agregado)? Ou a prpria desonerao cria efeitos positivos (aumento da formalizao,
ou dos salrios, ou do prprio produto) que compensam a perda de arrecadao no curto prazo?
Entre outras questes, algumas bastante especfcas tambm precisam ser respondidas.
Quais os impactos que a desonerao da contribuio patronal da folha de pagamento
traria no curto prazo? Que mudanas na formalizao do mercado de trabalho ou nos
rendimentos dos trabalhadores compensariam esses impactos?
Essa Nota Tcnica, assim, se divide em trs sees, alm da Introduo. Na
primeira, sero apresentados os argumentos mais utilizados em defesa da desonerao
da contribuio patronal em folha. Na segunda, sero estimadas as conseqncias de
curto prazo da desonerao e, como conseqncia, o impacto necessrio da desonerao
133
na gerao de emprego formal ou na evoluo dos salrios que precisaria ocorrer para
compensar, no mdio prazo, as perdas que ocorrero no curto prazo. Finalmente, na
terceira, apresentaremos um painel de como a literatura tem tratado a relao entre
desonerao da folha salarial e seus impactos no mercado de trabalho e na cobertura
previdenciria. Em outras palavras, trata-se de responder em que medida so concretas as
expectativas de que a desonerao da contribuio patronal, nos moldes hoje existentes,
levar a um aumento na formalizao do mercado de trabalho (ou produzir outros efeitos
positivos na economia, como o aumento da renda dos trabalhadores).
2.6.2. As justifcativas da desonerao
A desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamentos conta com
algumas justifcativas bem delineadas. Durante a dcada de 90, estruturou-se o argumento
de que a base de arrecadao da Previdncia Social passava por um processo irreversvel
de eroso, razo pela qual se deveriam buscar fontes alternativas. Em alguma medida
associada a essa primeira justifcativa, uma segunda tambm foi desenvolvida, a de que
o carter solidrio do Regime Geral de Previdncia Social RGPS deveria ser aplicado
tambm s bases tributrias: como uma srie de empresas passou a racionalizar fortemente
a mo-de-obra, mantendo (ou mesmo aumentando) sua produo, a migrao de parte da
contribuio previdenciria para a receita ou o faturamento poderia produzir uma maior
justia ou solidariedade tributria. Finalmente, alguns pesquisadores sustentaram que
o aumento das alquotas previdencirias ocorrido nas ltimas dcadas seria diretamente
responsvel pela crise de formalidade ocorrida ao longo dos anos 90 do que decorre que
sua reduo poderia elevar a formalizao e, com isso, a arrecadao previdenciria. Essas
justifcativas so apresentadas com algum detalhe a seguir.
Ao longo dos anos 1990, at o incio dos anos 2000, toda uma srie de estudos de
mercado de trabalho (como, por exemplo, Neves et alli, 2000; Cardoso, 2000; Neri, 2003)
apontava, ainda que com diagnsticos muito distintos, para a eroso da principal base de
fnanciamento da Previdncia Social, o emprego formal.
Baseados, via de regra, na Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE (referente s seis
maiores regies metropolitanas do Pas), tais estudos apontaram para uma constante e
preocupante queda da formalidade no mercado de trabalho. Os trabalhadores registrados
(com carteira de trabalho assinada), que correspondiam a 53% do mercado de trabalho
metropolitano em 1992, chegariam a 45,3% em 2002; enquanto isso, a soma dos
trabalhadores sem carteira assinada e por conta prpria, que em 1992 ocupavam 40,8% do
mercado de trabalho metropolitano, chegaram a 49,9% em 2002.
Como, a partir de 1995 o valor da arrecadao previdenciria pela primeira vez foi
insufciente para cobrir as crescentes despesas com pagamento de benefcios, possvel
perceber o quadro geral no qual reverberou, entre policy-makers, legisladores e estudiosos
do tema, a percepo da deteriorao do mercado de trabalho metropolitano.
Uma das preocupaes passou a ser, como esperado, a busca por fontes alternativas
de fnanciamento. Entende-se, assim, a alterao que a EC n. 41/2003 introduziu no art.
134
195 da Constituio Federal, possibilitando a substituio parcial ou total da contribuio
patronal incidente sobre a folha de salrios por contribuio especfca incidente sobre a
receita ou faturamento, a ser aplicada de forma no cumulativa.
O primeiro argumento favorvel desonerao das contribuies sobre a folha de
pagamento poderia, portanto, ser assim entendida: a queda da formalidade no mercado de
trabalho (tida como elemento exgeno e vista, muitas vezes, como inexorvel) minava a
base de fnanciamento da Previdncia Social, que teria que ser reconstruda valendo-se de
outros tributos.
Com certa freqncia, possvel encontrar um segundo argumento, associado a esse
primeiro: nesse caso, tratou-se de ressaltar que os aumentos ocorridos nas alquotas
previdencirias (que, no caso da contribuio patronal, variaram, ao longo das ltimas
dcadas, de 3% para 20%) atingiram mais fortemente frmas e setores intensivos em mo-
de-obra, desestimulando a gerao ou a formalizao de vnculos empregatcios (Donadon,
mimeo). Restaria ao Governo buscar uma nova composio de fnanciamento (...) mais
justa e mais equnime.
Dessa maneira, a substituio (total ou parcial) da alquota patronal de 20% pela
contribuio sobre a receita ou faturamento produziria certo alvio para frmas e setores
mo-de-obra intensivos e, na falta de termo melhor, penalizaria frmas e setores intensivos
em capital criando algo que poderia ser livremente descrito como solidariedade ou justia
tributria para o fnanciamento previdencirio.
Os argumentos at aqui apresentados fzeram, quando muito, uma associao oblqua
entre a queda da formalidade no mercado de trabalho e o diagnstico tributrio. Em outras
palavras, eles sugeriram, como regra, que a eroso de uma base contributiva determinada (o
mercado de trabalho formal) implicaria a necessidade de substituio por outra base (a receita
ou o faturamento). Nesse aspecto, um terceiro argumento fez associao aparentemente mais
clara, mas no necessariamente correta, sugerindo que a queda da formalidade no mercado
de trabalho no seria um fenmeno externo ou inexorvel: ao contrrio, ela decorreria
fundamentalmente da tributao previdenciria sobre a folha de salrios.
Os trabalhos de Neri (2000; 2003; 2006) esto, provavelmente, entre os mais incisivos
no estabelecimento de uma clara conexo entre a informalidade no mercado de trabalho e a
tributao previdenciria. Segundo o autor, a estrutura de custos e benefcios associados
legislao trabalhista e previdenciria leva informalidade como modalidade de evaso
fiscal (2006: 20). Em outras palavras, o crescimento dos encargos fiscais (sem que
correspondentes benefcios sociais fossem percebidos individualmente) levou deciso
de empregadores e trabalhadores pela informalidade como forma de evaso fscal.
O autor supe, assim, que o crescimento da informalidade estaria relacionado ao
fato de estarmos em um trecho descendente da curva de Laffer. Segundo essa hiptese, o
progressivo aumento de alquotas teria impacto positivo sobre a arrecadao de tributos
at um ponto determinado, em que comearia, ele mesmo, a comprometer a arrecadao
pela diminuio de sua base. Assim, o aumento das alquotas previdencirias teria, de
incio, levado ao aumento da arrecadao. Com o tempo, entretanto, causaria o aumento
da informalidade e, assim, a queda na arrecadao de onde se poderia concluir que um
135
recuo nas alquotas implicaria novo aumento da base de arrecadao (trabalho formal) e,
consequentemente, aumento da arrecadao.
Esse terceiro argumento, portanto, no menciona a substituio (total ou parcial)
da contribuio patronal sobre a folha de pagamento por um tributo sobre a receita ou
o faturamento j que, estando na trajetria descendente da curva de Laffer, seria de se
esperar que a reduo das alquotas levaria, por si mesma, a um incremento da arrecadao.
Em comum, os trs argumentos levaram em conta um fato estilizado sobre o mercado de
trabalho ao longo dos anos 1990: vivamos um perodo de crise do mercado formal de trabalho.
Estudos posteriores (Paiva, 2004; Ramos & Ferreira, 2005; entre outros), entretanto,
avaliando dados da PNAD/IBGE para todo o Pas, concluram que o fenmeno da
crescente informalidade estava circunscrito s regies metropolitanas (justamente as
cobertas pela PME/IBGE) e no encontrava correspondncia no Brasil no-metropolitano.
Ao contrario, embora o Brasil no-metropolitano continuasse com taxas de formalizao
inferiores s encontradas nas regies metropolitanas, a tendncia era inversa encontrada
nessas regies no sentido do crescimento da formalidade, portanto.
O argumento de que estaramos na trajetria descendente da curva de Laffer, ademais,
considerou outra hiptese: a de que empregadores/trabalhadores do setor informal estariam
dispostos a migrar para o setor formal caso o custo/benefcio da formalidade fosse menor/
maior. Assim, trabalhadores do setor informal tenderiam a migrar para a formalidade
a depender da remunerao paga pelo setor formal (que tenderia a aumentar com a
diminuio das alquotas previdencirias) ou daquilo que, como contribuio, fosse visto
claramente como um benefcio para eles (e no um simples custo da formalizao).
Essa hiptese ser discutida especificamente na seo 4 desta Nota, j que est
subjacente aos modelos de equilbrio geral desenvolvidos por alguns autores (Fernandes
et alli, 2004; Ulyssea & Reis, 2006) para tentar mensurar o impacto da desonerao sobre o
nvel de formalidade.
O ponto a destacar, portanto, que os diversos diagnstico que deram base idia da
desonerao da folha de pagamento nos levam a propostas bastante diferentes: em um caso,
parece ser fundamental que a desonerao seja acompanhada de mudanas tributrias que
compensem a perda de arrecadao; em outro, os prprios efeitos positivos da desonerao
sobre o mercado de trabalho realizariam essa compensao.
2.6.3. Impactos de curto prazo da desonerao e possveis fontes alternativas
Como pode ser observado na Tabela 1, no tpico seguinte, a rubrica de Empresas em
Geral, que concentra a maior parcela da arrecadao das contribuies de empregados e
empregadores notadamente daquela maioria sujeita s regras gerais de contribuio do
Regime , representou em 2006 cerca de 70% da arrecadao lquida total. evidente,
portanto, que a arrecadao do RGPS e, portanto, seus resultados em termos da relao
entre receitas e despesas, guardam relao estreita com as contribuies diretas de
segurados e empregadores, fato que inspira cuidados na regulamentao do dispositivo
constitucional.
136
Neste sentido, o objetivo desta seo avaliar o impacto tributrio de curto prazo da
desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamento. Esse impacto de curto
prazo ter que ser compensado. Dessa maneira, so tambm avaliadas as possibilidades
de compensao, sejam tributrias, sejam em termos das conseqncias positivas da
desonerao sobre o mercado de trabalho (isso , formalizao ou aumento da remunerao
ou ainda uma combinao dos dois). O primeiro passo, portanto, mensurar o impacto
potencial que a desonerao da contribuio patronal sobre a folha provocaria nas contas
do Regime Geral de Previdncia Social RGPS.
2.6.3.1. Calculo de Impacto da Reduo da Alquota Patronal sobre a
Arrecadao Lquida
Por meio de uma regra de trs simples, pode-se observar que, com tudo mais constante,
a reduo de apenas 1 ponto percentual da alquota patronal (de 20% para 19%) representa
uma reduo de 5% na arrecadao deste grupo. Ocorre que as contribuies patronais, do
ponto de vista fnanceiro, esto diludas dentre as demais contribuies que compem a
arrecadao lquida do RGPS, o que difculta a estimativa global de impacto de redues
da alquota imputada aos empregadores. A metodologia empregada para se estimar o
impacto faz uma apurao alternativa entre algumas fontes de registros administrativos e
informaes fnanceiras do INSS.
Os dados utilizados, da competncia 2006, foram extrados do Datamart-CNIS,
aplicativo que rene as principais informaes da Guia de Recolhimento do FGTS e
Informaes Previdncia Social GFIP, e do Sistema de Informaes Gerenciais de
Arrecadao - INFORMAR, que consolida os registros administrativos relativos
arrecadao do Regime Geral de Previdncia Social RGPS. Informaes adicionais,
complementares, foram obtidas no Fluxo de Caixa do Instituto Nacional do Seguro Social
INSS e no Anurio Estatstico da Previdncia Social - AEPS.
Ressalte-se, no entanto, que os dados disponveis nos sistemas de informaes
gerenciais do Ministrio da Previdncia Social MPS, no permitem a deduo imediata
e perfeita da parcela da arrecadao oriunda de cada tipo de contribuio. Portanto, as
parcelas correspondentes a cada componente da arrecadao tiveram de ser obtidas de
formas alternativas ou estimadas com base em diversas aproximaes. A arrecadao
de Empresas em Geral sofreria os principais efeitos diretos de uma eventual reduo da
alquota patronal. No entanto, o montante expresso na Tabela 1 inclui outras contribuies
que no apenas aquelas objeto deste estudo.
137
TABELA 1
Arrecadao Lquida, Despesa e Saldo Previdencirio Resultado Acumulado de
janeiro a Dezembro de 2006 - Valores em R$ milhes correntes
Fluxo de Caixa do INSS (ajustado pelo Sistema Informar)
Acum. jan.
a dez/06
1. Arrecadao Lquida (1.1 + 1.2 + 1.3 + 1.4) 123.520,2
1.1. Receitas Correntes 125.575,3
Pessoa Fsica (1) 5.269,6
SIMPLES - Recolhimento em GPS (2) 4.673,3
SIMPLES - Repasse STN (3) 8.225,3
Empresas em Geral 82.530,4
Entidades Filantrpicas (4) 1.094,3
rgos do Poder Pblico - Recolhimento em GPS (5) 6.046,8
rgos do Poder Pblico - Reteno FPM/FPE (6) 4.619,7
Clubes de Futebol 33,7
Comercializao da Produo Rural (7) 2.164,1
Reteno (11%) 8.931,2
Fundo de Incentivo ao Ensino Superior - FIES (10) 682,6
Reclamatria Trabalhista 1.236,2
Outras Receitas 68,1
1.2. Recuperao de Crditos 7.729,6
Fundo Nacional de Sade - FNS (8) 1,1
Certifcados da Dvida Pblica - CDP (9) 0,0
Programa de Recuperao Fiscal - REFIS (11) 325,8
Depsitos Judiciais - Recolhimentos em GPS (12) 80,2
Depsitos Judiciais - Repasse STN (13) 1.152,4
Dbitos (14) 1.173,0
Parcelamentos Convencionais (15) 4.997,0
1.3. Restituies de Contribuies (16) (289,6)
1.4. Transferncias a Terceiros (9.495,1)
2. Despesas com Benefcios Previdencirios 165.585,3
Pagos pelo INSS 161.273,7
Sentenas Judiciais - TRF (17) 4.311,6
3. Resultado Previdencirio (1 2) (42.065,1)
Fonte: INSS (fuxo de caixa ajustado pelo sistema Informar) - Elaborao: SPS/MPS.
(1) Contribuinte Individual, Empregado Domstico, Segurado Especial e Facultativo.
(2) Recolhimento em Guia da Previdncia Social - GPS relativo contribuio do segurado empregado de
empresas do SIMPLES.
(3) Repasse, pela Secretaria do Tesouro Nacional, dos valores recolhidos relativos cota patronal de
empresas do SIMPLES.
138
(4) Recolhimento relativo contribuio do segurado empregado de Entidades Filantrpicas das reas de
sade, educao e assistncia social, que tm iseno da cota patronal.
(5) Recolhimento em Guia da Previdncia Social - GPS - em relao aos servidores da administrao direta,
autarquias e fundaes, da Unio, Estados e Municpios, vinculados ao RGPS.
(6) Valores retidos do Fundo de Participao dos Estados - FPE - ou do Fundo de Participao dos Municpios
- FPM - para pagamento das contribuies correntes de Estados e Municpios.
(7) Valores recolhidos por Produtores Rurais Pessoa Fsica e Jurdica, quando da comercializao de sua
produo.
(8) Dvida dos hospitais junto Previdncia repassada ao INSS atravs do Fundo Nacional de Sade - FNS.
(9) Valor do resgate de Certifcados da Dvida Pblica - CDP junto ao Tesouro Nacional.
(10) Dvida das universidades junto Previdncia repassada ao INSS atravs do Fundo de Incentivo ao
Ensino Superior - FIES.
(11) Arrecadao proveniente do Programa de Recuperao Fiscal, que promove a regularizao de crditos
da Unio, decorrentes de dbitos de pessoas jurdicas, relativos a tributos e contribuies administrados pela
SRF e pelo INSS.
(12) Recolhimento em GPS de crditos previdencirios das pessoas jurdicas que ingressam com aes contra
a Previdncia.
(13) Valor repassado pela STN referente parcela do crdito previdencirio das pessoas jurdicas que
ingressam com aes contra a Previdncia (Lei n 9.709/98).
(14) Dbitos quitados atravs de Guia da Previdncia Social - GPS - ou recebidos em decorrncia de Contrato
de Assuno, Confsso e Compensao de Crditos.
(15) Pagamento de parcelamentos administrativos e judiciais, com exceo dos includos no Programa de
Recuperao Fiscal Institudo pela Lei 9.964 de abril de 2000.
(16) Inclui Ressarcimentos de Arrecadao.
(17) Pagamento de precatrios de benefcios e de requisies de pequeno valor resultantes de execues
judiciais. A Lei n 10.524, de 25.07.2002, no seu art. 28, determinou que as dotaes oramentrias para
pagamento destes valores seriam descentralizadas aos Tribunais, no mais sendo pagas pelo INSS.
De modo simplifcado, pode-se dizer que a agregao atual desta rubrica rene os
itens (i) arrecadao patronal de empresas em geral; (ii) arrecadao de empregados
de empresas em geral; (iii) arrecadao de pessoas fsicas que prestam servios a
empresas; (iv) arrecadao de empregados de empresas vinculadas a regimes especiais de
contribuio, com contribuio patronal diferenciada (empregadores rurais pessoa fsica
e jurdica inclusive exportadores rurais, isentos da cota patronal - e clubes de futebol);
(v) arrecadao com o Seguro Acidente de Trabalho SAT (aqui somados os valores
adicionais devidos por exposio dos trabalhadores a agentes nocivos); (vi) arrecadao
destinada a terceiros (ao Sistema S, por exemplo).
Tambm se encontram misturados a estes itens de arrecadao os valores pagos sob a
forma de reteno obrigatria de recolhimentos devidos por outros contribuintes como
o caso dos contribuintes individuais que prestam servios a empresas e/ou equiparadas,
obrigadas a arrecadar a contribuio do trabalhador a seu servio, descontando-a da
respectiva remunerao, e a recolher o valor arrecadado juntamente com a contribuio
a seu cargo. Portanto, cabe empresa contratante arcar com o pagamento da mesma cota
patronal devida sobre a massa salarial de empregados e trabalhadores avulsos, atualmente
fxada em 20% da remunerao paga.
47
47 Respeitados os limites mnimo e mximo de contribuio, esta contribuio devida pelos Clubes de Fute-
bol, pelos rgos do Poder Pblico vinculados ao RGPS e pelas Empresas em Geral (exclusive fnanceiras,
que pagam 22,5%). As empresas do SIMPLES e aquelas envolvidas em atividades rurais tm esta alquota
patronal substituda, respectivamente, pela contribuio sobre o faturamento e sobre a comercializao da
139
Situao semelhante ocorre com as cooperativas que prestam servios a empresas.
Cabe s empresas contratantes o pagamento de 15% incidentes sobre o valor bruto da nota
fscal a ttulo de contribuio patronal. A cota dos cooperados recolhida pela prpria
cooperativa, relativamente distribuio de ganhos entre os cooperados, sendo apropriada
na rubrica Pessoa Fsica. A cota patronal, por ser obrigao do contratante, deve ser como
de fato - computada como arrecadao de Empresas em Geral.
48
Por outro lado, uma parte da arrecadao de empresas inclusive de algumas do
SIMPLES
49
aparece desmembrada em outra rubrica de monta signifcativa, rubrica esta
denominada Reteno 11%. A reteno a que faz referncia o nome da rubrica aquela
referente antecipao compensvel relativa parcela de 11% descontada pela empresa
contratante, do valor bruto dos servios de cesso de mo-de-obra ou empreitada realizados
e constantes da nota fscal. A empresa contratante deduz do valor a ser pago a parcela dos
11% e recolhe ao INSS, em nome da empresa prestadora dos servios.
De todo modo, como a maioria expressiva das empresas prestadoras de servios obedece
s regras gerais de contribuio previdenciria, as receitas oriundas das mesmas poderiam
ser somadas quelas de Empresas em Geral. A opo feita, no entanto, foi a de desconsiderar
o valor registrado na rubrica Reteno 11%, estimando os recolhimentos destas empresas
com base na massa salarial informada pelas mesmas por meio da GFIP. Em outras palavras,
a massa salarial das empresas prestadoras de servios, exclusive aquelas registradas no
Datamart-CNIS como optantes pelo SIMPLES, foi considerada juntamente com a massa
salarial das demais empresas no sujeitas a regras particulares de contribuio.
50
Por fim, vale lembrar que a arrecadao apresentada no Fluxo de Caixa do INSS
est deduzida de alguns benefcios concedidos aos trabalhadores, o que faz com que a
arrecadao tenha, de fato, valor inferior ao que deveria ser observado. Esse fato pode ser
observado em relao a despesa com o pagamento das parcelas de Salrio-Maternidade
produo rural. No caso de instituio flantrpica isenta de contribuio patronal, resta entidade a obriga-
o de reter 20% (e no 11%) a ttulo de contribuio integral do prprio Contribuinte Individual. Os valores
apenas retidos desembolsados pelo trabalhador sem vnculo empregatcio foram lanados como receitas
de Pessoas Fsicas. As contribuies patronais pagas pelas contratantes de Contribuintes Individuais foram
mantidas no item Empresas em Geral.
48 Lembrando que os contribuintes rurais e as empresas vinculadas ao SIMPLES no pagam esta cota patronal,
uma vez que as alquotas incidentes sobre o faturamento substituem todas as contribuies previdencirias
patronais. O pagamento desta contribuio devido pelas Empresas em Geral (inclusive instituies fnan-
ceiras) e tambm pelos Clubes de Futebol, que, embora possuam contribuio patronal diferenciada (inci-
dente sobre as receitas de eventos e espetculos desportivos), no esto exonerados de todas as contribuies
patronais.
49 Ressalte-se que em 2006, ano utilizado como referncia para a estimativa de impacto fnanceiro da desonera-
o, as empresas prestadores de servios nos moldes daquelas afetadas pela Reteno de 11% - difcilmente
encontravam-se entre as optantes pelo SIMPLES, dada a existncia de restries legais que limitavam o aces-
so de empresas com estas caractersticas de atuao ao Sistema Simplifcado. Com a aprovao da Lei Com-
plementar No. 123/2006, a partir de julho de 2007 outras empresas que atuam como prestadoras de servios
podero aderir ao SIMPLES.
50 As empresas sujeitas Reteno de 11% descontam seus crditos das contribuies recolhidas em GPS (no
caso daquelas optantes pelo SIMPLES, relativas apenas cota de seus empregados) e solicitam restituio
quando estes crditos so superiores ao montante devido. Ocorre que estas restituies no ocorrem necessa-
riamente na mesma competncia, o que pode acarretar ligeira distoro na arrecadao estimada frente quela
registrada no Fluxo de Caixa.
140
e de Salrio Famlia de segurados inscritos no RGPS na categoria de empregados, que
deduzida dos recolhimentos devidos e repassados pelos empregadores. Desta maneira, no
apenas a arrecadao, mas tambm a despesa previdenciria, est subestimada. Portanto,
a opo pela estimativa de receitas por meio da massa salarial informada na GFIP serve
tambm para contornar este obstculo.
O incremento na despesa foi estimado com base em dados do AEPS (Salrio
Maternidade) e tambm da GFIP (Salrio Famlia). As prestaes pagas de salrio
maternidade e de salrio famlia no so computadas diretamente pelos registros
administrativos do MPS, mas buscou-se estimar seus valores de modo a garantir a
coerncia do tratamento dado despesa previdenciria, frente quele dado arrecadao.
Os valores despendidos com salrio famlia foram obtidos no datamart-CNIS, que
traz as informaes fornecidas pelos prprios empregadores. J a despesa com salrio
maternidade foi calculada com base em estimativas da concesso do benefcio, publicadas
no AEPS.
A arrecadao previdenciria total foi dividida em trs componentes: (i) receita corrente;
(ii) recuperao de crditos e, (iii) arrecadao de terceiros. A receita corrente, por sua vez,
foi desagregada em outros itens (Tabela 2): (1) pessoa fsica (contribuies de contribuintes
individuais - CI, empregados domsticos, cooperados, segurados especiais e facultativos);
(2) Empresas em Geral; (3) Empresas Optantes pelo SIMPLES; (4) rgos do Poder Pblico;
(5) Arrecadao Rural; (6) Entidade Filantrpica isenta de contribuio previdenciria
patronal; (7) Clubes de Futebol; (8) Seguro Acidente de Trabalho SAT e, (9) outras receitas
correntes.
O Datamart-CNIS traz a massa salarial de empregados e trabalhadores avulsos e
tambm de cooperados e contribuintes individuais que prestam servios a empresas.
possvel ainda identifcar as parcelas desta massa sujeitas s diferentes alquotas patronais
(inclusive de SAT e por exposio a agentes nocivos), bem como o volume sujeito a cada
uma das faixas de contribuio dos trabalhadores e a suas correspondentes alquotas
(7,65%, 8,65%, 9,0% e 11,0%). A aplicao das alquotas respectiva parcela da massa
salarial resulta nos valores apresentados na Tabela 2, lembrando que, no caso dos CI
prestadores de servios a empresas, os valores apenas retidos (11,0% da massa salarial
declarada para os mesmos na GFIP) foram acrescidos arrecadao de Pessoa Fsica.
51
Mais precisamente, a estimativa de arrecadao de seus empregados foi realizada com
base na massa salarial por faixa de remunerao, levando-se em conta as distintas alquotas
de contribuio de empregados (7,65%, 8,65%, 9,0% e 11,0%) e a massa salarial passvel
de ser tomada como base de incidncia valores inferiores ao teto previdencirio. A
arrecadao com a contribuio patronal foi estimada com maior facilidade, j que consiste
no somatrio do produto entre a massa salarial total (no sujeita ao teto) e a alquota geral
nica de 20% com o produto entre a massa salarial total e as diferentes alquotas do SAT,
que fnanciam os benefcios acidentrios. Foram estimadas ainda as receitas geradas pela
51 Ainda em relao aos CI, vale ressaltar que a reteno corresponde a 11,0% do total da remunerao paga
ao CI, observado o limite mximo do salrio-de-contribuio, cabendo ao segurado informar empresa a
existncia de recolhimentos adicionais, evitando assim o pagamento acima do teto previdencirio. Como o
Datamart-CNIS no nos permite identifcar os CI, no foi possvel evitar a incluso de valores que no seriam
sujeitos alquota do empregado.
141
aplicao das alquotas adicionais do SAT, por exposio a agentes nocivos, que fnanciam
as aposentadorias especiais.
As receitas arrecadadas diretamente pelo INSS e incidentes sobre a comercializao da
produo rural e sobre receitas de eventos esportivos (Clubes de Futebol) foram extradas
do Informar, ao passo que a arrecadao com a contribuio patronal das empresas do
SIMPLES (repassada pela STN ao INSS) foi obtida no Fluxo de Caixa do INSS. A rubrica
Pessoa Fsica teve seu valor original, calculado a partir do Informar, aumentado em
funo do somatrio com as receitas geradas pela reteno de contribuies de CI por
parte de empresas contratantes de servios anteriormente incorporadas indevidamente
arrecadao destes ltimos. As outras receitas correntes, com importncia residual no
montante total, foram obtidas diretamente no Informar ou no Fluxo de Caixa do INSS.
As receitas de recuperao de crditos foram extradas do Informar, ao passo que a
arrecadao de terceiros foi obtida no Fluxo de Caixa do INSS.
52
O passo seguinte foi
separar o valor da taxa de administrao, recebida pelo INSS em funo das atividades de
recolhimento e repasse dos recursos de terceiros realizadas pela rede de atendimento do
INSS. O valor da taxa integra a arrecadao do Regime Geral, varia em funo da evoluo
da massa salarial e, portanto, tem impacto sobre o resultado do RGPS e poderia ser afetada
indiretamente pela desonerao da folha.
Buscou-se estimar o valor absoluto arrecadado com cada uma das contribuies
mencionadas acima, tomando-se como referncia o valor total da arrecadao necessrio
para, frente despesa estimada, resultar na necessidade de fnanciamento efetivamente
observada em 2006. Para tanto, os dados dos principais registros administrativos (Informar
e Datamart-CNIS) foram utilizados para a desagregao da arrecadao entre os itens
mencionados, com o cuidado de garantir que os montantes estimados fossem ajustados
pelo resultado fnal do Fluxo de Caixa. A arrecadao estimada mostrou-se muito prxima
quela esperada, o que corrobora a metodologia utilizada (Tabela 2).
53
52 No caso da arrecadao destinada a terceiros, para fns de clculo do impacto fnal da desonerao, apenas fo-
ram feitos ajustes para excluir, da parcela somada arrecadao de Empresas em Geral, os valores recolhidos
juntamente com a contribuio patronal dos empregadores que recolhem com base na comercializao da
produo rural, uma vez que estes ltimos no sero afetados pela desonerao. Em relao s receitas de
recuperao de crditos, foram acrescidos os valores da rubrica FIES relativos ao pagamento de dbitos de
instituies de ensino superior. O restante da rubrica corresponde arrecadao corrente destas instituies,
j estimada por meio da GFIP.
53 A pequena diferena, da ordem de 1,0%, pode ser explicada, por exemplo, pelo recolhimento voluntrio em
2006 de contribuies relativas a competncia anteriores (no enquadradas como dbitos recuperados) ou
pelo recolhimento sem GPS de contribuies sem o correspondente envio da GFIP. O valor da diferena foi
distribudo com base na participao de cada item na arrecadao total estimada.
142
TABELA 2
Arrecadao Previdenciria, Despesa Previdenciria e Saldo Previdencirio
Resultado Acumulado de janeiro a Dezembro de 2006 - Valores em R$ milhes
correntes Valores Estimados e Ajustados pelo Fluxo de Caixa do INSS
Itens/Rubricas
Acum. jan.
a dez/06
1. Arrecadao 136.580.807.013,9
1.1 Receitas Correntes 119.130.238.336,5
Pessoa Fsica 8.535.524.064,6
Empresas em Geral 69.406.640.227,6
Cota Patronal (20%) 47.149.731.440,6
Cota Patronal sobre Remunerao de Contribuintes
Individuais (20%) 3.189.822.928,6
Cota Patronal sobre Valor Bruto de Nota Fiscal de
Cooperados 992.557.729,2
Cota do Empregado 18.074.528.129,3
Empresas Optantes pelo SIMPLES 12.561.615.488,4
Cota Patronal - Repasse da STN 8.225.275.375,2
Cota do Empregado 4.336.340.113,2
rgos do Poder Pblico 9.803.546.840,5
Cota Patronal (20%) 6.614.631.448,9
Cota Patronal sobre Remunerao de Contribuintes
Individuais (20%) 407.551.776,8
Cota Patronal sobre Valor Bruto de Nota Fiscal de
Cooperados 997,5
Cota do Empregado 2.781.362.617,4
Bancos Comerciais/Bancos de Investimento 7.300.839.307,5
Cota Patronal (22,5%) 5.274.422.532,9
Cota Patronal sobre Remunerao de Contribuintes
Individuais (22,5%) 419.946.222,5
Cota Patronal sobre Valor Bruto de Nota Fiscal de
Cooperados 45.388,9
Cota do Empregado 1.606.425.163,1
Arrecadao Rural 3.411.745.138,8
Comercializao da Produo Rural 2.157.394.790,8
Cota do Empregado 1.254.350.348,0
Entidades Filantrpicas 1.320.505.395,3
Clubes de Futebol 51.437.876,5
Cota Patronal (Receita de Eventos Desportivos) 33.669.825,0
143
Cota Patronal sobre Remunerao de Contribuintes
Individuais 1.136.071,0
Cota Patronal sobre Valor Bruto de Nota Fiscal de
Cooperados -
Cota do Empregado 16.631.980,5
Seguro Acidente de Trabalho (SAT) - Total 5.434.067.339,0
Outras Receitas Correntes 1.304.316.658,4
1.2 Recuperao de Crditos 7.762.202.703,4
1.3 Arrecadao de Terceiros 9.688.365.974,0
1.4.1 Taxa de Administrao do INSS 193.269.759,4
1.4.2 Arrecadao Destinada a Terceiros 9.495.096.214,7
2. Dispndio/Repasse 178.645.911.362,7
2.1 Sentenas judiciais 4.311.646.859,0
2.2 Pagamento de Benefcios 164.549.519.211,8
2.2.1 Benefcios Pagos pelo INSS 161.273.652.995,9
2.2.2 Benefcios Pagos por Intermdio de Empregadores 3.275.866.216,0
2.2.2.1 Salrio Famlia 1.777.820.058,8
2.2.2.2 Salrio Maternidade 1.498.046.157,2
2.3 Restituies de Contribuies 289.649.077,1
2.3 Transferncias a Terceiros 9.495.096.214,7
3. Saldo (1 - 2) (42.065.104.348,7)
Fonte: INSS (fuxo de caixa); Informar; Datamart-CNIS - Elaborao: SPS/MPS.
Finalizada a estimativa de arrecadao, foram considerados para o clculo de impacto
apenas os segmentos de empregadores que seriam benefciados pela reduo da alquota
patronal. No se encontram neste grupo as empresas que atualmente j so contempladas
por regimes diferenciados de contribuio ao RGPS, como aquelas vinculadas ao
SIMPLES, as entidades flantrpicas (das reas de sade, educao e assistncia social), os
empregadores rurais (pessoa fsica e jurdica), os clubes de futebol e os setores voltados
exportao agrcola.
Em relao a estes empregadores no diretamente beneficiados pela reduo na
alquota patronal, restou considerar a contribuio relativa aos empregados, realizada
normalmente e parte integrante da rubrica de Receitas Correntes. A massa salarial destes
grupos, informada no Datamart-CNIS, foi tratada e posteriormente utilizada apenas para
o clculo da contribuio dos empregados. O valor encontrado foi ajustado ao Fluxo de
Caixa e mantido fxo em todas as simulaes realizadas.
Aps a excluso dos montantes arrecadados em nome destes empregados vinculados
a empresas em regimes especiais de contribuio, que no tero ganho adicional com
a desonerao, restaram apenas os valores recolhidos efetivamente pelas empresas e
144
instituies sujeitas s regras gerais do RGPS. Uma eventual desonerao dever afetar as
contribuies patronais de 22,5% para instituies fnanceiras e de 20% para empresas
em geral e demais instituies - sobre remuneraes de empregados, trabalhadores avulsos
e contribuintes individuais prestadores de servios a empresas. O resultado desta tentativa
de mensurao de impacto consta da Tabela 3, a seguir.
Este exerccio preliminar, com base na arrecadao verifcada em 2006, mostra que
o impacto de desonerao de cada ponto percentual da alquota referente cota patronal
das empresas em geral (inclusive fnanceiras) e rgos do poder pblico representaria,
naquele ano, uma queda na receita de R$ 3,12 bilhes. Assim, se, por exemplo, a alquota
fosse reduzida de 20% para 15%, 10% ou 5%, haveria uma necessidade de compensao
da ordem de, respectivamente, R$ 15,60 bilhes, R$ 31,21 bilhes e R$ 46,81 bilhes
para que o patamar de arrecadao se mantivesse o mesmo, como mostra a Tabela 3. Em
um cenrio de desonerao total (alquota patronal de 0%), a compensao deveria ser de
R$ 62,42 bilhes.
54
TABELA 3
Arrecadao Lquida, Despesa e Resultado Previdencirio Valores em R$ milhes
correntes - Impacto da Desonerao da Folha de Pagamentos das Empresas e rgos
Pblicos (Reduo da Alquota Previdenciria Patronal) - 2006
Alquo-
ta Pa-
tronal
INSS
Arrecadao
Despesa Pre-
videnciria
Resultado Previdenci-
rio
Arrecada-
o Lquida
Perda de
Arrecada-
o (R$)
Perda de
Arrecada-
o (%)
Resultado
Previdenci-
rio
Variao
no Resul-
tado
20% 126.796,1 - - 168.861,2 (42.065,1) -
19% 123.674,8 (3.121,2) -2,5% 168.861,2 (45.186,3) 7,4%
18% 120.553,6 (6.242,5) -4,9% 168.861,2 (48.307,6) 14,8%
17% 117.432,4 (9.363,7) -7,4% 168.861,2 (51.428,8) 22,3%
16% 114.311,2 (12.484,9) -9,8% 168.861,2 (54.550,0) 29,7%
15% 111.189,9 (15.606,1) -12,3% 168.861,2 (57.671,2) 37,1%
14% 108.068,7 (18.727,4) -14,8% 168.861,2 (60.792,5) 44,5%
13% 104.947,5 (21.848,6) -17,2% 168.861,2 (63.913,7) 51,9%
12% 101.826,2 (24.969,8) -19,7% 168.861,2 (67.034,9) 59,4%
11% 98.705,0 (28.091,0) -22,2% 168.861,2 (70.156,1) 66,8%
10% 95.583,8 (31.212,3) -24,6% 168.861,2 (73.277,4) 74,2%
9% 92.462,6 (34.333,5) -27,1% 168.861,2 (76.398,6) 81,6%
8% 89.341,3 (37.454,7) -29,5% 168.861,2 (79.519,8) 89,0%
7% 86.220,1 (40.575,9) -32,0% 168.861,2 (82.641,1) 96,5%
6% 83.098,9 (43.697,2) -34,5% 168.861,2 (85.762,3) 103,9%
54 No caso das instituies fnanceiras, permaneceria o adicional de 2,5 pontos percentuais de alquota patro-
nal em relao s demais empresas e instituies.
145
5% 79.977,7 (46.818,4) -36,9% 168.861,2 (88.883,5) 111,3%
4% 76.856,4 (49.939,6) -39,4% 168.861,2 (92.004,7) 118,7%
3% 73.735,2 (53.060,9) -41,8% 168.861,2 (95.126,0) 126,1%
2% 70.614,0 (56.182,1) -44,3% 168.861,2 (98.247,2) 133,6%
1% 67.492,8 (59.303,3) -46,8% 168.861,2 (101.368,4) 141,0%
0% 64.371,5 (62.424,5) -49,2% 168.861,2 (104.489,6) 148,4%
Fonte: Fluxo de Caixa do RGPS; Datamart-CNIS; Informar - Elaborao: SPS/MPS.
Percebe-se pela Tabela 2 que, para o ano de 2006, a reduo de 1 ponto percentual na
alquota patronal ocasionaria uma variao negativa de 2,5% na arrecadao lquida e
um aumento de 7,4% do dfcit. A reduo de 5 pontos percentuais na alquota patronal
ocasionaria uma variao negativa de 12,3% na arrecadao lquida e um aumento de
37,1% do dfcit. J para a desonerao total a variao negativa na arrecadao lquida
seria de 49,2%, elevando o dfcit previdencirio 148,4%. Caso o leitor esteja interessado
na estimativa de impacto de uma desonerao focada apenas nas empresas em geral
excluindo-se, portanto, os rgos do poder pblico vinculados ao RGPS -, os resultados
podem ser consultados em tabelas anexas. Em qualquer dos casos, os dados aconselham
que uma eventual desonerao seja realizada de forma gradual e paulatina.
2.6.3.2. Compensao da Perda de Curto Prazo por meio da Massa Salarial
Avalia-se, aqui, em que escala deveria variar a massa salarial (ou por aumento do
emprego formal, ou por aumento dos salrios, ou por uma combinao de ambos) para
que fossem compensadas as perdas de arrecadao que viriam com a desonerao da
contribuio patronal sobre a folha de pagamentos. Um elemento a se considerar, nesse
caso, que os eventuais efeitos benfcos da desonerao da folha sobre o mercado de
trabalho (tema da seo 4 desta Nota) ocorreriam no mdio ou longo prazo, enquanto a
perda ocorreria to logo fosse feita a desonerao.
A princpio, o debate em torno da desonerao da folha de pagamentos do setor privado
aponta para uma desonerao neutra do ponto de vista da arrecadao previdenciria. Em
outras palavras, a perda de arrecadao com a reduo da alquota patronal sobre os salrios
seria compensada pela criao e/ou incremento de algum tributo incidente sobre uma
fonte alternativa de arrecadao (faturamento bruto, faturamento lquido da folha salarial,
movimentao fnanceira etc). Uma medida com este escopo possivelmente benefciaria
alguns setores, especialmente aqueles intensivos em mo-de-obra, e oneraria outros, como
os capital-intensivos.
146
No entanto, so recorrentes os argumentos de que a desonerao neutra da folha de
pagamentos teria efeitos limitados sobre a formalizao das relaes trabalhistas, uma
vez que para o empregador seriam relevantes no apenas os dispndios com encargos
trabalhistas, mas sim os custos totais associados ao pagamento de tributos. Os partidrios
destes argumentos sugerem que a simples desonerao da folha provocaria impactos
signifcativos no mercado de trabalho, o que dentro de certo tempo compensaria a
perda de arrecadao, fosse pelo aumento do rendimento mdio fosse pelo aumento na
quantidade de contribuintes.
Com base nesta segunda hiptese, o exerccio proposto para esta subseo
consiste em estimar a expanso necessria da massa salarial para fazer frente perda
de arrecadao associada reduo de cada ponto percentual da alquota patronal
de contribuio previdenciria. Portanto, buscou-se mensurar o montante de massa
salarial que compensaria a perda inicial por meio de incremento nos recolhimentos da
alquota de empregados, do SAT, das alquotas de exposio a agente nocivo, da taxa de
administrao da arrecadao de terceiros (apenas da parcela oriunda de empresas em
geral) e da prpria alquota patronal.
Este aumento da massa salarial, caso de fato viesse a ocorrer, poderia ser resultado de
pelo menos trs cenrios bsicos. Caso o emprego formal permanea constante, ou seja,
caso a medida no produza impactos sobre a formalizao, as variaes na massa teriam
que ocorrer unicamente em funo do aumento do rendimento mdio dos empregados
j contribuintes. Outra possibilidade extrema que o eventual ajuste venha a ocorrer
fundamentalmente sobre o emprego formal, com aumento do nmero de contribuintes
e estabilidade dos rendimentos. A hiptese intermediria que a medida, caso gere os
efeitos positivos esperados, provoque efeitos tanto sobre o emprego formal quanto sobre
o rendimento.
55
Os resultados, para cada nvel de desonerao e com base nos doze meses de 2006,
esto expostos na Tabela 4. Caso a alquota de contribuio patronal fosse reduzida sem
que novas fontes de arrecadao fossem criadas, passando de 20% para 15%, 10% ou
5%, haveria uma necessidade de crescimento imediato da massa salarial da ordem de,
respectivamente, 21,5%, 54,0% e 108,4% para que o patamar de arrecadao se mantivesse
o mesmo no acumulado do ano.
55 Muito embora no parea razovel supor que a desonerao provocasse efeitos importantes na quantidade
de pessoas empregadas em rgos do poder pblico vinculados ao RGPS, pode-se supor alguma variao no
rendimento destes empregados. Por esta razo, nesta simulao foram consideradas as empresas em Geral e
os rgos do poder pblico.
147
TABELA 4
Massa Salarial de rgos do Poder Pblico e Empresas no Benefciadas pelo
Simples ou Outras Renncias da Contribuio Patronal Valores em R$ milhes
correntes - Impacto da Desonerao da Folha de Pagamentos (Reduo da Alquota
Previdenciria Patronal) 2006
56
Alquota
Patronal INSS
Massa Salarial
Massa Salarial
Diferena em relao
massa salarial verifcada
Var. % em relao
massa salarial verifcada
20% 292.263,7 - -
19% 303.107,2 (10.843,5) 3,7%
18% 314.731,3 (22.467,6) 7,7%
17% 327.223,3 (34.959,6) 12,0%
16% 340.684,3 (48.420,6) 16,6%
15% 355.231,5 (62.967,8) 21,5%
14% 371.002,1 (78.738,4) 26,9%
13% 388.156,9 (95.893,2) 32,8%
12% 406.886,7 (114.623,0) 39,2%
11% 427.418,9 (135.155,2) 46,2%
10% 450.026,6 (157.762,9) 54,0%
9% 475.041,4 (182.777,7) 62,5%
8% 502.869,4 (210.605,7) 72,1%
7% 534.013,3 (241.749,6) 82,7%
6% 569.103,4 (276.839,7) 94,7%
5% 608.940,4 (316.676,7) 108,4%
4% 654.557,5 (362.293,8) 124,0%
3% 707.311,0 (415.047,3) 142,0%
2% 769.017,8 (476.754,1) 163,1%
1% 842.168,3 (549.904,6) 188,2%
0% 930.271,5 (638.007,8) 218,3%
Fonte: Fluxo de Caixa do RGPS; Datamart-CNIS; Informar - Elaborao: SPS/MPS.
A evoluo da massa salarial necessria para compensar a reduo da contribuio
patronal sugere que supresso de cada ponto percentual da alquota exige um aumento
mais que proporcional na base de incidncia do conjunto de contribuies patronais.
Ocorre que parte da compensao acontece por meio da prpria contribuio patronal que,
embora passe a ser recolhida sob uma alquota inferior, incide sobre base mais elevada. A
cada ponto percentual adicional de reduo, portanto, no apenas a arrecadao patronal
diminui frente massa salarial original, mas tambm cai o percentual incidente sobre a
56 Inclusive os valores pagos como dcimo terceiro salrio e a ttulo de adicional de frias, sobre os quais tam-
bm incide contribuio previdenciria.
148
massa adicional. Em outras palavras, a alquota patronal perde gradativamente seu prprio
potencial de compensao da desonerao, que dever ser, cada vez mais, realizada por
meio das demais alquotas, mantidas fxas.
Em funo disto, a evoluo da massa salarial necessria para fazer frente perda
de arrecadao patronal se daria por meio de uma trajetria exponencial. Esta tendncia
pode ser observada tambm quando a necessidade de compensao colocada em termos
de vnculos formais adicionais para gerar a arrecadao suplementar necessria entre
empresas e rgos do poder pblico.
57
Supondo que sejam mantidos fxos o rendimento
mdio e a proporo de vnculos por nvel de alquota de contribuio dos empregados
(7,65%, 8,65%, 9,0% e 11,0%), a quantidade de vnculos adicionais necessrios para cada
grau de desonerao pode ser observada no Grfco 1.
GRAFICO 1
Quantidade de Vnculos Formais Necessrios para Neutralizar o Impacto da
Supresso de cada Ponto Percentual da Alquota Previdenciria Patronal 2006
Fonte: Fluxo de Caixa do RGPS; Datamart-CNIS; Informar - Elaborao: SPS/MPS.
Deve-se ter em mente que as taxas estimadas acima so bastante expressivas e que
dependero de aumento substancial na quantidade de vnculos empregatcios formais
e/ou de aumento da remunerao dos empregados formais. Ademais, ainda que tais
volumes de massa salarial sejam atingidos, a defasagem temporal entre a reduo da
alquota e a recuperao da arrecadao em funo do tempo de resposta das variveis
57 Tomando-se a quantidade de vnculos como proxy da quantidade de empregos formais. Cada trabalhador
pode possuir mais de um vinculo.
149
rendimento mdio e/ou emprego formal produzir um agravamento do desequilbrio
das contas do RGPS no curto prazo. No mdio prazo, mesmo que a arrecadao tenha
retornado ao patamar original, a despesa previdenciria j ter alcanado nvel muito
superior ao atual mesmo que se considere apenas o crescimento vegetativo do estoque
de benefcios, sem que seja mensurado o aumento na despesa associado aos benefcios de
risco concedidos aos novos segurados.
58
O confronto dos resultados obtidos com os registros da Relao Anual de informaes
Sociais RAIS evidencia a difculdade de se neutralizar os efeitos da desonerao apenas
com os efeitos da prpria medida sobre o emprego formal e/ou sobre o rendimento dos
empregados celetistas. De acordo com dados da RAIS, nos anos recentes a massa salarial
anualizada acumulou aumentos reais expressivos, da ordem de 7,2% (2005/2004), 7,6%
(2004/2003) e 6,3% (2003/2002).
59
Por sua vez, o Cadastro de Emprego e Desemprego
CAGED tem registrado recordes sucessivos nos ltimos anos, sendo que em 2006 o saldo
anual foi de 1,23 milho de postos celetistas gerados.
Ora, embora signifcativa, a melhoria dos indicadores do mercado formal at aqui
no foi sufciente para fazer frente ao incremento na despesa previdenciria e, portanto,
no possibilitou a conteno da expanso da necessidade de fnanciamento do RGPS.
Imaginar resultados do mercado de trabalho ainda muito superiores ao que estamos
assistindo parece exigir uma dose de otimismo que talvez seja excessiva. Esse o tema da
seo seguinte desta Nota.
2.6.4. Impactos de longo prazo da desonerao: a questo da formalizao da
mo-de-obra
A seo anterior procurou analisar o impacto de curto prazo da desonerao na perda de
arrecadao, bem como avaliar quais as fontes tributrias alternativas que poderiam fazer
frente, com impactos variados, a essa perda. Resta avaliar, entretanto, a hiptese de que a
desonerao possa trazer, ela mesma, impactos signifcativos sobre o nvel de formalidade
(ou, ainda, sobre o nvel dos salrios) que pudessem compensar, ainda que em um tempo
mais dilatado, a perda de arrecadao.
Na literatura aqui avaliada, isso foi feito de trs maneiras: a partir de elementos
conceituais (Neri, 2003); a partir de dados do tipo painel para um conjunto de pases e anos
(Bordonaro, 2003); ou a partir de modelos de equilbrio geral (Fernandes et alli, 2004;
Ulyssea e Reis, 2006).
No primeiro caso (Neri, 2003), a nfase foi dada observao de alguns elementos
empricos (ou, mais especificamente, ao aumento das alquotas de contribuio
previdenciria, por um lado, e crescente informalizao das relaes de trabalho, por
58 Para alm do desequilbrio atuarial, tambm importante, no longo prazo a incluso de novos contribuintes
neste momento do tempo implicar taxas de crescimento da despesa ainda mais expressivas, em funo dos
gastos adicionais com aposentadorias e penses. Portanto, o controle do desequilbrio do RGPS depende no
apenas da expanso da cobertura previdenciria entre a populao ocupada, mas tambm de medidas de con-
teno da despesa.
59 Tomando-se como referncia os valores informados em dezembro de cada ano e atualizados pelo INPC a pre-
os de dezembro de 2006.
150
outro) e a sua associao a partir de um elemento conceitual especfco (a curva de Laffer).
No segundo caso (Bordonado, 2003; Kugler & Kugler, 2003), tratou-se de avaliar dados
empricos do tipo painel e mensurar, por meio de regresses, a importncia de variveis
especfcas para explicar as variaes do grau de informalidade.
Finalmente, no terceiro caso (Fernandes et alli, 2004; Ulyssea & Reis, 2006), o objetivo
foi construir, por meio de um modelo, uma economia artifcial que adota uma srie de
parmetros da economia brasileira real. Construdo o modelo, avalia-se em que medida
certas alteraes (por exemplo, alteraes tributrias) geram determinados impactos
(como, por exemplo, aumento do produto ou aumento da formalidade no mercado de
trabalho). Desnecessrio dizer que, aqui, os resultados obtidos dependem amplamente
dos pressupostos adotados pelos modelos pressupostos que, ressalte-se, podem ser
amplamente defensveis.
O argumento de Neri j foi apresentado na seo 2 desta Nota. Vale, entretanto, retomar
rapidamente o seu ponto: como o Regime Geral de Previdncia Social apresentou, ao longo
de algumas dcadas, aumento nas alquotas de contribuio previdenciria e, entre o fnal
dos anos 80 e meados dos anos 90, o mercado de trabalho brasileiro teria sido marcado
por uma queda na taxa de formalizao no mercado de trabalho, o autor associou os dois
fatos enquadrando-os na chamada curva de Laffer. Nesse caso, a queda da arrecadao
(determinada pelo recuo nas taxas de formalizao) seria, em grande medida, funo
da contnua elevao da contribuio previdenciria (trnsito entre os pontos A e B no
Grfco 2, abaixo). Microeconomicamente, a deciso de deixar o mercado formal seria
tomada pelos trabalhadores (e/ou pelos empregadores) visando evaso previdenciria:
o custo da contribuio previdenciria passaria a no ter, do ponto de vista desses agentes,
contrapartida adequada em termos de benefcios. Como corolrio, teramos, ao longo do
tempo, um aumento da formalidade (e da arrecadao previdenciria) com o recuo das
alquotas de contribuio que maximizariam o retorno da arrecadao no ponto A.
151
GRAFICO 2
Curva de Laffer
Por sua vez, os estudos que envolvem avaliao estatstica de dados do tipo painel ou
modelos de equilbrio geral tm resultados relativamente controversos. Entre os trabalhos
que utilizam dados do tipo painel, o trabalho de Nora Garro Bordonaro (2003) parece ser
dos mais interessantes, na medida em que envolve dados de 9 pases latino-americanos
60

por um perodo de 21 anos (1980-2000), considerando uma srie de variveis (como
alquota previdenciria; PIB per capita; ndice de abertura comercial, entre outras). Embora
a regresso tenha apontado para um incremento de 0,3% na informalidade para cada
aumento de 1% na alquota previdenciria total, o efeito das variaes nas alquotas foi
muito inferior ao efeito do PIB per capita: para uma variao de 1% no PIB per capita, a
informalidade variaria -1,7%. Em outras palavras, apesar do efeito da variao da alquota
previdenciria ser signifcativo, relativamente pequeno frente varivel com maior
impacto sobre a formalizao o PIB per capita.
Caso os coefcientes encontrados por Bordonaro refetissem perfeitamente a economia
brasileira, poder-se-ia prever que a reduo de 5 p.p. da alquota previdenciria patronal
(uma reduo de 25% na contribuio) teriam impacto sobre a informalidade de -7,5%
insufciente, como vimos na seo 3 deste trabalho, para cobrir a perda de arrecadao.
O resultado encontrado por Bordonaro compatvel ao encontrado por Nickell (1997)
para pases Europeus. Em alguma medida, tambm compatvel com o trabalho de Gruber
(1995) sobre os efeitos da privatizao da seguridade social no Chile: segundo o autor, a
reduo da alquota previdenciria total ocorrida na reforma previdenciria chilena no
teve impacto sobre o nvel de emprego, mas sim sobre os salrios dos j empregados.
60 Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Costa Rica, Equador, Mxico e Uruguai.
152
Apontam para a mesma direo os resultados encontrados por Fernandes & Menezes
Filho (2002) em estudo sobre os efeitos dos aumentos dos encargos sociais ocorrido na
Constituio de 1988: segundo os autores, a variao dos encargos teria pouco impacto
sobre o emprego formal afetando, antes, o salrio.
Assim, h uma srie de estudos apontando para o fato de que os nveis de emprego e
de salrios j incorporam os efeitos dos encargos trabalhistas e que eventuais variaes
negativas na alquota tende a ter impacto positivo antes sobre os salrios dos ocupados
formais do que do nvel do emprego formal (Arbache, 2003).
Entre os trabalhos aqui avaliados, os estudos que se valem de modelos de equilbrio geral
(Fernandes et alli, 2004; Ulyssea & Reis, 2006) no chegam a resultados menos confitantes.
Fernandes, Gremaud & Narita (2004) trabalham com um modelo cujas principais
caractersticas so o de horizonte infnito e economia competitiva; produo de um nico
bem; um nico tipo de capital e 18 tipos de trabalho (de acordo com qualifcao profssional
e caractersticas demogrfcas); e tecnologia de produo representada por uma funo com
retornos constantes de escala. H, alm disso, duas outras caractersticas importantes do
modelo: ele no prev impactos (indiretos) de mudanas da estrutura tributria sobre o setor
informal da economia e supe que os trabalhadores do setor informal esto dispostos a mudar
para o setor formal a depender da remunerao paga nesse ltimo setor.
Essas duas ltimas caractersticas parecem ser relevantes para a interpretao dos resultados
dos autores. Primeiramente, poder-se-ia supor que mudanas tributrias (como a reduo
da carga total ou a substituio de determinados tipos de impostos) poderiam ter efeitos
signifcativos sobre toda a economia (ou, em outras palavras: que os impactos diretos sobre o
setor formal reverberariam tambm no setor informal), benefciando frmas e trabalhadores na
informalidade. Como o modelo no prev esse tipo de efeito indireto da mudana nos tributos,
ele pode, ao cabo, superestimar os impactos por ele previstos sobre o nvel de formalidade.
O segundo ponto tambm relevante. Na prtica, os autores adotam a hiptese
presente no trabalho de Neri (2003) e aqui j mencionada, segundo a qual os trabalhadores
decidiriam migrar do setor informal para o setor formal em funo da relao custo/
benefcio da formalidade. Veremos, frente, que essa hiptese desconsidera a
possibilidade de segmentao entre os setores formal e informal do mercado de trabalho
brasileiro.
Os resultados encontrados pelo estudo, no que diz respeito ao aumento do emprego
formal, so relativamente modestos mais ainda quando se leva em conta a possibilidade
de que estejam superestimados. A hiptese de reduo da carga tributria total (todos os
impostos, na mesma proporo) foi a de melhor resultado no longo prazo: variao de
+5,3% no emprego formal. A desonerao do imposto sobre o trabalho (desonerao da
contribuio sobre o 1 salrio mnimo do rendimento do trabalhador) com compensaes
(isso , neutra do ponto de vista da arrecadao) apresenta resultados de longo prazo ainda
mais modestos: estabilidade no emprego formal (caso a compensao ocorra por meio
do PIS e do COFINS sem onerar despesas com bens de capital) ou aumento de 1,9% no
emprego formal (caso a compensao ocorra por meio de um IVA com desonerao total de
investimentos em capital), ambos no longo prazo.
153
importante registrar que o segundo e o terceiro cenrios, embora no resultem
em forte gerao de empregos formais, leva a uma mudana na composio salarial
da fora de trabalho: a desonerao do 1 salrio mnimo leva gerao de postos de
trabalho de baixo rendimento e eliminao de postos de trabalho de alto rendimento
61
,
fato que permite antever certas repercusses previdencirias. Em resumo, aparentemente
apenas o cenrio da desonerao total traria algum impacto (ainda que modesto) sobre o
emprego formal no longo prazo.
O modelo de equilbrio geral de Ulyssea & Reis (2006) tem, em relao ao de Fernandes
et alli, uma diferena importante em termos do resultado que os autores encontram: os
autores adotam curvas de salrio especfcas para cada setor e qualifcao de trabalhador
que reproduzem, segundo os autores, a forte rigidez salarial do mercado de trabalho
brasileiro a partir do Plano Real. Com isso, o ajuste queda das alquotas dos tributos tende
e se dar mais na formalizao que no salrio.
Isso explica, ao menos em parte, os resultados alcanados. Os autores avaliam quatro
cenrios, nos quais as contribuies sobre o salrio (estimadas por eles em 27,5%
62
) so
reduzidas para 25%, 20%, 15% e 10%. Para esses cenrios, h um aumento de 1,66 p.p.,
4,98 p.p., 6,70 p.p. e 8,19 p.p. na taxa de formalidade. A reduo de 27,5% para 20%
na alquota de tributos sobre o salrio implicaria, mesmo considerando o aumento na
formalizao, perda de 11% da arrecadao sobre a folha. A diminuio das contribuies
para o salrio de 27,5% para 10% implicaria reduo lquida (isto , tambm considerando
a melhoria prevista na formalizao da mo-de-obra) de 50% na arrecadao.
Duas outras caractersticas do modelo elaborado por Ulyssea & Reis levariam, ao
menos a princpio, a sobreestimar os impactos da reduo de encargos sobre a folha
de pagamento no emprego formal. Primeiramente, o modelo considera que a nica
caracterstica entre os setores formal e informal a incidncia de impostos sobre o trabalho.
Ora, sabemos que frmas e trabalhadores do setor formal precisam lidar no apenas com
a carga de impostos sobre a folha de pagamentos, mas tambm com um conjunto mais
complexo de fatores tanto burocrticos quanto tributrios que pode ter influncia
decisiva sobre a deciso (ou mesmo sobre a possibilidade) de migrar para a formalidade.
Segundo, os autores admitem que todos os trabalhadores de um determinado nvel de
qualifcao formal (dado, fundamentalmente, pela educao) possuem produtividade
idntica isto , no h, no modelo, auto-seleo dos trabalhadores mais produtivos pelo
trabalho no setor formal. A opo pela formalidade ou pela informalidade, assim, tambm
se d (como nos trabalhos de Neri e Fernandes et alli) em funo de como o trabalhador
avalia a relao custo/benefcio da formalidade.
Em conjunto, entretanto, os trabalhos de Neri, Fernandes et alli e Ulyssea & Reis
enfrentam uma dificuldade. Dado que os benefcios no salariais no setor formal so
61 O segundo cenrio (reduo do imposto sobre trabalho com compensao via PIS e COFINS) levaria a uma
queda da remunerao lquida do setor formal superior a 7%, enquanto no terceiro cenrio (reduo do im-
posto sobre trabalho com compensao via IVA), os ganhos de remunerao lquida estariam na faixa de 4%.
62 No parece haver consenso na literatura sobre qual o valor exato da alquota de imposto que incide sobre o
salrio formal. O percentual defnido pelos autores (27,5%) inclui a contribuio patronal para o RGPS de
20%, mais um percentual mdio da alquota do SAT seguro acidente de trabalho, o salrio educao e as
contribuies ao Sistema S e Incra.
154
certamente maiores dos que os eventualmente existentes no setor informal, seria de se
esperar um diferencial de salrios favorvel ao setor informal da economia (Fernandes
et alli, 2004: 10). Em outras palavras, se a informalidade fosse resultado de uma opo
livre de trabalhadores em funo da avaliao de que a relao custo/benefcio da fliao
previdenciria fosse excessivamente alta, seria de se esperar que, na remunerao dos
trabalhadores do setor informal, ceteris paribus, estivesse refetido, no mnimo, o valor por
ele dado proteo previdenciria.
No Brasil, entretanto, os salrios dos ocupados (no contribuintes para a Previdncia)
do setor informal da economia so sistematicamente menores do que os dos trabalhadores
do setor formal, mesmo quando controlada a escolaridade, principal fator observvel da
produtividade do trabalhador (cf. Grfco 3). Na melhor das hipteses (trabalhador por
conta prpria com 11 anos de escolaridade), o salrio na informalidade chega a 90% do que
ganho pelos trabalhadores com carteira de trabalho assinada com mesma escolaridade.
Para trabalhadores sem carteira, o padro de remunerao 40% inferior.
GRAFICO 3
Rendimento dos ocupados entre 16 e 59 anos sem carteira (SC) e por conta prpria
(CP), no contribuintes para a Previdncia, como proporo dos rendimentos dos
trabalhadores com carteira, segundo anos de escolaridade BRASIL 2005
Fonte: PNAD/2005 - Elaborao: SPS/MPS.
Controlados, alm da escolaridade, outros atributos produtivos (idade como proxy da
experincia) e no produtivos (cor, gnero) dos trabalhadores, alm de segmentos espaciais
e setoriais, Barros et alli (2007: 17) encontraram rendimentos 40% inferiores para os
trabalhadores sem carteira e por conta-prpria em relao aos trabalhadores formalizados.
155
Ressalte-se que a diferena de salrios entre os setores formal e informal do mercado de
trabalho no uma caracterstica recente do mercado de trabalho brasileiro. Tambm no
se pode dizer que as mudanas macroeconmicas ocorridas aps os processos de abertura
comercial e estabilizao tenham piorado o quadro. Ao contrrio, os diferenciais de
remunerao recuaram entre 1992 e 1995, estabilizando-se a partir de ento (cf. Grfco 4).
GRAFICO 4
Rendimento dos ocupados entre 16 e 59 anos sem carteira (SC) e por conta prpria
(cp), no contribuintes para a Previdncia, como proporo dos rendimentos dos
trabalhadores com carteira BRASIL 1995-2005
Fonte: PNAD/1995-2005 - Elaborao: SPS/MPS.
Exatamente por esse motivo, diversos analistas consideram a hiptese de segmentao
entre os setores formal e informal do mercado de trabalho (Fernandes, 2004: 10;
Bordonaro, 2003: 16; Barros et alli, 2007; Ulyssea, 2007), de maneira a formar, nas
palavras de Nora Bordonaro, dois mercados com regras prprias.
63
A hiptese de que a segmentao entre os mercados formal e informal no Brasil forte
traz elementos importantes para avaliar as expectativas de aumento da formalizao no
mercado de trabalho decorrente da reduo das alquotas de contribuio previdenciria.
O primeiro elemento est nas implicaes trazidas pela segmentao para a mobilidade
do trabalho vista como um mecanismo que asseguraria a correo de qualquer desvio
do mercado de trabalho em relao situao de equilbrio. Sabe-se que quanto mais
63 Outra hiptese seria a da auto-seleo dos trabalhadores mais produtivos pelo setor formal da economia.
Como a produtividade tambm determinada por fatores no observveis, a comparao dos salrios entre os
dois segmentos no captaria esse diferencial de produtividade. No que importa para o argumento aqui de-
senvolvido, essa hiptese prxima hiptese de forte segmentao formal-informal do mercado de trabalho
brasileiro: o trnsito entre a informalidade e a formalidade no teria maior fuidez.
156
segmentado um mercado de trabalho, menor a mobilidade dos trabalhadores entre os
segmentos. Em termos conceituais, a perfeita segmentao signifca perfeita imobilidade
entre trabalhadores que pertencem a deferentes segmentos do mercado de trabalho
(Jatob, 1988), com impactos evidentes na desigualdade da renda oriunda do trabalho.
64
Aceita a hiptese de que temos, no Brasil, um nvel relativamente alto de segmentao
formal-informal no mercado de trabalho, difcilmente o trnsito da informalidade para a
formalidade poderia ser descrito como uma opo do trabalhador (e, eventualmente,
do empregador) em funo da carga previdenciria (como sugerem os trabalhos de Neri
(2003), Fernandes et alli (204) e Ulyssea & Reis (2006)) razo pela qual seria improvvel
esperar grandes impactos das redues das alquotas patronais para a Previdncia social
nas taxas de formalizao.
Um segundo elemento pode ser descrito da seguinte maneira: se a informalidade
antes resultado de um mercado segmentado que de opes supostamente racionais dos
agentes, parece justo pensar que incentivos formalizao dos pequenos empreendimentos
informais (por meio de incentivos fscais, apoio creditcio, investimentos em qualifcao
gerencial, entre outros) teriam maior efeito sobre as taxas de formalidade no mercado de
trabalho do que redues nas alquotas que atingissem toda a economia (inclusive seu
ncleo estruturado).
Ocorre que, no Brasil, ao menos parte desses incentivos aos pequenos empreendimentos
vm recebendo forte nfase por parte do Estado (incluindo incentivos fiscais com o
SIMPLES, por exemplo; e tambm apoio creditcio hoje, extremamente mais elevado do
que o existente h uma dcada). Assim, um corte na alquota previdenciria patronal no
afetar diretamente a vida dos pequenos e frgeis empreendimentos que esto nas franjas do
da formalidade j que a formalizao desses se dar, antes, pela via do modelo tributrio
simplifcado vigente no Pas. Em outras palavras, parece haver evidncia relativamente
robusta para lanar dvidas sobre a hiptese de que a reduo da alquota previdenciria ter
impactos fortes sobre a taxa de formalidade do mercado de trabalho.
2.6.5. Consideraes fnais
Ao longo dos anos 90, a constante queda da participao dos trabalhadores com carteira
no total dos ocupados, ocorrida nas Regies Metropolitanas, levou a diagnsticos de que
a principal base tributria da Previdncia Social, a folha de pagamentos, estava passando
por um processo de eroso. Os analistas que entendiam que esse processo era decorrente
da prpria dinmica capitalista global propuseram a migrao, ao menos parcial, da base
tributria da Previdncia (em geral, para o faturamento ou o valor adicionado); outros, que
viam na queda da formalidade um resultado do aumento das alquotas previdencirias,
preconizaram sua reduo como elemento importante para a retomada da formalizao.
64 Embora a desigualdade dos rendimentos do trabalho tenha cado de maneira consistente nos ltimos 10 anos
e, com isso, contribuindo para a queda da desigualdade do rendimento per capita, Ulyssea (2007) e Barros
et alli (2007) afrmam que a segmentao formal-informal no cedeu ao longo do perodo: ao contrrio, os
diferenciais de renda entre trabalhadores dos segmentos formal e informal do mercado de trabalho aumentou
entre 1995 e 2005.
157
Deve-se considerar que a desonerao da folha, no curto prazo, gera impactos
signifcativos. As estimativas aqui realizadas de reduo da contribuio patronal sobre
a folha de pagamentos em 5, 10 e 15 pontos percentuais, por exemplo, revelam uma
perda de arrecadao, considerado o ano de 2006, de R$ 15,60 bilhes, R$ 31,21 bilhes
e R$ 46,81 bilhes. A hiptese da recuperao da perda de arrecadao com o aumento
da massa salarial (seja pelo aumento da formalizao, pelo aumento dos salrios ou por
uma combinao dos dois), entretanto, precisa levar em conta que a reduo linear da
alquota patronal (em pontos percentuais) implica, para compensao, a necessidade de
crescimento exponencial da massa salarial.
Finalmente, esta Nota avaliou quo realistas so as perspectivas de que a reduo da alquota
patronal sobre a folha de pagamentos levaria a uma forte reao no mercado de trabalho.
Os estudos que estabelecem uma relao conceitual entre formalidade e alquotas
de contribuio previdenciria (Neri, 2000, 2003, 2006) sugerem, ainda que sem base
emprica, que a informalidade uma modalidade de evaso previdenciria e que, portanto,
a reduo da alquota deve levar a um aumento da formalidade. Os estudos baseados em
modelos de equilbrio geral aqui avaliados Fernandes et alli, 2004; Ulyssea & Reis, 2006
tm resultados muito diferentes, o primeiro sugerindo impacto, quando muito, modesto
da desonerao da folha; o segundo, sugerindo impactos significativos. Todos esses
estudos, entretanto, tm como suposto a hiptese de que a informalidade resultado, em
grande medida, de uma opo do trabalhador em funo de suas preferncias individuais e
da estrutura de incentivos dada pelo mercado de trabalho. As evidncias de que o mercado
de trabalho brasileiro tem uma forte segmentao formal-informal (Barros et alli, 2007;
Ulyssea, 2007), entretanto, indicam que a mobilidade do trabalho entre esses segmentos
deve ser restrita, o que limita o impacto da desonerao sobre a formalizao.
Um impacto relativamente limitado da desonerao da folha sobre a formalizao
foi, justamente, o resultado encontrado com base na experincia de diversos pases
(Bordonaro, 2003; Gruber, 1995).
A racionalidade da desonerao da folha, portanto, parece ser restrita. Por um lado, a
reao do mercado de trabalho formal no Pas a partir de 2001 (especialmente no Brasil
no-metropolitano) minou a perspectiva de que uma nova dinmica capitalista (com
fortes aumentos da produtividade do trabalho e intenso comrcio global) signifcaria,
necessariamente, a destruio sistemtica dos postos formais. No parece haver motivos
srios para temer uma eroso irreversvel da folha de pagamentos como base tributria para
a Previdncia Social. Ao contrrio, as elasticidades emprego formal-produto encontradas
recentemente na economia brasileira indicam, para todos os setores, forte recuperao.
Por outro lado, como se viu, a expectativa de que redues nas alquotas previdencirias
tero impactos formidveis sobre o emprego formal parece ter sustentao, quando muito,
precria. Aparentemente, se o objetivo aumentar a formalidade do trabalho, faz mais
sentido o esforo de fortalecimento e incorporao dos empreendimentos que esto nas
franjas da formalidade (algo que tem sido feito nos anos recentes) que a desonerao
tributria que benefciar, prioritariamente, o ncleo j estruturado da economia.
Resta, assim, o argumento de que a migrao da base tributria da folha de pagamentos
158
(para o faturamento, o valor adicionado, o lucro ou a movimentao fnanceira) produziria
maior justia tributria, pois desoneraria os empreendimentos intensivos em mo-de-obra.
Essa uma questo no enfrentada nesta Nota. Pode-se questionar, por exemplo,
porque utilizar, justamente, entre os instrumentos disponveis, a migrao da base
previdenciria para chegar a uma estrutura tributria mais justa. H, ainda, diversas
consideraes tributrias e distributivas relevantes, que precisam ser levadas em conta.
O fundamental, entretanto, parece ser o fato de que, em mudanas como essa, o prprio
modelo econmico para o Pas est em jogo. Uma penalizao excessiva dos setores
intensivos em capital (resultante de uma forte migrao da folha para o valor adicionado,
por exemplo) pode sinalizar na direo de um modelo econmico gerador de mais postos
de trabalho mas menos competitivo quando considerada a economia global. Como regra,
ademais, esses postos tero qualifcao mdia menor (e, como conseqncia, menor
remunerao) que os postos gerados por empreendimentos intensivos em capital. Resta,
portanto, saber se esse o modelo econmico que queremos para o futuro do Pas.
2.7 SEGURO ESPECIAL PARA IDOSOS EM CONDIES FRGEIS:
PANORAMA INTERNACIONAL E VIABILIDADE DE IMPLANTAO NO
BRASIL (Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de Previdncia Social, e Alessandra Melo
Faraco, da Coordenao Geral de Estudos Previdencirios) Elaborada em agosto de 2006.
De acordo com o Censo 2000, os idosos no Brasil representavam 8,6% da populao, o
que equivale a um contingente de 14,5 milhes de pessoas. Em relao ao Censo anterior,
de 1991, houve um crescimento de 35,5% na quantidade total de pessoas idosas. Naquele
ano, a proporo desse segmento na populao total era igual a 7,3% (tabela 1).
TABELA 1
Populao Total por Faixa Etria (1991-2000)
1991 2000 Va. % 00/91
TOTAL 146.825.475 169.799.170 15,6%
0 a 14 anos 50.988.432 50.266.122 -1,4%
15 a 59 anos 85.114.338 104.997.019 23,4%
60 anos ou mais 10.722.705 14.536.029 35,6%
% 60 anos ou mais / TOTAL 7,30% 8,60% -
Fontes: Censos 1991 e 2000, IBGE
Elaborao: SPS/MPS
Apesar do crescimento da participao dos idosos na populao brasileira entre 1991
e 2000, ela ainda pequena em relao aos pases mais desenvolvidos, e tambm quando
comparada a alguns pases em desenvolvimento, conforme pode ser visto no grfco 1, o
que sinaliza que esse percentual de participao dos idosos ir crescer no futuro.
159
GRFICO 1
Proporo de Idosos em Relao ao Total da Populao em Pases Selecionados
(Referncia: 1990 a 2000)

Fonte: Perfl dos Idosos Responsveis por Domiclios no Brasil - 2000, IBGE
Elaborao: SPS/MPS
Obs.: Idoso = Pessoa de 60 anos ou mais
De fato, as projees da evoluo da estrutura etria brasileira, de acordo com as
pirmides populacionais apresentadas no conjunto do grfco 2 a seguir, indicam que a
populao idosa (topo das pirmides) aumentar cada vez mais seu contingente em relao
s pessoas mais jovens (base das pirmides). De acordo com essas projees, estima-se
que, em 2020, a populao com mais de 60 anos represente 13% da populao total e, em
2050, chegue a 22%.

160
GRFICO 2 - Pirmides Populacionais no Brasil (em milhes de pessoas)

Fonte: IBGE
Elaborao: SPS/MPS
Diversos pases possuem algum tipo de mecanismo de proteo ao idoso que
suplementa a Previdncia Social clssica, diferindo da Assistncia Social e dos tradicionais
servios de Sade Pblica. Quanto maior a expectativa de vida em funo dos avanos
tecnolgicos, maior a probabilidade de custos catastrfcos com atendimento mdico,
hospitalar, farmacutico e cuidados permanentes afetarem a disponibilidade de renda dos
idosos, quando ocorre a fragilizao progressiva das suas condies de sade. No Brasil,
no existe um mecanismo de proteo para este novo risco social que est surgindo e,
caso fosse idealizado e implementado, seria um novo ramo de seguro social no Pas . O
risco social a ser coberto a possibilidade de pessoas necessitarem de cuidados pessoais e
mdicos custosos em patamares acima da sua disponibilidade de renda, causada pela idade
avanada, diante do crescimento atual e futuro da expectativa de vida.
O desafo da criao de um mecanismo desse tipo oferecer cuidados de boa qualidade
a um custo gerencivel para um nmero cada vez maior de pessoas. Aparentemente, h um
consenso entre os pases que utilizam (ou pretendem utilizar) algum mecanismo desse teor,
no sentido de dever-se tentar, sempre que possvel, oferecer os cuidados necessrios aos
idosos fragilizados/dependentes em suas prprias casas, ou, quando isso no for possvel,
em um ambiente que se aproxime de tal. Esse seria, portanto, o princpio norteador do
mecanismo: ageing in place; o que humana e fnanceiramente mais vantajoso para
todos os envolvidos.
A idia que est por trs desse princpio de que as pessoas idosas que estejam
fragilizadas ou incapazes de viver de forma independente devem ter o direito de receber
cuidados apropriados, de boa qualidade, em um local aceitvel, com a possibilidade de
escolha de seus cuidadores, a um custo sustentvel.
161
No entanto, no h um modelo nico, ou mesmo majoritrio, de sistema que oferea
aos idosos esses cuidados especiais. Ou seja, apesar do consenso em relao ao princpio
norteador da idia, h uma variao considervel no modo como ela implementada,
incluindo aspectos como: qual o conceito de dependncia adotado, quais servios so
disponibilizados, como so financiados e de que modo esse financiamento afeta os
cidados de cada pas.
J existe um senso comum de que necessrio um pacote de servios para que se
mantenha um nvel apropriado de cuidados aos idosos dependentes. Esse pacote deve
conjugar os cuidados oferecidos na prpria casa do idoso (sempre que possvel) com
o servio de internao em lares especializados em idosos e, mesmo, a utilizao de
hospitais. Esses ltimos, apesar de serem a alternativa mais cara e menos desejvel,
desempenham um papel essencial em alguns casos, principalmente quando a dependncia
mais grave e exige procedimentos mdicos de maior complexidade.
Dentre as nuances que envolvem a criao de um sistema de cuidados especiais
populao idosa, destaca-se a questo do financiamento. Em alguns pases, a verba
proveniente de impostos e destinada sade e servios sociais foi re-direcionada ou
combinada para propiciar fundos para esse tipo de cuidados. Outros criaram um novo
segmento de seguro social contributivo, especfico para pessoas dependentes, e com
fnanciamento prprio. o caso da Alemanha e do Japo, pases que j possuem legislao
especfca a respeito deste tipo de seguro social.
Na Alemanha existe, atualmente, o chamado Social Dependency Insurance
(Pfegeversicherung), que foi criado em 01 de janeiro de 1995. Antes disso no havia um
seguro especfco para pessoas dependentes, tendo sido o gasto com necessidades desse
tipo custeado pelo Sistema de Assistncia Social do Pas. A partir de 1995, passou a existir
uma categoria especfca de seguro, de natureza contributiva, voltada para os cuidados
com pessoas dependentes. Na verdade o sistema no abrange apenas os idosos, mas
qualquer tipo de dependncia, despeito da idade da pessoa. As contribuies arrecadadas
so utilizadas, diretamente, para custear os cuidados daqueles que estejam em situao de
dependncia. No entanto, apenas 10 anos aps sua criao, j se verifca a necessidade
de reavaliao do sistema. Isso porque ele est sujeito, num futuro no muito distante, a um
problema de ordem atuarial comum aos sistemas previdencirios clssicos, por exemplo:
espera-se que o nmero de contribuintes diminua com o tempo (em virtude da queda das
taxas de natalidade e das tendncias do emprego assalariado clssico), ao mesmo tempo
em que o nmero de benefcirios (em virtude do envelhecimento da populao, conjugado
com o aumento da expectativa mdia de vida) tende a aumentar.
O mesmo problema enfrentado pelo Japo, cuja legislao sobre o assunto mais
recente (2000). Em ambos os pases, as pessoas dependentes que solicitem os cuidados
oferecidos pelo sistema devem passar por um exame de sade realizado na esfera do
governo, o qual ir determinar seu grau de dependncia e qual o oramento necessrio
para seus cuidados. A administrao do oramento fxado feita por um gerente, que fca
responsvel por elaborar um plano de cuidados ao segurado.
162
H, ainda, a controvrsia a respeito de quem deve ser responsvel pelo fnanciamento
de um programa de cuidados especiais aos idosos: os cofres pblicos ou o caixa privado?
Nesse sentido, freqentemente observa-se a utilizao de subsdios governamentais,
combinada com a aplicao de taxas ao usurio, que, assim, se responsabiliza por uma parte
do custo dos cuidados recebidos.
o caso, por exemplo, da Austrlia, onde o governo subsidia servios de apoio aos idosos
dependentes, em conjunto com a cobrana de taxas ao usurio dos servios. O governo paga
s entidades especializadas em cuidados aos idosos, por exemplo, um montante por leito
ocupado. O idoso que ocupa o leito deve contribuir, tambm, com uma taxa, que fca em
torno de 13% do custo dos servios, podendo chegar at 25%, no caso de pessoas com maior
renda e patrimnio. Alm disso, o governo fnancia os chamados Community Aged Care
Packages - CACP, pacotes de servios, que so custeados tambm, em parte, pelo usurio,
com taxas que variam de 17,5% a 50%. O objetivo cuidar do idoso em sua prpria casa, e
para atingir esse fm, os CACP oferecem servios como banhos, refeies, ajuda com tarefas
rotineiras etc., conforme a necessidade de cada usurio.
Em outros pases, como ocorre em alguns estados do Canad, tm-se investido
verbas governamentais em entidades de apoio comunidade. A idia manter
os idosos em suas casas o maior tempo possvel, retirando dos hospitais e outras
instituies as pessoas que podem receber cuidados em suas prprias casas. Isso, alm
de reduzir custos e o nvel de stress naquelas instituies, confere s pessoas idosas um
maior bem-estar e sensao de independncia.
Cabe ressaltar uma tripla dimenso de gnero envolvida na operao de tal seguro:
(i) mulheres, pela expectativa de vida mais elevada, tendem a ser mais benefciadas pelos
cuidados; (ii) na ausncia de um seguro dessa natureza, o cuidado no mbito familiar recai,
em geral, sobre as mulheres, prejudicando suas trajetrias pessoais e profssionais; e (iii)
os empregos gerados no cuidado a pessoas idosas tendem a favorecer o posicionamento da
mulher no mercado de trabalho, diminuindo taxas de desemprego femininas.
O sistema de proteo especial a idosos em condies mais frgeis uma realidade em
vrios pases, especialmente aqueles com estrutura demogrfca madura. Os mecanismos
de proteo social existentes no Brasil, seja no mbito da Seguridade Social, ou atravs de
outros programas, no contemplam este tipo de proteo. Mesmo referncias bibliogrfcas
sobre o assunto so raras no Brasil. salutar, pois, que seja iniciado um processo de
discusso sobre o tema, dada a experincia internacional e as perspectivas de mdio e longo
prazo de envelhecimento da populao brasileira.
Por fm, deve-se ressaltar que a opo pela forma mais adequada de fnanciamento
deve estar embasada em uma avaliao dos impactos distributivos desta poltica e do perfl
scio-econmico dos segurados que tero maior possibilidade de envelhecer a ponto de
necessitar dos servios de tal ramo de proteo social.
163
2.8. GLOBALIzAO E DISTRIBUIO DE RENDA: A IMPORTNCIA DA
PREVIDNCIA RURAL E DOS BENEFCIOS DE PRESTAO CONTINUADA
NO BRASIL (Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de Previdncia Social, e Rogrio
Nagamine Costanzi, da Coordenao Geral de Estudos). Elaborada em Abril de 2009.
2.8.1. Introduo
Com o avano do fluxo financeiro e comercial entre os pases e a recente crise
fnanceira internacional cresceram os temores de possveis efeitos colaterais negativos da
globalizao. A criao de um mercado globalizado, ao afetar o fuxo de bens e servios,
bem como fnanceiros entre as naes, certamente tem impactos reais sobre a estrutura de
produo e emprego dos pases, bem como sobre a remunerao dos diferentes grupos de
trabalhadores e, por conseguinte, sobre a distribuio de renda no mundo global.
As teorias econmicas tradicionais defendem que a globalizao poderia melhorar
a distribuio de renda entre os pases e aumentar a efcincia econmica, na medida
em que aumenta a demanda por trabalho nos pases em desenvolvimento e permite uma
utilizao mais efciente dos recursos econmicos e da especializao. Contudo, vrias
pesquisas apontaram para o risco de que o estmulo a demanda por trabalho qualifcado,
em detrimento do no qualifcado, pode aumentar, e no reduzir, a desigualdade nos pases
em desenvolvimento. Ademais, a globalizao pode estimular uma competio entre os
pases em desenvolvimento baseada em baixos salrios e reduo da proteo social, que
certamente pode ter impactos nefastos sobre a desigualdade.
Ademais, a integrao dos mercados financeiros entre os pases, se por um lado
aumenta a oferta de ativos fnanceiros, por outro lado, incrementa a demanda por esses
ativos financeiros e tem propiciado o surgimento de bolhas especulativas e maior
volatilidade fnanceira na maior parte dos pases. A atual instabilidade fnanceira e a falta
de uma adequada regulao dos fuxos de capitais especulativos no mundo globalizado
representam um risco ao sistema de seguridade social dos pases em desenvolvimento que
realizaram reformas que alteraram seu regime previdencirio de repartio pblica para um
sistema de capitalizao privado, denotando que a globalizao pode ter efeitos negativos
sobre o sistema de proteo social.
Os sucessivos ciclos fnanceiros de auge e depresso, que vem ocorrendo com muita
freqncia nos mercados fnanceiros internacionais, tambm podem levar a uma piora na
distribuio da riqueza. Quase sempre a fase de ganhos totalmente privada e, entre as
polticas contra as perdas e o estouro das chamadas bolhas especulativas, h medidas que
levam a socializao das perdas.
De qualquer forma, os impactos da globalizao sobre a distribuio de renda ainda uma
discusso em aberto que o presente artigo no pretende solucionar de forma conclusiva, mas
serve como um exemplo das complexas polmicas envolvendo o tema em pauta.
Nesse contexto, o presente artigo pretende apenas focar mais especifcamente no papel
da Seguridade Social como instrumento de proteo e de distribuio de renda em uma
economia mundial globalizada, analisando, em especial, o papel da Previdncia Rural e
dos Benefcios de Prestao Continuada BPC no Brasil. Com esse objetivo o presente
artigo se encontra organizado da seguinte forma: a) na segunda parte feita uma anlise da
164
evoluo da distribuio de renda no Brasil no perodo que vai do incio da dcada de 80
at 2007, a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica PNAD/IBGE, analisando de forma muito sinttica
as explicaes subjacentes a essa referida evoluo no perodo mais recente; b) na terceira
parte ser analisada a importncia do Sistema de Seguridade Social Brasileiro na melhora
da distribuio de renda no pas, em especial, a Previdncia Rural e o BPC; c) na quarta
parte sero feitas as consideraes fnais.
2.8.2. A Evoluo da Distribuio de Renda no Brasil
O Brasil marcado por um elevado nvel de desigualdade, sendo um dos pases com
uma das piores distribuies de renda do mundo. Na realidade, a regio da Amrica Latina
marcada por um elevado nvel de desigualdade. Contudo, no perodo recente tem se
observado no Brasil uma melhora contnua e expressiva da distribuio de renda. Em 2007,
segundo o ndice de Gini, a desigualdade no Brasil teria atingindo seu mais baixo patamar
no perodo de 1981 a 2007, tanto quando se considera apenas a renda do trabalho (grfco
1), quando se considera a renda de todas as fontes (grfco 2).
Grfco 1
ndice de Gini da Renda do Trabalho Pessoas Ocupadas
Brasil* 1981-2007
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica IBGE. *Exclusive rea rural do Norte, exceto
Tocantins.
Grfco 2
165
ndice de Gini da Renda de Todas as Fontes
Brasil* 1981-2007
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica IBGE. *Exclusive rea rural do Norte, exceto
Tocantins.
Segundo dados da PNAD/IBGE de 2007, enquanto os 50% mais pobres respondiam
por 16,9% da renda total, os 10% mais ricos concentravam 43,8% desse total. De
qualquer forma, trata-se de uma situao mais favorvel que a observada em 1997,
quando os 50% mais pobres e 10% mais ricos respondiam por, respectivamente, 13,1%
e 47,6% da renda total. Na realidade, em 1997, os 50% mais pobres respondiam por
parcela menor que os 1% mais ricos, situao que se inverteu em 2007. No perodo de
1997 a 2007 o percentual de renda apropriado pelos 50% mais pobres cresceu de 13,1%
em 1997 para 16,9% em 2007 (grfco 3).
Em 2007, considerando as pessoas em idade ativa, segundo os padres atuais do IBGE, o
rendimento mdio mensal dos 10% mais ricos correspondia a 45 vezes a dos 10% mais pobres.
166
Grfco 3
Distribuio do rendimento mensal real das pessoas em idade ativa
Brasil* 1997-2007
Em % da renda total
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica IBGE. *Exclusive rea rural do Norte, exceto
Tocantins.
Portanto, os dados apresentados deixam claro que o Brasil se encontra em um processo
de expressiva melhora da distribuio de renda, mas tal processo ainda no foi e no
poderia ser capaz de sanar um passado secular de histricas e elevadas desigualdades. Por
essa razo, a concentrao de renda no Brasil ainda permanece em patamar elevado para os
padres internacionais, em especial, na comparao com os pases desenvolvidos.
Feito esse diagnstico cabem as seguintes indagaes: 1) Quais so os fatores que
explicam o patamar de elevada desigualdade no Brasil e quais so as causas do atual e
expressivo processo de reduo da desigualdade ? ; 2) Qual o papel da Previdncia rural e
dos Benefcios de Prestao Continuada na reduo das desigualdades e na distribuio de
renda no Brasil ?
167
Nesta parte do artigo s ser analisada a primeira indagao, enquanto a segunda
questo ser analisada na seo seguinte. O elevado patamar de desigualdade no Brasil
certamente tem suas razes histricas em modelos de desenvolvimento que geraram
concentrao de renda como, por exemplo, o processo de industrializao substitutiva
de importaes, embora tenha propiciado ao pas um parque industrial diversificado
e expressivo. Tambm tem suas razes na excluso social de determinados grupos, em
especial, os negros. A desigualdade de renda tambm refete os profundos diferenciais
de oportunidades dos cidados em relao s possibilidades de acumulao de capital
humano, bem como as desigualdades que so geradas no mercado de trabalho pela
discriminao e outras anomalias.
No tocante expressiva melhora da distribuio de renda no perodo recente,
claramente se nota uma conjugao de fatores. Em primeiro lugar, o processo de
estabilizao de preos, eliminao da inflao elevada e do risco de hiperinflao
foram fatores importantes para viabilizar uma melhor distribuio de renda, embora
devam ser entendidos como fatores necessrios, mas no suficientes. Nos ltimos
anos, a combinao de crescimento econmico sustentado, com expressiva gerao de
empregos formais, aumento da renda real mdia do trabalhador e importantes avanos
nas polticas sociais tm se constitudo em um conjunto de vetores que acabaram por
reduzir a desigualdade no Brasil.
Depois de uma dcada de 90 marcada pela desestruturao do mercado de trabalho
brasileiro, os anos mais recentes foram marcados por uma expressiva recuperao da
gerao de empregos formais (ver grfco 4) e, desde 2005, observa-se uma retomada da
renda mdia do trabalhador, aps uma queda contnua e expressiva no perodo de 1997 a
2003. Portanto, pode-se afrmar que, muito provavelmente, a reduo da desigualdade
nos ltimos anos esteja infuenciada pelo melhor desempenho do mercado de trabalho
formal que propiciou uma expressiva gerao de empregos formais, com conseqente
aumento da proteo social e reduo da informalidade. Esse processo tambm
favoreceu a recuperao da remunerao mdia dos trabalhadores, em especial, daqueles
de mais baixa renda.
Os dados de trabalhadores ocupados que contavam com proteo social indicam uma
expressiva melhora no perodo de 2002 a 2007: aps uma expressiva queda na dcada
de 90, a proteo cresceu de 61,7% do total de ocupados em 2002 para 65,1% em 2007
(grfco 5). Por sinal, estes fatores em conjunto (retomada do emprego formal, da renda
do trabalhador e da cobertura previdenciria) acabaram por propiciar nos ltimos anos um
expressivo incremento na arrecadao do Regime Geral de Previdncia Social no Brasil, de
tal sorte que em 2008 se observou, em % do PIB, a menor necessidade de fnanciamento dos
ltimos 6 anos ou do perodo de 2003 a 2008.
168
Grfco 4
Gerao de Empregos Formais
Brasil 2002-2008
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego
Grfco 5
Evoluo da Cobertura Previdenciria dos Trabalhadores Ocupados
Brasil 1992-2007*
Fonte: PNAD/IBGE; Elaborao: Ministrio da Previdncia Social. * Exclusive a rea rural do Norte,
exceto Tocantins.
169
Outro ponto muito importante que favoreceu uma melhor distribuio de renda
e pressionou para cima as remuneraes daqueles de mais baixa renda foi a chamada
poltica de valorizao do salrio mnimo, a qual tambm tem importantes implicaes
na Previdncia Social, tendo em vista que o piso legal de remunerao tambm prevalece
como menor valor passvel de ser pago no mbito da Seguridade Social. Portanto, a
valorizao do salrio mnimo no afeta a distribuio de renda apenas pelos seus impactos
no mercado de trabalho, como tambm por ser o piso do Sistema de Seguridade Social.
Atualmente, de um universo de 26 milhes de benefcios previdencirios e assistenciais
pagos pelo governo brasileiro, cerca de 17,8 milhes ou cerca de 2/3 dos benefcirios
recebiam at um salrio mnimo.
Cabe destacar que desde 2006 o valor do salrio mnimo tem sido defnido com base
no dilogo social entre trabalhadores e governo, sendo que para o perodo de 2008 a 2011
foi defnida uma regra pela qual o piso legal reajustado anualmente pela infao mais um
ganho real equivalente ao crescimento do PIB de dois anos atrs.
Tambm teve uma importncia signifcativa na reduo da desigualdade o programa
Bolsa Famlia, que se trata de uma ao de transferncia direta e condicionada de renda a
famlias em situao de pobreza ou pobreza extrema. O Programa pauta-se na articulao
de trs dimenses essenciais superao da fome e da pobreza: a) promoo do alvio
imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; b) reforo
ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de Sade e Educao, por meio do
cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famlias consigam romper
o ciclo da pobreza entre geraes; c) coordenao de programas complementares, que
tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os benefcirios consigam
superar a situao de vulnerabilidade e pobreza como, por exemplo: programas de gerao
de trabalho e renda e de qualifcao.
O pblico alvo do programa so famlias com renda mensal per capita de at R$ 140,00
(um pouco mais que US$ 2 por dia) devidamente cadastradas no Cadastro nico para
Programas Sociais (Cadnico). As famlias, que atendem as condicionalidades em termos
de educao e sade, recebem de R$22,00 a R$200,00 de acordo com a renda mensal
por pessoa da famlia e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos. Atualmente o
programa atende cerca de 12 milhes de famlias pobres no Brasil e esta favorecendo o
rompimento do circulo vicioso da pobreza entre geraes ao estimular o investimento
educacional das crianas dessas famlias pobres, tendo em vista que a freqncia escolar
uma das condicionalidades.
Outras duas importantes iniciativas que foram importantes para melhorar a distribuio
de renda no Brasil so a Previdncia Rural e os Benefcios de Prestao Continuada BPC,
que sero discutidas com maiores detalhes na seo seguinte.
Antes, entretanto, de avaliar essas duas polticas sociais brasileiras, importante salientar
que a desigualdade uma caracterstica marcante no apenas do Brasil, como tambm de
toda Amrica Latina. Segundo dados do Panorama Social de 2008, da Comisso Econmica
para a Amrica Latina CEPAL, uma primeira aproximao para perceber a magnitude da
desigualdade distributiva da regio se obtm ao avaliar quanto dos recursos totais captado
170
pelos mais pobres e mais ricos. Os 40% mais pobres da regio respondem, em mdia, por
15% da renda total, variando de valores entre 11% e 18%, apenas superando 20% no caso
do Uruguai. Em contraste, os 10% mais ricos concentram, em mdia, 35% da renda total,
havendo pases da regio em que este percentual supera a casa dos 40% e os valores mais
baixos so 28%. Portanto, para todos os pases da Amrica Latina os 10% mais ricos se
apropriam de uma parcela da renda superior quela apropriada pelos 40% mais pobres.
Ademais, a renda mdia dos 10% mais pobres supera em cerca de 17 vezes a dos 40%
mais pobres e essa mesma relao chega a 20 vezes quando se compara os 20% mais ricos
em relao aos 20% mais pobres. No tocante a evoluo da distribuio da renda na regio,
se nota tendncias distintas entre os pases, quando se considera o perodo de 2002 a 2007,
denotando que, embora para muitos pases houve reduo da desigualdade, isso no uma
verdade para todos.
Naqueles pases onde se observou uma melhora aprecivel da distribuio de renda,
essa, em geral, foi resultado da combinao do estancamento da renda real do quintil mais
rico, que contrastou com importante incremento experimentado pelo quintil mais pobre.
Tambm foi um ponto em comum de vrios pases onde se observou a reduo da
desigualdade que a maior parte das melhoras distributivas foi gerada na evoluo da renda
do trabalho, tendo em vista que o incremento da renda entre os mais pobres decorreu
principalmente do aumento da renda laboral. Entre os mais ricos, tambm houve aumento
da renda do trabalho, que foi compensada por perda de renda de outras fontes. Contudo, a
ampliao do gasto social na Amrica Latina e no Brasil, ao incrementar a renda total dos
mais pobres, tambm favoreceu a reduo da desigualdade.
A evoluo do ndice de Gini entre 2002 e 2007, corrobora tendncia de queda na
desigualdade em muitos pases da Amrica Latina, sendo que em nove pases o Gini caiu
no menos que 5%. A media simples do Gini para regio apresentou, no perodo de 2002
a 2007, uma queda de 4%. Embora o nvel de desigualdade ainda continue sendo elevado,
certamente um resultado positivo.
Contudo, a comparao do Gini mdio simples de um grupo de pases, entre 1990
e 2007, indicou que o mesmo caiu apenas de 0,532, para 0,515, ou seja, uma reduo
de apenas 3%, indicando que no houve nenhuma mudana estrutural nos padres
distributivos prevalecentes na Amrica Latina.
2.8.3. Previdncia Rural, Benefcios de Prestao Continuada e Distribuio de
Renda no Brasil
Enquanto outros pases tm graves difculdades de incluir a agricultura no seu sistema
de proteo social, a Previdncia rural brasileira tornou-se uma referncia internacional
pelas inovaes que introduziu, permitindo expandir a cobertura aos trabalhadores desse
segmento. Esses princpios inovadores de funcionamento, onde se destaca a no existncia
de uma contribuio individualizada, substituda pela contribuio sobre a produo
comercializada, e o valor bsico dos benefcios equivalente ao salrio mnimo, permitiram
superar as difculdades que a mera transposio de regras da rea urbana iria criar.
A Constituio de 1.988 e a posterior regulamentao no incio dos anos 90
171
ampliaram esses conceitos inovadores e caminharam no sentido da universalizao.
Em especial, a Constituio de 1988, que foi escrita aps o fim de duas dcadas de
governo militar, teve a inteno de reverter a regressividade e a excluso da poltica
social brasileira, mediante adoo de medidas de carter universal. Com esse objetivo
foi adotado um conceito mais amplo de Seguridade Social, que deve ser entendido
como a conjuno e coordenao das polticas de Previdncia Social, Assistncia
Social e Sade. A referida Constituio tratou de introduzir conscientemente conceitos
universalistas beveridgianos no sistema de proteo social brasileiro, ou seja, alm de
um eixo contributivo previdencirio, o Estado tambm deveria prover benefcios bsicos
mnimos, fnanciados por meio de tributos, para evitar pobreza naqueles grupos sociais
que possussem baixa capacidade contributiva individual.
Com a promulgao da Constituio de 1988, o sistema de Previdncia Social Rural
teve profundas modifcaes. Houve uma preocupao especial em garantir proteo para
o regime de economia familiar rural e a preservao dos princpios especfcos aplicados
contribuio rural. Outra exigncia foi a implementao de um tratamento eqitativo
por gnero, assim como o aumento do valor mnimo do benefcio para o equivalente a
um salrio mnimo (antes era inferior ao piso legal de remunerao). Essas mudanas
trouxeram melhorias profundas para os segurados rurais.
Em primeiro lugar, o direito a uma aposentadoria por idade foi estendido ao cnjuge (o
que na prtica signifcava: mulher), sem importar o fato de que o chefe de famlia poderia
estar recebendo um benefcio da Previdncia Social. Essa mudana nas regras signifcou
uma universalizao da cobertura s mulheres trabalhadoras rurais idosas e uma mudana
em seu papel social.
Em segundo lugar, a idade limite para a aposentadoria por idade foi reduzida em cinco
anos, em comparao com as idades dos trabalhadores urbanos (65/60), passando a ser
de 60/55 para homens e mulheres entre os segurados rurais. A diferena nas idades de
aposentadoria justifcou-se pelo fato de o trabalho na agricultura ser mais penoso sob as
condies da economia familiar no Brasil.
Em terceiro lugar, a garantia de um piso de remunerao equivalente a um salrio
mnimo foi tambm aplicada ao caso das aposentadorias rurais, duplicando o valor do
benefcio por idade vlido anteriormente.
Por fm, a nova legislao preservou diversos tratamentos especiais para o sistema
rural, evitando que os segurados rurais fossem onerados pelas regras da Previdncia
Social urbana, que no lidam de forma adequada com a realidade rural. O mais
importante desses tratamentos uma regra de contribuio especfca, que no requer
uma contribuio monetria individual sobre a renda auferida, mas exige que o primeiro
comprador da produo rural pague ao INSS uma contribuio de 2% sobre o valor da
comercializao para seguro por idade, invalidez e sobrevivncia. A segunda exceo
que o segurado rural deve comprovar os anos de trabalho na agricultura, em vez dos
anos de contribuio, a fm de cumprir o perodo de carncia mnimo para solicitar um
benefcio. Portanto, enquanto os trabalhadores urbanos esto sujeitos a uma contribuio
patronal de 20% sobre a folha de salrios e uma alquota sobre os salrios que varia de 8%
172
a 11%, no meio rural, a contribuio de 2% sobre o valor da comercializao. Ademais,
os trabalhadores rurais e/ou na agricultura familiar tm direito a proteo social da
previdncia condicionada comprovao de tempo de trabalho no campo e no ao tempo
de contribuio como no meio urbano.
Portanto, de um modo geral, pode-se afrmar que a previdncia rural brasileira, em uma
movimentao contrria tendncia internacional, praticamente universalizou a cobertura
no setor nos anos 90, quando entraram em vigor os dispositivos da Constituio de 1988.
As regras da previdncia rural permitem a comprovao de trabalho rural por meio de
diversos expedientes (declaraes de sindicato rural, provas testemunhais, entrevistas,
documentao do terreno, notas de venda de produo). Dessa forma, na realidade, o
critrio bsico de acesso aos benefcios na Previdncia Rural brasileira , alm da idade
de 60/55 anos para homens/mulheres, o tempo de trabalho rural. Para a quase absoluta
totalidade dos segurados rurais, o benefcio concedido igual ao piso de benefcios
assegurado pela Constituio: o salrio mnimo.
Com essas alteraes, um amplo contingente de trabalhadores da agricultura
familiar foi incorporado Previdncia. A nova legislao fez com que o nmero
de benefcios rurais aumentasse signifcativamente na primeira metade da dcada
de 90. Desde ento, a Previdncia Rural tem um papel muito relevante em termos
de distribuio de renda e combate pobreza, fortalecimento de estruturas sociais
e produtivas da agricultura familiar, evitando tambm migrao rural-urbana e
assegurando a produo de alimentos no Brasil.
Mais recentemente, como fruto de um profcuo ciclo de debates com representantes dos
trabalhadores rurais foi realizada, por meio da Lei n 11.718, de 20 de junho de 2008, uma
importante atualizao conceitual da Previdncia Rural s transformaes pelas quais passou
a agricultura familiar ao longo da dcada de 90 e dos anos 2000. A referida atualizao ir,
tanto ajudar a garantir direitos e aumentar a formalidade rural, como tambm aparar arestas
que sua defasagem criava no atendimento dos trabalhadores do campo.
Com esta atualizao dos conceitos de segurado especial e da agricultura familiar,
passou a haver o reconhecimento da pluriatividade do referido regime, ou seja, o fato
de que os estabelecimentos, embora no deixem de caracterizar-se como rurais e terem
a agricultura como atividade principal, agregam valor e trazem novas fontes de renda
suplementares ocupao principal.
Ademais, foi prorrogado o prazo que permitia aos trabalhadores rurais, empregados
e contribuintes individuais, requererem aposentadoria por idade, no valor de um salrio
mnimo, mediante a comprovao do exerccio de atividade rural at dezembro de 2010.
Tal medida visa garantir o direito obteno da aposentadoria desses trabalhadores
que j completaram ou esto prestes a completar a idade para obteno do benefcio
previdencirio. A nova legislao vai alm, ao permitir uma contagem de tempo
especial do perodo de contribuio desses trabalhadores rurais at dezembro de 2020,
concomitantemente adoo de medidas que buscam uma maior formalizao das relaes
de trabalho no campo, como o contrato de trabalho de curta durao entre pessoas fsicas,
que responde a uma demanda do Frum Nacional de Previdncia Social.
173
Portanto, de um modo geral, o Brasil apresenta um desenho muito peculiar em
relao experincia internacional, uma vez que seu regime previdencirio urbano
contributivo e, na rea rural, o pas aproxima-se, de fato, de uma aposentadoria bsica
universal no contributiva: o benefcio de valor nico (salrio-mnimo) e no apresenta
correlao com rendimentos da fase ativa ou com a base de incidncia da contribuio. A
contribuio pessoal, por seu lado, possui uma caracterstica de tributo, incidindo sobre
o faturamento com vendas da produo rural do estabelecimento agrcola familiar. Por
um lado, h difculdades para identifcar-se uma caracterstica de regime contributivo no
caso do regime rural brasileiro mas, por outro lado, tambm no pode ser caracterizado
como assistencial, uma vez que o direito de acesso ao benefcio no se d por teste de
necessidade, mas pela circunstncia de o(a) segurado(a) ter trabalhado na agricultura.
Com as mudanas mencionadas, a Previdncia rural no Brasil passou a ter um papel
fundamental de distribuio de renda das reas urbanas para o campo, com impacto
muito importante na reduo da desigualdade entre cidade e campo, uma realidade to
caracterstica da Amrica Latina, como tambm na reduo da pobreza rural e na ampliao
da proteo social aos trabalhadores rurais. Ademais, a Previdncia Rural tambm
importante como mecanismo de preveno ou reduo da migrao rural para o meio
urbano, para mudana do papel social da mulher, para a redistribuio regional de renda e
como suporte para economia local de pequenos municpios.
Para se ter uma idia da dimenso dessa redistribuio, em 2008, no mbito do
Regime Geral de Previdncia Social, enquanto a Rural apresentou uma necessidade
de financiamento estimada de 1,21% do PIB, resultado de uma despesa de 1,38% e
arrecadao de 0,17% da produo total, no caso da urbana, o dfcit foi de 0,04% do PIB,
resultado de uma despesa de 5,49% e uma arrecadao de 5,45% da renda total. Enquanto a
relao arrecadao/despesa na rea urbana, em 2008, foi de 99,2%, na rural, essa relao
caiu para 12,4%.
A criao do chamado segurado especial tambm foi fundamental para ampliar a
proteo social dos trabalhadores brasileiros. Por meio de estimativas derivadas da PNAD/
IBGE de 2007, chega-se a concluso que o segurado especial aumenta a cobertura dos
trabalhadores ativos em 9,4%, ou seja, cerca de 7,8 milhes de trabalhadores. Colocado
de outra forma: sem a figura do chamado segurado especial a proteo social dos
trabalhadores ocupados no Brasil, em 2007, cairia dos atuais 65,3% para 55,8%.
Como colocado anteriormente, outro programa social que tem um importante papel
na reduo da desigualdade no Brasil o chamado Benefcio de Prestao Continuada -
BPC, que consiste no pagamento do salrio mnimo mensalmente a pessoas com 65 anos
de idade ou mais e a pessoas com defcincia incapacitante para a vida independente e para
o trabalho, sendo que em ambos os casos o benefcio fca condicionado ao fato que a renda
per capita familiar do benefcirio seja inferior a do salrio mnimo.
O surgimento do BPC est vinculado a reestruturao da poltica de assistencial social
no Brasil na dcada de 90, em especial com a promulgao da chamada Lei Orgnica da
Assistncia Social LOAS (lei n 8.742/1993). Um dos avanos relevantes atingidos com a
LOAS foi a reforma do sistema de benefcios, com a implementao do BPC em substituio
174
a Renda Mensal Vitalcia - RMV. O BPC comeou a ser pago no comeo de 1996.
A Renda Mensal Vitalcia - RMV, havia sido criada na dcada de 70 e era um benefcio
bsico direcionado aos invlidos ou pessoas com 70 anos de idade, ou mais, que no
eram capazes de prover o prprio sustento ou de serem sustentados por suas famlias. Os
candidatos deveriam ter feito no mnimo 12 contribuies Previdncia Social ao longo
de sua vida ativa. Isso signifca que somente as pessoas que j houvessem trabalhado
tinham direito ao benefcio. Assim, grande parte da populao portadora de defcincia e/
ou aqueles que nunca ingressaram no mercado de trabalho formal no tiveram acesso a esse
programa assistencial. O valor da RMV, nas dcadas de 70 e 80, at a Constituio de 1988,
era de meio salrio mnimo.
Portanto, ao contrrio das regras da RMV, o BPC no exige que o indivduo tenha
contribudo previamente Previdncia Social para se tornar apto a receber o benefcio.
Vale ressaltar que a nova defnio de pessoas portadoras de defcincia, ao permitir que
pessoas com defcincia congnita tambm possam ser consideradas, inclui um nmero
maior de candidatos potenciais, que nunca haviam sido objeto de uma poltica social
especfca no Brasil. Por isso, a implementao do BPC-LOAS signifcou uma importante
expanso da cobertura da poltica social aos menos privilegiados.
Em dezembro de 2008, o BPC benefciava cerca de 2,9 milhes de pessoas, sendo 1,4
milho de idosos e 1,5 milho de portadores de defcincia. Os pagamentos pelo BPC
representaram, em % do PIB, 0,35%, 0,41% e 0,44% nos anos de, respectivamente, 2005,
2006 e 2007. Essa proporo crescente em relao ao PIB refete tanto o aumento do
nmero de benefcirios quanto os ganhos reais do salrio mnimo.
Um exerccio que comprova a importncia da Previdncia Rural comparar onde se
encontram efetivamente os benefcios da aposentadoria rural/BPC na distribuio por
dcimo de renda, e onde estariam na ausncia dessas polticas sociais. Como pode ser
visto pelo grfco 6, atualmente apenas 1,4% dos benefcirios rurais esto entre os 10%
mais pobres da populao. Na ausncia desses benefcios, esse percentual se elevaria
para 35,8% do total de benefcirios. J para os segundo e terceiros dcimos mais pobres,
enquanto atualmente, respectivamente, concentram 6% e 8,6% do total de benefcirios, na
ausncia desses benefcios, esses percentuais se elevariam, respectivamente, para 15,9%
e 11%. Portanto, pode-se dizer que graas a aposentadoria rural e ao BPC o nmero de
benefcirios que estariam entre os 30% mais pobres da populao cai de 62,7% do total
para apenas 16%. Esse nmero denota a grande importncia dessas polticas sociais na
melhora da distribuio da renda no Brasil.
175
Grfco 6
Onde esto os benefcirios rurais da Previdncia e onde estariam sem os rendimentos
previdencirios? Percentual nos decis de renda domiciliar per capita Brasil 2007
Fonte: PNAD/IBGE; Elaborao: Ministrio da Previdncia Social Brasil.
Tambm importante salientar que os benefcios previdencirios tm um impacto
muito importante no tocante reduo da pobreza. Utilizando como linha de pobreza
a renda domiciliar per capita de salrio mnimo, havia, no Brasil, em 2007, cerca
de 56,9 milhes de pobres (30,8% da populao total65). Caso fosse excluda a renda
previdenciria, o nmero de pobres aumentaria para 79,1 milhes de pessoas (42,8% do
total) e, portanto, a Previdncia retira, no Brasil, 22,2 milhes de pessoas da pobreza (12%
da populao total ver tabela 1).
65 Foram considerados apenas os habitantes de domiclios onde todos os moradores declararam a integralidade
de seus rendimentos, ou seja, foram ignorados os domiclios onde pelo menos um morador tinha rendimento
ignorado ou no declarado. Foram considerados os benefcirios tanto do Regime Geral de Previdncia So-
cial, quanto aqueles dos Regimes Prprios dos Servidores Pblicos.
176
Tabela 1
Impacto dos Mecanismos de Proteo Social* sobre o Nvel de Pobreza**
Descrio
Quantidade de
Pessoas
% do Total
Populao de Referncia*** 184.628.821 100,0%
Renda Domiciliar Per
Capita inferior a
salrio mnimo
Incluindo renda
previdenciria
56.872.657 30,8 %
Excluindo a renda
previdenciria
79.100.465 42,8 %
Impacto dos benefcios do RGPS sobre a
quantidade de pessoas pobres
22.227.808 12,0 %
Fonte: PNAD/IBGE 2007. Elaborao: Ministrio da Previdncia Social Brasil
* Considerando tambm os segurados dos Regimes Prprios de Previdncia Social RPPS.
** Linha de Pobreza = salrio mnimo.
*** Foram considerados apenas os habitantes de domiclios onde todos os moradores declararam a
integralidade de seus rendimentos.
Esse efeito benfico sobre a pobreza, embora concentrado nas faixas etrias mais
avanadas, por meio das transferncias de renda nas pessoas de um mesmo domiclio, acaba
reduzindo o nvel de pobreza em todas as faixas etrias, como pode ser visto pelo grfco 7.
177
Grfco 7
Pobreza com e sem as transferncias Previdencirias Brasil 2007
Fonte: PNAD/IBGE 2007. Elaborao: Ministrio da Previdncia Social Brasil considerando a linha de
pobreza de salrio mnimo.
Portanto, todos esses dados apresentados deixam claro que os programas no
contributivos que existem no Sistema de Seguridade Social brasileiro desempenham um
importante papel em termos de propiciar uma melhor distribuio de renda no pas, reduzir
o nvel de desigualdade e a pobreza, bem como ampliar a proteo social aos trabalhadores,
idosos e as famlias brasileiras. Nesta seo foi destacado o caso da Previdncia rural e
do BPC LOAS, que propiciaram importante ampliao da cobertura dos idosos66 (ver
grfco 8). Certamente, tambm importante destacar o programa Bolsa Famlia, no
apenas pela sua importncia distributiva e seu impacto imediato sobre a pobreza, mas,
tambm, pelos seus efeitos positivos sobre o nvel educacional de crianas de domiclios
pobres, sobre a reduo do trabalho infantil e, dessa forma, como mecanismo para quebrar
a inrcia da pobreza entre geraes.
66 Foi entendida como proteo social ou cobertura dos idosos o percentual de pessoas com 60 anos ou mais que
recebiam benefcio como aposentadoria e/ou penso ou que continuavam no mercado de trabalho como con-
tribuintes para a Previdncia.
178
Grfco 8
Proteo Social Idosos Pessoas de 60 anos ou mais que recebem aposentadoria e/ou
penso ou que continuam contribuindo para algum regime previdencirio
1992 a 2007 em % da populao total 60 anos ou mais
Fonte: PNAD/IBGE 1992 a 2007; Elaborao: Ministrio da Previdncia Social do Brasil
A anlise da experincia brasileira e outras experincias na regio, em outros pases
da Amrica Latina, mostram que programas semi ou no contributivos no mbito da
Seguridade Social so um elemento necessrio das polticas sociais como mecanismo
de distribuio de renda e reduo da desigualdade, em especial, em um mundo
globalizado que muitas vezes impe presses sobre ainda incipiente sistemas de proteo
social prevalecente em toda regio. Um sistema de seguridade social exclusivamente
contributivo, obviamente, apenas ir reproduzir as desigualdade e precariedades existentes
no mercado de trabalho, e tal fato, no Brasil e Amrica Latina, significa reproduzir
resultados de um mundo laboral marcado por elevadas informalidade e desigualdade, bem
como uma precria cobertura da proteo social. Ademais um sistema de seguridade social
que busca ampliar a proteo por meio de programas dessa natureza tende a estimular a
busca da competividade por meio de ganhos de produtividade e no rebaixamento dos
padres de proteo, bem como pode favorecer a competitividade ao ampliar o mercado
domstico e permitir ganhos de escala.
2.8.4. Consideraes Finais
Como colocado anteriormente, no existe um consenso a respeito dos impactos da
globalizao sobre a distribuio de renda entre os pases ou dentro de cada pas, at mesmo
porque esses efeitos tendem a variar da pas para pas ou de regio para regio. O que parece
realmente inegvel que a globalizao um processo, em muitos aspectos, absolutamente
179
inevitvel. Nesse sentido, parece fundamental que as polticas pblicas busquem
maximizar as oportunidades e efeitos benfcos e minimizar os riscos e efeitos negativos
associados a esse processo inevitvel.
Tambm inegvel que a globalizao, ao afetar o fuxo de bens, servios e capitais
entre os diversos pases e regies acaba por afetar a estrutura de produo, emprego,
salrios e o funcionamento dos mercados financeiros, aparentemente, gerando um
maior grau de instabilidade nesses ltimos, em especial, no atual ambiente em que no
existe uma regulamentao adequada. Todas essas conseqncias acabam por afetar a
distribuio de renda.
Certamente, nesse processo, h riscos que precisam ser levados em considerao. Em
primeiro lugar, a intensifcao do comrcio e dos fuxos de capitais entre os pases parece
estar criando uma tendncia bastante generalizada de aumento da demanda por trabalho
qualifcado em detrimento do no qualifcado que j resultou em aumento da desigualdade
em vrios pases em desenvolvimento. Ademais, a intensa competio entre os pases
emergentes e em desenvolvimento pode acirrar uma competio baseada em baixos salrios
por meio da reduo ou no ampliao da proteo social dos trabalhadores. Esse risco
certamente existe e tambm pode ter efeitos muito nefastos sobre a distribuio de renda.
Outro risco j citado anteriormente a maior instabilidade nos mercados fnanceiros
internacionais que desde a dcada de 90 vem passando por sucessivas crises e que vem
sendo caracterizado pela rpida formao de bolhas especulativas. O estouro dessas
bolhas tem gerados crises que resultam em medidas que, em algum grau, levam a um
processo de socializao das perdas. Nesse ciclo, os ganhos so privados e as perdas
socializadas, de forma que h prejuzos para a distribuio de renda. Ademais, estas
instabilidades nos mercados fnanceiros, como a crise atual, representa um risco para
pases da Amrica Latina que implantaram regimes privados de capitalizao de contas
individuais, colocando em risco o patrimnio e a proteo social desses trabalhadores.
Portanto, da discusso acima fca claro que a globalizao, embora traga a tona um
conjunto importante de oportunidades, tambm traz riscos inerentes, inclusive, com
relao a proteo social dos trabalhadores. Nesse contexto, as polticas pblicas devem
no apenas evitar prejuzos a Seguridade Social, como tambm devem buscar a ampliao
da cobertura. Essa ampliao envolve, no caso da Amrica Latina, necessariamente a
introduo de mecanismos no ou semi contributivos que tanto iro contribuir para o
aumento da proteo social, como tambm iro favorecer a distribuio de renda, servindo
como eventual mecanismo de proteo contra efeitos concentradores da globalizao ou
mesmo propiciando uma melhor distribuio dos ganhos advindos do referido processo.
Alm disso, o crescimento da proteo social, ao distribuir a renda, pode favorecer nos
pases da Amrica Latina a ampliao do mercado interno ou domstico, o que favorece a
gerao de economias de escala e, consequentemente, o aumento da competitividade no
mercado internacional. Esse processo tambm tende a aumentar a atratividade de capitais
diretos internacionais.
Portanto, em que pesem as dvidas a respeitos dos impactos distributivos da
globalizao, recomendvel o fortalecimento das polticas de Seguridade Social, tanto
180
como mecanismo de proteo contra efeitos adversos, como tambm como instrumento de
melhor distribuio de possveis ganhos advindos da globalizao. Ademais, a ampliao
da proteo social estimula um caminho de busca da competitividade no pela reduo de
custos, mas sim pelo aumento da produtividade.
Como foi mostrado neste artigo, tanto o Brasil como a Amrica Latina como um todo e
a maioria dos pases da regio apresentam um elevado nvel de desigualdade, quase sempre
entre as mais elevadas do mundo. Tal realidade refete um longo passado e uma tradio
histrica de modelos de desenvolvimento que geraram concentrao da riqueza. Contudo,
no perodo recente, para muitos pases, houve uma expressiva melhora da distribuio de
renda. No Brasil, em particular, a desigualdade, medida pelo ndice de Gini, alcanou em
2007, ltimo dado disponvel, o menor patamar de todo o perodo de 1981 a 2007.
No caso brasileiro, a melhora da distribuio de renda est ligada a uma conjugao
de fatores: a) estabilizao dos preos e fm da ameaa de hiperinfao, como condio
necessria mas no sufciente; b) nos anos 2000, melhor desempenho em termos de
crescimento econmico sustentado e, consequentemente, recuperao do mercado de
trabalho formal com expressiva gerao de empregos com proteo social e reduo
da informalidade; c) recuperao da renda mdia do trabalhador nos anos de 2005 a
2007, aps expressiva queda no perodo de 1997 a 2003; d) menor concentrao dos
rendimentos do trabalho; e) poltica de valorizao do salrio mnimo que propiciou
uma forte recuperao do valor real do piso legal de remunerao, mas tambm piso da
Seguridade Social brasileira; f) avano nas polticas sociais, como Previdncia rural,
BPC- LOAS e programa Bolsa Famlia.
Na Amrica Latina tambm um nmero expressivo de pases tambm logrou uma
reduo da desigualdade no perodo entre 2002 e 2007. Assim como no Brasil, parece
que ocorreu uma combinao de menor desigualdade nos rendimentos do trabalho com
incremento da renda dos mais pobres em funo das polticas ou gastos sociais que
cresceram nesse perodo na regio.
Apesar dos avanos observados, tanto no Brasil como em outros pases da Amrica
Latina, a realidade que ainda prevalece em toda regio um elevado nvel de desigualdade
que ainda demanda alteraes estruturais nos padres distributivos. As mudanas recente
ainda no foram suficientes para gerar um grau de desigualdade similar a dos pases
desenvolvidos e apagar um legado histrico de concentrao da riqueza.
Em que pese as divergncias em relao quais so os caminhos a serem seguidos
para propiciar uma mudana estrutural em direo a uma melhor distribuio de renda
na Amrica Latina, em meio aos riscos e oportunidades gerados pela globalizao, a
experincia da Previdncia rural brasileira e do BPC- LOAS indicam que a criao,
instituio e o fortalecimento de programas semi ou no contributivos no mbito da
Seguridade Social um caminho vivel e recomendvel para a construo de uma
sociedade mais igualitria e mais justa. Mesmo em um ambiente globalizado, pode ser uma
forma de estimular a busca de competitividade por ganhos de produtividade e ampliao do
mercado consumidor domstico, e no pela reduo da proteo social.
Ademais, parece obvio que programas tradicionais de Previdncia Social, baseados
181
exclusivamente no princpio contributivo, no so capazes de universalizar a cobertura
da Previdncia Social na Amrica Latina, apesar de sua importncia e mrito. Alm da
alta incidncia de relaes informais de trabalho assalariado, esses programas enfrentam
difculdades para incluir os setores da economia familiar rural e urbana e o chamado setor
informal. A elevada pobreza, seja estrutural ou resultante da instabilidade econmica e
social das ltimas dcadas, outro obstculo ao incremento da proteo social por meio de
programas contributivos na Amrica Latina. Por outro lado, alm de cobrar a contribuio
daqueles que so capazes de faz-la, uma poltica que tenha por objetivo aumentar a
cobertura da proteo social demandar novas formas de fnanciamento que no sejam
baseadas em contribuies monetrias individuais, para incorporar aqueles grupos que no
so capazes de manter contribuies regulares. Obviamente, programas exclusivamente
contributivos no servem para distribuir renda e apenas tendem a reproduzir as
desigualdades existentes no mercado de trabalho que, no caso da Amrica Latina, signifca
um setor com alta informalidade, elevada precariedade e m distribuio de renda.
Portanto, nesse contexto, a ampliao da proteo social e a melhora na
distribuio de renda na Amrica Latina, em um mundo globalizado, passam
necessariamente pela criao, instituio e fortalecimento de programas semi e no
contributivos no mbito da Seguridade Social, de uma forma que seja sustentvel,
no longo prazo, do ponto de vista fnanceiro e/ou fscal e de uma forma que permite
conciliar efcincia/competitividade com equidade.
2. 9 CONSIDERAES SOBRE A POLTICA DE REAjUSTE DE
BENEFCIOS DA PREVIDNCIA SOCIAL E COMPARAES COM NDICES
DE INFLAO (Graziela Ansiliero e Rogrio Nagamine Costanzi, da Coordenao
Geral de Estudos Previdencirios). Elaborada em fevereiro de 2009.
2.9.1. Introduo
Com certa recorrncia, a questo do reajuste dos benefcios previdencirios pagos pelo
Regime Geral de Previdncia Social RGPS ganha relevncia pblica especialmente no
caso do reajuste dado aos benefcios com valor acima de um salrio mnimo, em funo das
eventuais comparaes com a evoluo do custo de vida. Argumenta-se, com freqncia,
que os benefcios previdencirios teriam perdido valor e que haveria necessidade de
aumentar a taxa de correo anual dos benefcios pagos pelo RGPS. Nesse contexto,
importante realizar um breve histrico no qual se contrastem os reajustes dados aos
benefcios com alguns dos principais ndices de infao no pas.
A presente Nota Tcnica mostra com clareza que no ocorreu a alegada perda de valor
dos benefcios do RGPS em anos recentes quando se compara os reajuste com ndices como
o INPC, o IPCA e o IPC 3i. Obviamente, foi dado tratamento diferenciado aos benefcios
com valor exato de um salrio mnimo e aos benefcios com valor acima de 1 salrio
mnimo, j que seguem regras distintas de reajuste. Segundo, trabalhamos com trs ndices
182
de infao: o INPC (hoje, o ndice ofcial de reajuste de benefcios previdencirios), o
IPCA (o ndice ofcial de infao para o consumidor no Pas, utilizado pelo Comit de
Poltica Monetria para acompanhamento das metas de infao) e o IPC-3i (especfco
para famlias compostas mais fortemente por idosos)
67
. Tambm so feitas consideraes
legais, fscais e distributivas a respeito da poltica de reajustes e da proposta de que todos
tenham aumentos iguais ao do salrio mnimo.
2.9.2. Reajuste do Piso Previdencirio
Entre os cerca de 26,1 milhes de benefcios previdencirios e assistenciais pagos em
dezembro de 2008, 17,8 milhes (68,3% do total ou seja, 2/3) possuem o valor do piso
previdencirio, que equivale ao salrio mnimo (grfco 1). Portanto, a grande maioria dos
benefcirios do Regime Geral de Previdncia Social e da Assistncia Social tm tido seus
benefcios reajustados pelos mesmos critrios utilizados para conceder reajustes ao salrio
mnimo, o qual vem obtendo expressivos ganhos reais desde 1995. Portanto, 2 em cada 3
benefcirios da Previdncia e Assistncia Social tiveram expressivos aumentos reais no
perodo de 1995 a 2009.
67 O ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC calculado pelo IBGE e mede o custo da cesta de consu-
mo das famlias com rendimentos mensais entre 1 e 6 salrios mnimos pblico com renda muito prxima
do benefcirio do RGPS. O ndice de Preos ao Consumidor Amplo - IPCA, tambm calculado pelo IBGE,
mede o custo da cesta de consumo de famlias com rendimentos mensais de at 40 salrios mnimos. Final-
mente, o ndice de Preos ao Consumidor da Terceira Idade IPC-3i, calculado pela Fundao Getlio Var-
gas, mede o custo da cesta de consumo de famlias majoritariamente compostas por indivduos com mais de
60 anos (com pelo menos 50% de membros com 60 anos ou mais de idade) e renda de at 33 salrios mnimos.
183
Grfco 1
Distribuio de Benefcios Emitidos
Segundo Faixas de Valores - Em Pisos Previdencirios (Posio Dezembro/2008)
Fonte e Elaborao SPS/MPS.
Os dados aqui levantados mostram os reajustes dados ao salrio mnimo no perodo
de 2003 a 2009 (tabela 1). Dada a disposio poltica de concesso de aumentos reais ao
salrio mnimo, as tabelas seguintes revelam um forte aumento real em favor da maioria
dos beneficirios do RGPS e da totalidade dos beneficirios da Assistncia Social no
perodo: de 44,98% se comparado ao INPC e 47,14 % comparado ao IPCA. O ganho real
estimado pelo IPC-3i de 46,89%, acima dos ganhos obtidos quando calculados pelo INPC
e ligeiramente abaixo dos registrados na comparao com o IPCA.
184
Tabela 1
Evoluo dos ndices de Infao e do Reajuste do Piso previdencirio e Ganho Real
(2003-2009)
Perodo ndice Acumulado Reajuste do Piso Ganho Real
INPC 60,37%
132,50%
44,97%
IPC-3i 58,28% 46,89%
IPCA 58,01% 47,14%
Fonte: IBGE; FGV - Elaborao: SPS/MPS.
O grfco 2, restrito ao perodo 2002-2009, demonstra que h um descolamento entre
o reajuste dado ao salrio mnimo e as curvas dos ndices de infao, intensifcado no
perodo 2005-2009. Conclui-se que a grande maioria dos benefcirios da Previdncia e da
Assistncia que recebem benefcios no valor do piso previdencirio foi benefciria da
atuao do governo no sentido de valorizar o salrio mnimo.
Grfco 2
Evoluo Reajuste Salrio Mnimo, INPC, IPCA e IPC-3i
2002-2009, sendo 2002=100
Fonte: IBGE e FGV - Elaborao: SPS/MPS.
185
Nos anos de 2003 a 2009, o reajuste do salrio mnimo sempre fcou acima da infao
medida pelo INPC (ver tabela 2). A alternativa de reajuste do salrio mnimo acima da
infao uma deciso poltica de distribuio de renda por meio do sistema previdencirio e
assistencial, mediante a concesso de aumentos reais a 17,8 milhes de pessoas que recebem
benefcios no valor de 1 salrio mnimo, ou seja, cerca de 2 em cada 3 benefcirios.
Tabela 2
Ganho Real do Piso Previdencirio - 2003-2009
ANO INPC
Reajuste do Piso
Previdencirio
Ganho Real
2003 18,54% 20,00% 1,23%
2004 7,06% 8,33% 1,19%
2005 6,61% 15,38% 8,23%
2006 3,21% 16,67% 13,04%
2007 3,30% 8,57% 5,11%
2008 4,97% 9,21% 4,04%
2009 5,92% 12,05% 5,79%
Acumulado - 2003 a 2009 60,37% 132,50% 44,97%
Fonte: IBGE e IPEADATA - Elaborao: SPS/MPS.
O aumento do salrio mnimo, em 2009, de R$ 415 para R$ 465, tem um impacto relevante
nas contas da Previdncia Social: ir elevar as despesas, em 2009, em cerca de R$ 8,7 bilhes
e, em 12 meses, em R$ 10,3 bilhes (ver tabela 3). O impacto lquido em 2009, excluda a
elevao da receita, estimado em R$ 7,9 bilhes e, em 12 meses, em R$ 9,3 bilhes.
Tabela 3
Estimativa de Impacto Financeiro nas Receitas e Despesas da Previdncia Social
decorrente do Aumento do Salrio Mnimo (de R$ 415,00 para R$ 465,00 em
fevereiro) - Em R$ mil
Item Em 2009 Em 12 meses
Receita 856.383,0 1.012.089,0
Despesa 8.729.695,0 10.316.913,0
Impacto Lquido 7.873.312,0 9.304.823,0
Fonte e elaborao: MPS/SPS.
2.9.3. Reajuste dos Demais Benefcios
A poltica de reajuste dos benefcios da Previdncia Social com valor superior ao
salrio mnimo defnida na Constituio Federal de 1988, com o intuito de garantir o
186
poder de compra dos benefcirios (valor real), conforme o disposto no 4 do art. 201.
Importante destacar que a prpria Constituio Federal veda a vinculao de qualquer
grandeza da economia ao salrio mnimo (Art. 7, Inciso IV). Com esta vedao,
os constituintes objetivaram propiciar a concesso de aumentos reais para o salrio
mnimo, sem que estes fossem anulados pelo reajustamento automtico dos preos e, ao
mesmo tempo, para no causar impacto nas contas da Previdncia Social e dos governos
municipais e estaduais. Assim, qualquer vinculao de reajuste de benefcios ao nmero
de salrios mnimos deve ser repelida.
Diante desses conceitos constitucionais, necessrio balizar a poltica de reajuste dos
benefcios do RGPS por um ndice que mensure a variao do poder de compra um ndice
de infao, e no o nmero de salrios mnimos ao qual corresponda momentaneamente
determinado benefcio, at porque tal vinculao iria comprometer, do ponto de vista fscal,
a poltica de valorizao do piso previdencirio. Os exerccios aqui realizados, em linha
com os feitos na seo anterior, buscam verifcar em que medida o preceito constitucional
tem sido mantido. Os resultados podem ser vistos na Tabela 4, onde nota-se, para todos os
ndices, um ganho real no perodo de 2003 a 2009.
Tabela 4
Evoluo dos ndices de Infao e do Reajuste dos Demais Benefcios e Ganho Real
(2003-2009)
Perodo ndice Acumulado
Reajuste de Benefcio
> 1 SM
Ganho Real
INPC 59,15%
60,56%
0,89%
IPC-3i 56,30% 2,72%
IPCA 56,43% 2,64%
Fonte: IBGE - Elaborao: SPS/MPS.
Registre-se que, apesar de voltado para famlias majoritariamente compostas por
idosos, o IPC-3i no deve ser considerado o ndice mais adequado para essa comparao,
por diversos motivos. Primeiro, a cesta de consumo desse ndice (de famlias com renda de
at 33 salrios mnimos) est bastante distante da cesta dos benefcirios do Regime Geral
de Previdncia Social. Segundo, sua cobertura geogrfca muito mais estrita que a dos
ndices do IBGE. Terceiro, o ndice de reajuste dos benefcios afeta o reajuste de todas as
demais variveis da Previdncia, em especial a arrecadao, pelo que um ndice que cubra a
maior parte da populao parece ser mais apropriado. Por fm, os ndices do IBGE possuem
metodologia de apurao amplamente consolidada, com longa srie histrica disponvel.
Acrescente-se que o INPC um ndice de abrangncia nacional que mensura o
poder de compra dos indivduos que ganham entre 1 e 6 salrios mnimos, o que inclui
a grande maioria dos benefcirios do Regime Geral. Esse ndice capta a variao dos
preos de produtos de consumo e expressa justamente os efeitos fnais da infao sobre
os trabalhadores e segurados da Previdncia Social. Ressalte-se tambm que o INPC
187
o ndice que originalmente constava da redao original da Lei n 8.213, de 24 de julho
de 1991, o qual foi objeto poca de consenso entre Congresso Nacional, governo e
trabalhadores.
Ademais, de acordo com a Lei n 11.430, de 26 de dezembro de 2006, que alterou a
referida Lei n 8.213: o valor dos benefcios em manuteno ser reajustado, anualmente,
na mesma data do reajuste do salrio mnimo, pro rata, de acordo com suas respectivas
datas de incio ou do ltimo reajustamento, com base no ndice Nacional de Preos ao
Consumidor - INPC, apurado pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
IBGE. O INPC, nesse sentido, tende a ser o ndice mais adequado para refetir a cesta de
consumo dos benefcirios do RGPS.
Em outras palavras, os beneficirios da Previdncia, devido ao dispositivo
Constitucional que prev a manuteno do poder de compra dos seus benefcios e com
a utilizao do INPC como referncia, encontram-se protegidos dos efeitos dos ciclos
econmicos que infuenciam os salrios dos trabalhadores da ativa e na maioria dos
casos ainda se benefciam dos efeitos da poltica de valorizao do salrio mnimo.
Diante da evoluo do INPC, bem como do IPCA, pode-se afrmar, portanto, que o
preceito constitucional de manuteno do valor real dos benefcios foi respeitado ao
longo de todo o perodo analisado.
Grfco 3
Evoluo do Reajuste dos Benefcios Acima de 1 SM e INPC, IPCA e IPC-3i
2002-2009, sendo 2002=100
Fonte: IBGE; FGV - Elaborao: SPS/MPS.
188
O grfco 3 mostra que houve ganhos reais para os benefcirios da Previdncia para
todos os ndices no perodo de 2003 a 2009. Tambm importante notar que muitos
benefcios tiveram reajustes entre aquele prevalecente para o salrio mnimo e os demais
benefcios pelo chamado efeito arrasto do salrio mnimo, ou seja, para aqueles benefcios
que embora fossem superiores ao piso previdencirio antes de um determinado reajuste,
estavam entre o salrio mnimo anterior e o novo piso.
A Tabela 5, a seguir, tambm demonstra que no houve perda real ou queda do poder
de compra dos benefcios acima do piso previdencirio, em comparao com o INPC. A
equivalncia do valor dos benefcios ao salrio mnimo, dada a sua repercusso nas contas
da previdncia social, entre outros fatores, implicaria o congelamento das estruturas de
desigualdade do sistema previdencirio e inviabilizaria o processo de recuperao do
salrio mnimo.
Tabela 5
Evoluo do INPC e do Reajuste dos Benefcios com Valor Superior ao Piso
Previdencirio - 2003-2009
ANO INPC
Reajuste dos
Benefcios > 1 SM
Ganho Real
2003 20,44% 19,71% -0,60%
2004 4,57% 4,53% -0,04%
2005 6,61% 6,36% -0,24%
2006 3,21% 5,01% 1,74%
2007 3,30% 3,30% 0,00%
2008 4,97% 5,00% 0,03%
2009 5,92% 5,92% 0,00%
Acumulado - 2003 a 2009 59,15% 60,56% 0,89%
Fonte: IBGE e IPEADATA - Elaborao: SPS/MPS.
Alm do reajuste do salrio mnimo, as contas da Previdncia so impactadas tambm
pela elevao do teto do RGPS e pelo reajuste concedido aos benefcios com valores
acima de 1 salrio mnimo, conforme determina a Constituio. Para 2009, considerando a
combinao dos efeitos da (I) elevao do teto do RGPS de R$ 3.038,99 para R$ 3.218,90
e do (II) reajuste de 5,92% para benefcios acima de 1 salrio mnimo, o impacto em termos
de aumento da despesa bruta at o fnal do ano ser de R$ 5,8 bilhes e, em 12 meses, ser de
R$ 6,9 bilhes. O aumento da despesa total, decorrente do reajuste do piso previdencirio
e dos demais benefcios, em 12 meses, chega a R$ 17,2 bilhes. O impacto lquido do
reajuste dos benefcios acima do piso, em 2009, de cerca de R$ 5,3 bilhes e, em 12
meses, de R$ 6,2 bilhes (ver tabela 6).
189
Tabela 6
Estimativa de Impacto Financeiro nas Receitas e Despesas da Previdncia Social
decorrente do Aumento do Teto Previdencirio e do Reajuste dos Benefcios
Superiores ao Piso Em R$ mil
Item Em 2009 Em 12 meses
Receita 568.713,0 672.116,0
Despesa 5.849.496,0 6.913.041,0
Impacto Lquido 5.280.783,0 6.240.925,0
Fonte e elaborao: MPS/SPS.
Um reajuste, para os benefcios que tm valor maior que o salrio mnimo, no mesmo
valor dado ao salrio mnimo (12,05%) traria um impacto considervel nas despesas da
Previdncia Social: aumento de R$ 12,3 bilhes em 2009 e um impacto lquido da ordem
de R$ 11,4 bilhes (ver tabela 7). Em 12 meses, o impacto na despesa seria da ordem de R$
14,6 bilhes, que o denota que essa poltica de reajuste acabaria por inviabilizar, do ponto
de vista fscal, a poltica de valorizao do salrio mnimo.
Tabela 7
Estimativa de Impacto Financeiro nas Receitas e Despesas da Previdncia Social de
um Reajuste, em 2009, de 12,05% (igual ao do SM) para os benefcios > 1SM
- Em R$ mil
Item Em 2009 Em 12 meses
Receita 917.567 1.084.397
Despesa 12.333.190 14.575.588
Impacto Lquido
11.415.623 13.491.191
Fonte e elaborao: MPS/SPS.
Ademais, no se pode perder de vista que medidas que impactam nas contas da
previdncia social devem ser exaustivamente debatidas. A combinao entre o aumento da
quantidade de benefcios e o incremento do valor mdio (ver grfcos 4 e 5) tem ocasionado
um crescimento contnuo das despesas da Previdncia Social, que se encontram em um
patamar elevado como proporo do PIB.
190
Grfco 4
Evoluo da Quantidade de Benefcios Emitidos pela Previdncia Social
Em milhes de benefcios - 2000 a 2008 (dezembro)

Fonte e Elaborao: SPS/MPS.
O aumento da quantidade de benefcios pagos veio acompanhado da melhoria do valor
mdio real destes, que chegou a R$ 665,27 na mdia de janeiro a dezembro de 2008, um
crescimento real de 15,9% em relao ao mesmo perodo de 2001, quando o valor mdio foi
de R$ 574,18 (ver grfco 5).
Grfco 5
Valor Mdio Real dos Benefcios Pagos pela Previdncia Social (2001 a 2008)
Em R$ de Dezembro/2008 (INPC) Mdia de janeiro a Dezembro de cada ano
Fonte: SPS/MPS.
191
Em 2008, as despesas apenas com benefcios previdencirios atingiram R$ 204,2
bilhes, a preos de dezembro de 2008 (INPC), que somados aos R$ 17,5 bilhes pagos
de benefcios assistenciais e Encargos Previdencirios da Unio, atingem a cifra de R$
221,7 bilhes, valor que deve corresponder a 7,6% do PIB estimado ou projetado para
2008. A necessidade de fnanciamento da Previdncia Social, em 2008, a preos de
dezembro de 2008 (INPC), foi de R$ 37,2 bilhes. A necessidade de fnanciamento da
Previdncia Social reduz a disponibilidade de recursos para as demais polticas pblicas,
inclusive, outras polticas sociais.
importante lembrar que o sistema previdencirio adotado no Brasil o de repartio
simples, que consiste num modelo onde os recursos recolhidos dos contribuintes atuais so
destinados a cobrir os gastos com os aposentados de hoje. Com este regime, estabelece-se
um pacto entre geraes onde os segurados ativos fnanciam os inativos, na expectativa
de que quando se aposentarem haver outra gerao de contribuintes fnanciando seus
benefcios. Nesse sistema no existe acumulao das contribuies para garantir o
pagamento da aposentadoria do prprio segurado contribuinte, como ocorre no sistema
de capitalizao. Tal aspecto ainda mais importante tendo em vista que o Brasil passou
por um acelerado processo de envelhecimento populacional que piora a relao entre
contribuintes e benefcirios.
Cabe salientar, que o 5 do art. 195 da Constituio Federal estabelece que nenhum
benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem
a correspondente fonte de custeio total. Acrescente-se, ainda, que a Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de fnanas pblicas voltadas para
a responsabilidade fiscal impe que a gesto da Previdncia Social dever pautar-se:
no planejamento e previsibilidade das receitas e despesas; no equilbrio entre receitas
e despesas; na transparncia dos seus registros; na preveno de riscos e correo de
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas; e no carter contributivo do regime,
com equilbrio fnanceiro e atuarial. No seu artigo 5, a Lei determina que o projeto de lei
oramentria anual dever ser acompanhado das medidas de compensao de aumento de
despesas obrigatrias de carter continuado.
2.9.4. Impactos distributivos de reajuste igual ao do salrio mnimo para todos os
aposentados e pensionistas
Outro importante ponto a ser salientado diz respeito aos impactos distributivos, caso
o reajuste para todos os aposentados e pensionistas fosse igual a do salrio mnimo. A
esse respeito, foram feitas as seguintes simulaes: a) impacto sobre as transferncias
adicionais para os 50% mais ricos da populao para o perodo de 2009 a 2011 usando
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD/IBGE; b) anlise de como
se alteraria a distribuio dos benefcirios entre os dcimos de distribuio de renda e
impacto sobre o ndice de Gini para aposentados e pensionistas caso houvesse prevalecido
a regra proposta e no a que efetivamente prevaleceu para o perodo de 1995 a 2007.
192
2.9.4.1. Primeira Simulao: Transferncias Adicionais para os 50% mais ricos
decorrente da mudana de regra para o perodo de 2009 a 2011 com dados da PNAD
Em primeiro lugar foi determinado o nmero de beneficirios de aposentadoria e
penso que estariam entre os 50% mais ricos da populao, consideradas todas as pessoas
com idade igual ou acima de 16 anos
68
. De acordo com essa metodologia, havia, em
setembro de 2007, cerca de 7,8 milhes de benefcirios de aposentadorias e penses entre
os 50% mais ricos
69
, com um valor mdio de benefcio de R$ 1.114,70 e uma massa total
mensal de R$ 8,7 bilhes (Tabela 8).
Tabela 8
Nmero de benefcirios do RGPS entre os 50% mais ricos (todos com benefcio de
valor superior ao salrio mnimo), renda mdia e massa de benefcios - Brasil
Item Valores
Quantidade de Benefcirios 7.841.086
Renda Previdenciria Mdia (Mensal) - R$ 1.114,70
Massa Mensal de Benefcios - R$ 8.740.459.302,00
Fonte: PNAD/IBGE 2007 - Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
Tendo em conta a massa de benefcios daqueles que estavam entre os 50% mais ricos
possvel estimar o impacto, em termos de transferncias adicionais para os mais ricos,
decorrente de uma alterao da regra de reajustes que prevalece atualmente (diferenciada
entre o piso e aqueles que recebem mais que o piso) para a proposta que todos recebem
o mesmo reajuste do piso ou do salrio mnimo. Cabe notar que essa alterao de regra,
mantida a atual poltica de valorizao do salrio mnimo, tambm implica em crescimento
real expressivo do teto do RGPS e/ou pode implicar, por restries fscais, em menores
reajustes reais para o salrio mnimo.
A mudana da atual regra de reajustes diferenciados entre o salrio mnimo e aqueles
que ganham acima do piso previdencirio, para um reajuste igual ao do mnimo para todos,
iria implicar, no mbito do Regime Geral da Previdncia Social, transferncias adicionais
para os 50% mais ricos de cerca de R$ 39,6 bilhes no perodo de 2009 a 2011
70
.
68 De forma a excluir do clculo os benefcirios de Regimes Prprios e considerar apenas aqueles do Regime
Geral de Previdncia Social - RGPS foram excludos aqueles com renda previdenciria superior ao teto do
RGPS.
69 De forma a tornar mais conversadora a estimativa, foram considerados apenas os benefcirios com renda
previdenciria superior mediana de renda que considera todas as fontes para determinar os 50% mais ricos.
Pela mesma razo o impacto foi estimado sem a correo da massa salarial para valores de 2008.
70 As hipteses utilizadas, em termos de reajustes, foram: a) salrio mnimo: 12,05% em 2009, 8,97% em 2010 e
9,20% em 2011; b) reajuste dos demais benefcios: 5,92% em 2009, 3,78% em 2010 e 4,50% em 2011.
193
2.9.4.2. Segunda Simulao: Impactos da Poltica de Reajuste dos Benefcios no
Potencial Distributivo das Transferncias Previdencirias e Assistenciais
Segundo dados da Pesquisa nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) de 2007, o
volume de recursos transferidos sob a forma de benefcios previdencirios e assistenciais
faz com que seus benefcirios se concentrem majoritariamente (75,2%) nos cinco ltimos
dcimos da distribuio de renda domiciliar per capita brasileira (ou, em outras palavras,
entre os 50% de maior renda per capita). No fossem os valores repassados aos benefcios,
a grande maioria dos benefcirios (64,3%) estaria entre os 50% de menor renda domiciliar
per capita (Grfco 6).
Grfco 6
Onde esto os benefcirios da Previdncia Social (e onde estariam na ausncia de
transferncias previdencirias e assistenciais)? - Brasil - 2007
Fonte: PNAD/IBGE-2007 - Elaborao: SPS/MPS.
Comprova-se, desta forma, o forte efeito das transferncias previdencirias sobre a
posio social dos seus benefcirios. Por outro lado, tambm fca evidenciado que hoje,
felizmente, os aposentados e pensionistas no esto entre as pessoas mais destitudas
e pobres da sociedade brasileira. Em que pese a expanso da cobertura previdenciria
entre os idosos brasileiros - que em 2007 chegou a 80,6% do total de pessoas com 60
anos ou mais de idade -, a concentrao dos rendimentos de aposentadoria nos dcimos
mais elevados da distribuio de renda ainda bastante significativa. Este fenmeno
decorre, dentre outros fatores, de distores no padro de insero dos diversos grupos
194
populacionais no mercado de trabalho e, indubitavelmente, de determinados requisitos
de elegibilidade para benefcios previdencirios, que contribuem (ou contriburam) para
reforar esta concentrao dentre os atuais aposentados e pensionistas.
71
De todo modo, observa-se que houve grandes avanos em sentido contrrio, como a
criao de um regime contributivo diferenciado para os chamados Segurados Especiais,
a equivalncia dos benefcios rurais frente aos urbanos, e, mais recentemente, a garantia
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) a idosos e portadores de defcincia de baixa
renda e uma maior proteo de trabalhadores por conta prpria, empregados domsticos
e outros grupos vulnerveis. Este aumento da cobertura previdenciria e assistencial,
juntamente com a adoo nos ltimos anos de uma poltica mais agressiva de reajuste do
Salrio Mnimo (referncia para o Piso Previdencirio e para o BPC), pode ter favorecido a
reduo da iniqidade no pas, uma vez que grande parte do pblico benefcirio encontra-
se dentre os segmentos scio-econmicos mais fragilizados.
As transferncias previdencirias aos cidados de mais baixa renda, particularmente
aquelas de valor de at o salrio mnimo e que correspondem a 68,3% dos benefcios
emitidos em dezembro de 2008, foram reajustadas a taxas superiores que os benefcios
de maior valor (atualizados pela inflao acumulada no ano, conforme estabelece a
Constituio Federal). Como resultado dessa poltica, pode-se supor uma queda na
disparidade dos rendimentos de aposentadoria e penso durante o perodo analisado -
particularmente desde 2003, quando se acentuou a concesso de reajustes reais ao Piso
Previdencirio e Assistencial (sem sempre repassados ao Teto Previdencirio).
A fm de se avaliar os aspectos distributivos da poltica de reajuste dos benefcios
pagos pela Previdncia e pela Assistncia Social, optou-se pela realizao de um exerccio
contrafactual simplificado: com base na PNAD 1995, comparou-se a evoluo dos
rendimentos de aposentadorias e penses at 2007, a partir da aplicao das regras vigentes
para a atualizao anual de benefcios (factual) com os resultados que seriam obtidos caso
todos os benefcios tivessem sido reajustado pelo ndice de Reajuste do Salrio Mnimo
(contrafactual). Este exerccio revela que, com a aplicao da regra proposta, a proporo
da renda apropriada pelos 4 dcimos mais elevados da distribuio passaria de j elevados
43,4% para 52,1% (ver grfco 7).
Atualmente, como o reajuste aplicado ao Piso tem sido superior ao concedido aos
demais benefcios (atualizados com base na infao estimada pelo ndice Nacional de
Preos ao Consumidor - INPC), as aposentadorias e penses com valores superiores
no momento da concesso tendem, com o passar dos anos, a convergir para o Piso
71 At 1998, por exemplo, a regra para o clculo do valor do benefcio previdencirio tinha como base as
remuneraes dos ltimos 36 meses, apuradas em perodo no superior a 48 meses, respeitado o valor m-
ximo do benefcio. A regra tendia a benefciar trabalhadores com trajetria salarial ascendente em mdia,
trabalhadores com maior remunerao alm de causar problemas srios para segurados que enfrentassem
inconstncias profssionais no fnal da vida ativa. A alterao desta regra pode ter contribudo para evitar
agravamentos da disparidade no valor dos benefcios pagos aos segurados. O Fator Previdencirio tambm
pode ter contribudo neste sentido, uma vez que atuou reduzindo o valor dos benefcios de segurados que se
aposentariam demasiadamente jovens, ainda que tendo cumprido a carncia contributiva mnima sabida-
mente, os trabalhadores com possibilidade de requerer a Aposentadoria por Tempo de Contribuio (ATC)
difcilmente esto entre aqueles situados nos estratos mais baixos da distribuio de renda.
195
Previdencirio a partir deste ponto, naturalmente, passando a ser reajustadas pelo ndice
aplicado ao mesmo. Esta poltica de reajuste dos benefcios de modo algum implica perdas
fnanceiras para os segurados. Como previsto na Constituio Federal, os benefcios tm
seu poder de compra preservado pela aplicao de ndice de preos que refita a infao
observada no pas (o INPC, ndice ofcial de correo dos benefcios superiores ao Piso
Previdencirio, melhor representa o conjunto de benefcirios).
Para alm de seus impactos financeiros e atuariais insustentveis, a concesso de
um mesmo reajuste para todos os benefcios (independentemente de seus valores)
igualado ao ndice de reajuste do salrio mnimo - pioraria a distribuio de rendimentos
previdencirios e assistenciais, fazendo com que o Coeficiente de Gini entre os
benefcirios passasse de 0,29 (factual) para 0,38 (contrafactual).
72
Como cerca de 45,0%
73
dos benefcios so concedidos com valor superior ao Piso,
pode-se perceber que tal proposta tenderia a produzir impactos fnanceiros e atuariais
adversos significativos, intensificados a mdio e longo prazos. Mais do que isso. Tal
desequilbrio fnanceiro e atuarial ocorreria em favor de benefcirios notadamente j
concentrados entre os segurados com melhor situao scio-econmica (refetida em maior
capacidade contributiva ao longo da vida ativa). Os benefcirios da Previdncia Social, j
situados majoritariamente nos dcimos mais elevados da distribuio de renda nacional,
tenderiam a ocupar posio ainda mais privilegiada frente ao restante da populao,
piorando assim os indicadores de distribuio de renda no pas.
72 Considerando-se apenas os rendimentos previdencirios (aposentadorias e penses) e assistenciais (Benef-
cios de Prestao Continuada BPC). A diferena entre o Gini calculado para os benefcirios e aquele esti-
mado para a populao como um todo (0,55 em 2007) reside na defnio de limites mnimo e mximo para os
benefcios e tambm na poltica de reajuste anual dos mesmos.
73 Segundo dados do Boletim Estatstico da Previdncia Social (BEPS) de Dezembro de 2008.
196
Grfco 7
Onde esto os benefcirios da Previdncia Social (e onde estariam se os benefcios
superiores ao Salrio Mnimo fossem reajustados pelo ndice de reajuste concedido ao
Piso Previdencirio)? - Brasil 2007
Fonte: PNAD/IBGE-1995 e 2007 - Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: Impacto da Regra de Reajuste dos Benefcios Previdencirios na Distribuio
de Renda (Percentual de Benefcirios (PNAD 1995) por Dcimo de Renda Domiciliar per
capita (PNAD 2007)).
2.9.5. Consideraes Finais
H, por parte das associaes de aposentados e pensionistas, uma alegao difusa de
que os benefcios previdencirios estariam perdendo poder de compra. Freqentemente,
essa alegao assume a forma de comparao, no tempo, do valor de um benefcio
em quantidade de salrios mnimos: assim, afrma-se que um benefcio especfco foi
desvalorizado porque seu valor, medido em nmero de salrios mnimos, caiu dentro de
um determinado perodo de tempo.
A estratgia de mensurar o valor de um determinado rendimento (seja ele oriundo de
salrio ou de benefcio) em nmero de salrios mnimos foi muito utilizada no Pas durante
todo o longo perodo infacionrio que tivemos e especialmente no perodo crtico de
hiperinfao no fnal dos anos 80 e incio dos anos 90. O salrio mnimo, nesse perodo,
se converteu em um dos indexadores de preos e rendimentos mais utilizados, ao qual se
lanava mo para tentar estabelecer alguma ordem diante do caos provocado nos preos
relativos pelo quadro hiperinfacionrio.
Entretanto, com a estabilizao da economia e as aes de crescimento real do valor
197
do salrio mnimo, essa estratgia deixou de fazer sentido. Qualquer avaliao sria dos
reajustes dos benefcios previdencirios e assistenciais dever levar em conta os ndices de
infao existentes e as variaes nos valores dos benefcios.
A avaliao aqui realizada demonstrou que os benefcios com valor acima do salrio
mnimo no apenas mantiveram seu poder de compra frente ao INPC, ao IPC-3i e ao IPCA,
como tambm tiveram ganho real em relao a esses ndices de infao. Mais que isso,
os reajustes reais ao salrio mnimo tm garantido grande maioria dos benefcirios do
RGPS e das polticas assistenciais um ganho sistemtico em relao infao.
Dessa maneira, pode-se assegurar que a Previdncia Social tem cumprido sua principal
funo, que a de garantir renda aos seus segurados no momento em que a capacidade de
trabalho se deteriora e manter o poder de compra dos benefcios. O cumprimento deste
papel tem significado proteo efetiva contra a inflao, no caso dos benefcios com
valor superior ao salrio mnimo mas tambm um ganho sistemtico da infao para os
benefcios equivalentes ao piso previdencirio.
Portanto, no so verdicas as afrmaes de que os benefcios previdencirios tenham
perdido valor ou sido achatados e que, em funo disso, deveria haver uma reviso das
regras de reajuste do RGPS. Ao contrrio, no nosso entendimento, as regras atualmente
vigentes garantem aos aposentados e pensionistas brasileiros uma estabilidade do valor
real dos seus rendimentos como grande parte dos trabalhadores da ativa no possui e
estabilidade que aposentados nos demais pases em desenvolvimento no usufruem.
Ademais, do ponto de vista legal, a Constituio Federal, no permite a vinculao
ao salrio mnimo (art.7, inciso IV). Certamente, com esta vedao, os constituintes
objetivaram propiciar a concesso de aumentos reais para o salrio mnimo, sem que
estes fossem anulados pelo reajustamento automtico dos preos e, ao mesmo tempo,
para no causar impacto nas contas da Previdncia Social e dos governos municipais e
estaduais. Assim, qualquer vinculao de reajuste de benefcios ao nmero de salrios
mnimos deve ser repelida.
Tambm, como foi mostrado nesta Nota Tcnica, uma eventual mudana de regra,
para que todos passassem a ter reajuste igual ao do salrio mnimo, seria negativa do ponto
de vista distributivo, ao congelar a estrutura de rendimentos no mbito da Seguridade
Social e representar uma expressiva transferncia adicional de recursos para os 50% mais
ricos, caso fosse mantida a poltica de valorizao do salrio mnimo. Contudo, dada os
expressivos impactos fscais da referida medida, muito provavelmente, essa medida iria
comprometer a poltica de valorizao do salrio mnimo.
Portanto, pode-se afrmar que: a) so falsas as afrmaes que os benefcirios que
ganham acima do piso tenham tido perda de poder de compra no perodo de 2003 a 2009,
quando se considera o INPC, o IPCA e o IPC 3i; b) 2 em cada 3 benefcirios da Previdncia
e Assistncia Social tm tido expressivos ganhos reais em funo da valorizao do
salrio mnimo; c) do ponto de vista legal, a Constituio veda qualquer vinculao ao
salrio mnimo; d) a referida vinculao seria extremamente prejudicial do ponto de vista
distributivo; e) a proposta de reajuste para todos iguais ao salrio mnimo insustentvel do
ponto de vista fscal e acabaria por comprometer a continuidade do processo de valorizao
198
do piso legal de remunerao e previdencirio, prejudicando justamente aqueles de mais
baixa renda no mbito da Seguridade Social.
2.10 NOVO PLANO DE BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS PARA
AUTNOMOS: INCENTIVOS, PBLICOS E CUSTOS (Luis Henrique Paiva e
Graziela Ansiliero, da Coordenao Geral de Estudos Previdencirios) Elaborada em
maro de 2006.
O objetivo desta Nota Tcnica avaliar os efeitos da introduo de um novo plano de
benefcios previdencirios voltado especifcamente para trabalhadores autnomos (por
conta prpria) de baixo rendimento.
74
Inicialmente, procuraremos antecipar a reao dos
potenciais benefcirios s caractersticas do plano (tomadas isolada e combinadamente);
a seguir, tentaremos estimar o tamanho do pblico potencial e do impacto financeiro
(renncia) que causaria a migrao dos atuais beneficirios para o novo plano;
fnalmente, avaliaremos alguns cenrios de variao da cobertura.
As caractersticas do plano aqui examinado seriam as seguintes:
a) alquota de contribuio de 11% durante a fase ativa;
b) salrio de contribuio e benefcio no valor de um salrio mnimo;
c) benefcios oferecidos: os mesmos de risco do RGPS. A aposentadoria por tempo
de contribuio no faz parte dos benefcios programados restando apenas a
aposentadoria por idade. A carncia para a concesso do benefcio seria de 15 anos
(mesmo nmero de anos previstos para a aposentadoria por idade);
d) adeso voluntria.
2.10.1 - Reaes dos potenciais benefcirios
A introduo de um plano de benefcios como esse oferecer uma srie de estmulos aos
trabalhadores autnomos (contribuintes ou no). Esta seo busca examinar quais seriam
as possveis reaes a esses estmulos.
2.10.1.1 Reduo da alquota
A reduo da alquota de 20% para 11% tende a atrair parte considervel daqueles
trabalhadores autnomos (por conta prpria) no contribuintes que tm alguma (mas
no muita) condio de contribuir, bem como a estimular certa migrao dos atuais
contribuintes. Deve-se ter em conta que, embora seja um plano voltado especifcamente
para trabalhadores autnomos (e no para os trabalhadores sem carteira), na prtica
ser impossvel diferenci-los. Assim, o novo plano tende a atrair todos aqueles que tm
possibilidade de contribuir como autnomos, inclusive os sem carteira.
74 Esse plano foi adotado por meio da Lei Complementar n 123/06, que instituiu o Estatuto Nacional da Micro-
empresa e da Empresa de Pequeno Porte.
199
2.10.1.2 Salrio de contribuio e benefcio de 1SM
O valor do salrio de contribuio e benefcio igual a um salrio mnimo tende a limitar
a participao dos trabalhadores com rendimento inferior participao essa que seria, de
qualquer maneira, muito pequena, dado o baixo valor dos seus rendimentos. A atratividade
maior seria para aqueles com rendimento igual ou prximo a um salrio mnimo, decrescendo
a partir da uma vez que, com o aumento dos rendimentos, parte crescente dos benefcirios
tenderia a fazer valer a proporcionalidade entre os vencimentos que possuem na vida ativa e
aqueles que viro a receber, uma vez aposentados. Em outras palavras, os trabalhadores de
maior rendimento tenderiam a ingressar ou permanecer na Previdncia Social conforme as
regras atuais.
Dessa maneira, a proporo de adeso ao plano, segundo a renda, deve se dar de acordo
com o grfco 1.
GRFICO 1
Proporo de adeso em funo do rendimento - expectativa
2.10.1.3 Ausncia de aposentadoria por tempo de contribuio
Como o nico benefcio programado o da aposentadoria por idade (nos critrios
de 65 anos para homens e 60 para as mulheres), a proporo dos que contribuem deve
ter um pequeno aumento com o envelhecimento (uma vez que, com o passar da idade,
os trabalhadores esto mais sujeitos a riscos sociais como doena e morte) e sofrer um
forte aumento aos 45 anos (mulheres) ou 50 anos (homens), com a adeso daqueles cujo
principal interesse o da aposentadoria por idade.
Assim, a curva da proporo de adeso ao novo plano, segundo a idade, teria o seguinte
desenho (grfco 2).
200
GRFICO 2
Proporo de adeso em funo da idade - expectativa
Destaque-se que a ausncia da aposentadoria por tempo de contribuio entre os
benefcios do novo plano deve se constituir em um grande desincentivo para a migrao
dos autnomos que atualmente contribuem com a perspectiva de se aposentar, por tempo de
contribuio, com idade substantivamente inferior a 65 anos (ou 60, se mulher). Em outras
palavras, quanto mais prxima a idade de aposentadoria por tempo de contribuio estiver
da aposentadoria por idade, maior dever ser a migrao dos atuais contribuintes para o
novo plano de benefcios, como ilustrado no grfco 3.
GRFICO 3
Proporo de migrao para novo plano de acordo com idade de aposentadoria
Deve-se destacar que a reduo da alquota de contribuio e a ausncia do benefcio da
aposentadoria por tempo de contribuio criam incentivos opostos: a primeira, no sentido
de incentivar a migrao dos atuais contribuintes autnomos para o novo plano; a segunda,
no sentido de manter os atuais contribuintes no antigo plano, ao menos enquanto houver
201
diferena signifcativa entre a idade prevista da aposentadoria por contribuio e aquela da
aposentadoria por idade.
2.10.1.4 Estatuto do idoso e LOAS
H um elemento novo que precisa ser considerado na anlise da adoo de um novo
benefcio previdencirio: a recente aprovao do Estatuto do idoso, que fez duas alteraes na
legislao que regulamenta os benefcios assistenciais da LOAS. So as alteraes: reduo
da idade em que se pode solicitar o benefcio, de 67 para 65 anos; e retirada dos valores
correspondentes ao benefcio assistencial j concedido do clculo do limite de rendimento per
capita utilizado para defnio dos possveis benefcirios.
Tais alteraes provocam desincentivos relevantes para a contribuio previdenciria,
especialmente no caso do nico benefcio programado ser a aposentadoria por idade, uma vez
que (ao menos no caso dos homens) a idade de elegibilidade aos benefcios (previdencirio
e assistencial) passa a ser exatamente a mesma. Alm disso, a retirada dos valores
correspondentes ao benefcio assistencial j concedido do clculo do limite de rendimento
per capita utilizado para defnio dos possveis benefcirios criou situaes em que chega
a ser mais vantajoso possuir o benefcio assistencial (no contributivo) do que ter renda
previdenciria (contributiva).
Para exemplifcar esse ltimo ponto, recorramos a um exemplo: tomem-se dois casais
de idosos, nos quais apenas um dos membros recebe benefcio. No primeiro, trata-se do
benefcio previdencirio (aposentadoria por idade); no segundo, trata-se do benefcio
assistencial. Ora, o segundo membro do primeiro casal no est apto a requerer um benefcio
assistencial, uma vez que a renda per capita de pelo menos salrio mnimo (o que supera
o critrio estabelecido pela LOAS). O segundo membro do segundo casal, entretanto, pode
requerer o benefcio assistencial, uma vez que a renda recebida pelo primeiro membro no
entra no clculo da renda per capita. Assim, para alguns benefcirios pode se tornar mais
vantajoso possuir um benefcio assistencial que contribuir para aposentar-se por idade, ainda
que o benefcio assistencial, por ser intransfervel, no gere penso.
Tenderiam a optar pelo novo plano de benefcios previdencirios aqueles mais avessos ao
risco e, portanto, mais preocupados com situaes de doena e morte eventos cobertos pelo
auxlio-doena e pela penso por morte.
2.10.1.5 Efeito combinado dos estmulos criados pelo novo benefcio
Autnomos e trabalhadores sem carteira assinada, com baixo rendimento (igual ou
pouco superior a um salrio mnimo), idade prxima aos 45 anos (mulheres) e 50 anos
(homens) e comportamento avesso ao risco tendem a se constituir no pblico potencial ao
novo plano de benefcios da Previdncia Social. Grafcamente, a proporo de adeso deve
variar (considerados idade e rendimento) da seguinte maneira.
202
GRFICO 4
Proporo de adeso, segundo idade e faixas de renda
Migraro dos planos atuais aqueles autnomos com salrio de contribuio
igual ou prximo a um salrio mnimo, cuja idade prevista de aposentadoria por
tempo de contribuio no seja signifcativamente diferente da idade prevista para a
aposentadoria por idade.
As modifcaes que o Estatuto do Idoso introduziu na LOAS criam desincentivos
adeso ao novo plano, tendo impacto sobretudo nos trabalhadores de menor rendimento e
menor averso ao risco.
2.10.2 Pblico Potencial
2.10.2.1. No contribuintes
As novas adeses ao plano sero oriundas dos trabalhadores autnomos, sem carteira
(inclusive os domsticos), empregadores e mesmo daqueles sem rendimento no trabalho
principal, mas com rendimento sufciente oriundo de outros trabalhos.
A linha de corte de rendimento adotada foi a equivalente a um salrio mnimo.
Consideraremos, aqui, os trabalhadores com 16 anos ou mais e excluiremos os segurados
especiais (ou seja, aqueles que residem em rea rural e se dedicam atividade agrcola,
segundo os dados da PNAD, nas seguintes posies na ocupao: sem carteira, conta
prpria, sem rendimento, produo para prprio consumo e construo para prprio uso).
Dos cerca de 52,8 milhes de trabalhadores por conta prpria, empregadores, sem
carteira (inclusive domsticos), sem declarao de carteira (inclusive domsticos) e sem
rendimento (inclusive em produo para prprio consumo e construo para prprio uso),
apenas 25,0 milhes so maiores de 16 anos, possuem renda igual ou maior a um salrio
203
mnimo e no so considerados potenciais segurados especiais (cf. anexos 1 e 2). Desses
25,0 milhes, aproximadamente 6,5 milhes j contribuem para a Previdncia Social. Por
diferena, 18,5 milhes so no contribuintes (cf. anexo 3).
Deve-se lembrar que, entre os no contribuintes, a atratividade do novo plano ser
maior para trabalhadores com idade prxima de 45 anos (mulheres) e 50 anos (homens)
uma vez que, aposentando-se aos 60 anos (mulheres) e 65 anos (homens), eles contribuiro
o mnimo tempo possvel (carncia mnima) para o benefcio (15 anos de contribuio),
maximizando sua utilidade e baixo rendimento dado o salrio de contribuio e de
benefcio no valor de um salrio mnimo.
O total de trabalhadores com idade entre 40 e 50 anos de idade, com renda variando
entre 1 e 3 salrios mnimos (que, portanto, mais se aproxima do perfl delineado) de 3,5
milhes. Nessa faixa certamente estar concentrada a adeso (cf. anexo 4), embora no se
possa dizer exatamente o quo forte ser essa adeso.
Por outro lado, trabalhadores mais novos tero baixa probabilidade de adeso ao novo
plano tanto pelo fato da sua contribuio no diminuir o tempo para a aposentadoria
(uma vez que o nico benefcio programado a aposentadoria por idade) quanto por serem
menos avessos ao risco. Uma linha arbitrria que vai dos 16 aos 25 anos, em todas as faixas
de renda, faz desse um grupo de 4,2 milhes de trabalhadores. Somados queles maiores
de 25 anos com rendimento igual ou acima dos 5 salrios mnimos (aproximadamente
1,2 milho) para os quais o novo plano tambm tende a ser pouco atrativo , bem como
queles maiores de 55 anos com rendimento de no mximo 5 salrios mnimos (1,9 milho)
para os quais ser mais vantajoso esperar por um benefcio assistencial do que pagar por
um contributivo que s poderia ser usufrudo a partir dos 75 anos , temos 7,3 milhes de
ocupados em relao aos quais no se deve esperar grande adeso ao novo plano.
Por fim, um grupo formado por cerca de 7,8 milhes de trabalhadores no possui
tendncia clara de comportamento seja em funo da faixa de idade ou da faixa de
rendimento estarem situadas entre os limites de baixa e alta probabilidades de adeso.
2.10.2.2 j contribuintes
Outra possibilidade aqui contemplada a de que os atuais contribuintes individuais
venham a migrar para o novo plano. Eles migrariam quando combinadas duas condies:
baixo rendimento e idade estimada de aposentadoria por tempo de contribuio prxima
dos 65 anos para homens e 60 para mulheres.
Assim, contribuintes com idade igual ou inferior a 25 anos tm pouca tendncia
a migrar, pois, permanecendo no atual plano, se aposentaro com no mnimo 5 anos
de antecedncia em relao aposentadoria por idade. Esses trabalhadores so quase
599 mil. Entre os maiores de 25 anos, os contribuintes com maior rendimento (aqui
considerados como aqueles com renda igual ou superior a 5 salrios mnimos) tambm
no devem constituir um grupo de grande migrao dada a grande defasagem entre o
salrio da ativa e o valor do benefcio do novo plano. Esses ltimos contribuintes somam
2,2 milhes. Portanto, dos 6,5 milhes de contribuintes individuais detectados na PNAD,
204
aproximadamente 2,8 milhes apresentam baixa tendncia migrao (cf. anexo 5).
Aqueles com idade estimada de aposentadoria por tempo de contribuio perto
dos 65 anos para homens e 60 para mulheres tendem a migrar, uma vez que podero se
aposentar nessas mesmas idades no novo plano (cumprida a carncia de 15 anos). Como o
levantamento da idade estimada de aposentadoria por tempo de contribuio no pode ser
feito com base nos dados da PNAD, optou-se por considerar todos aqueles com idade igual
ou superior a 55 anos (dada a proximidade entre idade e a data da aposentadoria por idade) e
renda de at 2 salrios mnimos como possuindo alta tendncia migrao. Trata-se de um
grupo com aproximadamente 268,0 mil contribuintes.
Por fim, um grupo formado por cerca de 2,6 milhes de contribuintes no possui
tendncia clara de comportamento seja em funo da faixa de idade ou da faixa de
rendimento estarem situadas entre os limites de baixa e alta probabilidades de adeso.
2.10.3. Impactos na Cobertura e na Arrecadao
A apresentao de um novo plano previdencirio tem um objetivo claro e, ao mesmo
tempo, suscita uma dvida. O objetivo aumentar a cobertura previdenciria que no
Brasil, como de resto em toda a Amrica Latina, relativamente baixa
75
; a dvida, o que
ocorrer com a arrecadao previdenciria.
A questo da migrao de atuais contribuintes no tem maior relevncia para o
levantamento de quais os possveis impactos na cobertura uma vez que eles j esto entre os
que contam com a proteo dada pela Previdncia Social. Assim, para a avaliao das mudanas
que podero ocorrer na cobertura, a informao relevante diz respeito apenas queles no
contribuintes que podero vir a contribuir. A anlise do impacto na arrecadao previdenciria
que pode trazer o novo plano, entretanto, depende do comportamento da migrao.
2.10.3.1 Impacto na Cobertura
O clculo da cobertura realizado nesta Nota Tcnica j se vale dos novos critrios
adotados pela SPS em 2004. Com o objetivo de apresentar um retrato mais claro da
cobertura previdenciria brasileira, tais critrios incorporam entre os trabalhadores
socialmente protegidos, alm dos contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social
RGPS, os contribuintes dos Regimes Prprios de Previdncia Social RPPSs, os
segurados especiais e aqueles trabalhadores no contribuintes que j recebem algum
benefcio previdencirio (so aposentados ou pensionistas, por exemplo). A populao
ocupada foi a que se encontra entre 16 e 59 anos de idade, sem critrio de renda. Os
resultados esto apresentados na Tabela 1, abaixo.
75 Maria Amparo CRUZ-SACO, Labour markets and social security coverage: the Latin Amrica experience.
ESS paper n 2. SSPDB/ILO, 2002.
205
Tabela 1
Proteo previdenciria para populao ocupada entre 16 e 59 anos* - 2005
Categorias
Quantidade de
Trabalhadores
%
Contribuintes RGPS (A) 35.065.983 44,4%
Contribuintes RPPS (B) 5.262.915 6,7%
Militares 254.520 0,3%
Estatutarios 5.008.395 6,3%
Segurados Especiais** (RGPS) (C) 8.489.553 10,8%
No contribuintes (D) 30.112.000 38,2%
Total (E = A+B+C+D) 78.930.451 100,0%
Benefcirios no contribuintes*** (F) 1.302.366 1,7%
Trabalhadores Socialmente Protegidos (A+B+C+F) 50.120.817 63,5%
Trabalhadores Socialmente Desprotegidos (D-F) 28.809.634 36,5%
Desprotegidos com rendimento inferior a 1 salrio mnimo 11.790.807 15,5%
Desprotegidos com rendimento igual ou superior a 1 salrio mnimo 16.732.717 20,6%
Desprotegidos com rendimento ignorado 286.110 0,4%
Fonte: PNAD/IBGE 2005 - Elaborao: SPS/MPS.
* Independentemente de critrio de renda.
** Moradores da zona rural dedicados a atividades agrcolas, nas seguintes posies na ocupao: sem
carteira, conta prpria, produo para prprio consumo,construo para prprio uso e no remunerados,
respeitada a idade entre 16 e 59 anos.
*** Ocupados (excludos os segurados especiais) que, apesar de no contribuintes, recebem Benefcio
previdencirio.
O Anexo 6 apresenta simulaes contando com as possveis respostas do pblico alvo
(em termos de adeso), de acordo com as tendncias de adeso aqui supostas.
2.10.3.2 Impacto na arrecadao previdenciria
Com a impossibilidade do levantamento da idade estimada de aposentadoria por
tempo de contribuio, que permitiria a utilizao de supostos mais apropriados para o
levantamento daqueles que, provavelmente, apresentariam maior tendncia de migrao,
optou-se por fazer um clculo simples, reduzindo a contribuio previdenciria - de 20%
para 11% - apenas do grupo de 268,0 mil contribuintes tidos como de maior tendncia
migrao. Desses, 89,2 mil recebem exatamente o valor de um salrio mnimo; e cerca de
178,8 mil recebem entre um e dois salrios mnimos.
O impacto estimado (cf. Anexo 7) foi, nesse caso, de R$ 145,2 milhes/ano de renncia
na arrecadao. Tal renncia poder ser compensada se cerca de 8,8% dos 3,5 milhes dos
ocupados no contribuintes com maiores probabilidades de aderirem ao novo programa
efetivarem sua adeso. Nesse caso, a receita extra chegaria exatamente aos R$ 145,2
milhes/ano, compensando as renncias oriundas da migrao.
207
ANEXOS
209
ANEXO 1
Nmero de ocupados segundo posies na ocupao (2005)
Sem carteira 15.448.900
Domstico sem carteira 4.911.771
Conta prpria 18.831.511
Empregadores 3.683.355
Produo para prprio consumo 3.894.016
Construo para prprio uso 122.576
No remunerado 5.913.903
Total 52.806.032
Fonte: PNAD/IBGE 2005.
Elaborao: SPS/MPS.
ANEXO 2
Nmero de ocupados segundo posies na ocupao, maiores de 16 anos, renda igual ou
superior a 1 salrio mnimo e no segurados especiais (2005)
Sem carteira 9.325.008
Domstico sem carteira 1.822.352
Conta prpria 10.364.121
Empregadores 3.465.239
No remunerado 9.666
Total 24.986.386
Fonte: PNAD/IBGE 2005.
Elaborao: SPS/MPS.
210
ANEXO 3
Nmero de ocupados segundo posies na ocupao, maiores de 16 anos, renda igual ou
superior a 1 salrio mnimo e no segurados especiais, segundo contribuio para instituto
de previdncia (2005)
Posio na Ocupao Contribuem No contribuem Total
Sem carteira 1.878.686 7.446.322 9.325.008
Domstico sem carteira 127.906 1.694.446 1.822.352
Conta prpria 2.389.532 7.974.589 10.364.121
Empregadores 2.054.055 1.411.184 3.465.239
No remunerado 2.313 7.353 9.666
Total 6.452.492 18.533.894 24.986.386
Fonte: PNAD/IBGE 2005.
Elaborao: SPS/MPS.
Anexo 4
Ocupados sem carteira, conta-prpria, domsticos sem carteira e sem rendimento, no
segurados especiais e no contribuintes, segundo idade e faixa de rendimento total do
trabalho (2005)
Maior probabilidade de adeso Menor probabilidade de adeso
Idade 1 SM [1-2 SM) [2-3 SM) [3-5 SM)
[5-10
SM)
[10-20
SM)
[20SM+) Total
16 81.395 52.804 2.895 1727 138.821
17 145.729 122.959 7.228 4.016 279.932
18 179.119 174.812 10.769 4.930 2.205 337 895 373.067
19 163.088 171.883 21.630 11.651 3.726 789 372.767
20 177.717 239.217 31.728 15.175 3.126 663 467.626
21 180.288 220.122 37.440 26.497 9.505 1.700 233 475.785
22 183.526 245.808 38.412 31.171 6.713 2.514 338 508.482
23 155.102 239.563 47.959 32.756 10.740 1.759 400 488.279
24 157.215 252.428 55.603 40.984 12.946 2.300 400 521.876
25 150.127 247.229 66.353 54.697 17.678 5.007 547 541.638
26 148.706 227.330 54.043 42.328 21.888 4.947 1.103 500.345
27 134.834 230.522 52.875 48.685 22.391 5.150 1732 496.189
28 142.493 221.890 58.985 40.110 27.177 4.391 792 495.838
29 125.588 212.569 62.411 57.170 20.585 8.877 863 488.063
30 127.841 219.128 56.502 53.778 22.621 7.043 1.071 487.984
31 121.682 206.404 52.317 56.751 24.493 5.823 467.470
211
32 110.254 217.642 57.555 51.682 21.795 8.247 895 468.070
33 115.287 218.769 70.925 52.001 25.835 8.031 2.065 492.913
34 113.965 192.205 57.663 69.371 20.253 4.279 1.747 459.483
35 123.741 217.081 55.899 60.554 22.990 5.679 611 486.555
36 109.814 233.574 47.855 55.678 24.350 6.812 893 478.976
37 103.453 215.938 53.867 58.538 27.276 6.060 2.012 467.144
38 110.585 191.253 60.477 52.541 27.856 6.557 4.198 453.467
39 115.881 208.968 53.445 55.626 24.951 4.810 1.450 465.131
40 110.118 209.690 71.827 54.280 23.001 7.015 3.024 478.955
41 104.702 186.570 60.944 52.671 25.002 9.655 3.029 442.573
42 106.619 221.167 50.534 54.138 29.932 8.630 1.550 472.570
43 83.275 177.529 55.840 59.119 22.200 4.639 2.220 404.822
44 83.088 187.971 54.389 56.098 16.923 6.202 1.074 405.745
45 102.247 205.589 48.373 57.412 31.219 7.623 918 453.381
46 84.983 175.599 43.862 50.370 25.103 9.898 3.976 393.791
47 79.069 151.211 54.642 47.850 24.268 6.356 2.319 365.715
48 72.135 131.892 43.333 44.514 21.307 8.053 1.944 323.178
49 74.112 145.978 44.256 27.949 19.106 6.215 1.289 318.905
50 63.001 131.843 40.270 41.249 24.208 5.458 2.714 308.743
51 66.984 124.577 41.829 41.206 27.648 5.907 1.330 309.481
52 57.068 118.517 40.136 36.152 18.697 5.924 3.103 279.597
53 66.266 120.435 30.037 38.217 23.078 4.683 2.650 285.366
54 60.381 105.871 33.017 30.446 17.996 6.941 1.499 256.151
55 51.560 98.007 22.604 35.747 9.838 4.946 2.325 225.027
56 38.548 74.273 24.484 29.774 14.321 2.130 2.693 186.223
57 50.829 82.293 19.834 20.659 16.823 3.306 3.411 197.155
58 37.057 74.845 28.766 27.216 10.885 4.747 3.457 186.973
59 37.121 56.260 20.620 22.222 14.521 2.888 791 154.423
60 36.396 57.164 20.794 19.793 13.507 3.333 2.109 153.096
61 27.715 50.625 15.911 17.888 11.149 1.994 895 126.177
62 32.183 53.611 13.716 19.688 9.864 1.459 1104 131.625
63 28.930 45.343 7.123 17.775 16.944 2.416 864 119.395
64 22.469 43.793 6.671 12.038 7.170 1.401 1.633 95.175
65 23.725 35.885 12.543 10.807 7.227 1.450 579 92.216
66 17.360 27.145 4.648 11.537 4.536 2.399 67.625
67 15.021 22.659 7.656 7.734 6.320 1.542 1.386 62.318
68 13.447 20.636 4.817 10.057 3.532 4278 582 57.349
69 10.864 15.226 3.429 5.019 5.503 1.557 2.081 43.679
70 5.648 15.748 3.598 4.481 2.726 1.185 581 33.967
71 13.321 8.069 3.249 5.483 3.509 2.171 1993 37.795
72 7.277 11.766 1.715 4.966 1.686 1.590 29.000
73 8.275 12.580 3.104 2.016 2.477 896 593 29.941
74 6.396 12.952 2.415 2857 2.667 789 628 28.704
75 3.105 7.839 1.889 1.641 211 1480 2654 18.819
76 5.604 7.029 1.105 2082 1.524 3.351 209 20.904
212
77 3.054 5.030 839 792 595 1072 11.382
78 1395 1.677 864 2317 1164 582 7.999
79 2.301 2.881 1.024 2380 8.586
80 3.298 2.041 711 1.965 8.015
81 1176 3718 208 581 896 628 7.207
82 469 1.641 1.749 218 4.077
83 210 1073 2332 896 4.511
84 386 1072 1.458
85 450 586 1200 628 2.864
86 803 803
87 450 208 658
88 911 992 1.903
89 586 586
93 210 593 803
94 582 582
Total 4.999.221 8.229.799 2.063.164 1.971.441 922.970 258.937 88.362 18.533.894
Fonte: PNAD/IBGE 2005 - Elaborao: SPS/MPS.
Anexo 5
Ocupados sem carteira, conta-prpria, domsticos sem carteira e sem rendimento no
segurados especiais e contribuintes de instituto de previdncia, segundo idade e faixa de
rendimento total do trabalho (2005).
Maior probabilidade de adeso Menor probabilidade de adeso
Idade 1 SM [1-2 SM)
[2-3
SM)
[3-5 SM) [5-10 SM)
[10-20
SM)
[20SM+) Total
16 2.849 2.195 400 5.444
17 1.789 3.147 774 5.710
18 6.815 4.812 166 2.037 896 14.726
19 14.613 18.883 4.299 3.456 219 41.470
20 16.810 19.662 7.398 4.294 1.497 1074 401 51.136
21 18.010 23.362 4.903 8.518 3.090 628 58.511
22 21.146 32.529 15.050 9.373 4.586 3.332 86.016
23 18.249 35.485 15.611 13.902 6.633 1.732 91.612
24 17.654 34.328 11.659 17.954 14.863 5.303 1001 102.762
25 18.137 38.383 25.264 35.981 17.408 5.534 566 141.273
26 20.432 35.535 18.791 25.550 25.526 7.074 1964 134.872
27 15.123 27.846 15.482 25.274 23.544 9.834 3.198 120.301
28 12.644 23.877 18.593 33.950 26.395 7.991 1217 124.667
29 13.974 36.819 16.017 33.298 18.384 13.434 5.212 137.138
30 15.688 37.460 20.080 36.414 37.478 20.509 6.819 174.448
213
31 13.024 36.966 22.659 29.628 31.164 12.825 5.979 152.245
32 20.954 33.293 22.506 39.523 37.965 15.014 9.309 178.564
33 13.239 24.345 23.445 41.513 31.483 13.847 2.013 149.885
34 20.026 31.544 22.456 31.450 36.433 16.577 4.296 162.782
35 14.685 40.908 18.832 43.276 28.768 26.264 3.765 176.498
36 12.112 33.833 19.548 49.983 40.158 18.415 6.915 180.964
37 19.924 37.958 17.110 45.877 40.810 15.693 9.640 187.012
38 13.011 36.289 19.271 48.557 40.025 16.913 8.042 182.108
39 17.340 39.040 17.719 51.731 50.005 23.497 9.684 209.016
40 14.033 40.308 22.691 38.755 40.389 27.785 11.303 195.264
41 22.162 31.257 26.634 55.138 45.932 18.120 7.863 207.106
42 13.001 40.369 19.444 54.013 48.659 26.830 14.578 216.894
43 13.647 32.620 21.400 38.905 42.016 22.281 9.505 180.374
44 12.237 27.299 16.291 37.503 44.744 25.012 13.856 176.942
45 15.318 32.855 21.369 40.292 41.180 16.865 9.055 176.934
46 9.977 30.081 23.360 48.377 50.922 24.855 11.211 198.783
47 11.765 36.894 27.349 51.943 42.771 19.558 12.561 202.841
48 9.081 31.472 16.884 37.384 42.853 18.864 11.777 168.315
49 12.594 33.873 24.876 32.144 42.340 19.030 7.189 172.046
50 16.043 36.833 15.360 37.728 35.699 23.804 12.480 177.947
51 16.960 33.114 17.189 35.770 29.561 20.574 8.561 161.729
52 12.657 33.528 19.951 34.083 35.587 12.663 14.336 162.805
53 10.973 36.199 23.977 27.506 46.100 10.673 11.756 167.184
54 7.660 27.989 15.723 30.722 25.023 12.198 10.478 129.793
55 10.792 14.872 14.007 34.057 20.403 14.096 9.130 117.357
56 8.939 26.846 12.369 23.640 17.275 10.881 4.246 104.196
57 7.119 27.369 13.204 10.676 20.808 8.842 8.810 96.828
58 10.173 22.700 10.852 13.158 18.392 7.475 10.077 92.827
59 12.352 16.120 8.637 17.683 13.137 6.770 6.052 80.751
60 9.146 10.723 8.299 13.252 14.120 9.081 3.145 67.766
61 7.146 7.899 4.421 16.285 10.026 7.327 4047 57.151
62 5.056 11.095 3.343 8.213 8.880 5.898 2425 44.910
63 5.734 7.693 3.564 13.807 9.923 2727 5327 48.775
64 1.602 7.872 7.482 8.853 4.789 4.141 2.133 36.872
65 2.500 4.357 3848 4.982 4.865 2.500 2221 25.273
66 1029 5.094 208 3.711 4849 3601 2756 21.248
67 921 3.438 1566 4266 1.776 1079 211 13.257
68 1233 3.985 582 1.401 2837 2316 1416 13.770
69 218 426 2574 5423 1701 1818 931 13.091
70 1597 2036 1020 895 865 777 7.190
71 1340 211 579 2194 3138 661 1175 9.298
72 1138 864 1396 815 2.722 1208 1333 9.476
73 375 580 2177 1205 793 5.130
74 1163 503 1396 1418 211 4.691
75 1.295 871 1123 1175 864 5.328
76 400 233 1.889 586 864 211 4.183
214
77 628 582 1.210
78 790 593 1.383
79 586 211 797
80 612 593 1.205
81 580 385 628 211 1.804
82 476 443 386 1.305
83 386 308 400 209 1.303
84 0
85 0
86 0
87 0
88 0
89 0
93 0
94 0
Total 645.567 1.371.999 768.378 1.421.989 1.297.389 630.754 316.416 6.452.492
Fonte: PNAD/IBGE 2005 - Elaborao: SPS/MPS.
ANEXO 6
Projees de cobertura do RGPS, de acordo com variadas respostas do pblico alvo,
dividido de acordo com a tendncia adeso ao novo programa

Alta probabili-
dade
Sem ten-
dncia
clara
Baixa probabi-
lidade
Cobertura
RGPS
Ganho de arrecada-
o Anual com Ade-
ses de Alta Probabi-
lidade - Em R$ (Com
base em (A))**
3.456.658 7.823.818 7.253.418
Taxa de
adeso
100% 75% 60% 80,8% 1.654.010.853
90% 65% 50% 78,5% 1.488.609.768
80% 55% 40% 76,1% 1.323.208.682
70% 45% 30% 73,8% 1.157.807.597
60% 35% 20% 71,4% 992.406.512
50% 25% 10% 69,1% 827.005.427
40% 15% 0% 66,7% 661.604.341
30% 5% 0% 65,3% 496.203.256
20% 0% 0% 64,4% 330.802.171
10% 0% 0% 63,9% 165.401.085
0% 0% 0% 63,5% 0
Fonte: PNAD/IBGE 2005 - Elaborao: SPS/MPS.
* Pessoas com renda entre 1 e 3 SM e com idade entre 40 e 50 anos.
** Considerando 12 meses e o dcimo terceiro salrio.
215
ANEXO 7
Clculo do impacto
Faixa
Salarial
Migrantes*
Salrio
Anual**
(R$)
Arrecadao
total Anual c/
20% - Em R$
(A)
Arrecadao
total Anual c/
11% - Em R$
(B)
Impacto
(Renncia) (R$)
(A-B)
1 SM 89.211 4.350,00 77.613.570,00 42.687.463,50 34.926.106,50
1-2 SM 178.809 6.854,42 245.126.516,36 134.819.584,00 110.306.932,36
268.020 322.740.086,36 177.507.047,50 145.233.038,86
Fonte: PNAD/IBGE 2005 - Elaborao: SPS/MPS.
* Pessoas com renda entre 1 e 2 SM e com idade igual ou acima de 55 anos.
** Considerando (para os 12 meses do ano e o dcimo terceiro salrio) o valor do rendimento mdio de todos
os trabalhos, por faixa de salarial.
2.11 CONSIDERAES SOBRE A POSSIBILIDADE DE IMPLANTAO
DO SISTEMA DE BIOMETRIA NA PREVIDNCIA SOCIAL (Helmut Schwarzer,
Secretrio de Polticas de Previdncia Social, e Rosngela Elias, Gerente de Projetos da
SPS. Elaborada em maio de 2009.)
Resumo Executivo: Esta Nota Tcnica visa fornecer elementos para a refexo sobre a
implantao de medidas biomtricas na Previdncia Social. Para tanto, iniciamos com algumas
justifcativas para a utilizao de tcnicas biomtricas na busca de maior grau de segurana nas
transaes na Previdncia, posteriormente discorre-se brevemente sobre o que biometria
e quais so algumas das suas aplicaes. Em seguida enumera-se algumas das tecnologias
disponveis que so possveis de serem aplicadas na Previdncia brasileira, com argumentos pr
e contra. Por fm, so tecidas algumas recomendaes da equipe tcnica que elaborou esta nota.
A concluso, resumidamente, que:
1) A biometria uma vertente promissora de tcnicas de identifcao e autenticao, que
podem melhorar o grau de segurana das transaes previdencirias;
2) H algumas tcnicas biomtricas que, a princpio, parecem mais apropriadas e
passveis de aplicao Previdncia brasileira;
3) necessrio aprofundar estudos e coordenar esforos das trs casas (MPS, INSS e
DataPrev) no campo da biometria;
4) A introduo de biometria deve ser parte de um conceito mais amplo de garantia da
segurana na gesto previdenciria e a biometria, isoladamente, uma ferramenta que
precisa fazer parte de um contexto;
5) Pode ser interessante buscar assessoria externa no campo da C&T para melhor desenhar
a abordagem ao tema da biometria;
6) Deve-se buscar a coordenao de aes com os demais atores governamentais, sem
esquecer a relevncia e o peso que a Previdncia possui inclusive para infuenciar a
formao do padro tecnolgico prevalecente.
216
2.11.1. Introduo
Nos termos do art. 3 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, a Previdncia Social tem
por fm assegurar aos seus benefcirios meios indispensveis de manuteno, por motivo
de incapacidade, idade avanada, desemprego involuntrio, encargos de famlia e recluso
ou morte daqueles de quem dependiam economicamente.
Para a consecuo dessa fnalidade, o Ministrio da Previdncia Social vale-se de
extenso aparato tecnolgico para tornar possvel o atendimento dos mais de 26 milhes
de benefcirios do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, em benefcio de quem as
prestaes pagas alcanam a cifra de R$ aproximadamente R$ 16,3 bilhes
76
.
Note-se que esse sistema de previdncia social pblica apresentava, j em 2007, no
Brasil cerca de 49 milhes de trabalhadores contribuintes
77
e possui um dos mais amplos
leques de eventos cobertos por suas prestaes. Constitui-se em um dos mais completos
modelos de proteo social do mundo e marcado pela grande complexidade dos
procedimentos e operaes envolvidos no seu funcionamento.
No obstante as dimenses que se traduzem nesses nmeros e, conseqentemente,
o zelo que, por conta delas, requer a atuao relativamente aos recursos pblicos que
lastreiam os pagamentos previdencirios, a sistemtica de individualizao dos usurios
da Previdncia Social permanentemente carece de melhorias destinadas a tornar sua
operacionalizao mais barata e os mecanismos envolvidos na confrmao da identidade
de seus benefcirios mais seguros.
Para tanto, pode-se planejar a substituio de diversas rotinas manuais, geralmente
burocratizadas, que demandam um grande contingente de pessoal para a sua realizao
e elevam, sobremaneira, os riscos envolvidos no processo. Em troca, pode-se adotar
tecnologias que aperfeioem e simplifquem a sistemtica, reduzam os custos de operao
e concorram para a melhoria da qualidade do atendimento ao cidado e da gesto da
mquina. Esses aspectos passam, necessariamente, por melhorias na componente
tecnolgica.
Nesse sentido, poder-se-ia pensar na aplicao de tcnicas de biometria, vertente que
benefciou-se muito da recente evoluo tecnolgica e apresenta crescente confabilidade,
segurana e economicidade. Sua aplicao poderia aumentar o patamar de segurana
nas transaes e pagamentos na Previdncia Social, o que se mostra de suma importncia
inclusive como relevante ferramenta auxiliar da sustentabilidade atual e futura do sistema.
Historicamente a Previdncia tem buscado o uso de mecanismos para aumentar a
segurana do acesso a determinados lugares ou servios, bem como para identificar
univocamente aqueles que tm direito ao referido acesso. Como nenhum mecanismo
plenamente efciente e como as condies de gesto esto em permanente mudana, a
busca de solues de segurana, na verdade, uma atividade contnua das organizaes.
Uma das idias mais promissoras que se fortaleceu no fm do sculo passado o uso da
biometria, conceito esse explicado a seguir.
76 Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social, v. 14, n. 3, maro de 2009.
77 Fonte: IBGE: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PNAD 2007. Refere-se aos trabalhadores que se de-
clararam em atividade, com idade entre 16 e 59 anos, no pertencentes a regimes prprios de previdncia.
217
2.11.2 O que biometria
Biometria (do grego Bios=vida, metrom=medida) o uso de caractersticas fsicas
ou comportamentais das pessoas como forma de identifc-las unicamente. Entre essas
caractersticas, fsiolgicas e comportamentais, tm-se:
Caractersticas fsicas
o Impresso digital: uma das tcnicas mais antigas de biometria existente, muito
difundida no segmento policial.
o ris: uma das tcnicas mais seguras de biometria, diante do estgio atual da tecnologia,
com percentual de acerto superior ao da impresso digital, mas ainda muito cara.
o Veias da mo: possui o mesmo grau de segurana da identifcao da ris bem como
custos maiores de implantao do que a impresso digital.
o Outros.
78
Cada caracterstica biomtrica passvel de utilizao para o propsito de
identifcao. No entanto, preciso avali-las sob os aspectos da unicidade, permanncia,
coletabilidade, desempenho aceitabilidade e circunveno para analisar sua aplicabilidade
a determinado processo concreto.
79
A utilizao da biometria para identifcao da pessoa, como ferramenta de segurana,
mostra-se cada vez mais vivel, necessria e presena indispensvel nas instituies
fnanceiras, acadmicas, nos ambientes alfandegrios, para acesso a quarto de hospitais,
condomnios residenciais, registros pessoais e outros.
A aplicao de senhas e a utilizao de cartes com chips ou com dispositivos
magnticos atualmente constituem os mais importantes mecanismos de identificao
do indivduo. A difuso da certifcao digital acrescenta um novo patamar de segurana
78 Pode-se citar identifcao pela voz, pela retina, pelo formato da mo, pelo formato do rosto ou por odores
corporais. Entre as caractersticas comportamentais, que podem identifcar uma pessoa, pode-se enumerar a
caligrafa, caractersticas do caminhar, caractersticas de digitao e caractersticas de fala. Apesar de haver
aplicaes para cada uma destas caractersticas fsicas ou comportamentais de indivduos com a fnalidade de
identifcao, por exemplo a grafologia, no nos parece, a princpio, passvel de aplicao identifcao de
segurados e servidores da Previdncia nas atividades de rotina previdencirias.
79 Unicidade o quo bem distingue os indivduos. Sob esse aspecto, a digital uma caracterstica que distingue
unicamente os indivduos, mas o formato do rosto no to bem, como comprova a existncia de ssias em
quantidade sensvel; Permanncia resistncia passagem do tempo. Sob esse aspecto, a ris bastante per-
manente, mas a voz sofre mudanas com o passar do tempo, e as digitais podem se desgastar dependendo da
atividade do indivduo; Coletabilidade facilidade de aquisio. Sob esse aspecto, a coleta de uma assinatura
bastante simples, j a coleta das caractersticas do caminhar bastante complexa; Desempenho preciso,
velocidade e robustez. Sob esse aspecto, a preciso e a velocidade da coleta e identifcao via digitais bas-
tante rpida, j a coleta e identifcao via odores corporais demorada. Isso refete na robustez de ambas as
tecnologias; Aceitabilidade grau de aceitao da tecnologia. Sob esse aspecto, quanto menos invasiva for
a tecnologia, mais aceitvel. O reconhecimento de retina, por exemplo, exige que o indivduo encoste a face
e aproxime o olho a poucos centmetros do leitor, o que no bem visto em leitores pblicos, onde o risco de
conjuntivite substancial; Circunveno facilidade de se encontrar um substituto. Sob esse aspecto, a lei-
tura de digitais tida como fraca pela facilidade de se criar uma digital falsa a partir de uma impresso digital
retirada de um copo, por exemplo.
218
no manuseio de processos digitais. No entanto, essas ferramentas tambm apresentam
vulnerabilidades, pois outra pessoa pode conseguir indevidamente a senha e/ou o
carto de outrem. A biometria, por meio dos conceitos de falso positivo e falso negativo,
com difculdade de apropriao fsica do elemento identifcador por pessoa indevida,
restringe ou elimina esse tipo de problema. Conforme a recomendao de especialistas, a
combinao de trs mecanismos (documentos, senhas e biometria) constitui a forma mais
efciente de combate s fraudes e a garantia de segurana de informaes, dados, servios e
ambientes tecnolgicos.
2.11.3 Onde a biometria j aplicada
crescente a aplicao da biometria no mundo. A autenticao biomtrica hoje j
largamente utilizada nos Estados Unidos (servios alfandegrios e planos de sade),
Nigria, ndia, Inglaterra (aeroporto) e Japo (bancos e instituies financeiras,
acadmicas e acesso a hospitais).
No Brasil, as instituies financeiras so pioneiras no estudo, pesquisa e
implementao da biometria. O Bradesco, que realiza desenvolve pesquisas
biomtricas h 20 anos e optou pelo padro vascular da palma da mo, j implantou a
tecnologia em 3.919 ATMs, atende 1.067 agncias e tem 439.808 usurios cadastrados.
At o fnal deste ano, mais 12 mil mquinas com o dispositivo biomtrico entraro na
rede de caixas eletrnicos do banco. O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal
esto concluindo suas anlises, mas tendem a optar pela tecnologia do mapa das veias
do dedo. A FEBRABAN est discutindo um protocolo comum no campo da biometria,
sendo que o estabelecimento de um paradigma nico levaria a uma reduo de custos
para todos os participantes.
Os trs bancos testaram vrias das caractersticas biomtricas quanto sua
aplicabilidade e, aps a excluso de tecnologias inviveis, restaram: a ris, a impresso
digital e o padro vascular de partes da mo e do dedo. Uma anlise mais profunda das
trs possibilidades biomtricas, envolvendo requisitos de segurana, modelo de negcio
e arquitetura de TI, eliminou a ris (considerada invasiva), restando a impresso digital
e o padro vascular de partes da mo e do dedo.
Uma visita s trs instituies fnanceiras demonstrou a importncia de convergncia
na escolha do padro biomtrico pelo mercado, ou seja, a massificao do mtodo
interfere diretamente na relao custo/benefcio. As reunies com os bancos apontaram
quais foram os critrios de excluso das caractersticas biomtricas.
ris baseia-se na leitura dos anis coloridos existentes em torno da pupila. Apesar de
muito seguro, considerado um mtodo intrusivo e h uma rejeio natural dos clientes.
Sua utilizao por enquanto de alto custo. Hoje j h vrios projetos implantados em
condomnios de alto padro em grandes cidades do Brasil (em especial So Paulo e Rio
de Janeiro) com a identifcao dos condminos atravs da leitura de ris. H solues
de mercado que j permitem a identifcao mesmo com o indivduo posicionado a 50
cm de distncia do leitor, o que reduz sobremaneira a invasividade da soluo. Leitores
219
experimentais j conseguem leituras com alto grau de preciso com at 150 cm de
distncia, mas ainda com custo muito elevado.
Impresso digital - uma das formas de identificao biomtrica mais usadas.
Consiste na captura da formao de sulcos na pele dos dedos e das palmas das mos
de uma pessoa. Como aspectos positivos, a tecnologia relativamente barata, muito
difundida e h bancos de dados na rea de segurana pblica. No entanto, dependendo
do tipo da atividade laboral, um nmero signifcativo de cidados perde a impresso
digital, como o caso de agricultores (exemplo: colhedores de laranja), pescadores, bem
como dos trabalhadores que tratam com produtos corrosivos. A clareza da identifcao
digital tambm vai diminuindo no idoso, devido ao ressecamento progressivo da pele, o
que pode ser considerado um obstculo para seu uso na Previdncia com a fnalidade de
identifcar os benefcirios. associada ao uso policial, envolve aspectos higinicos e
deixa rastros (h casos de clonagem registrados).
Veias do dedo o aparelho capta por mensurao trmica a posio das veias do dedo
e a compara com um banco de dados. Possui alto nvel de segurana. Contudo, o mtodo
sofre interferncia da temperatura ambiente (o que impacta em pases com vrios climas,
pois as veias do dedo dilatam-se com o calor e contraem-se com o frio) e da pigmentao
da pele (menor preciso em pessoas negras). Alm do preo, possui um elemento de
rejeio por parte do segurado/consumidor que a necessidade de inserir o dedo em um
dispositivo de leitura do mapa de veias.
Veias da mo aplica a mesma tecnologia de mensurao trmica e reconhece o
padro de veias exclusivo da mo de um indivduo. Em comparao a outros mtodos
de segurana biomtrica, considerado muito seguro e com alto grau de preciso. A
tcnica dispensa o contato fsico com a superfcie do dispositivo de varredura, mesmo
em ambientes pblicos. No deixa rastro, exige baixo treinamento e seu custo, embora
maior que o do coletor de impresso digital, considerado aceitvel. Cada mo capturada
gera um arquivo de 800 bites, o que no onera a capacidade de armazenagem de dados.
A assinatura no carto, para comparao, gera arquivo de 6 a 8 kbites, ou seja, oito vezes
mais que a biometria das veias da mo. Trata-se de tecnologia com preo ainda elevado.
220
2.11.4. Observaes e Cuidados
Na adoo da biometria como fator de autenticao preciso considerar um conjunto
de fatores e objetivos, que se complementam ou contrapem. A tecnologia Ideal a que
alia: 1) alta preciso na identifcao; 2) baixo contato do usurio com o dispositivo; 3)
no intrusiva; 4) usufrui de aceitao pelo usurio; e 5) requer treinamento mnimo na
sua aplicao.
Na escolha da tecnologia tambm preciso avaliar os riscos oferecidos, que
abrangem, entre outros: 1) a possibilidade de que ameaas ou coero ao usurio gerem
identificao falso positivo; 2) possibilidade de falsificao da caracterstica a ser
autenticada; 3) vulnerabilidade do sistema a cdigo malicioso; 4) a hiptese de roubo
de perfs para enganar o sistema. H diversas tcnicas e recomendaes para lidar com
estas ameaas, entre as quais principalmente a combinao da biometria com outros
elementos autenticadores (smart card, senha, seqncia ou repetio de autenticao
biomtrica, bem como multibiometria). Trata-se de um esforo contnuo na competio
contra os fraudadores, que tambm buscaro novos instrumentos para superar as tcnicas
biomtricas utilizadas. Via de regra, pode-se dizer que a biometria no dispensar o uso de
outras tcnicas de autenticao e identifcao de pessoas combinveis com biometria.
No tocante utilizao de tecnologias biomtricas para identifcao e controle de
acesso, fundamental levar em conta que estas tecnologias so ferramentas, e como tais
devem fazer parte de uma estratgia mais ampla de segurana. Em que pese a tecnologia
ser bastante promissora para auxiliar a Previdncia a reduzir fraudes e aumentar o nvel
de segurana de suas operaes, a utilizao deve ser submetida a critrios que avaliem o
contexto mais amplo, englobando:
Processos Como os fluxos de informao e dados da Previdncia podem ser
melhorados no sentido de no serem fontes de falha na segurana?
Riscos Quais so os riscos operacionais a que o ambiente da Previdncia est sujeita, e
como mitig-los para que no causem impactos nas operaes?
Outra considerao importante o perfl de benefcirio, funcionrios e prestadores
de servio da Previdncia. Cada um desses perfs tm caractersticas prprias de interao
com os processos e sistemas da Previdncia, alm de caractersticas fsicas e sociais que
podem diferir muito. Ou seja, um estudo das tecnologias possveis deve iniciar ao levar
em conta necessidades diferentes e possibilidades de interao diferentes, o que pode
inclusive apontar para a adoo de mais de um tipo de tecnologia para papis diferentes nos
processos da Previdncia.
2.11.5. Recomendaes
As tecnologias biomtricas possuem amplo potencial de aplicao Previdncia
Social brasileira, tanto como elemento de identificao de pessoas como enquanto
221
elemento de autenticao de procedimentos administrativos. Diante do volume de
pagamentos efetuados pelo INSS em 2008, de R$ 199 bilhes, e previso de mais de R$
220 bilhes em 2009, parece-nos razovel supor que o investimento em maior segurana
das transaes previdencirias seja rentvel (o que ainda precisa ser demonstrado em um
projeto concreto).
Por isso recomendamos que o estudo das solues de Biometria seja includo como
no programa de trabalho permanente de aumento da segurana na Previdncia brasileira.
Deve-se primeiro decidir quais so os procedimentos que podem ser aperfeioados
mediante uso de biometria: controle de pagamentos a beneficirios, autorizao de
concesses de benefcios, identifcao de segurados na percia mdica, controle de
acesso s instalaes administrativas da Previdncia Social, autorizao de alteraes de
dados do CNIS e outros.
Estes procedimentos, mapeados no novo modelo de gesto, precisam ser analisados sob
uma tica de gesto de riscos e, concomitantemente introduo de tcnicas biomtricas,
vrias outras melhorias do grau de segurana das transaes podem e devem ser acolhidas.
Eventualmente, procedimentos inseguros devem ser redesenhados no processo de
introduo de novas tecnologias.
Dado que inovaes tecnolgicas precisam ser aceitas sobretudo pelos servidores
da Previdncia envolvidos, entendemos que o MPS, INSS e Dataprev devem formar
um Grupo de Trabalho para propor ao Ministro alternativas de consenso entre as
trs instituies. Este GT deve ter como tarefa, inicialmente, fazer o levantamento
dos esforos que j foram realizados no mbito da Previdncia para avaliar tcnicas
biomtricas. Posteriormente deve analisar as tcnicas disponveis no mercado e analisar
tendncias do padro tecnolgico. Isto pode ser feito mediante um seminrio, no qual
tambm podem ser convidados representantes de outras reas pblicas e privadas
para dar depoimentos sobre suas experincias, bem como empresas fornecedoras de
tecnologias para apresentar suas solues.
Para a finalidade de avaliar a formao do padro tecnolgico, importante
dialogar com o restante do governo sobre as decises estratgicas a serem tomadas
neste campo, mas sabedores de que o interesse da rea de segurana pblica o
padro de identificao das impresses digitais e que a dimenso da Previdncia
Social a coloca como ator que no precisa obrigatoriamente aceitar de forma passiva
recomendaes de outros rgos, mas tambm pode infuir pesadamente na deciso de
governo. Da mesma forma, deve-se analisar o rumo das decises dos atores privados
principais, em especial do sistema fnanceiro.
Recomenda-se tambm o envolvimento no Grupo de Trabalho do Ministrio da Justia,
responsvel pelas aes de segurana pblica e que, atravs da Polcia Federal, faz uso da
identifcao digital, e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que tem na sua
Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao um brao voltado para a segurana de
servios e dados do Governo Federal.
Por fm, seria possvel contratar uma assessoria tecnolgica para avaliar as tecnologias
e solues potenciais. A contratao de assessoria especializada no nos parece um luxo e
222
deve-se ao fato de que este tipo de inovao tecnolgica requer um lastro de conhecimento
em C&T que, no momento, no existe na forma e dimenso requeridas nas trs instituies
da Previdncia (MPS, INSS e DataPrev). Basta ter em mente que o precursor na aplicao
de biometria em larga escala no Brasil, o Banco Bradesco, pesquisou durante duas dcadas
antes de tomar sua deciso e hoje se vale de um laboratrio de desenvolvimento de
tecnologia prprio com uma centena de profssionais especializados. Alis, no seria um
luxo para a prpria Previdncia Social brasileira fomentar a formao de um laboratrio
prprio de pesquisas em C&T aplicada Previdncia Social.
2.12 MEDIDAS DE GESTO (Emanuel de Arajo Dantas e Edvaldo Duarte
Barbosa, da Coordenao Geral de Estudos Previdencirios). Elaborada em maro de 2008.
2.12.1. Introduo
O Ministrio da Previdncia Social vem adotando uma srie de medidas de
gesto com a finalidade de melhorar o atendimento, a concesso e manuteno dos
benefcios previdencirios, bem como eliminar as filas que se formam nas caladas
das Unidades de atendimento, diminuir o tempo de espera do agendamento eletrnico
e combater a fraude.
Uma das medidas adotadas para melhorar o atendimento foi a implantao do
agendamento eletrnico, que surgiu com a instalao da Central 135. Outra medida foi o
Programa de Gesto do Atendimento (PGA), que props um novo modelo de gerenciamento
das Agncias da Previdncia Social, por meio da reviso dos processos de trabalho.
Outra medida adotada foi no sentido de melhorar o cadastro dos benefcios em manuteno
com o intuito de evitar pagamentos indevidos e para isso o Ministrio da Previdncia Social
realizou, entre outubro de 2005 e outubro de 2007, o Censo Previdencirio.
Dessa forma, o presente artigo tem o objetivo de mostrar os resultados das medidas
de gesto que vem sendo adotadas por este Ministrio. Os dados utilizados foram obtidos
nos sistemas corporativos da Previdncia Social, como o Sistema de Informaes do
Agendamento Eletrnico (SIAE), o Sistema nico de Informaes de Benefcios (SUIBE)
e junto ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).
Este artigo est estruturado em dois grandes assuntos: melhorias do atendimento e
Censo Previdencirio, e composto de seis sees: da segunda quinta, so tratadas as
medidas de melhoria do atendimento, tanto presencial como nos canais remotos (Internet e
Central 135) e a sexta seo trata do Censo Previdencirio.
2.12.2. Evoluo do Agendamento Eletrnico
Nos primeiros meses de 2006, algumas Agncias da Previdncia Social iniciaram
o agendamento eletrnico, em fase experimental, via internet, pelo telefone 0800, que
funcionava de forma precria e tinha acesso difcil e, ainda, por meio do agendamento
na prpria Agncia. Com a instalao da Central 135, a partir de 16 de junho de 2006,
as Unidades da Previdncia Social tiveram que se adequar a essa nova modalidade de
223
atendimento. Ao longo do 2 semestre de 2006, essas Unidades foram se adaptando e
iniciando o atendimento eletrnico.
A partir de 2007, o agendamento eletrnico passou a ser uma realidade para todas as
Unidades de Atendimento da Previdncia Social e o usurio, antes de ir diretamente a uma
Agncia da Previdncia Social, passou a utilizar o telefone 135, para receber orientaes
preliminares sobre requisitos e documentos necessrios para requerer benefcios, solicitar
informaes bsicas sobre contribuies, Censo Previdencirio, situao atual do seu
benefcio ou para efetivar seu agendamento. O agendamento s ocorre depois que lhe
dada a certeza, sem precisar comparecer a uma unidade de atendimento, de que possui
todos os requisitos e documentos para solicitar um benefcio ou servio.
Atualmente, o sistema de agendamento eletrnico est disponvel por meio da Internet
(http://www.previdencia.gov.br) e da Central 135, para todas as Agncias da Previdncia Social.
Os dados da Tabela 1 mostram o crescimento signifcativo de usurios da Previdncia Social
que utilizam o agendamento eletrnico. Entre dezembro de 2007 e o ms correspondente de
2006, a quantidade de agendamentos eletrnicos marcados cresceu 67,1%.
Tabela 1
Quantidade de agendamentos eletrnicos marcados, por faixas de tempo de espera
Maro a Dezembro de 2007
Competn-
cia Agen-
damento
Total
Varia-
o em
relao
ao ms
anterior
(em %)
Faixa Tempo Espera
zerada
de 01 a
07 dias
de 08 a
15 dias
de 16 a
30 dias
de 31 a
45 dias
de 46 a
90 dias
de 91
a 180
dias
de 181
a 365
dias
2006 1.433.534 53.436 365.825 267.759 287.864 176.398 232.607 49.445 200
Maro 4.632 933 2.226 620 426 183 197 47
Abril 26.257 466,86 3.426 12.180 5.847 3.487 781 427 109
Maio 50.187 91,14 4.389 12.644 14.686 13.821 3.589 817 218 23
Junho 62.467 24,47 4.521 17.874 11.618 14.936 9.547 3.754 189 28
Julho 140.604 125,09 10.977 59.337 29.189 19.869 11.436 9.453 337 6
Agosto 228.001 62,16 10.319 78.121 49.680 48.434 19.941 19.452 2.013 41
Setembro 220.365 -3,35 6.793 53.463 43.249 50.034 32.466 31.293 3.039 28
Outubro 242.910 10,23 5.421 51.952 40.537 48.852 36.912 52.977 6.253 6
Novembro 239.324 -1,48 3.907 42.847 38.899 46.452 33.085 59.307 14.805 22
Dezembro 218.787 -8,58 2.750 35.181 33.434 41.553 28.458 54.930 22.435 46
224
2007 4.326.068 54.483 798.955 663.133 718.563 461.347 812.083 744.898 72.606
Janeiro 234.466 7,17 2.919 42.209 31.168 34.829 29.369 62.658 31.117 197
Fevereiro 221.163 -5,67 2.626 35.723 37.098 42.270 24.397 47.139 31.408 502
Maro 315.094 42,47 3.652 53.116 49.885 52.879 35.957 65.658 52.729 1.218
Abril 314.044 -0,33 3.466 50.385 48.468 55.701 39.937 64.029 50.041 2.017
Maio 370.817 18,08 4.111 63.186 58.315 62.833 41.647 73.980 63.554 3.191
Junho 367.438 -0,91 4.581 66.000 57.918 64.651 39.479 67.840 62.054 4.915
Julho 414.313 12,76 5.358 73.079 66.930 73.999 46.313 73.681 69.753 5.200
Agosto 447.563 8,03 6.222 89.052 63.728 73.874 48.184 79.314 79.640 7.549
Setembro 386.388 -13,67 5.146 75.901 56.572 60.936 40.369 68.407 69.189 9.868
Outubro 462.006 19,57 6.308 96.930 71.990 74.405 41.388 77.077 81.382 12.526
Novembro 427.104 -7,55 5.503 82.877 63.247 68.039 41.637 69.979 81.876 13.946
Dezembro 365.672 -14,38 4.591 70.497 57.814 54.147 32.670 62.321 72.155 11.477
Fonte: DATAPREV, SIAE. Dados extrados em 25/02/2008.
Nota: Em 2006, dados disponveis a partir de maro.
Com a totalidade das Unidades de Atendimento da Previdncia Social funcionando
com o agendamento eletrnico, o segurado passou a esperar o atendimento na sua prpria
residncia, e no mais enfrentando as longas filas que se formavam nas Agncias da
Previdncia Social.
De acordo com a Tabela 2, verifca-se que, inicialmente, a grande parte dos usurios
com agendamentos marcados era atendida em at 30 dias, quando uma pequena
parcela de Agncias utilizava o agendamento eletrnico. J no fnal de 2007, quando
o atendimento da Previdncia Social acontece por meio do agendamento eletrnico, o
tempo de espera acima de 45 dias aumenta, ou seja, 51,1% do total dos usurios marcados
conseguiram atendimento em at 30 dias, 8,9% entre 31 e 45 dias, 17,0% entre 46 e 90
dias e 22,9% acima de 90 dias.

Tabela 2 - Participao percentual sobre o total da quantidade de agendamentos
eletrnicos marcados, por faixas de tempo de espera Maro/2006 a Dezembro/2007
Competncia
Agendamento
Total
Participao percentual sobre o total
Faixa Tempo Espera
At 30 dias de 31 a 45 dias de 46 a 90 dias +90 dias
2006 1.433.534
Maro 4.632 90,78 3,95 4,25 1,01
Abril 26.257 94,98 2,97 1,63 0,42
Maio 50.187 90,74 7,15 1,63 0,48
Junho 62.467 78,36 15,28 6,01 0,35
Julho 140.604 84,90 8,13 6,72 0,24
Agosto 228.001 81,82 8,75 8,53 0,90
Setembro 220.365 69,67 14,73 14,20 1,39
Outubro 242.910 60,42 15,20 21,81 2,58
Novembro 239.324 55,20 13,82 24,78 6,20
Dezembro 218.787 51,61 13,01 25,11 10,28
225
2007 4.326.068
Janeiro 234.466 47,39 12,53 26,72 13,36
Fevereiro 221.163 53,23 11,03 21,31 14,43
Maro 315.094 50,63 11,41 20,84 17,12
Abril 314.044 50,32 12,72 20,39 16,58
Maio 370.817 50,82 11,23 19,95 18,00
Junho 367.438 52,57 10,74 18,46 18,23
Julho 414.313 52,95 11,18 17,78 18,09
Agosto 447.563 52,03 10,77 17,72 19,48
Setembro 386.388 51,39 10,45 17,70 20,46
Outubro 462.006 54,03 8,96 16,68 20,33
Novembro 427.104 51,43 9,75 16,38 22,44
Dezembro 365.672 51,15 8,93 17,04 22,87
Fonte: DATAPREV, SIAE.
Nota: Em 2006, dados disponveis a partir de maro.
Porm, o Ministrio da Previdncia Social assegurou que a Data de Entrada do
Requerimento (DER) que garante os efeitos fnanceiros do benefcio, seja fxada na data do
agendamento, caso o segurado rena, ento, todas as condies para requerer o benefcio,
ou seja, o benefcirio no tem prejuzos fnanceiros em razo da demora do atendimento.
Anteriormente, o segurado enfrentava uma longa fla e no tinha certeza do atendimento,
porque havia limitao na distribuio de senhas, venda de lugar em filas noturnas,
insegurana e falta de perspectiva para que o segurado pudesse acessar, de maneira digna,
os servios previdencirios.
A Previdncia Social tem monitorado e implementado aes que visam reduo da fla
virtual. Para diminuir prazos do agendamento, eliminar o estoque de processos represados
e aumentar a qualidade do atendimento, foram criados dois novos programas: o Programa
de Reduo de Prazos da Agenda PRA e o Programa de Aes Prioritrias PAP, que j
apresentam resultados positivos. A Tabela 3 destaca a evoluo dos principais servios
agendveis. Entre o ltimo trimestre de 2007 e o mesmo perodo de 2006, a quantidade de
agendamentos eletrnicos marcados cresceu 78,1% em salrio maternidade, 44,5% em
aposentadorias, 30,0% em penses por morte e 59,5% em benefcios assistenciais. Desde
junho de 2007, o atendimento em mais de 70% das penses por morte realizado em at
30 dias da data de marcao do agendamento. importante destacar que, at 45 dias, os
requerimentos esto dentro do prazo legal estabelecido no Artigo 174, do Decreto n. 3.048,
de 6/05/1999, para serem concludos, sem correo monetria do valor da Data do Incio
do Benefcio (DIB). Desta forma, verifca-se que o atendimento do salrio-maternidade
est em mais de 80% em at 45 dias da data de marcao do agendamento, o benefcio
assistencial em mais de 75% e as aposentadorias prximas de 70% na faixa de tempo de
espera em at 45 dias, conforme mostra a Tabela 3.

226
Tabela 3
Percentual de participao da quantidade de agendamentos eletrnicos marcados,
por faixa de tempo de espera, segundo os principais servios agendveis 4
Trimestre/2006 e 4 Trimestre/2007

Competncia /
Agendamento e
Servios Agendveis
2006 2007
Total
Faixas de tempo de espera
Total
Faixas de tempo de espera
% em
at 30
dias
% de
31 a
45
dias
% de
46 a
90
dias
% +90
dias
% em
at 30
dias
% de
31 a
45
dias
% de
46 a
90
dias
% +90
dias
SALRIO-
MATERNIDADE
91.204 71,00 11,91 15,25 1,85 162.434 55,03 11,41 14,82 18,74
Outubro 32.073 76,20 12,83 10,60 0,36 60.170 57,45 10,10 15,22 17,22
Novembro 30.769 69,30 12,41 16,62 1,67 54.811 53,73 12,20 14,18 19,90
Dezembro 28.362 66,96 10,31 19,01 3,72 47.453 53,48 12,16 15,05 19,31

APOSENTADORIAS 254.712 41,56 14,54 32,35 11,54 367.948 40,80 7,94 18,70 32,55
Outubro 88.237 46,58 16,66 32,12 4,64 137.318 41,38 7,82 19,20 31,60
Novembro 87.137 40,80 14,10 33,42 11,67 123.475 40,02 8,48 18,22 33,28
Dezembro 79.338 36,82 12,67 31,44 19,06 107.155 40,96 7,49 18,62 32,93

PENSES POR
MORTE
103.604 70,25 15,20 13,84 0,71 134.643 80,45 7,78 9,13 2,63
Outubro 36.372 72,39 15,82 11,26 0,53 50.656 80,08 8,28 9,40 2,24
Novembro 35.381 69,47 15,81 14,06 0,66 44.841 79,69 8,45 9,05 2,80
Dezembro 31.851 68,67 13,81 16,55 0,97 39.146 81,81 6,38 8,87 2,93

BENEFCIO
ASSISTENCIAL
145.532 52,26 15,85 26,91 4,99 232.174 44,12 10,72 22,53 22,63
Outubro 50.120 58,16 16,35 22,76 2,72 85.596 47,24 10,24 21,49 21,03
Novembro 49.860 52,05 15,16 28,05 4,74 78.990 43,79 10,83 22,68 22,70
Dezembro 45.552 45,99 16,04 30,21 7,76 67.588 40,56 11,19 23,68 24,58
Fonte: DATAPREV, SIAE. Dados extrados em 25/02/2008.
Conforme a Tabela 4, observa-se que o tempo de espera do agendamento eletrnico, no
ano de 2007, foi maior nos Estados do Maranho, Distrito Federal, So Paulo, Amazonas,
Par e Rio de Janeiro, que apresentaram percentuais de participao na quantidade de
agendamentos marcados menor que 50%, na faixa tempo de espera em at 45 dias. J os
agendamentos marcados nos Estados da Paraba, Esprito Santo, Amap, Tocantins, Gois,
Acre, Santa Catarina, Minas Gerais e Cear chegaram acima de 80%, na faixa de tempo de
espera de at 45 dias.

227
Tabela 4
Quantidade de agendamentos eletrnicos marcados, por faixa de tempo de espera,
segundo as Unidades da Federao Total em 2007

UF Total
% sobre o
total
Faixa Tempo Espera
% at 30
dias
% de 31 a
45 dias
% de 46 a
90 dias
+90 dias
Total 4.326.068 100,00 51,67 10,66 18,77 18,90
Paraba 122.886 2,84 90,08 5,26 3,95 0,71
Esprito Santo 84.548 1,95 84,99 7,75 5,40 1,87
Amap 7.229 0,17 79,51 10,89 7,28 2,32
Tocantins 22.707 0,52 82,05 5,11 6,52 6,32
Gois 84.487 1,95 66,97 16,27 12,68 4,08
Acre 13.525 0,31 68,50 13,70 15,36 2,44
S Catarina 196.015 4,53 71,19 10,39 12,61 5,81
Minas Gerais 573.489 13,26 71,03 9,98 13,40 5,59
Cear 190.947 4,41 65,25 15,00 14,77 4,98
M Grosso 36.994 0,86 62,55 12,84 23,45 1,16
R G Sul 253.402 5,86 61,97 9,68 14,10 14,25
Rondnia 35.549 0,82 57,62 14,01 22,28 6,08
M G do Sul 49.705 1,15 60,16 8,28 25,80 5,76
Roraima 11.296 0,26 51,66 13,93 26,19 8,23
Paran 231.967 5,36 51,22 11,33 23,95 13,50
Bahia 339.950 7,86 49,90 10,84 21,93 17,32
Alagoas 100.214 2,32 44,79 15,62 22,89 16,70
Piau 91.406 2,11 45,38 12,67 23,46 18,50
R G Norte 46.200 1,07 41,93 15,26 32,06 10,74
Pernambuco 239.233 5,53 44,31 12,76 28,86 14,07
Sergipe 51.291 1,19 40,66 13,55 26,40 19,38
R Janeiro 390.629 9,03 37,61 9,25 23,15 29,99
Par 87.919 2,03 35,00 11,55 34,20 19,25
Amazonas 30.584 0,71 34,39 10,54 24,62 30,45
So Paulo 842.261 19,47 35,30 9,51 16,49 38,70
Distrito Federal 54.771 1,27 28,91 9,68 19,42 41,99
Maranho 136.864 3,16 23,43 10,81 29,60 36,17
Fonte: DATAPREV, SIAE. Dados extrados em 25/02/2008.
Nota: Incluem os agendamentos marcados e cancelados.
A Previdncia Social est revendo as normas e as regras para utilizao do
agendamento eletrnico, de modo a evitar o mau uso dessa ferramenta pela populao,
especialmente por procuradores, e aprimorar, cada vez mais, o agendamento eletrnico
com a plena satisfao do usurio.
Com a implantao do agendamento eletrnico, o tempo mdio de permanncia do
segurado nas Agncias da Previdncia Social tem diminudo signifcativamente, conforme
se pode observar no Grfco 1. Em janeiro de 2006, o tempo mdio de permanncia do
228
segurado nas Agncias era de uma hora e quarenta e sete minutos, enquanto em dezembro
de 2007 esse tempo passou para cinqenta e seis minutos.
Grfco 1
Tempo mdio de permanncia do segurado nas Agncias da Previdncia Social -
Mdia mensal, janeiro de 2006 a Dezembro de 2007

Fonte: Diretoria de Atendimento do INSS
Elaborao: MPS/SPS
2.12.3. Servios defnidos para agendamento
Existem dois tipos de agendamento: por hora e lote. Nos servios agendados por hora,
observa-se que, em 2007, 56,7% dos usurios marcaram agendamento por meio da Internet
ou da Central 135, 33,8% marcaram diretamente nas Unidades da Previdncia Social e 9,5%
cancelaram o agendamento. J os servios por lote, que tm por objetivo agendar aqueles
servios em que se deseja organizar a demanda, sem, contudo, mensurar o tempo que durar
cada atendimento, apresentaram 70,2% dos usurios utilizando as Unidades da Previdncia
Social para realizao do agendamento eletrnico, conforme pode ser visto na Tabela 5.

229
Tabela 5
Quantidade de agendamentos eletrnicos marcados e cancelados, segundo os servios
agendveis Total em 2007
Servios Agendveis
Total
(agenda-
mentos
marcados
+ cancela-
dos)
%
sobre
o total
Agendamentos marcados
Agendamentos
Cancelados
Total
Pela Internet
(1)
Nas Agncias
da Previdncia
Social
Total
%
sobre
o total
de cada
item
Total
%
sobre
o
total
de
cada
item
Total
%
sobre
o to-
tal de
cada
item
Total 4.326.068 100,00 3.934.796 2.354.489 54,43 1.580.307 36,53 391.272 9,04
Por Hora 3.986.002 92,14 3.606.907 2.259.447 56,68 1.347.460 33,80 379.095 9,51
Aposentadoria 1.345.112 31,09 1.186.405 816.404 60,69 370.001 27,51 158.707 11,80
Auxlio Recluso 48.235 1,11 42.410 25.848 53,59 16.562 34,34 5.825 12,08
Benefcio Assistencial 807.641 18,67 741.240 486.189 60,20 255.051 31,58 66.401 8,22
Certido por Tempo de
Contribuio
180.263 4,17 160.662 94.847 52,62 65.815 36,51 19.601 10,87
Peclio 7.451 0,17 6.519 3.561 47,79 2.958 39,70 932 12,51
Penso 519.899 12,02 488.462 271.484 52,22 216.978 41,73 31.437 6,05
Recurso 145.265 3,36 136.633 38.616 26,58 98.017 67,47 8.632 5,94
Reviso 57.672 1,33 55.094 261 0,45 54.833 95,08 2.578 4,47
Salrio Maternidade 561.883 12,99 511.742 374.469 66,65 137.273 24,43 50.141 8,92
Simulao Contagem
Tempo de Contribuio
312.581 7,23 277.740 147.768 47,27 129.972 41,58 34.841 11,15
Por Lote 331.548 7,66 319.593 86.747 26,16 232.846 70,23 11.955 3,61
Andamento de Processo 6.014 0,14 5.418 2.242 37,28 3.176 52,81 596 9,91
Carga para Advogado
Constitudo
22.709 0,52 21.787 13.711 60,38 8.076 35,56 922 4,06
Cumprimento Exign-
cia Processo Benefcio
84.374 1,95 81.259 6 0,01 81.253 96,30 3.115 3,69
Devoluo de Carga de
Processo
3.513 0,08 3.412 1.715 48,82 1.697 48,31 101 2,88
Devoluo de Docu-
mentos
32.088 0,74 30.524 9.567 29,81 20.957 65,31 1.564 4,87
Solicitao Cpia Pro-
cesso de Benefcio
161.105 3,72 156.611 52.680 32,70 103.931 64,51 4.494 2,79
Vistas de Processo de
Benefcio
21.745 0,50 20.582 6.826 31,39 13.756 63,26 1.163 5,35
Ignorado 8.518 0,20 8.296 8.295 97,38 1 0,01 222 2,61
Fonte: DATAPREV, SIAE. Dados extrados em 25/02/2008.
(1) Incluem os dados agendados pela Internet e a Central 135.
230
Acredita-se que esse elevado nmero de usurios que ainda se dirige as Unidades da
Previdncia Social para a realizao do agendamento eletrnico seja decorrente do hbito
do usurio ir pessoalmente s Agncias na tentativa de ser atendido, da clientela rural, que
geralmente tem difculdade de realizar o agendamento eletrnico, tanto pela Internet como na
Central 135, ou da falta de conhecimento da existncia dos canais remotos da Previdncia Social.
2.12.4. Horrio de atendimento e Reduo das Filas
Com o objetivo de aperfeioar o atendimento nas Unidades da Previdncia Social e
permitir um melhor acesso ao trfego dos sistemas corporativos, a Previdncia Social
ampliou o horrio de atendimento das Agncias para at 12 horas ininterruptas. De acordo
com o Grfco 2, observa-se que, em dezembro de 2007, 53,9% (596) das Unidades da
Previdncia Social atuaram com o atendimento dirio entre 9:30 a 12:00 horas de durao.

Grfco 2 - Horas de atendimento dirio nas Agncias da Previdncia Social
(dezembro/2007)
Fonte: Diretoria de Atendimento do INSS
Elaborao: MPS/SPS
Um dos desafios do Ministrio da Previdncia Social era eliminar as longas filas
que se formavam nas caladas das Unidades da Previdncia Social. Esse trabalho de
monitoramento e gesto das filas continua, com servidores realizando mensalmente
pesquisa e orientando os usurios, que formam filas nas caladas das Unidades de
atendimento da Previdncia Social, da existncia do atendimento com hora marcada por
meio dos canais remotos (Internet e a Central 135), e que basta chegar 15 minutos antes da
231
hora marcada para ser atendido.
O Grfco 3 evidencia o esforo da Previdncia Social em eliminar a formao das
flas no atendimento aos segurados. Em janeiro de 2006, a quantidade mdia, no Brasil, de
usurios nas flas era prxima de 80 pessoas. Depois da implantao da Central 135 e do
incio do agendamento eletrnico em todas as Unidades da Federao, fato que ocorreu a
partir de agosto de 2006, essa mdia no Brasil fcou em torno de 20 pessoas nas flas.
Grfco 3
Reduo de Filas (Mdia por APS, de acordo com a Regio)

Fonte: Diretoria de Atendimento do INSS
Elaborao: MPS/SPS
Obs.: Os valores de janeiro a julho de 2006 so estimados, em virtude da ausncia de pesquisa neste perodo.
2.12.5. Requerimentos de Auxlio Doena, Salrio-Maternidade e Penses por Morte
A Previdncia Social disponibiliza por meio dos canais remotos, Internet (http://
www.previdencia.gov.br) e da Central 135, requerimentos de auxlio-doena, salrio-
maternidade e penses por morte. Conforme a Tabela 6, verifca-se que esse servio
pouco usado pelos segurados que solicitaram salrio-maternidade e penses por morte
(apenas 2,4% e 5,6%, respectivamente, requereram estes benefcios via Internet ou pela
Central 135, no ano de 2007). J o requerimento de auxlio-doena pelos canais remotos foi
solicitado por mais de 60%, em 2007.
232
Tabela 6
Quantidade de auxlio-doena, penses por morte e salrio-maternidade requerido,
por origem do requerimento 2006 e 2007

Grupos de espcies
2006 2007
Total Internet
(1)
Agncia Total Internet
(1)
Agncia
Auxlio-doena
(2)
4.377.254 1.462.829 2.914.425 4.443.429 2.796.437 1.646.992
Penses por morte
(2)
425.344 21.120 404.224 474.634 26.641 447.993
Salrio-maternidade 507.634 7.977 499.657 567.505 13.559 553.946
Fonte: DATAPREV, SUIBE.
(1) Inclui requerimentos via Internet e Central 135. (2) Inclui requerimentos previdencirios e acidentrios.
Uma das causas do pouco uso dos canais remotos para requerer benefcios
via Internet ou pela Central 135 pode ser a falta de conhecimento do usurio da
disponibilidade desse servio. Porm, o requerimento de auxlio-doena por meio
dos canais remotos mais signifcativo porque muitas empresas frmaram convnio
com a Previdncia Social para solicitar o auxlio-doena via Internet. Por meio desse
servio, a empresa ou o segurado pode requerer o agendamento e escolher a Agncia da
Previdncia Social de sua preferncia para a realizao da avaliao mdico pericial.
Esse canal de atendimento acessado pelo Departamento de Recursos Humanos de
empresas, sindicatos, entidades de classe e demais segurados.
2.12.6. Censo Previdencirio
A Previdncia Social realizou, com ampla divulgao, entre outubro de 2005 e
outubro de 2007, o Censo Previdencirio, com o objetivo de atualizar os dados cadastrais
de aposentados e pensionistas do Regime Geral de Previdncia Social RGPS e,
como conseqncia, eliminar pagamentos indevidos de benefcios. A atualizao,
respaldada pela Lei 8.212/91 e regulamentada pelo Decreto 5.545/2005, visou garantir a
confabilidade dos dados cadastrais constantes do banco de dados da Previdncia Social,
alimentar dados obrigatrios do titular do benefcio e corrigir dados divergentes. A
legislao determina, ainda, que o Censo seja realizado a cada quatro anos.
H que se ter em mente que essa no uma das tarefas mais simples, visto que o banco
de dados da Previdncia social possui mais de 17 milhes de aposentados e pensionistas,
distribudos em um pas de dimenso continental. Para sua implementao, o Ministrio da
Previdncia Social - MPS precisou construir um mecanismo elaborado para chegar a cada
benefcirio, de maneira segura e com um custo adequado.
A atualizao cadastral se deu de forma presencial e o MPS descentralizou a coleta de
dados estabelecendo contratos de prestao de servios com as instituies fnanceiras,
com quem os benefcirios j tm um contato mais direto, e, ainda, estabeleceu que a
233
atividade fosse executada de forma gradual. A medida propiciou comodidade e evitou
deslocamentos desnecessrios dos benefcirios. Pela execuo dos servios prestados
pelas instituies fnanceiras, a Previdncia Social pagou o valor unitrio de R$ 7,50, a
preo fxo e irreajustvel. O valor total pago foi em torno de R$ 127 milhes.
O Censo contou com a participao direta do Instituto Nacional de Seguro Social
INSS e da Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social DATAPREV.
Coube DATAPREV providenciar toda estrutura de sistema de informao para
processamento dos dados e testar, juntamente com os bancos, o sistema desenvolvido
por eles para a recepo dos dados. Ao INSS, coube o trabalho de orientao, divulgao,
superviso e controle das atividades, convocao de benefcirio, atestao de recibos de
prestao de servios, realizao pesquisas, etc.
Em virtude do tamanho do pblico a ser atendido, o Censo foi realizado em duas etapas.
A primeira ocorreu entre outubro de 2006 e julho de 2007, com o objetivo de recensear 2,42
milhes de pessoas, e a segunda etapa, iniciada em abril de 2006 e fnalizada em outubro de
2007, teve meta de atingir outros 14,78 milhes de pessoas.
Os beneficirios puderam ter acesso a informaes do Censo Previdencirio e do
ms em que deveriam atualizar seus dados de vrias formas: pelos terminais de auto-
atendimento, nos caixas das agncias bancrias e pela internet, no stio do Ministrio
da Previdncia Social. Inicialmente foi concedido um prazo de sessenta dias para que o
benefcirio atendesse convocao referente ao Censo Previdencirio, perodo em que a
coleta dos dados cadastrais realizou-se por intermdio da rede bancria.
Expirado o prazo de 60 dias, e no havendo o comparecimento a uma agncia
bancria, a Previdncia Social passou a convocar os benefcirios por carta com Aviso de
Recebimento - AR, com endereo completo no cadastro, ou por edital publicado em jornal
de grande circulao em cada estado, para aqueles com endereo incompleto. Aps 30 dias
do recebimento da carta ou da publicao do edital, persistindo o no comparecimento, o
benefcio era suspenso obviamente, sendo garantido o direito de defesa, previsto em lei.
Entre janeiro de 2006 e maro de 2008, foram publicados 36 editais notifcando os
beneficirios quanto ao comparecimento e tambm quanto suspenso de benefcio.
Nos casos de ausncia do benefcirio por motivo de viagem, molstia contagiosa ou
impossibilidade de locomoo, o mesmo poderia se fazer representar por procurador.
Posteriormente, os dados informados pelo procurador ou representante legal seriam
confrmados por um servidor da Previdncia Social.
Como se pode perceber, a necessidade de uma visita casa dos benefcirios ocorreu
apenas de forma residual. At o dia 28/11/2007 haviam sido realizadas 658.762 pesquisas
para comprovao das informaes e com um resultado positivo de 86,1% (Tabela 7).
234
Tabela 7
Pesquisa do Censo Previdencirio
Pesquisas Respondidas 658.049 100,0%
Censo Positivo 467.518 71,0%
Censo Positivo c/ Restrio 99.158 15,1%
Censo Negativo - Benefcirio no localizado 68.838 10,5%
Censo Negativo - Segurado falecido (certido de bito) 10.730 1,6%
Censo Negativo - No reconhece procurador 327 0,0%
Censo Negativo - Suspeita de bito (sem certido) 9.729 1,5%
Censo Negativo - Troca Suspeita de Titularidade 270 0,0%
Negativa - No apresentou documentos obrigatrios 1.479 0,2%
Fonte: INSS.
A operacionalizao da coleta de informaes pelas instituies fnanceiras evitou o
aumento da demanda nas Agncias da Previdncia Social APS e deu mais respaldo ao
Censo por ter sido executada por entidades sem qualquer interesse nos dados coletados.
As informaes recebidas pelas instituies fnanceiras eram simplesmente repassadas
DATAPREV e armazenadas diretamente no banco de dados da Previdncia Social, da
forma como foram prestadas.
Os resultados mostram que 16,7 milhes de benefcios, 96,8% do total previsto foram
confrmados sem problema algum e que 79,0 mil foram cessados em conseqncia direta
do Censo, 0,5% do total, representando uma economia anual de R$ 423,1 milhes. Um
ano de economia paga, com folga, o valor gasto no Censo (Tabela 8) com o pagamento das
instituies bancrias.
Essa economia modesta quando se compara com os valores pagos pela Previdncia
Social anualmente, cerca de R$ 185 bilhes nominais em 2007, mas a medida aponta para
uma boa gesto das contas do RGPS, pois expurga do sistema, de imediato, os benefcios
pagos indevidamente, independentemente do quanto eles representem no total pago.
235
Tabela 8
Relatrio do Censo Previdencirio em 03/04/2008
Etapa
Total
previsto
(I+II)
Recenseados (I) No recenseados (II)
Total re-
censeado
%
Total
no re-
censeado
(A+B+C)
%
Cessados
pelo Cen-
so (A)
%
Cessados pelo
Censo - Renda
Anual (R$)
Ativos a
recense-
ar (B)
%
Cessados por
motivos no
relacionados
ao Censo (C)
%
1 Etapa
(out/05 a
jul/06)
2.420.410 2.351.361 97,1% 69.049 2,9% 22.568 0,9% 116.097.070,05 904 0,0% 45.577 1,9%
2 Etapa
(abr/06 a
out/07)
14.780.653 14.301.805 96,8% 478.848 3,2% 56.417 0,4% 307.037.971,76 29.232 0,2% 393.199 2,7%
Total 17.201.063 16.653.166 96,8% 547.897 3,2% 78.985 0,5% 423.135.041,81 30.136 0,2% 438.776 2,6%
Fonte: INSS
H ainda que se registrar que cerca de 439 mil benefcios foram cancelados por vontade
prpria das famlias nesse perodo. No impossvel que parte desses cancelamentos
espontneos tenha ocorrido em funo de alguma irregularidade que seria detectada pelo
Censo, tal como o pagamento a pessoas falecidas.
A abrangncia do Censo registra percentual acima de 90% para todas as unidades
da federao, com destaque para o Esprito Santo (97,4%) e Santa Catarina (97,6%). A
tabela 9 apresenta os resultados por unidade da federao e compara os quantitativos
estimados e realizados.
Tabela 9
Relatrio do Censo Previdencirio por UF, em 03/04/2008
UF Total Previsto Total Recenseado %
Alagoas 236.185 226.258 95,8
Amazonas 131.504 125.343 95,3
Bahia 1.227.341 1.185.124 96,6
Cear 786.468 763.154 97,0
Mato Grosso do Sul 141.489 137.326 97,1
Esprito Santo 312.685 304.563 97,4
Gois 318.117 308.172 96,9
Maranho 452.514 431.862 95,4
Mato Grosso 136.927 132.616 96,9
Minas Gerais 1.968.467 1.911.316 97,1
Par 376.569 358.752 95,3
236
Paraba 409.212 395.403 96,6
Paran 956.864 930.244 97,2
Pernambuco 819.907 790.787 96,4
Piau 329.943 316.475 95,9
Rio de Janeiro 1.740.372 1.679.723 96,5
Rio Grande do Norte 309.818 298.731 96,4
Rio Grande do Sul 1.429.311 1.389.869 97,2
Santa Catarina 647.616 631.946 97,6
So Paulo 3.921.373 3.814.655 97,3
Sergipe 158.668 153.446 96,7
Distrito Federal 171.349 156.835 91,5
Acre 37.427 35.942 96,0
Amap 17.083 16.360 95,8
Rondnia 81.062 78.811 97,2
Roraima 11.778 11.317 96,1
Tocantins 71.014 68.136 95,9
Total 17.201.063 16.653.166 96,8
Fonte: INSS
Os resultados do Censo, dessa maneira, apontam para o fato de que os dados cadastrais
da Previdncia Social possuam, mesmo antes de sua realizao, consistncia signifcativa.
Com a cessao dos benefcios que vinham sendo pagos indevidamente, essa consistncia
est ainda maior.
Deve-se ressaltar que, alm do Censo, h uma agenda substantiva que tem sido
executada pelo MPS: alm do reforo no controle de acesso aos sistemas, tambm a
reavaliao de todo o processo operacional para concesso de benefcios, a verifcao
de eventuais falhas na legislao que facilitem a obteno indevida de benefcios e o
aperfeioamento dos mecanismos que permitam o cruzamento de dados de benefcirios
com outros registros administrativos.
Medidas de gesto com o intuito de controlar as despesas com o pagamento de benefcios
tambm vm sendo adotadas, conforme analisadas anteriormente. Essas medidas j mostram
bons resultados, especialmente quanto concesso de auxlio-doena, que teve seu estoque
reduzido em 17% na comparao entre outubro de 2005 e dezembro de 2007.
A constatao de que o cadastro do RGPS confvel pode ser recebida tanto pelo
Governo como pelos segurados de forma muito positiva. a garantia da correta aplicao
dos recursos investidos no RGPS, o que pode ser um atrativo maior para aqueles que esto
fora do sistema previdencirio.
Nesse momento em que o Governo tem se esforado para aumentar o nvel de
proteo social e sabe que h um pblico potencial de cerca de 15 milhes de pessoas com
237
condies para integrarem o regime, esse resultado mais um argumento a ser somado
aos j existentes de que vale a pena estar fliado ao RGPS. A realizao do Censo, em si,
j demonstra o controle que se tem sobre os benefcios pagos e, se no acaba, certamente
diminui a incidncia de fraudes.
Assim, o Ministrio da Previdncia Social tem hoje os dados cadastrais verifcados e
atualizados de cerca de 17 milhes de benefcirios. Com isso, demonstra que conhece sua
clientela e que est preocupado em proteger o patrimnio de seus contribuintes.
2.12.7. Consideraes Finais
Os dados apresentados neste artigo mostram o avano das medidas de gesto adotadas
pela Previdncia Social. Muitas conquistas foram alcanadas, entre 2006 e 2007 como, por
exemplo, a implantao do agendamento eletrnico em todas as Unidades da Previdncia
Social, que trouxe mais segurana e certeza do atendimento com hora marcada para o
segurado. A reduo signifcativa das flas nas caladas das Unidades, horrio de abertura
das Agncias estendido em at 12 horas ininterruptas e a resolutividade de alguns servios
previdencirios pelos canais remotos de atendimento (Internet e Central 135) so outros
exemplos de melhoria do sistema de atendimento da Previdncia Social.
As medidas de gesto da Previdncia Social fazem parte de um conjunto de aes
contnuas, voltadas para a melhoria do atendimento, combate a fraudes, mudanas nas
regras para obteno e permanncia dos benefcios e atualizao de dados cadastrais de
aposentados e pensionistas, que visam evitar as concesses indevidas, cessar benefcios
mantidos incorretamente e satisfazer os usurios da Previdncia Social.
2.13 RAA E GNERO NO MERCADO DE TRABALHO E NA
PREVIDNCIA SOCIAL (Andrea Barreto Paiva e Luis Henrique Paiva, da
Coordenao Geral de Estudos Previdencirios).Elaborada em julho de 2003.
2.13.1. Introduo
Nos ltimos anos, a situao da populao negra no Brasil vem se tornando alvo de
grande ateno. Uma srie de levantamentos de dados (INSPIR/DIEESE, 2001; IBGE,
2003) e estudos acadmicos (Soares, 2000; Henriques, 2001; Campante, Crespo & Leite,
mimeo; Pinto e Neri, mimeo) tem apontado (e muitas vezes mensurado) os efeitos da
discriminao racial no Pas. Tais estudos, via de regra, tambm do importncia situao
de gnero, igualmente preocupante.
O objetivo desta Nota reunir algumas evidncias sobre a discriminao racial e de
gnero no Pas, notadamente no mercado de trabalho, e apresentar quais so seus efeitos na
Previdncia Social.
Os dados primrios aqui utilizados so oriundos da PNAD/IBGE 2001. As categorias
de raa ou cor preto e pardo, constantes nos dados do IBGE, foram agrupadas sob a
categoria negro.
80
Os dados apresentados a seguir focaro a populao branca e a negra,
80 O agrupamento das categorias preto e pardo do quesito raa/cor da PNAD, procedimento bastante usual,
238
com aberturas de gnero.
A Nota est assim organizada: a seo 2 explora a situao racial e de gnero no
mercado de trabalho; a seo 3 avalia a cobertura previdenciria por meio das mesmas
aberturas de raa e gnero; a seo 4 apresenta, de maneira breve, algumas possibilidades
para a reverso da situao encontrada; fnalmente, so feitas algumas concluses.
2.13.2. Raa e gnero no mercado de trabalho
Os dados relativos ao mercado de trabalho esto organizados fundamentalmente em
torno de 4 variveis: participao, desemprego, formalizao e rendimento.
2.13.2.1. Participao no mercado de trabalho
A taxa de participao calculada pela razo entre a Populao Economicamente Ativa
PEA e a Populao em Idade Ativa PIA.
81
Ela fornece, entre os que esto em idade ativa, a
proporo daqueles que recorrem ao mercado de trabalho.
A maior participao de um determinado grupo pode refetir desde determinantes culturais,
vigentes no mercado de trabalho h um longo perodo (como no caso da maior participao dos
homens, em relao s mulheres) at a maior necessidade do grupo em questo de recorrer ao
mercado de trabalho para sua sobrevivncia. Nesse caso, a maior participao provavelmente
estar associada a uma insero mais precria do grupo no mercado de trabalho.
A princpio, poder-se-ia esperar uma maior participao dos negros no mercado de
trabalho. Por suposio, sua participao tenderia a ser maior, graas ao fato de apresentarem
maior vulnerabilidade social. primeira vista, entretanto, no o que ocorre: no h diferena
substantiva entre as taxas de participao de negros e brancos, como pode ser visto na Tabela 1.
referendado por Pinto & Neri (mimeo). Segundo os autores, h uma clara proximidade no perfl dos grupos
que se autodenominaram pretos e pardos na pesquisa (pobres, com baixo nvel educacional, bem como seus
prprios pais), em contraste com os brancos (no pobres e com melhor nvel educacional).
81 A PEA composta pela soma dos trabalhadores empregados de 10 anos ou mais e aqueles que esto procuran-
do emprego (desocupados). Por sua vez, a PIA formada pela populao residente de 10 ou mais anos.
239
Tabela 1
Taxa de participao de negros e brancos no mercado de trabalho, segundo gnero 2001
Negros Brancos
Homens 73,2% 72,6%
Mulheres 48,3% 49,4%
Total 60,6% 60,4%
Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
Apesar dessa relativa igualdade, h diferenas sensveis quando se abre o dado de
participao por idade: na fase crtica de preparao para a vida laboral (dos 10 aos 16
anos), em que o trabalho proibido por lei, os negros especialmente os homens negros
tm uma participao substantivamente maior (cf. Grfco 1).
Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
A taxa de participao dos homens negros nessa fase superior dos homens brancos
em at 82% - o que revela que os negros, mais do que os brancos, sofrem com a insero
inadequada no mercado de trabalho.
240
2.13.2.2. Desemprego
A taxa de desemprego (razo entre os desocupados e o total da PEA) amplamente
divulgada como o principal indicador do mercado de trabalho e tem grande destaque,
sobretudo na mdia. Entretanto, por ser resultado de dois fatores (demanda e oferta por
trabalho), sua variao muitas vezes no de fcil interpretao.
Duas situaes conjunturais caracterizam bem esse problema de compreenso. Na
primeira, um cenrio econmico sombrio deprime a demanda por trabalho. Exatamente
por perceber as difculdades do mercado de trabalho, muitos trabalhadores abandonam
temporariamente a busca por emprego, deixando tecnicamente de ser considerados
desocupados, por estarem fora da Populao Economicamente Ativa PEA. Se a queda
na oferta de trabalho (determinada pela desistncia de busca de um novo posto, por parte
de muitos trabalhadores) supera a queda na demanda (contrataes), a taxa de desemprego
cai, mesmo no cenrio econmico ruim.
Por outro lado, em uma situao de recuperao econmica, na qual novos postos de
trabalho so criados (isto , aumenta a demanda por emprego), muitos trabalhadores deixam
o desalento e passam a procurar ativamente emprego (isto , aumenta a oferta de emprego),
passando a ser considerados desocupados. Se a oferta aumenta mais que proporcionalmente
demanda, a taxa sobe, mesmo que saibamos que a situao, de fato, melhorou.
Esses exemplos so bem caracterizados pelos anos de 2000 e 2001: embora a taxa
de desemprego, conforme a PME/IBGE, tenha sido menor em 2001, o ano de 2000
foi superior na criao de novos postos indicador mais preciso para a avaliao do
desempenho do mercado de trabalho.
Assim, apesar de seu apelo, a taxa de desemprego um indicador por vezes impreciso
da situao no mercado de trabalho. Nos dados apresentados no Grfco 2, isso pode ser
notado pela diferena existente entre as taxas de desemprego das mulheres e a dos homens,
sempre desfavorvel s primeiras. Entretanto, embora as mulheres enfrentem uma difcil
situao no mercado de trabalho, existem evidncias de que suas altas taxas de desemprego
decorrem, em grande medida, do fato delas serem mais seletivas na sua busca (Barros et
alli, 1997). Em outras palavras, as mulheres tm um custo de busca por um novo emprego
relativamente baixo, garantido pela condio de cnjuge na famlia, o que eleva seu tempo
de desemprego.
As diferenas encontradas entre as raas, entretanto, no parecem ser justifcveis em
funo da maior seletividade do trabalhador, indicando portanto a existncia de problemas
especfcos na demanda por trabalhadores negros, perceptveis na faixa etria que vai dos
16/18 anos aos 40/42 anos.
241
Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
2.13.2.3. Formalizao
Uma terceira varivel, a ocupao de postos de trabalho informais
82
ou menos
protegidos, tem especial relevncia para a anlise que ser feita a seguir sobre a situao
previdenciria da populao negra e isso porque a cobertura previdenciria dos ocupantes
desses cargos baixa.
Fundamentalmente, os dados apresentados abaixo agregam em duas categorias
(informal e formal) as diversas posies na ocupao da PNAD. Servidores pblicos,
militares, trabalhadores com carteira, domsticos com carteira e empregadores foram
considerados ocupantes de postos formais. Empregados sem carteira ou sem declarao,
domsticos sem carteira ou sem declarao, trabalhadores por conta-prpria, sem
rendimentos, na construo para prprio uso e na produo para prprio consumo foram
considerados informais.
Os dados apresentados na Tabela 2 revelam que os trabalhadores brancos so mais
formalizados que os negros, o mesmo acontecendo com os homens em relao s
mulheres. Enquanto praticamente metade (49,2%) dos homens brancos formalizada,
as mulheres negras, que renem os dois atributos que podem gerar discriminao
no mercado de trabalho, so as que relativamente menos ocupam postos de trabalho
socialmente protegidos: 32,4%.
82 No entraremos na discusso, interessante em si mesma mas pouco proveitosa para os objetivos deste traba-
lho, sobre o conceito prprio de informalidade. Para uma discusso especfca do tema, cf. Observatrio do
Mercado de Trabalho (2002).
242
Tabela 2
Ocupao de postos de trabalho formais e informais no mercado de trabalho 2001
Informal Formal Total
Mulheres
negras
(abs) 8.865.692 4.243.183 13.108.875
(%) 67,6% 32,4% 100%
Mulheres
brancas
(abs) 9.247.569 8.134.897 17.382.466
(%) 53,2% 46,8% 100%
Homens
negros
(abs) 13.217.539 7.441.683 20.659.222
(%) 64,0% 36,0% 100%
Homens
brancos
(abs) 12.088.305 11.706.442 23.794.747
(%) 50,8% 49,2% 100%
Total
(abs) 43.419.105 31.526.205 74.945.310
(%) 57,9% 42,1% 100%
Fonte: PNAD/IBGE - 2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
Como veremos mais frente, isso tem um claro impacto na cobertura previdenciria.
2.13.2.4. Rendimentos
O diferencial de rendimentos por gnero e raa talvez seja a melhor maneira de perceber
a discriminao no mercado de trabalho. Isso ocorre porque provavelmente nenhuma outra
varivel apresenta, da mesma maneira que a renda, a qualidade de ser desejvel. Em outras
palavras, enquanto em relao aos demais atributos citados acima (formalizao, emprego,
participao) h uma certa fuidez na escala de preferncias dos indivduos, em relao
renda a teoria supe que o indivduo sempre preferir, ceteris paribus, a renda mais alta.
Utilizaremos, aqui, a varivel referente ao valor do rendimento mensal de todos os
trabalhos, da PNAD, padronizada para 40 horas semanais.
Quando se comparam os rendimentos de todos os trabalhadores ocupados, sem
o controle de nenhuma outra varivel, o rendimento dos negros representa 47% do
rendimento dos trabalhadores brancos. Quando a comparao agrega o gnero e se toma
o rendimento dos homens brancos como valor de referncia, o rendimento dos homens
negros de 45,2%, o das mulheres brancas de 72% e o das mulheres negras de 35,5%.
Esses dados, entretanto, embutem uma diferena de atributos dos diversos grupos
de trabalhadores, em termos de sua escolaridade, experincia, postos ocupados etc., de
maneira que no podemos interpretar toda a variao do rendimento como oriunda de
discriminao no mercado de trabalho.
243
Basicamente, sero feitos dois tipos de exerccio para tentar mensurar, de maneira
aproximada, o quanto da diferena pode ser atribudo discriminao racial e no apenas
s diferenas de atributos dos grupos de trabalhadores.
O primeiro dele consiste em apresentar alguns dados em que os rendimentos dos grupos
so controlados por uma varivel importante, alm da prpria raa. Neste caso, sero
usadas duas delas: escolaridade e experincia.
83
No primeiro caso, com o controle de escolaridade (cf. Grfco 3), percebe-se uma clara
diferenciao dos grupos raciais: quando possuem o mesmo nmero de anos estudados,
homens brancos recebem mais que homens negros, que, por sua vez, recebem mais que as
mulheres brancas e mulheres negras.
Ora, foi visto acima que o rendimento das mulheres brancas, quando nenhuma varivel
controlada, superior ao dos homens negros. Isso ocorre porque o perfl educacional das
mulheres brancas indica uma concentrao signifcativamente maior nas faixas de maior
escolaridade. Caso o perfl educacional fosse o mesmo do encontrado nos homens negros,
seu salrio seria inferior.

Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
Os homens brancos continuam sendo os mais bem remunerados quando se isolam
apenas os anos de experincia no mercado de trabalho.
83 O dado de experincia , na verdade, uma aproximao, obtida pela subtrao entre idade e idade que o tra-
balhador ingressou no mercado de trabalho.
244

Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
A anlise dessas duas variveis pode ser combinada (cf. Tabela 3). Na primeira
coluna esto as diferenas encontradas entre os rendimentos dos demais grupos em
relao aos homens brancos. Os valores da segunda coluna (o termo de discriminao)
so estimados pela multiplicao dos atributos mdios (de escolaridade e experincia no
mercado de trabalho) de cada um dos demais grupos (isto , homens negros, mulheres
brancas e mulheres negras) pela mesma remunerao recebida, por esses atributos,
pelos homens brancos. O termo de discriminao exatamente a diferena entre o valor
estimado e o valor recebido de fato.
84
84 Em outras palavras, estimam-se os valores que escolaridade e experincia tm para os homens brancos, por
meio de regresso linear, e multiplicam-se os coefcientes encontrados pelos atributos mdios de escolaridade
e experincia de cada um dos outros grupos.
245
Tabela 3
Diferena salarial em relao aos homens brancos, considerados controles de idade
experincia - 2001
Grupos em 2001
Dif. salarial em rel. aos h.
brancos (R$)
Termo de
discriminao (R$)
Diferena devida
discriminao
[1] [2] [3] = [2]/[1]
Homens negros 434,44 89,18 21%
Mulheres brancas 222,12 338,10 152%
Mulheres negras 509,45 263,04 52%
Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
Em outras palavras, o termo de discriminao corresponde a quanto os homens
negros, as mulheres brancas e as mulheres negras teriam que ganhar, a mais, caso seus
atributos, em termos de escolaridade e experincia, fossem to bem remunerados pelo
mercado quanto os dos homens brancos.
85
Finalmente, na terceira coluna, temos o quanto
da diferena observada pode ser explicada pelo termo de discriminao.
O resultado indica que o grosso da diferena salarial dos homens negros, em relao
aos homens brancos, est na diferena de atributos especialmente escolaridade. Os
homens negros, portanto, recebem um salrio substantivamente menor que o dos homens
brancos menos pela discriminao que sofrem no mercado de trabalho e mais pela pesada
herana educacional que trazem.
86
No outro extremo esto as mulheres brancas. As diferenas salariais entre elas e os
homens brancos no poderiam ser explicadas em termos dos atributos, uma vez que
sua experincia muito prxima e sua educao formal , na verdade, maior. Caso no
sofressem discriminao, o salrio estimado dessas mulheres superaria o desses homens
- da o fato do termo de discriminao ser maior que a diferena salarial encontrada.
As mulheres negras parecem estar em um meio termo: o termo de discriminao
estimado bem superior ao dos homens negros, mas inferior ao das mulheres brancas.
Sua diferena salarial com os homens brancos seria, assim, reduzida metade, caso no
sofressem discriminao.
Um segundo exerccio pde ser feito: ele difere do primeiro apenas na medida em
que agrega um maior nmero de variveis de controle. Em outras palavras, trata-se
de verificar se as diferenas encontradas no so resultado, por exemplo, da maior
concentrao de negros no Nordeste (regio em que os salrios mdios so menores) ou
da posio na ocupao dos negros.
85 Os resultados encontrados para os dados da PNAD 2001 so fundamentalmente semelhantes aos encontra-
dos por Sergei Soares para os anos de 1987 e 1998.
86 Herana essa que, por sua vez, tambm pode ser resultado de discriminao em outros ambientes sociais,
como a escola.
246
Para isso foram introduzidas dummies
87
para as seguintes variveis: formalizao
no mercado de trabalho
88
, condio na famlia, grande regio geogrfca e setor de
atividade do trabalho principal, e mantidos os controles de escolaridade e experincia
no mercado de trabalho.
A anlise segue sendo a mesma apresentada na Tabela 3. Na primeira coluna esto as
diferenas salariais em relao aos homens brancos. Na segunda coluna, est o termo
de discriminao, que a diferena entre o que os demais grupos recebem e aquilo que
receberiam caso seus atributos fossem remunerados pelo mesmo valor recebido, por eles,
pelos homens brancos. A terceira coluna simplesmente a razo entre as duas primeiras.
Tabela 4
Diferena salarial em relao aos homens brancos, considerados controles de
escolaridade, experincia, formalizao, condio na famlia, regio e setor de
atividade - 2001
Grupos em 2001
Dif. salarial em rel.
aos h. brancos (R$)
Termo de
discriminao (R$)
Diferena devida
discriminao
[1] [2] [3] = [2]/[1]
Homens negros 440,40 100,53 23%
Mulheres brancas 224,87 280,79 125%
Mulheres negras 509,40 371,15 73%
Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
A agregao destas outras variveis de controle no muda substantivamente os
resultados: o termo de discriminao das mulheres brancas segue sendo o maior,
relativamente diferena de remunerao com os homens brancos.
2.13.2.5. Pontos adicionais
Alm dos pontos at aqui destacados, h alguns outros, mencionados na bibliografa
que investiga a situao de raa e gnero no mercado de trabalho, que sero brevemente
apresentados.
87 As variveis dummies so variveis qualitativas ou categricas que usualmente indicam a presena ou ausn-
cia de um atributo e usualmente assumem, para serem quantifcadas, os valores 0 e 1 em uma regresso
linear. Nesse caso, 1 indica a presena do atributo e 0 indica sua ausncia. Assim, para cada uma das
grandes regies geogrfcas foi introduzida uma varivel dummy, com valor 1 para os residentes e 0 para
os no residentes. Trabalhadores do mercado formal receberam o valor 1, enquanto os pertencentes so
mercado no formalizado receberam 0.
88 A formalizao foi defnida exatamente tal como na seo 2.3 deste trabalho.
247
O primeiro deles mencionado por Soares (2000). Utilizando os dados da PNAD de
1987 a 1998, o autor sustenta que embora a situao das mulheres possa ser considerada
crtica, mesmo quando comparada com a situao dos negros, a verdade que ela apresenta
uma tendncia de melhora, ao contrrio da situao dos negros (especialmente dos homens
negros), que permanece estvel. A tendncia linear para o perodo 87/98 de que as
mulheres brancas recuperem 1% da renda dos brancos por ano; de que as mulheres negras
recuperem 0,7% ao ano. Por sua vez, no h recuperao para os homens negros. Assim,
enquanto parece haver boas perspectivas de longo prazo para as mulheres (mantida a
tendncia, em 30 anos as mulheres brancas teriam seus salrios igualados aos dos homens
brancos), as projees para os negros, sobretudo os homens, so as piores possveis.
Outro ponto importante, tratado tanto por Soares (2000) quanto por Campante et alli
(mimeo), o de que as diferenas de rendimentos entre brancos e negros aumentam com
o aumento da renda: a distncia que separa os negros mais ricos dos brancos mais ricos
muito superior da que separa os negros mais pobres dos brancos mais pobres. Segundo
Soares, esta uma evidncia para a tese de que a sociedade brasileira no aceita que
negros ocupem posies favorveis na estrutura de rendimento e que quanto mais os negros
avanam, mais so discriminados (2000: 15).
Finalmente, mas no menos importante, a literatura destaca que existe uma
diferenciao bsica na discriminao que sofrem os negros e que as mulheres brancas
sofrem. Estas so to ou mais formalmente educadas e, portanto, qualifcadas, que os
homens brancos e apresentam um perfl ocupacional muito semelhante ao deles. Logo,
pode-se dizer que a discriminao que afeta as mulheres brancas puramente salarial.
Com os negros ocorre coisa diferente: eles carregam uma herana educacional pesada
e, portanto, trabalham nas piores ocupaes oferecidas pelo mercado de trabalho. A
discriminao, portanto, no somente salarial: restam aos negros as ocupaes mais
vulnerveis no mercado de trabalho. Em outras palavras, os negros sofrem discriminao
salarial, como as mulheres brancas, mas, ao contrrio delas, tambm sofreram em um
momento anterior, justamente quando deveriam acumular capital humano.
Provavelmente isso j seria sufcientemente dramtico, mas h um fator adicional.
O descaso como a questo da discriminao racial foi at hoje tratada permitiu que
atravessssemos pelo menos 2 geraes inteiras sem qualquer alterao nas desigualdades
educacionais. Embora as geraes de brancos e negros que hoje possuem 20 anos sejam
substantivamente mais escolarizadas que a gerao que tm 65 anos (mais precisamente,
cerca de 4,5 anos a mais de escolaridade), a diferena entre a escolaridade mdia de brancos
e negros permanece inalterada. A gerao dos brancos de 20 anos possui 2 anos a mais de
escolaridade que a dos negros da mesma idade; a gerao dos brancos de 65 anos possui os
mesmos 2 anos a mais de escolaridade que a dos negros da mesma idade (cf. Grfco 5).
248

Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
Em outras palavras, tambm no caso das desigualdades entre negros e brancos
estamos presos quilo que Barros et alli (2000) chamaram alhures de estabilidade
inaceitvel.
89
2.13.3. Raa, gnero e cobertura previdenciria
Os dados previdencirios so, em grande medida, refexo da situao existente no
mercado de trabalho. Enquanto quase metade da populao branca conta com a cobertura
da Previdncia Social contributiva, apenas 33,6% da populao negra est coberta.
Os dados da Tabela 5 tambm mostram que ainda existe uma diferena importante na
cobertura de acordo com o gnero: as mulheres apresentam menor cobertura em relao
aos homens da mesma cor.
89 Esses dados sero abertos por gnero na seo 4 desta Nota.
249
Tabela 5. Contribuinte e no contribuintes da populao ocupada total*, segundo
raa e gnero - 2001
Contribuintes No contribuintes Total
Mulheres negras
abs 3.760.201 8.416.981 12.177.182
% 30,9% 69,1% 100,0%
Mulheres brancas
abs 7.350.598 8.328.381 15.678.979
% 46,9% 53,1% 100,0%
Homens negros
abs 6.965.987 12.795.840 19.761.827
% 35,2% 64,8% 100,0%
Homens brancos
abs 11.563.215 10.932.693 22.495.908
% 51,4% 48,6% 100,0%
Fonte: PNAD 2001
Elaborao: SPS/MPS.
* Pessoas de 10 anos ou mais. Exclui militares e estaturrios.
Negros incluem pretos e pardos.
Essa diferena de cobertura decorre, em parte, do fato de homens e mulheres negros
ocuparem, mais que homens e mulheres brancos, postos de trabalho considerados
informais, conforme apresentado anteriormente, na Tabela 2.
Isso, entretanto, no explica tudo. Quando se compara a cobertura previdenciria
de mulheres negras, mulheres brancas, homens negros e homens brancos, para aquelas
posies na ocupao sem vnculo ou com vnculo empregatcio no formalizado
(empregados sem carteira, domsticos sem carteira, trabalhadores por conta-prpria e
empregadores), percebem-se diferenas ntidas de cobertura (cf. Tabela 6).
Embora apenas 5,9% dos homens brancos trabalhadores domsticos sem carteira
tenham cobertura previdenciria, esse percentual cai signifcativamente para mulheres
brancas (3,4%), homens negros (3,1%) e mulheres negras (2,6%).
Tabela 6
Cobertura previdenciria para posies na ocupao sem vnculo ou com vnculo no
formalizado, segundo raa e gnero - 2001
M. negras M. brancas H. negros H. brancos
Empregados sem carteira 18,2% 19,8% 6,0% 10,1%
Domsticos sem carteira 2,6% 3,4% 3,1% 5,9%
Conta-prpria 5,9% 19,1% 8,5% 21,8%
Empregador 40,9% 67,9% 34,9% 63,5%
Fonte: PNAD 2001
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
250
Para uma mesma posio na ocupao e sexo, a cobertura previdenciria dos negros
sistematicamente menor que a dos brancos. As diferenas so maiores nos casos dos
trabalhadores por conta-prpria e dos empregadores.
No se pode dizer, entretanto, que exista uma regra para o caso das mulheres, em
relao aos homens da mesma raa e na mesma posio da ocupao. A cobertura das
mulheres supera a dos homens da mesma raa entre os empregados sem carteira e entre os
empregadores, sendo inferior nas demais.
As diferenas, por raa, encontradas na cobertura previdenciria para essas posies
na ocupao podem ser decorrentes do fato de que os trabalhadores negros recebam
menos que os brancos, na mesma posio. Isso, de fato, ocorre
90
, mas no explica toda
a diferena de cobertura, uma vez que a cobertura dos negros inferior mesmo quando
controladas as faixas de rendimento (cf. Grfco 6).
O Grfico 6 no nos permite chegar a maiores concluses sobre a variao, por
gnero, da cobertura previdenciria. As diferenas em termos de raa, entretanto,
parecem claras: exceto nas faixas inferiores de renda (at o valor de 1 salrio
mnimo), onde a cobertura baixa para todos, a cobertura previdenciria dos negros
sistematicamente menor que a dos brancos. Isso parece indicar que os negros enfrentam
outros problemas (e no somente a diferena salarial) que dificultam a opo pela
Previdncia.
Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
* Pessoas de 10 anos ou mais. Exclui militares e estaturrios.
Negros incluem pretos e pardos.
90 Um empregador negro recebe cerca de 57% do que recebe um empregador branco; um trabalhador por conta-
prpria negro recebe 48,2% do recebido por um conta-prpria branco; um trabalhador sem carteira negro
recebe 50,4% dos rendimentos de um sem carteira branco.
251
Finalmente, vale apresentar aqui a relao entre os no contribuintes da populao
ocupada restrita
91
e os no contribuintes da populao ocupada total, segundo gnero
e raa. A populao ocupada restrita exclui trabalhadores com menos de 16 anos (que
no podem legalmente contribuir para a Previdncia) e mais de 59 (cuja perspectiva
de contribuio pequena), assim como trabalhadores que recebem menos do que 1
salrio-mnimo (por difcilmente terem condies fnanceiras de contribuir). Assim, ela
apresenta um retrato daqueles que, contribuintes ou no, tm potencial para contribuir.
Grosso modo, a razo entre os no contribuintes da populao ocupada restrita e da
populao ocupada total mostra a proporo do total de no contribuintes que podem se
tornar contribuintes previdencirios e, assim, gozar de alguma proteo social. Trata-se,
assim, de um indicador do quo reversvel a situao de desproteo social em que
determinados grupos se encontram.
92
Os dados da Tabel a 7 most r am que os homens br ancos so os que,
proporcionalmente, mais tm possibilidade de vir a se beneficiar com a cobertura
previdenciria: 60,3% dos no contribuintes brancos tm condies para se tornar
contribuintes. No outro extremo esto as mulheres negras: apenas 29,7% das
trabalhadoras negras possuem condies de se tornar contribuintes previdencirias e,
assim, vir a gozar de alguma proteo social.
Tabela 7
Razo entre no contribuintes da populao ocupada restrita* e da populao
ocupada total**, por raa e gnero - 2001
P. ocup. restrita P. ocup. total %
(A) (B) (A/B)
M. negras 2.497.724 8.416.981 29,7%
M. brancas 3.501.904 8.328.381 42,0%
H. negros 6.023.394 12.795.840 47,1%
H. brancos 6.590.925 10.932.693 60,3%
Fonte: PNAD - 2001.
Elaborao: SPS/MPS.
* Pessoas entre 16 e 59 anos, que recebem 1 SM ou mais, excluindo militares e estatutrios.
** Pessoas com 10 anos ou mais, excludos militares e estatutrios.
Negros incluem pretos e pardos.
91 A populao ocupada restrita leva em conta trabalhadores com idade entre 16 e 59 anos, com rendimento
superior ao valor de um salrio mnimo por ms. Fundamentalmente, ela visa fazer uma seleo daqueles que
tm condies de optar (dada sua idade e seu rendimento) pela proteo social dada pela Previdncia.
92 A razo , tambm, um indicador da situao dos grupos no mercado de trabalho. Quanto menor o valor en-
contrado, pior a situao do grupo, uma vez que ser maior a proporo dos trabalhadores com menos de 16
anos (insero precoce), com 60 anos ou mais (baixa perspectiva de conseguir a aposentadoria padro, uma
vez que no contribui) ou com renda inferior ao valor de um salrio mnimo.
252
2.13.4. Linhas possveis para polticas pblicas
A situao previdenciria dos diversos grupos aqui examinados decorre amplamente
de sua situao no mercado de trabalho. Essa, por sua vez, est associada, entre outras
coisas, formao e preparao para o mercado de trabalho. Assim, homens e mulheres
brancos, mais escolarizados, tendem a ocupar os melhores postos de trabalho e contar
com mais proteo social previdenciria que homens e mulheres negros.
Assim, pode-se delinear dois tipos de polticas que tero efeito previdencirio em
prazos distintos.
As polticas de longo prazo so as afrmativas e se do nas reas educacional e de
mercado de trabalho. Apenas com a reverso da situao dos negros e das mulheres
nessas reas ser possvel que a cobertura previdenciria dos grupos se aproxime da
encontrada nos homens brancos.
Um parntese precisa ser aberto. Na seo 3, sugerimos que a situao racial pouco
tem se alterado no campo educacional. Isso verdade, mas encobre uma mudana
signifcativa que vem ocorrendo com homens e mulheres. Embora as mulheres ainda
sejam severamente penalizadas no mercado de trabalho, sua situao educacional
tem progressivamente melhorado e isso vlido inclusive para as mulheres negras.
Enquanto a escolaridade mdia das mulheres de 50 anos idntica dos homens da
mesma raa, as de 20 anos so substantivamente mais escolarizadas.
Tendo em vista que, por volta de 21 anos, a escolaridade mdia atinge seu pico, seria
interessante comparar a escolaridade mdia das diversas geraes, na idade em que
tinham 21 anos. Como no se tm tais dados, a escolaridade da populao atual pode
servir de proxy. Dessa maneira, a escolaridade dos que hoje tm 51 anos pode ser tomada
como proxy da escolaridade que possua a gerao de 30 anos atrs, quando tinha 21
anos; da mesma maneira, a escolaridade da populao que hoje tem 41 anos pode ser
considerada uma aproximao da escolaridade que a gerao de 20 anos atrs possua,
quando tinha 21 anos; e assim por diante.
Ora, a elaborao de um grfco como esse permite uma projeo linear, feita com
base na populao com idade entre 21 e 50 anos em 2001. Ela indica que, em 2025, a
escolaridade mdia das mulheres negras de 21 anos seria, pela primeira vez, superior
dos homens brancos da mesma idade (cf. Grfco 7).
253
Fonte: PNAD/2001.
Elaborao: SPS/MPS.
Negros incluem pretos e pardos.
Assim, pode-se dizer que a poltica educacional, universalista, j tem sido o sufciente
para modifcar a situao de gnero, embora no a de raa.
No que diz respeito Previdncia, pode-se dizer que algumas aes j vm
sendo feitas, mesmo que revestidas de carter universalista. A principal delas foi a
incorporao dos trabalhadores rurais ao sistema de benefcios previdencirios, com
pouca ou nenhuma contrapartida contributiva. Embora universalista, a medida acabou
beneficiando os trabalhadores negros, que tm uma maior participao relativa na
populao rural: enquanto 51,6% dos aposentados rurais eram negros, segundo a PNAD-
2001, os negros eram apenas 35,5% dos aposentados no meio urbano.
H, ainda, uma segunda linha de ao que pode vir a ser desenvolvida, no mbito do
Programa de Educao Previdenciria
93
, junto a grupos e associaes de mulheres e negros.
93 Inicialmente Programa de Estabilidade Social, institudo pela Portaria no 1.671, de 15 de fevereiro de
2000, passou a Programa de Educao Previdenciria de acordo com a Portaria no 1.276, de 27 de agosto de
2003. Desenvolve aes para atendimento e inscrio de cidados no Regime Geral de Previdncia Social
RGPS, produz informaes sobre a importncia do seguro para os trabalhadores, realiza programas de orien-
tao sobre benefcios do RGPS, para o que frma parcerias com diversas organizaes da sociedade civil.
254
2.13.5. Concluses
Procuramos, nesta Nota, apresentar a situao de raa e gnero no mercado de
trabalho e na cobertura previdenciria, com base nos dados da PNAD-2001.
Fundamentalmente, os negros apresentam, mais que os brancos, uma insero
inadequada no mercado de trabalho; enfrentam taxas de desemprego maiores, sem
que haja uma justifcativa para isso; esto inseridos em postos de trabalho de pior
qualidade; fnalmente, recebem menos, mesmo quando se controla estatisticamente
toda uma srie de atributos ligados aos rendimentos, como por exemplo escolaridade e
experincia profssional.
No mercado de trabalho, as mulheres sofrem especialmente no que diz respeito
informalidade (que maior entre elas que entre os homens da mesma raa) e rendimento.
As condies enfrentadas no mercado de trabalho esto refletidas na cobertura
previdenciria. A cobertura dos negros signifcativamente menor que a dos brancos
e a das mulheres um pouco menor que a dos homens. Em parte, essas diferenas so
explicadas pela maior ocupao de postos de trabalho informais. Entretanto, vimos
que, para uma mesma posio na ocupao, a cobertura previdenciria dos negros
sistematicamente inferior dos brancos o mesmo ocorrendo quando se controlam as
faixas de renda. A situao se torna particularmente dramtica entre os trabalhadores
negros por conta-prpria e os trabalhadores domsticos negros sem carteira, que
apresentam taxas de cobertura crticas.
As aposentadorias rurais, ao de carter universalista, acabam beneficiando
relativamente mais os negros, graas maior participao desses na populao rural e
ao vnculo contributivo pouco estreito, que no exclui da cobertura pessoas com baixa
ou nenhuma capacidade contributiva. Outras aes, j desenvolvidas pelo Ministrio da
Previdncia, como o Programa de Estabilidade Social, so focadas em pblicos especfcos.
No longo prazo, entretanto, apenas medidas afirmativas, voltadas ao combate
discriminao na educao e no mercado de trabalho, tero impacto defnitivo sobre a
cobertura previdenciria e sobre a proteo social dos grupos aqui examinados.
255
CAPTULO 3
REFORMAS PREVIDENCIRIAS
257
3.1 EXPOSIO DE MOTIVOS DA PROPOSTA DE EMENDA
CONSTITUIO N 40 (PEC 40)
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
Temos a honra de submeter elevada considerao de Vossa Excelncia a anexa
proposta de Emenda Constitucional, que altera o sistema de Previdncia Social,
estabelece normas de transio e d outras providncias.
2. No Programa de Governo apresentado por Vossa Excelncia por ocasio das Eleies
Presidenciais de 2002, a modernizao e reforma do sistema previdencirio brasileiro
desfrutam de posio de destaque como um dos instrumentos de um novo modelo de
desenvolvimento, que englobe crescimento, emprego e eqidade social. H, conforme
o documento citado, a necessidade de desenhar uma soluo estrutural para a questo
previdenciria, que garanta a proteo social no apenas hoje, mas tambm para as
prximas geraes.
3. Com tal fnalidade, prope o Programa de Governo de Vossa Excelncia a construo, no
longo prazo, de um regime previdencirio bsico pblico, universal, compulsrio, para
todos brasileiros. O regime deve ter um carter contributivo, como da tradio e cultura
previdenciria brasileira, com benefcios de aposentadoria defnidos, valor do piso e teto
claramente estipulados e gesto democrtica quadripartite. Em complementao a este
regime universal, prope o documento citado a existncia de regime complementar de
carter facultativo, destinado queles brasileiros que desejam obter, na aposentadoria,
valores de benefcio superiores ao teto geral do regime bsico universal.
4. sabido que a Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998, modificou
diversos princpios da administrao previdenciria do setor pblico, em especial o carter
contributivo e o equilbrio fnanceiro-atuarial. No obstante, dada a abrangncia incompleta
e parcial da EC 20, persistem hoje regras bastante diferenciadas entre o Regime Geral
de Previdncia Social e os regimes prprios de Previdncia social dos servidores, com
desequilbrios nas dimenses da eqidade e sustentabilidade de longo prazo.
5. Trata-se de avanar no sentido da convergncia de regras entre os regimes de
previdncia atualmente existentes, aplicando-se aos servidores pblicos, quando
possvel, os requisitos e critrios mais prximos dos exigidos para os trabalhadores
do setor privado. Com este vetor, busca-se tornar a Previdncia Social mais equnime,
socialmente mais justa e vivel fnanceira e atuarialmente para o longo prazo. Esta
convergncia de regras proposta na Emenda Constitucional em anexo, que inclui a
criao de um teto comum de benefcios e contribuies para os segurados futuros
dos diversos regimes previdencirios existentes no Brasil, ser um passo decisivo na
direo em que aponta o Programa de Governo de Vossa Excelncia citado mais acima.
258
6. Dessa forma, com as medidas ora propostas, almeja-se corrigir as distores do atual
modelo, propiciando, tambm, maior eqidade entre os regimes de previdncia
social, fexibilidade para a poltica de recursos humanos, adequao ao novo perfl
demogrfco brasileiro, melhoria dos resultados fscais e, sobretudo, a garantia de
que as obrigaes decorrentes das previses constitucionais sero, efetivamente,
cumpridas em relao ao direito de o servidor pblico ter uma aposentadoria digna de
forma sustentvel e sem privar o restante da sociedade dos recursos necessrios para o
crescimento e desenvolvimento desta Nao.
7. A primeira distoro, em relao ao regime de previdncia dos servidores pblicos,
diz respeito regra de clculo do valor das aposentadorias, que no guarda qualquer
relao com as contribuies dos servidores quando em atividade ou mesmo com a sua
vida laboral, pois o benefcio equivalente ltima remunerao do cargo efetivo.
8. Tal disposio no encontra similaridade no direito comparado e, muito menos, guarda
correlao com a aplicada aos segurados do Regime Geral, que leva em considerao a
mdia aritmtica simples das remuneraes correspondentes a oitenta por cento de todo
o perodo contributivo, multiplicada pelo fator previdencirio.
9. Alm deste aspecto, h que se salientar que, enquanto o Regime Geral, voltado ao
setor privado da economia, est sujeito a um teto de contribuies e benefcios, nos
regimes do funcionalismo pblico este teto no existe de fato, o que exige que o
emprego de recursos fiscais para a garantia da proteo social sejam empregados
tambm quando a faixa de renda a ser benefciada j se encontra bastante acima das
faixas correspondentes aos trabalhadores da iniciativa privada, inclusive de segmentos
intermdios do espectro de distribuio de renda.
10. Tal situao determina, conforme se verifca na tabela 1, nveis mdios de benefcios
bastante discrepantes entre diferentes categorias de servidores ou entre essas categorias
e os valores mdios dos benefcios pagos pelo Regime Geral. Estes valores mdios
ocultam o fato de que h pessoas percebendo valores de benefcios extremamente
elevados, que constituem uma afronta tica e moral em um pas com a heterogeneidade
social brasileira, no qual para milhes de brasileiros falta at mesmo o alimento bsico
mesa diria. Estes benefcios extremamente elevados tm sua origem no fato de que
o teto remuneratrio geral dos Trs Poderes, previsto em texto constitucional, at hoje
no foi implementado.
259
Tabela n 1
Valor Mdio dos Benefcios Previdencirios
no Servio Pblico Federal e no RGPS
(mdia de dezembro/01 a novembro/02)
R$ correntes
Valores (R$)
SERVIO PBLICO FEDERAL
Executivos (civis) 2.272,00
Ministrio Pblico da Unio 12.571,00
Banco Central do Brasil 7.001,00
Militares 4.265,00
Legislativo 7.900,00
Judicirio 8.027,00
RPGS
Aposentadorias por Tempo de
contribuio
744,04
Aposentadorias por Idade 243,10
TOTAL DOS BENEFCIOS 374,89
Fontes: Boletim Estatstico da Previdncia Social ; Boletim Estatstico de Pessoal-dez-02/SRH/MPOG; STN/MF
Elaborao: SPS/MPS.
1
Exclui Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista; Inclui Administrao Direta, autarquias,
Fundaes, Ministrio Pblico da Unio e Banco Central do Brasil.
2
Inclui benefcios previdencirios e exclui benefcio assistenciais.
11. Ademais, a atual regra se constitui em um estmulo a aposentadorias precoces pelo
fato de o servidor, ao se aposentar, auferir um incremento em sua renda lquida,
pois deixa de contribuir para a Previdncia, sendo o benefcio equivalente ltima
remunerao sem desconto da contribuio previdenciria. Trata-se de uma
situao mpar, sem paralelo no resto do mundo e qualquer conexo com princpios
previdencirios e de poltica social: pagar-se mais para os aposentados em relao
queles que ainda permanecem em atividade.
12. Ao comparar a regra de determinao do benefcio de aposentadoria da Previdncia
Social no servio pblico brasileiro, verifca-se que esta constitui um caso nico no
mundo inteiro. Na maioria dos pases, o valor do benefcio inferior remunerao dos
servidores ativos. Naes como a Frana e a Alemanha oferecem a seus servidores um
benefcio equivalente, em regra, a 75% do valor da ltima remunerao, isto aps 37,5 e
40 anos, respectivamente, de contribuio.
260
13. Alm disso, acrescente-se que, no Brasil, a aposentadoria no significa,
necessariamente, o afastamento da atividade. Conforme dados do Ministrio
de Planejamento, Oramento e Gesto, relativos a dezembro de 2002, 6,9% dos
cargos comissionados no Poder Executivo Federal so preenchidos por servidores
aposentados, sendo quase certa a ocorrncia do retorno para a iniciativa privada e, at
mesmo, para o mercado informal, utilizando-se, freqentemente, os conhecimentos
especializados obtidos durante os anos de atividade no servio pblico.
14. Importante ressaltar, Senhor Presidente, que tal distoro agravada pelo fato de se
exigirem, para a aposentadoria dos servidores, apenas cinco anos no cargo efetivo e dez
anos no servio pblico. Isso permite que se contem perodos elsticos de contribuio
para o Regime Geral para o qual a contribuio se d, atualmente, apenas at o limite
mximo do salrio-de-contribuio, fxado em R$ 1.561,56 (um mil, quinhentos e
sessenta e um reais e cinqenta e seis centavos).
15. Vale lembrar que o tempo mdio de servio dos servidores civis, anterior entrada
no regime prprio da Unio, de 11,7 anos, ou seja, em mdia, o servidor trabalhou
11,7 anos antes de ingressar na Unio. Este tempo pode ter sido exercido tanto no
Regime Geral como em algum outro regime prprio, efetuando-se contribuio sobre
vencimentos bastante inferiores aos de referncia para a aposentadoria, conforme a
regra atualmente vigente.
16. Mesmo que o servidor permanea durante toda a sua vida ativa no servio pblico,
a regra vigente possibilita que, em havendo mudana de cargo, para garantir o
vencimento do novo cargo e colher um expressivo subsdio s expensas dos cofres
pblicos, a aposentadoria exigir apenas 5 anos no novo cargo. Ou seja, aposentar-se-
com a nova remunerao, mesmo tendo permanecido por 30 anos em cargos de menor
remunerao, para os quais verteu a maior parte de suas contribuies.
17. Na verdade, esse ponto crtico remonta em grande parte data da promulgao
da Constituio Federal, pois antes da instituio do Regime Jurdico nico dos
Servidores Pblicos Civis da Unio RJU, bem como os dos Estados e Municpios,
os servidores, que j estavam na condio de estatutrios, contribuam somente
para as penses a serem pagas aos seus cnjuges e dependentes (e no para as suas
aposentadorias). Os que ainda eram celetistas contribuam normalmente, mas o
faziam como qualquer outro trabalhador da iniciativa privada, para o Regime Geral de
Previdncia Social, observado um valor mximo de cobertura e de contribuio.
18. A regra atual dos servidores compromete de maneira sensvel o equilbrio atuarial dos
regimes prprios de previdncia social, inexistindo relao entre a contribuio e o
benefcio a ser percebido, haja vista ser possvel ao servidor optar por ingressar mais
tarde no servio pblico, contribuir com pouco tempo e obter pelo resto da vida um
benefcio integral em relao sua remunerao, em razo da garantia de contagem de
tempo recproca entre os regimes.
19. Distores similares se verifcam, tambm, em relao penso por morte. A legislao
vigente no condiciona a concesso desse benefcio a um estado de dependncia
econmica ou de necessidade, permitindo, inclusive, que haja acumulao com rendas
261
auferidas pelo trabalho e, at mesmo, com outras aposentadorias.
20. importante destacar que a morte provoca a privao da renda com que subsistiam
as pessoas que conviviam e eram mantidas a cargo e por conta do servidor falecido. A
motivao para o benefcio surge, pois, da necessidade de se dar cobertura s pessoas
que dependiam economicamente do segurado. Dois elementos concorrem, portanto,
para a existncia do benefcio: o bito e a dependncia econmica, conforme a boa
doutrina previdenciria.
21. No Brasil, em posio distante dessa doutrina e das normas adotadas pela maioria
dos pases desenvolvidos, a penso possui carter vitalcio, independe da situao
econmica do benefcirio, no est condicionada a qualquer limite de idade, pode
ser acumulada com outros benefcios previdencirios e tambm integral, isto ,
corresponde a 100% da remunerao do servidor ou do provento que o aposentado
percebia. Em especial, o ltimo aspecto abriga um equvoco conceitual, pois se, pelos
parmetros previdencirios usualmente aceitos, o fulcro a proteo da renda dos
dependentes, a reposio integral da ltima remunerao bruta do servidor falecido
gera um nvel de reposio per capita na famlia do falecido muito superior ao nvel
de renda de que desfrutava a famlia antes do fato gerador da penso. Alm disso, a
sociedade questiona cada vez mais o nus que representam penses de longa durao
para cnjuges muito jovens, que possuem capacidade de retornar ao mercado de
trabalho ou, caso possuam outra fonte de renda prpria no momento do falecimento do
segurado, possam ajustar-se gradativamente nova circunstncia familiar.
22. Inequvoco, pois, que tais regras colaboram para o grave desequilbrio fnanceiro e
atuarial existente entre as receitas e as despesas previdencirias no servio pblico nas
trs esferas de governo. A tabela 2 apresenta dados sobre arrecadao e prestaes do
regime de previdncia dos servidores pblicos para os anos de 2001 e 2002 da Unio,
estados e municpios, bem como a estimativa para o ano de 2003, evidenciando uma
necessidade de fnanciamento total da ordem de 39,1 bilhes de reais (3,0% do PIB) em
2002, levando-se em conta a contribuio dos entes pblicos. Tais fatos evidenciam a
dimenso econmica dos regimes prprios de previdncia.
262
Tabela 2
Receita, Despesa e Necessidade de Financiamento do Regime dos Servidores Pblicos
(em R$ bilhes e como Proporo do PIB ) - 2001 a 2003
Com contribuio patronal de 2:1
Em R$ bilhes correntes
2001 2002 2003*
% PIB % PIB % PIB
1- PREVIDNCIA DOS SERVID.
PBLICOS
(37,0) (3,1) (39,1) (3,0) (41,0) (2,6)
Contribuies 19,4 1,6 21,9 1,7 23,0 1,4
Despesa c/ hativos e Pensionistas 56,4 4,7 61,0 4,7 64,0 4,0
Unio (21,1) (1,8) (22,1) (1,7) (23,0) (1,4)
Contribuies 7,0 0,6 9,6 0,7 10,7 0,7
Despesa c/ hativos e Pensionistas 28,1 2,3 31,7 2,4 33,6 2,1
Estados (13,7) (1,1) (14,5) (1,1) (15,4) (1,0)
Contribuies 11,0 0,9 11,0 0,8 11,0 0,7
Despesa c/ hativos e Pensionistas 24,6 2,1 25,5 2,0 26,4 1,7
Municpios (2,3) (0,2) (2,4) (0,2) (2,5) (0,2)
Contribuies 1,4 0,1 1,4 0,1 1,4 0,1
Despesa c/ hativos e Pensionistas 3,7 0,3 3,8 0,3 3,9 0,2
Fontes: MPS, MF/SRF, MF/STN, Boletim Estatstico de Pessoal-dez-02/SRH/MPOG; PLOA 2003 e MF/
MPOG/Programao Oramentria 2003
Elaborao: SPS/MPS.
* Estimativa.
Obs.: PIB 2001 SCN/IBGE; PIB 2002 PLOA 2003; PIB 2003 Reprogramao Oramentria 2003.
23. Do ponto de vista da utilizao dos recursos da Unio e dos estados com os regimes
prprios, verifca-se forte comprometimento da receita corrente lquida destes entes
federativos com despesas de pessoal inativo e pensionistas, da ordem de 15,1% e 23,4%
para Unio e estados, respectivamente, conforme demonstra a tabela 3 a seguir.
TABELA 3
PARTICIPAO DAS DESPESAS DE PESSOAL INATIVO E PENSIONISTAS NA
RECEITA CORRENTE LQUIDA DA UNIO E ESTADOS
ENTES PARTICIPAO NA RCL
Unio 15,1%
Estados 23,4%
Elaborao: SPS/MPS
263
24. A situao dos regimes prprios de previdncia tambm pode ser analisada por
uma perspectiva de longo prazo: o que se pode observar na tabela 4 a seguir, onde
so apresentadas as situaes dos regimes prprios de previdncia da Unio e das
diversas unidades federativas no que concerne ao patrimnio lquido e dfcit atuarial,
alcanando este ltimo, em termos agregados, os valores de 416,3 e 256,9 bilhes para
Unio e o conjunto dos estados, respectivamente.
TABELA 4
PASSIVO ATUARIAL DA UNIO E DOS ESTADOS
(R$ MILHES 2001)
Estado Ativos Inativos Patrimnio Lquido Dfcit Atuarial
So Paulo 19.327 28.189 NI 47.516
Rio de Janeiro 21.666 25.865 7.824 39.706
Minas Gerais 11.344 16.545 2.209 25.679
Rio Grande do Sul 8.743 12.753 1.703 19.793
Bahia 6.446 9.401 1.255 14.591
Paran 720 13.848 918 13.596
Santa Catarina 3.596 9.035 12.631
Pernambuco 4.565 6.659 NI 11.225
Outros Estados 32.652 43.607 4.018 72.241
TOTAL ESTADOS 109.059 165.902 17.927 256.978
Civis 46.104 132.050 - 178.154
Militares 61.634 176.531 238.165
TOTAL UNIO 107.738 308.581 416.319
TOTAL UNIO ESTADOS 216.797 474.483 17.927 673.297
Fonte: Avaliaes atuariais, DRAAs e projees atuariais enviados CGAET/MPS.
Elaborao: SPS/MPS
25. Tal situao compromete o espao fscal para o fnanciamento de um amplo conjunto
de polticas pblicas tendentes a orientar o Pas no sentido de um ambiente que permita
construir uma sociedade livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento nacional,
erradicar a pobreza e a marginalizao, reduzir as desigualdades sociais e regionais e
promover o bem-estar de todos.
26. No se pode perder de vista que uma poltica pblica de proteo, como a Previdncia
Social, deve oferecer mecanismos explcitos e implcitos de redistribuio de renda,
em que aqueles que contem com menor capacidade contributiva, sejam benefciados
com as contribuies dos detentores de maior capacidade fnanceira ou de aportes do
Tesouro Nacional.
27. Diante das regras vigentes, percebe-se uma situao de regressividade, segundo as quais
os servidores pblicos, que notoriamente possuem uma renda mdia superior dos
trabalhadores da iniciativa privada, acabam sendo contemplados com a concesso de
benefcios sem a necessria contrapartida contributiva, uma autntica distribuio de renda
s avessas, em que os mais pobres colaboram para sustentar os benefcios dos mais ricos.
28. Conforme, ainda, a tabela 2, a necessidade de fnanciamento, em 2002, dos regimes
264
de previdncia dos servidores pblicos nas trs esferas de governo situou-se na
faixa de 39,1 bilhes de reais, benefciando pouco mais de 2,5 milhes de servidores
pblicos. No mesmo ano, toda a dotao destinada ao Ministrio da Sade foi de
28,5 bilhes de reais; a dotao do Ministrio do Trabalho e Emprego no Oramento
de 2002 foi de 14,1 bilhes de reais; bem como a do Ministrio da Educao no
oramento de 2002 foi de 17,4 bilhes de reais. Isso nos remete a uma outra questo,
que a oportunidade do gasto pblico.
29. medida que se destinam cada vez mais recursos para o sistema de previdncia
dos servidores pblicos, dada a premente carncia de recursos pblicos em reas
vitais para o pas, seguramente outras reas, no menos importantes, ficam a
descoberto. Da a necessidade de se adequar as atuais regras de acesso a benefcios
dos servidores, de forma a se alcanar uma situao de maior justia social. Trata-
se, mais do que de uma questo de sustentabilidade econmica de longo prazo,
principalmente de garantir tambm que os recursos pblicos possam ser apropriados
por polticas voltadas aos mais diversos segmentos da sociedade e que eles no
apenas sejam absorvidos pelo financiamento do desequilbrio gerado por regras
atuarialmente inviveis e ineqitativas.
30. Outra aspecto que cumpre ressaltar diz respeito acelerada alterao do perfil
demogrfico brasileiro decorrente, basicamente, do aumento do nmero de pessoas
idosas em razo da diminuio da taxa de natalidade e o aumento da expectativa de
sobrevida da populao, conforme podemos observar nos tabelas n 5, e grfcos ns 1 e 2.
Tabela n 5 Brasil: Populao Total por Faixa Etria (1991-2000)
1991 2000 Va. % 00/91
TOTAL 146.825.475 169.799.170 15,6%
0 a 14 anos 50.988.432 50.266.122 -1,4%
15 a 59 anos 85.114.338 104.997.019 23,4%
60 anos ou mais 10.722.705 14.536.029 35,6%
% 60 anos ou mais / TOTAL 7,30% 8,60% -
265
Grfco n 1
Grfco n 2
31. evidente que o envelhecimento da populao, que decorre especialmente do aumento
da expectativa de sobrevida, afeta os regimes de previdncia dos servidores pblicos
medida que esse segmento de trabalhadores tambm experimenta a mesma e natural
transformao.
266
32. Em uma situao em que os brasileiros esto vivendo cada vez mais, no se justifca
conceder aposentadorias com idades precoces, tal como permitido pelo ordenamento
constitucional vigente, 48 anos de idade para mulheres e 53 para homens, na hiptese
de terem ingressado regularmente em cargo efetivo na Administrao Pblica at 16 de
dezembro de 1998, data de publicao da Emenda Constitucional n 20, de 1998.
33. Registre-se que, com a idade de 48 anos, a mulher tem uma expectativa de sobrevida
de 29,5 anos, ou seja, praticamente o mesmo tempo de contribuio exigido para
a aposentadoria. uma situao que no encontra fundamento tcnico e nenhuma
correlao na experincia internacional, alm de no guardar referncia com a
realidade ftica dos trabalhadores de baixa renda da iniciativa privada.
34. Para os segmentos de baixa renda, com maiores difculdades de insero no mercado
formal de trabalho, muito difcil o acesso a um benefcio com idade precoce. Esses
trabalhadores oscilam entre o mercado formal e a informalidade, geralmente tendo
acesso somente aposentadoria por idade pelo Regime Geral de Previdncia Social,
hoje aos 65 anos para o homem e 60 anos para a mulher.
35. Permitir que alguns servidores pblicos, com renda mdia superior mdia dos
trabalhadores da iniciativa privada e com melhor insero no mercado de trabalho,
aposentem-se com idades to precoces agravar a desigualdade, subsidiando os
trabalhadores de maior renda que normalmente se aposentaro mais cedo.
36. Outro aspecto que merece referncia diz respeito ao nmero de ingressos no servio
pblico que tem sido bastante inferior ao de aposentadorias devido ao processo de
reestruturao administrativa implementado pelo governo anterior. Em razo de o
sistema funcionar em regime fnanceiro de repartio, onde os ativos fnanciam os
inativos, a diminuio no fuxo de entrada no servio pblico e aumento do fuxo de
sada para a aposentadoria, necessariamente, signifca o agravamento do desequilbrio
do sistema pois teremos menos ativos trabalhando para sustentar um nmero cada vez
maior de inativos, conforme observamos no Grfco n 3.
267
Grfco n 3
37. Em 1991, havia dois trabalhadores em atividade para fnanciar cada trabalhador inativo
e pensionista. Nos ltimos oito anos, enquanto o nmero de ativos reduziu-se em 9,5%,
a quantidade de aposentados e pensionistas aumentou 67,3%. Em 1998, a relao entre
contribuintes e benefcirios j era de praticamente um trabalhador ativo para cada
inativo e pensionista. Na Unio, em 2002, o nmero de inativos chegou a 942,7 mil
servidores, enquanto o nmero de ativos chegou a 851,4 mil.
38. Contribuem tambm para explicar esse problema a precocidade das aposentadorias e as
idades elevadas de entrada no servio pblico. Nos ltimos quatro anos, a idade mdia
de ingresso por concurso pblico no servio pblico federal foi de 33 anos. Por outro
lado, as aposentadorias tm ocorrido em idades precoces inferiores a 55 anos, em plena
capacidade laboral, o que denota a exiguidade do perodo contributivo. A tabela n 6
apresenta os patamares de ingresso no setor pblico.
268
Tabela n 6 Idade Mdia de Ingresso no Servio Pblico Federal (1995-2002)
Anos Idade
1995 31
1996 33
1997 34
1998 33
1999 33
2000 35
2001 33
2002 * 34
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal-dez-2002/MPOG
Elaborao: SPS/MPS
* Posio em nov/2002
39. Todos esses dados demonstram a necessidade de medidas que visem aperfeioar
o regime de previdncia dos servidores pblicos, tendo como vetor o Princpio da
Isonomia, procurando aproximar as regras desses regimes com as regras do Regime
Geral, conforme anotado anteriormente. Essas alteraes devem ter como escopo dar
efetividade ao comando estabelecido pela Constituio qual seja: que o regime seja
contributivo e atuarialmente equilibrado colaborando para uma maior eqidade social
entre os regimes, bem como a reduo do desequilbrio atuarial e, conseqentemente,
da necessidade de fnanciamento da previdncia dos servidores pblicos.
40. Diante do exposto acima, estamos encaminhando a Vossa Excelncia uma Proposta
de Emenda Constitucional com diversas alteraes do texto da Lei Maior, a serem
explanados em seguida.
41. Uma primeira alterao trata de modificar a forma de clculo dos benefcios de
aposentadoria e penso dos servidores. Atualmente, como antes referido, os
proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, so calculados com
base na remunerao do servidor no cargo efetivo em que ocorrer a aposentadoria,
correspondendo invariavelmente, totalidade da remunerao.
42. Conforme demonstrado, o valor dos proventos no guarda relao com a contribuio
efetuada pelo servidor ao longo de sua carreira, alm de permitir que os valores
recolhidos para o Regime Geral de Previdncia Social, limitados ao respectivo teto,
sejam considerados para efeito de clculo do tempo de contribuio.
43. Seguindo a diretriz determinada pelo caput do artigo 40 da Constituio Federal em
relao ao equilbrio fnanceiro e atuarial, prope-se que a nova frmula de clculo
dos benefcios, contida no novo texto destinado ao art. 40, 3
o
, seja orientada pelo
cmputo das contribuies que o servidor verteu para os regimes de previdncia
social a que esteve vinculado durante a sua vida laboral, inclusive para o Regime
Geral de Previdncia Social, garantindo, assim, que o valor do benefcio reflita
o carter contributivo do sistema, estabelecendo, de maneira consistente, os
fundamentos do seguro social.
269
44. Tais disposies sero regulamentadas na forma da lei, remetendo ao legislador
infraconstitucional a tarefa de garantir que a nova metodologia para clculo dos
proventos tenha eqidade e efcincia, isto , seja justa e operacionalmente vivel.
Desta forma o clculo das aposentadorias nos regimes do funcionalismo passa a
guardar mais proximidade conceitual com a forma de clculo das aposentadorias por
tempo de contribuio do Regime Geral de Previdncia Social, onde apurada uma
mdia dos salrios-de-contribuio, que tende a incluir, futuramente, um perodo
de contribuio equivalente aos 80% melhores meses de contribuio de toda a vida
laboral do segurado do INSS.
45. Vale ressaltar que a regra atual no regime do funcionalismo compromete de maneira
sensvel o equilbrio atuarial dos regimes prprios de previdncia social, haja vista,
conforme j assinalado, a inexistncia de relao entre a contribuio e o benefcio a
ser percebido, uma vez ser possvel o servidor optar por ingressar mais tarde no servio
pblico, contribuir com pouco tempo e obter o benefcio pelo resto de sua vida em razo
da garantia de contagem de tempo recproca entre os regimes.
46. Tambm submetemos a Vossa Excelncia a alterao do 7 do art. 40, que atualmente
estabelece um valor de benefcio para penso por morte de maneira integral ou
proporcional, dependendo da circunstncia em que o bito vier a ocorrer.
47. Para esse benefcio, prope-se que a prestao passe a estipular um benefcio que
observe o limite de at 70% (setenta por cento) do valor a que o servidor teria direito em
relao sua aposentadoria.
48. Nessa questo, procura-se atender conceitualmente aos questionamentos apresentados
mais acima na concesso desse benefcio. Porm, entende-se que os critrios de
determinao do valor exato da penso em cada caso devem ser normatizados em sede
infraconstitucional, visando atender s inmeras situaes surgidas bem como reagir a
eventuais alteraes do ambiente econmico.
49. Uma fundamental alterao a imposio de um limite para o valor mximo dos benefcios
pagos aos servidores pblicos, que se prope seja o mesmo teto estabelecido para os
benefcios do Regime Geral de Previdncia Social pelo art. 201 da Constituio Federal.
50. Tal medida ser aplicvel a todos os servidores que vierem a ingressar no servio
pblico a partir da promulgao desta Emenda Constitucional, uma vez que a presente
proposta garante aos atuais servidores o recebimento dos proventos sem observncia
do referido limite.
51. A delimitao contida na redao proposta para o 2 do art. 40 vem condicionada
a que os entes federados instituam regime de previdncia complementar para seus
servidores, bastando, para isso, a elaborao de lei ordinria que se oriente pelos
princpios insculpidos no art. 202 da Constituio, a saber, previdncia privada,
de carter complementar, organizada de forma autnoma em relao ao Regime
Geral, facultativa e baseada na constituio de reservas garantidoras dos benefcios
contratados.
52. O Texto Constitucional vigente determina a aprovao de uma lei complementar que
serviria de marco para a futura previdncia complementar dos servidores pblicos.
Todavia, aps a elaborao e a publicao das Leis Complementares n 108 e 109, em
270
29 de maio de 2001, esta exigncia tornou-se meramente autorizativa, haja vista todos
os princpios e normas necessrios para a implementao de um sistema de previdncia
complementar j estarem positivados, motivo pelo qual a exigncia contida na
redao atual dos 15 e 16 do art. 40 da Constituio, bem como o art. 10 da Emenda
Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998, resulta desnecessria.
53. Tal medida visa, inspirada nos Princpios da Igualdade e da Solidariedade,
homogeneizar os regimes de previdncia social existentes no Pas, em razo de os
trabalhadores da iniciativa privada estarem vinculados, obrigatoriamente, ao Regime
Geral de Previdncia Social gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, cujos
benefcios so limitados atualmente a um teto de R$ 1.561,56 (um mil, quinhentos e
sessenta e um reais e cinqenta e seis centavos) e, a partir deste valor, os que quiserem
garantir uma renda maior para sua aposentadoria contribuem, facultativamente, para
a previdncia complementar. Cabe apontar que a presente Emenda Constitucional
submete a Vossa Excelncia a proposta de elevao do teto de benefcios e contribuio
do Regime Geral de Previdncia Social, o qual serve de referncia para a instituio do
teto nos regimes prprios do funcionalismo, para R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos
reais) a partir do momento de promulgao desta Emenda.
54. Os futuros servidores pblicos estaro, assim, submetidos a princpios similares aos
trabalhadores da iniciativa privada, com o que se cumpre o Programa de Governo de
Vossa Excelncia, submetido ao sufrgio das urnas em outubro de 2002. Proporciona-
se mais racionalidade e eqidade ao sistema previdencirio vigente no pas, medida
que se desenha uma estrutura igualitria que abrange todos os trabalhadores e, ao
mesmo tempo, fortalece um modelo de previdncia que tem como corolrios, em
primeiro lugar a proteo social com base no princpio da solidariedade, bem como a
adeso voluntria previdncia complementar, que, ademais, participa da formao de
poupana de longo prazo capaz de gerar riquezas e postos de trabalho.
55. Para os atuais servidores, o limite estabelecido para o Regime Geral somente poder ser
aplicado caso haja prvia e expressa opo pelo regime de previdncia complementar.
56. Impe-se, outrossim, alterar a forma de reajustamento peridico do valor dos
benefcios, insculpida no 8
o
do art. 40, para os benefcios de aposentadoria e penso
concedidos a partir da promulgao desta Emenda Constitucional. Tal fato deve-se a
que, ao calcular-se o benfco a partir dos critrios do novo texto proposto para o 2
o
do
mesmo art. 40, no mais haver correlao do benefcio com valores de referncia da
respectiva carreira qual o servidor pertencia.
57. Diante deste fato, submetemos a Vossa Excelncia que o critrio de reajuste peridico
das aposentadorias e penses submetidas nova regra passe a ser o mesmo do Regime
Geral de Previdncia Social, inscrito no art. 201, qual seja: uma vez concedidos, o valor
real dos benefcios preservado, com o que se protegem o nvel de renda e o padro de
vida do servidor inativo e do seu pensionista.
58. Sugere-se, ainda, a supresso da regra de transio prevista no 1 do art. 8 da
Emenda Constitucional n 20, de 1998, que prev a aposentadoria proporcional para os
servidores que, poca de sua promulgao, j haviam ingressado no servio pblico.
271
A aposentadoria proporcional, mesmo com a exigncia de idade, no se coaduna com a
boa doutrina e tampouco encontra sucedneo no direito comparado.
59. Ademais, os limites de idade fxados para esse benefcio 48 e 53 anos de idade para
homens e mulheres respectivamente so extremamente baixos diante da realidade
demogrfca brasileira, como antes apontado. Aos 48 anos e 53 anos, mulheres e homens
tm uma expectativa de sobrevida de, respectivamente, de 29,5 anos e 21,1 anos.
60. Observa-se, portanto, tempo de percepo extremamente longo para recebimento
do benefcio quando comparado com o tempo de contribuio exigido para a
aposentadoria proporcional (25 anos de contribuio para a mulher e 30 anos para o
homem, mesmo com o tempo adicional exigido, comumente chamado de pedgio), o
que no de forma alguma compensado pelo fato de o benefcio no ser integral nesta
modalidade de aposentadoria precoce.
61. Vale relembrar que os trabalhadores vinculados ao Regime Geral, com remunerao
mais baixa e menor insero no mercado de trabalho, na prtica, acabam fazendo jus
somente aposentadoria por idade, para a qual se exige idade de 60 anos para mulheres
e 65 para homens. Alm disso, nesse mesmo Regime Geral, aqueles que procuram
aposentar-se prematuramente so alcanados por regra de clculo de benefcios que
lhes aplica o fator previdencirio.
62. Relativamente regra de transio para a aposentadoria integral dos servidores que j
haviam ingressado no servio pblico quando da publicao da Emenda Constitucional
n 20, de 1998, a proposio to-somente em relao ao valor do benefcio, que se
sugere seja reduzido em 5 (cinco) por cento para cada ano antecipado em relao aos
limites de 55 e 60 anos para mulheres e homens, respectivamente. No se justifca
manter-se constante a taxa de reposio dos rendimentos para servidores que se
aposentem em idades inferiores regra de referncia, considerando uma expectativa
de sobrevida que resulta em amplo desequilbrio com os montantes que foram
contribudos em relao ao tempo de recebimento do benefcio de aposentadoria. Caso
no se criasse uma regra de transio como a proposta, incorrer-se-ia na manuteno
dos atuais incentivos equivocados antecipao da aposentadoria do servidor, ao
arrepio de qualquer princpio previdencirio.
63. sugerida, ainda, para o servidor que tenha completado as exigncias para
aposentadoria voluntria (55 e 60 anos de idade e 30 e 35 anos de tempo de
contribuio, respectivamente para mulheres e homens) e opte por permanecer em
atividade, a instituio de um abono de permanncia em servio, equivalente ao valor
da sua contribuio previdenciria, at aposentar-se voluntariamente ou completar
as exigncias para a aposentadoria compulsria. Faculta-se, assim, ao servidor
continuar a exercer a mesma atividade, outorgando-se-lhe um plus salarial, como
forma de incentiv-lo a permanecer no cargo. dupla a vantagem: para o servidor,
em face do ganho salarial; para a administrao pblica, por no necessitar de
contratar um novo servidor e por poder postergar as despesas com o pagamento dos
correspondentes proventos.
64. Outra proposta diz respeito incluso, no Texto Constitucional, da contribuio
272
previdenciria dos servidores inativos e pensionistas, quer para os que j se encontram
nessa situao, quer para aqueles que cumpriro os requisitos aps a promulgao da
presente Emenda Constitucional.
65. No obstante ser esta questo historicamente polmica, todavia irrefutvel sua
necessidade, sendo certo que no seria possvel pretender realizar uma verdadeira
reforma no sistema previdencirio brasileiro sem abranger esse tpico, corrigindo-se
polticas inadequadas adotadas no passado.
66. Inmeras so as razes que determinam a adoo de tal medida, cabendo destacar
o fato de a Previdncia Social ter, essencialmente, um carter solidrio, exigindo,
em razo desta especifcidade, que todos aqueles que fazem parte do sistema sejam
chamados a contribuir para a cobertura do vultoso desequilbrio financeiro hoje
existente, principalmente pelo fato de muitos dos atuais inativos no terem contribudo
para o recebimento dos seus benefcios ou terem contribudo, durante muito tempo,
com alquotas mdicas, incidentes sobre o vencimento e no sobre a totalidade da
remunerao, e apenas para as penses, e, em muitos casos, tambm para o custeio da
assistncia mdica (que um benefcio da seguridade social e no previdencirio).
67. Apenas na histria recente a contribuio previdenciria passou a ter alquotas mais
prximas de uma relao contributiva mais adequada e incidir sobre a totalidade da
remunerao, alm de ser destinada apenas para custear os benefcios considerados
previdencirios.
68. A grande maioria dos atuais servidores aposentados contribuiu, em regra, por pouco
tempo, com alquotas mdicas, sobre parte da remunerao e sobre uma remunerao
que foi varivel durante suas vidas no servio pblico. Isso porque h signifcativa
diferena entre a remunerao na admisso e aquela em que se d a aposentadoria em
razo dos planos de cargos e salrios das diversas carreiras de servidores pblicos.
69. Tambm merece destaque o fato de o Brasil ser um dos poucos pases no mundo em
que o aposentado recebe proventos superiores remunerao dos servidores ativos,
constituindo, este modelo, em um autntico incentivo para aposentadorias precoces,
conforme j mencionamos anteriormente.
70. Essas so as razes que fundamentam a instituio de contribuio previdenciria
sobre os proventos dos atuais aposentados e pensionistas ou ainda daqueles que vierem
a se aposentar. Alm de corrigir distores histricas, as tentativas de saneamento do
elevado e crescente desequilbrio fnanceiro dos regimes prprios de previdncia sero
reforadas com a contribuio dos inativos, proporcionando a igualdade, no s em
relao aos direitos dos atuais servidores, mas tambm em relao s obrigaes.
71. Todavia, considerando a importncia da medida em questo, apresenta-se
apreciao de Vossa Excelncia, em razo dos interesses sociais que exsurgem
da questo, que seja oferecida imunidade para os servidores e pensionistas que,
data de promulgao desta Emenda, percebam proventos at o limite de iseno do
Imposto de Renda, previsto no artigo 153, III, da Constituio Federal. Incluem-se
neste grupo de imunidade tambm aqueles servidores que, data de promulgao
da Emenda, j possuam constitudo o direito adquirido de acesso aposentadoria
273
e penso conforme as normas ora vigentes. J para os servidores que venham a
aposentar-se e as penses que venham a gerar-se aps a promulgao da Emenda, o
limite de imunidade ser estendido at o teto de contribuio e benefcios do Regime
Geral de Previdncia Social, na medida em que estes servidores passam a ter seu
benefcio calculado de forma mais condizente com princpios previdencirios em
funo da alterao do 3
o
do art. 40, j mencionada acima.
72. Tal proposta atende aos interesses do Estado Democrtico de Direito, bem como
se alinha aos objetivos da Repblica, conforme j manifestado anteriormente, em
especial a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, permitindo que aqueles
que ganham benefcios inferiores a estes limites tenham sua renda protegida e sua
capacidade de consumo preservada da incidncia desta contribuio.
73. Ressalte-se que a persecuo do equilbrio fnanceiro e atuarial no pode se restringir
ao mbito da Unio. Considerando a necessidade de os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios atingirem este objetivo, tambm se prope, por meio de modifcao
de texto do art. 149, pargrafo primeiro, que os demais entes federados, que tenham
regime previdencirio em acordo com o art. 40, instituam contribuio previdenciria
dos servidores titulares de cargos efetivos destes entes pblicos no inferior
contribuio dos servidores federais. Com isto supera-se defnitivamente a relutncia
de alguns entes em estabelecerem uma alquota contributiva mnima condizente com
um regime contributivo, tal como requerido pelo caput do art. 40 da Constituio
Federal.
74. Tambm adere presente proposta a previso de que exista apenas um regime prprio
de Previdncia social para cada ente pblico, bem como apenas uma unidade gestora
do respectivo regime. Tal medida se deve existncia de intensa sobreposio de
funes na operacionalizao dos regimes prprios por diversas entidades e rgos da
Administrao Pblica, inclusive entre os poderes estabelecidos.
75. Tal fragmentao resulta em alto custo para o sistema, haja vista um sem nmero de
servidores executarem atividades que, se racionalizadas e devidamente ajustadas em
um rgo gestor apenas, permitiria a diminuio dos custos administrativos medida
que a operacionalizao reduziria a quantidade de servidores envolvidos, diminuindo
as despesas pela adoo de procedimentos em escala auxiliados por sistemas
informatizados, possibilitando que diversas reas carentes de servidores sejam
atendidas pela redistribuio dos cargos.
76. Alm da sobreposio de funes, destacamos que a atual descentralizao
administrativa dificulta a necessria transparncia no que diz respeito ao acesso
s informaes do sistema previdencirio. Entendemos que o equilbrio atuarial
somente pode ser alcanado medida que as projees atuariais sejam bem realizadas,
exigindo-se, para isto, um cadastro de informaes, tanto dos servidores, quanto de seus
dependentes, confvel e preciso.
77. A fragmentao dos rgos envolvidos na administrao previdenciria, especialmente
entre os poderes, impede que estes requisitos sejam atendidos, determinando, muitas
vezes, que vrios dados sejam estimados com graus variveis de consistncia,
274
impedindo que as polticas previdencirias e de recursos humanos sejam planejadas de
maneira adequada.
78. No se trata, porm, de reduzir ou interferir na autonomia de cada um dos poderes,
no que tange concesso dos benefcios previdencirios dos agentes pblicos a
eles vinculados. Trata-se apenas de, excetuada a devida concesso para respeitar a
autonomia dos Poderes, centralizar os procedimentos com vistas a racionalizar os
custos envolvidos na manuteno destes benefcios, bem como ter acesso amplo s
informaes necessrias ao bom planejamento previdencirio e garantir mais qualidade
aos cadastros que servem de base para as avaliaes atuariais.
79. Medida relevante que tambm propomos a Vossa Excelncia refere-se ao aumento do
limite mximo do valor dos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS
de que trata o art. 201 da Constituio Federal. Sugere-se que os atuais R$ 1.561,56 (um
mil, quinhentos e sessenta e um reais e cinqenta e seis centavos) sejam elevados para
R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais).
80. A Emenda Constitucional n 20, de 1998, em seu art. 14, defniu, como limite mximo
para o valor dos benefcios do RGPS, o valor de R$ 1.200,00 (um mil e duzentos
reais), que equivalia, poca em que foi proposta, a dez salrios mnimos, porm sem
vinculao ao valor do salrio mnimo, em razo do disposto no inciso IV do art. 7 da
prpria Constituio, que veda essa vinculao para qualquer fm.
81. Consideramos oportuno e razovel estabelecer esse novo teto, que, igualmente, dever
manter o seu valor real. A renda daqueles com direito a benefcios situados em torno do
limite mximo est cada vez mais prxima da devida aos benefcirios com menores
rendimentos. Isso ocorre porque o teto dos benefcios tem sido reajustado por ndices
menores que os aplicados ao valor do piso, ou seja, do salrio mnimo.
82. No que os benefcios de valor superior ao salrio mnimo tenham tido reajuste em
nvel inferior ao da infao, com perda do seu valor aquisitivo. Na histria recente
da previdncia brasileira ocorreu que os benefcios com valores correspondentes ao
piso receberam reajustes acima da infao, de forma a lhes outorgar ganhos reais,
o que implica um estreitamento na diferena entre o piso e o teto dos benefcios
previdencirios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social.
83. esta uma oportunidade de se dar aos assalariados de nvel mdio a oportunidade de
contribuir com um valor prximo ou igual ao do seu salrio e, conseqentemente, a
possibilidade de um benefcio futuro mais compatvel com a renda atual.
84. Um teto mais elevado para o RGPS, inclusive, trar ganhos de arrecadao para o
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, contribuindo, no curto e mdio prazos, para
a elevao das receitas da Previdncia Social, enquanto os impactos nos custos sero
diludos no tempo. Dessa forma, melhoramos as expectativas fscais e dos contribuintes
e disponibilizamos mais recursos para o pagamento dos benefcios presentes.
Conforme estudos elaborados pela Secretaria de Previdncia Social, o incremento da
arrecadao corresponderia a 147 milhes de reais ao ms.
85. Ressaltamos que no se prope a vinculao do teto ao salrio mnimo, tendo em
vista que a Constituio Federal, por princpio, veda a vinculao do salrio mnimo
para qualquer fm (inciso IV do art. 7), e no convm romper o vnculo, para no
275
reabrir, em sede constitucional, a indexao da economia. Tal disposio implicaria
em dificuldades para a recuperao do mnimo legal, trazendo prejuzo tanto aos
trabalhadores como aos benefcirios da Previdncia Social que esto nessa faixa de
renda que so a imensa maioria.
86. Outra importante medida que ainda se oferece e que atinge indiretamente o
sistema previdencirio, diz respeito fxao do limite mximo para percepo de
remunerao, proventos e penses a que se refere o inciso XI do art. 37 da Constituio.
Segundo esse dispositivo, a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes
e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros
de quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos,
penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas
as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio
mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
87. A implementao dessa medida vem sistematicamente esbarrando em difculdades
polticas, haja vista o subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal
depender de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da Repblica, da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal, conforme dispe o inciso
XV do art. 48 da Constituio.
88. O fato que, passados quase cinco anos da edio da Emenda Constitucional n 19,
de 1998, que fxou esse limite, sua implementao no foi efetivada, propiciando que
um nmero reduzido de servidores se apropriem de recursos do Estado em valores que
agridem o senso comum e a moralidade. H benefcios que superam, isoladamente ou
como resultado da soma de proventos e/ou penses e/ou remuneraes, o patamar de
R$50 mil reais mensais.
89. Embora o impacto dessa medida no seja substancial do ponto-de-vista do equilbrio
fnanceiro das contas pblicas, ela se impe em face da necessidade de se estabelecerem
regras mais equnimes entre os trabalhadores brasileiros. fagrantemente imoral
admitir algum receber dos cofres pblicos benefcios pecunirios nos patamares
referidos, enquanto a mdia dos benefcios do Regime Geral se situa ao redor de R$
362,00 reais mensais. uma situao absurda, antitica e que precisa ser corrigida.
90. Nesse sentido, sem prejuzo de um novo limite que venha a ser acordado pelos
Presidentes da Repblica, Supremo Tribunal Federal, Senado e Cmara dos Deputados
em razo do que dispe o inciso XV do art. 48 da Constituio, prope-se que este seja
fxado em R$12.720,00, que , atualmente, o valor mximo vigente para remunerao
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, propiciando, de imediato, a fxao do
limite em referncia.
91. No mesmo sentido, prope-se a possibilidade de Estados, Distrito Federal e Municpios
estabelecerem limite para seus servidores inferior ao subsdio mensal dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, mais condizente com sua capacidade fnanceira.
92. Fixado o limite de remunerao determinado pelo inciso XI do art. 37 da Constituio
Federal, vislumbra-se a possibilidade de se aplicar o dispositivo contido no artigo
276
17 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias, determinao imposta
pelo Poder Constituinte Originrio, jamais aplicada pela ausncia da necessria
regulamentao infraconstitucional no que tange, especificamente, aos limites de
remunerao na Administrao Pblica.
93. O mencionado dispositivo prev que os vencimentos, a remunerao, as vantagens e
os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos
em desacordo com a Constituio sero imediatamente reduzidos aos limites dela
decorrentes, no se admitindo, neste caso, invocao de direito adquirido ou percepo
de excesso a qualquer ttulo.
94. Pelo fato de os entes pblicos e seus respectivos poderes jamais terem fixado os
referidos limites, o comando imperativo do Constituinte Originrio teve a sua
exeqibilidade postergada face condio suspensiva jamais implementada, sem,
contudo perder a mxima efccia de uma norma constitucional.
95. Tal possibilidade foi, novamente, adiada pela promulgao da Emenda Constitucional
n 19, de 4 de junho de 1998, pelo fato de o Legislador Constituinte Derivado ter
alterado a frmula de fxao dos limites de remunerao, estabelecendo ser o subsdio
percebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal o limite para as remuneraes
no servio pblico que, conforme j mencionamos, at o momento no foi fxado.
96. Tem-se, portanto, a oportunidade mpar de garantir a mxima efetividade do contedo
do art. 17 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias, haja vista que tal
comando no foi observado pela ausncia dos limites requeridos. Logo, medida que se
estabelece o limite, a norma deve ser aplicada, por a condio suspensiva que impedia
sua exeqibilidade j estar superada com a fxao do limite previsto no inciso XI do
art. 37 da Constituio, motivo pelo qual invocamos sua remisso como forma de no
deixar dvidas quanto deciso para que este comando seja observado.
97. Cabe, fnalmente, tranqilizar a populao brasileira quanto ao fato de a reforma no
alterar nenhuma regra de acesso a benefcios do Regime Geral, no afetando o direito
dos trabalhadores da iniciativa privada.
98. Mesmo em relao aos servidores pblicos, tambm devem ser estes tranqilizados
no sentido de que se respeitar integralmente o direito adquirido daqueles que estejam
em gozo dos benefcios previdencirios e daqueles que tenham cumprido os requisitos
legais para obt-los.
99. bom frisar que a presente proposta, em seu aspecto geral, no se constitui em uma
medida contra os servidores pblicos, pois estes no foram e no so responsveis pela
situao crtica em que se encontra o sistema previdencirio. Pelo contrrio, foram
vtimas da ausncia de planejamento estratgico e dcadas de inexistncia de uma
poltica de recursos humanos capaz de assegurar as condies ideais para atenderem
aos anseios da sociedade.
100.H, pois, que se valorizar a funo pblica, garantindo um adequado atendimento
populao. amplamente sabido que sem um servidor pblico qualificado,
motivado e estvel na sua perspectiva funcional e social no se constri um
Estado contemporneo.
277
101.Diante da Previdncia Social, h que se buscar um tratamento equnime, em que todos
os trabalhadores brasileiros, pblicos e privados, sejam iguais no s nos seus deveres,
mas tambm nos seus direitos. S assim ser possvel um sistema previdencirio
verdadeiramente justo, vivel e sustentvel no longo prazo.
102.Os atuais aposentados e pensionistas no sero afetados pelas alteraes propostas,
salvo em relao contribuio dos inativos. Do mesmo modo, os servidores que
tenham cumprido todos os requisitos legais para a obteno de sua aposentadoria ou de
qualquer outro benefcio, tero tambm os seus direitos respeitados, podendo valer-se
da legislao vigente.
103.A reforma ora preconizada, Excelentssimo Senhor Presidente, imposta pela
desigualdade de tratamento do sistema previdencirio brasileiro, o que, de resto,
j havia sido amplamente documentado pelo Programa de Governo em 2002, e
pela existncia de regras sem o devido respaldo tcnico e doutrinrio, o que o torna
socialmente injusto e compromete sua viabilidade no longo prazo. Adequaes
anlogas so uma constante em todo o mundo, em um processo de ajuste s novas
perspectivas demogrfcas, s mudanas do processo produtivo e demanda crescente
por justia social.
104.Viabilizar a Previdncia Social, tornando-a mais justa, signifca garantir o pagamento
dos benefcios previdencirios s prximas geraes, legando a todos os brasileiros
uma lio de solidariedade. uma tarefa histrica assegurar a sustentabilidade da
poltica social para os atuais e futuros brasileiros, aprofundando o carter eqitativo e
protetor do sistema.
105.Essas, Excelentssimo Senhor Presidente, so as razes que justificam o
encaminhamento da Proposta de Emenda Constitucional que ora submetemos
elevada apreciao de Vossa Excelncia.
278
ANEXO EXPOSIO DE MOTIVOS
1. Sntese do problema ou da situao que reclama providncia:
a) Regra de clculo do valor das aposentadorias no guarda qualquer relao com
as contribuies dos servidores pblicos quando em atividade ou mesmo com a
sua vida laboral, pois o benefcio equivalente ltima remunerao do cargo
efetivo;
b) Distores na regra de acesso penso por morte dos servidores pblicos;
c) Aposentadorias concedidas precocemente;
d) Inexistncia de limite para o valor dos benefcios dos servidores pblicos e de
previdncia complementar;
e) Ausncia de contribuio ou contribuio mdica dos atuais servidores inativos
e pensionistas, sendo o correspondente valor do benefcio superior ao que era
percebido quando em atividade;
f) Relutncia de alguns entes federados em estabelecerem uma alquota contributiva
mnima condizente com um regime contributivo para o regime de previdncia de
seus servidores;
g) Possibilidade de mais de um regime prprio de previdncia social para cada ente
pblico, bem como mais de uma unidade gestora do respectivo regime;
h) Estreitamento entre os limites mnimo e mximo do valor dos benefcios do
Regime Geral de Previdncia Social;
i) Ausncia de implementao do limite mximo para percepo de remunerao,
proventos e penses a que se refere o inciso XI do art. 37 da Constituio;
j) Ausncia de previso constitucional de os Estados, Distrito Federal e Municpios
institurem teto de remunerao para seus servidores inferiores ao estabelecido
para os servidores da Unio.
279
2. Solues e providncias contidas no ato normativo ou na medida proposta:
a) Nova regra de clculo das aposentadorias, levando em considerao as
remuneraes utilizadas como base para as contribuies recolhidas aos regimes
de previdncia dos servidores pblicos e ao Regime Geral;
b) Novos critrios de concesso da penso por morte, que observar o limite mximo
de setenta por cento do valor dos proventos do servidor falecido;
c) Extino da regra de transio da aposentadoria proporcional para quem ingressou
no servio pblico at 16 de dezembro de 1998, data de publicao da Emenda
Constitucional n 20, de 1998, e, para esse mesmo servidor, reduo de 5% no
valor da aposentadoria integral na regra de transio para cada ano antecipado em
relao ao limite de 55 e 60 anos;
d) Imposio de um limite para o valor mximo dos benefcios pagos aos servidores
pblicos, idntico ao teto estabelecido para os benefcios do Regime Geral de
Previdncia Social, com a opo de previdncia complementar acima desse
limite;
e) Instituio de contribuio previdenciria dos servidores inativos e pensionistas;
f) Previso de que a alquota dos servidores dos entes federados no seja inferior
cobrada pela Unio de seus servidores;
g) Previso de que exista apenas um regime prprio de previdncia social para cada
ente pblico, bem como apenas uma unidade gestora do respectivo regime;
h) Aumento do limite mximo do valor dos benefcios do Regime Geral de
Previdncia Social dos atuais R$ 1.561,56 (um mil, quinhentos e sessenta e um
reais e cinqenta e seis centavos) para R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais);
i) Fixao do limite a que se refere o inciso XI do art. 37 da Constituio em valor
correspondente maior remunerao atribuda a Ministro do Supremo Tribunal
Federal, at que lei a que se refere o inciso XV do art. 48 da Constituio seja
publicada;
j) Previso constitucional para que os Estados, Distrito Federal e Municpios possam
instituir teto de remunerao para seus servidores inferiores ao estabelecido para
os servidores da Unio.
281
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 2003
(Do Poder Executivo)
Modifica os artigos 37, 40, 42, 142 e
149 da Constituio Federal, o artigo
8 da Emenda Constitucional n 20, de
15 de dezembro de 1998, e d outras
providncias.
Art. 1. A Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes
alteraes:
Art. 37. ..................................................................................................
.................................................................................................................
XI - a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e
empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos
detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou
outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens
pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em
espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos
Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador, e, nos Municpios, o do
Prefeito, se inferiores. (NR)
.................................................................................................................
Art. 40. ...................................................................................................
.................................................................................................................
2 Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua
concesso, no podero exceder remunerao do servidor no cargo efetivo em que se deu
a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso, limitados ao valor
mximo estabelecido para os benefcios do Regime Geral de Previdncia Social de que
trata o art. 201. (NR)
3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua
concesso, sero consideradas as remuneraes utilizadas como base para as contribuies
recolhidas aos regimes de previdncia de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (NR)
.................................................................................................................
282
7 Lei dispor sobre os critrios de concesso do benefcio de penso
por morte, que ser de at setenta por cento do valor dos proventos do servidor falecido,
observado o disposto nos 2 e 3. (NR)
8 assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes,
em carter permanente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei. (NR)
.................................................................................................................
14 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
podero instituir, por iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdncia
complementar para seus servidores, na forma da lei, observado o disposto no art. 202. (NR)

15 O limite previsto para os benefcios do Regime Geral de Previdncia
Social de que trata o art. 201 somente poder ser aplicado ao valor das aposentadorias
e penses a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo aps a instituio do
regime de previdncia de que trata o 14. (NR)
16 (REVOGADO)
17 Todos os salrios de contribuio considerados para o clculo de
benefcio previsto no 2 sero devidamente atualizados, na forma da lei. (NR)
18 Incidir contribuio sobre os proventos de aposentadoria e penses
concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite mximo estabelecido
para os benefcios do Regime Geral de Previdncia Social de que trata o art. 201.(NR)
Art. 42. ....................................................................................................
1 Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios, alm do que vier a ser fxado em lei, as disposies do art. 14, 8; do art. 37,
XI; do art. 40, 9 e 10; e do art. 142, 2 e 3, cabendo a lei estadual especfca dispor
sobre as matrias do art. 142, 3, inciso X, sendo as patentes dos ofciais conferidas pelos
respectivos governadores. (NR)
2 Aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios e a
seus pensionistas aplica-se o disposto no art. 40, 7. (NR)

Art. 142. .................................................................................................
.................................................................................................................
283
3 ..........................................................................................................
.................................................................................................................
IX aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto nos art. 37,
XI e 40, 7; (NR)
.................................................................................................................
Art. 149. .................................................................................................
1 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro
contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, do regime
previdencirio de que trata o art. 40, cuja alquota no ser inferior contribuio dos
servidores titulares de cargos efetivos da Unio. (NR)
.................................................................................................................
Art. 2 O art. 8 da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de
1998, passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 8 ....................................................................................................
.................................................................................................................
1. O servidor de que trata este artigo que optar por antecipar sua
aposentadoria na forma do caput, ter os seus proventos de inatividade reduzidos em 5%
(cinco por cento) para cada ano antecipado, em relao aos limites de idade estabelecidos
pelo art. 40, 1, III, a, observado o disposto no 5 do art. 40 da Constituio Federal.
.................................................................................................................
4 O professor, servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, que, at a data da publicao
desta Emenda, tenha ingressado, regularmente, em cargo efetivo de magistrio e que opte
por aposentar-se na forma do disposto no caput, ter o tempo de servio exercido at a
publicao desta Emenda contado com o acrscimo de dezessete por cento, se homem, e de
vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo
exerccio das funes de magistrio, observado o disposto no 1. (NR)

5 O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigncias para
284
aposentadoria voluntria estabelecidas no caput, e que opte por permanecer em
atividade, far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio
previdenciria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no art.
40, 1, II, da Constituio Federal.
Art. 3 assegurada a concesso de aposentadoria e penso, a
qualquer tempo, aos servidores pblicos titulares de cargos efetivos, bem como aos seus
dependentes que, at a data da publicao desta Emenda, tenham cumprido os requisitos
para obteno desses benefcios, com base nos critrios da legislao ento vigente.
1 O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as
exigncias para aposentadoria voluntria estabelecidas no art. 40, 1, III, a, e que opte por
permanecer em atividade, far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua
contribuio previdenciria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria
contidas no art. 40, 1, II, da Constituio Federal.
2 Os proventos da aposentadoria a ser concedida aos servidores
pblicos referidos no caput, em termos integrais ou proporcionais ao tempo de servio
j exercido at a data de publicao desta Emenda, bem como as penses de seus
dependentes, sero calculadas de acordo com a legislao em vigor poca em que foram
atendidas as prescries nela estabelecidas para a concesso destes benefcios ou nas
condies da legislao vigente.
Art. 4 At que lei discipline os critrios de concesso do benefcio
previsto no 7 do art. 40 da Constituio Federal, ser aplicado, para efeito de concesso,
o limite de setenta por cento do valor dos proventos do servidor falecido, observado o
disposto no 2 e 15 do art. 40 da Constituio Federal.
Art. 5 Os servidores inativos e pensionistas da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios em gozo de benefcios na data de promulgao desta
Emenda, bem como os alcanados pelo disposto no art. 3 desta Emenda, contribuiro para
o custeio do regime de que trata o artigo 40 da Constituio Federal com percentual igual ao
estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
Pargrafo nico. A contribuio previdenciria a que se refere o caput
incidir apenas sobre a parcela dos proventos que supere o limite de iseno do imposto
previsto no art. 153, III, da Constituio Federal.
Art. 6 O limite mximo para o valor dos benefcios do Regime Geral de
Previdncia Social de que trata o art. 201 da Constituio Federal fxado em R$ 2.400,00
(dois mil e quatrocentos reais), devendo, a partir da data da publicao desta Emenda, ser
reajustado de forma a preservar, em carter permanente, seu valor real, atualizado pelos
285
mesmos ndices aplicados aos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social.
Art. 7 Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio de
previdncia social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade
gestora do respectivo regime em cada ente estatal, excetuado o disposto nos incisos IX e X
do art. 142 da Constituio Federal.
Art. 8 Para os servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que ingressaram no servio pblico at a
data de publicao desta Emenda, os proventos de aposentadorias e penses, por ocasio de
sua concesso, no podero exceder a remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo
em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso.
1 O clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua
concesso, considerar as remuneraes do servidor que serviram de base para as
contribuies efetuadas aos regimes de previdncia de que tratam os arts. 40 e 201 da
Constituio Federal, na forma da lei.
2 Ao servidor de que trata o caput, somente poder ser aplicado o
limite estabelecido para os benefcios do Regime Geral de Previdncia Social de que trata
o art. 201 da Constituio, mediante sua prvia e expressa opo, desde que institudo o
regime de previdncia de que trata o 14 do art. 40 da Constituio Federal.
3 At que lei discipline os critrios de concesso do benefcio previsto
no 7 do art. 40 da Constituio Federal, ser aplicado, para efeito de concesso, o limite
de setenta por cento do valor dos proventos do servidor falecido.
4 Aos servidores e pensionistas de que trata o caput aplica-se o
disposto no art. 40, 8, da Constituio Federal.
Art. 9 Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de
aposentadoria e as penses dos servidores inativos e pensionistas da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios em gozo de benefcios na data de promulgao desta
Emenda, bem como os alcanados pelo disposto no art. 3 desta Emenda, sero revistos na
mesma proporo e na mesma data, sempre que se modifcar a remunerao dos servidores
em atividade, sendo tambm estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer
benefcios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive
quando decorrentes da transformao ou reclassifcao do cargo ou funo em que se deu
a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso, na forma da lei.

Art. 10 At que seja publicada a lei a que se refere o inciso XV do art. 48 da Constituio
286
Federal, o subsdio dos Ministros do STF fxado em R$ 12.720,00, aplicando-se nos
Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador, e, nos Municpios, o do
Prefeito, se inferiores.
Art. 11 Aplica-se o disposto no art. 17 dos Atos das Disposies
Constitucionais Transitrias aos vencimentos, remuneraes e subsdios dos ocupantes
de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional,
dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os
proventos, penses ou outra espcie remuneratria percebidos cumulativamente ou no,
includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza.
Art. 12 Revogam-se o 16 do art. 40 da Constituio Federal e o artigo
10 da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998.
Art. 13 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua
publicao.
287
NOTA/AGU/CONSULTORIA JURDICA/MPS
ASSUNTO: Proposta de Emenda Constitucional de Reforma da Previdncia
Trata-se de proposta de Emenda Constitucional submetida a anlise desta
Consultoria Jurdica, com o objetivo de reformar o sistema previdencirio brasileiro.
2. Dentre as inovaes da proposta, destacam-se: a instituio de contribuio
dos servidores inativos e pensionistas; a reduo da penso por morte para 70% (setenta
por cento) do valor da remunerao do servidor; e a fxao de limite de teto para
aposentadorias.
3. A anlise do texto em tela no revela vcio de inconstitucionalidade, formal ou
material, que possa obstaculizar o encaminhamento do presente projeto.
4. Nestes termos, esta Consultoria Jurdica entende que a presente proposta de
Emenda Constitucional encontra-se apta a deliberao do Congresso Nacional.
Braslia, 29 de abril de 2003.
jEFFERSON CARS GUEDES
Consultor jurdico
3.2 - A PROPOSTA DE REFORMA DA PREVIDNCIA
94
No ltimo dia 30 de abril de 2003, o Governo Federal encaminhou ao Congresso
Nacional a Proposta de Emenda Constitucional n. 40/2003, que modifca o Sistema
de Previdncia no Brasil. A PEC 40/2003 busca a soluo estrutural dos problemas
enfrentados no regime previdencirio atual. Tal ao reformadora condio essencial
no s para a garantia de proteo social hoje, mas tambm no futuro.
A modernizao da Previdncia uma das principais propostas programticas
apresentadas pelo atual governo nas ltimas eleies presidenciais, no intuito de criar um
novo modelo de desenvolvimento, que englobe crescimento, emprego e eqidade social.
Essa proposta, no longo prazo, visa construo de um regime previdencirio bsico,
pblico, universal e compulsrio para todos os brasileiros. O regime deve possuir um
carter predominantemente contributivo, com benefcios de aposentadoria, valor do piso
e teto claramente estipulados e gesto democrtica quadripartite. Em complementao
94 Texto extrado do Informe de Previdncia Social de abril/03 Diagnstico do Sistema Prvidencirio Brasilei-
ro e a Proposta de Reforma.
288
a esse regime universal, o programa busca ampliar a possibilidade de criao de fundos
complementares facultativos, destinados quelas pessoas que desejem obter, na
aposentadoria, benefcios superiores ao teto do regime bsico universal.
A Reforma da Previdncia passa pela remodelagem dos sistemas pblicos de
previdncia, pois os diferentes impactos oramentrios entre o Regime Geral de
Previdncia Social - RGPS e os Regimes Prprios dos Servidores Pblicos - RPPS tornam
o sistema previdencirio inadequado e injusto. Enquanto os trabalhadores da iniciativa
privada e os servidores pblicos celetistas tm critrios de elegibilidade e definio
do benefcio mais condizentes com uma lgica previdenciria, os servidores pblicos
estatutrios possuem regras que inviabilizam o equilbrio em seus sistemas de previdncia.
Uma das conseqncias que em 2002 os RPPS, apesar de garantirem benefcios
a 2,5 milhes de pessoas, apresentaram uma necessidade de fnanciamento de R$ 39,1
bilhes, enquanto o RGPS, que pagou cerca de 18,9 milhes de benefcios, j deduzidos
os benefcios assistenciais, apresentou uma necessidade de fnanciamento de R$ 17,0
bilhes. Ou seja, a necessidade de financiamento do RPPS 2,3 vezes maior que a
apresentada pelo RGPS para um pblico benefcirio muito menor. Esse desequilbrio
oramentrio dos RPPS um dos elementos que comprometem a implementao de
polticas voltadas a garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a fome,
reduzir as desigualdades sociais e promover o bem-estar de todos.
Principais mudanas propostas pela Reforma da Previdncia
As principais medidas propostas na PEC n. 40/2003 so as mencionadas no esquema
1, abaixo. Elas afetam principalmente os RPPS e, com exceo do novo teto de R$ 2.400,
no afetam as condies de elegibilidade do RGPS, administrado pelo INSS.
ESQUEMA 1
A seguir, apresenta-se a explicao para cada medida.
289
a) Mudana da base de clculo dos benefcios
Uma das principais diferenas entre os Regimes de Previdncia dos Servidores
Pblicos - RPPS e o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS a regra de clculo
do valor das aposentadorias e penses, que no guarda qualquer relao com as
contribuies dos servidores quando em atividade ou mesmo com a sua vida laboral,
pois o benefcio equivalente ltima remunerao do cargo efetivo. Tal regra no
encontra similaridade em outros pases e muito menos guarda correlao com a aplicada
aos segurados do RGPS, que leva em considerao a mdia aritmtica simples das
remuneraes correspondentes a 80% de todo o perodo contributivo.
Para corrigir tal diferenciao entre os regimes de previdncia e dar um real carter
contributivo aos benefcios, est sendo proposta a alterao do clculo do valor
do benefcio. O valor de referncia deixa de ser a ltima remunerao, passando a
considerar-se uma mdia de seus salrios-de-contribuio aos regimes de que houver
participado ao longo de sua trajetria laboral.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
Os valores das aposentadorias e das penses tero como base de clculo a
ltima remunerao do servidor.
Regra Proposta
Os valores das aposentadorias e das penses tero como base de clculo os
salrios de contribuio do servidor, atualizados na forma da lei, tanto nos
Regimes Prprios quanto no Regime Geral de Previdncia Social.
IMPACTO SOBRE GRUPOS
REGRA ATUAL REGRA PROPOSTA
Servidores Atuais
com Direito
Adquirido
Valor de referncia para
aposentadorias e penses a ltima
remunerao do servidor.
NADA MUDA
Servidores Atuais
sem Direito
Adquirido
Valor de referncia para
aposentadorias e penses a ltima
remunerao do servidor.
Valor de referncia para
aposentadorias e penses ter como
base as contribuies do servidor em
quaisquer regimes.
Futuros
Servidores

Valor de referncia para

aposentadorias e penses ter como
base as contribuies do servidor em
quaisquer regimes.
b) Ampliao do teto do Regime Geral de Previdncia Social
A PEC n. 40/2003 prope a elevao do valor do teto do RGPS para R$ 2.400,00.
290
Esse aumento propiciar a um nmero maior de assalariados contribuir sobre um valor
prximo ou igual ao seu salrio e, conseqentemente, a possibilidade de um benefcio
futuro mais compatvel com a renda atual. No presente, os benefcios no-programveis
(aposentadoria por invalidez, auxlio-doena etc.), cujos salrios-de-contribuio sejam
todos posteriores data de publicao da Emenda, j sero concedidos observando
o novo teto. Em relao aos demais benefcios, o novo teto os benefciar de forma
progressiva. Tambm importante destacar que cerca de 90% dos trabalhadores da
iniciativa privada aufere renda at o novo teto, o que demonstra o carter abrangente e
justo da proposta.
No entanto, importante deixar claro que a Constituio, nos termos do inciso IV
do art. 7, veda a vinculao do salrio mnimo para qualquer fm, com exceo do piso
previdencirio. Esta vedao objetiva propiciar a concesso de aumentos reais para o
salrio mnimo, sem que estes sejam anulados pelo reajustamento automtico dos preos
e, ao mesmo tempo, para no comprometer as contas da prpria Previdncia Social e dos
governos estaduais e municipais. A exigncia, prevista no atual texto constitucional
mantida na reforma proposta, que o teto seja reajustado de forma a preservar, em carter
permanente, o seu valor real.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
O teto previdencirio igual a R$ 1.200,00, garantida a manuteno de seu
valor real (hoje igual a R$ 1.561,56)
Regra Proposta
O teto previdencirio ser igual a R$ 2.400,00, garantida a manuteno de
seu valor real
c) Teto para aposentadorias e penses dos futuros servidores
Outra grande diferena existente entre os RPPS e o RGPS a inexistncia de um
limite mximo para o valor das aposentadorias e penses. Sem esse teto, e tendo a ltima
remunerao como critrio para formatao do benefcio, o desequilbrio inevitvel,
mesmo com a contribuio do servidor sobre a integralidade de seus proventos.
A PEC n. 40/2003 oferece a exame novas regras que limitem o valor mximo
das aposentadorias e penses. Para os futuros servidores, desde que exista regime
complementar de previdncia, o valor mximo das aposentadorias e penses concedidas
pelo Poder Pblico no poder ser superior ao teto do RGPS, que, com a nova proposta,
passa dos atuais R$ 1.561,56 para R$ 2.400,00. Alm desse limite, o futuro servidor no
poder perceber benefcio previdencirio de valor superior sua ltima remunerao no
cargo de referncia para a aposentadoria.
Em relao aos servidores atuais ou que ingressarem no servio pblico antes da
instituio de regime complementar, utilizada a mesma regra atual de limitao
291
dos benefcios, ou seja, sua ltima remunerao no cargo de referncia para a
aposentadoria, no valendo o teto do RGPS. Uma vez institudo um regime de
previdncia complementar, os servidores que ingressarem antes deste fato podero
optar por aderir ao teto e, facultativamente, participar do fundo. A lei de criao do
regime complementar instalar regras de transio para os que, voluntariamente,
quiserem aderir ao novo modelo.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
O valor mximo das aposentadorias e das penses no pode exceder a
remunerao do servidor no cargo de referncia para a concesso do
benefcio.
Regra Proposta
Para os atuais servidores, mantm-se a regra atual. Para os futuros
servidores, o valor mximo das aposentadorias e das penses no poder
exceder a remunerao do servidor no cargo de referncia ou o teto do
RGPS, quando existente regime complementar. Alm disso, haver a
ampliao do teto do RGPS de R$ 1.561,56 para R$ 2.400,00.
IMPACTO SOBRE GRUPOS
REGRA ATUAL REGRA PROPOSTA
Servidores
Atuais e seus
Dependentes
Valor das aposentadorias e
penses no pode exceder a ltima
remunerao do servidor.
NADA MUDA
Futuros
Servidores e seus
Dependentes

Valor das aposentadorias e penses no

pode exceder a ltima remunerao do
servidor ou o teto do RGPS, quando
existente regime complementar.
d) Aplicao do teto remuneratrio
A falta de um teto remuneratrio para os servidores pblicos permite a existncia
de benefcios com altos valores. Com a Emenda Constitucional n. 20/1998, buscou-
se limitar os valores mximos de aposentadorias e penses. Contudo, mesmo estando
determinado neste instrumento legal que tais valores no poderiam exceder o subsdio
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, esta norma inaplicvel no momento, em
face da inexistncia de lei que fxa o referido subsdio.
A PEC n. 40/2003 cria a possibilidade de aplicao do limite mximo do valor das
aposentadorias e penses atuais e futuras. O teto previdencirio e remuneratrio para
os servidores ser o subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Contudo, at
que lei fxe o subsdio, aplicar-se-, na data da publicao da proposta, o valor da maior
292
remunerao atribuda a Ministro do Supremo Tribunal Federal, a ttulo de vencimento,
de representao mensal e de parcela recebida em razo de tempo de servio. Para os
servidores estaduais e municipais, o subteto previdencirio e remuneratrio ser o
subsdio do Governador e do Prefeito, respectivamente, isto se inferiores ao subsdio dos
Ministros do STF.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
Os valores recebidos pelos servidores pblicos, bem como as aposentadorias
e penses, no podero exceder o subsdio mensal dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal (atualmente inaplicvel)
Regra Proposta
Os valores recebidos pelos servidores pblicos, bem como as aposentadorias
e penses, no podero exceder, no mbito da Unio, o subsdio mensal dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, limitando-se, no caso dos Estados,
ao subsdio mensal do Governador (Poder Executivo), do Deputado Estadual
(Poder Legislativo) ou do Desembargador do Tribunal de Justia (Poder
Judicirio), e nos Municpios, ao do Prefeito, se inferiores.
e) Novo clculo do valor das penses
Atualmente, os servidores pblicos geram penses de valor igual aos proventos do
servidor falecido ou igual aos proventos a que teria direito o servidor em atividade na
data de seu falecimento. Em outras palavras, no Brasil, em posio distante das normas
geralmente adotadas no resto do mundo, a penso integral, isto , corresponde a 100%
da remunerao do servidor ou do provento que o aposentado percebia.
A PEC 40 prope nova frmula de clculo das penses, limitando-as a at 70% do
valor dos proventos do servidor falecido ou do valor dos proventos a que teria direito
o servidor em atividade na data de seu falecimento. Os critrios para concesso sero
defnidos em lei posterior, e, enquanto no houver regulamentao, o valor das penses
geradas aps a reforma fca fxado em 70% dos proventos do servidor falecido ou a que
teria direito na data de seu falecimento. Deve-se destacar que as penses j concedidas
at a data de promulgao da Emenda no sofrero qualquer alterao por fora do
conceito de direito adquirido.
293
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
O valor das penses ser igual aos proventos do servidor falecido ou igual
aos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de seu
falecimento.
Regra Proposta
O valor das penses ser de at 70% dos proventos do servidor falecido ou
do valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de
seu falecimento. Lei dispor sobre os critrios de concesso do benefcio.
At a publicao de tal lei, o valor da penso fca estabelecido em 70%.
IMPACTO SOBRE GRUPOS
REGRA ATUAL REGRA PROPOSTA
Atuais
dependentes
com direito
adquirido
penso
Valor das penses ser igual aos
proventos do servidor falecido ou do
valor dos proventos a que teria direito
o servidor em atividade na data de seu
falecimento.
NADA MUDA
Atuais
dependentes
sem direito
adquirido
penso
Valor das penses ser igual aos
proventos do servidor falecido ou do
valor dos proventos a que teria direito
o servidor em atividade na data de seu
falecimento.
Valor das penses ser de at 70%
dos proventos do servidor inativo
falecido ou do valor de referncia
para a concesso de aposentadoria do
servidor ativo falecido. Enquanto no
houver regulamentao, o valor ser
estabelecido em 70%. Os critrios de
concesso sero estabelecidos em lei.
f) Idade mnima e regra de transio para servidores ingressantes antes da
Emenda Constitucional n. 20/1998
A EC n. 20/1998 manteve a aposentadoria integral por tempo de contribuio, mas
fxou as regras de elegibilidade em 53 e 48 anos de idade e 35 e 30 anos de contribuio
(respectivamente homens e mulheres) para os servidores que j haviam ingressado no
servio pblico quando da sua publicao. Essa emenda criou um pedgio de 20% sobre
o tempo de contribuio que faltava para completar o mencionado perodo contributivo,
a contar de 16/12/1998, data de sua publicao. J para os servidores que ingressaram
desde a EC n. 20/1998, h uma idade mnima de aposentadoria aos 60 anos, para os
homens, e 55 anos, para as mulheres, cumpridos, respectivamente, 35 e 30 anos de
contribuio. Essas regras esto mantidas na atual proposta de reforma, consolidando-
se a idade mnima de 60/55 anos para homens/mulheres que vierem a entrar no servio
pblico futuramente. Por fm, fca revogada com a atual PEC n. 40/2003 a possibilidade
294
de aposentadoria proporcional por tempo de contribuio aos 53/48 anos de idade para
homens/mulheres, com, respectivamente, 30/25 anos de contribuio mais o pedgio de
40% sobre o tempo que faltava em dez/1998.
Contudo, no caso dos que ingressaram no servio pblico antes da EC n. 20/1998,
ser criado um desconto de 5% no valor da aposentadoria por ano de antecipao em
relao s idades de 60 anos, para os homens, e 55 anos, para as mulheres. Dessa forma,
uma mulher que se aposentar por tempo de contribuio aos 50 anos, por exemplo, ter
um abatimento de 25% no valor de sua aposentadoria, ou 5% vezes 5 anos. Em outras
palavras, a nova idade mnima para obter a aposentadoria sem desconto sobre o valor de
referncia (mdia dos salrios-de-contribuio) passa a ser de 60 anos para os homens e
55 anos para as mulheres.
Essa alterao proposta, pois no se justifica manter-se constante a taxa de
reposio dos rendimentos para servidores que se aposentem em idades inferiores regra
de referncia, ou seja, 60 anos e 55 anos (homens e mulheres). Alm disso, a crescente
expectativa de sobrevida resulta em um amplo desequilbrio entre os montantes que
foram contribudos e o tempo de recebimento do benefcio de aposentadoria. Caso no se
criasse uma regra de transio como a proposta, incorrer-se-ia na manuteno dos atuais
incentivos equivocados antecipao da aposentadoria do servidor, o que contraria
qualquer princpio previdencirio. Alm disso, vale citar que, no RGPS, a frmula de
clculo dos benefcios por tempo de contribuio aplica o fator previdencirio, que
possui efeito semelhante de incentivo postergao voluntria da aposentadoria ao
melhorar o benefcio quando o segurado se aposenta com idade mais elevada.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
Pode ser requerida aposentadoria por tempo de contribuio (regra de
transio) pelos servidores que ingressaram no servio pblico antes de
16/12/1998, com proventos integrais, desde que o servidor tenha no mnimo
53 anos de idade e 35 anos de contribuio, se homem, ou 48 anos de idade
e 30 anos de contribuio, se mulher. Com a EC n. 20/98, foi determinado
um acrscimo de 20% no tempo de contribuio que faltava para completar
o mnimo necessrio, contado a partir de 16/12/1998.
Regra Proposta
A elegibilidade para a concesso permanece a mesma. Contudo, haver um
abatimento de 5% por ano de antecipao em relao s idades de 60 anos,
se homem, e 55 anos, se mulher.
295
IMPACTO SOBRE GRUPOS
REGRA ATUAL REGRA PROPOSTA
Servidores Ativos
com Direito
Adquirido
NADA MUDA
Servidores Atuais
sem Direito
Adquirido (antes
de 16/12/1998)
Pode ser requerida aposentadoria
por tempo de contribuio (regra
de transio) depois de cumpridos
os requisitos mnimos de idade e
tempo de contribuio, com um
pedgio de 20%.
Segue a mesma regra de elegibilidade.
Contudo, haver um abatimento de
5% por ano de antecipao em relao
s idades de 60 anos, se homem, e 55
anos, se mulher.
Servidores Atuais
(ps 16/12/1998)
e Futuros
Servidores
NO EXISTE REGRA DE
TRANSIO (vale a
regra geral para aposentadoria
voluntria: a) 60 anos de idade
e 35 de contribuio, se homem,
ou 55 anos de idade e 30 anos de
contribuio, se mulher; b) 65
anos de idade, se homem, ou 60
anos de idade, se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo
de contribuio; ou a aposentadoria
compulsria aos 70 anos de idade)
NO EXISTE REGRA DE
TRANSIO (vale a regra
geral para aposentadoria voluntria: a)
60 anos de idade e 35 de contribuio,
se homem, ou 55 anos de idade e
30 anos de contribuio, se mulher;
b) 65 anos de idade, se homem, ou
60 anos de idade, se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo
de contribuio; ou a aposentadoria
compulsria aos 70 anos de idade)
g) Contribuio sobre aposentadorias e penses
Outra proposta diz respeito criao da contribuio previdenciria dos servidores
inativos e pensionistas, quer para os que j se encontrem nessa situao, quer para os
futuros aposentados e pensionistas.
Trs so os motivos principais que justifcam esta medida. Primeiro, no caso daqueles
que se benefciaram das regras atuais para obter uma aposentadoria ou penso, no
houve, historicamente, uma contribuio compatvel com os valores dos benefcios
percebidos. Isso se deve ao fato de que estes beneficirios foram contemplados
pela instituio do RJU - Regime Jurdico nico, em 1990. Antes do RJU, ou os
servidores pblicos eram vinculados ao antigo INPS, se celetistas, contribuindo para
aposentadorias e penses at o teto vlido para os trabalhadores do setor privado da
economia, ou os servidores participavam de institutos prprios (IPASE, institutos
estaduais e municipais), quando estatutrios, contribuindo apenas para o custeio de
penses aos seus dependentes. O RJU, instalado pela Lei 8.112/90, permitiu computar
esses tempos de contribuio ao antigo INPS ou aos institutos prprios como se houvesse
sido feita contribuio sobre a totalidade da remunerao.
Segundo, para aquele mesmo grupo de aposentados e pensionistas, cujos benefcios
296
foram calculados pelas regras atuais, h, no momento da aposentadoria, a aplicao de
uma regra que inexiste no resto do mundo: o benefcio passa a corresponder ao ltimo
salrio bruto, que inclui a contribuio previdenciria. Desta forma, no momento da
aposentadoria, ocorre atualmente uma elevao da renda efetiva do segurado ou de seu
pensionista, constituindo-se em um incentivo a favor da antecipao mxima possvel
das aposentadorias, em detrimento das fnanas pblicas e da qualidade da gesto estatal,
que perde servidores no auge da sua capacidade laborativa.
Terceiro, um regime previdencirio bsico universal tem que estar baseado na
solidariedade entre as geraes que dele participam. Este princpio no vale apenas para
fundamentar que a gerao ativa fnancie os benefcios dos inativos e pensionistas. Ele
tambm tem aplicao tica, no momento em que todos os partcipes do sistema tm
que ser chamados a remediar os graves desequilbrios fnanceiros e atuariais, fruto de
decises tragicamente equivocadas no passado e que resultaram no elevado passivo que
os RPPS possuem hoje.
Com estes trs argumentos centrais fundamenta-se a proposta de criao de uma
contribuio dos aposentados e pensionistas dos RPPS.
Todavia, considerando a necessidade de proteger os aposentados e pensionistas
com menores valores de benefcios, prope-se que seja oferecida imunidade para a
faixa de renda de aposentadorias e penses at o limite de iseno do Imposto de Renda
(atualmente R$ 1.058,00). Esta imunidade vale para todas as aposentadorias e penses
que foram ou venham a ser concedidas conforme as normas agora vigentes. J para os
servidores que venham a aposentar-se conforme as novas regras, bem como para as
penses que venham a ser geradas aps a promulgao da Emenda, o limite de imunidade
ser estendido at o teto de contribuio e benefcios do RGPS, na medida em que estes
servidores passam a ter seu benefcio calculado de acordo com o valor de seus salrios-
de-contribuio. Esta alterao cria isonomia entre os aposentados e pensionistas do
RGPS, que so isentos de contribuio, e os futuros aposentados e pensionistas do RPPS,
pois estes tero seus benefcios calculados por regras convergentes com as vlidas para
os segurados da iniciativa privada.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual No incide contribuio previdenciria sobre as aposentadorias e penses.
Regra
Proposta
proposta a contribuio previdenciria sobre os proventos de aposentadoria
e penses. Para os atuais aposentados, pensionistas e pessoas que j
preencheram as condies de elegibilidade para a aposentadoria/penso,
haver como limite de iseno a mesma parcela utilizada para o imposto de
renda e proventos de qualquer natureza, hoje estabelecido em R$ 1.058,00.
Para os futuros aposentados e pensionistas, haver limite de iseno igual ao
teto do RGPS (R$ 2.400,00).
297
IMPACTO SOBRE GRUPOS
REGRA ATUAL REGRA PROPOSTA
Servidores Atuais e seus
Dependentes
Valor das aposentadorias e
penses no pode exceder
a ltima remunerao do
servidor.
NADA MUDA
Futuros Servidores e seus
Dependentes
-
Valor das aposentadorias e
penses no pode exceder
a ltima remunerao do
servidor ou o teto do RGPS,
quando existente regime
complementar.
h) Previdncia Complementar para os Servidores Pblicos
O Texto Constitucional vigente requer a aprovao de uma lei complementar
especfca que sirva de marco para a futura previdncia complementar dos servidores
pblicos. Todavia, aps a elaborao e a publicao das Leis Complementares n. 108 e
109, em 29 de maio de 2001, esta exigncia tornou-se em grande medida desnecessria,
dado que todos os princpios e normas necessrios para a implementao de um sistema
de previdncia complementar j existem.
A PEC n. 40/2003 prope a eliminao no texto da Constituio da necessidade de
lei complementar especfca e recomenda que os regimes complementares dos servidores
pblicos sejam constitudos e regulados de acordo com as mesmas regras vigentes para
os fundos de penso fechados atualmente existentes no Brasil.
Tal medida visa a homogeneizar os regimes de Previdncia Social existentes no Pas,
e possibilitar aos servidores pblicos que, pelo texto da proposta, venham a estar sujeitos
ao teto do RGPS, o direito de acesso previdncia complementar. Os trabalhadores da
iniciativa privada esto hoje vinculados, obrigatoriamente, ao RGPS gerido pelo INSS,
cujos benefcios so limitados atualmente a um teto de R$ 1.561,56 e, a partir deste
valor, os que quiserem garantir uma renda maior para sua aposentadoria contribuem,
facultativamente, para a previdncia complementar.
O modelo de previdncia complementar defendido pelo atual governo no visa
privatizao da Previdncia e nada tem em comum com as catastrfcas experincias
de reforma conduzidas em outros pases latino-americanos e do Leste europeu, onde
criou-se um passivo fscal insuportvel, por um lado, e falhou-se em sequer manter
a taxa de cobertura e proteo social entre os segurados abrangidos por aqueles
298
fundos de penso, despojados do princpio da solidariedade, por outro. A previdncia
complementar proposta tem um claro marco regulatrio, no tem fns lucrativos e pauta-
se pela transparncia, sustentabilidade e participao dos segurados na gesto.
Os futuros servidores pblicos estaro, assim, submetidos a princpios similares
aos trabalhadores da iniciativa privada. Proporciona-se, assim, mais transparncia
e eqidade ao sistema previdencirio vigente no Pas, medida que se desenha uma
estrutura mais igualitria que abranja todos os trabalhadores e, ao mesmo tempo,
fortalea um modelo de previdncia que tem como corolrios, em primeiro lugar a
proteo social com base no princpio da solidariedade, bem como a adeso voluntria
previdncia complementar, que, ademais, participa da formao de poupana de
longo prazo capaz de gerar riquezas e postos de trabalho. Ressalta-se que, para os atuais
servidores, o limite estabelecido para o RGPS somente poder ser aplicado caso haja
prvia e expressa opo pelo regime de previdncia complementar.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
A criao de sistema de previdncia complementar para os servidores
pblicos facultativa e tambm pr-requisito para a instituio de teto igual
ao do RGPS para os valores dos benefcios. Aos ingressantes no servio
pblico antes da instituio de previdncia complementar, a fliao ao regime
facultativa. O quadro regulatrio requer Lei Complementar.
Regra
Proposta
A criao de sistema de previdncia complementar para os servidores
pblicos facultativa e continua sendo condio para a instituio de teto
igual ao do RGPS para os valores dos benefcios. A fliao dos servidores
facultativa. A instituio ser feita na forma da Lei e seguir os comandos do
Art. 202 da CF, bem como das Leis Complementares 108 e 109.
IMPACTO SOBRE GRUPOS
REGRA ATUAL REGRA PROPOSTA
Servidores Atuais com
Direito Adquirido
NADA MUDA
Servidores Atuais sem
Direito Adquirido
A adeso ao teto do RGPS e
previdncia complementar
facultativa.
A adeso ao teto do RGPS e
previdncia complementar
facultativa.
299
Futuros Servidores
A instituio do regime de
previdncia complementar
sujeitar o servidor incidncia do
teto previdencirio do RGPS.
A instituio do regime de
previdncia complementar
sujeitar o servidor incidncia
do teto previdencirio do RGPS. A
adeso ao sistema de previdncia
complementar facultativa.
i) Mudana na paridade entre servidor ativo e inativo
A PEC n. 40/2003 altera a forma de reajustamento peridico do valor das
aposentadorias/penses dos futuros servidores ou dos atuais servidores que ainda no
completaram os requisitos para estes benefcios. Tal proposio tambm feita, pois,
ao calcular-se o valor de aposentadorias e penses tendo como referncia os salrios
de contribuio do servidor, no mais haver correlao do benefcio com valores de
referncia da respectiva carreira qual o servidor pertencia.
Diante destes fatos, o critrio de reajuste peridico das aposentadorias e penses
submetidas nova regra passa a ser o mesmo do RGPS, qual seja: uma vez concedidos, o
valor real dos benefcios preservado, conforme defnio em lei, de forma a proteger o
nvel de renda e o padro de vida do servidor inativo e do seu pensionista.
Atualmente, os valores dos benefcios dos aposentados e pensionistas dos RPPS so
reajustados na mesma proporo que os vencimentos dos servidores ativos da carreira a
que pertencia o benefcirio. Esta regra, que tem a aparncia de ser solidria, na verdade
benefcia basicamente aquelas carreiras com maior poder de reivindicao de reajustes,
enquanto os grupos de servidores com representao poltica mais fraca, em geral com
remuneraes mais baixas, obtm reajustes comparativamente menores. Alm disso, a
regra da paridade engessa a poltica de remunerao dos servidores, com o que o Estado
perde os melhores talentos, que poderiam manter-se ou ingressar no servio pblico.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
Os proventos de aposentadorias e penses possuem os mesmos critrios de
reviso da remunerao dos servidores em atividade
Regra
Proposta
assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter
permanente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei
300
IMPACTO SOBRE GRUPOS
REGRA ATUAL REGRA PROPOSTA
Aposentados,
Pensionistas e
Pessoas com
Direito Adquirido
Os proventos de aposentadorias
e penses possuem os mesmos
critrios de reviso da remunerao
dos servidores em atividade
NADA MUDA
Servidores Atuais
Os proventos de aposentadorias
e penses possuem os mesmos
critrios de reviso da remunerao
dos servidores em atividade
Quando passarem para a inatividade
ou gerarem penso, fca assegurado
o reajustamento dos benefcios
para preservar-lhes, em carter
permanente, o valor real, conforme
critrios estabelecidos em lei.
Futuros Servidores
Quando passarem para a inatividade
ou gerarem penso, fca assegurado
o reajustamento dos benefcios
para preservar-lhes, em carter
permanente, o valor real, conforme
critrios estabelecidos em lei.
j) Criao de abono de permanncia
Para o servidor que tenha completado as exigncias para aposentadoria voluntria com
35 e 30 anos de tempo de contribuio e 60 e 55 anos de idade, ou 53 e 48 anos, na regra
de transio para a aposentadoria integral, respectivamente para homens e mulheres, e
opte por permanecer em atividade, proposta a instituio de um abono de permanncia
em servio equivalente ao valor da sua contribuio previdenciria, at aposentar-
se voluntariamente ou completar as exigncias para a aposentadoria compulsria.
Faculta-se, assim, ao servidor continuar a exercer a mesma atividade, outorgando-lhe
uma vantagem salarial, como forma de incentiv-lo a permanecer no cargo. dupla a
vantagem: para o servidor, em face do ganho salarial; para a administrao pblica, por
no necessitar contratar um novo servidor e poder postergar as despesas com o pagamento
dos correspondentes proventos. Note-se que a criao de um abono, ao invs da iseno,
permite que os tempos de contribuio do servidor, depois de adquirido o direito
aposentadoria voluntria, sejam computados para fns de clculo do benefcio, dado que
proibido considerar perodos para os quais no tenha sido vertida contribuio ao RPPS.
Como em geral, ao fm da vida ativa a remunerao do servidor superior mdia da sua
carreira, o cmputo deste perodo melhora o valor da aposentadoria para aqueles que se
aposentam pelas novas regras.
301
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
Continuando em atividade, o servidor que tenha completado as exigncias
para aposentadoria integral por tempo de contribuio far jus iseno da
contribuio previdenciria at completar 60 anos de idade e 35 anos de
contribuio, se homem, ou 55 anos de idade e 30 de contribuio, se mulher.
Regra
Proposta
Continuando em atividade, o servidor que pode aposentar-se voluntariamente
ao completar 35 ou 30 anos de contribuio, e 60 ou 55 anos de idade (ou
53/48 anos de idade, na regra de transio para a aposentadoria integral),
respectivamente para homens e mulheres, far jus a abono de permanncia de
valor equivalente a sua contribuio previdenciria at a sua aposentadoria
compulsria, aos 70 anos de idade.
l) Instituio de percentual mnimo de contribuio para Estados e Municpios
H nos vrios Regimes Prprios de Previdncia atualmente existentes no Brasil
alquotas de contribuio exigidas de seus servidores muito dspares. Tais percentuais,
muitas vezes, no so sufcientes para que o sistema previdencirio alcance o equilbrio
fnanceiro e atuarial exigido constitucionalmente. Dessa forma, a fm de uniformizar-
se o patamar mnimo de contribuio para os servidores civis, prope-se que Estados e
Municpios tenham uma alquota que no possa ser inferior aplicada pela Unio para
seus servidores civis, hoje estabelecida em 11%.
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
No existe dentro da Constituio Federal limite percentual mnimo de
contribuio para os Regimes Prprios.
Regra
Proposta
Estabelece como percentual inferior de contribuio previdenciria de todos os
Regimes Prprios a alquota estabelecida pela Unio para seus servidores civis.
m) Limitao do nmero de regimes prprios e unidades gestoras
Por meio do atual marco legal, possvel aos entes federados possurem regime prprio
de previdncia para seus servidores efetivos com diferentes unidades gestoras. Na prtica,
estas unidades gestoras muitas vezes no cooperam e sequer existe o intercmbio de
informaes fundamentais ao planejamento previdencirio. Essa situao faz com que
no se tenha uma adequada administrao dos RPPS, difcultando o estabelecimento de
parmetros que levem ao equilbrio fnanceiro e atuarial dos sistemas.
Com a aprovao da PEC n. 40/2003, fcar vedada a existncia de mais de um regime
prprio de previdncia social para os servidores titulares de cargos efetivos e de mais de
uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal. Essa uma medida de
carter gerencial que visar a dar maior racionalidade administrao dos RPPS.
302
EXPLICAO DO TEXTO LEGAL
Regra Atual
permitida a existncia de mais de uma unidade gestora do regime prprio
em cada ente estatal.
Regra
Proposta
Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio de previdncia social
para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora
do respectivo regime em cada ente estatal, excetuando o disposto nos incisos IX
e X do art. 142 da Constituio Federal
CONSIDERAES FINAIS
95
A Reforma da Previdncia objetiva tornar o sistema previdencirio brasileiro
socialmente mais justo e tecnicamente mais sustentvel. A reforma no altera nenhuma
regra de acesso a benefcios do RGPS, no afetando o direito dos trabalhadores
da iniciativa privada e das empresas pblicas, pois o RGPS no sofre dos mesmos
desequilbrios e tem um forte papel redistributivo e de combate pobreza.
Em relao aos servidores pblicos, tambm devem ser estes tranqilizados no
sentido de que as mudanas respeitam integralmente o direito adquirido dos que esto em
gozo dos benefcios previdencirios e dos que tenham cumprido os requisitos legais para
obt-los. Em outras palavras, os atuais aposentados e pensionistas no sero afetados
pelas alteraes propostas, salvo em relao contribuio. Ademais, os servidores que
tenham cumprido todos os requisitos legais para a obteno de sua aposentadoria ou de
qualquer outro benefcio, tero tambm os seus direitos respeitados.
bom frisar que a responsabilidade pelos erros previdencirios do passado no
dos servidores pblicos, pois estes no foram e no so responsveis pela situao
crtica em que se encontra o sistema. Pelo contrrio, foram vtimas da ausncia de
planejamento estratgico e dcadas de inexistncia de uma poltica de recursos humanos,
capaz de assegurar as condies ideais para atender aos anseios da sociedade. Na
verdade, permitir que os atuais regimes previdencirios prprios prossigam sendo
socialmente injustos e economicamente inviveis, colocando em risco o pagamento
futuro dos benefcios prometidos, representa, isto sim, um grave desrespeito ao servidor
e a seus dependentes, bem como ao Pas inteiro, que tem o direito a um servio pblico
profssional, de qualidade e efciente.
H, pois, que se valorizar a funo pblica, garantindo um adequado atendimento
populao. amplamente sabido que sem um servidor pblico qualificado,
motivado e estvel - na sua perspectiva funcional e social - no se constri um Estado
contemporneo.
Na Previdncia Social, preciso buscar um tratamento adequado ao objetivo
social, para que tenhamos um sistema previdencirio verdadeiramente justo, vivel e
sustentvel. Adequaes anlogas so uma constante em todo o mundo, em consonncia
95 Texto extrado do Informe de Previdncia Social de abril/03
303
com as novas perspectivas demogrficas, as mudanas do processo produtivo e
demanda crescente por justia social.
Por fm, h que se destacar o papel fundamental da participao ativa e construtiva de
todos os Governadores de Estado na concepo da proposta. A parceria dos Governadores
com o Poder Executivo Federal foi decisiva para consolidao do texto da reforma
previdenciria apresentada. Ademais, de se ressaltar o intenso trabalho desenvolvido pelo
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, do qual a proposta tambm fruto.
3.3 NOTA SOBRE A REFORMA DA PREVIDNCIA: BALANO DA
EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/03
3.3.1. Criao de uma Previdncia Social mais justa e equilibrada
Em seu Programa de Governo, o ento candidato Presidncia Luiz Incio Lula da
Silva apresentou, como proposta para a rea previdenciria, a inteno de constituir um
sistema previdencirio bsico universal, pblico, compulsrio, para todos os trabalhadores
brasileiros, do setor pblico e privado, ao lado de um sistema de planos complementares
de aposentadorias, com ou sem fins lucrativos, de carter facultativo e sustentado por
empregados e empregadores. O Programa previa ainda que a constituio de um sistema
nico, bsico e universal no seria imediata, mas se daria em um processo de longo prazo.
Pode-se dizer que, com a Emenda Constitucional n 41, promulgada em 31 de
dezembro de 2003, o passo inicial e decisivo no sentido da criao desse sistema foi dado
representando, portanto, a primeira grande reforma aprovada por este Governo ao lado da
reforma tributria.
Esse passo na direo de um sistema nico, bsico e universal de Previdncia Social foi
dado pela criao de uma maior convergncia entre os Regimes Prprios de Previdncia
Social RPPS, ao qual se encontram vinculados os servidores pblicos, e o Regime Geral
de Previdncia Social RGPS, ao qual esto vinculados os trabalhadores da iniciativa
privada. Tal convergncia se pautou pelo bvio respeito aos direitos adquiridos dos atuais
aposentados e pensionistas, bem como pela criao de regras de transio que permitissem
o ajuste das estratgias dos atuais servidores s novas normas de aposentadoria.
Como resultados da aproximao das regras dos dois Regimes, o Pas passa a ter,
primeiramente, um sistema previdencirio socialmente mais justo, tanto por apresentar
deveres e direitos bastante prximos para trabalhadores da iniciativa privada e servidores
pblicos, quanto por contar com a previso de um sistema especial de incluso previdenciria
para trabalhadores de baixa renda. Em segundo lugar, d-se uma reverso da perspectiva
sombria para o servio pblico brasileiro, que veria parte signifcativa dos seus quadros mais
experientes se aposentar com idades relativamente baixas nos prximos anos. Finalmente,
em termos fscais, a reforma representa um alvio nas contas previdencirias; a estimativa
para os prximos 20 anos de uma economia da ordem de R$ 49 bilhes (ver Box).
304
3.3.2. A Construo da Reforma
Alm dos claros benefcios para a Previdncia Social brasileira, a Reforma tambm
representou uma evoluo poltica, na medida em que foi precedida por debates em
diversos fruns e exigiu a construo de uma aliana poltica inovadora entre o Governo
Federal e os Governos Estaduais.
O processo comeou em novembro e dezembro de 2002, com os trabalhos da equipe
de transio, que permitiram o levantamento de subsdios para um diagnstico da situao
previdenciria no Pas.
Tal diagnstico, elaborado pelo Ministrio da Previdncia Social nos primeiros meses de
2003, foi debatido pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES, criado na
atual administrao, pelo Conselho Nacional de Dirigentes de Previdncia no Servio Pblico
CONAPREV e tambm pelo Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS. Alm do
debate nesses fruns, o intenso dilogo com os Governadores de Estado, complementado por
reunies entre as equipes tcnicas dos Estados e do Ministrio da Previdncia Social, mostrou-
se fundamental durante a elaborao, o trmite e a aprovao da Reforma.
Finalmente, houve uma participao decisiva do Congresso Nacional, que recebeu
do Presidente da Repblica e dos 27 Governadores de Estado a Proposta de Emenda
Constitucional em 30 de abril. Entre as mudanas incorporadas ao texto original, que foram
avaliadas de maneira positiva pelo Ministrio da Previdncia Social, as mais relevantes
so a previso de um sistema especial de incluso previdenciria de trabalhadores de
baixa renda e a que mantm regras similares s vigentes at 30 de dezembro de 2003 para a
concesso e reajuste de benefcios para os atuais servidores que, mesmo sem ter cumprido
os critrios de elegibilidade para aposentar-se at essa data, se enquadrem em critrios de
vinculao por longo tempo ao servio pblico.
Segundo essas ltimas mudanas, continuam tendo direito chamada aposentadoria
integral (ltima remunerao como valor da aposentadoria) e paridade (mesmo critrio
de reajuste aplicado aos benefcios previdencirios e aos salrios dos servidores ativos)
aqueles servidores pblicos que, aposentando-se com 60/55 anos de idade e 35/30 anos
de contribuio (homens/mulheres), tiverem pelo menos 20 anos de efetivo exerccio no
servio pblico, 10 anos de carreira e 5 anos no cargo de referncia (cf. especialmente as
fguras 3.1 e 3.8 a seguir).
Pode-se dizer, portanto, que o debate democrtico em fruns relevantes, a ampla e
indita aliana entre a Presidncia da Repblica e os Estados e o trabalho do Congresso
Nacional, que se deram em torno da Reforma Previdenciria, representam um novo padro
para a proposio e a tramitao das reformas necessrias para o Pas.
305
3.3.3. As Novas Regras Principais Pontos
REGRA ANTERIOR
BASE DE CLCULO
ltima remunerao do servidor
REGRA DE TRANSIO
BASE DE CLCULO
Para os atuais servidores sem direito adquirido, h
regra de transio, valendo a ltima remunerao como
referncia, desde que cumpridos requisitos de idade
(60/55 anos H/M), tempo de contribuio (35/30 anos
H/M) e tempos de carncia no servio pblico (20 anos),
na carreira (10 anos) e no cargo (5 anos).
NOVA REGRA
BASE DE CLCULO
Mdia de Salrios de contribuio no RPPS e no RGPS.
REGRA ANTERIOR
TETO
ltima remunerao
REGRA DE TRANSIO
TETO - ATUAIS SERVIDORES
ltima remunerao
NOVA REGRA
TETO - FUTUROS SERVIDORES
ltima remunerao e o teto do RGPS, para os
que ingressarem a partir da instituio do regime
complementar
3.1. MUDANA DA BASE DE CLCULO DAS APOSENTADORIAS
3.2. TETO PARA APOSENTADORIAS E PENSES
306
REGRA ANTERIOR
NORMAS PARA INSTITUIO
Lei Complementar
FACULTATIVO
FUTUROS SERVIDORES
Instituio de Regime Complementar cria teto igual
ao do RGPS
REGRA DE TRANSIO
ATUAIS SERVIDORES
Adeso ao teto do RGPS e previdncia
complementar facultativa
NOVA REGRA
INSTITUIO
Lei Ordinria (iniciativa do Poder Executivo de cada
ente)
FACULTATIVO
Fechados, de natureza pblica e com contribuio
defnida
FUTUROS SERVIDORES
Instituio de Regime Complementar cria teto igual
ao do RGPS
REGRA ANTERIOR
VALOR
Igual remunerao ou ao provento do servidor
falecido.
NOVA REGRA
VALOR
Igual remunerao ou ao provento do servidor
falecido at o limite de R$ 2.400,00, acrescido de
70% da parcela excedente a este limite.
3.3. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR PARA
OS SERVIDORES PBLICOS
3.4. MUDANA DO CLCULO DO VALOR DAS PENSES
307
Obs. A EC n 41 apenas incrementa a regra de transio j instituda pela EC n 20 para
o grupo especfco de funcionrios admitidos at 15/12/1998. Para aqueles admitidos
no servio pblico aps 16/12/1998, valem as mesmas regras em vigor: 60/55 anos de
idade (homens/mulheres) e 35/30 de contribuio; 65/60 anos de idade, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuio; aposentadoria compulsria aos 70 anos de idade.
REGRA ANTERIOR
GRUPOS - Servidores ingressantes antes de 16/12/1998
VALOR - ltima remunerao
ELEGIBILIDADE
53/48 anos de idade e 35/30 anos de contribuio (H/M)
ACRSCIMOS DE TEMPO
20% no tempo de contribuio que faltava para completar o mnimo necessrio,
contado a partir de 16/12/1998
NOVA REGRA
GRUPOS - Servidores ingressantes antes de 16/12/1998
VALOR
Mdia dos salrios de contribuio, com abatimento de 3,5% (para quem completar
o direito at 2005) ou de 5% (para quem completar o direito a partir de 2006) por ano
de antecipao em relao s idades de 60/55 anos (H/M)
ELEGIBILIDADE
53/48 anos de idade e 35/30 anos de contribuio (H/M)
ACRSCIMOS DE TEMPO
20% no tempo de contribuio que faltava para completar o mnimo necessrio,
contado a partir de 16/12/1998
REGRA ANTERIOR
CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA
No incide
NOVA REGRA
ATUAIS APOSENTADOS, PENSIONISTAS E PESSOAS COM DIREITO
ADQUIRIDO:
DA UNIO: faixa de iseno de R$ 1.440,00
DOS ESTADOS, DF e MUNICPIOS: faixa de iseno de R$ 1.200,00
FUTUROS APOSENTADOS E PENSIONISTAS
Faixa de iseno igual ao teto do RGPS (R$ 2.400,00)
3.5. APOSENTADORIAS POR TEMPO DE CONTRIBUIO (REGRA DE
TRANSIO)
3.6. CONTRIBUIO SOBRE APOSENTADORIAS E PENSES
308
REGRA ANTERIOR
TETO GERAL
Subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (atualmente
inaplicvel)
NOVA REGRA
TETO GERAL
Subsdio de Ministro do STF
SUBTETOS NOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL
PODER EXECUTIVO
Subsdio do Governador
PODER LEGISLATIVO
Subsdio mensal dos Deputados Estaduais ou Distritais
PODER JUDICIRIO, MINISTRIO PBLICO e DEFENSORIA
PBLICA
Subsdio do Desembargador do Tribunal de Justia, limitado a 90,25% do
subsdio de Ministro do Supremo Tribunal Federal
SUBTETOS NOS MUNICPIOS
Subsdio do Prefeito
REGRA ANTERIOR
REGRA DE REAJUSTE DAS APOSENTADORIAS E PENSES
Mesmos critrios de reviso da remunerao dos servidores ativos
(REGRA DA PARIDADE)
REGRA DE
TRANSIO
REGRA DE REAJUSTE DAS APOSENTADORIAS E PENSES
Para os atuais servidores sem direito adquirido, mantida a paridade,
na forma da lei, desde que cumpram com requisitos de idade (60/55 anos
H/M), tempo de contribuio (35/30 anos H/M) e tempos de carncia no
servio pblico (20 anos), na carreira (10 anos) e no cargo (5 anos).
NOVA REGRA
REGRA DE REAJUSTE DAS APOSENTADORIAS E PENSES
assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em
carter permanente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei
3.7. APLICAO DO TETO REMUNERATRIO GERAL
3.8. PARIDADE ENTRE ATIVOS E INATIVOS/PENSIONISTAS
309
3.3.4. Anlise Atuarial da Reforma da Previdncia dos Servidores Pblicos Civis
da Unio Aspectos Metodolgicos
96
A implementao de uma Reforma como a realizada por meio da Emenda
Constitucional n 41/2003 exige estudos que mensurem o impacto atuarial das diversas
mudanas propostas.
Tais estudos foram desenvolvidos no mbito da Coordenao-Geral de Aturia,
Contabilidade e Estudos Tcnicos da Secretaria de Previdncia Social/MPS. Algumas de
suas caractersticas sero brevemente apresentadas a seguir:
Banco de dados Os dados utilizados reuniam informaes dos servidores
cadastrados no Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos do Poder
Executivo SIAPE, do Banco Central BACEN e da Agncia Brasileira de Inteligncia;
da Justia Eleitoral, da Justia do Trabalho e do Tribunal de Justia do Distrito Federal. Por
motivos diversos, no puderam ser includos os dados dos servidores do Ministrio Pblico
da Unio, dos servidores do Ministrio das Relaes Exteriores lotados no exterior, do
Poder Legislativo e dos lotados em rgos no mencionados no Poder Judicirio. No caso
dos militares, esto includos em uma avaliao parte e, como a EC n. 41/03 no afetou
este pblico, tambm no esto sendo considerados neste estudo.
96 Baseado no volume 21 da Coleo Previdncia Social intitulado Anlise Atuarial da Reforma da Previdn-
cia dos Servidores Pblicos Civis da Unio, MPS, Braslia, 2004, no prelo.
AUMENTO DO TETO DO RGPS
PARA R$ 2.400,00
INCLUSO PREVIDENCIRIA DOS TRABALHADORES
DE BAIXA RENDA
POSSIBILIDADE DE DESONERAO DA FOLHA SALARIAL, SUBSTITUINDO
(PARCIALMENTE) CONTRIBUIO DO EMPREGADOR POR RECEITA OU FATURAMENTO
(REFORMA TRIBUTRIA)
REFORMA DA PREVIDNCIA
PRINCIPAIS PROPOSTAS PARA O REGIME GERAL DE PREVIDNCIA
SOCIAL - RGPS
310
Hipteses a realizao de projees de receitas e despesas depende da adoo de
uma srie de hipteses. Algumas das hipteses utilizadas so taxa de rotatividade de 1% ao
ano; crescimento salarial por mrito de 1%; taxa de reposio (contratao de servidores)
de 1 para cada servidor aposentado, falecido ou desligado do regime prprio; adeso aos
incentivos de postergao de aposentadoria por 50% dos servidores; manuteno do valor
real do salrio dos servidores; idade de entrada no mercado de trabalho de 18 anos; e tbuas
atuariais especfcas de sobrevivncia e mortalidade de vlidos (AT-49), de sobrevivncia
e mortalidade de invlidos (Experincia IAPC) e de entrada em invalidez (lvaro Vindas).
A partir do banco de dados e das hipteses utilizadas, foram feitas projees, levando
em conta as diversas mudanas constitucionais sugeridas. Tais projees apontam para
uma queda no valor da necessidade de fnanciamento do Regime Prprio de Previdncia
Social de R$ 49 bilhes, num horizonte temporal de 20 anos, graas EC n 41.
Numa descrio sumria, seguem os principais determinantes da nova trajetria da
necessidade de fnanciamento:
A instituio da Previdncia Complementar criar uma presso nas despesas (uma vez
que a Unio ser obrigada a fazer aportes a todos os novos servidores) e queda nas receitas
(visto que os novos funcionrios s contribuiro at o teto do RGPS). Apesar disso, at
2011, haver uma queda constante na necessidade de fnanciamento. Isso ocorrer graas
adoo da contribuio de aposentados e pensionistas (que aumenta receitas), ao incentivo
postergao de aposentadorias e nova frmula de clculo das aposentadorias e penses.
No perodo seguinte, at 2022, as aposentadorias postergadas comeam a ser
concedidas, havendo uma alterao na trajetria da necessidade de fnanciamento, que
passa a subir, embora se mantenha abaixo da curva original.
A partir desse perodo, a Previdncia Complementar passa a exercer presso no sentido
de reduzir novamente a necessidade de fnanciamento, pois os novos benefcios tero como
limite o teto do RGPS.
311
Estimativa da Evoluo da Necessidade de Financiamento da Unio (Executivo Civil
e judicirio*)
- Cenrios Com e Sem Reforma (2004 2023) -

Fonte e Elaborao: SPS/MPS
* Executivo Civil = SIAPE, ABIN e BACEN. Judicirio = Justia Eleitoral, Trabalhista e TJDF
Obs. Cenrio comportamental: hiptese de que 50% aposentam-se assim que possvel e 50% esperam at
completar a aposentadoria integral.
3.4 REGULAMENTAO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 42/03
(REFORMA TRIBUTRIA) E A DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTO
PARA FINANCIAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL
O objetivo desta nota apresentar alguns subsdios para a regulamentao da Emenda
Constitucional n 42/03 no que diz respeito substituio da folha de pagamentos pela
receita ou faturamento como base de clculo das Contribuies Previdencirias para o
fnanciamento do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS.
3.4.1. A Emenda Constitucional n 42/03 e Algumas Consideraes
A recente Reforma Tributria, aprovada atravs da Emenda Constitucional N 42/03,
publicada em 31/12/2003, prev a hiptese de substituio da folha de salrios e demais
rendimentos do trabalho como base de clculo das Contribuies Previdencirias pela
receita ou faturamento. O Artigo n 195 da Constituio Federal passa a incorporar os
seguintes pargrafos, que fazem meno contribuio do empregador, da empresa ou da
entidade a ela equiparada na forma da lei, sobre a folha de salrios:
312
Art. 195
...
12. A lei definir os setores de atividade econmica para os quais as
contribuies incidentes na forma dos incisos I, b (*), e IV do caput, sero no-
cumulativas.
(* receita ou o faturamento)
13. Aplica-se o disposto no 12 inclusive na hiptese de substituio gradual,
total ou parcial, da contribuio incidente na forma do inciso I, a (**), pela incidente sobre
a receita ou o faturamento.
(** folha de salrios e demais rendimentos do trabalho)
Incluiu-se tambm, nova fonte de custeio atravs do acrscimo do inciso IV ao
Art. 195, permitindo contribuies sociais;
IV do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele
equiparar.
Assim, a contribuio patronal das empresas Previdncia, que tem como base
tradicional a folha salarial, poder ser substituda, total ou parcialmente, por contribuio
incidente sobre receita ou faturamento. Dentre as motivaes para esta proposta de
desonerao da folha, pode-se destacar: (i) criao de mecanismo de incentivo
formalizao das relaes de trabalho; (ii) criao de mecanismo capaz de captar os ganhos
de produtividade do capital, verificados a partir da transformao da relao capital-
produto em importantes setores da economia.
No primeiro caso, espera-se que com um menor encargo sobre a mo-de-obra as
empresas formalizem a contratao de mais trabalhadores. Este efeito-formalizao
poder ser maior ou menor, a depender do setor de atividade econmica, especialmente
no que toca utilizao mais ou menos intensiva de mo-de-obra. No se pode descartar,
entretanto, o risco da desonerao no gerar incremento de vagas e/ou formalizao e sim
se traduzir em recomposio salarial, a exemplo do que ocorreu no Chile, onde os custos do
trabalho aparentemente j estavam incorporados aos salrios e ao nvel de emprego
97
. Vale
destacar que existe, sob esta tica de incentivo formalizao, uma interface importante
com a reforma trabalhista que consta na agenda de reformas do atual governo.
Em relao transformao da relao capital-produto, verifica-se que desde os
princpios dos anos 90 a variao da produtividade da economia tem sido signifcativa,
aumentando continuamente o valor do investimento requerido para a gerao de novos
empregos em determinados setores econmicos. Seria interessante diversificar a
incidncia de contribuio previdenciria de forma a captar os ganhos de produtividade do
capital, na medida em que os crescentes ganhos de produtividade das empresas infuram
no mercado de trabalho, com impactos signifcativos na massa salarial.
97 Ver ARBACHE, Jorge Saba. 2003. Informalidade, Encargos Trabalhistas e Previdncia Social. In: Cole-
o Previdncia Social, Vol. 19. Base de Financiamento da previdncia Social: Alternativas e Perspectivas.
Braslia: MPS, pp. 89-105.
313
Ressalte-se que a desonerao da folha de salrios e demais rendimentos do trabalho
no est sendo criada pela Emenda Constitucional n 42/03. A Emenda n 20/98 alterou
a redao do caput do Art. 201 para estabelecer que, na organizao da Previdncia
Social, necessrio observar critrios que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial.
Sem excees, essa regra impediria a adoo de bases ou alquotas de contribuies
diferenciadas sob qualquer forma. Para mitigar a regra, no invalidar parte da legislao
vigente e no impedir a adoo de tratamento diferenciado para determinadas categorias de
segurado ou segmentos econmicos, foi tambm introduzido o 9 no Art. 195, permitindo
ao legislador ordinrio, observadas determinadas condies de atividade econmica
ou de utilizao de mo-de-obra intensiva - estabelecer alquotas ou bases de clculo
diferenciadas.
Art.195.
...
9. As contribuies sociais no inciso I (*) deste artigo podero ter alquotas
ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica ou da utilizao
intensiva de mo de obra.
(* I do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei,
incidentes sobre:
a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho
pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste
servio, mesmo sem vnculo empregatcio;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro.)
Portanto, a desonerao da folha de salrios e demais rendimentos do trabalho j existe
em algumas situaes, implantada com suporte na inteligncia do 9 do Artigo 195 da
Constituio Federal - CF. Nessa situao se enquadram:
I - As alquotas de contribuio escalonadas dos trabalhadores empregados,
inclusive o domstico, e trabalhadores avulsos, que variam de 8% a 11%, de acordo com o
valor da respectiva remunerao;
II A contribuio patronal do empregador domstico (12%), em comparao
com a das empresas em geral (20%);
III As contribuies incidentes sobre a receita bruta decorrente da
comercializao da respectiva produo, em substituio s incidentes sobre a folha de
salrios dos produtores rurais foram institudas:
a) para o empregador rural pessoa fsica (2,1%);
b) para o produtor rural pessoa jurdica, exceto agroindstria (2,6%);
c) para a agroindstria;
314
IV A variao de alquotas dos contribuintes do Sistema Integrado de
Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno
Porte SIMPLES e os critrios de distribuio das receitas obtidas;
V O adicional de alquota incidente sobre a folha de salrios das instituies
fnanceiras e demais instituies sujeitas ao controle do Banco Central (2,5%);
VI O adicional de alquotas para custeio das aposentadorias especiais devidas
ao segurado que trabalha sujeito a condies especiais que prejudiquem a sade ou
a integridade fsica (6%, 9% ou 12%, conforme as condies de trabalho permitam
aposentadoria aos 25, 20 ou 15 anos);
VII A substituio da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios
pela contribuio de 5% da renda dos espetculos de qualquer modalidade desportiva e
de qualquer forma de patrocnio, licenciamento de uso de marcas e smbolos, publicidade,
propaganda e transmisso de espetculos.
Cumpre assinalar, no entanto, que a Emenda Constitucional n 42/03 estabelece
uma limitao muito importante, qual seja, a de que a Lei que determinar a substituio
estabelea condies para que seja respeitada a no-cumulatividade da contribuio.
3.4.2. A Lei n 10.833/03
A Lei 10.833/03 (converso da Medida Provisria 135/03), de 29 de dezembro de
2003, que regulamentou a incidncia no-cumulativa da COFINS, estabeleceu, no seu
Art. 89, que em 120 dias o poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional Projeto
de Lei prevendo a substituio parcial da contribuio a cargo da empresa, destinada
Seguridade Social, incidente sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho,
em Contribuio Social incidente sobre a receita bruta, observado o princpio da no-
cumulatividade.
Art. 89. No prazo de 120 (cento e vinte) dias contados a partir da publicao
desta lei, o Poder Executivo encaminhar Projeto de Lei ao Congresso Nacional prevendo
a substituio parcial da contribuio a cargo da empresa, destinada Seguridade Social,
incidente sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho, prevista no art. 22 da
lei 8.212, de 24 de julho de 1991, em Contribuio Social incidente sobre a receita bruta,
observado o princpio da no-cumulatividade.
315
3.4.3. Emenda Constitucional n 42/03 versus Lei n 10.833/03
Mister se faz tecer alguns comentrios a respeito da redao da Emenda Constitucional
n42/03 e da Lei n 10.833/03.
Em primeiro lugar a EC n 42/03 explcita ao mencionar que a substituio dever
ser gradual, o que ignorado na Lei n 10.833/03. No resta dvida de que a substituio
deve ser gradual por razes legais e operacionais. Por outro lado, a Lei n 10.833/03 prev
uma substituio parcial da contribuio a cargo da empresa. Do exposto, infere-se que a
substituio deve ser parcial e gradual.
De fato, assim seria possvel acompanhar mais detalhadamente o impacto da
desonerao na possvel gerao de postos formais de trabalho, na economia e na
arrecadao do INSS. O prosseguimento gradativo da desonerao somente deve ocorrer
aps a avaliao do impacto da medida na economia em geral e na receita previdenciria
no particular e realizados os ajustes legais e a eventual recalibragem da alquota. Esse
procedimento permitiria s empresas ajustarem suas planilhas de custos nova realidade
sem grandes sobressaltos.
Cabe ressaltar que a folha salarial uma base de fnanciamento muito importante e,
embora tenha sido erodida pelas transformaes do mercado de trabalho das ltimas duas
dcadas, no pode ser desprezada na construo de um novo mix de fnanciamento das
polticas de proteo social. Alis, na experincia internacional no h nenhum caso de
transformaes radicais da estrutura de fnanciamento previdencirio com abandono da
folha de pagamento como base fnanceira relevante, por se tratar de uma base consistente
e transparente. Ademais, a excluso total dos encargos previdencirios da folha de
salrios, inclusive da parte dos empregados, teria tambm a clara desvantagem de no
vincular os aportes aos custos causados ao sistema, nem vincular o valor dos benefcios
ao das contribuies.
3.4.4. Principais Implicaes da Desonerao da Folha de Pagamento
3.4.4.1. Financiamento da Previdncia Social
As contribuies sociais para o financiamento do Regime Geral de Previdncia
Social so vinculadas constitucionalmente ao pagamento dos benefcios previdencirios,
conforme o Artigo 167, XI, da Constituio Federal (CF):
Art. 167. So vedados:
...
XI. a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata
o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do
regime geral de previdncia social de que trata o art. 201. (EC 20/1998) .
A desonerao da folha de pagamentos, a exemplo do que j ocorre com as
contribuies da rea rural e de espetculos esportivos, substituta da contribuio
316
incidente sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho (Art. 195, I,
a). Portanto, deve ser feita atravs de Contribuio Social especfica, prevista em
lei complementar (Art. 195, 4 e Art. 154, I), permanecer, conforme mandamento
constitucional, vinculada ao pagamento de benefcios, sob pena de provocar o
desequilbrio atuarial do sistema previdencirio, e permanecer gerida integralmente pelo
MPS/INSS. Alternativa diversa dessa trar enormes difculdades na administrao da
receita previdenciria a exemplo do que j ocorre com os repasses da Secretaria do Tesouro
Nacional - STN, onde o MPS/INSS apenas recebe o valor repassado no exercendo
qualquer ao gerencial.
Um risco adicional a possibilidade da criao de uma necessidade de fnanciamento
adicional e fctcia para a Previdncia Social, posto que se trata de uma substituio da base
de fnanciamento, ou seja: a arrecadao deve ser mantida no mnimo nos patamares atuais.
Observe-se tambm que a tendncia da arrecadao do INSS claramente ascendente e
qualquer base de comparao deve considerar a tendncia atual.
3.4.4.2. Dados Preliminares e Alquotas Substitutivas
Um exerccio preliminar com base na arrecadao verifcada em 2002 mostra que o
impacto de desonerao de cada ponto percentual da alquota referente cota patronal
das empresas representaria, naquele ano, uma queda na receita de R$ 1,38 bilho. Assim,
se, por exemplo, a alquota fosse reduzida de 20% para 15%, 10% ou 5%, haveria uma
necessidade de compensao da ordem de, respectivamente, R$ 6,89 bilhes, R$ 13,77
bilhes e R$ 20,66 bilhes para que o patamar de arrecadao se mantivesse o mesmo,
como mostra a tabela 1 a seguir. Em um cenrio de desonerao total (alquota de 0%), a
compensao deveria ser de R$ 27,55 bilhes em 2002.
317
Tabela 1
Estimativa de Impacto da Reduo da Alquota de Contribuio Patronal das Empresas e
Equiparadas na Arrecadao Lquida* verifcada em 2002 R$ milhes correntes
Alquota Patronal
INSS
Arrecadao
Arrecadao
Lquida
Diferena em relao
arrecadao verifcada
(20%)
Var. % em relao
arrecadao verifcada
(20%)
20% 71.027,7 - -
19% 69.650,2 (1.377,4) (1,9)
18% 68.272,8 (2.754,9) (3,9)
17% 66.895,3 (4.132,3) (5,8)
16% 65.517,9 (5.509,8) (7,8)
15% 64.140,4 (6.887,2) (9,7)
14% 62.763,0 (8.264,7) (11,6)
13% 61.385,6 (9.642,1) (13,6)
12% 60.008,1 (11.019,6) (15,5)
11% 58.630,7 (12.397,0) (17,5)
10% 57.253,2 (13.774,5) (19,4)
9% 55.875,8 (15.151,9) (21,3)
8% 54.498,3 (16.529,4) (23,3)
7% 53.120,9 (17.906,8) (25,2)
6% 51.743,4 (19.284,3) (27,2)
5% 50.366,0 (20.661,7) (29,1)
4% 48.988,5 (22.039,2) (31,0)
3% 47.611,1 (23.416,6) (33,0)
2% 46.233,6 (24.794,1) (34,9)
1% 44.856,2 (26.171,5) (36,8)
0% 43.478,7 (27.549,0) (38,8)
Fonte: Fluxo de Caixa INSS - Elaborao: SPS/MPS.
* Arrecadao lquida = receitas correntes + receitas de recuperao de crditos transf. terceiros. A
desonerao ocorreria apenas na arrecadao das empresas e equiparadas, arrecadao esta que consiste em
um dos itens das receitas correntes.
318
Estudo
98
realizado pela Diviso de Previso e Anlise das Receitas Previdencirias,
Coordenao Geral de Arrecadao da Diretoria de Receitas Previdencirias - DIPRAN/
CGARREC/DIREP/INSS, partindo de uma base de dados consistente e estruturada
99
,
simulou diversas alternativas em funo de nveis de desonerao da folha de pagamento
para os diversos setores econmicos. Importante frisar que as alquotas calculadas
no estudo visam to somente substituir, no mnimo nos mesmos nveis, a reduo da
arrecadao em funo da desonerao. Portanto, no se pode confundir com um possvel
acrscimo alquota da COFINS, posto que esta se destina ao fnanciamento da Seguridade
Social e como tal, objeto de reparties a diversos ministrios.
No clculo das alquotas substitutivas, considerou-se a efetividade da arrecadao
sobre a folha de pagamento (Contribuio Social administrada pelo INSS) e sobre o
faturamento (COFINS, administrada pela Secretaria da Receita Federal). Entende-
se por efetividade da arrecadao o valor efetivamente arrecadado em relao ao que
potencialmente deveria ter sido arrecadado, consideradas as alquotas estabelecidas na
legislao especfca. A efetividade da arrecadao sobre a folha de pagamento (INSS) foi
de 76,19% ao passo que a efetividade da arrecadao sobre o faturamento COFINS (SRF)
situou-se em 65,05%. Assim, as alquotas substitutivas foram calculadas considerando as
efetividades dos dois tipos de arrecadao. Caso contrrio poder-se-ia encontrar alquotas
de substituio que no cobririam a arrecadao sobre a folha de pagamento.
Os resultados do estudo indicam especifcidades dos diversos setores no clculo das
alquotas substitutas, ou seja: para o mesmo nvel de desonerao seriam necessrias
diferentes alquotas para os diversos setores econmicos, tendo em vista as diferenas na
magnitude do faturamento e da folha de salrios.
3.4.5. Princpio da No-cumulatividade
Um fator a ser considerado que a desonerao dever obedecer ao princpio da no-
cumulatividade, conforme determina o texto aprovado da EC n 42/03. Levando-se em
considerao este princpio no-cumulatividade e tendo-se em conta que na maioria
das atividades econmicas cada fase do processo agrega valor ao produto, seria razovel
propor que cada empresa participante de uma cadeia produtiva pudesse excluir da base
de incidncia da contribuio o valor pago pelos insumos. Neste sentido, a contribuio
patronal Previdncia incidente sobre a receita bruta, isenta da cumulatividade, poderia
aproximar-se conceitualmente da base valor agregado.
Vale destacar que os setores com diferentes cadeias de produo podero ser mais
ou menos onerados, em termos do valor da alquota, a depender do nvel de utilizao
de mo-de-obra frente ao faturamento bruto. Podero ser beneficiados os setores
produtivos com longas cadeias de produo, com complementaridade com outros
setores fornecedores de insumos e matrias primas. Os setores de prestadores de servios
podero ser taxados com alquotas mais elevadas, pois o volume de seus crditos
98 DIREP/INSS. Desonerao da Folha de Pagamento. Mimeo, 2003.
99 Faturamento e CNAE do banco de dados da Secretaria da Receita Federal - SRF e massa salarial da Guia de
Recolhimento para o FGTS e Informaes Previdncia Social GFIP do banco de dados do INSS.
319
referentes a operaes anteriores tende a ser pequeno. No entanto, caso houvesse
aglutinao de segmentos na fxao de alquotas, com juno de setores industriais,
comerciais e de prestao de servios, estes ltimos seriam beneficiados, pois
isoladamente suas alquotas seriam maiores do que a mdia.
Em se considerando a motivao da desonerao, poder-se-ia supor que os segmentos
intensivos em mo-de-obra deveriam ser desonerados prioritariamente, pois cumprem
um papel social relevante para a sociedade: geradores intensivos de postos formais de
trabalho. No entanto, tendo em vista que, de forma isolada as alquotas sobre a receita
bruta poderiam ser elevadas, recomendar-se-ia o agrupamento maior de segmentos,
abrangendo os setores representativos do maior nmero possvel de segurados,
incluindo-se, portanto, o comrcio e a indstria. Isso possibilitaria diminuir o peso das
alquotas na prestao de servios, diminuindo o impacto negativo que sua reduzida
cadeia produtiva traria no que tange no-cumulatividade.
A importncia da fxao correta de alquotas, considerando as especifcidades dos
setores econmicos, est devidamente registrada no anteriormente citado estudo elaborado
pela DIPRAN/CGARREC/DIREP. O estudo evidencia ainda que h setores que, por
razes especfcas, j foram contemplados com a desonerao da folha, como no caso dos
Clubes de Futebol Profssional, Produtores Rurais e Agroindstrias e Empresas Optantes
pelo SIMPLES. Outros setores que, por suas especifcidades, tambm no devem merecer
o mesmo tratamento dos demais segurados, como os Entes Pblicos, suas Fundaes e
Autarquias, as Empresas classifcadas no CNAE Seo Letra L (Administrao Pblica,
Defesa e Seguridade Social), as Entidades Associativas e assemelhadas (religiosas,
polticas, sindicatos, federaes, confederaes, cartrios, conselhos, fundaes,
condomnios, servios sociais autnomos, etc) e as Financeiras.
3.4.6. Base de Clculo
Ao se defnir a base de clculo da Contribuio Social especfca substitutiva, cuidados
devem ser tomados ao se tributar, ainda mais, bases existentes. A incidncia adicional sobre
uma base j existente pode resultar no efeito demonstrado na conhecida Curva de Laffer,
segundo a qual, ao contrrio de aumentar a arrecadao, tal medida estimula a evaso
fscal, fomenta as atividades informais e ilegais e por conseqncia reduz a arrecadao.
Segundo Laffer, existe uma relao peculiar entre arrecadao e carga tributria. Quando
a incidncia de um tributo sobre uma base baixa, uma pequena elevao proporciona,
num primeiro momento, um aumento total na arrecadao. Contudo, quando se aumenta
a incidncia de um tributo j elevado, a relao se torna inversa, ou seja: queda na
arrecadao. Considerando que sobre o faturamento j incidem, direta e indiretamente,
tributos diversos, no se pode descartar a possibilidade de saturao dessa base.
Outra conseqncia esperada a alterao do comportamento da arrecadao do INSS
diante de crises econmicas. A longo prazo, pode-se considerar que a base faturamento
crescer mais rpido que a massa salarial. Entretanto, a base faturamento possui um
comportamento diferente da massa salarial: na sada de crises, verifica-se primeiro o
320
crescimento do faturamento e aps certo perodo ocorre a contratao de mo-de-obra,
conseqentemente acrscimo da massa salarial. Por outro lado, o contrrio verifcado na
entrada de crises: primeiro ocorre uma reduo do faturamento e a seguir h a reduo da
mo-de-obra com conseqente reduo da massa salarial. Portanto, qualquer concluso a
respeito da volatilidade da arrecadao do INSS fcar condicionada ao comportamento da
economia a longo prazo.
3.4.7. Consideraes Finais
A regulamentao da EC n 42/03 no que diz respeito ao processo de desonerao da
folha de pagamento, conforme exposto, merece vrios cuidados. A seguir so listadas as
principais recomendaes a serem seguidas:
I. Ser implantada por meio de Contribuio Social Especfica, prevista em Lei
Complementar, a fm de evitar questionamentos jurdicos;
II. Permanecer vinculada constitucionalmente ao pagamento dos benefcios do Regime
Geral de Previdncia Social - RGPS e administrada integralmente pelo MPS/INSS;
III. Realizar a substituio de forma parcial, gradual, com alquotas que reflitam o
agrupamento do maior nmero possvel de segmentos, abrangendo setores que
possuam maior representao quanto massa salarial e faturamento;
IV. Realizar um rigoroso acompanhamento dos efeitos da desonerao no mercado de
trabalho e na arrecadao do INSS, a fm de que no haja a necessidade de se criar uma
outra fonte de custeio, que trar aumento da carga tributria;
V. Excluir os setores econmicos que no comportam a desonerao.
321
CAPTULO 4
DAS POLTICAS DE SADE E SEGURANA DO
TRABALHO
* As opinies manifestadas na seo 4.1 deste
captulo so do seu autor, no necessariamente
compartilhadas pelo Ministrio da Previdncia Social.
323
4.1 ADMINISTRAO DO SEGURO DE ACIDENTES E DOENAS DO
TRABALHO (Luiz Eduardo Alcntara de Melo, do Departamento de Polticas de Sade
e Segurana Ocupacional. Elaborada em junho de 2009)
4.1.1. Cenrio brasileiro
No perodo em que o sistema previdencirio brasileiro era baseado nas Caixas de
Aposentadorias e Penses, e tambm dos Institutos de Aposentadorias e Penses, que
atendiam a categorias profssionais mais organizadas, era muito comum que as empresas
recorressem da pena de indenizao pecuniria pelas conseqncias dos acidentes e doenas
do trabalho s instncias judiciais. Essas instncias deferiam o pedido de recurso e imputavam
ao sistema previdencirio o nus do pagamento de benefcios para indenizao destes eventos.
O seguro para as vtimas de acidentes do trabalho foi defnido como atribuio da
Previdncia Social em 1919, pois at ento era pago por seguradoras do setor privado que
recorriam da obrigao de indenizar o que, por deciso das instncias judiciais, acabavam
por onerar o sistema previdencirio. A Lei n 3.724/1919 tornou compulsrio o seguro
contra acidentes do trabalho em certas atividades. Em 1944, o Decreto-Lei n 7.036
reformou a legislao sobre o seguro de acidentes do trabalho.
A Lei n 5.316, de 14 de setembro de 1967, integrou o seguro de acidentes do trabalho
na Previdncia Social, e o Decreto n 61.784, de 28 de novembro de 1967, aprovou o novo
Regulamento do Seguro de Acidentes do Trabalho. Em 1976, o Decreto n 79.037, de 24 de
dezembro, aprovou o novo Regulamento do Seguro de Acidentes do Trabalho.
Em 1988, mais precisamente em 5 de outubro, entra em vigor a atual Constituio
Federal CF, a qual introduziu o conceito de Seguridade Social, alinhando-se com uma
tendncia mundial. O art. 193, Ttulo VIII da CF, tem como base o reconhecimento
do valor do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justia social. As mudanas
propostas pelo sistema de proteo social garantido pela atual CF podem ser sintetizadas
pelas aes de fiscalizao rigorosa das condies de trabalho para evitar acidentes
e doenas ocupacionais, mediante parceria dos Ministrios do Trabalho e da Sade;
pela responsabilizao do empregador pelo pagamento de indenizaes, conforme a
determinao da justia criminal, em carter punitivo; pela concesso de benefcios
e prestao de assistncia mdica e de reabilitao aos acidentados; pelas aes que
visam o combate s causas dos acidentes do trabalho, como a criao e fortalecimento
das Comisses Internas de Preveno ao Acidente do Trabalho CIPAs, penalizando as
empresas que no possibilitem a sua criao e conferindo a estabilidade dos componentes
das CIPAs durante a conduo dos trabalhos e em at doze meses aps o termino de seus
mandatos; e a extenso, aos trabalhadores rurais, dos benefcios concedidos aos demais
trabalhadores em caso de acidentes.
Atualmente o sistema de seguro de acidentes e doenas do trabalho brasileiro
essencialmente pblico, ainda que seja facultada s empresas a contratao na iniciativa
privada de seguros desta natureza. A faculdade da contratao no desobriga a empresa
da contribuio para a formao do fundo de custeio para pagamento de benefcios da
Previdncia Social ocasionados pelos acidentes e doenas do trabalho.
324
O mercado de seguros privados brasileiro regulado pela Superintendncia de Seguros
Privados SUSEP, rgo ligado ao Ministrio da Fazenda, e todo o sistema pblico do
seguro de acidentes e doenas do trabalho administrado pelo Instituto Nacional do
Seguro Social INSS. O INSS o rgo do sistema de Previdncia Social Brasileira e tem
a competncia de conceder, manter e pagar benefcios pecunirios de natureza acidentria
auxlio-doena e auxlio-acidente, aposentadoria por invalidez e penso por morte alm
de manter o Programa de Reabilitao Profssional que tem por objetivo a capacitao,
a realocao do trabalhador na empresa ou a sua (re)insero no mercado de trabalho. O
tratamento mdico-hospitalar s vtimas de acidente e doena do trabalho de competncia
do Sistema nico de Sade SUS, rgo vinculado ao Ministrio da Sade, e a fscalizao
dos ambientes de trabalho de competncia dos rgos vinculados ao Ministrio do
Trabalho e Emprego. Toda a arrecadao de alquotas de contribuio destinadas
formao de fundos de custeio do sistema previdencirio brasileiro administrada pela
Receita Federal do Brasil - rgo vinculado ao Ministrio da Fazenda, que se encarrega,
inclusive, da fscalizao das empresas relativamente s matrias tributrias.
4.1.2. Conceito de Acidente e Doena do Trabalho defnio legal
A legislao brasileira defne o acidente do trabalho como o que ocorre pelo exerccio
do trabalho a servio da empresa ou pelo exerccio do trabalho dos segurados empregados,
trabalhadores avulsos e segurados especiais, provocando leso corporal ou perturbao
funcional que cause a morte ou a perda ou reduo, permanente ou temporria, da
capacidade para o trabalho.
Consideram-se acidente do trabalho as entidades mrbidas: I - doena profssional,
assim entendida a produzida ou desencadeada pelo exerccio do trabalho peculiar a
determinada atividade e constante da respectiva relao elaborada pelo Ministrio do
Trabalho e da Previdncia Social; II - doena do trabalho, assim entendida a adquirida ou
desencadeada em funo de condies especiais em que o trabalho realizado e com ele se
relacione diretamente, constante da relao mencionada no item I (no so consideradas
como doena do trabalho a doena degenerativa; a inerente a grupo etrio; a que no
produza incapacidade laborativa; a doena endmica adquirida por segurado habitante
de regio em que ela se desenvolva, salvo comprovao de que resultante de exposio
ou contato direto determinado pela natureza do trabalho; III - a doena proveniente de
contaminao acidental do empregado no exerccio de sua atividade; IV - o acidente
sofrido pelo segurado ainda que fora do local e horrio de trabalho na execuo de ordem
ou na realizao de servio sob a autoridade da empresa; na prestao espontnea de
qualquer servio empresa para lhe evitar prejuzo ou proporcionar proveito; em viagem a
servio da empresa, inclusive para estudo quando fnanciada por esta dentro de seus planos
para melhor capacitao da mo-de-obra, independentemente do meio de locomoo
utilizado, inclusive veculo de propriedade do segurado; no percurso da residncia para o
local de trabalho ou deste para aquela, qualquer que seja o meio de locomoo, inclusive
veculo de propriedade do segurado. Em caso excepcional, constatando-se que a doena
325
no includa na relao prevista nos itens I e II resultou das condies especiais em que
o trabalho executado e com ele se relaciona diretamente, a Previdncia Social deve
consider-la acidente do trabalho.
Nos perodos destinados a refeio ou descanso, ou por ocasio da satisfao de outras
necessidades fsiolgicas, no local do trabalho ou durante este, o empregado considerado
no exerccio do trabalho. No considerada agravao ou complicao de acidente do
trabalho a leso que, resultante de acidente de outra origem, se associe ou se superponha s
conseqncias do anterior.
Equiparam-se tambm ao acidente do trabalho o acidente ligado ao trabalho que, embora
no tenha sido a causa nica, haja contribudo diretamente para a morte do segurado, para
reduo ou perda da sua capacidade para o trabalho, ou produzido leso que exija ateno
mdica para a sua recuperao; o acidente sofrido pelo segurado no local e no horrio do
trabalho, em conseqncia de ato de agresso, sabotagem ou terrorismo praticado por terceiro
ou companheiro de trabalho; ofensa fsica intencional, inclusive de terceiro, por motivo
de disputa relacionada ao trabalho; ato de imprudncia, de negligncia ou de impercia de
terceiro ou de companheiro de trabalho; ato de pessoa privada do uso da razo; desabamento,
inundao, incndio e outros casos fortuitos ou decorrentes de fora maior.
4.1.3. Caracterizao do Acidente e Doena do Trabalho
Ocorrido um acidente do trabalho, ou detectada a existncia de um agravo sade do
trabalhador, todo empregador tem a obrigao, por fora legal, de comunicar o evento
Previdncia Social at o 1 (primeiro) dia til seguinte ao da ocorrncia e, em caso de morte,
de imediato, autoridade competente, sob pena de multa varivel entre o limite mnimo e o
limite mximo do salrio-de-contribuio, sucessivamente aumentada nas reincidncias,
aplicada e cobrada pela Previdncia Social. A notifcao destes eventos feita mediante
formulrio denominado Comunicao de Acidentes do Trabalho CAT.
A caracterizao do acidente e doena do trabalho, no mbito da Previdncia Social,
de competncia exclusiva do setor de percias-mdicas do INSS. Esta caracterizao
processada no momento do ato do exame mdico-pericial que faz parte do processo de
reconhecimento inicial do direito do segurado ao gozo de benefcios. Quando o segurado
demandante do benefcio no apresenta a CAT emitida pela empresa, o setor de percia-
mdica do INSS solicita empresa a sua emisso.
Fica caracterizado o evento acidente ou doena do trabalho quando a percia mdica
defne a existncia de nexo tcnico entre a morbidade e a atividade profssional exercida
pelo trabalhador. H trs tipos de nexo tcnico possveis para a caracterizao do acidente e
doena do trabalho: profssional ou do trabalho, epidemiolgico ou individual.
Do momento em que frmada a existncia de nexo tcnico pela percia-mdica do INSS
fca defnido que o benefcio a ser concedido ao segurado, por motivo de afastamento de suas
atividades laborais, seja temporrio ou defnitivo, ser considerado de natureza acidentria.
326
4.1.4. Riscos Ambientais do Trabalho
4.1.4.1. A tarifao coletiva do seguro de acidentes do trabalho no Brasil
Alm das contribuies a cargo da empresa, destinada Seguridade Social, a Lei de
Custeio da Previdncia Social (Lei N 8.212/1991) prev o recolhimento mensal sobre o
total das remuneraes pagas ou creditadas aos segurados empregados e trabalhadores
avulsos de um prmio para o fnanciamento da aposentadoria especial e dos benefcios
decorrentes dos riscos ambientais do trabalho denominados benefcios acidentrios.
O referido financiamento obtido mediante a aplicao de trs classes de
alquotas segundo o risco de acidentes do trabalho decorrente da atividade
preponderante
100
da empresa:
- 1% (um por cento) quando o risco considerado leve;
- 2% (dois por cento) quando considerado mdio;
- 3% (trs por cento) quando considerado grave.
As alquotas de 1, 2 e 3%, que compem a fonte bsica de recursos que fnanciam os
chamados benefcios de natureza acidentria, alm das aposentadorias especiais, esto
relacionadas diretamente componente mdia das constataes dos graus de riscos
ambientais do trabalho encontrados em cada agrupamento da estrutura da Classifcao
Nacional de Atividades Econmicas - CNAE, ou seja, a alquota que caracteriza o grau
leve, mdio ou grave dos riscos ambientais est ligada diviso Classe da estrutura da
CNAE. A partir do enquadramento da atividade preponderante da empresa que ocorre
a sua classifcao na CNAE-Classe e conseqentemente identifca-se a alquota a ser
considerada para o recolhimento pela empresa.
Todas as empresas que pertencem a um mesmo ramo de atividade (Classificao
Nacional de Atividades Econmicas CNAE Classe) pagam a mesma cota de seguro,
independentemente delas causarem mais ou menos acidentes ou doenas. Fica ento
evidenciado que empresas desiguais so tratadas de forma homognea no aspecto
tributrio e que se faz necessria a fexibilizao da carga tributria de modo que a taxao
seja baseada nas condies ambientais do trabalho de cada empresa e no mais pelo
enquadramento de sua atividade preponderante segundo o setor de atividade econmica.
Esta abordagem torna-se ainda mais relevante quando se estuda esta flexibilizao
considerando a possibilidade de converter-se em promoo da sade e segurana no
ambiente do trabalho. Os estudos para a fexibilizao das alquotas de contribuio esto
baseados no binmio bonus x malus.
100 Segundo os 3, 4 e 5 do Art. 202 do Decreto N 3.048/1999, considera-se preponderante a atividade que
ocupa, na empresa, o maior nmero de segurados empregados e trabalhadores avulsos. A atividade econ-
mica preponderante da empresa e os respectivos riscos de acidentes do trabalho compem a Relao de Ati-
vidades Preponderantes e correspondentes Graus de Risco, prevista no Anexo V do referido Decreto, e de
responsabilidade da empresa realizar o enquadramento na atividade preponderante, cabendo Secretaria da
Receita Federal do Brasil rev-lo a qualquer tempo.
327
4.1.4.2. A Tarifao Individual por Empresa - Aplicando o Bonus-Malus
A partir de 2003 (Lei N 10.666, 08/05/2003), surgiu a possibilidade de fexibilizao
das alquotas de contribuio destinadas ao fnanciamento dos benefcios concedidos e
pagos pela Previdncia Social em razo do grau de incidncia de incapacidade laborativa
decorrente dos riscos ambientais do trabalho. Esta flexibilizao ocorrer sobre as
alquotas de contribuio de 1, 2 e 3% de forma que as empresas que mais causam acidentes
e doenas tenham aumentada a sua alquota de contribuio em at 100% - princpio malus
- e que aquelas que investem na melhoria dos ambientes de trabalho, diminuindo o nmero
de acidentes e doenas, possam ter a alquota reduzida em at 50% - princpio bonus.
Assim, uma empresa enquadrada em uma atividade cujo grau de risco seja considerado
leve ter sua alquota de contribuio fexibilizada entre 0,5% a 2%; enquadrando em uma
atividade de grau de risco considerado mdio a alquota poder variar entre 1 e 3% e quando
for em uma atividade de grau considerado grave a variao ocorrer entre 1,5 a 6%.
A construo que materializa a fexibilidade prevista denominada Fator Acidentrio
de Preveno FAP e teve sua metodologia de clculo estudada e aprovada pelo Conselho
Nacional de Previdncia Social CNPS que tem composio quadripartite governo,
trabalhadores, empregadores e associaes de aposentados e pensionistas.
O clculo do FAP equivale ao clculo de um ndice Composto obtido pela somatria de
percentiis de ordem de ndices de Freqncia, Gravidade e Custo:
O ndice de Freqncia baseado em toda acidentalidade registrada mediante
Comunicao de Acidente do Trabalho CAT mais Auxlio-Doena Acidentrio (B91),
Aposentadoria por Invalidez Acidentria (B92), Penso por Morte Acidentria (B93)
e Auxlio-Acidente Acidentrio (B94) que foram concedidos sem uma CAT vinculada
a partir da aplicao de nexos tcnicos pela Percia Mdica do INSS, que no primeiro
processamento somaram cerca de 600 mil freqncias;
O ndice de Gravidade baseado no Sistema nico de Benefcio - SUB, e calculado
como uma mdia ponderada das taxas dos registros de auxlio-doena e auxlio-
acidente (peso de 10% cada), penso por morte (peso de 50%) e aposentadoria por
invalidez (peso de 30%). A atribuio de pesos diferenciados para morte (0,50)
e invalidez (0,30) segue indicaes da NBR 14.280/99 e tendncia internacional
estabelecendo procedimentos que colocam os eventos bito e invalidez no grau mais
elevado de gravidade;
O ndice de Custo baseado nos valores pagos para os benefcios auxlio-doena
calculados como uma multiplicao do valor do benefcio e o tempo de afastamento em
meses, e nos valores pagos e projetados para os benefcios aposentadoria por invalidez,
penso por morte e auxlio-acidente, todos de natureza acidentria, adotando-se
a projeo de expectativa de vida (Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica - IBGE).
328
Alm dos ndices relacionados, a metodologia prev a aplicao de travas: trava de taxa
de rotatividade e de bitos e invalidez para evitar concesso de bonifcao para empresas
que no investem em promoo de condies favorveis nos ambientes laborais.
O ndice Composto pondera o percentil de gravidade com 50% de importncia,
o percentil de freqncia com 35% de importncia e o percentil de custo com 15%
de importncia. O peso maior para gravidade atende poltica de combate ao bito
e invalidez; o peso da freqncia com tem objetivo de desestimular toda e qualquer
acidentalidade e gerao de doenas do trabalho; e, o custo recebe este peso para evitar
que eventos semelhantes tenham valores diferentes devido aos nveis de remunerao
praticados nos diversos setores econmicos, mas resguardando o equilbrio atuarial.
Acessoriamente ao processamento do FAP, a relao de atividades preponderantes e
correspondentes graus de risco, em conformidade com a CNAE, passa por um processo de
reviso, trazendo a inovao de distribuir as alquotas de 1, 2 e 3% pela CNAE-SubClasse,
que um nvel mais desagregado da estrutura da CNAE, e que aproxima ainda mais
das reais condies dos ambientes onde so desenvolvidas as atividades laborais pelos
trabalhadores.
H consenso quanto necessidade de se conferir aos empregadores previdentes
em matria de segurana e sade do trabalho um incentivo tributrio como vantagem
competitiva; ganho de imagem mercadolgica e, fundamentalmente, retorno econmico
devido gesto dos riscos ocupacionais dentro da poltica de responsabilidade social
da empresa. A Previdncia Social espera que o FAP seja um fator de estmulo s
empresas para que invistam mais em programas de preveno e proteo contra os riscos
ambientais do trabalho.
4.1.5. Exposio a agentes nocivos e benefcios de natureza accidentara
A Lei de Benefcios da Previdncia Social Brasileira (Lei N 8.213/1991) prev a
concesso de aposentadoria especial ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condies
especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, durante 15, 20 ou 25 anos,
devendo ser comprovada a exposio aos agentes nocivos qumicos, fsicos, biolgicos
ou associao de agentes prejudiciais sade ou integridade fsica junto ao Instituto
Nacional do Seguro Social INSS. A exposio dever ocorrer segundo tempo de trabalho
permanente, no ocasional nem intermitente.
Os eventos decorrentes dos riscos ambientais do trabalho implicam, ainda, a concesso
de benefcios, pela Previdncia Social, denominados acidentrios. O benefcio
acidentrio devido ao segurado acidentado, ou ao(s) seu(s) dependente(s), quando o
acidente ocorre no exerccio do trabalho a servio da empresa, equiparando-se a este a
doena profssional ou do trabalho ou, ainda, quando sofrido no percurso entre a residncia
e o local de trabalho, provocando leso corporal ou perturbao funcional que cause a
morte ou a reduo da capacidade para o trabalho. Os benefcios acidentrios classifcam-
se em aposentadoria, penso por morte, auxlio-doena, auxlio-acidente e auxlio-
suplementar:
329
tem direito aposentadoria por invalidez, espcie 92, o segurado acidentado que,
estando ou no em gozo de auxlio-doena acidentrio, considerado incapaz e
insuscetvel de reabilitao para o exerccio de atividade que lhe garanta a subsistncia;
a penso por morte, espcie 93, devida ao(s) dependente(s) daquele segurado que
falece em conseqncia de acidente do trabalho;
o auxlio-doena, espcie 91, devido ao segurado que fca incapacitado, por motivo de
doena decorrente de acidente do trabalho;
o auxlio-acidente, espcie 94, devido ao segurado acidentado que, aps consolidao
das leses decorrentes do acidente do trabalho, apresenta seqela que implique na
reduo de sua capacidade laborativa. A concesso do benefcio independe de qualquer
remunerao auferida pelo acidentado, mesmo quando esta se refere a outro benefcio,
exceto a de qualquer aposentadoria;
o auxlio-suplementar, espcie 95, era devido ao segurado acidentado que, aps
consolidao das leses decorrentes do acidente do trabalho, apresentava seqela
que implicava a reduo da sua capacidade laborativa e que, caso no impedisse o
desempenho da mesma atividade, exigia-lhe, permanentemente, maior esforo na
realizao do trabalho. Esse benefcio cessa com a aposentadoria. A Lei n 8.213/91
extinguiu a concesso desta espcie de benefcio.
Tabela 1
Benefcios Acidentrios Concedidos e Emitidos segundo os Grupos de Espcies -
Brasil, 2005 a 2008
Grupo de
Espcies
Benefcios Concedidos Benefcios Emitidos
2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008
TOTAL 177.389 158.814 291.442 377.001 9.087.123 8.793.461 9.046.640 9.425.350
Auxlio-
Doena
156.168 140.998 274.946 356.336 1.556.067 1.207.043 1.476.879 1.836.868
Aposentadoria
por Invalidez
9.658 5.854 4.495 7.839 1.682.839 1.751.516 1.771.444 1.816.106
Auxlio-
Acidente
9.951 10.437 10.566 11.699 4.285.383 4.277.345 4.249.703 4.231.706
Penso por
Morte
1.612 1.525 1.435 1.127 1.562.834 1.557.557 1.548.614 1.540.670
Fonte: Dataprev, Sintese
330
4.1.6. Cenrio - Acidentes e Doenas do Trabalho no Brasil
Em geral dividimos os dados estatsticos sobre acidentes e doenas do trabalho no
mbito da Previdncia Social em dois grandes grupos: registro e liquidao.
Aci dent es do t rabal ho regi st rados so aquel es cuj as comuni caes so
protocolizadas e caracterizadas pelo INSS. Os acidentes do trabalho registrados
so classifcados em: acidente tpico - acidente decorrente da caracterstica da
atividade profssional desempenhada pelo acidentado; acidente de trajeto - acidente
ocorrido no trajeto entre a residncia e o local de trabalho do segurado, e vice-
versa; e doena profssional ou do trabalho.
Tabela 2
Acidentes e Doenas do Trabalho Registrados no Brasil - 2005 a 2007
Ano
Acidentes e Doenas do Trabalho Registrados
Total
Mediante CAT
Mediante
Nexo
Tcnico
Total Tpico Trajeto
Doena do
Trabalho
2005 499.680 499.680 398.613 67.971 33.096
2006 512.232 512.232 407.426 74.636 30.170
2007 653.090 514.135 414.785 78.564 20.786 138.955
Fonte: MPS e MTE/Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho
Acidentes do trabalho liquidados correspondem aos acidentes cujos processos foram
encerrados administrativamente pelo INSS, depois de completado o tratamento e
indenizadas as seqelas. Os acidentes liquidados so classifcados em:
- simples assistncia mdica - atendimento mdico seguido da pronta recuperao do
segurado para o exerccio da atividade laborativa;
- incapacidade com afastamento inferior a 15 dias - entende-se por incapacidade
temporria a interrupo do exerccio laboral durante o perodo de tratamento
psicofsico-social por ocasio de acidente do trabalho, sendo que este afastamento,
quando inferior ou igual a 15 dias, no gera pagamento por parte do INSS, sendo que
a cobertura fnanceira (remunerao salarial) desse perodo de responsabilidade do
empregador;
- incapacidade com afastamento superior a 15 dias - a interrupo do exerccio laboral
durante o perodo de tratamento psicofsico-social por ocasio de acidente do trabalho,
quando superior a 15 dias, coberto fnanceiramente (remunerao salarial) pelo INSS;
- incapacidade permanente - refere-se aos segurados que fcaram permanentemente
incapacitados para o exerccio laboral. A incapacidade permanente pode ser de dois
331
tipos: a) parcial quando aps o devido tratamento psicofsico-social, o segurado
apresentar seqela definitiva que implique reduo da capacidade laborativa
devidamente enquadrada em legislao especfca, reduo da capacidade laborativa
com exigncia de maior esforo para o desempenho da mesma atividade que exercia
na poca do acidente ou em impossibilidade de desempenho da atividade que exercia
poca do acidente, permitido, porm, o desempenho de outra aps processo de
reabilitao profssional, nos casos indicados pela percia mdica do INSS; e b) total
quando o segurado apresentar incapacidade permanente e total para o exerccio de
qualquer atividade laborativa.
- bito - o falecimento do segurado ocorrido em funo do acidente de trabalho durante
o exerccio laboral.
Tabela 3
Acidentes e Doenas do Trabalho Liquidados - Brasil, 2005 a 2007
Ano
Acidentes e Doenas do Trabalho Liquidados
Total
Assistncia
Mdica
Incapacidade Temporria
Incapaci-dade
Permanente
bito
Total
Menos de
15 dias
Mais de
15 dias
2005 545.703 83.157 445.409 282.357 163.052 14.371 2.766
2006 559.109 87.483 459.625 309.681 149.944 9.203 2.798
2007 688.693 96.793 580.592 298.896 281.696 8.504 2.804
Fonte: MPS e MTE/Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho
4.2 PANORAMA DO ATUAL MODELO DE SEGURO DE ACIDENTE DE
TRABALHO (2003)
O objetivo desta Nota Tcnica traar um diagnstico do Sistema de Seguro de
Acidente de Trabalho SAT e apresentar as recentes iniciativas do Ministrio da
Previdncia Social sobre o tema, alm de alguns desafos. A primeira seo apresenta
sucintamente a descrio dos riscos que so cobertos pelo atual modelo e a sua forma de
fnanciamento; na seo 4.2.2 so analisados os nmeros de acidentes de trabalho em
2002, que consistem nas ltimas informaes disponveis; a seo 4.2.3 apresenta os
dados previdencirios propriamente; por fm, a seo 4.2.4 traz as consideraes fnais,
sublinhando as recentes modifcaes legais e os alguns desafos a serem enfrentados. Em
anexo, so apresentados conceitos e as fontes das informaes utilizadas neste artigo.
332
4.2.1. Seguro de Acidente de Trabalho - SAT: Breve Descrio
A Previdncia Social paga um benefcio acidentrio quando um empregado formal
sofre um acidente de trabalho e afastado de suas atividades profssionais por mais de
quinze dias, ou fca incapacitado de trabalhar. No primeiro caso, o trabalhador tem direito
a um auxlio temporrio, no segundo, a uma aposentadoria. Se o empregado vier a falecer
em razo do acidente de trabalho, tambm gerado um benefcio, neste caso uma penso
por morte em acidente de trabalho paga ao seu dependente. A Previdncia paga tambm um
auxlio vitalcio (auxlio-acidente) aos acidentados que fcaram com seqelas do acidente
mesmo que, uma vez reabilitados, voltem a trabalhar.
Estas situaes impactam diretamente o fuxo de caixa da Previdncia Social. Por um
lado, com o pagamento de benefcios relacionados a acidentes de trabalho, aumentam as
despesas Previdencirias. Pelo outro, com o empregado afastado, seja de forma temporria
ou permanente, tanto ele como seu empregador deixam de contribuir para a Previdncia, o
que reduz a arrecadao previdenciria.
Outro impacto sobre a Previdncia provm da aposentadoria ou penso por morte por
acidente de trabalho. Geralmente, um empregado que se aposenta por acidente de trabalho
ainda no tem idade e nem tempo de contribuio suficiente para uma aposentadoria
regular, o que signifca que ele teve um tempo de contribuio menor do que o esperado e
tem grande probabilidade de receber aposentadoria por um tempo maior que o esperado.
Vale ressaltar, no entanto, que trabalhadores acidentados e pessoas portadoras de
defcincia fsica tm, em mdia, uma expectativa de vida menor que a verifcada para o
restante dos trabalhadores.
Para fnanciar estes os riscos provenientes de acidentes de trabalho, os empregadores
so obrigados a pagar uma alquota adicional em razo do grau de incidncia de
incapacidade laborativa, decorrentes dos riscos ambientais do trabalho conhecida
como alquota SAT
101
junto com a contribuio mensal referente cota patronal paga
regularmente.
Pela legislao vigente, os benefcios concedidos em razo do grau de incidncia de
incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho e a aposentadoria
especial so fnanciados com as alquotas de 1%, 2% ou 3% incidentes sobre a remunerao
paga pela empresa a seus empregados e trabalhadores avulsos, conforme o ramo da
atividade. Embora juridicamente no conexo com o SAT, vale lembrar que no caso dos
trabalhadores sujeitos a riscos que ensejem a aposentadoria especial, h, ainda, um
adicional de 6%, 9% ou 12% incidentes sobre a remunerao dos trabalhadores expostos a
condies que ensejam a concesso desse benefcio.
101 Existem duas excees cobrana da alquota SAT: Entidades Filantrpicas, que so isentas do pagamento da
cota patronal Previdncia Social, e os estabelecimentos optantes pelo SIMPLES, que trocam seus encargos
entre eles a cota patronal pelo pagamento de uma cota nica em funo de seu faturamento.
333
A Emenda Constitucional n. 20/98, no entanto, abriu a possibilidade de atendimento
concorrencial da cobertura do risco de acidente de trabalho entre o RGPS e o setor
privado
102
. Como no perodo 1999-2003 no houve regulamentao de lei especfca para
atender o dispositivo, o modelo do SAT continua sob os mesmos critrios vigentes pr-
Emenda n. 20/98.
Em 2003, no atual contexto da reforma previdenciria, o modelo de SAT volta a ser
discutido. Na Cmara dos Deputados, durante a discusso da PEC n. 40/03 (Reforma da
Previdncia), foram includas modifcaes no texto constitucional que estabelecem o
atendimento da cobertura dos acidentes de trabalho exclusivamente pela Previdncia
103
,
sem participao do setor privado, o que leva revogao do atual 10 do art. 201 da CF.
4.2.2. Acidentes de Trabalho no Brasil
104
Em 2002, foram registrados 387.905 acidentes de trabalho no Brasil
105
, o que signifca
que de cada 1.000 trabalhadores segurados, 17,85
106
sofreram algum acidente de trabalho.
A quantidade de acidentes em 2002 representa um contingente 14,0% superior ao
verifcado em 2001 (340.251 acidentes) e 6,6% em relao a 2000 (363.868 acidentes),
conforme grfco 1 a seguir.
102 De acordo com o 10 do art. 201 da Constituio, Lei disciplinar a cobertura do risco de acidente do tra-
balho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdncia social e pelo setor privado.
103 O texto da reforma da Previdncia ser discutido no Senado Federal com o seguinte dispositivo: Art. 201.
.........I cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte, includos os resultantes de acidente de trabalho, e
idade avanada; (grifos nossos) e a supresso do 10 do mesmo artigo.
104 Esta seo est baseada no artigo Segurana do Trabalho no Brasil, publicado no Informe de Previdncia
Social de outubro de 2001.
105 Ressalte-se que estes dados esto, provavelmente, subnotifcados. Primeiro, em face da informalidade das
relaes de trabalho no Brasil - apenas 42,34% das pessoas ocupadas eram contribuintes da previdncia so-
cial no ano de 2001 (PNAD 2001/IBGE). Segundo, em face de o empregador priorizar a notifcao apenas
dos acidentes mais graves aqueles que geram conseqncias em termos de benefcios e assistncia sade -,
deixando de lado um nmero considervel de acidentes leves e sem maiores repercusses. Terceiro, em face
de a previdncia social registrar apenas os acidentes referentes aos segurados empregado, trabalhador avulso
e segurado especial.
106 Considerou-se a quantidade mdia de trabalhadores empregados em 2002 (21.725.833), de acordo com o
Anurio Estatstico da Previdncia Social AEPS 2002.
334
GRFICO 1
QUANTIDADE TOTAL DE ACIDENTES DE
TRABALHO REGISTRADOS 2000 a 2002
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
De acordo com o grfco 2, dentre os 387.905 acidentes registrados em 2002, 82,6%
(320.398) correspondem a acidentes tpicos, ou seja, decorrentes do exerccio do trabalho,
provocando leso corporal ou perturbao funcional que cause morte, perda ou reduo
da capacidade para o trabalho. Alm dos acidentes tpicos, 12,0% (46.621) referem-se a
acidentes de trajeto (que ocorrem durante o deslocamento entre a residncia e o local de
trabalho) e 5,4% (20.886) foram acidentes provenientes de doenas do trabalho (resultante
da atividade profssional exercida).
335
GRFICO 2
QUANTIDADE TOTAL DE ACIDENTES DE TRABALHO REGISTRADOS,
SEGUNDO O MOTIVO 2000 a 2002
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
A concentrao de acidentes na categoria tpicos mostra que a maioria dos acidentes
no Brasil ocorre dentro da prpria empresa, no desenvolvimento rotineiro da atividade
laborativa e acomete principalmente trabalhadores jovens com idade at 24 anos (como
pode ser visto na tabela 1 quantidade absoluta e grfco 3 freqncia ponderada pela
quantidade de trabalhadores em cada faixa etria). Os dados indicam a necessidade de
polticas orientadas fundamentalmente para o ambiente de trabalho, ou seja, para o local
onde a atividade profssional desenvolvida, com especial nfase nos trabalhadores com
menos experincia.
336
TABELA 1
QUANTIDADE DE ACIDENTES DO TRABALHO REGISTRADOS, SEGUNDO
OS GRUPOS DE IDADE E MOTIVO 2002
GRUPOS DE IDADE TOTAL Tpico Trajeto
Doena de
Trabalho
TOTAL............... 387.905 320.398 46.621 20.886
At 19 anos.............. 15.273 13.076 1.958 239
20 a 24 anos............. 73.207 61.822 9.142 2.243
25 a 29 anos............. 70.881 59.025 8.817 3.039
30 a 34 anos............. 61.715 51.090 7.404 3.221
35 a 39 anos............. 54.643 44.709 6.408 3.526
40 a 44 anos............. 44.747 36.183 4.994 3.570
45 ou mais................. 67.439 54.493 7.898 5.048
QUANTIDADE TOTAL 387.905 320.398 46.621 20.886
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
GRFICO 3
PARTICIPAO % RELATIVA DA QUANTIDADE DE ACIDENTES
REGISTRADOS NA MDIA DE VNCULOS DE EMPREGADOS, SEGUNDO OS
GRUPOS DE IDADE 2002
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
337
O maior contingente dos acidentes ocorreu no estado de So Paulo, onde foram
registrados 39,2% do total. Entretanto, a maior relao entre quantidade de acidentes e total
de trabalhadores nas empresas aparece em Santa Catarina, onde, de cada 100 trabalhadores,
2,6 sofreram algum acidente (grfco 4).
GRFICO 4
PARTICIPAO % DE ACIDENTES NAS 10 UFS COM MAIOR INCIDNCIA
(2001) E PARTICIPAO % RELATIVA NA MDIA TOTAL DE VNCULOS DE
EMPREGADOS - 2002
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
Quando se observam as conseqncias dos acidentes do trabalho (acidentes
liquidados107 por conseqncia), verifca-se que, do total de 410.502 acidentes, 331.398,
equivalente a 80,7%, acabaram em incapacidade temporria do trabalhador, o que gera, na
maior parte das vezes, benefcios de auxlio-doena acidentrio (tabela 2 e grfco 5).
107 Acidentes Liquidados so aqueles cujos processos foram encerrados administrativamente pelo INSS, depois
de completado o tratamento e indenizadas as seqelas.
338
TABELA 2
QUANTIDADE DE ACIDENTES DO TRABALHO LIQUIDADOS*,
SEGUNDO A CONSEQUNCIA 2000 a 2002
CONSEQNCIAS
QUANTIDADE
VARIAO
PERCENTUAL
2000 2001 2002 01/00 02/01 02/00
Assistncia Mdica 51.474 51.686 61.177 0,4 18,4 18,9
Incapacidade Temporria 318.698 294.991 331.398 -7,4 12,3 4,0
Menos de 15 dias 172.077 151.048 175.640 -12,2 16,3 2,1
Mais de 15 dias 146.621 143.943 155.758 -1,8 8,2 6,2
Incapacidade Permanente 15.317 12.038 15.029 -21,4 24,8 -1,9
bito 3.094 2.753 2.898 -11,0 5,3 -6,3
TOTAL 388.583 361.468 410.502 -7,0 13,6 5,6
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
* Corresponde quantidade de acidentes cujos processos foram encerrados administrativamente pelo INSS,
depois de completado o tratamento e indenizadas as seqelas.
GRFICO 5
DISTRIBUIO DA QUANTIDADE DE ACIDENTES DO TRABALHO
LIQUIDADOS*, SEGUNDO A CONSEQUNCIA 2002
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
* Corresponde quantidade de acidentes cujos processos foram encerrados administrativamente pelo INSS,
depois de completado o tratamento e indenizadas as seqelas.
339
Em 2002 foram registradas 2.898 mortes por acidentes de trabalho, com um coefciente
de 0,133 bitos a cada 1.000 segurados. Este indicador encontra-se em um patamar ainda
bastante elevado quando comparado com os ndices de outros pases. Conforme dados da
Organizao Internacional do Trabalho OIT, para um grupo de 32 pases selecionados
entre vrios continentes e nveis de desenvolvimento, o Brasil ocupa a 10

posio em
termos de ndices de acidentes fatais
108
, sendo superado por pases como Paquisto, ndia,
El Salvador, Turquia, Peru, Equador, Tailndia, Malsia e Cingapura (tabela 3).
TABELA 3
COEFICIENTE DE ACIDENTES FATAIS, PARA GRUPOS DE 1.000
SEGURADOS, SEGUNDO PASES SELECIONADOS
PAS COEFICIENTE ANO REFERNCIA
1 Paquisto* 0,860 1996
2 ndia* 0,340 1997
3 El Salvador 0,330 1998
4 Turquia 0,290 1997
5 Peru 0,186 1996
6 Equador 0,168 1994
7 Tailndia 0,154 1998
8 Malsia 0,150 1998
9 Cingapura* 0,142 1998
10 Brasil 0,133 2002
11 Mxico 0,120 1997
12 Hungria* 0,119 1998
13 Tunsia 0,099 1998
14 Espanha 0,097 1998
15 Nicargua 0,096 1998
16 Alemanha* 0,080 1993
17 Itlia 0,079 1997
18 Colmbia 0,077 1995
19 Canad* 0,071 1997
20 Costa Rica 0,069 1997
21 Bolvia 0,066 1998
22 Polnia* 0,060 1997
23 Blgica 0,055 1997
24 Frana* 0,053 1996
25 ustria* 0,051 1997
26 Repblica Tcheca 0,050 1998
27 Austrlia* 0,050 1996
28 Kazaquisto* 0,041 1997
29 Sua 0,034 1997
30 Sucia* 0,023 1997
31 Reino Unido* 0,010 1997
32 EUA* 0,005 1997
Fonte: Yearbook of Labour Statistics, OIT, 1999; AEPS 2002
Elaborao: SPS/MPS
* A taxa mensurada nestes pases tem como fator multiplicativo mil pessoas empregadas.
Obs. No caso do Brasil, foi utilizado o nmero mdio de empregados contribuintes em 2002 (21.725.833),
com base no AEPS 2002.
108 Foi utilizado o ndice de acidentes fatais, tendo em vista que a subnotifcao dos bitos mais difcil, sendo
os registros mais confveis, de forma a permitir uma comparao mais adequada.
340
A anlise da incidncia dos acidentes do trabalho por ramo de atividade mostra, para
grupos de mil segurados, um ndice mdio, para todas as atividades, de 17,51. Chama a
ateno o ndice da atividade industrial, de 28,10, onde a indstria da extrao mineral
apresenta um ndice de 29,18 e a de servios industriais de utilidade pblica, de 33,90. Na
agricultura, o ndice fcou em 21,80 acidentes para cada mil segurados
109
(tabela 4).
TABELA 4
QUANTIDADE E COEFICIENTES DE ACIDENTES DO TRABALHO,
SEGUNDO A ATIVIDADE ECONMICA 2002
SETOR DE ATIVIDADE
ECONMICA
Registros de
Acidentes de
Trabalho
Vnculos
Empregatcios*
Coefciente
(p/ cada 1.000
contribuintes)
Agricultura............................................. 23.104 1.286.220 17,96
Indstria................................................. 160.244 6.259.333 25,60
Extrativa
Mineral..................................
3.149 105.992 29,71
Construo.......................................... 25.627 1.176.019 21,79
Servios Industriais de Utilidade
Pblica.
8.300 278.449 29,81
Transformao................................... 123.168 4.698.873 26,21
Servios................................................. 142.230 14.009.768 10,15
Ignorado................................................ 14.067 27.055 519,94
TOTAL................................................ 339.645 21.582.376 15,74
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
Deve-se destacar tambm a regio do corpo atingida pelos acidentes. Segundo os
ltimos dados disponveis (2002), as leses com maior incidncia foram o ferimento do
punho e da mo, com 13,83% do total de acidentes, fratura do punho e da mo, com 7,06%,
traumatismo superfcial do punho e da mo, com 4,68% e sinovite e tenossinovite, com
3,14% (tabela 5).
109 Contudo, como j antes ressaltado, esses ndices esto, provavelmente, sub-representados, sobretudo nos
setores que apresentam cobertura previdenciria mais baixa, a exemplo dos da agricultura e construo civil.
Conforme dados da PNAD/2001, a cobertura previdenciria nas atividades de agricultura e construo civil
, respectivamente, 10,2% e 27,5%. So as atividades de mais baixa cobertura previdenciria, enquanto em
atividades industriais diversas a cobertura de 76,3%.
341
TABELA 5
QUANTIDADE DE ACIDENTES DO TRABALHO REGISTRADOS POR TIPO
DE FERIMENTOS E LESES LIGADAS AO PUNHO E MO, SEGUNDO OS
CDIGOS DA CLASSIFICAO INTERNACIONAL DE DOENAS (CID) 2002
TIPOS DE ACIDENTES DE TRABALHO REGISTRADOS Quantidade
% sobre o
total
S61 - Ferimento do punho e da mo 53.636 13,83
S62 - Fratura do punho e da mo 27.390 7,06
S60 - Traumatismo superfcial do punho e da mo 18.151 4,68
M65 - Sinovite e tenossinovite 12.170 3,14
S68 - Amputao traumtica do punho e da mo 6.942 1,79
S63 - Luxao, entorse e distenso das articulaes desligamentos
punho e mo.
5.821 1,50
T23 - Queimadura e corroso do punho e da mo 2.750 0,71
S67 - Leso por esmagamento do punho e da mo 2.005 0,52
S66 - Traumatismo de msculo e tendo ao nvel do punho e da mo 1.926 0,50
S69 - Outros traumatismos e os no especifcados do punho e da mo 1.884 0,49
Subtotal 132.675 34,20
Outros 255.230 65,80
TOTAL 387.905 100,00
Fonte: AEPS/2002
Elaborao: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a reviso
Dessa forma os acidentes localizados nos punhos e mos dos trabalhadores somaram
132.675 acidentes, o equivalente a 34,20% do total de acidentes verifcados em 2002.
So acidentes na sua maioria provocados por mquinas, em grande parte obsoletas, como
demonstra o trabalho do prof. Ren Mendes, publicado pelo Ministrio da Previdncia
Social
110
(ver tabela 6).
TABELA 6
Mquinas Geradoras de Acidentes de Trabalho
Segundo o Prof. Ren Mendes, as mquinas e equipamentos obsoletos e inseguros
so responsveis por cerca de 25% dos acidentes do trabalho graves e incapacitantes
registrados no pas. Entre essas mquinas, destacam-se as seguintes:
110 MENDES, Ren. Mquinas e acidentes de trabalho. Braslia: MPAS, 2001. 86 p. (Coleo Previdncia
Social, Srie Estudos; v.13).
342
MQUINA OU EQUIPAMENTO
UTILIZAO SETORIAL
PREDOMINANTE
IMPORTNCIA COMO CAUSADOR
DE ACIDENTES GRAVES E
INCAPACITANTES
1. PRENSAS: Mquinas
nas quais o material (placa
ou chapa) trabalhada sob
operaes de conformao ou
corte, que se sucedem entre
a parte superior ou inferior da
ferramenta.
Metalurgia bsica; fabricao
de mquinas e equipamentos;
fabricao de mquinas,
aparelhos e materiais eltricos;
fabricao e montagem de
veculos automotores, reboques
e carrocerias.
Responsveis por: 31,8% de todos os
acidentes graves investigados pelo INSS -
SP; 15% de todos os acidentes do trabalho
causados por mquinas; 42% dos casos de
esmagamento de dedos ou mo.
2. MQUINAS DE
TRABALHAR MADEIRAS:
SERRAS CIRCULARES
Construo; fabricao de
artigos de mobilirio; comrcio
atacadista de madeira, etc.
Responsveis por 15% dos acidentes
graves investigados pelo INSS - sp; Serras
circulares: 15% de todos os acidentes do
trabalho causados por mquinas e 16%
dos casos de amputao de dedos.
3. MQUINAS DE
TRABALHAR MADEIRAS
TUPIAS: confeco de
molduras. DESEMPENADERAS:
Ajustar ou endireitar a pea de
madeira bruta.
Construo civil; fabricao de
artigos de mobilirio; fabricao
de produtos de madeira.
As mquinas de trabalhar madeiras foram
responsveis por 15% de 1.000 acidentes
graves investigados pelo INSS - SP; as
desempenadeiras so classifcadas entres
as mais perigosas.
4. INJETORAS DE PLSTICO:
Utilizada para fabricao
descontnua de produtos
moldados, pela injeo de
material platifcado no molde,
que contm uma ou mais
cavidades.
Fabricao de produtos
de plstico - distribuio
nacional, em todas as reas
com indstria, principalmente
pequenas e mdias.
Em 1992, 39% dos casos de acidentes
graves na indstria plstica foram com
mquinas injetoras de plstico.
5. GUILHOTINAS: Mquinas
ferramentas para corte
principalmente de chapas ou
lminas de metal.
metalurgia bsica; fabricao
de mquinas e equipamentos;
fabricao de mquinas,
aparelhos e materiais eltricos;
fabricao e montagem de
veculos automotores, reboques
e carrocerias.
Responsveis por: 2,6% de todos os
acidentes graves causados por mquinas;
4,5% dos casos de amputao de dedos.
6. CALANDRAS E CILINDROS:
Mquinas utilizadas com o
propsito de atingir a espessura
desejada para a seqncia do
processo.
Fabricao de produtos de
padaria, confeitaria e pastelaria;
lavanderia e tinturaria.
Responsveis por: 3,4% de todos os
acidentes com mquinas; 6,6% de todos os
acidentes graves, causados por mquinas;
16,1% de todos os esmagamentos de
dedos, causados por mquinas.
7. MOTOSSERAS
Silvicultura, explorao foresta
e servios relacionados com
estas atividades; fabricao de
produtos de madeira.
Em 43% dos acidentes so atingidos mos
e braos; 38% atingem as pernas; 6% os
ps, 8% cabea e face, e 5% o tronco.
8. MQUINAS DE
DESCORTICAR E DESFIBRAR
O SISAL
Atividades de servios
relacionados com a Agricultura;
benefciamento de outras fbras
txteis naturais.
Os acidentes com mquinas parabas
constituem um dos exemplos mais
conhecidos e trgicos, associados com
mutilaes graves, que incluem amputao
de mo e antebrao.
343
4.2.3 Previdncia e os Acidentes de Trabalho
Confrontando receitas e despesas, pode-se afirmar que o sistema de Seguro de
Acidente de Trabalho no Brasil superavitrio. De acordo com o grfco 6, em 2002
este supervit foi de R$ 1,6 bilho. Esse supervit financiou os demais benefcios
previdencirios em curso de pagamento.
GRFICO 6
ARRECADAO COM O SEGURO DE ACIDENTES DE TRABALHO E
DESPESA COM BENEFCIOS ACIDENTRIOS EMITIDOS VALORES EM R$
MILHES DE DEz/2002 INPC 1997 a 2002
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social; Boletim Estatstico da Previdncia Social
Elaborao: SPS/MPS
A despesa de R$ 3,0 bilhes em 2002 pagou um estoque mdio de 705,6 mil benefcios
de carter acidentrio. A quantidade de auxlios-acidente representou 37% do total, o que
signifcou 261,3 mil benefcios. Em seguida, destaque para o estoque das penses por
morte (130 mil benefcios, 18,4% do total) e das aposentadorias (119,9 mil, 17% do total)
(grfcos 7 e 8).
344
GRFICOS 7 e 8
QUANTIDADE MDIA E VALOR DOS BENEFCIOS ACIDENTRIOS
EMITIDOS EM 2002 AjUSTADO PELO INPC DEz/2002
QUANTIDADE MDIA
GASTO
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social; Boletim Estatstico da Previdncia Social
Elaborao: SPS/MPS
Notas (1) As penses por morte emitidas encontram-se desdobradas por cada dependente.
(2) A quantidade de benefcios emitidos apurada pela mdia dos meses de 2002.
345
A trajetria do estoque mdio de benefcios acidentrios sempre crescente, assim
como do respectivo gasto
111
, como pode ser visto nos grficos 9 e 10. Os 705,6 mil
benefcios pagos em 2002 representaram um crescimento de 4% em relao a 2001 e de
25,9% comparado a 1995, quando foram pagos 560,5 mil benefcios.
GRFICO 9
QUANTIDADE MDIA DE BENEFCIOS ACIDENTRIOS EMITIDOS
1995 a 2002
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social; Boletim Estatstico da Previdncia Social
Elaborao: SPS/MPS
111 A trajetria de crescimento da quantidade e despesa dos benefcios acidentrios no difere do comportamento
tambm crescente verifcado nos benefcios previdencirios.
346
GRFICO 10
DESPESA COM BENEFCIOS ACIDENTRIOS EMITIDOS
VALORES EM R$ MILHES DE DEz/2002 (INPC) 1995 a 2002
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social; Boletim Estatstico da Previdncia Social
Elaborao: SPS/MPS
Dentre os grupos de espcies de benefcios, no perodo 1995-2002 o estoque dos
auxlios-doena acidentrios cresceu 61,5%, com destaque para o incremento de 22,4%
somente entre 2001 e 2002. Registre-se tambm o crescimento das aposentadorias (43,5%)
e dos auxlios-acidente (35,3%) no perodo (grfco 11). A abertura da despesa por grupos
de espcies no segue o mesmo comportamento da quantidade. Percebe-se, pelo grfco 12,
que as penses por morte representam o maior volume de gastos.
347
GRFICO 11
QUANTIDADE MDIA DE BENEFCIOS ACIDENTRIOS EMITIDOS, POR
ESPCIE 1995 a 2002

Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social; Boletim Estatstico da Previdncia Social
Elaborao: SPS/MPS
348
GRFICO 12
DESPESA COM BENEFCIOS ACIDENTRIOS EMITIDOS (POR ESPCIE)
VALORES EM R$ MILHES DE DEz/2002 INPC 1995 a 2002
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social; Boletim Estatstico da Previdncia Social Elaborao: SPS/MPS
O comportamento do fuxo de benefcios acidentrios difere bastante do verifcado
no estoque. Em 2002, foram concedidos 204 mil novos benefcios acidentrios, sendo
a maioria 88,4% ou 180,3 mil de auxlios-doena
112
. O gasto com auxlios-doena
acidentrios, de R$ 98 milhes, representou 88,6% do gasto total, ou seja, tambm a maior
parte (grfcos 13 e 14).
112 Entre os anos de 2001 e 2002, observou-se um forte crescimento de 62,3% na concesso dos auxlios-doena
previdencirios explicado preliminarmente pela paralisao dos servidores do INSS (ago/2001 a nov/2001)
o que resultou em desrepresamento da concesso dos benefcios logo no incio de 2002 e da publicao
da Resoluo INSS n. 60/2001, que abriu a possibilidade de qualquer mdico credenciado concluir exames
mdico-periciais em carter decisrio. O movimento verifcado na concesso do auxlio-doena acidentrio,
que requer a Comunicao de Acidente de Trabalho CAT para a sua concesso, foi, no entanto, bem menos
intenso que o crescimento na concesso dos auxlios-doena previdencirios.
349
GRFICOS 13 e 14
QUANTIDADE E VALOR DOS BENEFCIOS ACIDENTRIOS CONCEDIDOS
EM 2002 AjUSTADO PELO INPC DEz/2002
QUANTIDADE
GASTO
Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social; Boletim Estatstico da Previdncia Social
Elaborao: SPS/MPS
Nota. As penses por morte emitidas encontram-se desdobradas por dependente.
350
4.2.4 Consideraes Finais
Historicamente, o SAT sempre teve um vis mais indenizatrio que preventivo em relao
a acidentes. O fato de se pagar benefcios aps a ocorrncia do acidente de trabalho sem
conseqncias relevantes para o empregador que o responsvel pela sade e segurana
do trabalho no ambiente da empresa no cria incentivos favorveis preveno ou para
que sejam feitos esforos para reabilitao do profssional acidentado e sua reintegrao ao
mercado. Entende-se que este um vis equivocado. O SAT precisa ter um efeito de estmulo
preveno de acidentes de trabalho, evitando a dor e perdas dos acidentados e suas famlias,
bem como os custos sociais e econmicos dos acidentes de trabalho.
Neste sentido, o Ministrio da Previdncia Social decidiu fexibilizar as alquotas
de contribuio para premiar as empresas que j investem em programas de preveno
de acidentes de trabalho e que, graas a esses programas, tm conseguido uma reduo
progressiva em seus ndices de acidentes. Alm disso, pretende-se estimular outras
empresas a fazer o mesmo e, assim, proporcionar nveis cada vez maiores de segurana
aos trabalhadores.
A lei 10.666 de maio de 2003 diz, em seu artigo 10, que a alquota de 1%, 2% ou 3%
poder ser reduzida pela metade, ou at dobrar, de acordo com os ndices de freqncia,
gravidade e custo dos acidentes de trabalho. Ou seja, empresas que investirem em
preveno de acidentes de trabalho podero colher frutos sob a forma de alquotas de
contribuio ao SAT menores que as previstas para o respectivo setor.
A metodologia para esta classifcao das empresas ainda no est defnida. Um desafo
consiste em construir, com muita cautela, indicadores objetivos e no manipulveis,
para evitar, por exemplo, incentivos subnotifcao na Comunicao de Acidentes de
Trabalho (CAT), o que seria um retrocesso. Uma alternativa, ainda sujeita a discusso,
poderia ser mesclar a anlise de dados de benefcios j concedidos, informaes do Perfl
Profssiogrfco Previdencirio (PPP), que as empresas tero que comunicar Previdncia
futuramente, com outros critrios j previstos na legislao trabalhista em relao ao
ambiente de trabalho e mesmo pensar em algum modo de participao das Comisses
Internas de Preveno de Acidentes (Cipa). importante ressaltar que a elaborao desses
indicadores ser discutida, em 2004, no mbito do Conselho Nacional de Previdncia
Social (CNPS), que precisar aprovar sua metodologia de apurao. A expectativa de que,
at meados de 2004, esses critrios estejam defnidos e a matria possa ser regulamentada.
Por fm, vale mencionar que, com a proposta de revogao do atual 10 do art. 201 e
alterao do inciso I do mesmo artigo da CF proposta na atual discusso da Reforma da
Previdncia, a operacionalizao do SAT, na prtica, no sofre alterao. Em verdade,
a responsabilidade pela cobertura dos acidentes de trabalho tem sido feita, desde 1967,
apenas pelo INSS. A Emenda n 20/98 apenas abriu a possibilidade de as seguradoras
privadas atuarem nesse mercado de seguro de acidente de trabalho, o que no chegou a
acontecer em funo da matria no ter sido regulamentada.
O Ministrio da Previdncia apia a proposta de vedao participao concomitante
do setor privado no controle do SAT porque entende que a concorrncia entre o INSS e as
351
seguradoras privadas geraria o fenmeno conhecido por seleo adversa no mercado.
Em outras palavras, haveria o risco de o setor pblico arcar com a cobertura de segmentos
com alto risco de acidente e com menores salrios uma atuao assistencial aos
excludos e aos pouco rentveis, enquanto as seguradoras privadas focalizariam seus
esforos em um pblico com maior potencial de contribuies o que gera maiores
receitas e menores riscos. Em suma, a concorrncia entre o setor pblico e o privado na
operacionalizao do SAT tende a eliminar a solidariedade entre segurados com maior
renda e menores riscos e trabalhadores mais pobres e sujeitos a maiores enfermidades.
ANEXO
ACIDENTES DE TRABALHO CONCEITOS
113
Defne-se como acidente do trabalho aquele que ocorre pelo exerccio do trabalho
a servio da empresa, ou ainda pelo exerccio do trabalho de segurados especiais,
provocando leso corporal ou perturbao funcional, permanente ou temporria, que cause
a morte, ou a perda, ou reduo da capacidade para o trabalho.
So considerados acidentes do trabalho a doena profssional e a doena do trabalho.
Equiparam-se tambm ao acidente do trabalho: o acidente ligado ao trabalho que,
embora no tenha sido a causa nica, haja contribudo diretamente para a ocorrncia da
leso; certos acidentes sofridos pelo segurado no local e no horrio de trabalho; a doena
proveniente de contaminao acidental do empregado no exerccio de sua atividade; e o
acidente sofrido a servio da empresa ou no trajeto entre a residncia e o local de trabalho
do segurado e vice-versa.
Os principais conceitos sobre o assunto so apresentados a seguir:
Acidentes Registrados - corresponde ao nmero de acidentes cuja Comunicao de
Acidentes do Trabalho - CAT foi cadastrada no INSS. No so contabilizados o reincio de
tratamento ou afastamento por agravamento de leso de acidente do trabalho ou doena do
trabalho, j comunicados anteriormente ao INSS.
Acidentes Tpicos - so os acidentes decorrentes da caracterstica da atividade
profssional desempenhada pelo acidentado.
Acidentes de Trajeto - so os acidentes ocorridos no trajeto entre a residncia e o local
de trabalho do segurado e vice-versa.
Acidentes Devidos Doena do Trabalho - so os acidentes ocasionados por qualquer
tipo de doena profssional peculiar a determinado ramo de atividade constante na tabela da
Previdncia Social.
Acidentes Liquidados - corresponde ao nmero de acidentes cujos processos
foram encerrados administrativamente pelo INSS, depois de completado o tratamento e
indenizadas as seqelas.
113 Reproduzido do Anurio Estatstico da Previdncia Social AEPS/MPS 2002
352
Assistncia Mdica - corresponde aos segurados que receberam apenas atendimentos
mdicos para sua recuperao para o exerccio da atividade laborativa.
Incapaci dade Temporri a - compr eende os segur ados que f i car am
temporariamente incapacitados para o exerccio de sua atividade laborativa. Durante os
primeiros 15 dias consecutivos ao do afastamento da atividade, caber empresa pagar
ao segurado empregado o seu salrio integral. Aps este perodo, o segurado dever ser
encaminhado percia mdica da Previdncia Social para requerimento de um auxlio-
doena acidentrio espcie 91.
Incapacidade Permanente - refere-se aos segurados que fcaram permanentemente
incapacitados para o exerccio laboral. A incapacidade permanente pode ser de dois tipos:
parcial e total. Entende-se por incapacidade permanente parcial o fato do acidentado
em exerccio laboral, aps o devido tratamento psicofsico-social, apresentar seqela
defnitiva que implique em reduo da capacidade. Esta informao captada a partir da
concesso do benefcio auxlio-acidente por acidente do trabalho, espcie 94. O outro tipo
ocorre quando o acidentado em exerccio laboral apresentar incapacidade permanente e
total para o exerccio de qualquer atividade laborativa. Esta informao captada a partir
da concesso do benefcio aposentadoria por invalidez por acidente do trabalho, espcie 92.
bitos - corresponde a quantidade de segurados que faleceram em funo do
acidente do trabalho.
As informaes foram extradas do Sistema nico de Benefcios SUB e do Sistema
de Comunicao de Acidente do Trabalho CAT, desenvolvido pela DATAPREV para
processar e armazenar as informaes da CAT que so cadastradas nas Agncias da
Previdncia Social ou pela Internet.
As informaes relativas aos acidentes registrados foram geradas exclusivamente pelo
Sistema CAT, enquanto que para os acidentes liquidados tambm foi utilizado o SUB.
Para os acidentes cuja conseqncia foi simples assistncia mdica e incapacidade
temporria utilizou-se a Data do Acidente DA como referncia temporal na
contabilizao dos acidentes liquidados a cada ano. Para mensurar o nmero de acidentes
cuja conseqncia, no ano, foi incapacidade permanente utilizou-se a Data de Incio do
Benefcio DIB.
A contagem dos bitos, a partir do Cadastro de Benefcios, envolve algumas
particularidades. A correta mensurao deve considerar os bitos de segurados que
possuam dependentes e, portanto, geraram penso por morte, mas tambm os daqueles que
morreram e, por no possurem dependentes, no geraram qualquer tipo de benefcio. No
primeiro caso, dados completos esto disponveis no SUB. No segundo caso, s podem ser
obtidos dados parciais, j que a rotina de captao do dado indicativo de morte decorrente
de acidente do trabalho depende da comunicao do bito por meio da CAT.
353
4.3 EVOLUO DOS REGISTROS DE ACIDENTES DE TRABALHO NO
BRASIL NO PERODO 1996-2004
O objetivo deste ensaio divulgar os dados sobre acidentes de trabalho ocorridos
no Brasil em 2004 e apresentar algumas hipteses sobre a evoluo dos principais
indicadores referentes a este tema no perodo 1996-2004. Os dados utilizados na
elaborao deste estudo foram retirados do Anurio Estatstico da Previdncia Social
AEPS
114
e fazem referncia apenas aos trabalhadores que contribuem com a Previdncia
Social por meio do Regime Geral de Previdncia Social RGPS e so cobertos pelo
Seguro Acidente de Trabalho - SAT
115
.
No so computados pelas estatsticas, portanto, os acidentes de trabalho envolvendo
trabalhadores autnomos, militares, trabalhadores pblicos de regime estatutrio e
trabalhadores informais. Ademais, amplamente conhecida a subnotifcao de doenas
e acidentes que exigem afastamento inferior a 15 dias e a descaracterizao de doenas
decorrentes do trabalho. Desse modo, preciso ressaltar que a quantidade de ocorrncias
aqui apresentada est provavelmente subestimada, ainda que isto no inviabilize e invalide
a anlise proposta.
4.3.1. Situao em 2004 e evoluo dos registros de acidentes de trabalho no Brasil
De acordo com dados disponveis no Anurio Estatstico da Previdncia Social - AEPS,
no ano de 2004 foram registrados 458.956 acidentes de trabalho no Brasil, quantidade que
representa cerca de 1,9% do total de trabalhadores do setor privado inscritos no Regime
Geral de Previdncia Social RGPS
116
. Em outras palavras, de cada 1.000 trabalhadores
brasileiros, cerca de 18,9 sofreram algum tipo de acidente de trabalho em 2004.
A srie histrica disposta no Grfico 1 apresenta o comportamento dos dados de
acidentes de trabalho no Brasil no perodo 1996-2004. Dentre os anos comparados, deve-
se destacar a expressiva variao ocorrida entre 2001 e 2002 e entre 2003 e 2004. Entre os
dois primeiros anos ocorreu um incremento de 15,5% (+52.820 registros) no nmero de
casos notifcados, variao muito prxima quela percebida entre 2003 e 2004 (+15,0% ou
+59.879 registros). Em um primeiro momento, estes resultados apontam para um aumento
efetivo no nmero de acidentes de trabalho no Brasil.
114 As informaes sobre acidentes de trabalho disponibilizadas no AEPS baseiam-se na Comunicao de Aci-
dentes de Trabalho CAT, sob a responsabilidade dos empregadores.
115 o caso dos empregados, dos trabalhadores avulsos e dos segurados especiais.
116 Considerou-se a quantidade mdia de contribuintes empregados em 2004, de acordo com o Anurio Estatsti-
co da Previdncia Social AEPS.
354
Grfco 1
Quantidade Total de Acidentes de Trabalho Registrados 1996 a 2004
Fonte: AEPS vrios anos.
Elaborao: SPS/MPS.
Entretanto, vale chamar ateno para a evoluo pouco previsvel das taxas de
crescimento do nmero de acidentes de trabalho entre os anos estudados. Este fenmeno
possivelmente est atrelado subnotifcao de registros, que pode estar provocando
distores na percepo quanto evoluo dos registros de acidentes de trabalho.
razovel supor a existncia de elementos que defnam um padro de comportamento
tambm para as subnotifcaes, mas deve-se ter em mente que as variaes anuais
apuradas na quantidade de registros podem ser distintas em magnitude e, em
determinados casos, em sentido.
Desse modo, no se pode ignorar que um possvel fator explicativo embora de difcil
mensurao - da magnitude das variaes destes nmeros, principalmente entre 2003 e
2004, pode residir na reduo das subnotifcaes. Outro fator importante neste contexto
diz respeito ao crescimento da populao segurada ocupada observado no perodo 1996-
2004, movimento que poderia produzir efeitos sobre o nmero de acidentes. O percentual
de segurados empregados que sofreram acidentes de trabalho a cada ano consiste em
um importante indicador para a verificao desta hiptese. Entretanto, a comparao
do resultado obtido em 2004 com aqueles de anos anteriores tende a reduzir seu poder
explicativo (Grfco 2).
355
Grfco 2
Evoluo do Percentual da Populao Vitimada por Acidentes de Trabalho
Notifcados 1996 a 2004 Em %
Fonte: AEPS vrios anos.
Elaborao: SPS/MPS.
O percentual de acidentados, que na srie analisada atingiu seu ponto mnimo em
2000 (1,6%), passou de 1,8% em 2002 e 2003 para o j mencionado 1,9% em 2004. Muito
embora o percentual de segurados empregados acidentados anualmente revele uma
tendncia de queda entre 1996 e 2001, os resultados dos ltimos anos podem indicar uma
reverso desta tendncia, corroborando a percepo de aumento efetivo no nmero de
acidentes. Em outras palavras, o aumento na populao de segurados empregados pode
ter provocado aumento nas ocorrncias de acidentes de trabalho, mas no fator sufciente
para justifcar a totalidade do aumento nos registros em relao ao ano anterior, uma vez
que este movimento - da ordem de 15,0% - foi superior ao incremento da populao de
referncia (6,9%).
4.3.2. Motivos e consequncias dos acidentes
Do total de acidentes registrados em 2004, a exemplo do que ocorreu em todos os
demais anos da srie histrica analisada, a maior parte cerca de 81,0% do total ou 371.482
corresponde a acidentes tpicos, ou seja, a eventos ocorridos durante o exerccio da
atividade profssional. A quantidade restante dividida entre acidentes de Trajeto (13,0%
ou 59.887) ocorridos durante o deslocamento do trabalhador de sua residncia para seu
356
local de trabalho e doenas do trabalho
117
(6,0% ou 27.587) decorrentes da atividade
exercida (Grfco 3). Em termos relativos a maior variao em relao a 2003 ocorreu nos
acidentes de trajeto (+20,6%), mas em termos absolutos o maior aumento ocorreu entre
os acidentes tpicos (+45.905). Estes dados mostram que a maior parte dos acidentes de
trabalho continua ocorrendo dentro do ambiente de trabalho.
Grfco 3
Quantidade total de Acidentes de Trabalho Registrados, segundo o Motivo 1996 a 2004
Fonte: AEPS vrios anos.
Elaborao: SPS/MPS.
Vale aqui desagregar os dados em funo das diferentes faixas etrias e confront-los
com os dados sobre a populao de segurados em 2004. O Grfco 4 revela que os jovens
so mais vitimados por acidentes de trajeto e, principalmente, por acidentes tpicos, o
que sugere alguma relao entre nmero de acidentes e formao profssional aqui
entendida como experincia profssional e/ou capacitao especfca. Os percentuais
ligeiramente superiores de trabalhadores em faixas etrias mais elevadas afetados por
doenas de trabalho, por sua vez, podem derivar do fato de que em geral estas doenas
so provocadas pela exposio continuada a fatores de risco, levando, portanto, algum
tempo para se manifestar.
117 Ressalte-se que esta distribuio por motivos dos acidentes de trabalho pode ser, em alguma medida, distinta
da realidade em funo da subnotifcao e da descaracterizao de determinadas doenas do trabalho, que
terminam sendo classifcadas como doenas no decorrentes da atividade profssional e do origem a benef-
cios previdencirios e no acidentrios.
357
Grfco 4
Percentual de Trabalhadores Afetados por Acidentes de Trabalho por faixas Etrias e por
Tipo de Acidente 2004 Em %
Fonte: AEPS/2004.
Elaborao: SPS/MPS.
Vale mencionar que, de acordo com os dados do AEPS 2004, os ps, as mos e a cabea
concentram os locais do corpo mais atingidos pelos acidentes de trabalho registrados. Os
ferimentos - segundo os cdigos da Classifcao Internacional de Doenas CID - mais
freqentes so, em ordem decrescente, ferimento do punho e da mo (14,0% do total de
casos registrados), fratura do punho e da mo (7,0%) e trauma superfcial do punho e da
mo (5,2%) (Tabela 1)
118
.
118 Vale ressalvar que, tendo em vista a j mencionada possibilidade de descaracterizao de doenas adquiridas
em funo do trabalho, estes dados podem estar distorcidos.
358
Tabela 1
Acidentes de Trabalho Registrados por Tipo de Ferimento, segundo os Principais Cdigos
da Classifcao Internacional de Doenas (CID) - 2004
Cdigos de CID mais Frequentes Quantidade
% sobre o
Total
S61:Ferim do punho e da mo 64.190 14,0%
S62:Fratura ao nivel do punho e da mo 32.352 7,0%
S60:Trauma superfcial do punho e da mo 23.926 5,2%
M54:Dorsalgia 15.926 3,5%
S93:Luxaco, entorse e distenso das articulaes e ligamentos do
tornozelo e do p
15.410 3,4%
S92:Fratura do p 13.512 2,9%
S82:Fratura da perna inclusive tornozelo 12.591 2,7%
M65:Sinovite e tenossinovite 12.569 2,7%
S80:Trauma superfcial da perna 10.856 2,4%
S52:Fratura do antebrao 9.914 2,2%
S90:Traums superfcial do tornozelo e do p 9.800 2,1%
S01:Ferimento da cabea 9.594 2,1%
Subtotal 230.640 50,3%
Outros 228.316 49,7%
Total 458.956 100,0%
Fonte: AEPS/2004.
Elaborao: SPS/MPS.
Quando considerados os acidentes de trabalho liquidados
119
em 2004, segundo as
conseqncias dos mesmos, verifca-se que do total de 489.524 acidentes, cerca de 82,7%
(404.700) resultaram em algum tipo de incapacidade temporria dos trabalhadores
vitimados, 14,2% em assistncia mdica, 2,6% em incapacidade permanente e, por
fm, 0,6% dos casos provocaram o bito dos trabalhadores. Na comparao com 2003,
apresentada na Tabela 2, observa-se que o principal fator explicativo para a expanso
do total de acidentes liquidados em 2004 foi o incremento no total de notifcaes de
incapacidade temporria dos trabalhadores por perodos inferiores a 15 dias.
119 Acidentes Liquidados so aqueles cujos processos foram encerrados administrativamente pelo INSS, depois
de completado o tratamento e indenizadas as seqelas.
359
Tabela 2
Variao Relativa e Absoluta de Acidentes Liquidados por Conseqncia 2003- 2004
Consequncia 2003 (a) 2004 (b)
Variao
Relativa (%) Absoluta (b - a)
Assistncia Mdica 61.351 69.460 13,2% 8.109
Incapacidade Temporria 350.303 404.700 15,5% 54.397
Menos de 15 dias 194.415 241.349 24,1% 46.934
Mais de 15 dias 155.888 163.351 4,8% 7.463
Incapacidade Permanente 13.416 12.563 -6,4% -853
bito 2.674 2.801 4,7% 127
Total 427.744 489.524 14,4% 61.780
Fonte: AEPS 2003 e 2004. Elaborao: SPS/MPS.
Na srie histrica 1996-2004, apresentada nos Grfcos 5 e 6, observa-se que o principal
fator explicativo para a expanso do total de acidentes liquidados nos ltimos anos tem sido
de fato o incremento no total de notifcaes de incapacidade temporria dos trabalhadores
por perodos inferiores a 15 dias. Os bitos e as incapacidades permanentes, cujo ndice de
subnotifcao virtualmente prximo a zero
120
, apresentam tendncia de queda, apesar do
aumento de 4,7%, entre 2003 e 2004, nas mortes por acidentes de trabalho.
120 Dentre os segurados empregados, os bitos resultantes de acidentes de trabalho tpicos no so subnoti-
fcados por razes bvias. A no subnotifcao das incapacidades permanentes, por seu turno, ocorre em
funo do fato de que benefcios permanentes difcilmente so concedidos automaticamente, devendo ser
concedidos inicialmente benefcios de natureza temporria, como o auxlio-doena. Posteriormente, caso a
percia mdica assim o determine, o acidente ser liquidado e caracterizado como gerador de incapacidade
permanente, dando origem ao benefcio correspondente.Vale lembrar, no entanto, a possibilidade de que
acidentes de trabalho descaracterizados possam resultar em bitos e incapacidades permanentes declarados
como decorrentes de fatores outros que no a atividade laboral.
360
Grfcos 5 e 6
Acidentes Liquidados por Conseqncia* 1996 a 2004

Fonte: AEPS vrios anos.
Elaborao: SPS/MPS.
* Para facilitar a visualizao, os grfcos foram construdos em escalas distintas.
361
Mais precisamente, a partir destes dados, pode-se inferir que, ao menos em parte, o
aumento no nmero de casos parece estar associado a uma maior incidncia e/ou a uma
reduo da subnotifcao de acidentes considerados menos graves e cujos custos no so
assumidos pela Previdncia Social. Este tipo de ocorrncia fca sob a responsabilidade dos
empregadores, no gera necessidade de assistncia mdica ou concesso de benefcios
acidentrios e, portanto, mais comumente omitido. Em resumo, a srie histrica do
perodo 1996-2004 sugere uma tendncia de elevao das notifcaes de acidentes com
conseqncias menores e fortalece a hiptese de reduo das subnotifcaes.
4.3.3. Retrato dos acidentes de trabalho registrados em 2004
Para o desenho de polticas voltadas para o tema de Sade e Segurana do Trabalhador,
faz-se necessrio saber no apenas a quantidade de acidentes, mas, principalmente, deve-
se identifcar algum tipo de padro na ocorrncia destes fenmenos. Neste artigo, para a
elaborao de um retrato desses eventos, foram consideradas as variveis faixa etria, setor
de atividade econmica, sexo e regio geogrfca de moradia.
Em relao idade, observa-se claramente uma concentrao de casos entre os
trabalhadores mais jovens - com idade entre 20 e 29
121
-, como mencionado anteriormente.
Como mostra o Grfico 7, esta situao no pode ser explicada apenas pela maior
participao de jovens na populao segurada, uma vez que os jovens encontram-se
sobrerepresentados na populao acidentada
122
. Este fenmeno pode estar relacionado,
em alguma medida, pouca experincia profssional e/ou insufcincia de qualifcao
adequada para o exerccio das atividades.
121 Como argumenta Geraldo Almir Arruda no artigo Sade e Segurana no Trabalho e a Previdncia Social.
Informe de Previdncia Social, volume 16, nmero 11, novembro de 2004.
122 Os jovens de 20 a 29 anos, por exemplo, representam 38,2% da quantidade de trabalhadores acidentados e
apenas 34,6% da populao total de segurados empregados.
362
Grfco 7
Distribuio dos Acidentes por Faixas Etrias 2004 Em %
Fonte: AEPS/2004.Elaborao: SPS/MPS.
Entre 2003 e 2004, como mostra o Grfico 8, os diferentes ramos da atividade
industrial concentram as maiores variaes da quantidade de acidentes de trabalho
registrados, com destaque para a variao absoluta observada na Indstria de
Transformao. Apenas a variao absoluta no nmero de acidentes notifcados no setor
industrial (+33.778 casos) representa 56,4% do incremento absoluto total verifcado em
relao a 2003 (+59879 acidentes).
363
Grfco 8
Acidentes Registrados por Setor de Atividade Econmica - 2004
Fonte: AEPS/2004.Elaborao: SPS/MPS.
Os setores de atividade econmica que registram as maiores concentraes absolutas
e relativas - de ocorrncias so os setores de Servios (44,1% do total de acidentes) e,
principalmente, da Indstria (46,1%) especialmente a Indstria de Transformao
(37,0% do total de casos). Inicialmente, a partir destes dados poder-se-ia entender que a
situao tende a ser mais grave nestes setores, em detrimento do setor agrcola. No entanto,
a comparao da participao de cada setor na populao segurada empregada e no total de
acidentes notifcados corrige esta interpretao parcialmente equivocada.
364
Tabela 3
Variao Relativa e Absoluta de Acidentes Registrados por Setor e Principais Sub-
setores de Atividade Econmica 2003 e 2004
Setor de Atividade Econmica 2003 (a) 2004 (b)
Variao
Relativa
(%)
Absoluta
(b - a)
Agricultura 35.551 37.197 4,6% 1.646
Indstria 177.781 211.559 19,0% 33.778
Extrativa Mineral 2.576 3.705 43,8% 1.129
Construo 25.980 28.540 9,9% 2.560
Servios Industriais de Utilidade Pblica 8.960 9.696 8,2% 736
Transformao 140.265 169.618 20,9% 29.353
Servios 179.669 202.566 12,7% 22.897
Comrcio Varejista 29.628 33.788 14,0% 4.160
Transporte e Armazenagem 21.460 24.766 15,4% 3.306
Servios Prestados Principalmente Empresa 28.586 28.651 0,2% 65
Sade e Servios Sociais 28.738 32.779 14,1% 4.041
Outros Servios 71.257 82.582 15,9% 11.325
Ignorado 6.076 7.634 25,6% 1.558
Total 399.077 458.956 15,0% 59.879
Fonte: AEPS 2003 e 2004.Elaborao: SPS/MPS.
Os dados apresentados na Tabela 4, resultantes da comparao anteriormente proposta,
confirmam a maior gravidade do quadro no setor industrial, onde todos os ramos de
atividade encontram-se sobrerepresentados no total de acidentes de trabalho notifcados.
Em relao aos setores de servios e da agricultura, no entanto, as concluses so distintas,
uma vez que o primeiro encontra-se subrepresentado no total de notifcaes e o segundo,
apesar do pequeno peso relativo no total de casos, encontra-se sobrerepresentado. Desse
modo, apenas a situao do setor de servios com exceo dos ramos de transporte e
armazenagem e sade e servios sociais - parece estar mais associada maior participao
do mesmo na populao segurada empregada do que necessariamente a piores condies
em termos de sade e segurana dos trabalhadores
123
.
123 Ressalte-se que a realidade dentro de cada um destes ramos de atividade pode ser extremamente heterognea,
o que desaconselha a confrmao prematura de generalizaes. Por esta razo, ao longo deste trabalho as
informaes obtidas a partir de dados agregados so sempre relativizadas e a explicao para os fenmenos
observados estruturada na forma de hipteses, que devem ser avaliadas em estudos mais robustos.
365
Tabela 4
Proporo da Quantidade Mdia Mensal de Contribuintes Empregados (a) e de
Trabalhadores Acidentados (b), segundo Setor de Atividade Econmica - 2004
Setor de Atividade Econmica
Quantidade
Mdia Mensal
de Contribuintes
Ocupados (a)
%
Quantidade
de
Acidentes
(b)
% (b / a)
Agricultura 1.474.708 5,9% 37.197 8,1% 1,4
Indstria 6.890.385 27,8% 211.559 46,1% 1,7
Extrativa Mineral 118.213 0,5% 3.705 0,8% 1,7
Construo 1.132.908 4,6% 28.540 6,2% 1,4
Servios Industriais de Utilidade
Pblica
289.284 1,2% 9.696 2,1% 1,8
Transformao 5.349.981 21,6% 169.618 37,0% 1,7
Servios 16.308.589 65,8% 202.566 44,1% 0,7
Comrcio Varejista 3.473.950 14,0% 33.788 7,4% 0,5
Transporte e Armazenagem 1.246.749 5,0% 24.766 5,4% 1,1
Servios Prestados Principalmente
Empresa
2.391.381 9,6% 28.651 6,2% 0,6
Sade e Servios Sociais 1.005.563 4,1% 32.779 7,1% 1,8
Outros Servios 8.190.945 33,0% 82.582 18,0% 0,5
Ignorado 119.587 0,5% 7.634 1,7% 3,4
Total 24.793.269 100,0% 458.956 100,0% 1,0
Fonte: AEPS/2004. Elaborao: SPS/MPS.
Muito embora os acidentes de trabalho sejam determinados por uma multiplicidade de
fatores, sabido que no Brasil coexistem formas modernas e arcaicas de produo, as quais
possuem fatores de risco muitas vezes diferenciados, mas igualmente elevados. Em muitos
casos, as atividades que utilizam processos arcaicos de produo esto entre aquelas com
elevados percentuais de informalidade nas relaes de trabalho e, conseqentemente, de
omisso de registros de acidentes. Os setores onde os trabalhadores devem interagir com
ambientes complexos e modernos, por outro lado, tradicionalmente fguram dentre aqueles com
maior participao no total de empregados formais e possuem um nmero maior de acidentes
registrados. Este o caso do setor industrial e, dentre outros, dos servios de sade, onde - alm
das mquinas e equipamentos os trabalhadores freqentemente tm de lidar com outros riscos
no desprezveis
124
. Estas ponderaes justifcam a sobrerepresentao dos setores industrial e
de alguns ramos de atividade do setor de servios no total de acidentes.
Em relao ao setor de servios, vale um argumento adicional ligado ao processo de
terceirizao, potencializado desde a dcada de 90. A expanso deste processo nos anos 90,
aliada pouca qualifcao profssional de parcela importante dos trabalhadores, pode ter
contribudo para os resultados encontrados em alguns ramos de atividade deste setor, que muitas
vezes envolve seus trabalhadores em atividades para outros setores, onde os riscos laborais
124 Nos caso dos servios de sade, riscos biolgicos e qumicos, por exemplo.
366
so mais elevados. Os dois ramos de atividade do setor de servios sobrerepresentados no total
de notifcaes transporte e armazenagem e sade e servios sociais tendem a incorporar
muitas atividades terceirizadas, dado que refora a hiptese levantada. De qualquer modo, a
confrmao desta hiptese deve passar por estudos mais aprofundados, que desagreguem ainda
mais os dados, e utilizem instrumentos analticos mais sofsticados.
O setor agrcola, por sua vez, muito embora possua participao relativamente pequena no
total de notifcaes, possui participao ainda menor na populao segurada empregada total.
Conseqentemente, como mencionado anteriormente, o setor aparece sobrerepresentado no
total de notifcaes. Aqui, mais uma vez, a explicao pode estar na natureza das atividades
desenvolvidas. Os segurados empregados, ou seja, os trabalhadores com registro em carteira de
trabalho como empregados e contribuintes da Previdncia Social nesta condio, normalmente
atuam na agricultura de alta produtividade
125
, em geral mecanizada e com usos intensivo de
defensivos agrcolas, e tendem a estar expostos aos tipos clssicos de riscos laborais
126
, muitas
vezes sem a qualifcao adequada para tanto.
Em relao dimenso de gnero, vale destacar que do total de trabalhadores acidentados em
2004, aproximadamente 77,5% (355.668) eram homens e 22,5% (103.235) eram mulheres, como
mostra a Tabela 5. Alm de possurem a maior participao no total de casos registrados, quando se
tem em conta o contingente de segurados por gnero, os homens encontram-se substancialmente
sobrerepresentados dentre os trabalhadores acidentados. Este fenmeno tende a estar relacionado
ao padro diferenciado de insero de homens e mulheres no mercado de trabalho, especialmente
no que diz respeito distribuio dos segurados empregados por setor de atividade econmica
127
.
Tabela 5
Proporo da Quantidade Mdia Mensal de Contribuintes Empregados (a) e de
Trabalhadores Acidentados (b), segundo Sexo - 2004
Sexo
Quantidade Mdia
Mensal de Contribuintes
Ocupados (a)
%
Quantidade de
Acidentes (b)
% (b / a)
Masculino 14.873.487 61,3% 355.668 77,5% 1,3
Feminino 8.529.992 35,1% 103.235 22,5% 0,6
Ignorado 876.428 3,6% 53 0,0% 0,0
Total 24.279.906 100,0% 458.956 100,0% 1,0
Fonte: AEPS/2004.Elaborao: SPS/MPS.
125 Aqui provavelmente no est contabilizada uma quantidade considervel de acidentes, especialmente aque-
les que vitimam trabalhadores que utilizam meios mais simples e defasados de produo, em regime de eco-
nomia familiar ou no, e que freqentemente encontram-se margem do sistema de proteo social brasileiro
no possuem registro em carteira de trabalho e no esto cobertos pela Previdncia Social.
126 Riscos qumicos, fsicos, biolgicos, mecnicos, psicossociais e ergonmicos.
127 De acordo com dados do Cadastro Nacional de Informaes Sociais - CNIS de 2004, os homens representam
cerca de 74,8% dos empregados do setor industrial, que acumulava cerca de 28,1% da quantidade mdia men-
sal de contribuintes empregados do referido ano e tradicionalmente apresenta maiores ndices de acidentes de
trabalho. No setor de servios inclusive comrcio -, o segundo setor em termos de quantidade de acidentes,
os homens ainda so maioria (57,1%), embora a diferena em relao participao das mulheres (41,5%)
seja consideravelmente inferior.
367
Em relao localizao geogrfca, a Regio Sudeste concentra a maior parte dos
casos de acidentes de trabalho, com 56,6% do total (259.842), sendo seguida pelas regies
Sul (23,4%), Nordeste (9,7%), Centro-Oeste (6,5%) e Norte (3,9%). A maior participao
da Regio Sudeste no total de casos registrados no surpreende, uma vez que esta acumula
tambm a maior parcela da populao de segurados empregados. Merece ateno especial
a Regio Sul, onde a participao no total de acidentes supera a participao na populao
segurada ocupada total (Tabela 6).
Tabela 6
Proporo da Quantidade Mdia Mensal de Contribuintes Empregados (a) e de
Trabalhadores Acidentados (b), segundo Grandes Regies Geogrfcas - 2004
Grandes Regies
Quantidade Mdia Mensal
de Contribuintes Ocupados
(a)
%
Quantidade
de Acidentes
(b)
% (b / a)
Norte 988.770 4,1% 17.778 3,9% 1,0
Nordeste 3.677.415 15,1% 44.401 9,7% 0,6
Sudeste 13.145.528 54,1% 259.842 56,6% 1,0
Sul 4.668.939 19,2% 107.213 23,4% 1,2
Centro-Oeste 1.799.254 7,4% 29.722 6,5% 0,9
Total 24.279.906 100,0% 458.956 100,0% 1,0
Fonte: AEPS/2004.Elaborao: SPS/MPS.
A situao das Regies Sudeste e Sul pode estar associada a maior participao das
mesmas em atividades industriais, que tendem a concentrar os registros de acidente
de trabalho. Por outro lado, na Regio Nordeste, onde a participao nos acidentes
substancialmente inferior quela observada dentre os segurados, a explicao pode residir
parcialmente no fato de que as atividades dos segurados empregados esto atreladas
majoritariamente a atividades de comrcio e servios (54,3%)
128
, nas quais a ocorrncia de
acidentes de trabalho, quando comparada ao tamanho da populao segurada empregada,
menos signifcativa. No entanto, deve-se ressaltar que, dentre outros fatores, o resultado
discrepante no Nordeste pode estar associado tambm subnotifcao de acidentes.
128 Considerando apenas as atividades econmicas desenvolvidas pelos empregados segurados.
368
4.3.4. Consideraes fnais
Os dados analisados neste artigo mostram um aumento dos registros de acidentes de
trabalho em 2004. Em relao a 2003, foi mensurado um aumento de 15,0% (+59.879)
no total de acidentes, sendo que a variao absoluta mais importante foi observada dentre
os acidentes tpicos, cuja quantidade de registros aumentou em 45.905 casos. O dado
alentador reside na percepo de que o aumento no nmero de casos ocorreu basicamente
por meio da elevao do nmero de acidentes com conseqncias menos graves, segundo
mostram as estatsticas de acidentes liquidados.
Apesar desta percepo de elevao efetiva da quantidade de acidentes, dois
fatores explicativos no devem ser descartados, a saber: (i) embora seja um efeito de
difcil mensurao, o incremento nos registros entre 2003 e 2004 pode ser resultado
de uma reduo das subnotifcaes tese reforada pelo aumento das notifcaes de
incapacidades temporrias por perodos inferiores a 15 dias, mais freqentemente omitidas
pelos empregadores; (ii) o crescimento de 6,9% da populao segurada ocupada pode
explicar ao menos uma parcela da expanso no nmero de acidentes.
Os resultados encontrados neste estudo, embora meream ser objeto de anlises mais
aprofundadas, chamam ateno para a necessidade de implementao de controles e
incentivos que resultem na melhoria dos indicadores apresentados e, conseqentemente,
garantam a melhoria da qualidade de vida e da sade do trabalhador.
Neste sentido, medidas concretas foram desenhadas no mbito da Previdncia Social
129
,
dentre as quais destacam-se: (i) fexibilizao tributria, por meio da introduo do Fator
Acidentrio Previdencirio FAP, focada na preveno de acidentes; (ii) construo do
Perfl Profssiogrfco Previdencirio PPP, documento histrico-laboral do trabalhador
que, dentre outras utilidades, servir para comprovar as condies para habilitao de
benefcios e servios previdencirios e para prover a empresa de informaes que a protejam
de aes judiciais indevidas relativas a seus trabalhadores; e (iii) introduo do Nexo Tcnico
Epidemiolgico Previdencirio NTEP como critrio para a utilizao do FAP, estabelecendo
uma relao epidemiolgica, com 99% de confana estatstica, entre o agravo sade e o
segmento econmico ao qual pertence a empresa empregadora dos segurados acidentados e,
conseqentemente, invertendo o nus da prova do empregado para o empregador.
Por fim, importante esclarecer que as medidas construdas pelo Ministrio da
Previdncia Social MPS esto inseridas em um contexto mais amplo. O Governo
Federal por meio da atuao conjunta dos Ministrios do Trabalho e Emprego, da Sade
e da Previdncia Social
130
tem trabalhado ativamente na elaborao da Poltica Nacional
de Sade e Segurana do Trabalhador, cujo objetivo geral , naturalmente, promover a
preveno de acidentes de trabalho.
129 Maiores esclarecimentos sobre o FAP podem ser obtidos na Resoluo no. 1.236 do Conselho Nacional de
Previdncia Social - CNPS, aprovada em abril de 2004. A Resoluo no. 1.254 de novembro de 2004, por sua
vez, aprovou um conjunto de medias do MPS voltadas ao tema Sade e Segurana do Trabalhador.
130 As contribuies do MPS para a construo da Poltica Nacional de Sade e Segurana do Trabalhador po-
dem ser consultadas no site do Conselho Nacional de Sade (http://conselho.saude.gov.br/wst/index.htm),
que congrega informaes e textos de apoio 3a. Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador, convocada
conjuntamente pelos trs Ministrios.
369
4.4 NOTA SOBRE ACIDENTES DE TRNSITO E PREVIDNCIA SOCIAL
De acordo com estimativa do IPEA e Associao Nacional dos Transportes Pblicos
ANTP, com base em informaes de 2001, os custos com acidentes de trnsito atingem
anualmente R$ 7,3 bilhes (preos de jan/05). Desse montante, 2,4% referem-se a custos
exclusivamente previdencirios (R$ 178,5 milhes);
Em 2003, foram registrados 390.180 acidentes de trabalho no Brasil. Destaque-se
que 12,6% desse total (49.069) referem-se a acidentes de trajeto, que ocorrem durante
o deslocamento entre a residncia e o local de trabalho, ou seja, muito possivelmente
envolvem acidentes no trnsito.
As estatsticas de acidentes de trnsito no Brasil so similares s de uma guerra. No h
exagero nesta afrmao. Em 2002, segundo o Ministrio das Cidades, cerca de 337,2 mil
pessoas foram vtimas de acidentes no trnsito
131
. Deste contingente, 18,9 mil perderam a
vida. So mais de 110 acidentes para cada 10 mil veculos, considerando a frota estimada
para aquele ano (34,3 mil automveis). Via de regra, o risco de acidentes est associado ao
uso de bebidas alcolicas, s condies das vias, alta velocidade e s condies precrias
dos veculos.
De acordo com estimativa da Organizao Mundial de Sade OMS, morrem no
trnsito, a cada ano, 1,2 milho de pessoas e 50 milhes fcam feridas em todo o mundo.
Sem investimento em preveno, as projees da OMS indicam que este contingente
aumentar 65% nos prximos 20 anos. Neste contexto mundial, infelizmente o Brasil
fgura entre os recordistas de acidentes.
Os custos oriundos dos acidentes so elevados. Muitos so incalculveis, como aqueles
relacionados ao sofrimento das vtimas, de sua famlia e de seus amigos (angstias, danos
qualidade de vida, dano permanente aparncia etc.), alm dos traumas psicolgicos.
Outros custos, mensurveis, esto ligados a atividades que so foco das polticas
pblicas, como atendimento mdico-hospitalar, reabilitao, dentre outros, e, na esfera da
Previdncia Social, ao pagamento de benefcios previdencirios.
Em pesquisa
132
divulgada em 2003, com base em dados de 2001, o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada IPEA e Associao Nacional dos Transportes Pblicos ANTP
estimaram que os custos de acidentes de trnsito na rea urbana chegaram a R$ 7,3
bilhes, a preos de janeiro de 2005, o que representa 0,4% do PIB estimado para
2004. A metodologia de apurao utilizada considera no apenas os custos mencionados
anteriormente (mdico-hospitalar, reabilitao e previdencirio), mas tambm custos de
perda de produo, que correspondem s perdas econmicas sofridas pelas pessoas e suas
famlias devido interrupo temporria ou permanente de suas atividades produtivas, custos
de danos aos veculos, custos dos danos ao equipamento urbano e sinalizao de trnsito, de
processos judiciais, entre outros. De acordo com a tabela 1 a seguir, dentre os 16 tipos de custos
considerados na pesquisa, o custo previdencirio encontra-se em 6 lugar, representando
131 Anurio Estatstico de Acidentes de Trnsito 2002, Departamento Nacional de Trnsito DENATRAN / Mi-
nistrio das Cidades.
132 Impactos Sociais e Econmicos dos Acidentes de Trnsito nas Aglomeraes Urbanas Brasileiras: relatrio
executivo / IPEA, ANTP Braslia: IPEA: ANTP, 2003.
370
2,4% do total estimado com os custos de acidentes de trnsito (R$ 178,5 milhes). Este
montante poderia ser maior, como sabido, caso a estrutura previdenciria de reabilitao
profssional fosse mais ampla para atender a demanda. Interessante observar que existe uma
concentrao dos 3 primeiros itens, que somados correspondem a 85% do custo total
133
.
TABELA 1
Custos Totais dos Acidentes nas reas Urbanas
por Componente de Custo em 2001 (Em R$ milhes de jan/05)
Componente de Custo R$ milhes (jan/05) %
1 Perda de Produo 3.131,4 42,8%
2 Mecnico 2.108,3 28,8%
3 Mdico-Hospitalar 969,6 13,3%
4 Processos Judiciais 267,0 3,7%
5 Congestionamentos 230,3 3,1%
6 Previdencirios 178,5 2,4%
7 Resgates 107,3 1,5%
8 Reabilitao 86,0 1,2%
9 Remoo 66,4 0,9%
10 Danos a equipamento urbano 44,9 0,6%
11 Outro meio de transporte 41,7 0,6%
12 Danos sinalizao de trnsito 33,3 0,5%
13 Atendimento policial 26,4 0,4%
14 Agentes de trnsito 12,5 0,2%
15 Danos propriedade de terceiros 6,2 0,1%
16 Impacto Familiar 4,3 0,1%
TOTAL 7.314,0 100,0%
Fonte: Impactos Sociais e Econmicos dos Acidentes de Trnsito nas Aglomeraes Urbanas Brasileiras:
relatrio executivo / IPEA, ANTP Braslia: IPEA: ANTP, 2003.
Adaptao: SPS/MPS. Defator: INPC.
E como se d essa relao entre acidentes de trnsito e poltica previdenciria? A
Previdncia Social um seguro e, como tal, cobre riscos. Quando ocorre um acidente,
maternidade, desemprego, invalidez, idade avanada etc., h uma reduo da renda
familiar disponvel e o benefcio previdencirio tem por objetivo permitir que o segurado e
seus dependentes mantenham sua capacidade de consumo, produzindo-se assim segurana
social. Na relao entre acidentes de trnsito e Previdncia, benefcios como penso
por morte, aposentadorias por invalidez, auxlios-doena e auxlios-acidente esto
entre as concesses mais freqentes.
133 lcito trabalhar com a hiptese de que os custos dos acidentes de trnsito possam ser inclusive maiores, uma
vez que alguns itens apresentam potencialmente difculdades metodolgicas de mensurao.
371
Em 2003, de acordo com o grfco 1 a seguir, foram registrados 390.180 acidentes
de trabalho no Brasil
134
, donde 82,0% (319.903) correspondem a acidentes tpicos, ou
seja, decorrentes do exerccio do trabalho, provocando leso corporal ou perturbao
funcional que cause morte, perda ou reduo da capacidade para o trabalho. Alm dos
acidentes tpicos, 12,6% (49.069) referem-se a acidentes de trajeto (que ocorrem durante
o deslocamento entre a residncia e o local de trabalho) e 5,4% (21.208) foram acidentes
provenientes de doenas do trabalho (resultante da atividade profssional exercida).
GRFICO 1
Quantidade Total de Acidentes de Trabalho Registrados, segundo o Motivo 2000 a 2003
Fonte: AEAT/2003 - Elaborao: SPS/MPS.
Obs. Dados sujeitos a reviso.
O gasto total com benefcios previdencirios atingiu em 2004 o patamar de R$ 128,7
bilhes, um dos maiores itens de despesa do governo (23,1 milhes de benefcios). No
entanto, no possvel identifcar, com base nos registros administrativos da Previdncia
Social, o gasto especfco com benefcios destinados a vtimas de acidentes de trnsito.
Na tabela 2, os itens em destaque referem-se aos benefcios entre os quais muito
provavelmente tambm estaro benefcios decorrentes de acidentes de trnsito.
134 Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho 2003 / SPS / MPS
372
TABELA 2
Quantidade e Despesa com Benefcios Previdencirios em 2004
(Valores em R$ milhes de dez/04 INPC)
Evoluo da Quantidade e Despesa com Benefcios Emitidos


Quantidade (dez/04)
Despesa em 2004 (Em
R$ milhes de dez/2004)
TOTAL 23.146.971 128.742,7
PREVIDENCIRIOS 19.749.723 121.410,0
Aposentadorias 12.631.481 82.197,3
Idade 6.447.106 25.671,4
Invalidez 2.522.763 12.918,6
Tempo de Contribuio 3.661.612 43.607,3
Penso por Morte 5.658.829 29.469,9
Auxlio-Doena 1.382.195 9.482,4
Salrio-Maternidade 50.574 143,6
Outros 26.644 116,8
ACIDENTRIOS 756.926 4.231,9
SENTENAS jUDICIAIS - TRF 11.126 3.100,8
Fonte: INSS
Elaborao: SPS/MPS
Muito se pode fazer para que haja um alvio nas contas previdencirias, o que levaria
a uma maior disponibilidade de alocao de recursos para outras reas. No caso dos
acidentes de trnsito, no h dvida de que medidas direcionadas sua reduo, alm da
minorao do sofrimento humano, representaro uma menor presso na despesa em vrias
reas, inclusive a rea da Previdncia Social.
373
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