Actas do XII Colquio Ibrico de Geografia

6 a 9 de Outubro 2010, Porto: Faculdade de Letras (Universidade do Porto)

ISBN 978-972-99436-5-2 (APG); 978-972-8932-92-3 (UP-FL)








Jorge Manuel Dias Sequeira
Instituto de geografia e Ordenamento do Territri da
Univeridade de Lisboa email: jmdsequeira@gmail.com

O Planeamento da Aco Estratgica na definio de
Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa

Cidades e Ordenamento do Territrio


Introduo
O Parque Alqueva o primeiro projecto a iniciar obra de um total de seis
empreendimentos tursticos previstos para as margens de Alqueva, num investimento superior a
1,2 mil milhes de euros e financiados por empresas de magnatas como Aprgio Santos, Antnio
Mexia ou Ricardo Salgado, de acordo com vrios rgos de comunicao social de 20 Dezembro
2009 (Correio da Manh, Revista Sbado, entre outros).
No fim do ano de 2004 foi anunciado o projecto de construo da Refinaria Balboa na
provncia de Badajoz, Estremadura, Espanha. O governo regional apoia o projecto e co-participa
a refinaria em 20% e o empresrio promotor o restante. O projecto foi apresentado referindo a
inocuidade da refinaria e que iria criar 3000 postos de trabalho, no referindo informao sobre
as consequncias negativas socio-econmicas e para a sade pblica e ambiental.
Os dois projectos no so compatveis pois a construo da Refinaria em Espanha pe em
causa os empreendimentos tursticos previstos para a regio da Barragem do Alqueva em
Portugal. Os planos referidos na sua maioria tem um carcter privado, mas pelo menos no caso
portugus, pe em causa um dos nossos objectivos aposta no turismo de qualidade.
Tendo em considerao este pressuposto, iremos analisar os dois projectos que impedem
a concretizao de objectivos de Portugal e provavelmente de Espanha, luz da doutrina da
Teoria Geral da Estratgia, uma vez que estamos a falar de objectivos conflituais.
Assim, o objectivo deste trabalho apresentar a Teoria Geral da Estratgia (TGE) e tentar
(dentro da informao disponvel) explic-lo usando como exemplo os projectos da refinaria
Balboa e um projecto imobilirio previsto para a regio do Alqueva.
2 O Planeamento da Aco Estratgica na definio de Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa
XII Colquio Ibrico de Geografia
A metodologia adoptada consiste na analise e exposio da doutrina de TGE em vigor no
Exrcito Portugus
1
e atravs das notcias publicadas na Internet sobre os dois projectos
perceber o seu mbito e onde se inserem na teoria.
Comearemos por apresentar alguns conceitos tericos sobre conflito e relacionados
com a Teoria Geral da Estratgia, apresentaremos os projectos referidos e posteriormente a
aplicao do exemplo de acordo com a teoria.
1. Conceitos de Conflito
Segundo o dicionrio de lngua portuguesa Conflito significa altercao, desordem, choque,
embate, luta, oposio disputa (Lello Editores, 1996).
No dicionrio da Porto Editora, conflito
2
apresentado com cinco diferentes perspectivas
(Infopedia, 2010):
- choque de elementos contrrios, discrdia, antagonismo, oposio;
- luta entre dois poderes com interesses antagnicos, guerra;
- altercao, desordem, disputa;
- momento crtico;
- estado de hesitao entre tendncias ou impulsos antagnicos;
- confronto de princpios ou leis que se contradizem mutuamente e impossibilitam a sua
aplicao.
Ao analisar-mos o dicionrio de sociologia (2010) verificamos que o conflito consiste na
Luta consciente e pessoal, entre indivduos ou grupos, em que cada um dos contendores almeja
uma condio, que exclui a desejada pelo adversrio.
Segundo Pruitt e Rubin (1986), o conflito uma divergncia de interesses percebida ou a crena
de que as aspiraes actuais das partes no podem ser alcanadas em simultneo. Para
Robbins (1996), um processo no qual um esforo propositadamente desenvolvido por A no
sentido de eliminar os esforos de B para alcanar um determinado objectivo atravs de alguma
forma de bloqueio que resulta na frustrao de B. Na perspectiva de Deutsch (2003), um conflito
ocorre quando existem actividades incompatveis: duas aces so incompatveis quando a
presena de uma inibe, obstrui, interfere ou, de alguma forma, torna a outra menos eficaz.
J para L. Coser, o conflito consiste num afrontamento em torno de valores e de
reivindicaes relativas a recursos, estatutos, direitos ou poder, em que cada um dos oponentes
visa neutralizar, ou causar danos ou eliminar o seu adversrio (APUD Couto 1988, p. 100).
Para J. Freund, o conflito consiste num afrontamento intencional entre dois seres ou
grupos da mesma espcie que manifestam, um em relao ao outro, uma inteno hostil, em
geral a propsito de um direito, e que para manterem, afirmarem ou restabelecerem esse direito

1
Existem algumas diferenas na doutrina usada no Exrcito e na Marinha.
2
Do latim conflictu choque; embate; luta.
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XII Colquio Ibrico de Geografia
procuram quebrar a resistncia do outro, eventualmente pelo recurso violncia fsica, a qual
pode tender, se necessrio, ao aniquilamento fsico (APUD Couto, 1988, p. 100).
Atendendo s definies apresentadas, verifica-se que num conflito existe animosidade
3
e
o adversrio tm uma atitude que me causa raiva e dio. Por outro lado, ambos os opositores
tm a percepo que do conflito resultam danos de vria ordem para ambas as partes. Assim os
ingredientes de uma situao conflituosa so: a atitude hostil e a escolha de determinados
processos para impor a minha vontade e a resultante danosa, de vria ordem: fsica, moral e
material (Couto, 1988). Para o nosso trabalho consideramos que o conceito de Freund o que
se adequa mais abordagem que iremos seguir.
As razes para a existncia de conflitos so diversas: problemas internos dos Estados;
populaes marginalizadas; movimentos independentistas, de guerrilha ou Revolucionrios;
devido pobreza, disputas fronteirias, disputas por recursos, entre outros.
Nesta perspectiva os conflitos surgem quando determinado actor tem objectivo(s) que so
incompatveis com os de outro actor. No ponto seguinte analisamos como so definidos os
objectivos e os que colidirem com os objectivos de outro actor, so concretizados pela
Estratgia.
2. O mtodo: Planeamento da Aco Estratgica
O termo poltica, no seu significado clssico, deve-se a Aristteles e deriva do adjectivo
Plis, significando tudo aquilo que se refere cidade, e portanto ao cidado, civil, pblico e
tambm socivel e social (Bobbio, 2000, p. 159).
O exerccio da Poltica deve ser orientado por um conhecimento cientfico adequado; por
uma doutrina ideolgica e pela considerao permanente das circunstncias de momento,
incluindo a efectiva evoluo do ambiente interno e externo em consequncia das decises
decorrentes de outros actores (Couto, 1988).
Por isso, Marques Bessa e Nogueira Pinto (1977, p. 105) definem a Cincia Poltica como
a disciplina que estuda o poder poltico segundo o mtodo cientfico, ou por outras palavras, a
cincia do Estado, uma vez que se associava a este o monoplio do uso da Fora.
O Poder considerado por vrios autores como o objecto da Cincia Poltica (Bessa e
Pinto, 1977; Bobbio, 2000; Fernandes, 2008). De notar, as diferenas da Poltica enquanto
cincia e actividade. Ao termo poltica associamo-lo como a actividade ou conjunto de
actividades que tm de algum modo, como termo de referncia, a polis, isto , o Estado (Bobbio,
2000, p. 160) ou de uma maneira mais simples como a arte de Governar (Fernandes, 2008, p.
11).

3
O outro um adversrio que tenho de vencer.
4 O Planeamento da Aco Estratgica na definio de Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa
XII Colquio Ibrico de Geografia
Qualquer unidade poltica visa duas finalidades fundamentais, a sua segurana ou
sobrevivncia e o seu progresso e bem-estar. So designados comos os fins ltimos ou
teleolgicos do Estado
4
e esto associados a expresses com independncia nacional,
integridade territorial, justia, progresso, sendo que as duas primeiras se relacionam com
a segurana e as restantes com o progresso e bem-estar (Couto, 1988, p. 307 e 308).
Norberto Norberto Bobbio (2000, p. 167) prefere falar num fim mnimo da poltica como: a ordem
pblica nas relaes internas e a defesa da integridade nacional nas relaes de um Estado com
os outros Estados, mas salienta que o fim mnimo condio sine qua non para a realizao
de todos os outros fins, sendo portanto com eles compatvel.
Importa referir que podem ser indicados pela Estratgia objectivos, na sua funo
informadora da poltica, destinados a reduzir vulnerabilidades ou a aumentar potencialidades,
que priori se situam foram do seu campo de actuao (ambiente conflitual ou competitivo).
Como por exemplo, a criao de reservas de bens essenciais (cereais, matrias primas, etc), a
configurao do traado do TGV, a localizao do novo aeroporto, a potenciao dos portos
nacionais, entre outros (Dias, 2005b).
Pelo referido, constamos que a metodologia (Planeamento de Aco Estratgica) a seguir
na definio de objectivos complexa, exigente do ponto de vista das informaes, envolve
todos os sectores do estado, devendo ser seguida ao mais alto nvel da hierarquia Poltica, no
caso nacional, ao nvel do 1 Ministro (responsvel pela conduo poltica do pas), verificando-
se a necessidade de uma estrutura de apoio permanente (rgo de staff)
5
, auxiliadora das
entidades responsveis pela concepo da Estratgia Nacional (Dias, 2005b).
Assim, o Planeamento de Aco Estratgica divide-se em trs fases, que sero
pormenorizadas em seguida:
definio de objectivos;
estudo de situao estratgica;
planeamento estratgico.

2.1 Definio de objectivos
O exerccio da Poltica deve ser orientado por um conhecimento cientfico adequado; por
uma doutrina ideolgica e pela considerao permanente das circunstncias de momento,
incluindo a efectiva evoluo do ambiente interno e externo em consequncia das decises
decorrentes de outros actores (Couto, 1988).

4
Referncia para Bobbio que considera que os fins da poltica so tantos quantas forem
as metas a que um grupo organizado se prope, segundo os tempos e circunstncia (2000, p.
167).
5
Como o nosso regime semi-presidencialista, alguns autores consideram que este rgo
poderia estar ao nvel do Presidente da Repblica.
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XII Colquio Ibrico de Geografia
Qualquer unidade poltica visa duas finalidades fundamentais, a sua segurana ou
sobrevivncia e o seu progresso e bem-estar. So designados comos os fins ltimos ou
teleolgicos do Estado
6
e esto associados a expresses com independncia nacional,
integridade territorial, justia, progresso, sendo que as duas primeiras se relacionam com
a segurana e as restantes com o progresso e bem-estar. Norberto Bobbio prefere falar num
fim mnimo da poltica como: a ordem pblica nas relaes internas e a defesa da integridade
nacional nas relaes de um Estado com os outros Estados (2000, p. 167), mas salienta que o
fim mnimo condio sine qua non para a realizao de todos os outros fins, sendo portanto
com eles compatvel.
A concretizao das finalidades ltimas pode ser interpretada e concretizada de vrias
formas, cabendo poltica definir como os objectivos ltimos (longnquos) devero ser
alcanados, pois as expresses mencionadas so muito vagas. Logo preciso declin-los, ou
seja necessrio concretiz-los em objectivos concretos (Couto, 1988).
Para a definio desses objectivos concretos, a aco poltica vai ter em considerao as
tipologias fundamentais seguintes (Couto, 1988, p. 307):
- umas de natureza subjectiva relevando, por um lado, da tradio histrica que plasmou
uma determinada conscincia nacional ou colectiva e, por outro lado, da filosofia poltica
bsica do governo, que se traduz numa determinada concepo da vida para a sociedade
poltica com a consequente hierarquia de valores constituem as intenes polticas
profundas, que comandam a poltica de um pas, tornando-se como que o motor da aco:
so os mbiles polticos;
- outras, de natureza objectiva e racional, relevando da anlise da situao poltica
7
, interna e
externa, explicando os acontecimentos actuais e as tendncias de evoluo futuras: so os
argumentos ou razes;
- outras consequentes do quadro institucional, embora em parte moldvel pela ideologia
num dado momento, define com certa permanncia, a articulao de poder, competncias
das instituies e dos decisores polticos; mecanismos de controlo institucional, que
restringem o campo das escolhas possveis.
Das concluses da anlise da situao poltica, moduladas pelos mbiles polticos e pelo
quadro institucional, so declinados os Objectivos Polticos Longnquos
8
, que vo servir de guia
aco a longo prazo.

6
Referncia para Bobbio que considera que os fins da poltica so tantos quantas forem
as metas a que um grupo organizado se prope, segundo os tempos e circunstncia (2000, p.
167).
7
do domnio da cincia poltica. Efectuar a anlise da situao poltica ,
essencialmente, dar uma explicao da conjuntura nacional e internacional do momento, ajuizar
sobre o sentido da sua evoluo, no espao e no tempo, e justificar, luz dessa explicao e
juzos e dos fins da poltica, os objectivos polticos escolhidos (Couto, 1988, p. 309).

6 O Planeamento da Aco Estratgica na definio de Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa
XII Colquio Ibrico de Geografia
Os Objectivos Polticos Longnquos tm que ser decompostos em Objectivos mais
modestos, parciais e Intermdios, cuja convergncia deve garantir a consecuo dos objectivos
longnquos. Os objectivos intermdios, continuamente adaptados s possibilidades de
momento
9
, constituem os objectivos polticos actuais, nos quais se deve incidir a orientao da
evoluo daquelas mesmas possibilidades no sentido de se poderem atingir os objectivos
longnquos (Couto, 1988, 308), figura 1.

Figura 1 Definio de Objectivos
Do referido, podemos afirmar que o princpio que deve regular a definio dos objectivos
actuais o da adaptao dos fins aos meios, ao invs, na definio dos objectivos longnquos o
princpio o da adaptao dos meios aos fins.
Na definio dos objectivos utilizamos a classificao quanto ao prazo de consecuo
ltimos, Longnquos, Intermdios e Actuais. Contudo podemos utilizar outros tipos de
classificao como quanto ao: grau de importncia Vitais
10
, Importantes
11
e Secundrios
12
;
grau de permanncia Permanentes e Variveis (ou conjunturais); mbito Geral e Sectoriais.

8
Tm que ser prosseguidos com continuidade, com progressividade, e de forma parcelar
(Couto, 1988).
9
Meios disponveis e comparao com os objectivos de outros actores.
10
So Vitais os objectivos cuja consecuo entendida como directamente indispensvel
sobrevivncia nacional, pelo que, se necessrio, o Estado mobilizar, para a sua consecuo
ou preservao, todos os recursos e recorrer a todos os meios ou processos, militares e no-
militares, que estiverem ao seu alcance; um objectivo no negocivel (Couto, 1988, p. 65,66).
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XII Colquio Ibrico de Geografia
Dos objectivos polticos nem todos se inscrevem no campo da estratgia, por no
suscitarem hostilidade ou no se destinarem a frustrar os objectivos de uma vontade poltica
adversa. Aqueles que devem ser alcanados pela estratgia constituem os objectivos
estratgicos bsicos ou objectivos poltico-estratgicos, que vm a materializar a misso
estratgica, ao nvel da estratgia total
13
.
Os objectivos poltico-estratgicos tero de ser decompostos, ao nvel das estratgias
gerais e particulares, em objectivos estratgicos intermdios, cuja convergncia e articulao
deve permitir o sucesso dos primeiros objectivos.
Alguns objectivos podem surgir como estratgicos quando aparentemente esto fora do
campo da estratgia (objectivos conflituais), mas so indicados pela estratgia, como cincia
informadora da poltica que visam eliminar ou atenuar vulnerabilidades ou alcanar determinadas
possibilidades exemplo obteno de auto-suficincia em determinados recursos (energticos,
alimentares), constituio de reservas, produo e desenvolvimento de novos tipos de
armamento, construo de uma rede de comunicaes numa determinada regio, que permita o
fcil e rpido acesso de bens e foras militares, fixao de populaes numa dada regio, entre
outros.
O conjunto dos objectivos atribudos estratgia constituem a sua misso estratgica,
isto ao nvel da Estratgia Total, destes so declinados os Objectivos estratgicos Intermdios,
que esto ao nvel das estratgias gerais e particulares (Couto 1988). A misso estratgica ser
cumprida atravs da aco estratgica.
2.2 Estudo da Situao Estratgica
Como vimos a misso estratgica ser cumprida atravs da aco estratgica destinada
a explorar os apoios possveis e:
actuar contra quem se oponha (adversrios);
agir sobre o que se oponha (foras adversas).
Desta forma para cada objectivo poltico-estratgico necessrio escolher os meios e
processos capazes de o atingir, vencendo, se for o caso, as foras que se oponham. Este
processo efectuado atravs do Estudo da Situao Estratgica. O conjunto e a combinao
daqueles meios e processos constituem a Manobra Estratgica.
Desta forma, preciso (Couto, 1988, p. 328-331):
o identificar com clareza o objectivo que se pretende atingir. Ou seja, a anlise do objectivo
deve abranger, alm da sua natureza e caractersticas, o seu significado no quadro das

11
Os Objectivos importantes relacionam-se de forma significativa, com os fins ltimos da
poltica, mas sem serem indispensveis sobrevivncia nacional, de modo que podero obrigar
ao emprego da fora militar, mas de forma limitada e de acordo com o um esforo proporcional
ao valor atribudo ao objectivo em jogo (Couto, 1988, p. 66).
12
So objectivos que se negoceia por eles.
13
A Estratgia quanto s formas de Coao divide-se em Estratgia Total, Estratgias
Gerais e Particulares.
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XII Colquio Ibrico de Geografia
potncias com interesses na rea e em especial a sua importncia para ambos os
beligerantes, uma vez que esta classificao que vai determinar a intensidade e a durao
dos sacrifcios (esforos) a fazer par o alcanar ou proteger;
o examinar as ameaas
14
, isto , as aces (manifestas ou prevseis) de um outro actor que
visa um fim que contraria o nosso objectivo. Em Estratgia apenas se consideram as
ameaas provenientes de uma vontade consciente. Por isso, tambm, afirmamos que a
ameaa o produto de uma possibilidade (capacidade) por uma inteno.
As possibilidades so de avaliao relativamente fcil e segura, j que se baseiam
numa apreciao de dados materiais e objectivos. A avaliao das intenes mais incerta,
vaga e insegura, exigindo uma profunda anlise dos interesses nacionais e dos objectivos
especficos em jogo, bem como das estratgias em curso, das redes de compromissos
existentes e dos padres de comportamento e prismas de valores dos decisores.
Dada a incerteza quanto a uma apreciao correcta das intenes h, por vezes,
tendncia para considerar a hiptese pior, orientando o planeamento nesse sentido. Tal
estrategicamente um contra-senso, visto que, os recursos so sempre limitados, a afectao
de parte substantiva desses recursos hiptese mais perigosa pode impedir a
disponibilidade de recursos suficientes para fazer face s hipteses mais provveis. Por
conseguinte, devem ser tidas em ateno prioritria as ameaas mais provveis e devem
ser tomadas medidas cautelares em relao s mais perigosas;
o examinar o potencial de que se dispe, bem como os possveis apoios que podem ser
obtidos e que determinam possibilidades de aco. A deciso sobre a doutrina e atitude
estratgicas a adoptar por um estado depende dos meios, em que todos os sectores
materializam as suas possibilidades. O conjunto dessas possibilidades denominado
Potencial de Guerra ou Potencial Estratgico, o qual pode ser definido como, o conjunto
das foras de qualquer natureza, morais e materiais, que um estado pode utilizar em apoio
da sua estratgia (Couto, 1988, p. 241). Em ltima anlise, conduz-nos ao conhecimento
das possibilidades e vulnerabilidades estratgicas de um estado.
A Fora o conjunto de recursos materiais e morais que um actor pode utilizar ou tirar
dividendos, para alcanar determinado objectivo. Na lgica deste, se constituir-se como
poltico-estratgico (ex.: forar o outro), o conjunto de recursos referidos, que poderem ser
utilizados em apoio de determinada estratgia, fazem parte do Potencial Estratgico.
As foras podem ser classificadas como se mostra na figura 2, em que as Foras
Materiais ou Tangveis exprimem valores concretos, tais como quantidades de armamento,
recursos humanos, econmicos e financeiros, entre outros; as Foras Morais ou Intangveis

14
Ameaa: qualquer acontecimento ou aco, em curso ou previsvel, que contraria a
consecuo de um objectivo e que normalmente causador de danos materiais ou morais. As
ameaas podem ser de variada natureza (Militar, econmica, psicolgica, ecolgica, subversiva,
etc.) (Couto, 1988, 329).
Jorge Manuel Dias Sequeira 9
XII Colquio Ibrico de Geografia
exprimem valores abstractos, tais como, capacidade de organizao e de realizao, a
qualidade dos chefes civis e militares, o patriotismo, a capacidade de sacrifcio e de
adaptao a novas situaes, a conscincia que a populao e o seu governo tm das
possibilidades das suas foras materiais, etc; as Foras Imediatamente Disponveis so
as foras militares e militarizadas existentes, munies em depsito, sistemas de
comunicaes construdos ou instalados, recursos financeiros ou crditos em mo, entre
outros e as Foras Latentes so foras que no podem ser imediatamente utilizadas, mas
que podem vir a s-lo num prazo de tempo mais ou menos varivel.

Figura 2 Classificao das Foras
Existem recursos que no contam para efeitos da estratgia pois existem recursos
sem utilidade relativamente a determinada estratgia, como por exemplo, um Grupo de
Carros de Combate no so adequados para numa rea de operaes densamente
arborizada.
Designamos por Potencial Terico o conjunto de foras imediatamente disponveis
e latentes (quanto situao) ou materiais e morais (quanto sua Natureza) e Potencial
Efectivo parte das foras disponveis que so, na realidade, empregues com fins
estratgicos, ou seja na concretizao de objectivos estratgicos (Couto, 1988, p.253).
Designa-se por Coeficiente de Mobilizao a relao entre o potencial terico e o
potencial efectivo. Este coeficiente altera com a poca, com a poltica do Estado e em
especial com a natureza dos objectivos a concretizar.
Quanto sua
natureza
Quanto
situao
Materiais ou
Tangveis
Morais ou
Intangveis
Imediatamente disponveis
Latentes
Disponveis depois
de activao;
Disponveis
depois de
converso;
Disponveis
depois de
desenvolvimento
ou explorao;
Disponveis
hipoteticamente.
Concentrveis ou
Inconcentrveis
FORAS
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O Potencial Estratgico traduz a fora de uma unidade poltica. Mas no deve ser
confundida com o poder dessa unidade politica, j que o Poder a revelao da fora em
circunstncias e com vista a objectivos determinados.
O conceito de Poder importante para as Relaes Internacionais, pois se no existe
entidade superior vontade e interesse dos Estados, ento podemos afirmar que ser a
relao de poder estabelecida, que moldar as relaes entre os actores do Sistema
Poltico.
Existe consenso relativamente ao conceito de Poder de Raymond Aron, como sendo
a capacidade que tem uma unidade poltica de impor a sua vontade s demais,
mediante a suposio de sanes eficazes no caso de uma no aceitao dessa vontade
(1983, p. 99).
Se a avaliao do Potencial estratgico de difcil clculo, maior a avaliao do
Poder. Podemos intuir que o Poder sempre menor que o potencial Estratgico, em
consequncia factores que degradam as foras disponveis.
Segundo Dias (2005, p. 219 e 220) o poder apresenta as caractersticas fundamentais
seguintes:
(a) o exerccio do poder que nos prova a sua existncia; s se sabe que se tem poder,
quando se exerce;
(b) o poder s tem significado em relao a outro; no absoluto e, nesta medida, o
poder relativo;
(c) o poder situacional, isto , depende da situao que se coloca;
(d) o poder depende em grande parte do juzo que fazemos da outra parte e at dos seus
prprios agentes que por vezes desconhecem o Poder que possuem, assim se justifica
o poder como fenmeno subjectivo;
(e) o poder no conversvel. No se podem converter militares em carros de combate,
isto , no existe um factor ou unidade comum, que se possa utilizar na converso de
foras no mesmo padro; no existe assim a possibilidade de utilizao de
mecanismos compensatrios;
(f) o poder multidimensional, no havendo lgica nas referncias isoladas ao poder
cultural, militar, tecnolgico, entre outros. O poder tem de ser analisado em todas as
suas dimenses, dado que multifacetado;
(g) o poder evolutivo, ou seja refere-se a determinado momento;
(h) o poder instrumental, assim um instrumento a utilizar para atingir determinada
finalidade. A obteno ou aumento de poder tem que ser entendida como um objectivo
imediato;
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XII Colquio Ibrico de Geografia
(i) o poder moralmente neutro, o facto de ter poder no vergonha nem imoral; o que o
classifica a sua utilizao para atingir objectivos, estes que podem ser legtimos ou
no.
Considerando as caractersticas do poder apresentadas, podemos considerar que o
poder se organiza em trs bases (Dias, 2005):
(a) Base objectiva conjunto de recursos (ex. energticos, alimentares, econmicos,
militares, entre outros) quantificveis e avaliveis que um actor pode utilizar;
(b) Base subjectiva conjunto de factores de carcter subjectivo ou intangveis, de difcil
quantificao, mas que so decisivos (ex. coeso nacional, patriotismo, qualidade da
poltica, qualidade da estratgia, educao, moral das Foras Armadas, entre outras);
(c) Base relativa conjunto de factores que s tem significado em relao a outro; No
mbito deste conjunto de factores incluem-se as circunstncias da eventual aplicao do
poder, a distncia de aplicao e dos meios a serem aplicados.
Resumindo efectuamos o exame do Potencial de um estado para ficar a conhecer os
seus meios (recursos) e o seu valor, aqueles que podemos utilizar no mbito da estratgia
so o potencial estratgico.
o conceber as modalidades de aco adequadas para alcanar o objectivo, tendo presentes
as ameaas, as possibilidades prprias e os apoio possveis, bem como as grandes
tendncias e motivaes do ambiente externo.
O Estabelecimento de modalidades de aco resulta de uma anlise e combinao
dos factores de deciso, isto , dos factores que condicionam a resoluo do problema.
Que so:
(a) Objectivo poltico-estratgico a alcanar (misso); grau de importncia que os
beligerantes lhe atribuem?
(b) Caractersticas do ambiente operacional analisar os apoios que podem intervir a favor
de qualquer dos beligerantes, resultando daqui o grau de liberdade de aco de que se
poder usufruir, para a conduta da aco estratgica.
(c) Potenciais estratgicos dos adversrios, suas possibilidades e vulnerabilidades;
(d) O tempo (prazos).
Beaufre preconizada a utilizao a Frmula seguinte para formular as Modalidades de
Aco: E = KFYT em que:
E o impulso estratgico;
K um factor especfico da situao concreta em questo;
F o potencial mssico;
Y o potencial dinmico;
T a durao da aco;
Para cada um dos factores apresentados, preciso ter em conta o seguinte:
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Relao de Foras se est em ntida vantagem, sensvel equilbrio ou em ntida
inferioridade;
Importncia do Objectivo secundrio, importante ou vital;
Liberdade de Aco restrita, suficiente ou grande;
Concluindo em funo dos factores de deciso, da relao de foras existentes, da
importncia do Objectivo e da liberdade de aco de que depomos, escolhe-mos a
Modalidade de Aco mais adequada. Segundo Couto (1988, p. 296-302) as
Modalidades de Aco Estratgica so as seguintes: Ameaa Directa; Ameaa Indirecta;
Presso Indirecta; Aces Sucessivas; Aco de Lassido; Aco Militar de
Aniquilamento; Aco Militar de Atrito; Aco Indirecta de Neutralizao.
Em resumo, o Estudo da Situao Estratgica consiste numa anlise dos factores de
deciso e a partir dele, formular possveis modalidades de aco, ou seja, procura-se obter
respostas s perguntas seguintes: para qu (objectivo)?; contra quem (adversrio)?; contra o qu
(ameaa)?; com o qu (meios)?; como (modalidade de aco)?
Aps este estudo sabemos quais so os meios mais adequados para atingir o objectivo
poltico-estratgico. Contudo os meios (so atribudos pela poltica) nem sempre so os ideais
por isso fundamental tirar o melhor partido dos recursos atribudos estratgia, assim o
planeamento estratgico, ltima fase do Planeamento da aco estratgica.
2.3 Planeamento Estratgico
Aps a definio dos objectivos poltico-estratgicos e de estabelecido o conceito de aco
estratgico, que vai traduzir-se em misses aos escales subordinados, atravs da fixao de
objectivos estratgicos intermdios e de directivas para a sua consecuo, segue-se a
elaborao dos planos consequentes da deciso tomada (Couto, 1988).
O planeamento estratgico condicionado por dois elementos fundamentais (Couto, 1988,
p. 341-346):
o Hipteses de Guerra (ameaas) que decorrem da anlise da interaco dos mbiles e
objectivos das diferentes vontades polticas e a sua Hierarquizao tendo em conta o grau
de probabilidade da sua concretizao e respectivos prazos; do grau de perigo e valor dos
benefcios que se esperam com a vitria;
o Prazos Crticos perodo que medeia entre a deciso e a execuo estratgica. O
Planeamento gira em torno dos prazos crticos, dependentes do momento previsto para a
passagem execuo estratgica. Aps a definio das hipteses de guerra necessrio
para cada uma a definio do prazo mnimo a partir da qual se julga mais provvel a sua
concretizao, apoiando-nos para o efeito nas concluses da anlise da situao poltica.
Os prazos crticos vo condicionar o ritmo de implementao do fortalecimento do
potencial estratgico, para que no momento da execuo estratgica a relao de foras
seja a mais adequada.
Jorge Manuel Dias Sequeira 13
XII Colquio Ibrico de Geografia
O Planeamento estratgico deve ser contnuo
15
e em funo das situaes futuras
previsveis, derivadas tambm da contnua anlise da situao poltica e estratgica (Couto,
1988).
Em sntese, o planeamento estratgico traduz-se em dois grandes tipos de planos (Couto,
1988):
o de fortalecimento do potencial estratgico mediante o desenvolvimento interno do pas,
incluindo o fortalecimento das suas foras morais e a reduo das principais
vulnerabilidades, com melhoria das estruturas, planos de foras, programas de foras, entre
outras aces;
o de guerra ou de operaes dizem respeito a todos os domnios, desde a mobilizao civil
e militar, a planos de operaes militares, planos de defesa civil, de transportes, de
evacuao de populaes (inclusive no estrangeiro), de sanes econmicas, de
fortificaes, etc.
Os planos de fortalecimento de Potencial estratgico traduzem-se em planos de dois
tipos (Couto, 1988, p. 345):
o planos de Foras, no mbito da estratgia gentica, de toda a natureza (frotas de
transportes, equipamentos de telecomunicaes, foras de segurana, etc.). Entre eles
avulta o plano de foras militares (a nossa actual Lei de Programao Militar), que vai ditar
a estrutura da fora militar, concebida em funo da estratgia militar escolhida;
o de melhoria das estruturas, no mbito da estratgia estrutural, que visa a melhorias das
estruturas de forma a tirar o mximo rendimento.
Analisado o processo terico que vai desde a definio dos objectivos polticos, na
identificao dos objectivos polticos-estratgicos (os que so concretizados pela estratgia), na
seleco dos meios mais adequados para os atingir e na elaborao de planos que possibilitem
a concretizao da Misso Estratgica, vamos no ponto seguinte caracterizar os objectivos que
em nosso entender se configuram como antagnicos.
3. Caracterizao dos Objectivos
3.1 Parque Alqueva
Segundo o Plano Estratgico Nacional de Turismo (PENT)16 a regio do Alqueva um
dos plos de desenvolvimento turstico que permitem diversificar a oferta turstica em Portugal e
responder s principais motivaes, mas necessrio implementar um modelo de
desenvolvimento sustentado, salientando a importncia da Barragem, da gastronomia e vinhos,
da proximidade a vora e de existirem Aldeias histricas preservadas.

15
Deve existir em tempo de paz e em tempo de guerra.
16
Disponvel em: http://www.turismodeportugal.pt/
14 O Planeamento da Aco Estratgica na definio de Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa
XII Colquio Ibrico de Geografia
O Parque Alqueva um projecto, desenvolvido pela Sociedade Alentejana de
Investimentos e Participaes (SAIP), foi reconhecido pelo Estado como um Projecto de
Interesse Nacional (PIN) e recebeu uma participao financeira do Estado no valor de 20 milhes
de Euros17, para apoio da 1 fase do projecto, sendo um dos investimentos mais avultados e
avanados previstos para a regio. Por isso, vamos considerar este projecto como um dos
Objectivos do nosso trabalho.
O Parque Alqueva representa um investimento total, s em produto turstico, de mais de
270 milhes de euros (a que preciso somar o investimento em turismo residencial e outras
componentes) nas trs fases do empreendimento, que dever estar finalizado em 2029.
Segundo a SAIP, este projecto, dever criar cerca de cinco mil postos de trabalho (dois mil
directos e trs mil indirectos), possui uma rea de 2.068 hectares, distribuindo-se por trs
ncleos, situados entre Reguengos de Monsaraz e a albufeira do Alqueva: Herdade das Areias
(860 hectares); Herdade do Postoro (475 hectares); e Herdade do Ronco Del Rei (733
hectares), figura n. 3.
Quando estiver terminado, o Parque Alqueva integrar sete hotis, quatro campos de
golfe, duas marinas, centro equestre, campo de frias, unidades de sade, produo de
agricultura biolgica, centro de avifauna, centros de conferncias, aldeamentos tursticos e outras
infra-estruturas (AIE, 2007).
A entidade promotora deu conta de que o Parque Alqueva cumpre um regulamento de
edificabilidade e construo assente em critrios de arquitectura sustentvel e nos mtodos
construtivos e materiais tradicionais, recorrendo tambm a sistemas de tratamento e reutilizao
das guas residuais para irrigao, incorporao de fontes de energias renovveis e processos
de certificao de qualidade ambiental. Est igualmente prevista a plantao de 27 mil novas
azinheiras e a procura de certificaes da gesto de qualidade, gesto florestal sustentvel,
gesto de sade e segurana e gesto ambiental (Lopes, 2010).
Alm destas componentes, o projecto integra outro tipo de valncias, nomeadamente trs
barragens (Areias, Sardinha e Postoro), com capacidade de armazenamento de 252.000,
340.000 e 370.000 m, respectivamente, e dois portos de recreio, com capacidade para 60 e 156
embarcaes (Lopes, 2010).
Esto contemplados tambm equipamentos recreativos, desportivos e culturais (centro
equestre, Instituto do Alentejo, campo de frias, centro desportivo) e equipamentos de apoio e
servios (portarias, estacionamentos, centros de assistncia mdica, plataformas de aterragem
de helicpteros e unidade de valorizao de resduos) (Lopes, 2010).

17
O contrato de investimento do Parque Alqueva foi assinado, em 21 de Dezembro de
2009, entre o AICEP e a SAIP, com a presena do ministro da Economia, Vieira da Silva, no
valor de 50 milhes de euros, com uma comparticipao estatal de 20 milhes de euros.
Jorge Manuel Dias Sequeira 15
XII Colquio Ibrico de Geografia

Fonte: EIA, 2007
Figura n. 3 Localizao do Parque Alqueva
As infra-estruturas, a rea agrcola, para produo hortcola e frutcola em modo de
produo biolgico e a rea natural (correspondente a cerca de 40 por cento da rea total do
Parque Alqueva) contribuem tambm para o carcter pioneiro deste empreendimento com
especial destaque no turismo integrado, inovador e de elevada qualidade, segundo os
responsveis da SAIP (Lopes, 2010).

3.2 Refinaria Balboa
Em finais de 2004 foi anunciado pelo Presidente da Junta de Estremadura (Espanha) a
inteno de construir uma refinaria de petrleo nos municpios estremenhos de Villafranca de los
Barros, Los Santos de Maimona e Fuente del Maestre, situados entre as comarcas de Tierra de
Barros e Zafra, perto do Ro Bodin, afluente do rio Guadiana, figura 4.
16 O Planeamento da Aco Estratgica na definio de Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa
XII Colquio Ibrico de Geografia

Figura 4 Localizao da refinaria Balboa
Apresentado como o maior projecto industrial da histria da Extremadura, o promotor da
Refinaria Balboa seria o Grupo Alfonso Gallardo (com BBVA, Iberdrola, Caja Madrid, Caja
Extremadura e Sociedad de Fomento Industrial de Extremadura), que realizou tambm avultados
investimentos na regio, designadamente nos sectores siderrgico e dos cimentos,
perspectivando ainda novos investimentos no sector petroqumico e energtico (centrais
trmicas).
A Refinaria Balboa ter capacidade para produzir mais de 5 milhes de toneladas de
produtos petrolferos por ano, e necessitar de um oleoduto para a ligar ao porto de Huelva com
cerca de 200 km de extenso.

Jorge Manuel Dias Sequeira 17
XII Colquio Ibrico de Geografia
Os promotores da refinaria Balboa argumentam que existe falta de produtos refinados em
Espanha (importam 45% destes produtos) e que por isso ela rentvel economicamente e ser
das refinarias mais seguras existentes no pas vizinho, segundo o seu site oficial18.

4. Aplicao Terica dos objectivos poltico-estratgicos
O Estado portugus, de acordo com a teoria, aquando da definio dos objectivos
polticos constata (comparao com os objectivos de outros actores) que os
empreendimentos tursticos previstos para a regio do Alqueva esto ameaados pela
inteno espanhola de construo da refinaria Balboa na bacia hidrogrfica espanhola.
Desta forma, o estado portugus ao querer manter os objectivos previstos, sabe que
ter ultrapassar a inteno espanhola e por isso encarregar a Estratgia para atingir este
objectivo por ser poltico-estratgico.
A Estratgia, tambm de acordo com a teoria, elabora o Estudo da Situao
Estratgica
19
para identificar os melhores meios e processos para atingir o objectivo. Assim,
de acordo com este estudo o primeiro passo ser identificar claramente os objectivos
procurando reconhecer qual o grau de importncia para os seus actores. Atendendo aos
objectivos em estudo diramos que os empreendimentos previstos para a regio da
barragem do Alqueva um objectivo Importante e a refinaria Balboa um objectivo
secundrio, atendendo aos impactos econmicos que a no concretizao teriam na
economia dos dois Estados.
O 2 passo a anlise das ameaas em que se deve identificar claramente o
acontecimento ou aco que se nos ope e o adversrio, que no presente caso j foram
identificados ou seja a ameaa a construo da refinaria e o adversrio (indirecto) o
Estado espanhol.
Posteriormente efectua-se a anlise do potencial estratgico que neste caso no ser
difcil de intuir que a Espanha ao nvel de foras materiais ser substancialmente superior,
no que diz respeito s foras morais no fcil de calcular.
Por ltimo efectua-se a seleco da modalidade de aco mais adequada, sem
esquecer os factores de deciso. Assim considerando os objectivos em causa diramos que
dispomos de grande liberdade de aco, uma vez que a refinaria causadora de poluio
e o ambiente internacional (essencialmente na Europa) a reduo do consumo dos
combustveis fosseis e apostar em energias alternativas; o potencial estratgico est em

18
Http://www.grupoag.es/refineriabalboa/empresa/empresa.php
19
Este estudo, que necessrio estar continuamente a ser actualizado, deveria ser
realizado por um rgo de Staff ou Estado-Maior ao nvel da Estratgia Total, mas este rgo
no existe em Portugal, constituindo uma das maiores lacunas da estratgia nacional.
18 O Planeamento da Aco Estratgica na definio de Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa
XII Colquio Ibrico de Geografia
ntida inferioridade (menor Populao, Foras Armadas, Economia, etc.) e a importncia
dos Objectivos exprimiramos que uma das Modalidades de Aco possvel ser a Ameaa
Indirecta.
O ponto seguinte seria a concepo dos Planos: de Fortalecimento do Potencial
estratgico e do Plano de Operaes. O 1 corresponde atribuio de objectivos
estratgia estrutural e gentica e no 2 corresponde na elaborao da estratgia
operacional. Salienta-se que o termo operaes est empregado em sentido lato,
abrangendo qualquer aco de explorao da fora e incluem as situaes em tempo de
paz.
O Plano de operaes que resultaria no dilogo constante entre a Poltica e a
Estratgia passaria essencialmente atravs da aco diplomtica e psicolgica, por um lado,
para obter um forte apoio externo (atravs do apoio da opinio pblica nacional, espanhola e
europeia) e por outro, tentar cercear a liberdade de aco do adversrio.
Se verificarmos as aces vindas a pblico, como sejam as manifestaes de
organizaes no governamentais de ambiente (ONGA) em Portugal e Espanha, incluindo a
coordenao entre ONGA nacionais e espanholas
20
, a Petio
21
que circula na Internet
contra a construo de Refinaria na Estremadura Espanhola so exemplos de aces que
visam ganhar o apoio da opinio publica e coarctar a liberdade de aco de Espanha.
As aces realizadas pela diplomacia so mais discretas e por isso passam
despercebidas, mas esta actuaria junto tanto do Governo espanhol (a antiga ministra do
Ambiente, Cristina Narbona, opunha-se a esta refinaria mas entretanto deixou o Governo),
assim de outros governos de pases da Unio Europeia assim como da Comisso Europeia.
Seria tambm, nesta lgica a posio da Agencia Portuguesa de Ambiente sobre a refinaria.
Mas podemos, tambm, especular que o projecto da refinaria surge por parte de
Espanha para obrigar Portugal a negociar e nesta negociao os espanhis poderiam
obter algumas vantagens, mas isso s ao mais alto nvel Poltico se saber.

Concluses
Podemos afirmar que existe teoria em Portugal de como se deve proceder para definir
os objectivos Polticos e como se deve proceder para os atingir. Os objectivos conflituais so
concretizados pela Estratgia (enquanto actividade) e a este tipo de objectivos designamos
por Poltico-Estratgicos.

20
Veja-se a reunio em Portugal de Miguel Manzaneda, da Plataforma Cidad Refinaria
No e de Francisco Bozzano, economista assessor da Associao para a Defesa da Natureza e
dos Recursos da Extremadura (Adenex), segundo Paulo Madeira (2009).
21
http://www.petitiononline.com/balboa/petition-sign.html.
Jorge Manuel Dias Sequeira 19
XII Colquio Ibrico de Geografia
Contudo, para a definio dos objectivos polticos, como vimos, necessrio
acompanhar permanentemente a conjuntura internacional e nacional. Para tal, deveria
existir um rgo (staff ou estado-maior) que continuamente acompanhasse essa conjuntura,
que apoiasse os decisores polticos
22
, funcionasse de forma independente e dos ciclos
polticos existentes. Como este rgo no existe em Portugal, existe grande dificuldade em
definir objectivos, veja-se o caso da localizao do aeroporto de Lisboa, as indecises sobre
o TGV, s para falar dos mais mediticos.
Verificamos que o conceito de conflito varia consoante a rea de conhecimento que
aborda a questo, sendo que para a estratgia aquele que consideramos mais adequado
o de Freund em que este aparece como um afrontamento intencional entre dois seres ou
grupos da mesma espcie, existe uma inteno hostil para com o adversrio e, para
afirmarem ou restabelecerem os seus direitos, tentam quebrar a resistncia do outro pelo
uso ou ameaa de uso da violncia fsica.
Constatmos que a teoria relativa ao Planeamento da Aco Estratgica envolve o
conhecimento de informao e a compilao de dados que s podero ser obtidos,
armazenados e tratados ao mais alto nvel do Estado, por isso a importncia do rgo acima
referido. Deste modo, a aplicao da teoria aos dois objectivos conflituais analisados foi
muito limitada (por falta de informao e meios para elaborar um estudo que envolve estas
matrias) mas, em nosso entender, serviu para mostrar como se deve abordar e tratar a
problemtica dos Objectivos Poltico-estratgicos.
Contudo, dos dados disponveis, constamos que o Governo Espanhol suspendeu a
Refinaria (precisa de mais estudos) e um ms depois o 1 Ministro portugus est a
inaugurar as obras do primeiro complexo turstico. O que aconteceu? A esta questo no
dispomos de informaes para responder (pois estas decises passam-se ao mais alto nvel
poltico e diplomtico).
Podemos apenas especular, o governo espanhol cedeu contestao que havia
atravs de organizaes ambientalistas, do governo portugus, da Unio Europeia! Ou, este
projecto da refinaria serviu apenas para servir determinada estratgia espanhola para
obrigar o governo portugus a negociar e assim obter algo que no estava a conseguir
(como por exemplo, ter acesso gua da Barragem do Alqueva) e desta forma, no
constroem a Refinaria passam por colaborar connosco e obtiveram o que queriam. Mas
como lgico eu no tenho dados que sustenham esta afirmao!

22
No caso portugus o Presidente da Repblica e o Primeiro-Ministro, pois temos um
regime semi-presidencialista.
20 O Planeamento da Aco Estratgica na definio de Objectivos. O caso do Parque Alqueva e a Refinaria Balboa
XII Colquio Ibrico de Geografia
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