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Misso da Revista do Servio Pblico

Disseminar conhecimento sobre a gesto de


polticas pblicas, estimular a reflexo e o
debate e promover o desenvolvimento de
servidores e sua interao com a cidadania.
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente: Paulo Sergio de Carvalho
Diretora de Formao Profissional: Maria Stela Reis
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Canado
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Periodicidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
Pblica.
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Luis Fernando de Lara Resende, Claudia Cristina
Muller, Ciro Campos Christo Fernandes, Carmen
Isabel Gatto, Mrcia Seroa da Motta Brando e
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Expediente
Editor responsvel: Pedro Luiz Costa Cavalcante. Editora
adjunta: Marizaura Reis de Souza Cames. Editora
executiva: Mrcia Knop. Colaboradores: Joo Tomacheski.
Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R.
Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto
grfico: Livino Silva Neto. Reviso grfica: Simonne Maria
de Amorim Fernandes. Fotos: Alice Prina e Vincius A.
Loureiro. Editorao eletrnica: Maria Marta da R.
Vasconcelos.
ENAP, 2013
Tiragem: 1.000 exemplares
Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros)
Exemplar avulso: R$ 12,00
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esto disponveis na ntegra no stio da ENAP:
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Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .
v. : il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
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CDD: 350.005
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Contents
ndice de vulnerabilidade das famlias: resultados espacializados
para a dcada de 2000 no Brasil e regies
Families vulnerability index: spatialized results to the 2000s in
Brazil and regions 147
Bernardo Alves Furtado
O complexo produtivo da sade e sua articulao com o
desenvolvimento socioeconmico nacional
Health Industrial Complex and national economic and social development 177
Las Silveira Costa, Carlos Augusto Grabois Gadelha, Jos Maldonado,
Marcelo Santo e Antoine Metten
Poltica econmica brasileira frente crise mundial recente: uma anlise
baseada nas contribuies de Kaldor
Brazilian Economic Policy and the recent world crisis: an analysis
based on the contributions of Kaldor 201
Joanlio Rodolpho Teixeira, Danielle Sandi Pinheiro e Paula Felix Ferreira
Os suportes de uma comunidade virtual de aprendizagem: uma
experincia do Governo do Estado de So Paulo, Brasil
The principles of a virtual learning community: an experience of
the Department of Public Administration of the State of So Paulo, Brazil 223
Tania Tavares-Silva, Paulo Dias e Jos Armando Valente
Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a
experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de
planejamento organizacional
Network organizations in the public sector: the case of the Brazilian
Audit Courts and the Organizational Planning Group 249
Flvia de Arajo e Silva, Tlio Csar Pereira Machado Martins e
Ivan Beck Ckagnazaroff
RSP Revisitada: O sistema de exame para o servio pblico e sua
influncia na civilizao chinesa 273
Paul F. Cressy
Para saber mais 277
Acontece na ENAP 279
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Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
Redes organizacionais no
contexto da governana pblica:
a experincia dos Tribunais de
Contas do Brasil com o grupo de
planejamento organizacional
Flvia de Arajo e Silva, Tlio Csar Pereira Machado Martins e
Ivan Beck Ckagnazaroff
Introduo
Novos paradigmas organizacionais surgiram nas ltimas dcadas, motivados
por fenmenos como a globalizao e a crise fiscal do Estado. O movimento do
New Public Management um exemplo de propostas de mudanas na adminis-
trao pblica, suscitando modificaes nas instituies em geral. Assim, alguns
valores foram incorporados aos valores tradicionais da cultura do servio pblico:
eficincia, transparncia, diversidade e orientao para o usurio.
Para Castells (1999), surgiu uma nova economia, que informacional, global
e em rede. Novas estratgias e abordagens foram desenvolvidas como respostas
diante das mudanas percebidas. As organizaes passaram a se concentrar mais
em suas core competences, desenvolver sistemas de informao apropriados e
estabelecer redes de cooperao com entidades externas. A associao de organi-
zaes em rede, com troca de recursos e informaes, uma estratgia no sentido
de agregar valor adicional aos seus membros.
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Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
Nesse contexto, a governana pblica
aparece como um dos temas principais que
tm sido discutidos recentemente, consi-
derando as interaes interinstitucionais
para a busca de melhores resultados da
atuao governamental, e enfatizando
efetividade das polticas pblicas, assim
como maior transparncia sociedade das
aes empreendidas com os recursos
pblicos.
No cenrio brasileiro, por exemplo, o
Programa de Modernizao do Sistema de
Controle Externo dos Estados, Distrito
Federal e Municpios Brasileiros (Promoex)
contemplou como um dos objetivos
alcanar maior intercmbio e cooperao
entre Tribunais de Contas (TC), tendo em
vista que o diagnstico realizado em 2002
pela Fundao Instituto de Administrao
(FIA/USP) apontou que havia baixa
integrao tcnica entre os tribunais, o que
levava ao desenvolvimento paralelo de
solues para problemas comuns, e incorria
em perda de tempo, recursos e conheci-
mentos. Tambm foi apontado que no
existiam procedimentos e prticas consoli-
dados para os tribunais, gerando diferentes
interpretaes sobre os atos julgados
(MAZZON; NOGUEIRA, 2002).
Com o advento do Promoex, foram
criados grupos temticos compostos por
representantes dos tribunais para discutir
e alinhar entendimentos de temas diversos,
como auditoria, Lei de Responsabilidade
Fiscal, planejamento estratgico etc. Esses
grupos temticos podem ser considerados
redes de cooperao.
Desse modo, esta pesquisa busca
responder seguinte questo: que bene-
fcios a adoo de uma rede de cooperao
entre os Tribunais de Contas trouxe para
os membros dessa rede?
Este trabalho tem por objetivo
identificar quais os benefcios da atuao
integrada entre instituies pblicas sob a
perspectiva das organizaes em redes,
tomando por base a recente experincia do
grupo de planejamento organizacional
(GPL), considerado como uma rede de
colaborao dos Tribunais de Contas,
criada a partir do Programa de Moderni-
zao do Sistema de Controle Externo dos
Estados, Distrito Federal e Municpios
Brasileiros (Promoex). Como objetivos
especficos, propem-se: a) descrever a
forma como o grupo foi concebido;
b) identificar quais foram os mritos
alcanados; c) levantar quais foram as
dificuldades na interao entre os atores
que compem o GPL.
Adotou-se a metodologia baseada,
principalmente, em pesquisa bibliogrfica
e documental, alm de entrevistas com
membros do referido grupo.
As pesquisas sobre redes no setor
pblico no so to desenvolvidas quanto
no setor privado, conforme apontam Isett
e Provan (2005). Dadas as diferenas exis-
tentes entre os setores, faz-se necessrio
pesquisar de forma mais aprofundada
como se d a interao por meio de redes
no setor pblico.
A atuao das organizaes em redes
um tema inovador para o servio pblico
e deve ser mais explorado, principalmente
no que tange aos resultados alcanados
pelos integrantes da rede. A ideia de coope-
rao precisa ser disseminada na adminis-
trao pblica. Nesse sentido, este trabalho
pretende contribuir para os estudos no
campo das redes organizacionais pblicas,
por meio de uma reflexo sobre os bene-
fcios proporcionados pelas mesmas aos
atores que delas fazem parte.
A fim de atender aos objetivos pro-
postos, este artigo est dividido, para alm
desta introduo, em cinco sees. A pri-
meira busca discorrer sobre a governana
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Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
pblica, identificando os pressupostos
dessa abordagem. A segunda apresenta as
caractersticas das organizaes em rede e,
em seguida, faz-se a descrio da rede dos
Tribunais de Contas. Por fim, so apresen-
tadas as consideraes finais.
Governana no setor pblico
O advento da Administrao Pblica
Gerencial (APG) ou New Public Management
(NPM), a partir dos anos 1980, trouxe uma
nova abordagem para a gesto pblica ao
implementar ferramentas gerenciais at
ento utilizadas apenas na esfera privada,
enfatizando a eficincia e o resultado
(HOOD, 1995; PACHECO, 2010; SECCHI, 2009).
A APG pode ser entendida como um
modelo ps-burocrtico e est inserida nos
quadros de reformas da administrao
pblica (SECCHI, 2009). A nova gesto
pblica gerou forte mudana na cultura das
organizaes, invertendo a antiga orien-
tao de inputs (entradas) para outputs
(resultados).
No contexto de mudanas surgidas na
gesto pblica e ora mencionadas, desta-
ca-se a temtica da governana, um modelo
de gesto que enfatiza a transparncia e
accountability. Tal tema, desenvolvido inicial-
mente nas empresas privadas (governana
corporativa) como forma de disciplinar as
relaes com os acionistas, tem sido disse-
minado para a esfera pblica, como destaca
Fontes Filho (2003), mas com um olhar
para a sociedade.
A difuso desses modelos tem
contribudo para ampliar a discusso
da governana para as demais organi-
zaes, as no mercantilistas, tais como
organizaes sem fins lucrativos, orga-
nizaes sociais e o terceiro setor, (...)
e mesmo organizaes pblicas que
esto sujeitas a padres de aceitao
sociais to importantes sua sobrevi-
vncia quanto o prprio lucro. (FONTES
FILHO, 2003, p. 5)
Fontes Filho (2003) afirma que a
governana pblica est associada a uma
mudana na gesto poltica. Ela pode ser
entendida como um novo modelo que
apropria dimenses como negociao,
comunicao e confiana. O propsito da
governana, para Kooiman e Van Vliet
(1993), no apenas lidar com problemas,
mas tambm com as oportunidades das
sociedades modernas.
Kissler e Heidemann (2006) afirmam
no existir um conceito nico de gover-
nana pblica, mas, sim, uma srie de consi-
deraes acerca de uma nova estrutura das
relaes entre Estado, iniciativa privada e
Durante esses
encontros, oficinas e
reunies tcnicas, o
grupo tem a
oportunidade de discutir
problemas comuns,
compartilhar
experincias e solues
de problemas e pensar
em aes e projetos para
benefcio de todos.
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Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
atores da sociedade civil (coletivos e indi-
viduais). A governana na administrao
pblica pode ser entendida como um mo-
delo horizontal de relaes entre atores das
esferas pblica e privada no processo de
elaborao de polticas pblicas (SECCHI,
2009; KOOIMAN e VAN VLIET, 1993).
Para Kissler e Heidemann (2006), a
governana pressupe definio de regras
e institucionalizao que sejam nem to
fortes, impedindo a capacidade de inova-
o, e nem to fracas, com objetivos estrat-
gicos mal formulados, o que poderia
comprometer a comunicao entre os
membros, alm de no favorecer o investi-
mento de pessoas em papis-chave para a
conduo dos objetivos. O risco da aliana
se perder quando essas pessoas se desvin-
culam da rede grande; portanto, Kissler
e Heidemann (2006) defendem que:
(...) sem regras de jogo, o sucesso da
governana pblica se torna antes
obra do acaso de pessoas engajadas,
mas sem papis vinculantes. As regras
do jogo devem ser negociadas entre os
atores; e, quando modeladas em con-
junto, elas tambm podem fortalecer
o autocomprometimento. (KISSLER e
HEIDEMANN, 2006, p. 497)
A governana, no contexto empresarial,
est ligada a um conjunto de princpios para
aumentar a efetividade de controle pelos
stakeholders sobre as instituies com que se
relacionam, e tambm vista como forma
de dirimir os conflitos de agncia entre
agente e principal. Ao considerar-se a ad-
ministrao pblica, Fontes Filho (2003)
destaca a necessidade de desenvolver os
sistemas de controle interno e externo como
forma de monitorar a atuao dos gestores
pblicos no interesse da sociedade ou
grupos de beneficirios.
Kissler e Heidemann (2006) tambm
destacam a ideia de transio de um
Estado convencional para um novo mo-
delo de Estado que: (i) serve de garantia
produo do bem pblico, e; (ii) aciona
e coordena outros atores a produzir com
ele o bem pblico. Sob esse aspecto,
Kissler e Heidemann (2006, p. 486) ainda
comentam que decisiva a transio do
Estado gestor (hierrquico), com ingerncia
na sociedade, para o Estado cooperativo, que
atua em conjunto com a sociedade e as
organizaes empresariais, por meio de
parcerias estratgicas.
Castells (2001) prope a definio de
Estado-rede, que redefine o Estado-Nao,
como aquele que compartilha autoridade
(capacidade institucional de impor deci-
ses) com um rol de instituies:
o Estado-Nao se articula cotidia-
namente na tomada de decises com
instituies supranacionais de distintos
tipos e em distintos mbitos (...),
tambm funcionam em rede nessa
mesma rede, instituies regionais e
locais. E, inclusive, cada vez mais, dela
participam organizaes no governa-
mentais (...) que se conectam com essa
rede interinstitucional, feita tanto
de negociao como de deciso, de
compromisso como de autoridade, de
informao como de estratgia.
(CASTELLS, 2001, p. 164)
Para Castells (2001), o Estado-rede
uma forma mais apropriada para processar
a complexidade de relaes entre os dife-
rentes nveis (global, nacional e local), a
economia, a sociedade e a poltica. a
forma poltica que permite a gesto coti-
diana da tenso entre o local e o global. O
autor prope oito princpios de funciona-
mento administrativo que sintetizam o
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Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
processo de construo do Estado-rede: a
gesto administrativa deve situar-se no
mbito mais descentralizado possvel;
flexibilidade na organizao e atuao da
administrao; coordenao dos elementos
que interagem com o Estado, com meca-
nismos de cooperao, com as adminis-
traes locais, regionais, nacionais e suprana-
cionais de todas as instituies presentes na
rede operada pelo Estado; participao
cidad; transparncia administrativa; moder-
nizao tecnolgica; profissionalizao dos
agentes da administrao; e retroao na
gesto, permitindo s organizaes corri-
girem seus prprios erros.
Castels (2001) ainda aponta que o
Estado-rede a forma de sobrevivncia do
Estado na era da informao e da
globalizao, e que seu instrumento indis-
pensvel deve ser uma administrao
flexvel e conectada.
Governana na administrao
pblica por meio de redes
A rede interorganizacional um tipo
de rede social, com carter tcnico e
operacional. Entre suas caractersticas, des-
taca-se pouca hierarquia e grande
interatividade entre seus atores. De Sordi
et al. (2009) afirmam que a essncia de uma
rede o fenmeno da coopetio, ou
seja, cooperao e competio entre
empresas. Os elementos fundamentais da
rede so os atores e as relaes que so
estabelecidas entre eles.
Como diria Mintzberg (1998), o
governo em rede pode ser entendido como
um sistema interligado, uma rede comple-
xa de relaes temporrias destinadas
soluo de problemas que a todo instante
surgem; uma rede ligada por canais infor-
mais de comunicao, cujo lema seria
conectar, comunicar e colaborar.
Segundo Marini e Martins (2004), rede
uma estrutura de organizao capaz de
reunir pessoas e instituies em torno de
objetivos comuns. Sua base de formao
o compartilhamento da informao. Os
autores expem que o conjunto de redes
do governo matricial envolve alinhamento
horizontal e vertical. No alinhamento
horizontal, as redes podem conter ligaes
simples, quando programas intrassetoriais
so implementados por uma nica organi-
zao, ou podem ser ligaes complexas,
em que os programas multissetoriais so
implementados por mltiplas organizaes,
incluindo entidades no governamentais e
entes de outras esferas do governo.
Castells (2001) menciona que uma
rede no tem centro mas, sim, ns de
diferentes dimenses e com relaes
internodais diferenciadas. Cada n
necessrio para a existncia da rede. O
autor tambm afirma que as tecnologias
da informao e comunicao que
podem proporcionar a articulao coti-
diana de uma rede de instituies com-
plexas, pois, de outra forma, a interativi-
dade dos participantes estaria prejudicada.
O autor acrescenta que o funcionamento
em rede, assegurando descentralizao e
coordenao na mesma organizao
complexa, um privilgio da era da
informao (CASTELLS, 2001, p. 164).
Castells ainda pondera que o grau de
eficincia das administraes estatais
depender de sua capacidade de processar
informaes e assegurar o processo de
compartilhamento de deciso, o que
demandar capaci dade tecnol gi ca,
recursos humanos adequados e uma
estrutura administrativa flexvel.
Quando se discute redes, Ahmadjiane
(2008) destaca tambm a criao e
compartilhamento do conhecimento entre
as organizaes que se relacionam, seja esse
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Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
relacionamento prximo ou distante, por
meio de vnculos fracos, mas de grande
alcance.
Kickert e Koppenjan (1999) comen-
tam que uma anlise mais aprofundada
acerca da gesto de redes necessria para
se verificar como as redes podem ser utili-
zadas para desenvolver polticas que bus-
quem solucionar os problemas mais com-
plexos. As organizaes entendem que a
cooperao a melhor maneira de atingir
objetivos comuns (KLINJ, 1999).
Kissler e Heidemann (2006) apontam
que o desenvolvimento da confiana entre
os membros de uma rede um pressuposto
para um estado de cooperao. Os autores
tambm explicam que a estrutura de uma
rede de atores composta por fios e ns,
sendo os fios as expectativas, objetivos e
demandas acerca da atuao dos atores e
os ns seriam os prprios atores e sua
atuao conjunta. Tambm expem que a
funo de uma rede reunir atores com
interesses diferenciados, ou at conflitantes,
para trabalharem em conjunto, buscando
agir de acordo com interesses do grupo, e
no particulares. Os membros da rede
devem negociar os interesses, ajustando-
se uns aos outros.
Mas o que leva as instituies a se orga-
nizarem em rede, tendo em vista essa
limitao dos interesses particulares? Para
Kissler e Heidemann (2006), a resposta a
essa questo que as redes protegem os
atores, ou seja,
Isso quer dizer que elas possibilitam
aos atores a resoluo de problemas
que representariam uma carga
excessiva para um ator isolado, nico.
Em outras palavras: quem trabalha
sozinho sucumbe. As redes evitam a
queda; possibilitam a soluo dos
problemas, acima de tudo, pela ao
conjunta. Sua estabilidade resulta,
assim, da presso por cooperao e do
bom xito da cooperao. (KISSLER E
HEIDEMANN, 2006, p. 495)
Kissler e Heidemann (2006) ressaltam
ainda que a governana pblica no pode
ser imposta: um processo de troca que
oscila entre o topo e a base em toda a
organizao. Portanto, a nova cultura de
governana deve estar impregnada em
todas as organizaes participantes da
estrutura de governana. Desse modo, os
parceiros, liderando uma coalizo em rede
ou uma aliana, iro construir efetivamente
as bases para o desenvolvimento de uma
confiana mtua. (KISSLER E HEIDEMANN,
2006, p. 496).
Os estudos preliminares sobre redes
de polticas pblicas, por volta dos anos
1960, focavam na importncia das relaes
de cooperao entre organizaes, na
forma como elas trabalhavam e no impacto
dessas relaes na estrutura e comporta-
mento organizacional. Acredita-se que
grupos interdependentes de duas organi-
zaes, colaborando e cooperando uma
com a outra, so mais efetivos para prover
servios mais complexos comunidade do
que se atuassem de forma isolada. A lgica
por trs disso foi construda nos conceitos
da Teoria dos Jogos, que aponta que a
cooperao tende a produzir resultados
mais favorveis para ambas as partes do
que se as mesmas competissem (PROVAN E
MILWARD, 2001).
Recentemente, o foco de estudo foi
ampliado, buscando verificar a efetividade
das atividades da rede e considerando as
vrias interaes entre os atores. neces-
srio verificar se as redes no setor pblico
realmente funcionam. Entretanto, a dificul-
dade de avaliar a efetividade de uma rede
ainda maior do que a de avaliar uma
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Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
organizao isolada. A avaliao da
efetividade deve ser feita pela tica dos
stakeholders. Entretanto, existem diversos
stakeholders com vises diferenciadas de
como o sucesso da rede deve ser
mensurado (PROVAN E MILWARD, 2001).
Alm dos aspectos ora discorridos
sobre as redes de polticas pblicas, cabe
destacar que as redes de cooperao, de
uma forma geral, apresentam alguns bene-
fcios que surgem por meio do relaciona-
mento cooperativo entre os diversos atores
que compem a rede, conforme elencado
por Gameiro (2013):
a) melhor aproveitamento dos recursos;
b) partilha de riscos;
c) fortalecimento no poder de nego-
ciao (tanto em atividades de compras
quanto em atividades de venda), entre outros.
Aspectos metodolgicos
Em termos gerais, a pesquisa possui
um carter descritivo, uma vez que pre-
tende descrever os fatos e fenmenos de
uma dada realidade para uma melhor
compreenso de como esse processo se
desenvolve (TRIVIOS, 2007).
Trata-se de uma pesquisa qualitativa,
pois apresenta as seguintes caractersticas:
foco nas percepes e nas experincias dos
participantes; concentrao no processo
que est sob anlise; dados so interpretados
em relao aos detalhes de um caso e no
s suas generalizaes (CRESWELL, 2007).
Para atender ao objetivo proposto no
presente trabalho qual seja: identificar quais
os benefcios da atuao integrada entre ins-
tituies pblicas sob a perspectiva das
organizaes em redes, tomando por base a
recente experincia do grupo de planejamento
organizacional , foram utilizadas duas
tcnicas de pesquisa: documental e entrevista
(MARTINS E TEFILO, 2009).
O grupo de planejamento organiza-
cional (GPL/Promoex) formado por
membros das reas de planejamento dos
Tribunais de Contas dos Estados, Distrito
Federal e Municpios do Brasil, assim como
por membros de outras instituies
pblicas, conforme descrio a ser apresen-
tada adiante.
Inicialmente foi feito levantamento de
dados por meio de pesquisa documental
dos relatrios de atividades, atas de
reunies e encontros tcnicos do grupo de
planejamento organizacional, disponveis
no Portal dos Tribunais de Contas.
A pesquisa documental tambm foi
realizada por meio de consulta ao Relatrio
de Progresso Promoex do primeiro
semestre de 2012, como forma de identi-
ficar dados que pudessem ser utilizados na
triangulao com outras fontes de dados
... vrios
avanos desse grupo
podem ser
destacados, como o
compartilhamento
de um mesmo
software para
monitoramento da
execuo do
planejamento
estratgico por 25
tribunais...
RSP
256 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
(entrevistas). Tal relatrio encontra-se
disponvel no site do Ministrio do Planeja-
mento, Oramento e Gesto.
Em seguida, foram realizadas entre-
vistas no estruturadas cujas caractersticas
so a liberdade de desenvolvimento das
situaes nas direes consideradas mais
adequadas pelo entrevistador, de forma a
explorar amplamente uma questo
(LAKATOS E MARCONI, 2010). As entrevistas
tinham a inteno de levantar as percepes
dos membros do grupo de planejamento
acerca dos avanos alcanados, dificuldades
encontradas e ameaas continuidade dos
trabalhos do grupo temtico.
Foram entrevistados seis membros do
GPL, escolhidos aleatoriamente entre os
doze membros do grupo, sendo todos
servidores de carreira tcnica, que atuam
nas unidades de planejamento dos respec-
tivos tribunais. Foram preservadas as
identidades dos entrevistados.
Para Lakatos e Marconi (2010), a entre-
vista um importante instrumento de
investigao social e apresenta como
vantagens: oportunidade de obter dados
que no se encontram em fontes docu-
mentais e que sejam relevantes e signifi-
cativos; possibilidade de conseguir
informaes mais precisas, entre outras.
Entretanto, algumas limitaes desse tipo
de pesquisa de campo, apresentadas pelas
autoras, so a dificuldade de comunicao
entre as partes, reteno de dados impor-
tantes devido ao receio de que a identi-
dade do entrevistado seja revelada, alm
de tomar muito tempo e ser de difcil
realizao. Levando em conta as vantagens
e limitaes desse e de outros mtodos de
pesquisa, considerou-se que a entrevista
seria a forma mais adequada para atender
aos objetivos propostos neste trabalho.
O roteiro da entrevista foi elaborado
segundo a linha da anlise SWOT, com
identificao dos pontos fortes e fracos do
grupo, assim como de oportunidades
(desafios) e ameaas. As entrevistas ocorre-
ram durante o ms de dezembro de 2011,
direcionadas pelas questes listadas no
Quadro 1.
A rede dos Tribunais de Contas
A proposta do presente trabalho
apresentar um estudo sobre o grupo de
planejamento organizacional, sob a pers-
pectiva de organizaes em rede de coope-
rao entre organizaes pblicas,
apontando os benefcios da rede a partir
da percepo dos cooperados. Os compo-
nentes da rede so servidores dos Tribunais
de Contas, entidades que atuam no mesmo
ramo (controle externo), mas que no
mantm vnculo entre si. Trata-se de uma
rede formada principalmente por insti-
tuies com jurisdio estadual/municipal,
que conta tambm com membros de orga-
nizaes da esfera federal.
Os Tribunais de Contas no Brasil so os
rgos responsveis pelo controle externo,
tendo entre suas competncias constitucionais
a de apreciar as contas prestadas pelos chefes
do Poder Executivo e julgar as contas dos
administradores e demais responsveis por
dinheiro, bens e valores pblicos da adminis-
trao direta e indireta (BRASIL, 2012).
So rgos da administrao direta e que
possuem autonomia administrativa. Entre as
principais caractersticas, tem-se o carter
colegiado das decises e o poder coercitivo
de impor sanes.
Existem 33 Tribunais de Contas no
Brasil: 26 referentes aos Estados da
Federao, um do Distrito Federal e seis
Tribunais de Municpios (nem todos os
Estados optaram por criar um tribunal
especfico para o municpio-capital). Cada
instituio atua de forma autnoma, no
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257 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
Pergunta
Quais os pontos fortes e fracos do grupo
de planejamento organizacional (GPL)?
Quais foram os avanos alcanados aps
criao do GPL?
Quais foram os maiores mritos do GPL?
Quais foram as maiores dificuldades encon-
tradas pelo GPL desde sua concepo? Voc
considera que as dificuldades foram
superadas?
Existem ameaas/entraves continuidade
do grupo? Quais so essas ameaas?
Quais os principais desafios para o GPL que
esto por vir?
Voc considera que o GPL contribuiu para
as aes de modernizao dos Tribunais de
Contas? Em que medida?
Objetivo
Identificar qual a opinio dos integrantes
do grupo acerca dos pontos fortes e fracos
deste, a fim de levantar caractersticas do
grupo estudado.
Identificar quais foram os resultados
advindos da atuao do grupo que no ha-
viam sido atingidos antes da criao do
mesmo.
Levantar, entre os resultados alcanados
pelo GPL, aqueles que foram mais impor-
tantes, ou seja, que tiveram maior impacto.
Identificar quais foram as barreiras que o
grupo superou e quais as dificuldades que
ainda persistem para as aes integradas.
Identificar se existem aspectos que podem
vir a interromper as atividades do grupo.
Levantar a percepo dos integrantes acer-
ca de questes complexas e desafiadoras
para o grupo.
Identificar qual a opinio dos integrantes
acerca dos benefcios para os Tribunais de
Contas por meio de aes de moderniza-
o, a saber: planejamento estratgico,
redesenho de processos etc.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Quadro 1: Perguntas para entrevista e objetivos das questes
tendo sido criado ainda um rgo central
que dite regras para todos os Tribunais de
Contas. Ser contextualizado, a seguir, o
programa do governo federal, Promoex,
que proporcionou, entre outras aes de
destaque, a criao do grupo de planeja-
mento organizacional (GPL).
O programa Promoex
Pesquisa realizada em 2002 pela
Fundao Instituto de Administrao da
Universidade de So Paulo, com intuito
de elaborar um diagnstico dos Tribunais
de Contas, apontou a existncia de um rol
de problemas, entre eles: falta de planeja-
mento e controle gerencial; falta de maior
integrao e homogeneizao de proce-
dimentos e decises; baixo nvel de
disseminao das melhores prticas entre
os tribunais; prevalecimento do esforo
individual em detrimento do coletivo,
levando ao desenvolvimento paralelo de
solues para problemas comuns, com
perda de tempo, recursos e conheci-
mento; burocratizao das atividades;
l enti do das respostas ( MAZZON E
NOGUEIRA, 2002).
RSP
258 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
Diante desse cenrio, foi criado o pro-
grama Promoex, com incio no ano de 2006
e previso inicial de trmino para 2009, mas
estendido para junho de 2012, objetivando
a modernizao do conjunto de Tribunais
de Contas que atuam nos Estados, Distrito
Federal e Municpios, principalmente por
meio da capacitao de pessoal, introduo
de novos procedimentos e sistemas
organizacionais e investimentos em
informtica (PORTAL DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS DO BRASIL, 2011). Inicialmente
composto por 32 dos 33 Tribunais de
Contas do Brasil, o Promoex, em 2011, era
composto por 28 deles.
Abrucio (2007) discorre sobre os
programas de modernizao comandados
pelo Governo Federal, como o Programa
Nacional de Apoio Modernizao da
Gesto e do Planejamento dos Estados e
do Distrito Federal (Pnage) e o Promoex:
Depois de duas dcadas de reformas
nas quais a reduo do aparato e dos
gastos estatais constituiu o fio con-
dutor do processo, o Pnage e o
Promoex priorizaram a reconstruo
da administrao pblica em suas
variveis vinculadas ao planejamento,
aos recursos humanos, sua interco-
nexo com as polticas pblicas e ao
atendimento dos cidados. (ABRUCIO,
2007, p. 78)
Abrucio (2007) tambm comenta as
qualidades do programa, como a realizao
de um diagnstico sobre a situao dos
Tribunais de Contas, em vez da proposio
de modelos fechados aos Estados. O autor
tambm comenta que
o maior avano do Pnage/Promoex
foi construir tais programas por meio
de ampla participao e discusso com
os Estados e Tribunais de Contas. Esse
modelo intergovernamental e
interinstitucional mais participativo
e funciona mais em rede do que de
forma piramidal. (ABRUCIO, 2007, p. 78)
Segundo Loureiro, Teixeira e Moraes
(2009), o programa est inserido no con-
texto de modernizao da administrao
pblica e tem gerado grande impacto nos
Tribunais de Contas, pois, alm de atuar
na modernizao tecnolgica, tem alterado
as relaes de poder internas entre conselho
deliberativo e corpo tcnico. Os tcnicos
tm participado mais dos processos
decisrios, ao conduzirem o desenvolvi-
mento do programa dentro dos tribunais e
ao manterem contato direto com o Minis-
trio do Planejamento e organismos inter-
nacionais. Isso lhes traz visibilidade
externa e lhes permite desenvolver aes
conjuntas e articuladas em nvel nacional
e mesmo internacional (LOUREIRO;
TEIXEIRA; MORAES, 2009, p. 754).
Um dos membros do GPL comentou,
durante a entrevista, que o Promoex foi
um marco para todos os Tribunais de
Contas, na medida em que o cenrio, que
se pode verificar nessas cortes de contas
aps o programa, bem diferente daquele
encontrado antes do incio do programa,
uma vez que essas se tornaram mais
modernas, em termos dos procedimentos
e modelos de gesto.
Um dos objetivos do Promoex o for-
talecimento e integrao dos Tribunais de
Contas. At o incio do programa, cada
tribunal atuava de forma isolada e com
pouco compartilhamento de experincias
e entendimentos tcnicos. Uma das
solues para aumentar a integrao foi a
criao de grupos temticos formados por
representantes de cada tribunal de contas,
com intuito de compartilhar informaes,
RSP
259 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
ferramentas de gesto e discutir assuntos
tcnicos para harmonizar o entendimento
dessas instituies, principalmente no que
tange aplicao da Lei de Responsabi-
lidade Fiscal.
Existe ainda a Associao dos
Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil (Atricon), que tambm objetiva o
entrosamento e a coordenao das ativi-
dades das cortes de contas (PORTAL DOS
TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 2011).
Porm, os encontros dessa associao so
direcionados aos conselheiros dos
tribunais, ou seja, so encontros que
apresentam cunho poltico. J o escopo dos
encontros dos grupos temticos, em que
se renem servidores/gestores das diversas
reas, mais tcnico, com intuito de estu-
dar/aprimorar os procedimentos e prticas.
Os grupos temticos nacionais focam nas
seguintes reas: grupo de responsabilidade
fiscal; grupo de planejamento organizacional;
educao corporativa; comunicao institu-
cional; tecnologia da informao; gesto de
pessoas; auditoria operacional; atos de
pessoal; procedimentos contbeis; padroni-
zao de relatrios; contas de governo;
processo eletrnico e sistematizao de infor-
maes contbeis e fiscais.
O objeto de estudo desse trabalho ser
o grupo de planejamento organizacional,
detalhado a seguir.
Histrico do grupo de planejamento
organizacional
O grupo de planejamento organi-
zacional (GPL) foi criado no final de 2008
com a finalidade de apoiar a efetiva
implantao do planejamento estratgico
e o aprimoramento gerencial, bem como
contribuir para a integrao e o comparti-
lhamento de conhecimentos e experincias
entre os Tribunais de Contas (com o passar
dos anos, os objetivos foram expandidos,
como atuar no apoio ao redesenho de
processos de trabalho e construo de
indicadores de desempenho). Inicialmente,
esteve sob coordenao de um servidor do
Tribunal de Contas do Estado de Tocantins
por um perodo de um ano. A partir do
ano de 2009, passou a ser coordenado por
uma servidora do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais. O grupo
composto por 12 membros: dois do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), um
da Atricon, um do Instituto Rui Barbosa
(IRB), e por oito membros dos Tribunais
de Contas Estaduais. Para fortalecer as
aes do GPL, foi criado um grupo de
e-mails chamado GPLAN, que
integrado por cerca de 90 servidores das
reas de planejamento de todos os
Tribunais de Contas, que tambm se
encontram periodicamente nos eventos do
Todos os
entrevistados
concordam que as
aes do grupo
contriburam
efetivamente para as
aes de
modernizao dos
Tribunais de
Contas.
RSP
260 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
GPL. Desse modo, os atores da rede so
tcnicos dos Tribunais de Contas ou de
instituies de apoio aos tribunais (Atricom
e IRB), alm dos dois membros do TCU.
Antes mesmo da criao do GPL,
representantes das reas de planejamento j
haviam-se reunido em dois momentos, no
ano de 2008, no Encontro de Planejamento
no Tribunal de Contas do Estado de
Tocantins e na I Oficina de Capacitao do
TCU, cujo tema foi plano estratgico e
mapeamento de processos. Aps sua con-
cepo, o grupo se reuniu em diversos mo-
mentos, conforme descrio no Quadro 2.
Durante esses encontros, oficinas e
reunies tcnicas, o grupo tem a oportuni-
dade de discutir problemas comuns,
compartilhar experincias e solues de
problemas e pensar em aes e projetos para
benefcio de todos. A possibilidade dos inte-
grantes se conhecerem e interagirem
pessoalmente refora o vnculo entre os
mesmos. Cabe ressaltar que, considerando
que a extenso geogrfica um fator
dificultador para que os encontros possam
ocorrer com maior frequncia, tendo em
vista, tambm, os recursos financeiros que
so necessrios para o deslocamento dos
participantes, o grande qurum desses
eventos pode refletir a adeso e compro-
metimento dos Tribunais de Contas com
o grupo. Na maioria dos eventos estiveram
presentes representantes da quase totali-
dade dos Tribunais de Contas. Ainda com
relao a esse tema, Baker, Kan e Teo
(2011) tambm mencionaram a questo
geogrfica como uma barreira colabo-
rao entre os membros de uma rede
australiana estudada, devido impossibi-
lidade de acontecerem contatos face a face
com frequncia.
Alm dessa interao durante os
encontros presenciais, o grupo mantm
contato por e-mails, por telefonemas e
visitas tcnicas. Frequentemente, o grupo
troca documentos (minutas de regulamen-
taes e formulrios), contatos de empresas
de consultoria e treinamento, escopo de
projetos, entre outros. utilizado, para
consulta de documentos, o Portal dos
Tribunais de Contas do Brasil (Controle
Pblico), que dispe de um ambiente de
colaborao em que podem ser encon-
tradas, em ambiente restrito aos membros,
atas de reunies, apresentaes dos encon-
tros, guias e manuais de consulta.
No incio do ano de 2009, apenas 14
tribunais participantes do Promoex haviam
elaborado plano estratgico. Uma das metas
do Promoex era que 100% dos participantes
Quadro 2: Eventos do grupo de planejamento organizacional
Fonte: Relatrio de atividades do grupo de planejamento/Promoex.
Data
2009
Abril/2010
Agosto/2010
Maio/2011
Junho/2011
Setembro/2011
Evento
Seminrio de Solues Compartilhadas e I Reunio Tcnica, em
Curitiba/PR
I Encontro de Planejamento Estratgico, em Natal/RN, contando
com a participao dos conselheiros e tcnicos
II Oficina de Capacitao, no TCU
II Reunio Tcnica, no Distrito Federal
Reunio Tcnica, no Distrito Federal
II Encontro de Planejamento Estratgico, em Porto Alegre/RS
RSP
261 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
tivessem o planejamento estratgico criado
e implementado at o final do programa.
Essa meta foi alcanada no ano de 2012,
em que dois tribunais restantes estavam
implantando o primeiro ciclo de
planejamento estratgico. Cabe ressaltar que,
nesse processo de formulao do plano es-
tratgico, vrios tribunais trocaram informa-
o entre si, uma vez que alguns deles esto
frente do processo e outros estavam co-
meando. Em pesquisa realizada nos Tri-
bunais de Contas, Silva e Gonalves (2011)
pontuaram que oito dos 10 tribunais
respondentes utilizaram como referncia
para elaborao do seu plano estratgico o
plano de outros tribunais, sendo o TCU ci-
tado por trs dos respondentes.
O grupo de planejamento organiza-
cional formou cinco grupos menores para
discutir temas especficos como: (i) indi-
cadores, (ii) redesenho de processos, (iii)
monitoramento do plano estratgico por
meio de software, (iv) documentao e
(v) eventos. Cada subgrupo interage por
meio de troca de e-mails e conversas por
telefone, e apresentam os resultados
discutidos/pesquisas realizadas para todo
o grupo em encontros presenciais.
Pontos fortes, avanos alcanados
e mritos do GPL segundo os entrevis-
tados
Em quase trs anos de existncia,
vrios avanos desse grupo podem ser
destacados, como o compartilhamento de
um mesmo software (adquirido e disponibi-
lizado pelo IRB) para monitoramento da
execuo do planejamento estratgico por
25 tribunais, durante o ano de 2011
1
. Essa
ao est em linha com o alcance de outra
meta do Promoex, qual seja: 30% dos
Tribunais de Contas utilizando solues
tcnicas compartilhadas. Cabe destacar,
tambm, que o sistema informatizado foi
licitado com base em especificaes
tcnicas definidas de modo a atender s
necessidades dos tribunais. Criou-se um
grupo eletrnico de discusso para compar-
tilhar experincias e dvidas comuns nessa
fase de implementao do software. Frequen-
temente, um tribunal entra em contato com
outro, por telefone ou at mesmo em visita
tcnica, para tirar dvidas quanto
utilizao do sistema.
A gesto em rede permite contrataes
em maior volume, gerando economia de
escala. Se cada tribunal fosse adquirir, de
forma independente, um software de planeja-
mento estratgico, o montante total
desembolsado seria muito superior cifra
paga pelo IRB para aquisio da soluo
compartilhada. Cada tribunal adquirente
paga apenas um valor mensal referente a
suporte e manuteno. Isso tambm
demonstra a fora da atuao em conjunto,
gerando economicidade para a mquina
pblica, alm do compartilhamento de
informaes, tambm referente metodo-
logia, durante a implantao dos softwares.
Outra ao que possibilitou economia
de recursos foi o repasse da metodologia
de elaborao e desdobramento do plane-
jamento estratgico do TCU diretamente
a vrios tribunais por meio de oficinas de
trabalho. Nesses encontros, os tribunais
tiveram de arcar apenas com custos de
dirias e passagens dos servidores do TCU.
Se tivessem que contratar consultoria para
tanto, alm de incorrer em custos elevados,
talvez no tivessem a experincia prtica
daqueles que lidam com as especificidades
de um rgo pblico de controle externo.
Outro tema discutido pelo grupo o
redesenho de processos, que tambm uma
das metas do Promoex: 50% dos processos
de trabalho finalsticos do tribunal
redesenhados e manualizados at o final
do programa. Praticamente todos os
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262 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
tribunais participantes do Promoex j
iniciaram procedimentos ou realizaram
redesenho de algum processo, buscando,
assim, reduzir desperdcios de recursos
(tempo, dinheiro, mo de obra).
Um dos entrevistados ressaltou que os
avanos alcanados pelo grupo tambm
podem ser creditados a uma coordenao
efetiva das atividades: temos a sorte de ter
uma coordenadora atuante (Entrevistado
1). Esse entrevistado tambm destacou
outro ponto forte: o grupo, atualmente,
encontra-se muito unido e os participantes
sempre buscam ajudar uns aos outros.
Os grupos temticos tambm perce-
beram a necessidade da atuao conjunta
entre eles, por exemplo, o GPL atuando em
conjunto com os demais grupos quando os
assuntos se relacionarem. Por isso, a reunio
do grupo de educao corporativa, realizada
em 2011, contou com a participao da
coordenadora do GPL para, juntos, planejar
aes para o ano de 2012, com intuito de
alinhar os objetivos dos grupos.
Entrevistas realizadas com membros do
GPL demonstraram que um dos grandes
mritos do grupo foi a aproximao dos
tribunais, gerando a possibilidade de
conhecer outras experincias e de enxergar
novas formas de aplicao prtica em cada
tribunal que participa do grupo por meio
de um/vrios representantes. Um dos
entrevistados chegou a destacar que esse foi
o maior mrito, maior ainda que os recursos
financeiros advindos do programa.
Antes da criao do grupo, essa comu-
nicao entre servidores das reas de
planejamento dos tribunais no era comum.
Conforme explicou um dos entrevistados,
metodologias podem ser implementadas por
meio de contratao de consultorias; porm,
o compartilhamento de informaes entre
membros do GPL permitiu que os tribunais
verificassem a aplicabilidade dessas
metodologias, considerando as peculia-
ridades desses rgos que atuam no mesmo
segmento. Os membros do GPL puderam
verificar como as prticas estavam sendo
desenvolvidas em contextos distintos, e
adaptar a aplicao para cada tribunal, consi-
derando situaes semelhantes. A dissemi-
nao do conhecimento entre os servidores
dos tribunais foi enorme, segundo os entre-
vistados.
Outra grande conquista foi a criao
da base documental que, mesmo estando
ainda incipiente, possibilita aos membros
dos grupos temticos (no s do GPL) o
acesso a uma gama de informaes, como
modelos, prticas e metodologia de geren-
ciamento aplicado aos tribunais. Trata-se
de um rico acervo de conhecimento
disponvel para os tribunais.
Todos os entrevistados concordam que
as aes do grupo contriburam efetiva-
mente para as aes de modernizao dos
Tribunais de Contas. Alm do planeja-
mento estratgico implantado em todos os
tribunais que no haviam adotado a prtica
de gesto at ento, e dos avanos acerca
da definio e mensurao de indicadores
de desempenho, o grupo discutiu tambm
o redesenho de processos.
Dificuldades encontradas, pontos
fracos e desafios para o grupo segundo
os entrevistados
Esses mritos do grupo foram con-
quistados mesmo em meio a vrias dificul-
dades encontradas. Informaes obtidas
nas entrevistas indicam que alguns dos
entraves para uma melhor interao do
grupo foram devidos a barreiras na comu-
nicao, caractersticas de estrutura hierr-
quica rgida das instituies pblicas. Essas
dificuldades se destacaram bastante no
incio das atividades do grupo: as solici-
taes e/ou pesquisas sobre procedimentos
RSP
263 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
e dados dos tribunais no eram facilmente
conseguidas; geralmente, tinha de ser elabo-
rado um pedido formal para encami-
nhamento s chefias superiores, mesmo
para as solicitaes mais simples. Essas
barreiras foram sendo quebradas ao longo
do tempo, pois os membros do grupo
foram conquistando confiana uns com os
outros. Atualmente, a comunicao entre
os membros mais fluida, proporcionando
troca de informao rica e gil. Os entre-
vistados acreditam que, de forma geral, os
membros do grupo j tm a conscincia
do benefcio da cooperao para todos os
tribunais.
Quanto dificuldade de comunicao,
foram levantadas possveis causas. Uma
delas pode ser o receio da exposio de
fraquezas e debilidades da instituio, que,
porventura, pudessem gerar repercusses
negativas. Alguns atores podem preferir
no se comprometer a prestar informao
sobre seu tribunal, j que no h obrigato-
riedade, deixando, assim, de ter responsabi-
lidade sobre a informao prestada e
possveis questionamentos.
Outra questo que dificultou a comuni-
cao durante os primeiros passos do grupo
foi o desconhecimento, por grande parte dos
integrantes, sobre o tema do planejamento
estratgico. A cultura de planejamento no
era, e talvez ainda no seja, uma realidade
em todos os tribunais. Aps vrias reunies
e oficinas de trabalho para discusso do tema,
este passou a ser de conhecimento geral dos
tribunais, ou seja, tem-se atualmente um
nivelamento conceitual. Segundo a percep-
o dos entrevistados, o grupo est mais
homogneo e consegue evoluir para
discusses mais aprofundadas sobre temas
como indicadores de desempenho, desdobra-
mentos do planejamento, entre outros.
Conseguir manter a participao ativa
dos integrantes do GPLAN outra dificul-
dade apontada. Alguns membros so mais
atuantes; entram em contato frequente-
mente com os demais e participam das
pesquisas. Entretanto, outros no se envol-
vem tanto. Algumas pessoas que j tiveram
participao consistente podem tambm se
desligar do grupo devido perda de cargo
em comisso ou transferncia para outra
rea do tribunal.
Outra questo pontuada por um dos
entrevistados que, em alguns perodos, a
participao nas atividades do grupo pode
ser reduzida em virtude de um momento
especfico pelo qual passa a unidade de
planejamento de determinado tribunal: a
reduo brusca do nmero de servidores
lotados na referida unidade um fator
complicador para a conciliao das ativi-
dades do rgo com as atividades do grupo,
j que essa requer um envolvimento por
meio de participao em pesquisas, organi-
zao de eventos, discusso de temas, entre
outros. Tambm foi destacada a dificuldade
de conciliar as demandas do projeto
Promoex (elaborao dos relatrios, acom-
panhamento de execuo, atendimento a
auditorias, entre outros) que um traba-
lho complexo e que demanda bastante
tempo com as atividades de monitora-
mento. Geralmente, as atribuies da Coor-
denao Tcnica do Promoex so dirigidas
aos servidores que compem a unidade de
planejamento estratgico.
Um dos entrevistados, em contrapar-
tida, ponderou como dificuldade o fato de
a unidade de planejamento no ser a
responsvel pela Coordenao Tcnica do
Promoex, ocasionando falta de uniformi-
dade da informao acerca dos eventos/
acontecimentos do Promoex.
Um dos entrevistados tambm destaca
a questo da competitividade entre os
tribunais como uma grande dificuldade a ser
superada pelo grupo. Um tribunal que adota
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264 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
prticas de gesto desenvolvidas e inovadoras
pode querer divulgar e disseminar seus proce-
dimentos; entretanto, aqueles tribunais que
no esto to desenvolvidos podem no ter
interesse em disponibilizar informaes. Essa
competitividade tambm gera bloqueio das
informaes, sendo um entrave comuni-
cao do grupo.
Outro ponto fraco, citado por alguns
dos entrevistados, reside no fato de que os
tribunais apresentam grandes diferenas
entre si em relao estrutura organiza-
cional, ao porte (nmero de jurisdicio-
nados), s normas processuais, entre outros.
Esses fatores so dificultadores para a uni-
formizao de prticas e para a discusso
e adoo, por exemplo, de indicadores
comuns e benchmarks.
As entrevistas tambm revelaram que um
grande desafio para o GPL ser a continui-
dade da integrao do grupo, aps o encer-
ramento do programa Promoex, que estava
previsto para junho de 2012. Na poca das
entrevistas, j estavam sendo estudadas
medidas para minimizar os efeitos do encer-
ramento do programa e, tambm, contribuir
com a continuidade dos grupos temticos.
Um dos entrevistados ponderou que
necessrio fazer um trabalho de conscien-
tizao da importncia da integrao entre
os representantes dos tribunais junto alta
administrao para dar respaldo e continui-
dade s aes do grupo, principalmente aps
o fim do programa, momento em que os
recursos do projeto, destinados aos encontros
tcnicos deixariam de existir.
Resultados apurados no Relatrio
de Progresso do Promoex
Como forma de verificar se os relatos
das entrevistas poderiam ser confirmados
pelos relatrios oficiais do programa, foi
consultado o Relatrio de Progresso
Promoex do 1 Semestre de 2012. Tal
relatrio apresenta os avanos do Promoex,
considerando as execues acumuladas at
dezembro de 2011 e at junho de 2012.
No relatrio citado, no Quadro V Exe-
cuo fsica por subcomponentes nacionais
e locais , esto apresentadas as medies
das metas at as datas mencionadas. Apre-
sentamos no Quadro 3 as metas referentes
ao componente nacional, pois esto mais
diretamente relacionadas com o objeto
deste estudo.
Verifica-se, ento, que 75% das metas
do componente nacional foram atingidas.
Em relao mensurao da meta do
subcomponente 1.3, consta uma explicao
no Relatrio de Progresso:
A mensurao fsica para verificao
do alcance da meta prevista para este
subcomponente iniciou-se somente
aps a realizao dos Seminrios de
Aes Compartilhadas, que ocorreram
em agosto e novembro de 2009. O
Portal Nacional dos TC disponibiliza
uma sugesto de termo de cooperao,
visando facilitar, se necessrio, as
formalizaes das aes comparti-
lhadas. Como resultado das aes
compartilhadas, verificou-se uma
reduo no nmero de contrataes
de terceiros, especialmente de
consultorias, cujo impacto econmico
ainda ser medido pelo Promoex
(BRASIL, 2013, grifo nosso).
Desse modo, est explicitado no rela-
trio que houve uma reduo do nmero
de contrataes de consultorias pelos
tribunais desde o advento do programa,
passando, esses, a compartilhar infor-
maes entre si, em consonncia com o
exposto pelos entrevistados em relao aos
benefcios proporcionados pelo Promoex.
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265 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
As solues compartilhadas refletem uma
reduo de dispndios que ainda no foi
mensurada pelo programa, mas que j
ntida. De acordo com o Relatrio de
Progresso: Considera-se como soluo
compartilhada, quando h produto com-
provado documentalmente, por meio de
qualquer instrumento. Computa-se o
compartilhamento de soluo para todos
os partcipes da ao.
Outros pontos destacados no Relatrio
de Progresso (BRASIL, 2013):
a) Todos os 33 tribunais j se encon-
tram cooperando em rede, inclusive os que
no participam atualmente do programa,
apontando para um grande engajamento
no fortalecimento do sistema de controle
externo brasileiro.
b) Vinte tribunais esto compartilhan-
do solues de TI e outras, a exemplo de
elaborao e implementao de planeja-
mento estratgico, de sistemas de captura
eletrnica de contas, e de processos de
anlises de contas de governo e de atos de
pessoal.
Reflexes a serem consideradas em
pesquisas futuras
Diante do cenrio exposto, levantam-
se algumas questes a serem analisadas com
mais profundidade: quais as formas de se
manter o vnculo e a atuao efetiva dos
integrantes do grupo? Quais as estratgias
para no perder pessoas com papis-chave
para a conduo dos objetivos do grupo?
Qual a disposio das instituies para
atuao em rede? Como motivar os lderes
dos grupos para que permaneam exer-
cendo a funo?
Quadro 3: Metas estratgicas Promoex
Fonte: Relatrio de Progresso 1 Semestre de 2012 Quadro V: Execuo fsica por subcomponentes
nacionais e locais.
RSP
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Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
Cabe destacar que a funo de coorde-
nao dos grupos temticos do Promoex
um trabalho extra, realizado por servi-
dores de alguns tribunais, e no h
remunerao adicional para tanto. Entre-
tanto, para que as aes sejam efetivas,
muito esforo desprendido por esses co-
ordenadores, que trabalham em prol de
um objetivo maior, qual seja, a interao
e compartilhamento de informaes en-
tre os tribunais para desenvolvimento
desses. Uma opo a ser considerada, tal-
vez, seja criar instrumentos de motivao
para participao nos grupos, como for-
ma tambm de se reconhecer o mrito dos
resultados alcanados por meio dos es-
foros das aes realizadas, j que se tra-
ta de um trabalho que consome bastante
tempo e dedicao. O estabelecimento de
incentivos (pecunirios ou no) poderia,
por exemplo, mitigar os riscos de no con-
tinuidade das aes do grupo com a per-
da de uma l i derana ativa. Al guns
coordenadores de grupo tiveram de
abdicar da funo em virtude do acmulo
de trabalho e da incompatibilidade de con-
duzir as atividades do seu prprio cargo
com as da funo de coordenao.
Para responder a essas questes, neces-
srio se faz elaborar um instrumento de
pesquisa muito bem estruturado, que possa
levantar as percepes dos representantes
dos tribunais que acompanham as ativi-
dades do grupo.
Consideraes finais
O presente trabalho se props a
descrever a experincia de atuao inte-
grada de colaboradores das reas de
planejamento dos Tribunais de Contas, por
meio do grupo de planejamento
organizacional/Promoex, respondendo
seguinte questo: que benefcios a adoo
de uma rede de cooperao entre os TC
trouxe para os membros dessa rede?
Foram realizadas entrevistas com
membros do grupo para levantar as
percepes acerca dos avanos alcan-
ados, dificuldades encontradas e ameaas
continuidade dos trabalhos do grupo
temtico.
Um dos benefcios para os membros
da rede a interao que os representantes
dos tribunais passaram a ter aps os
encontros do grupo, ponto de mrito
destacado por todos os membros do GPL
entrevistados trata-se de um resultado de
difcil mensurao, em termos de avaliao
dos resultados do programa Promoex, mas
de vital importncia para os servidores que
fazem parte dessas organizaes. Alm de
troca de informaes, compartilhamento de
experincias e desenvolvimento em conjun-
to, a mobilizao do grupo proporcionou
tambm economicidade ao errio, como, por
exemplo, ao adquirir uma soluo
informatizada compartilhada, assim como
ao receber consultoria de outros tribunais,
em vez de efetuar contratao com empresa
privada. Tais aspectos vo ao encontro do
preconizado pela Teoria das Redes.
Os resultados das entrevistas apontam
que a troca de informaes entre o grupo
proporcionou enriquecimento para as
unidades de planejamento e, consequente-
mente para os tribunais, uma vez que o
planejamento estratgico um tema que
tem implicaes em toda organizao. A
vontade de colaborar uns com os outros
uma caracterstica marcante dos membros
do grupo estudado.
Verificou-se que os avanos alcanados
por essas reas, promovendo uma atuao
conjunta e considerando valores como
eficincia e efetividade, dificilmente seriam
realizados caso tais instituies continuas-
sem a atuar de forma isolada.
RSP
267 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
Grande parte dos membros do grupo
avanou para um estgio de desenvolvi-
mento em que esses conseguem enxergar
seus tribunais como iguais, no sentido
de que seriam organizaes com problemas
semelhantes e que buscavam o desen-
volvimento das prticas de gesto, para
alcanarem melhores resultados. Diante
dos depoimentos dos entrevistados acerca
dos resultados alcanados pelo grupo,
pode-se entender que as aes do GPL
foram positivas, proporcionando um avan-
o para a gesto dos Tribunais de Contas,
alm de terem atuado diretamente nos
problemas diagnosticados pela pesquisa
da FIA/USP, quais sejam: falta de plane-
jamento, falta de integrao e homoge-
neizao de procedimentos, baixo nvel de
disseminao das melhores prticas entre
os tribunais e prevalecimento do esforo
individual em detrimento do coletivo.
Se, por um lado, essa interao entre
representantes dos tribunais resulta
na exposio das fraquezas da instituio,
ao passo que nas discusses do grupo
so feitos relatos da situao em que se
encontra cada rgo; por outro lado, uma
oportunidade de compartilhar problemas
comuns para se pensar em conjunto
solues adequadas. Essa a nfase que
deve ser dada para a cultura da cooperao
entre instituies pblicas. No faz sentido
cada rgo atuar como uma ilha isolada,
enfrentando problemas comuns a outras
instituies, se pode haver troca de expe-
rincias entre elas para benefcio mtuo.
Todos os resultados alcanados pela
atuao do grupo refletem uma atuao da
administrao pblica rumo excelncia
na prestao de servios com qualidade,
eficincia e eficcia.
Uma limitao deste trabalho que as
percepes sobre a cooperao entre os
tribunais restringiram-se apenas atuao
do grupo de planejamento organizacional.
Como existem vrios outros grupos
temticos no mbito do Promoex, fica
como sugesto de pesquisa futura a an-
lise dos resultados alcanados por esses
outros grupos.
(Artigo recebido em maio de 2013. Verso
final em junho de 2013.)
Nota
1
Alguns tribunais no aderiram ao convnio que foi assinado com o Instituto Rui Barbosa,
muitos deles pelo fato de j possurem um sistema informatizado.
RSP
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Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
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Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o
grupo de planejamento organizacional
Resumo Resumen Abstract
Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos
Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
Este artigo buscou analisar as possibilidades de atuao integrada do grupo de planejamento
organizacional, sob a perspectiva de organizaes em rede. Trata-se de um grupo formado por
integrantes das reas de planejamento dos Tribunais de Contas do Brasil, com objetivo de discusso
da temtica do planejamento estratgico. A metodologia foi baseada em consulta a documentos e
entrevistas aos membros do grupo, realizadas em dezembro de 2011. Foi descrita a forma como se
deu a criao do grupo, os avanos alcanados e as dificuldades encontradas. Concluiu-se que a
atuao conjunta apresentou muitos benefcios, pois os resultados alcanados vo desde aprimora-
mento dos procedimentos de gesto, at a economia gerada ao errio.
Palavras-chave: redes organizacionais; cooperao; Tribunais de Contas; setor pblico;
Promoex
Redes organizacionales en el contexto de la gobernanza pblica: la experiencia de
los Tribunales de Cuentas de Brasil con el grupo de planificacin organizacional
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins y Ivan Beck Ckagnazaroff
El presente artculo se configura como una investigacin de las posibilidades de actuacin
integrada del grupo de planificacin organizacional, desde la perspectiva de las organizaciones
de la red. Desde un grupo formado por miembros de las reas de planificacin de losTribunales
de Cuentas de Brasil, con el objetivo de discutir la temtica de la planificacin estratgica. La
metodologa se bas en los documentos de consulta, junto con entrevistas con los miembros del
grupo. Se describe la manera cmo fue la creacin del grupo, los progresos realizados y las
dificultades encontradas. Al final, se concluy que la accin conjunta tuvo muchos beneficios,
por los logros que van desde la mejora de la gestin pblica hasta la reduccin del gasto generado
al erario.
Palabras clave: redes organizacionales; cooperacin; Tribunales de Cuentas; sector pblico;
Promoex
Network organizations in the public sector: the case of the Brazilian Audit Courts
and the Organizational Planning Group
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins and Ivan Beck Ckagnazaroff
This paper aims to analyze the possibilities of integrated acting within the Organizational
Planning Group under the perspective of network organizations. It is a group composed by
members from the Planning Units of the Brazilian Audit Courts to discuss strategic planning
issues. The methodological approach was based in documental research and interviews with
members of this group. It was described the way the Group was created, the advances reached
and the difficulties met. It was concluded that the interaction of the members brought many
advantages because the results go from improvement in management procedures to economy
generated to the exchequer.
Keywords: network organizations; cooperation; Audit Courts; public sector; Promoex
RSP
271 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013
Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff
Flvia de Arajo e Silva
mestranda em Cincias Contbeis pela Universidade Federal de Minas Gerais e coordenadora no Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais. Contato: flaviaaraujos@yahoo.com.br
Tlio Csar Pereira Machado Martins
especialista em Direito Tributrio pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e em Controle Externo e
Avaliao da Gesto Pblica pela Escola de Contas e Capacitao Professor Pedro Aleixo. Tem atuado como assessor do
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Contato: tuliommartins@gmail.com
Ivan Beck Ckagnazaroff
doutor em Doctoral Programme Aston Business School pela Aston University e professor associado IV da Universida-
de Federal de Minas Gerais. Contato: ivanbeck00@gmail.com