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III Congresso Consad de Gesto Pblica

ARTICULAO ENTRE O CONCEITO DE


GOVERNANA E AS FUNES DE PLANEJAMENTO
E CONTROLE NA GESTO DE POLTICAS PBLICAS



Andra Naritza Silva Marquim de Arajo








Painel 09/033 Gesto e articulao de atores

ARTICULAO ENTRE O CONCEITO DE GOVERNANA E AS FUNES DE
PLANEJAMENTO E CONTROLE NA GESTO DE POLTICAS PBLICAS
Andra Naritza Silva Marquim de Arajo
RESUMO


A discusso contempornea sobre o Estado tem se voltado para a estruturao dos
requisitos polticos, sociais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e
eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impem em um momento onde a
interao de fatores relevantes, no que diz respeito a democracia, capitalismo e
globalizao. Governana constitui um conceito novo que traz em sua raiz a
capacidade de conduzir os processos de formulao, execuo e avaliao de
polticas pblicas integrando instrumentos e mecanismos de gesto que viabilizem
harmonizar as relaes econmicas e sociais, privilegiando o fortalecimento das
aes governamentais, por meio da eficcia e efetividade dos resultados esperados
e da transparncia dos processos. Pressupe os ajustes necessrios para a
sustentabilidade das aes pblicas, o aperfeioamento dos mtodos e
procedimentos adotados, assim como a garantia de eficincia dos resultados
esperados. Nesse sentido, o exerccio do planejamento sistematizado com a
aplicao de conceitos modernos que facilitem o acompanhamento, a fiscalizao e
o controle, tanto pela sociedade quanto pelo prprio Estado, fortalecem as relaes
institucionais e sociais.

Palavras-chave: Gesto de polticas pblicas. Governana. Planejamento. Controle.







SUMRIO


INTRODUO........................................................................................................... 03
OBJETIVO.................................................................................................................. 07
METODOLOGIA......................................................................................................... 08
A FUNO DE PLANEJAMENTO............................................................................. 09
A FUNO DE CONTROLE...................................................................................... 11
ARTICULAO ENTRE GOVERNANA, PLANEJAMENTO E CONTROLE...........15
CONCLUSES E RECOMENDAES.................................................................... 19
REFERNCIAS.......................................................................................................... 22




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INTRODUO
Os conceitos de governabilidade e governana incorporam as
preocupaes quanto aos aspectos abordados no debate atual acerca do Estado,
sendo tratados de forma diferenciada, mas interligada pela literatura recente. O desafio
da reforma do Estado e seu ajuste nova ordem econmica e financeira global
provocaram profusa literatura sobre os conceitos de governabilidade e governana.
Os autores dedicam-se a recuperar a origem histrica dos conceitos e se
esforam por diferenci-los, nem sempre com xito. Apontam para as causas da
crise da governabilidade ou ingovernabilidade e oferecem diagnsticos e sugestes
para os problemas encontrados. Enfatizam fatores exgenos e endgenos,
diferentes dimenses da questo poltica, econmica, organizacional, gerencial e
investigam a relao das dificuldades enfrentadas pelo governo com o tipo de
regime poltico e os trade-offs entre eficincia econmica e poltica.
Para dar importncia ao significado da governana para a efetiva ao do
Estado, busca-se aqui, tambm esclarecer o que seriam hipteses de
ingovernabilidade. ARAJO (2005) apresenta em seu estudo, trs grandes
hipteses de ingovernabilidade consideradas ilustrativas para a compreenso do
debate sobre a questo:
! Primeira hiptese: atribuda a James OConnor, afirmando que a
sobrecarga de demandas dirigidas ao Estado capitalista (cujas funes
cabais seriam a garantia de reproduo do capital e sua prpria
legitimao) leva a uma expanso desenfreada que ameaa torn-lo
desfuncional para o capitalismo. Traz como argumento a crise do
Estado como um dos componentes centrais da crise do capitalismo por
conta do papel protagnico assumido pelo primeiro;
! Segunda hiptese: apresentada por Samuel Huntington, abordando a
institucionalizao como uma capacidade dos mecanismos poltico-
institucionais de acomodar tenses sociais e o pretorianismo, que pode
ser definido como uma frmula de ingovernabilidade ocorrida em
funo da sobrecarga de demandas dirigidas ao Estado. Consiste em
um instrumental analtico utilizado para compreender o papel exercido
pelo Estado e seu aparelho como invlucro das elites ou agncia de
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dominao burguesa e atribuir a sua crise s prprias contradies
estruturais deste modo de produo;
! Terceira hiptese: demonstrada pelo filsofo alemo Frankfurt Jurgen
Habermas, ancorada numa releitura moderna de Karl Marx, propondo
uma abordagem integradora que abrange no apenas a crise do
Estado e do sistema poltico, mas de toda a formao scio-econmica
(entendida como um sistema complexo baseado num princpio
ordenador).
De acordo com IVO (2002), tal crise teria quatro tendncias: o sistema
econmico no cria a medida necessria de valores para o consumo; o sistema
administrativo no produz a medida necessria para decises racionais; o sistema
legitimador no produz a medidad necessria de motivaes generalizadas; o
sistema scio-cultural no cria a medida necessria de sentido que motiva a ao.
A partir desses fatores, o autor prope que quando os resultados de ao
estatal para atendimento de demandas da sociedade no esto compatveis com as
demandas da cidadania gera-se uma crise de racionalidade que, seguindo o
mecanismo sistmico da retroalimentao, abala a lealdade das massas ao Estado,
constituindo-se numa crise de legitimidade e reiniciando o processo em um nvel
mais baixo de sustentao, at o ponto da ingovernabilidade. A legitimidade ento,
alimentada de baixo para cima, surgindo a partir da aceitao de que o poder
conferido e exercido apropriado.
A discusso contempornea sobre o Estado tem se voltado para os
requisitos polticos, societais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e
eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impem e os dilemas que se
apresentam. Os conceitos de governabilidade e governana incorporam essas
preocupaes, sendo tratados de forma diferenciada pela literatura recente
(SANTOS, 1997).
A necessidade de se ter a noo do significado de governana surgiu em
um momento onde a interao de fatores relevantes, no que diz respeito a
democracia, capitalismo e globalizao, exigiu dos governos a busca por
instrumentos e modelos que minimizassem os impactos sobre o Estado e
corroborassem com a implementao de polticas pblicas que tambm
contemplassem a harmonizao das relaes pblico-privado, governo e sociedade.
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Para Bresser Pereira, governana est vinculada capacidade
financeira/gerencial de formular e implementar polticas pblicas, enquanto Eli Diniz
amplia o conceito apontando para a capacidade de ao do Estado na formulao e
implementao de polticas pblicas e consecuo das metas coletivas (ARAJO,
2002).
O Banco Mundial, para conceituar governana, refere-se ao modo como a
autoridade exercida no gerenciamento dos recursos de um pas em direo ao
desenvolvimento. Enfatiza a avaliao da capacidade governativa no apenas pelos
resultados das polticas governamentais, mas tambm pela forma pela qual o
governo exerce o seu poder. Aponta oito principais caractersticas da "boa
governana" para assegurar um desenvolvimento sustentvel: 1) Participao; 2)
Estado de direito; 3) Transparncia; 4) Responsabilidade; 5) Orientao por
consenso; 6) Equidade e inclusividade; 7) Efetividade e eficincia; 8) Prestao de
contas.
Segundo SANTOS (1997), a governana refere-se ao modo com que os
governos articulam e coordenam suas aes, em cooperao com os diversos
atores sociais e polticos e sua forma de organizao institucional. Uma boa
governana requisito essencial para o desenvolvimento sustentvel, o crescimento
econmico, a eqidade social e direitos humanos.
A partir da exposio de entendimentos diferenciados por diferentes
autores acerca da conceituao de governana, possvel afirmar que o assunto
constitui um conceito novo que traz em sua raiz a capacidade de conduzir os
processos de formulao, execuo e avaliao de polticas pblicas integrando
instrumentos e mecanismos de gesto que viabilizem harmonizar as relaes
econmicas e sociais, privilegiando o fortalecimento das aes governamentais, por
meio da eficcia e efetividade dos resultados esperados e da transparncia dos
processos voltados ao bem estar da sociedade.
Tanto os processos de formulao como os de implementao de
polticas pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do
Estado. A formulao bem-sucedida de polticas pblicas depende, de um lado, do
sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para as polticas de sua
preferncia mediante a formao de coalizes de sustentao e, de outro, da
construo de arenas de negociao que evitem a paralisia decisria. O bom xito
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do processo de implementao exige, alm de coalizes de apoio ao governo,
capacidade financeira, instrumental e operacional do Estado. Vale observar que as
coalizes de apoio s polticas governamentais so freqentemente distintas no que
se refere s fases de formulao e implementao, bem como so conformadas de
acordo com a natureza (ou substncia) da poltica, ponto de especial relevncia para
a agenda de reforma dos pases em desenvolvimento (SANTOS 1997).
Segundo a autora, essa definio geral de capacidade governativa
engloba tanto caractersticas operacionais do Estado, analisando-se a a eficincia
de sua mquina administrativa, novas formas de gesto pblica, mecanismos de
regulao e controle, como sua dimenso poltico-institucional, as investigaes
podendo incluir, neste caso, desde as caractersticas das coalizes de sustentao
do governo, do processo decisrio, das formas mais ou menos tradicionais de
representao de interesses, das relaes Executivo-Legislativo, do sistema
partidrio e eleitoral, passando pelas relaes entre os trs nveis de governo e a
forma e o grau de interao do pblico com o privado na definio e conduo das
polticas governamentais, at a pouca analisada atuao do Judicirio como ator
poltico e a capacidade de liderana e coordenao do governo. Por outro lado, a
construo da capacidade governativa de forma mais ou menos democrtica fica
caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem as instncias da poltica na
interao do Estado com a sociedade, identificados a partir do exame de vrios dos
aspectos referidos acima, com especial destaque para a maior ou menor incluso de
grupos sociais afetados pelas polticas governamentais.
A maneira como o Estado se estrutura e sua articulao com outros entes
que compem as redes nas diversas aes de gesto governamental essencial
para uma gesto eficiente e eficaz das polticas pblicas e da prestao dos servios
de responsabilidade estatal. Dessa forma, a governana deve ser observada em
todos os momentos do ciclo de gesto, nas fases de planejamento, implementao,
controle e avaliao.
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OBJETIVO
Na concepo deste trabalho buscou-se abordar o contexto atual do
debate acerca da temtica governana, apresentando sua relao com as funes
de planejamento e controle, bem como dando destaque aos ajustes necessrios
para a sustentabilidade das aes pblicas. Teve como pressuposto a necessidade
de aperfeioamento dos mtodos e procedimentos adotados na gesto pblica
tendo em vista viabilizar o fortalecimento do papel do Estado frente aos desafios
contemporneos.
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METODOLOGIA
A sistemtica metodolgica adotada para o presente estudo teve como
foco inicial a anlise dos seguintes temas: (i) governana e gesto pblica; (ii) as
aes de planejamento e controle; (iii) articulao entre planejamento e controle
para melhoria da gesto pblica.
Durante o processo de avaliao desses temas foram identificados os
pontos fortes e fracos associados a cada um deles, bem como as respectivas
implicaes no desempenho da ao estatal, principalmente quanto ao alcance do
atendimento s demandas de polticas pblicas eficazes e da formatao de um
Estado mais flexvel e com maior capacidade responsiva em funo da dinmica
prevalecente no mundo contemporneo.
Finalmente, foram propostos ajustes s prticas atuais de planejamento e
controle, tendo em vista fortalecer o desempenho do Estado na sua funo
primordial de realizar aes para a melhoria do bem comum, sendo concretizadas
principalmente pela implementao de polticas pblicas.
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A FUNO DE PLANEJAMENTO
O ato de planejar sempre um processo de reflexo, de tomada de
deciso sobre a ao; processo de previso de necessidades e racionalizao do
emprego de meios e recursos disponveis, visando concretizao de objetivos, em
prazos determinados e etapas definidas, a partir dos resultados das avaliaes.
A redemocratizao vivenciada pelo Brasil nas duas ltimas dcadas e a
percepo de que uma boa gesto pblica pressupe planejamento e transparncia
dos atos praticados por aqueles que gerenciam os recursos, tem motivado a
sociedade brasileira a adotar dois tipos de procedimentos. O primeiro, relacionado
ao aprimoramento das regras institucionais formais associadas ao planejamento,
organizao, direo e controle dos procedimentos governamentais. O segundo,
referente maior aproximao e participao da sociedade, via organizaes no-
governamentais privadas, corporativas ou pblicas na gesto da coisa pblica.
O processo de planejamento uma etapa em que, partindo da agenda
previamente definida, a burocracia estatal constri isoladamente ou em parceria com
segmentos no governamentais, as alternativas de ao com suas devidas
fundamentaes tcnicas-fim, jurdicas e financeiras, e submete apreciao,
avaliao e ao julgamento dos fruns decisrios do Poder Executivo e de esferas
no exclusivamente governamentais de deciso, onde h participao direta da
sociedade civil (SILVA, 2001).
A Constituio Federal de 1988 criou um novo sistema de planejamento
pblico, ancorado no PPA e na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, promovendo
grandes inovaes quanto ao gasto pblico. A partir da Carta Magna, ficam
estabelecidos os principais instrumentos do sistema de planejamento e oramento
da administrao pblica: o PPA, a LDO e a Lei de Oramentos Anuais LOA, onde
essa trade forma a base de um sistema integrado de planejamento e oramento.
Embora o sistema de planejamento e oramento proposto pela Constituio de 1988
seja precursor do que h de mais avanado em programao de gastos, seus
propsitos ficam distorcidos diante do deslocamento entre o oramento planejado e
o executado. H uma percepo generalizada de que falta Planejamento ao Estado
(PARES e VALLE, 2006).
O PPA uma pea de planejamento estratgico orientada para um
perodo temporal de quatro anos, sendo que o primeiro ano correspondente ao
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segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo e o ltimo ano compreende o
primeiro exerccio financeiro do mandato seguinte. Esse documento tem por
contedo a definio regionalizada das diretrizes, objetivos e metas da
Administrao Pblica, relativas s despesas com (i) investimento, (ii) inverses, (iii)
transferncias destinadas realizao de despesas de mesma natureza das
anteriormente mencionadas, (iv) despesas de custeio decorrentes dos investimentos
e inverses previstas, e (v) despesas de durao continuada relativas s aes-fim
desenvolvidas pelo governo. Essas novas regras representam um progresso
relevante no desenho institucional do ciclo oramentrio. Ao permitir o maior
detalhamento das aes e disponibilizar um amplo e diversificado leque de
informaes sobre as aes previstas, garantem maior transparncia informacional e
ampliam as condies para o controle das aes governamentais.
Nesse sentido, a sistemtica de planejamento pressupe a cooperao
entre instituies para a obteno de recursos, coordenao das aes, participao
nas decises e na definio das metas. Destaca-se a importncia da ampliao da
participao dos atores internos e externos ao Estado que de alguma forma tenham
seus interesses afetados, a busca pelo consenso, a responsabilizao dos agentes
executores, assim como a legitimao das instituies envolvidas para o alcance de
resultados efetivos. Entende-se dessa forma, que possvel adotar essa estratgia
de ao com o objetivo de maximizar o potencial de aplicao dos recursos
oramentrios e o impacto dos resultados alcanados, fortalecendo a capacidade de
governana governamental.
PARES e VALLE (2006), apontam que o processo democrtico trouxe
para a arena os movimentos sociais, as exigncias de maior transparncia com os
negcios pblicos e a prestao de contas. O planejamento e o oramento tendem a
emular esse ambiente social que exige a crescente governana para governar com
e para fazer com a sociedade. Conceitos como parceria, participao social,
concesses pblicas eram pouco usuais na administrao pblica at o incio dos
anos 90. Os autores complementam que a necessidade de estabelecer fronteiras
jurdicas entre o que estatal e pblico e o que pblico e privado torna-se vital
para abrigar novas formas de contrato e de relaes administrativas. O Estado que
escuta e negocia demanda ferramentas fortes de planejamento e de programao,
em que diretrizes, objetivos e resultados se vinculam de forma transparente aos
meios de que dispe o setor pblico para cumprir com as suas funes.
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A FUNO DE CONTROLE
Alm da dinmica associada sistemtica de planejamento, o Estado
exerce suas funes de fiscalizao e controle, tendo em vista assegurar o
cumprimento de objetivos e, eventualmente, identificar a necessidade de modific-
los. um processo que gera subsdios para reiniciar um novo ciclo de planejamento.
De maneira ampla, em qualquer instituio pblica ou privada, os controles interno e
externo, possuem ou buscam atingir, os mesmos objetivos: (i) assegurar a eficcia, a
eficincia e a economicidade; (ii) evitar desvios, perdas e desperdcios; (iii) garantir o
cumprimento das normas tcnicas, administrativas e legais; (iv) identificar erros,
fraudes e seus agentes; (v) propiciar informaes para a tomada de decises.
Toda sociedade, para se coordenar, usa um conjunto de mecanismos de
controle ou de coordenao, que podem ser organizados e classificados de muitas
maneiras. Uma simplificao, a partir de uma perspectiva institucional, afirmar que
temos trs mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a
sociedade civil. No Estado est includo o sistema legal ou jurdico, constitudo pelas
normas jurdicas e instituies fundamentais da sociedade; o sistema legal o
mecanismo mais geral de controle, praticamente se identificando com o Estado, na
medida em que estabelece os princpios bsicos para que os demais mecanismos
possam minimamente funcionar. O mercado, por sua vez, o sistema econmico
em que o controle se realiza por meio da competio e regulao das diversas
estruturas de oferta-procura. Finalmente, a sociedade civil, ou seja, a sociedade
estruturada segundo o peso relativo dos diversos grupos sociais constitui-se em um
terceiro mecanismo bsico de controle; os grupos sociais que a compem, tendem a
se organizar, seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir
em nome do interesse pblico; em qualquer das hipteses, so um mecanismo
essencial de controle (BRESSER PEREIRA, 1997).
O controle sobre as aes realizadas pelo setor pblico governamental
uma funo administrativa que envolve um conjunto de procedimentos adotados
com o objetivo de acompanhar e identificar se as aes relativas ao ciclo das
polticas pblicas planejadas so executadas conforme o interesse dos atores
sociais impactados e se esto produzindo os resultados esperados. Tudo isso,
dentro do quadro de legalidade definido pelo conjunto de regras em vigor. As aes
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de controle podem ser desenvolvidas antes, durante e depois da execuo das
polticas. desejvel que sejam exercidas nos dois primeiros momentos. Primeiro,
sobre os procedimentos que antecedem as aes relativas execuo de polticas:
agenda, elaborao, formulao e implementao; isso pode evitar a adoo de
procedimentos julgados tcnica ou politicamente inadequados. Segundo, de forma
concomitante execuo das aes, no momento de sua implementao, visando a
criar as condies necessrias percepo de situaes-problema e correo de
rumos, evitando maiores custos.
O controle a posteriori uma opo que no pode ser descartada, mas
deve ser reservada s situaes em que a ausncia de condies operacionais
impea o controle prvio e concomitante. Informaes obtidas aps o trmino de um
procedimento impedem que ele seja aperfeioado e otimizado. Sua importncia
reside na possibilidade de responsabilizao legal e poltica, quando for o caso, dos
agentes responsveis pela conduo inapropriada dos recursos pblicos. Contudo,
tambm um controle necessrio, visto que mostra a efetividade da ao no final de
sua implementao, dando indicao da sua continuidade ou finalizao. Deve ser
aplicado a todas as polticas e no apenas s que no se pode utilizar o controle
concomitante.
As aes associadas aos procedimentos de controle demandam algumas
condies relevantes para a otimizao dos seus resultados. Dentre essas
condies, quatro merecem destaque: (i) clareza na definio dos procedimentos
associados execuo das aes previstas para a poltica observada; (ii)
disponibilidade de objetivos e metas bem definidos para a poltica a ser focada pelo
controle; (iii) critrios para avaliao dos resultados mensurados; (iv) dinmica gil e
eficiente de processamento e distribuio das informaes aos atores interessados e
que exercem influncia nos processos decisrios; (v) decises geis, de forma a
permitir o ajustamento das aes e minimizar os custos das imperfeies
observadas (SILVA, 2001).
Segundo DI PIETRO (2007), a Administrao Pblica, no exerccio de
suas funes, sujeita-se ao controle por parte dos Poderes Legislativo e Judicirio;
alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os seus prprios atos. Quando o
controle exercido por um poder sobre seus prprios atos e agentes, ele
denominado de controle interno e decorre do poder de autotutela. Se for exercido
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por um dos poderes sobre o outro ou pela Administrao Direta sobre a Indireta, o
controle denominado externo. Nos Estados democrticos de direito, atribui-se ao
Legislativo o poder de fiscalizao sobre a Administrao Pblica para que esta no
exceda aos seus limites de atuao, seja por abuso de poder ou por desvio da
finalidade pblica. A burocracia estatal tambm possui poderes administrativos,
todavia, vinculados ao enunciado da lei e discricionrios, na medida em que h
liberdade de deciso, no entanto, dentro dos limites da lei.
Dessa forma, percebe-se que toda a ao, tanto do controlador quanto do
controlado, regulada, acima de tudo, pelo ordenamento jurdico. Entretanto, SILVA
(2005), reconhece que o princpio da legalidade seria ineficaz se no houvesse
meios de controle para faz-lo valer na prtica. No entendimento de PETREI (1997),
o controle pblico sustenta-se em trs pilares: a necessidade de implementar
mecanismos que assegurem o menor desvio possvel entre as aes dos indivduos
em relao vontade do Estado; a concepo democrtica que, na maioria dos
pases ocidentais, atribui ao Legislativo um papel de controle sobre o Executivo; e a
necessidade que tm os responsveis por uma organizao de contar com um
sistema informativo para verificar o cumprimento dos objetivos fixados e, por outro
lado, a natureza do indivduo que necessita de normas para induzi-lo a trabalhar em
funo de um grupo ou organizao frente aos seus prprios interesses.
A importncia dos mecanismos de controle fortalecida, uma vez que
uma burocracia completamente autnoma, como todo poder auto-referenciado, traz
riscos sociedade e democracia. A discusso ganha novos contornos com os
processos de reforma do Estado, nos quais uma das principais marcas foi o
repasse da execuo de atividades antes estatais a entes privados e, nesse
contexto, instrumentos de accountability precisaram ser repensados. Alm disso,
cada vez mais, o controle e a accountability do Estado so inseridos num contexto
de ampliao dos espaos democrticos, que precisam chegar aos cidados
(CLAD, 2000).
Apesar de existirem reas superpostas entre controle e accountability,
possvel estabelecer uma diferenciao operacional bsica entre os termos. Para o
controle, assumida a definio de Dahl e Lindblom (1971) que o consideram
como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda s demandas daquele,
pela imposio de restries, penalidades e incentivos. A accountability um
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conceito mais amplo, que inclui a existncia de condies para os cidados
participarem da definio e avaliao das polticas pblicas, premiando ou punindo
os responsveis (CLAD, 2000). Nessas condies, deve constar a disponibilidade
de informaes sobre a atuao dos governos e seus resultados, bem como a
existncia de instituies que permitam contestar as aes do poder pblico.
Assim, controle e accountability no so sinnimos, sendo o primeiro um dos
componentes do segundo, embora sejam, num regime democrtico, indissociveis,
porque no h efetivao da accountability sem a utilizao de instrumentos
institucionais de controle.
Nesse sentido, a efetivao dos princpios democrticos, cujos pontos
bsicos residem na soberania popular e controle dos governantes pelos governados,
coloca a questo da responsabilizao como uma meta valor dos governos
democrticos. A responsabilizao depende, entretanto, de uma dupla condio:
capacidade dos cidados atuarem (virtude cvica e capital social) e mecanismos
institucionais que viabilizam o controle sobre as aes do governo.
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ARTICULAO ENTRE GOVERNANA, PLANEJAMENTO E CONTROLE
Para exemplificar a interao entre planejamento e governana, destaca-
se a iniciativa, em 2005, de diversos convnios de programas na rea educacional
para a capacitao de professores em servio. Tinha-se o objetivo da melhoria da
aprendizagem dos alunos nas reas de matemtica e portugus no ensino
fundamental, por meio da capacitao de seus professores. Os diversos programas
foram elaborados e planejados pelo Ministrio da Educao, Projeto FUNDESCOLA,
tendo como base para sua elaborao os dados do SAEB nas regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste.
No momento de sua implementao foram surgindo diversos percalos: o
material no era apropriado para os professores dessas regies, pois em sua
maioria, no tinham a formao necessria para seu trabalho; os coordenadores
selecionados por cada local eram escolhidos politicamente e no conheciam as
especificidades das reas nem nunca tinham trabalhado no setor de educao; os
dados no eram disponibilizados para o MEC, por falta de equipe tcnica destinada
seleo e ao envio das informaes.
A sistemtica de planejamento havia sido falha e as aes foram
impostas sem a interao e a participao dos diversos atores envolvidos. O modelo
de implementao seguia a lgica de tomada de deciso de cima para baixo,
provocando uma deficincia de entendimento dos objetivos dos programas, na sua
estrutura, no seu funcionamento e na sua utilidade. Como resultado, houve o
comprometimento da capacidade de governana estatal, uma vez que os resultados
foram alcanados parcialmente, abrangendo apenas os municpios mais
desenvolvidos. A falta de um contato anterior, durante as etapas de planejamento,
demonstrou que as instituies implementadoras no conheciam seu pblico alvo.
Dessa forma, verifica-se que o planejamento vinculado a aes de participao e
articulao entre os diversos atores se mostra eficaz, por traar metas mais
realsticas e direcionadas s necessidades dos beneficirios.
Um exemplo recente de uma experincia exitosa e ao mesmo tempo
problemtica, quanto ao planejamento no Brasil, o Programa de Acelerao do
Crescimento PAC, que tem como objetivo viabilizar o crescimento do pas, por
meio do planejamento de aes em infraestrutura, estmulo ao crdito e ao
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financiamento, melhoria do ambiente de investimento, desonerao e
aperfeioamento do sistema tributrio e medidas fiscais de longo prazo, a serem
realizadas durante o perodo de 2007 a 2010, visando assegurar uma melhor
distribuio de emprego e renda, com respeito ao meio ambiente.
O Programa foi elaborado por gestores escolhidos dentre os mais
capacitados pelo Governo; coordenado por um Comit Gestor, composto pelos
ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento, assegurando certo grau de
concentrao das unidades decisrias; foi baseado na anlise de diversos
indicadores econmicos, analisando o cenrio econmico atual e baseando-se em
projees oficiais, garantindo sua consistncia fiscal; possui a estabilidade interna e
relativa independncia externa necessrias a um bom planejamento. Por outro lado,
alguns fatores de ordem tcnica, administrativa e legal, tm influenciado de forma
negativa para o alcance das metas primordiais: a execuo de obras de
infraestrutura.
O atual fluxo processual para a implantao de obras pblicas vem
progressivamente priorizando a adoo de mecanismos de controle para a garantia
da economicidade e da eficincia do gasto pblico. Embora essa preocupao seja
um fundamento importante para a construo de um Estado eficiente e com ampla
governabilidade, em situaes extremas, como a tendncia atual de controle a
posteriori e com sobreposio de diferentes esferas de atuao, tem gerado uma
grande morosidade na concluso das intervenes fsicas. Como resultado, tem-se
o comprometimento da eficcia e da efetividade da ao governamental no setor de
infraestrutura, onde o objetivo principal de fornecer bens pblicos aos cidados se
confunde com a preocupao constante de estar em conformidade com diversos
aparatos legais pouco flexveis e alguns at ultrapassados. Essa situao de
grande relevncia, e merece um tratamento especial, uma vez que a prolongada
incapacidade do Estado em atender s demandas dos cidados quanto s suas
necessidades de base constitui um dos principais fatores para o surgimento de uma
crise de governana.
Outra experincia que associa as idias de boa governana e
planejamento o Oramento Participativo. Implantado originariamente no municpio
de Porto Alegre / RS em 1989, atualmente, adotado por diversos municpios do
Brasil e localidades do mundo. Apesar das diferentes metodologias aplicadas nessa
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sistemtica de planejamento oramentrio, tem como atributo principal a insero da
influncia e da participao dos cidados nas decises sobre a aplicao dos
recursos pblicos, especialmente em nvel municipal. Nesse processo, o poder de
deciso sobre assuntos relacionados a planejamento e oramento deixa de ser
concentrado no governo e, por meio de um sistema de assemblias abertas e
peridicas, ou ainda pela eleio de delegados, a sociedade tem um canal direto de
negociao com o Executivo municipal. Essa prtica identificada por diversos
autores como parte de um processo de governana participativa, em que a
participao da populao vai alm da mera consulta de opinio, abrangendo,
tambm, o acompanhamento e a avaliao das aes propostas.
A composio de novos paradigmas na gesto pblica tambm tem
afetado a funo de controle. Boa medida dessa influncia pode ser percebida na
forma de atuao do Tribunal de Contas da Unio TCU, que tem introduzido o
conceito de auditoria de performance. A despeito de suas atribuies
constitucionais, o TCU tem se debruado sobre a medida de desempenho nas
auditorias realizadas sem atentar-se para o fato de que a avaliao de uma ao
estatal no pode estar alheia s prioridades e oportunidades decorrentes do jogo
poltico, tampouco s escolhas que devem ser realizadas pelos tcnicos
especializados no objeto e objetivos dessa ao.
Destaca-se ainda que a sistemtica de controle a posteriori diminui
significativamente a capacidade de resposta estatal, uma vez que limita a
criatividade para adoo de prticas e procedimentos de gesto mais adequados
situao problema, pelo fato de ter sua essncia na conformidade legal e no
considerar as dificuldades dirias enfrentadas pelos rgos e entidades da
administrao pblica com atribuies de execuo.
Desse modo, a funo de controle, antes de ser consolidada e
devidamente assimilada pela sociedade brasileira, sofre tal desvirtuamento, que
acarreta uma evidente sobreposio de funes, conforme aponta Eduardo Granha
Magalhes Gomes, que analisou a relao do TCU com as agncias reguladoras: A
menos que o TCU criasse equipes focadas somente em um setor regulado,
certamente seu grau de especializao ser menor que o das agncias. Alm disso,
a constituio de equipes de auditores cada vez mais especialistas representa,
consideradas as agncias, uma sobreposio institucional com vrias
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conseqncias do ponto de vista organizacional: desperdcio de recursos pblicos,
duplo comando, imprevisibilidade da regulao (GOMES, 2006). Ademais, esse
novo arranjo institucional poder provocar um engessamento das iniciativas
executivas, uma vez que o rgo que deveria pautar-se pelo controle formal dos
procedimentos necessrios consecuo das polticas pblicas se insere como
mais um ator envolvido no processo de implantao dessas aes. Outro aspecto de
destaque a falta de neutralidade percebida na figura desse novo agente, que se
insere com um relevante poder de veto, podendo inviabilizar uma ao que no
apresente qualquer descompasso com o ordenamento jurdico.
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CONCLUSES E RECOMENDAES
Portanto, governabilidade e governana caminham juntas em busca dos
ajustes necessrios para a sustentabilidade das aes pblicas, o aperfeioamento
dos mtodos e procedimentos adotados, assim como a garantia de eficincia dos
resultados esperados. Nesse sentido, o exerccio do planejamento sistematizado
com a aplicao de conceitos modernos que facilitem o acompanhamento, a
fiscalizao e o controle, tanto pela sociedade quanto pelo prprio Estado,
fortalecem as relaes institucionais e sociais.
A governabilidade se relaciona com a necessidade de submeter as
propostas de governo a um amplo processo de negociao com os diversos setores
da sociedade, os poderes constitudos, instituies pblicas e privadas e segmentos
representativos da sociedade, para garantir que as escolhas sejam aquelas que
melhor atendam aos anseios da sociedade, assim como para propiciar o necessrio
apoio da sociedade sua implementao. Por outro lado, o grau de governana
democrtica de um Estado depende, diretamente, do quantum de accountability
existente na sociedade, assim como da natureza e abrangncia do controle pblico
sobre a ao governamental, visto que o princpio da soberania popular, alma da
democracia, pressupe no apenas o governo do povo e para o povo, mas tambm
pelo povo.
Esse ponto coloca diretamente a questo da accountability no centro da
prtica democrtica. No basta a existncia de mecanismos de accountability
vertical, tal como eleies, ou mecanismos horizontais de controle mtuo da ao
governamental. necessria, sobretudo, para a prtica da boa governana, a
vigncia de mecanismos de accountability societal, que ampliem o escopo do
controle pblico sobre a ao governamental e dem concretude aos princpios
bsicos da regra democrtica e da legitimidade poltica. Alm da ampliao do
espao pblico, a accountability societal contribui para o fortalecimento da
conscincia republicana e do capital social, e ainda pode evitar que as reformas
empreendidas nos aparatos estatais concentrem-se exclusivamente em reformas
gerenciais, unicamente comprometidas com a eficincia econmica e administrativa
do setor pblico. Esse mecanismo contribui para democratizar as relaes entre
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Estado e sociedade, contribuindo para o fortalecimento das polticas gerenciais de
modernizao do setor pblico (CLAD, 2000).
Uma tendncia de potencializao da capacidade de governana estatal
consiste na adoo de processos ancorados em sistemas de informao
informatizados como ferramenta operacional para o planejamento. Esses sistemas
aprimoram a captao de informaes, o acompanhamento e o monitoramento das
aes, assim, como a avaliao quanto realizao de metas e resultados
(ALBUQUERQUE, 2008). Destaca-se ainda a necessidade de ampliao das
instncias de participao social, alm da qualificao dessa atuao, tendo em
vista a ampliao da democratizao na sistemtica de planejamento e execuo
das aes estatais.
Quanto s reflexes acerca dos diversos tipos de controle exercidos no
Brasil, especialmente no que tange sua efetividade e aos resultados de
punibilidade, estes so ainda nfimos. Contudo, a estrutura sociopoltica brasileira
tem exigido cada vez mais a implementao de polticas pblicas devidamente
planejadas, fiscalizadas e controladas, zelando, sobretudo pelo bem pblico e pelo
bem-estar da sociedade.
Embora existam muitas crticas com relao ao excessiva dos rgos
de controle, assim como quanto suposta falta de compreenso por parte dos
analistas dessas instncias com relao a questes relevantes do cotidiano da
gesto de polticas pblicas, vale ressaltar que o momento atual reflete a transio
de um longo perodo de ausncia ou de exerccio deficitrio das aes de controle,
requerendo a busca do equilbrio e do fortalecimento dos princpios republicanos
para que, cada vez mais, sejam menos necessrias as intervenes com foco no
controle da ao estatal. Contudo, entende-se que de nenhuma forma se deve
diminuir a importncia dos controles legais que visam preservar a correo, a lisura
e a honestidade nos procedimentos admistrativos-financeiros pblicos. Alm disso,
toda a sociedade deve ter na moralidade administrativa um pressuposto tico a ser
buscado permanentemente por todos os meios, inclusive pelo aperfeioamento dos
mecanismos de controle. A nova realidade que emerge da atuao do Estado
moderno est a exigir urgente adoo de novos enfoques de controle, que no
substituam os atuais, mas que se adicionem a eles (GIACOMONI, 2003).
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Ao se retomar os oito pressupostos bsicos propostos pelo Banco
Mundial para a ao da boa governana, percebe-se que essa prtica ainda precisa
ser fortalecida no Brasil, uma vez que ao se considerar a intervenincia entre esses
fatores, quando um deles se apresenta de forma frgil ou deficitria, pode
comprometer toda a capacidade de promover a ao governamental de forma
eficiente e eficaz. No momento atual, poder ser mais exitoso para a ampliao da
capacidade de governana do Estado, pensar na ao estatal de forma sistmica,
buscando garantir o aprimoramento concomitante dos principais aspectos que
condicionam o sucesso do desempenho do governo na sua misso de planejar,
executar, monitorar, controlar e avaliar e suas polticas pblicas.

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AUTORIA
Andra Naritza Silva Marquim de Arajo Engenheira Civil, Especialista em Gesto e Controle
Ambiental pela Universidade de Pernambuco (UPE), Mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos
Hdricos pela Universidade de Braslia (UnB), Aprimoramento em Desenvolvimento e Polticas
Pblicas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Curso de Especializao em Gesto
Pblica pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) (em andamento). Atua como Analista
de Infra-Estrutura do Ministrio da Sade na gesto das aes de edificaes, saneamento ambiental
e sade em reas indgenas desempenhadas pelo Departamento de Engenharia de Sade Pblica
da FUNASA. Ministrio da Sade/FUNASA.
Endereo eletrnico: andrea.araujo@funasa.gov.br; annaritza@hotmail.com