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Direccin
]vav Carto. cbererr, Carv
Subdireccin
1ova. Covate .traaa
Secretara General
Mara ervavaa Pere 1atevcia
Direccin de Desarrollo 1erritorial
O.ratao .barv Porra. 1atte;o
Subdireccin de linanzas Pblicas 1erritoriales
ôrvav ]vtio Mvvo Mvvo
Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo 1erritorial
v eteva Cbavorro .rboteaa
Coordinacin Grupo de Analisis y Seguimiento a las linanzas 1erritoriales
!ittiav .vgv.to ]iveve avtava
Colaboradores en esta publicacin:
Cioravvi Corte. erravo
eti Regvto âte. otavo
abio ervav .cero v.to.
Margarita ]aravitto Marv
.tberto Mataovaao Coetto
]o.e O.ratao .ivo.a Cverro
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ISBN 958-8025-38-9
Laluacin de la descentralizacin municipal en Colombia:
balance de una dcada
Volumen I
Marco conceptual y resultados de progreso municipal
Coordinacin editorial
Crvo ae Covvvicaciove. , Retaciove. Pvbtica.
Asesora
ôrva eatri ot. Caraeva.
Correccin de estilo, diseno y diagramacin
Maiv 1a./
Impresin
vrevta âciovat ae Cotovbia
Diagovat 22 i. ô. 0
Departamento Nacional de Planeacin, 2002
Calle 26 No. 13-19
1elono: 5960300, 5663666
Bogota D.C., Colombia
Impreso y hecho en Colombia
Printed in Colombia
Prlogo
Ll proceso de descentralizacin que ha adelantado el pas durante la ltima dcada busca cumplir con uno
de los propsitos de la Constitucin de 1991, que consiste en consolidar a Colombia como una Repblica
unitaria, descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales. La situacin de hoy comparada con
la existente hace una o dos dcadas, muestra un cambio signiicatio expresado en una estructura de gobierno
en la cual el niel nacional se especializa en la orientacin y coordinacin general, en el manejo
macroeconmico y en la creacin de condiciones para la proisin de bienes y sericios de impacto global,
mientras que las entidades territoriales asumen la responsabilidad de garantizar la prestacin de sericios
pblicos locales con especial nasis en la educacin y la salud. Se recupera de este modo un papel importante
del niel local y regional en el marco de las unciones pblicas.
Igualmente, se elige democraticamente a los gobernadores y alcaldes, con lo cual ademas de ortalecerse la
autonoma territorial se impulsa al mejoramiento de la gestin, al contar con gobernantes comprometidos
con sus regiones y con estabilidad institucional y de recursos para adelantar un programa de gobierno. De
este modo se super una situacin preia, en la cual la eleada rotacin de alcaldes y gobernadores y su
reducido arraigo local creaba un marco desaorable para la Administracin.
Ls importante anotar que las transerencias a departamentos y municipios han crecido sustancialmente,
otorgandoles mayor capacidad para cumplir con sus unciones y responder a las demandas de sus
comunidades, modiicando de este modo una situacin preia en la cual las acciones locales tenan un
campo de accin muy reducido. Ln la actualidad los departamentos y municipios colombianos reciben
automaticamente cerca de la mitad de los ingresos corrientes de la nacin y tienen la responsabilidad basica
por la proisin de los sericios sociales y de inraestructura local. Su papel en la reduccin de la pobreza es
undamental.
La descentralizacin en Colombia se ha caracterizado por su diseno integral, el cual comprende aspectos
administratios, polticos y iscales. As mismo, ha sido un proceso constante de ajuste y mejoramiento de
los dierentes instrumentos en la perspectia de garantizar los mejores resultados. Ll esquema de transerencias
ha enido eolucionando con el in de garantizar el adecuado cumplimiento de los objetios preistos. Ln
eecto, desde mediados de la dcada de los ochenta cuando se expidi el primer paquete integral de medidas
descentralistas, se han producido numerosas normas dirigidas a mejorarlo y complementarlo.
Ll nueo esquema de organizacin del Lstado, descentralizado y con autonoma de sus entidades territoriales,
debe conducir al logro de dos grandes propsitos: el mejoramiento en la proisin de inraestructura y
sericios locales y la democratizacin de la sociedad. La descentralizacin no es un in en s misma, sino un
medio para el logro de estos objetios. Por este motio la propia Constitucin le ha dado especial importancia
al tema de la ealuacin, estableciendo que los gobiernos locales deberan demostrar la correcta utilizacin
de los recursos transeridos y exigiendo la ealuacin de los resultados de los planes de desarrollo en todos
los nieles de gobierno.
Ll proceso de descentralizacin ha eidenciado logros a tras de este perodo. No obstante, existen
inconenientes que han diicultado su consolidacin. De acuerdo con las mismas regiones, parte de la causa
radica en la alta de reconocimiento de la heterogeneidad territorial, y la uniormidad de estrategias y normas,
este hecho desconoce las caractersticas propias de cada territorio, y sus condiciones sociales, polticas,
econmicas y ambientales. Ln mi opinin, tiene tambin mucho peso el poco desarrollo institucional en las
regiones y en los sectores, al momento de recibir cuantiosos recursos. Lsto promoi la politiquera, la
ineiciencia y el desarrollo de poderosos grupos de presin.
Ln cumplimiento de la Constitucin Poltica de 1991, se procedi a reglamentar los artculos 356 y 35, los
cuales establecen el derecho de las entidades territoriales a participar en las rentas de la Nacin. Se deini
la distribucin de recursos y competencias entre los nieles de gobierno en la Ley 60 de 1993. Una de las
principales limitantes del proceso de descentralizacin es que el monto que se transiere de los ingresos
corrientes de la Nacin a las entidades territoriales no ha estado acompanado del correspondiente esuerzo
departamental y municipal que contribuya al cumplimiento de las competencias asignadas. Adicionalmente,
la aplicacin de los recursos, tanto entre departamentos como de estos hacia sus municipios, ha sido
inequitatia, lo cual ha trado mayores beneicios a los centros urbanos y a aquellas localidades con mayor
costo de sus sericios educatios a la echa de entrada en igencia de la Ley 60. Lsto no coincida con un
criterio de eicacia o eiciencia.
Lsta situacin ha generado inlexibilidades e ineiciencias en el proceso de descentralizacin, razn por la
cual, se consider importante aanzar hacia un Lstado mas dinamico, que responda a las necesidades polticas,
sociales, culturales y ambientales del pas. Ln este contexto, la descentralizacin sigue siendo una estrategia
no culminada, que mantiene alidez para el desarrollo del pas, pero que requiere consolidarse como alternatia
de progreso e instrumento para la paz.
Ll Gobierno propuso en el Plan Nacional de Desarrollo Cavbio ara ta a proundizar el proceso de
descentralizacin, de tal manera que se pudiera garantizar mayor responsabilidad poltica del Lstado rente
a la sociedad ciil. La estrategia contempl tres puntos basicos:
- Generar condiciones que permitan a cada niel de gobierno ajustarse institucional y iscalmente, para
cumplir sus responsabilidades. Ln este campo especico, el actual Gobierno impuls medidas
trascendentales, tales como: la Ley 61 de 2000, norma indispensable para la iabilidad iscal y inanciera
de las entidades territoriales, los aliios a la deuda territorial a tras de la utilizacin de recursos del londo
de Ahorro y Lstabilizacin Petrolera, el acto legislatio 01 de 2001, que racionaliza el rgimen de
transerencias y garantiza recursos altos y estables para los municipios y departamentos, la Ley 15 de
2001 ,modiicatoria de la ley 60 de 1993, que promuee mayor eiciencia del gasto en educacin y salud, y
la transerencia para pensiones territoriales de recursos del londo Nacional de Regalas, propuesta por el
Gobierno al Congreso.
- Promoer una mas actia participacin de la sociedad ciil en la gestin pblica y mayor acercamiento
entre gobernantes y gobernados. Para el logro de este propsito, se ha establecido como instrumento la
ealuacin.
- Impulsar el ordenamiento territorial ,concretamente, mediante la presentacin del proyecto de Ley organica
de ordenamiento territorial,.
La ealuacin es una herramienta indispensable para determinar los aances y resultados de la reorma
descentralista e introducir los correctios requeridos. Pero al mismo tiempo es un elemento necesario para
garantizar la responsabilidad de los gobernantes con sus electores. Se requiere que los resultados del
desempeno de alcaldes y gobernadores sean conocidos para que la ciudadana y sus organizaciones puedan
enterarse de la ejecucin de los recursos pblicos y ejerzan el control poltico indispensable por medio de
los dierentes mecanismos de participacin. Ll Departamento Nacional de Planeacin ha enido trabajando
en consolidar un esquema de seguimiento y ealuacin del proceso de descentralizacin.
Ln este proceso se reconoce la importancia de contar con autoridades y polticos ntegros y de impulsar
reormas de Lstado para su proundizacin, dirigidas no solamente a alcanzar sus objetios, sino tambin a
aumentar la transparencia e inducir la participacin social en el control del gasto pblico. Ll proceso de
descentralizacin juega un papel basico en el ortalecimiento de las capacidades regionales y locales para
gestionar su propio desarrollo sobre la base del reconocimiento de sus recursos y potenciales, que genere
beneicios a la poblacin y al territorio.
Ll Departamento Nacional de Planeacin orece al pas esta publicacin de los resultados de la ealuacin
de la descentralizacin, con miras a promoer una discusin inormada sobre este proceso. Muchos temas
esenciales del desarrollo de la Nacin dependen de las lecciones que podamos extraer de esta ealuacin.
Lmprendamos ya esta tarea.
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Laluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance de una dcada
10
11
Contenido
Presentacin 13
I. Introduccin y objetios 14
II. Conceptualizacin basica 15
A. Descentralizacin 15
1. Deinicin y ormas de descentralizacin 15
2. Los objetios de la descentralizacin 1
3. Descentralizacin y pobreza 19
4. Ll diseno de procesos de descentralizacin 19
5. Criterios para la distribucin de sericios entre nieles de gobierno 20
6. Valoracin de los distintos tipos de transerencias 23
. Los peligros de la descentralizacin 24
8. Recomendaciones para el diseno de procesos de descentralizacin 26
9. Ll diseno, la gestin y los actores estructurales 29
B. Laluacin 29
III. Antecedentes 32
A. Datos generales de la Repblica de Colombia 32
B. Colombia antes de la descentralizacin 34
C. Descentralizacin en Colombia 35
1. La puesta en marcha de la reorma 3
2. La estructura del Lstado 3
3. Ll diseno de la descentralizacin 38
a. Objetios y resultados esperados 38
b. Instrumentos 39
c. Balance: rasgos y tendencias 44
D. Laluacin de la descentralizacin en Colombia 48
IV. Aances y resultados 49
A. Caractersticas generales del estudio 49
1. Marco de reerencia 49
2. Preguntas generales y uentes de inormacin 51
3. lormularios 51
4. Unierso de estudio 51
5. Perodo de ejecucin 51
6. Organizacin 51
. Productos 52
12
a. Construccin de indicadores sintticos del estado de la descentralizacin 52
b. Propuesta de un modelo de ealuacin de la descentralizacin 52
c. Llaboracin de ocho estudios sectoriales 53
d. Cinco estudios regionales 53
e. Inormes de caso, municipales 53
. Publicaciones regionales 54
g. Seminarios 54
B. Indicadores de desempeno sectorial 54
1. Variables utilizadas 54
a. Lducacin 55
b. Salud 58
c. Agua potable y saneamiento basico 63
d. Descentralizacin poltica 6 8
e. Descentralizacin iscal 3
. Capacidad de gestin
g. Promocin del desarrollo econmico local 82
2. Lolucin del desempeno municipal en descentralizacin 84
a. Aumento del gasto pblico social 84
b. Lducacin 8
c. Salud 92
d. Agua potable y saneamiento basico 100
e. Democracia poltica y participatia 10
. Desempeno iscal 111
g. Capacidad de gestin 118
h. Promocin y mejoramiento del desarrollo econmico 122
3. Indicadores sintticos de los aances en el proceso de descentralizacin 126
Resultado consolidado 12
V. Visin general de los aances y resultados 129
VI. Acciones adelantadas 133
VII. Conclusiones 139
Apndice
Anexo 1 141
Anexo 2 144
Anexo 3 149
Anexo 4 151
Bibliograa 153
13
Presentacin
De acuerdo con los especialistas en la materia, una de las condiciones requeridas para garantizar un adecuado
desarrollo de procesos de descentralizacin es la existencia de sistemas de inormacin y ealuacin sobre
la puesta en marcha de las dierentes acciones y, principalmente, sobre la gestin y resultados de los municipios
y departamentos. Lsta condicin es an mas importante en contextos como el colombiano donde las entidades
territoriales reciben automaticamente cerca del 50 de los ingresos corrientes de la Nacin y son responsables
undamentales de la proisin de sericios como la educacin, la salud y el agua potable y saneamiento
basico, sericios que inciden directamente en la calidad de ida de la poblacin, la productiidad y la reduccin
de la pobreza.
Las dierentes normas expedidas durante el proceso de descentralizacin han abordado el tema del seguimiento
y la ealuacin. Ll Decreto de 198 estableci un sistema de control a las transerencias municipales e
introdujo la obligacin de elaborar un programa municipal de inersiones que debera ser reisado por las
oicinas de planeacin departamentales. Igualmente, los municipios deberan inormar anualmente al
Ministerio de lacienda sobre la ejecucin de dichos recursos. La Constitucin de 1991 cre un sistema
nacional de ealuacin de gestin y resultados de la gestin pblica y determin que los organismos
departamentales de planeacin haran la ealuacin de gestin y resultados sobre los planes y programas de
desarrollo e inersin en los departamentos y municipios. Ln el caso de los gobiernos locales, la Constitucin
dispuso que las autoridades deberan demostrar a los organismos de ealuacin y control de resultados, la
eiciente y correcta aplicacin de las participaciones municipales.
La Ley 60 de 1993 mantuo la obligacin de los municipios de elaborar un plan de inersiones con cargo a
las transerencias y la reisin por parte de los departamentos e introdujo la obligacin de diulgar dichos
planes a la comunidad. Igualmente asign unciones de seguimiento y ealuacin al Departamento Nacional
de Planeacin-DNP-, a los ministerios sectoriales y a los departamentos. La responsabilidad por el
seguimiento a las transerencias se traslad a la anteriormente denominiada Unidad Administratia Lspecial
de Desarrollo 1erritorial en el Departamento Nacional de Planeacin y se exigi a los municipios el eno
de un inorme anual sobre la ejecucin de dichos recursos. Con base en estas acultades, la Direccin de
Desarrollo 1erritorial-DD1- ha enido consolidando un sistema de seguimiento y ealuacin del proceso
de descentralizacin cuyos resultados se diulgan anualmente en la Reista de Planeacin y Desarrollo.
La DD1 del Departamento Nacional de Planeacin con el apoyo del Programa de Mejor Gestin de los
Departamentos, londo linanciero de Proyectos de Desarrollo-lonade-, la Sociedad de Cooperacin 1cnica
Alemana -G1Z- y el Proyecto de Proundizacin de la Descentralizacin en Colombia -PNUD-, coordin
la realizacin de un estudio sobre la ealuacin de la descentralizacin municipal que tiene como propsito
14
general contribuir al conocimiento de los aances y resultados del proceso. Lste trabajo comprendi la
recoleccin de inormacin sobre una muestra de 148 municipios del pas y la elaboracin de ocho documentos
sectoriales y cinco regionales que se incluyen en este libro.
Ll estudio se inscribi dentro de las actiidades de ealuacin de la descentralizacin que le corresponden
tradicionalmente a la DD1 y del mandato especico establecido por el Plan Nacional de Desarrollo Cambio
para Construir la Paz`, que dentro de la poltica de descentralizacin incluye, como una de sus estrategias, el
seguimiento y ealuacin del proceso.
Lste ejercicio constituye un insumo alioso para la consolidacin de un sistema permanente de seguimiento
y ealuacin, en desarrollo de la Ley 15 de 2001 -que modiica la Ley 60 de 1993- lo cual se releja en las
nueas rmulas de distribucin de los recursos. Igualmente, establece un conjunto de medidas tendientes
a garantizar el seguimiento y ealuacin de dichos recursos.
Ll DNP, mediante esta publicacin, quiere orecer al pas un conjunto de materiales tiles para la
discusin sobre el proceso de descentralizacin y para la deinicin de acciones a desarrollar, tanto en
trminos generales como especicos, del sistema de seguimiento y ealuacin. Los trabajos incluidos
en este libro son responsabilidad exclusia de sus autores y orecen al lector diersas perspectias y
enoques. Ll tomo I contiene una introduccin general sobre el proceso de descentralizacin, la
descripcin general del estudio con el objetio de orecer un contexto que ubique los documentos
posteriores, los resultados de los indicadores del estado de la descentralizacin municipal 1988-1999 y
las conclusiones. Ll tomo II contiene ocho estudios sobre la descentralizacin en los siguientes temas:
educacin, salud, agua potable y saneamiento basico, descentralizacin iscal, descentralizacin poltica,
capacidad de gestin, corrupcin y descentralizacin e impactos macroeconmicos. Ll tomo III incluye
cinco inormes territoriales elaborados por los equipos regionales de inestigacin.
I. Introduccin y objetios
La ealuacin de la descentralizacin municipal para el perodo 1988-1999, tiene como propsito caracterizar
las acciones tomadas por los gobiernos locales y la ciudadana, como respuesta a la disponibilidad de recursos
y a la asignacin de responsabilidades polticas y econmicas, ligadas al proceso de descentralizacin. Se
pretende conocer la magnitud de lo producido` a lo largo de dicho proceso, en trminos de la proisin de
los sericios basicos a cargo del Lstado, y de la democratizacin de la poltica local. Lllo implica medir las
acciones de los gobiernos locales para atender las demandas de la comunidad y la eicacia con que estas
demandas han sido satisechas.
La DD1 del Departamento Nacional de Planeacin ha disenado una metodologa de ealuacin susceptible
de ser reproducida en todo el pas y a tras del tiempo. Lsta metodologa permitira sugerir correctios y
deinir las medidas de poltica econmica, nacional y territorial, conenientes. La construccin de ndices de
desempeno, permite medir la brecha entre el estado actual de desarrollo de los municipios y los estandares
de desarrollo considerados deseables. As se logra clasiicar a los municipios, segn su aance en el proceso
de descentralizacin y su desarrollo relatio. Los indicadores tambin son tiles para la identiicacin de los
municipios mas ulnerables y de menor capacidad de desarrollo, y las necesidades institucionales que requieren
mas atencin por parte de la Nacin.
15
La ealuacin busca examinar las dierentes dimensiones de la descentralizacin que ueron planteadas en el
Plan de Desarrollo. De esta manera el proceso de ealuacin es dinamico y su aplicacin debe irse adaptando
a las nueas circunstancias que genere el aance de la descentralizacin. Se construy ademas, un indicador
global de desempeno que resume los principales resultados sectoriales en los casos en que se han asignado
responsabilidades y recursos a los municipios. Lstos sectores son: educacin, salud, agua potable y saneamiento
basico. 1ambin se han deinido unos componentes adicionales tales como: descentralizacin poltica ,que
incluye participacin ciudadana y corrupcin,, descentralizacin iscal, capacidad de gestin ,que incluye
ortalecimiento de la planeacin y ajuste institucional, y promocin del desarrollo econmico. La inormacin
sobre estos aspectos esta contenida en ormularios de ealuacin que se aplicaron sobre una muestra de 148
municipios. Ln la aplicacin y ealuacin, participaron los siguientes centros regionales de inestigacin:
Centro de Lstudios Regionales, Caeteros y Lmpresariales-CRLCL-, Corporacin para la Inestigacin y
Docencia Lconmica-CIDL-, Obseratorio del Caribe, loro Nacional por Colombia-Regional Valle del
Cauca-, Lscuela Superior de Administracin Pblica-LSAP-, Regional Bogota y el Instituto de Liderazgo -lLS-.
Ln la inormacin recolectada se obsera que algunas ariables importantes para el estudio no ueron
respondidas por gran parte de los municipios. Sin embargo, a pesar de estas restricciones de inormacin, el
estudio utiliz ariables que nos permiten aanzar en el proceso de ealuacin.
II. Conceptualizacin basica
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La descentralizacin es un proceso mediante el cual se transiere poder de decisin y responsabilidad desde
el niel central de una organizacin, a unidades descentralizadas o alejadas del centro. La descentralizacin
se aplica tanto en organizaciones priadas como pblicas con el propsito general de mejorar la eiciencia
en el cumplimiento de sus objetios. Ln el caso especico de la descentralizacin poltica, el objetio principal
es la democratizacin de la gestin local mediante la ampliacin de espacios de participacin. La
descentralizacin es un concepto general que puede diidirse en distintas ormas y tipos. De acuerdo con
Cohen y Peterson
1
se ha identiicado que los pases han explorado las siguientes ormas de descentralizacin:
la descentralizacin espacial, la descentralizacin hacia el mercado, la descentralizacin poltica, y la
descentralizacin administratia.
La descentralizacin espacial consiste en la transerencia de recursos e instrumentos a las regiones para
promoer la actiidad econmica e industrial en orma tal, que se reduzca o limite la concentracin en aor
de unos pocos centros urbanos de gran tamano. La descentralizacin hacia el mercado consiste en la
transerencia de la responsabilidad de la prestacin de sericios por parte del Lstado, hacia los particulares.
La descentralizacin poltica es la transerencia a las entidades territoriales, de la capacidad de eleccin de
sus gobernantes y de la toma de decisiones sobre las polticas de desarrollo en el ambito local. La
descentralizacin administratia es la transerencia de unciones, recursos y capacidad de decisin del Gobierno
1
Cohen, John M. and Stephen B Peterson. ,1996, Methodological issues in the analysis o decentralization.`, 24. Cambrigde,
MA: larard Institute or International Deelopment.
16
Central, a los gobiernos territoriales para la proisin de determinados sericios pblicos y sociales y para
la realizacin de obras pblicas. Los mayores esuerzos descentralistas se concentran usualmente en esta
modalidad administratia, al interior del sector pblico.
Lxisten tres tipos de descentralizacin administratia: desconcentracin, delegacin y deolucin. La
desconcentracin es el proceso de transerencia de unciones, recursos y capacidad decisoria del niel central
de una entidad pblica a sus dependencias, ya sea que estn ubicadas en la misma ciudad o estn ubicadas en
otros sitios del pas. La desconcentracin se produce al interior de una misma organizacin, con una unidad
de mando y direccin y con la misma identiicacin legal o razn jurdica y es un proceso que puede
producirse en una organizacin de cualquiera de los nieles territoriales.
La delegacin es un proceso de transerencia de unciones, recursos y capacidad de decisin del niel central
a unidades que tienen cierta autonoma jurdica y patrimonial. Con el in de mejorar la prestacin de
determinados sericios, la entidad puede crear otras organizaciones a las cuales les delega ciertas unciones.
Lxiste por tanto, una relacin de dependencia entre la nuea organizacin y la unidad original pero con
autonoma para ciertos ines. La delegacin puede darse en el orden uncional, cuando se crea adscrita a un
ministerio una entidad descentralizada, ya sea establecimiento pblico o empresa industrial y comercial.
1ambin puede producirse a niel territorial, cuando se crea una corporacin de desarrollo regional encargada
de la proisin de diersos sericios en un territorio determinado.
La deolucin es la transerencia de unciones, recursos y capacidad de decisin a entidades territoriales con
autonoma poltica, jurdica y patrimonial. Ll principal rasgo que distingue la deolucin de la delegacin, es
el hecho de que la entidad territorial cuenta con autonoma poltica para elegir sus gobernantes y tomar las
decisiones sobre sus polticas de desarrollo. La deolucin es una modalidad de descentralizacin que se
conigura principalmente en los pases ederales, donde los estados que conorman la ederacin son
autnomos, pero tambin se desarrolla en pases unitarios, cuando mediante normas constitucionales y
legales, se coniere un eleado grado de autonoma poltica a las entidades territoriales. Por tanto, para
poder hablar de la existencia de deolucin, es preciso que se haya cumplido preiamente con el requisito de
la descentralizacin poltica.
No existe en el tema de la descentralizacin un consenso sobre su deinicin y modalidades y es posible
encontrar muchas clasiicaciones pero la mencionada es, quiza, la mas utilizada. Ln la experiencia colombiana
se utiliza comnmente el trmino descentralizacin territorial, para reerirse a la combinacin de descentralizacin
poltica con descentralizacin administratia bajo la modalidad de deolucin. Por lo tanto, cuando hablemos
de descentralizacin o de descentralizacin territorial la entenderemos en este sentido.
Ln algunos casos ademas, se establecen ormas que son combinaciones de las anteriores o se plantean
modalidades tericas o practicas que pueden relejar algunos aspectos componentes. Dos modalidades
mencionadas en la literatura sobre descentralizacin son el voaeto ae etecciv vbtica y el voaeto ae agevte rivciat.
Ll voaeto ae etecciv vbtica es basicamente la aplicacin de la teora econmica neoclasica al campo de la
poltica. Ln esta perspectia se concibe el ejercicio de la poltica como un modelo de oerta y demanda
por bienes y sericios pblicos. No se trata por tanto de una modalidad de descentralizacin sino de un
enoque conceptual aplicable al analisis, tanto de los gobiernos centrales como de los gobiernos locales.
Desde este enoque se ha prestado atencin a los gobiernos locales como un espacio en el cual podran
aplicarse potencialmente los supuestos econmicos de la economa priada al sector pblico. De este
17
modo, el gobierno territorial producira los bienes y sericios que su poblacin demanda y se establece
una relacin directa entre los beneicios que se reciben y el costo de proeer los sericios, garantizando
as la mayor eiciencia pblica. Ll voaeto ae agevte rivciat es aquel en el cual una entidad territorial es
undamentalmente un agente que cumple rdenes de un superior -el principal- que en este caso sera el
Gobierno Central. Mas que una modalidad de descentralizacin, es un enoque que explora los grados de
autonoma especicos que tienen los gobiernos territoriales en el marco de una descentralizacin
determinada.
Ln cualquier momento un pas tiene un grado de centralizacin- descentralizacin determinado. La puesta
en marcha de un proceso de descentralizacin debe conducir a disminuir el grado de centralizacin, lo cual,
tradicionalmente se mide mediante indicadores como la proporcin de ingresos y gastos de cada niel de
gobierno, la autonoma para la toma de decisiones y la orma de seleccin de sus autoridades polticas.
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Ln su orma mas abstracta, la descentralizacin administratia tiene como propsito aumentar la eiciencia
de la organizacin para el cumplimiento de sus unciones. Los textos de administracin priada senalan
que la descentralizacin tiene las siguientes entajas: los nieles superiores se descargan de unciones
operatias y pueden concentrarse en los asuntos estratgicos, mejora la toma de decisiones por la cercana
a los problemas, lo cual permite una mejor identiicacin de las acciones a desarrollar, estimula la iniciatia
y el compromiso en los nieles descentralizados, hay mayor lexibilidad y mayor rapidez en la toma de
decisiones.
Lstas entajas generales aplican tambin en el caso del Lstado. Determinadas unciones pueden ser prestadas
con mayor eiciencia por parte de administraciones territoriales -municipios o departamentos-. De hecho,
practicamente todos los estados tienen mas de un niel de gobierno, atendiendo a la naturaleza de los
sericios que prestan. Dos perspectias tericas han expuesto argumentos en aor de la descentralizacin:
t feaerati.vo fi.cat. Lsta es principalmente una perspectia econmica enmarcada dentro del campo de las
inanzas pblicas. Lste enoque sostiene que el Lstado cumple tres grandes unciones: estabilizacin
macroeconmica, redistribucin y asignacin de recursos. La primera uncin es tpicamente responsabilidad
del niel nacional que cuenta con los instrumentos de poltica monetaria, cambiaria y iscal, la segunda es
objeto de controersia, por cuanto se ha considerado tradicionalmente responsabilidad del niel nacional,
pero se ha abierto la posibilidad de que sea desempenada tambin por gobiernos subnacionales, inalmente,
en la uncin de asignacin, que comprende la proisin de bienes y sericios pblicos, se da una distribucin
entre nieles de gobierno, atendiendo a la naturaleza de dichos bienes.
Ln orma complementaria, este enoque desarrolla un marco normatio sobre la asignacin de recursos
entre nieles de gobierno. Como principio general se aplica el del beneicio, esto es, que los bienes deben ser
inanciados por los usuarios en cada niel territorial, sea mediante tarias o impuestos. Sin embargo, ante la
eidencia de las desigualdades entre regiones y la existencia de economas de escala en el recaudo de los
impuestos mas importantes, el Gobierno Nacional termina recaudando la mayor parte de los impuestos y
haciendo transerencias a los gobiernos subnacionales.
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t tvrati.vo ottico. Lsta es claramente una perspectia poltica que considera que la descentralizacin tiene
entajas protectoras -por cuanto combate la concentracin del poder y las tendencias hacia un poder
absoluto, al crear muchos centros de poder- y educadoras -por cuanto crea espacios para el aprendizaje de
la democracia por parte de los ciudadanos. La descentralizacin poltica tiene como propsito general
proundizar la democracia representatia y participatia, mediante la creacin de nueos espacios de decisin
electoral y el acercamiento del gobierno a los ciudadanos.
Las entajas de la descentralizacin han sido destacadas tambin, por algunos sectores democraticos que
promueen la participacin popular. Desde esta perspectia la centralizacin es ista como una expropiacin
poltica de los sectores populares y la descentralizacin como un instrumento que abre posibilidades para
que los grupos sociales tradicionalmente excluidos, puedan acceder al poder local.
La descentralizacin administratia es un instrumento para el logro de determinados objetios y por
tanto no tiene un contenido especico en s misma. Depende de la naturaleza del Lstado dentro del
cual se produce y de los problemas que apunta a resoler. Ln el caso de la descentralizacin poltica,
sin embargo, la asignacin de la acultad de elegir los gobernantes locales y la ampliacin de espacios
de toma de decisiones por parte de la ciudadana, es un objetio poltico en s mismo, que busca
distribuir el poder, reducir su concentracin en el centro y consolidar un esquema democratico de
gobierno. Desde esta perspectia podra airmarse que la descentralizacin poltica es sinnimo de
mayor democracia poltica ormal por cuanto aumenta los cargos pblicos que son electos, ampla los
espacios en los cuales los ciudadanos pueden interenir y abre espacios para la aparicin de nueos
actores polticos.
La naturaleza de la descentralizacin como un instrumento para el logro de determinados objetios hace
que su interpretacin en un caso concreto, diiera segn la perspectia terica e histrica de quien la examina.
La descentralizacin se produce tanto en estados capitalistas -mas o menos interencionistas, con democracias
ormales o dictaduras- como en estados socialistas. Dado que se trata de un proceso de reorganizacin del
Lstado, es un enmeno de naturaleza poltica, as tenga elementos administratios y iscales. Por tanto, la
descentralizacin puede ser ista como un instrumento para proundizar la democracia, que busca cambios
institucionales que abran espacios importantes para los sectores populares tradicionalmente excluidos
,expropiados polticamente, o como un ajuste poltico para reorzar el control sobre los sectores populares
y garantizar mayor legitimidad a un estado en crisis. Ln cada caso en concreto es necesario examinar la
situacin especica.
No es posible establecer un modelo general sobre las razones por las cuales se descentraliza en un
momento determinado, aunque s se han identiicado algunas tendencias generales. listricamente
el desarrollo del capitalismo estuo acompanado de una tendencia a la centralizacin econmica,
territorial y del Lstado. Lste enmeno se obsera incluso en pases desarrollados que tienen
actualmente un niel relatiamente alto de descentralizacin y es caracterstico del desarrollo de los
pases latinoamericanos. Diersos actores contribuyeron a esta tendencia considerada, incluso en
su momento, progresista por cuanto estuo asociada a la consolidacin de los estados nacionales, al
crecimiento econmico y al desarrollo de un estado incipiente de bienestar. Sin embargo, en
determinado momento, las entajas de la centralizacin se reierten y se generan diersas situaciones
de crisis poltica -restriccin a la democracia-, social y econmica, que conducen a la bsqueda de
alternatias.
19
Ls as que hasta 1981 la produccin terica en materia de descentralizacin se identiic con proponer una
localizacin eiciente de los bienes pblicos, rente a las preerencias locales. A partir de entonces la literatura
terica y emprica no se ha uniicado y en algunos casos ha sido opuesta en cuanto a la direccin e importancia
de la relacin entre descentralizacin y tamano del sector pblico
2
.
De esta orma se puede sintetizar que el desarrollo terico de la descentralizacin trae consigo los siguientes
objetios: mejorar el desarrollo econmico, reducir la pobreza, propender por la estabilidad macroeconmica,
mejorar la seguridad social, aumentar la capacidad institucional, contrarrestar la corrupcin, ortalecer la
gobernabilidad e incrementar la inersin en inraestructura para la proisin de los sericios sociales.
No obstante, no existe suiciente eidencia emprica para ormular recomendaciones deinitias acerca de
qu tipos de descentralizacin son mejores y qu tipo de instrumentos se deben implementar para el
cumplimiento de los objetios. De cualquier modo, el mejor diseno depende de las circunstancias e
instituciones propias de cada pas.
F3 !"9,"(&%$.->$,-1( < #)D%">$
La descentralizacin es una reorma poltica administratia que no cambia las condiciones de ondo
econmicas y sociales. Abre oportunidades, permite mejoramientos en el marco de una democracia de tipo
capitalista, estimula el surgimiento de mejores administraciones locales, pero no aecta sustancialmente las
condiciones materiales que determinan el empleo y el ingreso de la poblacin. Lxiste la expectatia de que
la descentralizacin pueda contribuir al mejoramiento de las condiciones de ingreso de la poblacin, pero se
trata de una expectatia con poco undamento como plantea De Mattos
3
. De acuerdo con este autor, una
reorma de caracter poltico administratio no puede modiicar las condiciones estructurales, econmicas y
sociales, que determinan el desarrollo capitalista.
Sin embargo, si no puede aectar por la a de los ingresos, la descentralizacin puede incidir por la a del acceso
a bienes y sericios pblicos por parte de la poblacin mas pobre. Aqu es donde puede esperarse un eecto
mayor, en la medida en que se transieren a los gobiernos locales unciones que se prestan prioritariamente a la
poblacin de menores ingresos, como es el caso de la educacin, la salud, el agua potable y el saneamiento basico.
Ln otras unciones no es tan claro el eecto que pueda tener la descentralizacin en el combate a la pobreza.
G3 :. /-9"H) /" #%),"9)9 /" /"9,"(&%$.->$,-1(
Ll xito de un proceso de descentralizacin, entendido como el cumplimiento de los objetios establecidos,
depende en gran medida, aunque no exclusiamente, de la calidad del diseno de la reorma. Ll diseno debe
tratar de garantizar la mayor coherencia entre los objetios establecidos y los instrumentos utilizados y de
preer los actores que limitan la adecuada ejecucin de las distintas medidas. Por esta razn se otorga
2
1rabajos reeridos a este tpico se encuentran resenados en: Litack, Jennie et al. Rethinking Decentralization in Deeloping
Countries`. Sector Studies Series, 1he \orld Bank, \ashington, 1998.
3
De Mattos, Carlos A. ,1990, Lstado, procesos de decisin y planiicacin en Amrica Latina`, en: Reista de la Cepal. No.31,
abril 1990.
20
especial atencin dentro de la literatura sobre descentralizacin al tema del diseno, especialmente por parte
de organismos internacionales como el Banco Mundial, las Naciones Unidas y el Banco Interamericano de
Desarrollo, entidades que han patrocinado la elaboracin de diersos documentos con criterios y orientaciones
para el adecuado diseno de reormas descentralistas.
No es posible contar con una rmula uniersal para el diseno de procesos de descentralizacin, debido a las
particularidades de cada pas, pero s existen algunos criterios generales que siren de gua. Lstos criterios
proienen en buena parte, de los textos sobre ederalismo iscal complementados con consideraciones sobre
los aspectos institucionales y con criterios practicos deriados de la experiencia de la administracin pblica.
La uente original de la gran mayora de trabajos en la perspectia normatia, se encuentra en los textos
sobre hacienda pblica y ederalismo iscal y, especialmente, en el libro de Musgrae y Musgrae
4
. Por su
enoque contiene un gran componente normatio y cuyo objetio basico es precisamente explorar cmo
puede mejorarse la eicacia de la ormulacin y aplicacin de la poltica.`.
Ll tratamiento del tema del ederalismo iscal -la hacienda pblica con arios nieles de gobierno- conduce
a la ormulacin de un conjunto de principios generales que siren de base para la orientacin del diseno o
ajuste de procesos de descentralizacin. 1omando como reerencia las tres unciones presupuestales basicas
del Lstado -estabilizacin, redistribucin y asignacin de recursos-, Musgrae y Musgrae consideran que
las dos primeras deben ser realizadas por el niel central de gobierno, mientras que en la tercera, existen
tanto razones histricas y polticas como econmicas para explicar y justiicar la existencia de mltiples
nieles de gobierno. Dentro de la uncin de asignacin de recursos se plantean algunos principios para
comprender el ederalismo iscal y orientar las polticas.
- Ll principio de la ivciaevcia aet beveficio como criterio para la distribucin de la proisin de sericios por
nieles de gobierno. lay determinados bienes cuyos beneicios solo alcanzan una poblacin local mientras
que otros bienes beneician a una regin entera o al conjunto del pas. La aplicacin del principio de
beneicio conduce a la determinacin del tamano de los distintos nieles de gobierno pero el modelo debe
contemplar la existencia de otros actores que lo hacen mas complejo puesto que tienden a constrarrestar
las tendencias a la proisin local de determinados bienes y sericios. Se trata de la existencia de economas
de escala, de la existencia de externalidades y de las dierencias en ingresos y preerencias de los habitantes.
- Ll principio del beveficio ara ta fivavciaciv ae to. bieve. , .erricio. vbtico. consiste basicamente en sostener que
aquellas personas que se beneician deberan, as mismo, pagar los sericios que les orece el niel de gobierno
determinado. Lsto conduce a la existencia de uentes de impuestos y tarias dierentes, por nieles de gobierno.
I3 8%-&"%-)9 #$%$ .$ /-9&%-D7,-1( /" 9"%5-,-)9 "(&%" (-5"."9 /" 4)D-"%()
La distribucin de competencias entre nieles de gobierno es considerada una de las mas importantes y
complejas en los temas de polticas pblicas. Una tendencia general alrededor del mundo en los ltimos
anos ha estado dirigida hacia la descentralizacin. La principal causa de esta tendencia es que los gobiernos
locales conocen mas de cerca las necesidades de la poblacin y de esta manera, tienen mejor acceso a la
4
Musgrae, Richard y Musgrae, Peggy. ,1992, lacienda Pblica`. Quinta edicin. McGraw-lill Book. p.6.
21
inormacin que les permite escoger polticas acordes con sus necesidades. Desde una perspectia econmica
se podra airmar, que si la preerencia por los sericios pblicos diiere entre los dierentes subgrupos de la
poblacin, y si no hay externalidades presentes, el bienestar general es maximizado si las comunidades otan
de conormidad con sus preerencias y de acuerdo con una proisin de sericios pblicos en el niel y
cantidad que ellos desean
5
.
De acuerdo con Musgrae y Musgrae
6
los sericios pblicos deben ser proistos y sus costos compartidos
en lnea con las preerencias de los residentes beneiciarios de la correspondiente regin. As, sericios que
tienen incidencia y beneicios de caracter nacional, deben ser proistos nacionalmente ,as nacionales,
poltica ambiental, deensa nacional, etc.,, sericios que son regionales en sus beneicios ,alumbrado pblico,
as urbanas y rurales, deben ser proistos regionalmente, etc. Ln este sentido, los recursos del gobierno
pueden ser asignados mas eicientemente, si la responsabilidad de cada tipo de gasto pblico esta asignado
al niel de gobierno que mas represente a los beneiciarios de estas inersiones
.
La literatura en inanzas pblicas presenta argumentos a aor de la descentralizacin, sugiriendo cual niel
de gobierno podra ser mas eiciente en la proisin de bienes pblicos. La principal objecin a la prestacin
de sericios pblicos uniormes por el gobierno central, es que stos presentan allas en la satisaccin de
las dierentes demandas de los residentes en las dierentes localidades. Oates
8
plantea las deiciencias
resultantes en los casos en que los gobiernos centrales estan a cargo de la proisin de los sericios pblicos.
Ll autor argumenta la necesidad de la descentralizacin del sector pblico y proporciona tres argumentos a
aor de un gobierno descentralizado: moilidad de los consumidores, innoaciones en la produccin de
bienes pblicos y mayores nieles de eiciencia econmica . Lste argumento se resena a continuacin:
La primera proposicin, se reiere a las preerencias de las localidades. Como cada localidad tiene dierentes
gustos y preerencias, la proisin de nieles uniormes de sericios pblicos por el gobierno central
puede ser ineiciente, al no satisacer las demandas locales. Lllo se debe a que el gobierno central orece
nieles similares del bien, sin tener en cuenta las posibles dierencias en los gustos de los habitantes de las
dierentes localidades. Por lo tanto, y como el mismo Oates explica en su teoreva ae ta ae.cevtratiaciv, en
un gobierno descentralizado cada localidad puede proeer la cantidad del bien que sus habitantes desean
y los consumidores seleccionan la localidad que proee la cantidad y niel del bien pblico que mejor
satisace sus requerimientos.
Ln el mismo sentido, 1iebout
9
argumenta que en un sistema descentralizado los consumidores pueden, en
alguna medida, establecer su lugar de residencia en una localidad que proea un paquete iscal bien ajustado
a sus preerencias. Ln otras palabras, los consumidores se mueen a una localidad o regin que les suministre
los sericios e inraestructura que ellos desean. Ll autor orece eidencia de esta eiciencia en la proisin
5
Bahl, Roy. \orldwide 1rends in liscal Decentralization`. \orld Bank Institute. Intergoernmental liscal Relations & Local
linancial Management Program. p.2.
http:,,www.worldbank.org,wbiep,decentralization,library1,bahl1.htm
6
Musgrae y Musgrae, Op. cit. pp.558-559.
1er-Minassian, 1eresa. ,199, Descentralizing goernment`. IMl \estern lemisphere Department. linance & Deelopment.
September 199. p.36.
8
Oates, \allance L. ,19, lederalismo liscal. Instituto de Lstudios de Administracin Local. 19. pags.2-31, 81-92.
9
1iebout, C. M. ,1956, A Pure 1heory o Local Lxpenditure`, Journal o Political Lconomy, Vol.64, No.5, pags.416-424.
22
local de bienes pblicos y explica que existe un perecto ajuste entre la oerta del sector pblico y los
requerimientos de los consumidores, de la misma manera que en un sistema de mercado.
Ln cuanto el segundo argumento de Oates -innoaciones en la produccin de los bienes pblicos- las
expectatias de los ciudadanos son satisechas si existen sericios eicientes a menor costo, cuando son
proistos y accesados desde el niel local. Nueas tecnologas establecen nueos mtodos de prestacin de
los sericios y dan a los ciudadanos el acceso a la inormacin ,Inormation 1echnology, que permite
comparar la calidad, costos y disponibilidad de los sericios.
Con un mayor nmero de productores de sericios pblicos, es posible esperar mayor competencia entre
los mismos, y obtener una mejor calidad del sericio con nueas tecnologas. Ln contraste, cuando los
sericios son proistos solamente por el gobierno central sin competidores, se crea una capacidad de respuesta
negatia en la prestacin de los mismos.
Ll tercer argumento de Oates, airma que un mayor niel de eiciencia econmica en ciertos bienes pblicos
es otra entaja de la descentralizacin. Los ciudadanos estan inclinados a pagar impuestos si reciben los
sericios que ellos desean. Ln este sentido las decisiones de gasto son mas cercanas al costo real de los
programas pblicos. La descentralizacin debe permitir un incremento en el esuerzo iscal y lograr menos
resistencia de los contribuyentes al cubrimiento de costos de los sericios.
Sin embargo, la distribucin de competencias en la cual cada unidad de gobierno proee los bienes y sericios
que su poblacin esta dispuesta a inanciar, enrenta la existencia de grandes desigualdades regionales en
cuanto a ingreso y a actores tcnico-administratios que conducen a una enorme concentracin de los
ingresos tributarios en el gobierno central. Como consecuencia, existe tanto un desbalance horizontal como
uno ertical entre las dierentes entidades territoriales que conorman un pas, lo que conduce a la
implementacin de transerencias intergubernamentales y a la preocupacin por el adecuado diseno de
dichas transerencias.
A juicio de Musgrae y Musgrae, el diseno de las transerencias depende de los objetios perseguidos, los
cuales son establecidos en la escena poltica . Una ez deinidos los objetios, los responsables de la poltica
pblica pueden interenir para identiicar cual tipo de transerencia sera mas eiciente ,en el sentido de
educir los costos para quien otorga la transerencia, con el propsito de alcanzar el resultado preisto.
Lstos autores consideran siete objetios y realizan un analisis del tipo de transerencia apropiada para cada
objetio ,1abla 1,. Ln un caso se trata simplemente de permitir el acceso de las entidades territoriales a los
impuestos que concentra la nacin, pero no se busca intererir ni en las desigualdades ni en la proisin de
sericios. Ln los demas casos existe siempre un componente poltico, ya sea redistributio, de proisin de
sericios o de correccin de externalidades.
Ln esta direccin, las transerencias pueden ser con contrapartida o sin contrapartida. Ln el primer caso se
exige al ente receptor que contribuya a la inanciacin del bien o sericio, mientras que en el segundo recibe
los recursos sin requisito alguno de aportar. Ln otro caso, las transerencias pueden ser condicionadas a su
utilizacin en un determinado bien o sericio -o conjunto de bienes o sericios- o dejarse en libertad al
ente receptor para determinar a qu bienes especicos aplicar los recursos. Para Musgrae, en el caso de los
objetios relacionados con la proisin de sericios, es siempre mas eiciente una transerencia con
contrapartida y condicionada, por cuanto sta conduce a que se logre el objetio inal de proeer el bien a
23
un costo menor para el gobierno central. Adicionalmente, este concepto de eiciencia esta asociado a la idea
de controlar la iltracin de los recursos transeridos hacia otras inalidades distintas o hacia una reduccin
de la carga impositia ,o del esuerzo iscal,.
J3 K$.)%$,-1( /" .)9 /-9&-(&)9 &-#)9 /" &%$(9A"%"(,-$
LDE"&-5) /" .$ &%$(9A"%"(,-$ 8)'#"(9$&)%-$ 8)(/-,-)($/$ M"/-9&%-D7&-5$
lacer que los ingresos procedentes de uentes impositias cen- No No No
trales estn a disposicin de los gobiernos estatales y locales
Reducir las desigualdades en la renta per capita entre los estados No No Si
Incrementar el niel general de sericios pblicos, estatales y Si No Opcional
locales
Igualar los trminos en los que los gobiernos estatales pueden Si Si Opcional
proeer todos los sericios pblicos
Incrementar el niel de proisin de los sericios pblicos concretos Si No Opcional
Igualar los trminos de proisin de los sericios pblicos concretos Si Si Opcional
Corregir la diusin de beneicios Si Si No
1abta 1
K$.)%$,-1( /" .$9 &%$(9A"%"(,-$9 9"4N( 97 )DE"&-5)
La literatura iscal considera que las transerencias con contrapartida son mas eicientes porque alcanzan el
objetio de proeer un bien pblico a un costo menor para el gobierno nacional. Ademas, cuando se utiliza
una transerencia sin contrapartida existe la posibilidad de una iltracin hacia el consumo priado, por
medio de la reduccin de los recursos recaudados localmente o, en otros trminos, una reduccin en el
esuerzo iscal local. Musgrae y Musgrae con base en un analisis diagramatico, describen el eecto de una
transerencia sin contrapartida en la siguiente orma:
Parte de la transerencia se ha iltrado hacia un aumento en el consumo de bienes priados en ez de
incrementar la proisin de bienes sociales. Lsto es como podra esperarse, puesto que como el uso de estas
transerencias no esta condicionado en orma alguna, equialente a un subsidio general al ingreso. Por
tanto, slo hay un eecto ingreso el cual normalmente puede ser asumido como positio y que conduce al
aumento de los gastos, tanto en bienes sociales como priados.
Lste problema no existe con las transerencias con contrapartida porque tambin se produce un eecto
precio adicional. Ln orma dierente a la transerencia sin contrapartida, donde slo estaba presente un
eecto ingreso. Ahora se produce adicionalmente un eecto sustitucin. Puesto que el precio de los bienes
sociales ha cado con relacin a los bienes priados, el consumo de bienes priados podra declinar. Sin
embargo, esta hiptesis sobre el comportamiento del receptor de una transerencia sin contrapartida no ha
sido conirmada empricamente.
24
Courant, Gramlich y Rubineld
10
plantearon una perspectia dierente en donde el resultado conirmado
generalmente, es que las transerencias con contrapartida estimulan mas gasto por unidad de transerencia
que las transerencias sin contrapartida, del tipo de participacin general en los ingresos. Con relacin a la
hiptesis de que las transerencias sin contrapartida tienen eectos sobre el gasto, similares a los generados
por otros cambios en los ingresos priados, la preponderancia de la eidencia es que las transerencias sin
contrapartida estimulan mucho mas gasto local por unidad transerida, que el ingreso transerido a los
ciudadanos priados en la comunidad. La razn para este enmeno, que se denomina eecto del papel
matamoscas` ,el dinero se pega donde golpea -ft,aer effect-,, es que los burcratas y polticos encuentran
mas acil eitar la reduccin de impuestos cuando el gobierno recibe dinero de participacin en los ingresos
pblicos generales, que aumentar los impuestos cuando algn eento exgeno aumenta el ingreso de la
comunidad.
Ll eecto del papel matamoscas ha sido objeto de un uerte debate, pero es posible concluir que actualmente,
la inestigacin terica y emprica sobre transerencias intergubernamentales no indica que las transerencias
sin contrapartida generen automaticamente una reduccin en el esuerzo iscal de los receptores.
Ln cualquier caso, la conclusin obia que se deduce del planteamiento de Musgrae es la necesidad de
precisar los objetios perseguidos con las transerencias, como medio para determinar el instrumento ,tipo
de transerencia, mas eiciente para alcanzarlos. Adicionalmente, resulta claro que el analisis econmico
aislado del contexto poltico e institucional es insuiciente para comprender el uncionamiento de los gobiernos
locales y que por tanto, el diseno debe ampliarse para considerar otras ariables.
Bird y Vaillancourt
11
han incluido como otro objetio del esquema de transerencias, el apoyar entidades
territoriales no iables inancieramente, entendiendo aqu la iabilidad como la capacidad de inanciar sus
gastos de operacin con sus propios recursos. Lste sera un objetio poltico adicional, no excluyente de los
otros objetios, que podra ser prioritario en determinadas circunstancias.
O3 C)9 #".-4%)9 /" .$ /"9,"(&%$.->$,-1(
No hay duda de que la descentralizacin orece muchas entajas. Sin embargo, algunos analistas han adertido
sobre los lmites y peligros de las reormas descentralistas. De Mattos
12
senala que existe cierta tendencia a
er la descentralizacin como la panacea para el desarrollo local, asignandole objetios de desarrollo
econmico local, justicia social y participacin de los sectores populares que claramente no tienen sustento,
por cuanto una reorma poltico-administratia no tiene capacidad para modiicar actores estructurales
como la concentracin de la riqueza y el ingreso, la dinamica de la inersin capitalista, las relaciones
10
Courant, Paul N., et al.,199, 1he Stimulatie Lects o Intergoernmental Grants: Or \hy Money Sticks \here It lits.`
In Mieszkowski, Peter, and \il-liarn l. Oakland, eds., liscal lederalism and Grants-in-Aid \ashington, D.C.: Urban Institute,
pp. 5-21.
11
Bird, Richard y lrancois Vaillancourt. ,199, liscal Decentralization in Deeloping Countries: An Oeriew and Perspectie`.
June 199. Paper No. 11
12
De Mattos, Carlos A. ,1990,. La descentralizacin ,una nuea panacea para impulsar el desarrollo local, Santiago de Chile
en Cuadernos de Lconoma, No. 14, Bogota, pp.13-194
25
polticas entre las clases y los enmenos de exclusin y predominio de relaciones clientelistas. Desde un
punto de ista econmico, Coraggio
13
plantea una descentralizacin del poder del Lstado hacia el mercado
,por ejemplo procesos de priatizacin, y hacia los grupos econmicos. As, al pasar mas poder al mercado,
ste se hace mas global teniendo como implicacin que las posibilidades y trminos de intercambio an a
estar determinados por las uerzas del orden mundial, concentrando y centralizando el poder econmico
del capital priado.
Desde una perspectia menos radical, pero igualmente crtica, Prud`lomme
14
ha senalado que la
descentralizacin tiene un gran potencial pero tambin podra causar muchos danos y que se requiere de un
buen diseno para alcanzar los objetios buscados. Indica este autor que los argumentos en aor de la
descentralizacin se basan en los principios del ederalismo iscal que se desarrollaron a partir de la experiencia
de los Lstados Unidos y no son necesariamente aplicables en todos los pases en desarrollo. Los peligros
principales a juicio del autor se presentan a continuacin.
- La descentralizacin puede debilitar la eiciencia asignatia. Los supuestos del ederalismo iscal no se
cumplen en los pases en desarrollo, por cuanto el problema no es tanto de reelacin de preerencias
dierentes, sino de satisaccin de necesidades basicas insatisechas. Mediante el oto no se reelan las
preerencias sobre temas tan complejos como la proisin de una canasta de bienes y sericios, la lgica
electoral es muy distinta. No es claro que los alcaldes electos satisagan las necesidades reeladas de los
electores ,el mandato es ago, no hay suicientes recursos, etc., y aunque el alcalde quiera satisacer las
demandas, no tiene suiciente control sobre la burocracia.
- Los modelos estandares de descentralizacin no dicen nada sobre la eiciencia productia, la asumen
simplemente. Lsto debera ser objeto de trabajos empricos. Sin embargo hay algunas razones generales
que hacen pensar que no se obtiene automaticamente un mejoramiento en la eiciencia productia. Una
razn son las economas de escala existentes en la proisin de ciertos bienes pero ademas, el hecho de
que las burocracias centrales pueden ser mas eicientes porque tienen personal mas caliicado y mejor
pagado, ademas inierten mas en tecnologa, inestigacin, desarrollo e innoacin. Slo grandes
organizaciones pueden hacer sto.
- La descentralizacin no garantiza por s misma una reduccin de desigualdades personales, por el contrario
puede incrementarlas y la redistribucin entre jurisdicciones slo puede hacerse a niel centralizado.
- La descentralizacin puede amenazar la estabilidad, por cuanto los gobiernos subnacionales no tienen
incentios para adelantar polticas de estabilizacin y los impactos de sus polticas son mnimos tomados
aisladamente. Ademas el Gobierno Nacional necesita controlar una porcin muy grande del presupuesto
para poder tener una poltica iscal y la descentralizacin conduce a restarle margen de maniobra.
Las conclusiones con relacin al diseno son eidentes. Un proceso de descentralizacin no puede dar por
sentado que se lograra la eiciencia o la redistribucin buscada, automaticamente es necesario acompanarlo de
medidas especicas que apunten al logro de estos objetios. De otra parte, el diseno debe preer el control de
enmenos como la corrupcin y los eectos indeseados sobre el dicit nacional y la estabilidad macroeconmica.
13
Coraggio, Jos Luis. ,199, Descentralizacin. Ll da despus.., Cuadernos de Postgrado, serie Cursos y Conerencias.
Uniersidad de Buenos Aires. Buenos Aires. pp.s20-22
14
306. Prud`lomme, Rmy ,1995, 1he dangers o decentralization` in: 1he \orld Bank Research Obserer, ol.10, no.2,
august.
26
P3 M",)'"(/$,-)("9 #$%$ ". /-9"H)
/" #%),"9)9 /" /"9,"(&%$.->$,-1(
Lxisten arios trabajos cuya orientacin es la ormulacin de recomendaciones para el diseno de procesos
de descentralizacin o de las transerencias intergubernamentales. Litack, Ahmad y Bird
15
presentan una
sntesis de recomendaciones que tienen la caracterstica principal de retomar las recomendaciones del
ederalismo iscal, complementadas con el analisis de arios actores institucionales. Lste trabajo hace nasis
en la necesidad de inscribir las recomendaciones generales en los contextos especicos de los pases en
desarrollo y tiene arias reerencias directas a la experiencia colombiana.
Una descentralizacin exitosa depende del diseno institucional especico. Ll sistema del ederalismo iscal
e institucional que se disene, determina el impacto en la eiciencia, la equidad y la estabilidad macroeconmica.
Ll diseno de la descentralizacin en los pases en desarrollo es mas dicil porque las instituciones, la capacidad
y la inormacin son dbiles. Ll diseno se basa usualmente en el enoque del ederalismo iscal, lo que ha
conducido a un mayor nasis en los aspectos econmicos y muy poco a la implementacin de las polticas
de descentralizacin en contextos institucionales diersos. Ll reto es disenar una descentralizacin que cree
incentios que hagan a cada entidad, responsable por sus nueas tareas y explcitas, las relaciones institucionales
entre ellas.
Ln las tablas 2 y 3 se presenta una sntesis de las recomendaciones de estos autores con relacin al diseno de
un proceso de descentralizacin, de las cuales destacamos a continuacin algunos puntos:
Con relacin a la distribucin de unciones, se hace nasis en la necesidad de su asignacin clara, eitando
duplicidades. Se plantea la necesidad de especiicar dentro de un sericio sus distintos componentes y el
nculo de las unciones con los resultados esperados.
Con relacin al diseno de las transerencias senalan, como lo haba planteado Musgrae, que el instrumento
adecuado depende del objetio buscado. Sin embargo mencionan algunas caractersticas generales que
debe tener un buen esquema de transerencias: basarse en rmulas objetias, transparentes y claras,
estabilidad pero con cierta lexibilidad para las reormas y separacin de cada transerencia segn el
objetio especico.
Se hace nasis en la necesidad de contar con sistemas de inormacin que permitan hacer seguimiento y
ealuacin del desempeno de las entidades territoriales y que siran de base para el balance y reormulacin
de las polticas y para que los ciudadanos puedan comparar la gestin y actuar en consonancia.
Se plantea la necesidad de estimular claramente mecanismos de responsabilidad poltica y de transparencia
en la gestin.
15
Litack, Jennir et al. ,1998,. Rethinking Decentralization in Deeloping Countries`. Sector Studies Series. 1he \orld Bank,
\ashington, D. C.
27
La distribucin de responsabilidades de gasto debe hacerse en orma clara a in de ortalecer la
responsabilidad y reducir la duplicacin de autoridad, los cruces de responsabilidades y los retos legales.
Ln teora, la toma de decisiones debera realizarse en el niel mas bajo de gobierno que sea consistente
con el impacto de los beneicios del bien o sericio en cuestin.
La distribucin se debe realizar tanto entre unciones generales, como dentro de cada uncin o sericio
especico. La responsabilidad por un sector puede ser compartida entre nieles de gobierno, pero con
distintas unciones.
Una clae importante es determinar cuales son los resultados esperados por parte de los gobiernos
locales.
Ln aquellos resultados importantes para el gobierno nacional, debe establecerse un control detallado. Ln
aquellos resultados donde importa mas la ariedad de respuestas, la responsabilidad debe ser principalmente
con relacin a los electores.
Ls necesario adaptarse a las especiicidades institucionales.
1abta 2
:."'"(&)9 DQ9-,)9 /". A"/"%$.-9') A-9,$.
?%"$ M",)'"(/$,-1(
Asignacin de
responsabilidades
de gasto
Crdito Se debe permitir el crdito pero con muchas precauciones, por ejemplo, ejerciendo control preio sobre
el crdito externo. Ll crdito es necesario para los proyectos de inersin de largo plazo. Se debe distinguir
entre buen y mal crdito.
1ranserencias Ll diseno del sistema de transerencias es crtico para el xito de la descentralizacin.
Ll diseno de las transerencias depende de los propsitos que se buscan. Por ejemplo, si el objetio es
proeer educacin primaria hasta un cierto niel en todo el pas, debe establecerse una transerencia
condicional.
Independientemente de los objetios, una buena transerencia tiene ciertas caractersticas: a, Debe ser
determinada en orma abierta y objetia, usualmente mediante una rmula que impidan que queden
sujetas a negociaciones polticas escondidas, b, Debe ser estable de ano a ano para permitir una
presupuestacin racional, c, Debe tener cierta lexibilidad para no distorsionar objetios de estabilizacin,
para cumplir con a y b debera establecerse una transerencia como proporcin de los ingresos corrientes
pero sujeta a negociacin peridicamente, d, La rmula de transerencia debe ser transparente, basada
en actores coniables y lo mas simple posible.
Si existen diersos objetios en conlicto, es coneniente establecer transerencias separadas para cada
objetio.
Articulacin de
los distintos
elementos
Ll xito de la descentralizacin depende de la adecuada combinacin de los distintos elementos del
sistema de inanzas intergubernamentales.
Los componentes no deben disenarse simultaneamente: primero deben asignarse las unciones y luego
los recursos.
Recaudo
de ingresos
Los principios generales son: a, bsqueda de eiciencia econmica y administratia y b, la coneniencia
,por razones de responsabilidad,, de que cada gobierno inancie sus gastos con sus propios ingresos.
Lstos dos principios, sin embargo, entran en conlicto con el hecho de que, por diersas razones, el
gobierno nacional concentra los ingresos mas dinamicos.
Se requiere de coordinacin tributaria entre nieles de gobierno para preserar el mercado comn interno.
La experiencia muestra que los nieles ineriores de gobierno usualmente no tienen los recursos suicientes
para inanciar los gastos asignados. Lsto se resuele de dos ormas: a, estableciendo transerencias y b,
asignando mayores acultades tributarias sobre los impuestos nacionales.
28
1abta
:. /-9"H) -(9&-&7,-)($. /" .$ /"9,"(&%$.->$,-1(
Lsquema
regulatorio
?%"$ M",)'"(/$,-1(
Ls necesario establecer una restriccin presupuestal dura para los gobiernos subnacionales a in de que se
endeuden sanamente. Los enoques para lograr esto son: a, Limitar el endeudamiento en distintas ormas:
aceptandolo slo para inanciar gastos de capital, limitando el sericio de la deuda a un porcentaje de los
ingresos corrientes o exigiendo aprobacin preia del gobierno central, b, Realizar cambios institucionales
mas undamentales, tanto en trminos de los ingresos de los gobiernos subnacionales, como de regulacin
del sector inanciero.
Se deben mantener separados los sistemas iscales y los sistemas inancieros.
Ll gobierno nacional no debera prestar a los gobiernos locales y la nica justiicacin para hacerlo, es si se
e como una etapa para desarrollar un mercado priado de capitales.
Organizacin
para la proisin
de los sericios
La organizacin para la proisin de los sericios es dierente segn el sector: as o educacin.
Debe distinguirse entre produccin y proisin.
Debe distinguirse entre eiciencia productia y eiciencia asignatia.
La priatizacin es una orma de descentralizacin y de proisin de los sericios. Su coneniencia debe
mirarse dentro del contexto.
Sistemas de
inormacin y
competencia
La mejor orma para lograr gobiernos competitios es hacer responsables por las decisiones a quienes las
toman y la clae para lograr que se produzca esta responsabilidad es hacer que se conozca pblicamente
inormacin comparatia releante sobre el desempeno.
Ll mecanismo basico para la competencia es que los ciudadanos puedan comparar los gobiernos en
trminos de los sericios que orecen y los impuestos que cobran y la capacidad que tengan para alterar
las decisiones del gobierno. Ln el caso de los pases atrasados, hay serias deiciencias institucionales:
pobre inormacin, democracias dbiles, poca tradicin de participacin popular y mercados dbiles que
restringen la moilidad entre municipios.
Se requiere de mayor inormacin y, sobre todo, de mayor diusin pblica.
Un eecto negatio de los procesos de descentralizacin ha sido la prdida de sistemas de inormacin
nacionales sobre la proisin de los sericios.
Una orma de mejorar la inormacin es condicionar la entrega de los recursos de transerencia, al eno
de inormes de desempeno.
Ls necesario establecer incentios para que las entidades nacionales monitoreen la actiidad de los
gobiernos locales.
Sistemas de
inormacin y
competencia
Adoptar una
descentralizacin
asimtrica
Ls necesario que la poltica nacional tenga en cuenta las diersidades regionales y ormule acciones
dierentes.
Se pueden establecer condiciones preias para acceder a la proisin de determinados sericios.
Poltica
sincronizada
Ls necesario combinar adecuadamente los instrumentos polticos, iscales y administratios. Un ejemplo
es la deinicin de los salarios de los maestros y de los mdicos.
Incentios para la
responsabilidad
La descentralizacin crea incentios en dierentes ormas: a, Ln un sistema democratico, la
descentralizacin poltica y las elecciones orecen responsabilidad poltica directa, b, Promuee la
participacin ciudadana mediante procesos presupuestales y de contratacin transparentes ,los gobiernos
deberan usar presupuestos por resultados,, c, Crea una base para la competencia estadstica entre gobiernos
locales, d, Asigna responsabilidades tributarias a los gobiernos locales para utilizar las tarias con el in de
inanciar los sericios
La capacidad se desarrolla asignando responsabilidades y recursos.
La descentralizacin es un proceso poltico y por tanto se requiere comprender dicho proceso.
29
R3 :. /-9"H)S .$ 4"9&-1( < .)9 A$,&)%"9 "9&%7,&7%$."9
Un buen diseno es un elemento undamental para el xito del proceso de descentralizacin pero existen
actores del contexto que condicionan y limitan la obtencin de los resultados preistos. Algunos son
actores sobre los cuales pueden tener una capacidad de manejo el gobierno local y la comunidad, como
son, la capacidad de gestin, la gestin iscal, la corrupcin y el clientelismo. Otros son actores que escapan,
en gran medida, al control de los municipios, tales como el apoyo del niel nacional y departamental, el
grado de desarrollo econmico y la iolencia.
T3 :5$.7$,-1(
Ln la necesidad de lograr conocimiento sobre los aances del proceso de descentralizacin, las primeras
mediciones que se han hecho han consistido en determinar la magnitud en la que algunas ariables han
cambiado de un perodo a otro. Lllo se ha hecho mediante la elaboracin de encuestas, reisin de resultados
y adjudicacin de caliicaciones que, de alguna manera, han permitido clasiicar los municipios segn el
desempeno ,por ejemplo, el crecimiento de los ingresos propios de un ano a otro para eectos de la distribucin
de las transerencias por esuerzo iscal,.
La caliicacin obtenida, an cuando sea determinada con absoluta justicia, slo indica cuanto han cambiado
las ariables relacionadas con algunos aspectos del proceso, pero deja al municipio sin saber qu tanto ha
aprendido, cmo ha llegado a los resultados obtenidos y a qu se deben los logros o retrocesos, segn el
caso.
Ln este sentido, coniene deinir la medicin, como el proceso de comparar para determinar el grado o la
amplitud de alguna caracterstica asociada con un objeto, persona o entidad. No obstante, la medicin por
s sola es estril en cuanto a orientar el mejoramiento del proceso de descentralizacin. Ln consecuencia, se
requiere no solamente hacer mediciones sino tambin ealuar el proceso. Laluar es un acto de comparar
una medida con un estandar y emitir un juicio basado en la comparacin. Ln este sentido, se hace una
ealuacin cuando se dice, por ejemplo, la cobertura neta en educacin primaria es alta, la participacin
ciudadana en la toma de decisiones es muy baja, la apropiacin de tcnicas gerenciales en los municipios es
demasiado lenta, etc. Se toma nota de la magnitud de una caracterstica, se compara con un estandar y luego
se estima el juicio, basado en la comparacin.
Ln este sentido, la ealuacin es un proceso continuo de reunin e interpretacin de inormacin para
alorar las decisiones tomadas en el diseno del sistema descentralista. Lste concepto tiene tres implicaciones
importantes: en primer lugar, la ealuacin es un proceso continuo y no algo que se hace al inal de un
perodo nicamente. Ls un proceso que empieza antes de que se inicie la instruccin y sigue hasta el inal de
sta. Ln segundo lugar, el proceso de ealuacin no esta sujeto al azar, sino que se encuentra dirigido hacia
una meta especica y su inalidad es encontrar respuesta sobre la orma de mejorar el proceso que se quiere
ealuar. Ln tercer lugar, la ealuacin requiere el uso de instrumentos de medicin exactos y adecuados para
reunir la inormacin que le permitira saber cmo aanza el proceso, cmo resultara al inal y cmo mejorarlo
para la prxima ez.
30
Los graicos 1 y 2 senalan los aspectos releantes en el proceso de ealuacin. Las palabras claes son:
inormacin objetia, antecedentes, rendimiento, debilidades, entajas comparatias, juicios de alor,
comunidad, propuesta de mejoras, insumos, procesos y productos.
Crafico 1
:&$#$9 /" .$ "5$.7$,-1(
Crafico 2
:. #%),"9) /" .$ "5$.7$,-1(
Ln suma, en el ejercicio de ealuacin que se presenta en este documento, se ha planteado la necesidad de
obtener eidencia objetia de ndole cuantitatia y cualitatia y de modo sistematico, con miras a tomar
decisiones que reorienten el proceso de descentralizacin.
31
Para desarrollar esta tarea, se plantean dos opciones complementarias: primero, la medicin del
cumplimiento de los objetios senalados por el esquema descentralista, a tras del calculo del grado de
eolucin de algunas ariables basicas ,por ejemplo, aumento de coberturas, incremento del gasto social,
aumento de los recursos propios, disminucin de la abstencin electoral, etc., y, segundo, a tras del
calculo de indicadores sintticos que son comparados con estandares deseables de desarrollo, de manera
que se pueda ealuar el aance del proceso, dilucidar la brecha del desarrollo actual de los municipios y
los estandares ptimos esperados y caliicar los municipios respecto de la distancia con dichos estandares.
Ln consecuencia, la ealuacin del desempeno se hace a tras de dos tipos de indicadores: unos que miden los
cambios en las principales ariables de inters, lo que implica comparaciones temporales, comparaciones entre
municipios y comparaciones respecto de las metas inicialmente preistas. Ll otro tipo de indicadores resulta de
agregar las ariables para conormar ndices sintticos que contienen la mayor parte de la inormacin de las
ariables de desempeno y que indican el estado actual de desarrollo y la distancia respecto del niel deseable.
Desde luego, los indicadores por s mismos slo relejan la magnitud de los aances pero no los explican.
Por lo tanto, estos resultados deben ir acompanados de reerencias que expliquen el por qu del niel de las
ariables, de las causas de los cambios ocurridos y de las razones por las cuales los municipios se encuentran
en las condiciones de desarrollo actuales.
Desde este punto de ista, los indicadores deben ser alidos y tiles, signiicando por ello que deben reunir
caractersticas de coniabilidad, correspondencia, consistencia y extensin.
Por covfiabitiaaa se entiende que el desempeno municipal debe permanecer o ser duradero ,no olatil, en el
tiempo ,al menos, en el perodo de gobierno de una administracin,, de suerte que el ordenamiento de los
municipios segn su desempeno no cambie de un ano a otro en un mismo perodo de gobierno
16
.
Corre.ovaevcia signiica que los indicadores deben relacionarse con los objetios y ealuaciones de las
administraciones locales y las comunidades, de manera que las mediciones sean comparables con los puntos de
ista de los electores y lderes comunitarios en cada uno de los municipios, atendiendo la diersidad regional.
Cov.i.tevcia signiica que el analisis debe guardar concordancia con las dierentes medidas operacionales de
desarrollo institucional y estar alerta a los signos de multidimensionalidad, en trminos de las ortalezas de
gestin de unos municipios y las de otros. Lsta caracterstica implica que el ordenamiento que se logre de
los municipios con el indicador global de desempeno, no cambie substancialmente con el ordenamiento,
utilizando los indicadores sectoriales. Lllo justiicara hablar del grado de desempeno agregado y la
conormacin de grupos heterogneos entre s. Lllo no sugiere desconocer la heterogeneidad territorial,
pues eectiamente algunos municipios son mejores en la atencin del sector salud, otros en la educacin,
otros proporcionan mas eicientemente los sericios pblicos domiciliarios, etc. Lo que se persigue es que
la caliicacin global de desempeno no aya en contraa de los indicadores sectoriales.
tev.iv se reiere a que la ealuacin debe tener en cuenta otras actiidades que los gobiernos locales
desarrollan mas alla de sus rutinas cotidianas, con el in de obtener innoaciones en su gestin. Lllo implicara
16
Ln el primer ano de una nuea administracin el desempeno es mas susceptible de cambiar, respecto de la administracin
anterior. Pero dentro de un mismo perodo es de esperarse que el desempeno de la administracin de turno se consere.
32
incluir en el analisis todos los campos en los cuales las administraciones locales tienen ingerencia, lo que
hara de la ealuacin un proceso comprensio.
III. Antecedentes
?3 !$&)9 4"("%$."9 /" .$ M"#ND.-,$ /" 8).)'D-$
La Repblica de Colombia esta ubicada al noroccidente de Sur Amrica, tiene una supericie de 2.00.408
km
2
de los cuales 1.141.48 km
2
son area terrestre y 928.660 km
2
, martima. Limita con Venezuela ,2.219
km
2
,, Brasil ,1.645 km
2
,, Per ,1.626 km
2
,, Lcuador ,585 km
2
, y Panama ,266 km
2
,. Colombia se considera
un pas joen pues de los 42.299.301 habitantes, el 44,6 de la poblacin tiene menos de 19 anos y el 63,1
de la poblacin tiene menos de 30 anos. La mayor parte de la poblacin colombiana se compone de la
mezcla de sangre espanola e indgena
1
.
La moneda local es el peso colombiano ,>,. Lxiste un sistema de dealuacin lexible con relacin al
dlar norteamericano. Lntre otros aspectos socio-econmicos estan los siguientes: la tasa de cambio a
diciembre 20 de 2001 se situ en >2.30,1 pesos por dlar, la tasa de inlacin alcanz ,65 en lo
corrido de enero a diciembre de 2001, la tasa de desempleo a noiembre de 2001 se situ en 13,6, el
Producto Interno Bruto lleg a 6.128,4 millones de dlares en 2000, que equialen a 1.800 dlares
por habitante, el alor de las exportaciones ue US>18.404,6 millones de dlares en 2000, el saldo en
reseras internacionales netas alcanz la cira de US>10.238 millones de dlares en noiembre de 2001,
el porcentaje de poblacin con necesidades basicas insatisechas es de 3,53, la cobertura en acueducto
lleg a 89,2 y en alcantarillado a 8,6 en 1998, la tasa de mortalidad ue de 5,8 para el quinquenio
1995-2000, la tasa de mortalidad inantil ue 30 por cada mil nacidos ios en el mismo perodo, la tasa
de analabetismo u de 6,8 en 2000.
La ariedad topograica y climatica tambin redunda en una enorme diersidad de productos agrcolas. Ln
las zonas templadas de las laderas de las montanas se cultia el ca, principal producto agrcola y de
exportacin. 1ambin en las regiones de clima templado se cultian ctricos, otras ariedades rutales, tomate,
yute, maz, rjol, yuca y cereales. Ln las zonas calidas se produce algodn, banano, arroz, cana de azcar,
palma aricana, cacao, tabaco, sorgo, soya e innumerables rutas tropicales como pina, papaya, coco y mango.
Los climas ros son aptos para cultios de papa, trigo, cebada, hortalizas, rutas y lores. Colombia exporta
numerosos productos agrcolas, entre los cuales se destacan, ademas del ca, las lores, el banano y las
rutas exticas. lay astas zonas ganaderas, sobre todo en las llanuras de la costa caribe y en los Llanos
Orientales, as como en la Sabana de Bogota, en donde hay bastantes hatos lecheros. Las costas sobre los
dos ocanos y la extensa red luial brindan grandes recursos pesqueros.
1
Los aspectos geograicos son tomados de la pagina: http:,,www.geocities.com,Athens,6824,colombia3.html
33
La minera es un sector econmico de suma importancia y uno de los mayores renglones de exportacin. Se
destacan las reseras carboneras del norte y los yacimientos petroleros del oriente. Colombia es el primer
productor mundial de esmeraldas de excelente calidad y tambin ocupa un lugar importante en la produccin
de platino, oro y plata.
Lntre las industrias se distinguen textiles y conecciones, siderrgica, qumica, petroqumica, plasticos, cueros,
artes graicas, alimentos y bebidas.
Por otro lado, la Constitucin Poltica de 1991 deine como entidades territoriales a los departamentos,
distritos, municipios y territorios indgenas. As mismo, deine como diisiones territoriales a las proincias,
regiones, areas metropolitanas y asociaciones de municipios.
Ll pas cuenta con 32 aeartavevto. ,gobiernos subnacionales,, los cuales ejercen unciones administratias,
de coordinacin, de complementariedad de la accin municipal, de intermediacin entre la Nacin y los
municipios y de prestacin de los sericios que determinen la Constitucin y las leyes ,Graico 3,.
Crafico
U$#$ #).V&-,)W$/'-(-9&%$&-5) /" 8).)'D-$
34
Los Di.trito. son entidades territoriales encargadas de garantizar el desarrollo armnico e integrado de la
ciudad y la eiciente prestacin de los sericios. Ll pas tiene 4 distritos que son: Distrito Capital de Bogota.,
Distrito 1urstico y Cultural de Cartagena de Indias, Distrito Cultural e listrico de Santa Marta, Distrito
Lspecial, Industrial y Portuario de Barranquilla. Los municipios son las entidades undamentales de la
diisin poltico-administratia del Lstado, con autonoma poltica, iscal y administratia, dentro de los
lmites que les senalen la Constitucin y la ley y cuya inalidad es el bienestar general y el mejoramiento de
la calidad de ida de la poblacin en su respectio territorio. A la echa Colombia cuenta con 1.098 municipios.
Los 1erritorio. vageva. estan conormados por sus territorios de resguardos, sus territorios tradicionales y
los que constituyen su habitat. 1ienen un rgimen especial de acuerdo con sus ormas de organizacin
social, costumbres y tradiciones. Las Prorivcia. se constituyen con municipios o territorios indgenas
circunecinos, pertenecientes a un mismo departamento y son creadas por ordenanza departamental, a
iniciatia del gobernador, de los alcaldes de los respectios municipios o del nmero de ciudadanos que
determine la ley. Las Regiove. son entidades administratias y de planiicacin, constituidas cada una por
dos mas departamentos con el in de lograr el desarrollo econmico y social del respectio territorio.
La ley puede darle el caracter de entidad territorial, preia la realizacin de un reerendo entre los ciudadanos
de los departamentos interesados. Las .rea. Metrootitava.: son entidades administratias ormadas cada
una por un conjunto de dos o mas municipios integrados alrededor de un municipio ncleo o metrpoli,
inculados entre s por estrechas relaciones de orden sico, econmico y social, que para la programacin
y coordinacin de su desarrollo y para la racional prestacin de sus sericios pblicos requiere una
administracin coordinada. Ln Colombia existen 6 areas metropolitanas legalmente constituidas. La
..ociaciv ae Mvviciio. es un instrumento para la integracin y cooperacin local y regional que contribuye
al mejoramiento de la capacidad de gestin de los municipios asociados y al impulso de estrategias de
desarrollo.
T3 8).)'D-$ $(&"9 /" .$ /"9,"(&%$.->$,-1(
Antes de la descentralizacin en Colombia, iniciada desde los ochenta y proundizada en los noenta, el pas
ue deinido por la Constitucin de 1886 como un estado centralizado polticamente y descentralizado
administratiamente, lo que se tradujo en que los actos de una autoridad deban ser rerendados por la
autoridad inmediatamente superior. As las cosas, el Presidente result ser el responsable de los actos de
gobierno. La descentralizacin administratia era basicamente territorial, en el sentido de que el poder
ejecutio deina y decida sobre algunas unciones y responsabilidades de los departamentos y los municipios,
tales como el cobro de ciertos impuestos.
Ll esquema basico de la descentralizacin administratia se mantuo durante la mayor parte del siglo XX, a
la par con las luchas por el poder entre los partidos liberal y conserador, cada uno de ellos con su propia
concepcin del papel del Lstado. Ll pas experiment arios cambios polticos que condujeron a un perodo
de iolencia a mediados del siglo XX que culmin en 195 con la conormacin del lrente Nacional. La
sucesin presidencial entre ambos partidos dur hasta 198 y el reparto de las cuotas de poder termin
deinitiamente en 1986.
Ln 1968, se reorm la Constitucin incluyndose el trmino de descentralizacin tcnica o por sericios,
lo que signiic la presencia legal de las empresas pblicas bajo tres categoras jurdicas de acuerdo al grado
de participacin del gobierno: establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales y sociedades
35
mixtas. De esta manera, se incluy actiamente una nuea categora descentralizada en el ambito territorial.
La reorma constitucional de 1968 tambin cre el situado iscal, para transerir recursos a los departamentos
en uncin de los ingresos corrientes de la Nacin y cuyo destino ue inanciar actiidades en las areas de
salud y educacin. Adicionalmente, la Ley 33 de 1968 estableci la cesin a los municipios, como una
uncin del impuesto sobre las entas y asign el 10 de este impuesto a los departamentos, municipios y
al Distrito Lspecial de Bogota para el ano 1969, preiendo un aumento de dicha participacin al 20 en
190 y 30 en 191. La Ley 43 de 195, de nacionalizacin de la educacin, destin una parte de dicha
cesin al Ministerio de Lducacin para inanciar los costos de la nacionalizacin.
Ln la dcada de los ochenta, a partir de la Misin de linanzas Intergubernamentales, Bird-\iesner en 1981,
se agregaron a los trminos de descentralizacin administratia y tcnica, las discusiones sobre
descentralizacin iscal, con nasis en el desarrollo municipal, la eiciencia del gasto pblico y la generacin
de recursos propios en todos los nieles de gobierno. La Ley 14 de 1983 acentu la autonoma tributaria de
las entidades territoriales y moderniz y ampli sus bases graables, especialmente la del predial. La Ley 12
de 1986 senal que el porcentaje del Impuesto al Valor Agregado -IVA- que se traspasaba a los municipios
deba ser creciente, y decretos posteriores ,el 0 de 198, por ejemplo, deinieron una serie de
responsabilidades municipales, reeridas principalmente a la proisin de sericios sociales basicos y apuntaron
tambin a la reduccin de la participacin del gobierno central en una serie de tareas y sericios de tipo
local, en cuya prestacin los municipios presentan entajas comparatias por su relacin directa con la
comunidad. Igualmente se ren el acceso al Presupuesto Nacional de entidades territoriales con capacidad
para generar rentas propias.
Ln 1986 se reorm la Constitucin a tras del Acto Legislatio No 1 que estableci la eleccin popular de
alcaldes a partir de 1988. Lsta reorma constitucional y la Ley 12 del mismo ano, complementaria de ella,
eidenciaron, por lo demas, un sesgo municipalista, que marcara tambin mltiples actuaciones posteriores
del Congreso de la Repblica y slo sera superado parcialmente por la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 que, manteniendo dicho sesgo, intent rescatar el papel de los departamentos en el ordenamiento poltico.
As, a ines de los ochenta se haban lleado a cabo una serie de intentos en materia de descentralizacin,
con debilidades para articularse a los esuerzos en materia poltica, institucional, administratia y iscal. La
necesidad de ordenar el proceso ante la complicacin de enrentarse con xito a los desaos polticos y de
seguridad ciudadana, motiaron la presin popular en aor de una nuea constitucin, la de 1991. La
Constitucin de 1991 aceler el que hasta entonces haba sido un proceso relatiamente lento y adopt, de
un solo golpe, una de las estructuras de Lstado mas descentralizadas de Amrica Latina, por encima incluso
de pases ederales, proceso que estuo acompanado por el rapido y obligado traslado de cerca del 45 de
los ingresos corrientes de la Nacin a municipios y departamentos.
83 !"9,"(&%$.->$,-1( "( 8).)'D-$
Durante las dos ltimas dcadas se han aplicado en Colombia distintas ormas de descentralizacin:
-poltica, administratia, hacia el mercado- y arias modalidades de descentralizacin administratia-
desconcentracin, delegacin, y deolucin-. Nuestro objeto de analisis en este documento es un proceso
iniciado a comienzos de la dcada de los ochenta, que combina una descentralizacin administratia bajo la
modalidad de deolucin con la descentralizacin poltica.
36
La descentralizacin poltica en Colombia surge como respuesta a una crisis de legitimidad que se expresa a
su ez, en un conjunto de crisis en las instituciones y criterios basicos de la democracia: crisis de los gobiernos
locales, crisis de los sericios pblicos, crisis de la democracia representatia, crisis de la participacin
ciudadana, crisis de gobernabilidad. Podemos airmar que la situacin que condujo a la expedicin de la
reorma descentralista en Colombia se caracterizaba por deiciencias extremas en cuanto a la democracia
econmica y social, deiciencias en la democracia representatia tanto en trminos de los criterios como de
las instituciones basicas, carencia de democracia participatia y directa, predominio de condiciones de ondo
adersas a la democracia y baja gobernabilidad. Muy rapidamente presentamos a continuacin una descripcin
de la situacin.
Ll contexto de la reorma descentralista es una situacin de enorme desigualdad, tanto entre personas
como entre regiones. Ll proceso de la democracia econmica y social, requisito para la democracia poltica,
se caracterizaba por su ragilidad, ya que la produccin econmica se concentraba en ciertas regiones, lo
cual es natural en los pases en a de desarrollo.
Los problemas en cuanto a la democracia poltica eran undamentales. La democracia representatia consista
undamentalmente en una democracia restringida y autoritaria, controlada por los partidos tradicionales y
con muy reducidas posibilidades de participacin para la poblacin y para moimientos alternatios. A niel
de las instituciones basicas de la democracia se obseraban acos importantes como el nombramiento de
los alcaldes y gobernadores por sus superiores jerarquicos y limitaciones serias a la libertad de expresin, la
autonoma de las asociaciones y al acceso a la inormacin. As mismo, la democracia poltica se concentraba
principalmente en la democracia representatia y los instrumentos de democracia participatia y directa
eran reducidos e ineicaces.
Los problemas en la aplicacin de los criterios democraticos y la construccin de las instituciones
undamentales de la democracia resultaban de la carencia de las condiciones de ondo senaladas por los
analistas. Por una parte, los eectos del crecimiento econmico en cuanto a las desigualdades personales y
regionales, por el otro, la iolencia y la represin estatal y el surgimiento de actores armados tanto de la
izquierda como de la derecha. linalmente, el predominio del sistema clientelista de la poltica y la cultura
poltica asociada con este esquema.
Ll desase entre las demandas de la poblacin y la incapacidad del Lstado para resolerlas, haba conducido
a serios problemas de gobernabilidad, expresados principalmente en la crisis en la proisin de los sericios
pblicos y sociales y en la reducida capacidad de los gobiernos locales. lrente a esta situacin y a la carencia
de canales institucionales de participacin, la poblacin recurra a mecanismos y procedimientos que atentaban
contra la estabilidad del rgimen. Durante la dcada de los setenta y comienzos de los ochenta se generalizaron
las protestas ciudadanas que apelaban a medios como los paros cicos y las moilizaciones que bloqueaban
el transporte y la actiidad econmica y social. Complementariamente aumentaba la presencia guerrillera en
las regiones donde se concentraba el malestar social.
La situacin que condujo a la expedicin de las reormas descentralistas puede caracterizarse como una
crisis de legitimidad y gobernabilidad del Lstado colombiano que se expresaba undamentalmente en las
restricciones a la democracia, el deterioro en la proisin de bienes y sericios pblicos locales, especialmente
en los municipios mas pequenos y atrasados y en el surgimiento de protestas sociales y paros cicos que
conrontaban al gobierno. 1odos estos actores ueron articulados en un diagnstico oicial que consideraba
al centralismo como una de sus causas principales, quiza la mas importante. Ll Gobierno Nacional haba
37
concentrado mas del 80 de los ingresos tributarios del pas y desempenaba directamente unciones de
caracter local. La creacin de una transerencia a los municipios, como proporcin del impuesto a las
entas, haba sido un primer esuerzo por apoyar a los gobiernos locales pero claramente insuiciente y el
situado iscal para los departamentos era administrado por la Nacin, por medio de entidades desconcentradas
territorialmente. Paralelamente, la situacin iscal del Lstado era preocupante y se exploraban mecanismos
para redeinir unciones y recursos entre nieles de gobierno a in de hacer mas eiciente el gasto, lo que
condujo a la ormulacin de propuestas de racionalizacin de los ingresos de los gobiernos territoriales.
@3 C$ #7"9&$ "( '$%,;$ /" .$ %"A)%'$
La descentralizacin territorial en Colombia se adopt en un contexto de crisis poltica y iscal en el cual el
Lstado respondi a las presiones sociales mediante la puesta en marcha de distintas estrategias, las principales
medidas descentralistas de la primera etapa se expidieron durante el gobierno de Belisario Betancur ,1982-
1986, quien adelant un proceso de paz con las organizaciones guerrilleras y promoi diersas acciones de
apertura democratica. La consolidacin de la descentralizacin se produjo durante el gobierno de Csar
Gairia ,1990-1994, cuando, nueamente en el contexto de una aguda crisis poltica, en el marco de procesos
de paz con algunos grupos guerrilleros y la moilizacin social, se conoc a una Asamblea Constituyente
que expidi una nuea Constitucin para el pas. Las demandas de la poblacin por una mayor apertura
democratica, uno de cuyos principales componentes es la descentralizacin, coincidieron con las tendencias
globales de reorma del Lstado que precisamente apuntan, dentro de sus estrategias, al ortalecimiento de
los gobiernos subnacionales. Ll origen de las reormas le imprime, por tanto, un caracter especial a la
descentralizacin territorial y aecta el ritmo y condiciones de diseno.
La descentralizacin territorial en Colombia se produjo principalmente como respuesta a actores internos
que presionaron soluciones por parte del Lstado. Sin embargo, la descentralizacin coincidi con las tendencias
mundiales en aor de la liberalizacin de los mercados, lexibilizacin y descentralizacin, como mecanismos
para aumentar la eiciencia de la economa y principalmente reducir el tamano del Lstado, cuyo papel se
cuestionaba. Seguramente los nueos enoques de poltica econmica diundidos por los organismos
multilaterales inluyeron en muchas decisiones de poltica interna, pero resulta exagerado sostener que la
descentralizacin ue un relejo de las reestructuraciones globales del capital y sus impactos en el rgimen
poltico, como han planteado algunos autores.
B3 C$ "9&%7,&7%$ /". :9&$/)
Ll proceso de descentralizacin en Colombia se desarrolla desde la Nacin hacia las entidades territoriales
ya existentes. De acuerdo con la Constitucin, las entidades territoriales gozan de autonoma para la
gestin de sus intereses y dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. Ln tal irtud tienen los siguientes
derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus unciones y participar en las
rentas nacionales. Al momento de comenzar la descentralizacin, las entidades territoriales eran los
departamentos, las intendencias, las comisaras, los municipios y los distritos. La Constitucin de 1991
determin que son entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
38
indgenas. 1odas las intendencias y comisaras ueron transormadas en departamentos. Ademas establece
la nuea Constitucin, que la ley podra darles el caracter de entidades territoriales a las regiones y proincias
que se constituyan. Ln 1985 existan 23 departamentos, 4 intendencias, 5 comisaras, un distrito capital y
998 municipios. Actualmente existen 32 departamentos y 1.098 municipios que incluyen los cuatro distritos
,Bogota, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla,.
Ll proceso se ha dirigido primordialmente a ortalecer las entidades territoriales basicas existentes
-departamentos, municipios y distritos- y se ha producido un aumento en su nmero, especialmente de los
municipios con la creacin de mas de 60 municipios en los ltimos siete anos.
F3 :. /-9"H) /" .$ /"9,"(&%$.->$,-1(
$3 LDE"&-5)9 < %"97.&$/)9 "9#"%$/)9
Mediante la descentralizacin se ha buscado en su aspecto mas general aumentar la legitimidad y
gobernabilidad del Lstado que se ean uertemente cuestionadas. Lstos propsitos generales se han expresado
a su ez en un conjunto de objetios generales que se mantienen a lo largo del proceso, aunque sus nasis
y componentes especicos han surido modiicaciones.
Me;oravievto ev ta rori.iv ae to. .erricio. tocate.
1
Lducacin
Salud
Agua potable y saneamiento basico
Cultura, recreacin y deporte
Inraestructura ial y urbana
Sericio de asistencia tcnica agropecuaria
Otros sericios locales
Ll mejoramiento comprende tanto el incremento en las coberturas y en la calidad, como la eiciencia asignatia
y productia con la que se alcanzan estos resultados. Igualmente este objetio de mejoramiento se expresa
en dierentes ormas: en el aumento de la capacidad general para producir los bienes y sericios locales, en
la bsqueda de unos nieles mnimos de proisin en todas las entidades territoriales de determinados
sericios o en la bsqueda de nieles uniormes de proisin.
Ma,or eqviaaa territoriat , er.ovat
Ma,or aevocracia rere.evtatira , articiatira
18
La descentralizacin no contempl expresamente la promocin del desarrollo econmico, aunque se supone que el
ortalecimiento de la inersin en educacin, salud, inraestructura y desarrollo rural, puede crear condiciones mas aorables.
39
Complementariamente, para el logro de estos objetios inales la reorma ha buscado los siguientes objetios
intermedios:
.vvevto aet e.fvero fi.cat
Me;oravievto ae ta caaciaaa ae ge.tiv , ae ta eficievcia aavivi.tratira
Lstos objetios generales han ariado a lo largo del proceso. Ln la primera etapa, que comprende desde
comienzos de la dcada de los ochenta hasta la promulgacin de la Constitucin de 1991, los objetios
principales ueron: a, Aumentar y mejorar la proisin de inraestructura de bienes y sericios locales en su
conjunto dejando libertad a las entidades territoriales para escoger los sectores prioritarios, b, Redistribuir
con nasis en los municipios, el departamento practicamente no se reorm, c, Impulsar la democratizacin
de la ida local. Ln la segunda etapa, los objetios se dirigen a: a, Garantizar la proisin de unos nieles
mnimos de educacin, salud, agua potable y saneamiento basico, principalmente, en condiciones de mayor
eiciencia, b, Garantizar mayor equidad entre departamentos y municipios, c, Apoyar a los municipios
pequenos pero con menor nasis que en la etapa anterior, d, localizar hacia la poblacin mas pobre, e,
Incrementar la democracia representatia y participatia.
Ll cambio en los objetios se traduce obiamente, en modiicaciones en los instrumentos utilizados como
eremos a continuacin.
D3 X(9&%7'"(&)9
La bsqueda de los objetios senalados se ha realizado mediante la expedicin y puesta en marcha de un
conjunto de medidas que apuntan a descentralizar administratia y polticamente el Lstado colombiano y,
en algunos casos, a promoer la descentralizacin hacia el mercado. Lstas medidas se clasiican en los
siguientes grandes temas: distribucin de unciones entre nieles de gobierno, asignacin de recursos,
distribucin de poder poltico y asignacin de responsabilidades por la gestin, control y ealuacin, capacidad
de gestin, asistencia tcnica y coordinacin. Los tres primeros temas constituyen la esencia de un proceso
de descentralizacin administratia y poltica: unciones, recursos y responsabilidad poltica. Los temas
siguientes son elementos de la gestin del proceso, requeridos para su buena marcha y para abordar los
riesgos inherentes a l, como son la carencia de capacidad, la presin sobre el dicit iscal, la ausencia de
ealuacin y de coordinacin entre nieles de gobierno.
Ll proceso se ha enido desarrollando desde comienzos de la dcada de los ochenta y se caracteriza por una
expedicin continua de normas que pueden ser organizadas en dos etapas. La etapa preia a la Constitucin
de 1991, que comienza en 1983 pero con una concentracin de reormas en el ano de 1986. Consiste en
descentralizacin administratia -bajo la modalidad de deolucin- y descentralizacin poltica con nasis
municipalista y territorial y en la eleccin de gobernadores. Se obsera un enoque integral por cuanto se
expiden medidas en los dierentes campos: unciones, recursos, responsabilidad poltica. Ln trminos de los
recursos transeridos a los municipios, se otorg eleada autonoma en el marco de un grupo de unciones
establecidas por la ley.
La etapa de la Constitucin de 1991 y las normas que la desarrollan: en la cual se contina la descentralizacin
administratia, pero con una mirada de conjunto de los tres nieles de gobierno, mayor nasis sectorial y
rescate poltico de los departamentos. Dentro de esta segunda etapa se produce durante los ltimos anos un
40
perodo de ajuste iscal que busca principalmente corregir los desequilibrios inancieros que enrenta el
proceso y recuperar lexibilidad iscal para el Gobierno Nacional.
A continuacin presentamos una rapida descripcin de las medidas adoptadas en cada uno de los grandes
temas senalados:
i. Distribucin de unciones entre nieles de gobierno
lasta el momento de iniciarse la reorma descentralista en Colombia no exista ormalmente un estatuto o
norma rectora de la distribucin de competencias entre nieles de gobierno. Las entidades territoriales
-municipios y departamentos- podan hipotticamente desempenar una gran cantidad de unciones, estando
limitadas por la disponibilidad de recursos. De este modo, los municipios intermedios y mayores
desempenaban buena parte de las unciones locales -as, acueducto y alcantarillado, parques, inraestructura
urbana- mientras que los gobiernos locales mas pobres practicamente no podan ejecutar proyectos sin el
apoyo de otros nieles.
Ln la primera etapa del proceso de descentralizacin las normas comienzan a delimitar unciones entre los
municipios y la Nacin, principalmente. Se asignan a los municipios unciones en educacin, salud, agua
potable y saneamiento basico, as, transporte urbano y asistencia tcnica agropecuaria, entre las mas
importantes. Ln los casos de educacin y salud no se asigna la prestacin completa del sericio sino la
construccin, dotacin y mantenimiento de la inraestructura. Simultaneamente se suprimen estas unciones
en la Nacin y se liquidan o modiican las entidades nacionales que las enan prestando. Ll nasis del
traslado es netamente municipalista por cuanto no se eectan cambios sustanciales con respecto a los
departamentos. La propuesta original de los promotores de la descentralizacin consista en reducir el papel
del departamento como ejecutor de obras y proeedor de sericios, para conertirlo en una entidad de
planeacin, coordinacin y asistencia a los gobiernos locales. La norma sobre rgimen departamental expedida
en 1986 dio nasis a estas unciones pero no elimin la disposicin que le atribuye a los departamentos una
competencia general como es la de promoer el desarrollo econmico, social y de obras pblicas de sus
territorios, con lo cual quedaron acultados para realizar practicamente cualquier uncin. De otra parte, en
esta etapa, el diseno tuo una orientacin territorial muy uerte por cuanto la deinicin basica consisti en
asignar recursos de inersin a los municipios, dejando un grado alto de libertad para escoger a qu sericios
destinarlos.
Ln la segunda etapa del proceso, Constitucin de 1991 y Ley 60 de 1993, el Gobierno Nacional intenta
tener una mirada integral que supere las isiones municipalistas o departamentalistas y enoque el asunto
como la reorganizacin de competencias entre los tres nieles de gobierno, teniendo en cuenta las entajas
comparatias de cada uno de ellos. Ln esta perspectia se ratiican las unciones anteriores asignadas a
los municipios y se amplan, para contemplar no solamente la inersin en inraestructura, sino tambin
el pago del personal del sector educatio y de salud, la administracin del sericio, y el pago de subsidios
en estos y otros sectores. Ln el caso del departamento se decide trasladar las unciones de administracin
de los sericios de salud y educacin como una etapa intermedia antes de llegar a la municipalizacin,
una ez que los gobiernos locales demuestren capacidad. Se ratiican para el niel nacional las unciones
de planeacin, ormulacin de polticas generales, regulacin, direccin, administracin del rgimen de
personal.
41
ii. Asignacin de recursos
Las principales uentes de ingreso han continuado concentradas en el niel nacional que recauda los impuestos
de renta, de alor agregado y de comercio exterior, rentas que son las mas dinamicas del conjunto de
ingresos pblicos. Los municipios y departamentos han continuado con sus uentes tradicionales de ingreso,
aunque se introdujo la sobretasa a la gasolina, y se han tomado medidas para incrementar su recaudo.
Ln la primera etapa del proceso las principales medidas ueron el ortalecimiento de impuestos propios de
municipios ,impuesto predial e impuesto de industria y comercio, y departamentos ,impuesto al consumo
de cereza, cigarrillos y licores,, mediante medidas de actualizacin de bases y racionalizacin de
procedimientos ,Ley 14 de 1983,. Los municipios lograron autonoma para la ijacin de las tarias dentro
de ciertos rangos deinidos por la ley. Lstas medidas estaban dirigidas principalmente a los municipios
intermedios y mayores, donde existe una base econmica que permite aumentar sustancialmente el esuerzo
iscal. Ln el resto de municipios, la gran mayora, no se esperaban eectos muy importantes debido a su
atraso econmico.
Dado que la Nacin concentra las principales uentes de ingreso, la descentralizacin se basa en la utilizacin
de transerencias. Los municipios contaban antes de la reorma con una participacin en el impuesto nacional
a las entas ,Ley 12 de 1986, y la principal medida ue aumentar dicha participacin del 25 al 50 en el
perodo comprendido entre 198 y 1992. La mayor parte de este aumento se dirigi a los municipios con
poblacin inerior a 100.000 habitantes donde se concentraban los problemas principales de deiciencias en
la proisin de sericios pblicos y crisis de los gobiernos municipales. Lsta transerencia se conirti en la
principal uente de ingreso de los municipios pequenos y medianos y es una transerencia automatica por
rmula, sin exigencia de contrapartida alguna, pero condicionada a su utilizacin en inersin en un conjunto
de sectores. Los recursos se distribuyen principalmente por el peso poblacional -dentro de dos grandes
conjuntos de municipios, menores y mayores de 100.000 habitantes- y por un actor de esuerzo iscal cuya
importancia es reducida.
Adicionalmente, las normas sobre rgimen municipal mantienen la autorizacin a los gobiernos municipales
y departamentales para endeudarse internamente, siempre y cuando el sericio de la deuda no exceda del
30 de los recursos ordinarios. Ll endeudamiento externo es autorizado por el Gobierno Nacional.
Ln la segunda etapa, el esquema anterior es reorzado al incluirse como norma constitucional, la transerencia
a los municipios que a partir de ese momento se denomina articiaciove. vvviciate. en los ingresos corrientes
de la Nacin y al ordenarse tambin, la transerencia a los departamentos de unos recursos ,.itvaao fi.cat, que
preiamente eran administrados desconcentradamente en los departamentos por entidades bajo el control
nacional.
La transerencia a los municipios dej de ser una proporcin del impuesto a las entas para conertirse en
un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin que aument del 14 en 1993 al 22 en el 2001.
Continu siendo una transerencia automatica sin contrapartida, distribuida por rmula y condicionada,
pero con dos grandes cambios: el primero, la distribucin entre municipios, redujo la importancia otorgada
preiamente a los municipios menores de 100.000 habitantes para darle mayor peso a los actores de pobreza.
Se mantuo una participacin especial para los municipios menores de 50.000 habitantes ,el 5, pero la
gran masa de las transerencias se distribuy en un 60 por criterios de pobreza absoluta y relatia, en 22
por poblacin y el 18 restante, por partes iguales, por eiciencia iscal, eiciencia administratia, y
42
mejoramiento en la calidad de ida. Ll segundo cambio es una reduccin en la autonoma para asignar los
recursos recibidos por cada municipio. Ahora, del total que los municipios podan inertir libremente, el
30 deba destinarse a educacin, el 25 a salud, el 20 a agua potable y saneamiento basico, el 5 a
cultura, recreacin y deporte y el 20 restante a una lista de sectores ijados por la ley.
La transerencia a los departamentos, denominada antes situado iscal, consista en una proporcin de
los ingresos corrientes de la Nacin que aument del 23 al 24,5. Se distribuye entre los departamentos
y distritos en un 15 por partes iguales y en un 85 atendiendo a criterios de poblacin atendida y por
atender. La ley, sin embargo, garantiz que durante un perodo de transicin se transiriera a cada
departamento como mnimo en trminos reales lo que reciba al momento de expedirse la norma, con lo
cual se dilat la aplicacin de los nueos criterios de distribucin. Los recursos recibidos deban destinarse
en un 60 a educacin, 20 a salud y el 20 restante a educacin o salud segn las necesidades especicas
de cada sector y por decisin de los propios departamentos. Se trata de una transerencia automatica que
se distribua por rmula, que no exiga contrapartida pero estaba condicionada en su utilizacin. Sin
embargo, a dierencia de la transerencia a los municipios, donde sta es un derecho automatico, antes de
tener acceso a los recursos en estas condiciones, el departamento o distrito debe adelantar un proceso de
ajuste institucional y tcnico que demuestre que tiene condiciones para administrar los dineros, proceso
que se llama certiicacin.
Durante la segunda parte del proceso, el Gobierno Nacional crea en el ano 1992 el Sistema Nacional de
Coinanciacin -SNC- con el objeto de orientar las inersiones locales hacia prioridades nacionales y de
promoer la eiciencia productia mediante la ormulacin de proyectos. Lste sistema es una modalidad de
transerencias con contrapartida y por proyectos, en el cual el ente receptor debe ormular tcnicamente el
proyecto y someterlo a consideracin del niel nacional, al tiempo que orece una contrapartida en especie
o dinero para su ejecucin.
Por otra parte, se crea el londo Nacional de Regalas -lNR- que se conierte en una nuea transerencia
para inanciar proyectos de inersin para el desarrollo de municipios y departamentos. La Ley 141 de 1994
crea el londo Nacional de Regalas con los ingresos proenientes de las regalas no asignadas a los
departamentos y municipios productores y municipios portuarios. Sus recursos se destinaran a la promocin
de la minera, la preseracin del medio ambiente y la inanciacin de proyectos regionales de inersin.
Para la asignacin de estos recursos las entidades territoriales deben presentar los proyectos a la Comisin
Nacional de Regalas, quien es la encargada de elegir los proyectos a inanciar o a coinanciar.
Asimismo, las entidades territoriales continan con acultad para endeudarse internamente pero se expiden
medidas para establecer con mayor claridad la capacidad de pago y controlar el endeudamiento inadecuado
y riesgoso. Por tal razn, la Ley 358 de 199 deine la capacidad legal de endeudamiento como el lujo
mnimo de ahorro operacional que permite eectuar cumplidamente el sericio de la deuda en todos los
anos, dejando un remanente para inanciar inersin. Lsta norma es conocida como la Ley de semaoros.
Durante los ltimos anos se toman medidas para controlar el gasto y el endeudamiento territorial estableciendo
lmites estrictos a los municipios y departamentos al tiempo que se deinen mecanismos para abordar la
inanciacin de los pasios pensionales y para rescatar a las entidades en crisis. De igual orma, el Gobierno
Nacional promoi una reorma constitucional ,Acto Legislatio 012 de 2001, y una reorma a la Ley 60 de
1993 ,Ley 15 de 2001,, que busca garantizar recursos estables para las entidades territoriales orientados a
43
la inanciacin de la inersin social, sin que se ean aectados por la olatilidad de los ingresos corrientes
de la Nacin.
iii. Distribucin del poder poltico y responsabilidad
La medida mas importante durante la primera etapa del proceso es la eleccin popular de los alcaldes, que
hasta ese momento eran nombrados por los gobernadores, por un perodo de dos anos sin posibilidad de
reeleccin inmediata. Complementariamente se expidieron cuatro medidas generales tendientes a promoer la
participacin ciudadana: la posibilidad de realizar consultas populares, la participacin de usuarios en las juntas
directias de las empresas de sericios pblicos, la creacin de Juntas administradoras locales -JAL-de comunas
y corregimientos y la contratacin de obras con organizaciones de la comunidad. Ln el sector salud se crearon
los comits de participacin comunitaria como medio para acercar la administracin a los habitantes.
Durante la segunda etapa, se ampla el perodo de los alcaldes a tres anos pero se mantiene la prohibicin de
reeleccin inmediata y se establece la eleccin popular de los gobernadores que preiamente eran nombrados
por el presidente de la Repblica. La Constitucin de 1991 crea un conjunto de mecanismos de participacin
poltica adicionales a la eleccin de las maximas autoridades, con el in de ortalecer la democracia participatia:
reerendo, consulta popular, reocatoria del mandato, cabildo abierto. Adicionalmente, se crea una gran
ariedad de espacios de participacin en los distintos sectores y areas de la administracin pblica: consejos
de planeacin y de ordenamiento territorial, juntas de educacin, comits de salud, comits de control de
los sericios pblicos, etc.
i. Capacidad de gestin y asistencia tcnica
Una de las grandes diicultades de un proceso de descentralizacin administratia y poltica es la baja capacidad
de gestin de las entidades territoriales. Al momento de expedirse las normas basicas del proceso, se discuti
sobre el mejor procedimiento para estimular un mejoramiento en la capacidad administratia de los municipios
mas pequenos, predominando la tesis de que los gobiernos locales, al erse enrentados a las responsabilidades
y al manejo de crecientes recursos, iran desarrollando las capacidades requeridas. Sin embargo, se consider
prudente realizar algunas acciones de apoyo por parte de entidades nacionales y departamentales. Ln un
primer momento se asign a la Lscuela Superior de Administracin Pblica -LSAP-, entidad del niel
nacional, la responsabilidad de promoer el desarrollo administratio local para lo cual se le asign una
porcin de las transerencias a los municipios. Al mismo tiempo se ratiic a los departamentos la uncin
de asistencia tcnica, administratia y inanciera a los municipios y las entidades nacionales que trasladaban
unciones adquiran la responsabilidad de colaborar en el desarrollo institucional. A comienzos de la dcada
de los noenta el Gobierno Nacional, en el marco de un programa de desarrollo territorial que comprenda
crdito a las entidades territoriales y ortalecimiento de los catastros, disen y puso en marcha el Programa
de Desarrollo Institucional de los municipios -PDI- con crdito del Banco Mundial. Los ministerios, por
su parte, crearon dependencias de apoyo a la descentralizacin y ormularon programas en tal sentido. Por
mandato de la ley se cre la Direccin de Apoyo liscal en el Ministerio de lacienda con el objeto de
promoer el esuerzo iscal territorial y en el Departamento Nacional de Planeacin, la Unidad Administratia
Lspecial de Desarrollo 1erritorial que comprenda una diisin de apoyo al ortalecimiento institucional.
Durante los ltimos anos el DNP puso en marcha, entre otros, un programa de mejoramiento de la gestin de
los departamentos con cooperacin tcnica y inanciera de G1Z, que busca reconocer la importancia de los
departamentos en este tipo de tareas, y no por parte de la Nacin como lo hizo con el PDI.
44
. Control y ealuacin
1eniendo en cuenta la magnitud de los recursos transeridos y las responsabilidades a cargo de
municipios y departamentos, desde el comienzo del proceso existi gran preocupacin por la adecuada
utilizacin de los recursos. Ln la primera etapa se determin que los municipios deberan ormular
un programa municipal de inersiones con cargo a los recursos transeridos, programa que debera
ser remi t i do a l as oi ci nas de pl aneaci n depar t ament al para su rei si n y concept o.
Complementariamente se ratiicaron a los dierentes rganos de control, unciones especicas de
control sobre el uso de las transerencias. Los municipios deberan remitir un inorme anual al
Ministerio de lacienda sobre la ejecucin de dichos recursos. Ln la segunda etapa se conser la
obligacin de elaborar el plan de inersiones y se estableci que debera prepararse un inorme
semestral que deba ser diundido a la comunidad. Adicionalmente, los municipios deben remitir
anualmente a la Direccin de Desarrollo 1erritorial del DNP un inorme sobre la ejecucin de las
transerencias, con lo cual se logra una aproximacin en los aances del proceso, aunque con mayor
nasis en el aspecto iscal.
i. Coordinacin
Durante la primera etapa se hizo un esuerzo por crear una instancia de coordinacin del proceso de
descentralizacin que agrupara las entidades inculadas. Ln la segunda etapa, por directia presidencial, se
asign a la Vicepresidencia la labor de coordinacin de la descentralizacin, pero ue una asignacin transitoria.
Posteriormente la coordinacin poltica qued en cabeza del Ministerio del Interior.
,3 T$.$(,"Y %$94)9 < &"(/"(,-$9
Ll proceso de descentralizacin colombiano se ha caracterizado por la integralidad y la gradualidad. La
descentralizacin territorial ha sido integral porque combin tanto medidas polticas como administratias
y iscales
19
. Ln particular, la reorma orden un incremento muy importante de transerencias automaticas
a los gobiernos subnacionales, lo que garantiza que los municipios y departamentos cuenten con una uente
segura de recursos para el cumplimiento de sus unciones. As mismo, las transerencias han estado
acompanadas de medidas destinadas a incrementar los recursos propios y a posibilitar el acceso al crdito.
19
La reorma municipal que se esta ejecutando en el pas tiene una gran caracterstica: trata de manera simultanea y paralela los
aspectos iscales, administratios y polticos mas importantes de la ida local. Como mas adelante se dira, sus regulaciones son
todaa incompletas, pero tienen la entaja de que asumen el problema globalmente, en su integralidad. La circunstancia anotada
le otorga uerza y poder suicientes a la reorma como para decir que constituye punto de partida de una estrategia que apunta a
la recuperacin y ortalecimiento de todas nuestras entidades territoriales. Por eso es alido airmar as mismo que se trata de un
proceso irreersible, porque nadie puede cambiar su orientacin y destino, y tambin de un proceso dinamico porque cada da
conseguira nueas decisiones a su aor, hasta lograr el rgimen de autonoma regional y local que el pas requiere. ,p.62, Castro,
La descentralizacin: una reorma poltica de proundas repercusiones econmicas y sociales. Ln Conecamaras 1989,. La uerza
del proceso en curso radica en su coherencia e integralidad: de manera simultanea atiende los aspectos polticos, iscales y
administratios mas importantes en la ida de cualquier entidad territorial. 1ambin radica, en su gradualidad y progresiidad,
pues se a cumpliendo por etapas, a medida que sus destinatarios an haciendo suyos e incorporando los principios y las rmulas
que lo animan.` ,Castro 1998, Descentralizar para paciicar, p.59,.
45
linalmente, la articulacin de medidas administratias y iscales con reormas polticas como la eleccin de
los alcaldes y gobernadores ha creado un marco de incentios a la gestin de los gobiernos subnacionales.
Parecera entonces que la receta utilizada en el caso colombiano se aproxima al requisito de sincronizacin
de los elementos, requisito que sire para impulsar y consolidar la descentralizacin
20
.
La descentralizacin territorial colombiana se ha desarrollado mediante la expedicin de numerosas normas
,desde la Constitucin, pasando por leyes especiales y ordinarias, hasta decretos y reglamentos, en un
perodo de mas de 15 anos. Las medidas se pueden clasiicar en polticas, administratias y iscales y organizarse
en dos etapas: desde 1983 hasta la expedicin de la Constitucin de 1991 y desde este ano hasta la echa. Ln
la primera etapa el nasis se coloc principalmente en los gobiernos locales y especialmente en los mas
pequenos. Ll objetio primordial era crear capacidad en dichos municipios para la proisin de sericios
sociales y de inraestructura basica en un contexto de mayor apertura poltica y participacin de la ciudadana.
Ln la segunda etapa, la Constitucin consolida polticamente el proceso. Ordena la eleccin popular de los
gobernadores y toma medidas para precisar el papel de los departamentos, especialmente en la proisin de
los sericios de educacin y salud. Posteriormente la ley hace un esuerzo por clariicar la distribucin de
unciones entre nieles de gobierno y por condicionar los recursos hacia los sectores prioritarios para la
Nacin. La primera etapa del proceso sent las bases para su dinamica en la medida en que combin
acciones en las distintas areas y, principalmente, aliment con recursos el nueo marco poltico y las nueas
unciones asignadas. Adicionalmente, en el caso del instrumento iscal mas importante -las transerencias a
los gobiernos locales-, las normas dispusieron que su aumento uera gradual, tanto en la primera etapa de
1986 a 1992, como en la segunda a partir de 1994 y hasta el ano 2002. La gradualidad se hizo con el
propsito de que los distintos nieles se preparen para el cumplimiento de sus unciones y realicen los
ajustes pertinentes
21
.
Algunos analistas han criticado el hecho de que gran parte de las medidas son iguales para todos los municipios
y departamentos del pas a pesar de su heterogeneidad
22
. Sin embargo, en algunos instrumentos se han
establecido dierencias importantes ,1abla 4,. Ln la Ley 12 de 1986 la mayor parte del aumento de las
transerencias se destin a los municipios menores de 100.000 habitantes, en concordancia con el diagnstico
que identiicaba que los problemas mas serios se encontraban en este grupo de municipios. La Ley 60 de
1993 mantuo una asignacin especial para los municipios menores de 50.000 habitantes. Otro ejemplo son
los programas de desarrollo institucional: el PDI ue disenado para apoyar a los municipios con poblacin
inerior a 100.000 habitantes.
20
Litack, Ahmad y Bird ,1998,. op. cit.
21
Igualmente la ley 60 determin perodos de adaptacin institucional para que las entidades territoriales y los municipios
puedan asumir eicientemente las nueas competencias. Ln este ltimo aspecto, el Programa de Desarrollo Institucional preisto
en la ley aplica un criterio de gradualidad, recogiendo la experiencia de anteriores iniciatias de descentralizacin, en particular de
la Ley 12 de 1986, en la que como se coment, se trasladaron unciones a los municipios, sin establecer plazos para su adecuacin
institucional`. ,lainboim \aker, Israel, Acosta Naarro, Olga Luca, Cadena Claijo, lctor Jos. Ll proceso reciente de
descentralizacin iscal en Colombia y sus perspectias. Ln Coyuntura Social, No 10 Mayo de 1994, Bogota, p.94,.
22
Aunque siempre es dicil e incmodo establecer categoras de municipios y dar la impresin de que se discrimina en contra
de unas poblaciones o municipios, tambin es muy dicil desconocer la realidad y suponer que no existe una rapida dinamica de
cambio. Surge, ademas, la pregunta de si al aplicar polticas uniormes, no se estara, de todas maneras, discriminando en contra de
alguien, pues se estara tratando en orma igual a poblaciones y a entidades territoriales que son desiguales. ,., Ln sntesis, el
diseno de la estrategia de descentralizacin del pas, dicilmente puede dejar de contemplar un mnimo de categorizacin tanto en
las polticas y los instrumentos como en los mecanismos de seguimiento estadstico.` ,Colombia: descentralizacin y ederalismo
iscal, 1992, pp. 238-239,.
46
1abta 1
8$%$,&"%->$,-1( /". /-9"H) /" .$ /"9,"(&%$.->$,-1(Y 5"(&$E$9 < /"95"(&$E$9
Ln materia de distribucin de unciones, aunque con muchas deiciencias, se ha aanzado en la clariicacin
de la distribucin entre nieles de gobierno. Lxiste consenso en senalar que uno de los problemas principales
de la descentralizacin territorial es la duplicidad en la distribucin de responsabilidades. Sin embargo, esta
situacin no es igual en todos los sectores y an en los sectores mas conusos como educacin y salud, las
reormas han delimitado algunas de las unciones al interior de la proisin global del sericio.
Ln cuanto a la asignacin de recursos, se destaca que la descentralizacin en Colombia se ha ajustado en gran
medida a lo prescrito en los textos normatios sobre hacienda pblica y se caracteriza por una gran integralidad
al hacer uso de los distintos instrumentos disponibles. Los problemas existentes son la bsqueda de mltiples
objetios con las transerencias y la alta de coherencia que de all se deria, los criterios de asignacin de
recursos mantienen iniquidades y la poca importancia de los actores de esuerzo iscal y administratio.
Rasgos generales
!"A-,-"(,-$9 ?%"$ ?9#",&)9 #)9-&-5)9
Integralidad
Gradualidad
lomogeneidad
Municipalismo
lalta coherencia en la secuencia un-
ciones-recursos
Distribucin de
unciones
Asignacin explcita de unciones por nieles de gobierno
Bsqueda de delimitacin de unciones
Conusin en algunos sectores
Asignacin de
recursos
Integralidad en la utilizacin de recursos iscales
Promocin del esuerzo iscal
Promocin de la eiciencia administratia
lalta de correspondencia entre obje-
tios e instrumentos en el sistema de
transerencias
Criterios de asignacin de recursos
que mantienen iniquidades
Poca importancia de los actores de
esuerzo iscal y administratio
Descentralizacin
poltica y
responsabilidad
Combinacin de medidas tendientes a promoer democracia
representatia, participatia y directa.
Lstablecimiento de responsabilidad poltica
Introduccin de mecanismos de rendicin de cuentas a la
comunidad y a la Nacin
Obstaculos para la aplicacin eectia
de las medidas
No-reeleccin
Perodo reducido
Gestin del proceso Medidas para controlar el dicit iscal y el endeudamiento.
Programas para ortalecer la capacidad de gestin de las
entidades territoriales
Demoras en regular el endeudamiento
lalta capacidad de preencin de los
dicit iscales territoriales
Aumento del gasto nacional en ez
de reduccin paralela
Carencia de un sistema eicaz de
control y ealuacin
Ineicacia de los programas de or-
talecimiento de la capacidad de gestin
47
Ll esquema de transerencias disenado presenta diersos problemas de coherencia entre los objetios y los
instrumentos especicos, problemas que en buena parte proienen de los propios textos constitucionales
que introducen condiciones sobre las rmulas de distribucin o la asignacin de los recursos, restando as
lexibilidad para eectuar ajustes segn cambios en las circunstancias. As mismo, la reorma ha tratado de
alcanzar objetios muy diersos utilizando los mismos instrumentos iscales. Los principales problemas
identiicados son: a, Las rmulas de distribucin de los recursos estan basadas en indicadores de poblacin
y pobreza y no en los costos eectios de prestacin de los sericios, lo que puede generar ineiciencias en
la distribucin entre entidades territoriales, b, La determinacin legal de porcentajes ijos a los cuales deben
destinarse los recursos puede generar ineiciencias en la asignacin de los recursos en los gobiernos locales,
c, Carencia de autonoma de los gobiernos locales por dichos condicionamientos en el gasto, d, Utilizacin
de la coinanciacin, concebida para proyectos, para atender gastos recurrentes en salud y educacin, e,
lalta de coordinacin entre crdito y coinanciacin.
Con respecto al esuerzo iscal, los resultados muestran que los municipios han incrementado sus recaudos
y producto de esto es que en trminos consolidados han pasado del ,5 de los tributos de todo el pas a
inales de la dcada de los ochenta, a tener el 13,5 en 1999. Lstos resultados conducen a que en las
rmulas de distribucin de las transerencias se deben seguir incluyendo los incentios por esuerzo iscal,
lo cual permite mayor autonoma y desempeno local.
Ln cuanto a la distribucin del poder poltico y la asignacin de responsabilidades a los gobernantes rente
a sus comunidades, la descentralizacin poltica aanz al establecer la eleccin de alcaldes y gobernadores
y crear mltiples mecanismos de participacin ciudadana pero existen lmites en el diseno de las normas que
hacen dicil su aplicacin:
Algunos de los mecanismos creados no son obligatorios para las entidades territoriales, como es el caso,
por ejemplo de la creacin de las Juntas Administradoras Locales y la contratacin con la comunidad. De
este modo, la puesta en marcha del espacio de participacin depende de la oluntad de los alcaldes y de los
concejos.
La reglamentacin de los mecanismos hace que su aplicacin eectia sea bastante complicada
desestimulando a las organizaciones y ciudadanos interesados.
La participacin es concebida principalmente como una uncin del Lstado que organiza y promuee a las
comunidades para apoyar su gestin. Lsta isin ha sido caracterizada por algunos analistas como enoque
tutelado e instrumental de la participacin.
Las medidas de la descentralizacin poltica han sido excesiamente ormalistas y se han dejado de lado
interrogantes de ondo como los sectores que tienen derecho a participar, los procedimientos para escoger
a los representantes de la comunidad, el niel decisorio de las instancias y la elaboracin de las agendas de
discusin.
La democracia participatia termina conirtindose tambin en otra orma de democracia representatia,
con menos reglamentaciones en cuanto al cumplimiento de los criterios basicos de los procesos democraticos.
Los espacios de participacin son ocupados por representantes no elegidos por el oto popular, con la
excepcin de los consejos jueniles municipales, sino por asociaciones y organizaciones diersas de la sociedad
ciil. De este modo se conigura una democracia representatia` alterna a los rganos de eleccin popular
tradicionales como consejos, asambleas y Juntas Administradoras Locales.
48
Ln cuanto a la gestin del proceso, se destacan como elementos positios las medidas para controlar el
dicit iscal y el endeudamiento y los programas para ortalecer la capacidad de gestin de las entidades
territoriales. Los aspectos negatios han sido las demoras en regular el endeudamiento, la alta capacidad de
preencin de los dicit iscales territoriales, el aumento del gasto nacional en ez de su reduccin paralela,
la carencia de coordinacin del proceso, la carencia de un sistema eicaz de control y ealuacin de resultados
del proceso y la poca eicacia de los programas de ortalecimiento de la capacidad de gestin
A pesar del inters ormal, el Gobierno Nacional no aanz en la deinicin y puesta en marcha de un
mecanismo de coordinacin del proceso de descentralizacin que permitiera tener una isin integral de las
distintas acciones y sobre todo, que eectuara un seguimiento y ealuacin permanente. lubo algunos
intentos que no se concretaron
23
. Las distintas normas incluyen disposiciones sobre el control y la ealuacin
del proceso de descentralizacin pero en ningn momento se precis un organismo de alto niel encargado
de promoer su seguimiento. Por su parte el DNP asumi la coordinacin tcnica de la ormulacin de la
poltica de descentralizacin y este documento representa esa isin integral.
!3 :5$.7$,-1( /" .$ /"9,"(&%$.->$,-1( "( 8).)'D-$
La ealuacin de la descentralizacin tiene como antecedente histrico la centralizacin del Lstado que
condujo a una creciente participacin del niel nacional tanto en el total de ingresos pblicos como en el
gasto total y de inersin. La centralizacin iscal estuo acompanada de una uerte centralizacin poltica,
por cuanto los gobernadores y alcaldes eran uncionarios nombrados y no electos.
Ll eleado niel de centralizacin, junto con otros actores, condujo durante la dcada del setenta a una
crisis del esquema de administracin territorial que se expres en problemas de deiciencia de sericios
basicos y protestas ciudadanas durante ese perodo. Ll atraso de los gobiernos locales y la reducida presencia
del Lstado se constitua a su ez, en un elemento que estimulaba el conlicto interno, tanto en orma de
protestas ciudadanas como en el desarrollo del conlicto armado. Adicionalmente la centralizacin poltica
restringa las posibilidades de participacin ciudadana y de desarrollo de nueas alternatias polticas.
De acuerdo con la Constitucin Poltica, las entidades territoriales deben demostrar a los rganos de planeacin
y ealuacin la eiciencia en el uso de los recursos y el logro de los resultados preistos. Ll Plan Nacional de
Desarrollo incluye dentro de las estrategias para la proundizacin de la descentralizacin, el seguimiento y
ealuacin del proceso.
Se ha estructurado en Colombia una estrategia de descentralizacin durante los ltimos anos, como
producto de las negociaciones y acuerdos polticos de los distintos actores. Lsta estrategia tiene tres
componentes basicos: las reormas polticas que han consistido basicamente en establecer la eleccin
popular de los alcaldes y los gobernadores y en crear un conjunto de mecanismos que aciliten la
participacin de los ciudadanos en la gestin de los asuntos locales, las reormas iscales que han abordado
dierentes instrumentos orientados a aumentar los recursos disponibles por los gobiernos territoriales,
como son las transerencias automaticas, el ortalecimiento de los impuestos locales, la coinanciacin y
23
Por ejemplo, en 1990 mediante el Decreto 1881 se asign a la Secretara de Administracin Pblica de la Presidencia la
uncin de coordinar las acciones conducentes al ortalecimiento de la Poltica de Descentralizacin Administratia.
49
el crdito, y las reormas institucionales por medio de las cuales se asignan unciones a los gobiernos
territoriales y se desmontan o transorman las entidades nacionales que preiamente se encargaban de
los sericios y unciones transeridas.
Ln respuesta a los problemas senalados anteriormente y basandose en el desarrollo de la normatiidad, el
DNP con el apoyo de los ministerios ha enido realizando anualmente un ejercicio de seguimiento a la
utilizacin de las participaciones municipales y de balance de algunos aspectos de la gestin municipal. Ll
trabajo ha consistido basicamente en recolectar inormacin reerente a la ejecucin presupuestal de los
recursos de transerencias y a la eriicacin de su distribucin porcentual en los sectores de inersin
senalados en la Ley 60 de 1993.
Sin embargo, se hace necesario ortalecer la ealuacin de resultados en un enoque que integre los dierentes
componentes y sectores del proceso. Ln esta perspectia el trabajo del DNP debe articularse tanto con las
Lntidades 1erritoriales como con los ministerios y entidades del niel nacional con responsabilidades en
seguimiento y ealuacin de la descentralizacin. Por lo tanto, si bien es necesario conocer anualmente qu
pasa con las transerencias, el analisis debe inolucrar una mirada integral y de resultados.
IV. Aances y resultados
Ln desarrollo de sus unciones y de lo dispuesto en la estrategia de descentralizacin ormulada en el Plan
de Desarrollo Cambio para Construir la Paz`, la Direccin de Desarrollo 1erritorial del DNP coordin la
ejecucin de un estudio de ealuacin de la descentralizacin municipal con el propsito general de examinar
los aances y resultados en una muestra de gobiernos locales. A continuacin se presentan las caractersticas
generales del estudio y una sntesis de las conclusiones y recomendaciones ormuladas por los especialistas
sectoriales participantes.
?3 8$%$,&"%V9&-,$9 4"("%$."9 /". "9&7/-)
@3 U$%,) /" %"A"%"(,-$
Aunque persisten arios problemas y deiciencias en la estrategia de descentralizacin, el diseno de la presente
ealuacin ha sido integral en la medida en que ha contemplado acciones en los distintos componentes, con
la inalidad de crear un escenario aorable para la gestin local.
La estrategia de descentralizacin busca obtener los siguientes resultados:
Mejorar la proisin de los sericios locales, especialmente los sericios de educacin, salud y agua potable
y saneamiento basico.
Democratizar la ida local, tanto por medio de los mecanismos tradicionales de representacin como a
tras de los instrumentos participatios.
50
Mejorar la distribucin de los recursos pblicos entre regiones, municipios y personas.
Lstimular el esuerzo iscal local.
Ll logro de los resultados esperados depende, en primer lugar, del diseno del proceso de descentralizacin,
que determina el marco general y los incentios para el desempeno de los distintos actores y, en segundo
lugar, de diersos actores que condicionan la aplicacin del diseno preisto ,1abla 5,. Algunos de ellos son
internos, relatios a la gestin adelantada por las administraciones locales y sus comunidades. Otros son
actores externos que escapan al control de los actores locales pero determinan o inciden en su desempeno.
Los actores internos que se han identiicado como principales son la capacidad de gestin, el clientelismo,
la corrupcin y la gestin iscal. Los actores externos son el grado de desarrollo econmico del municipio,
la iolencia y el apoyo por parte del niel nacional y departamental.
1abta :
U$%,) /" %"A"%"(,-$ /" .$ "5$.7$,-1( /". #%),"9) /" /"9,"(&%$.->$,-1(
?(&","/"(&"9 8"(&%$.->$,-1( /". :9&$/)
Problemas Deiciencia en la proisin de los sericios
Protestas ciudadanas
Democracia restringida
Lstrategia Poltica
Lleccin de alcaldes y gobernadores
Mecanismos de participacin ciudadana
liscal
Aumento de las transerencias
lortalecimiento recursos propios
Crdito y coinanciacin
Lstrategia Administratia
Asignacin de unciones en sericios sociales y pblicos y proisin de inraestructura.
Desmonte entidades nacionales
lortalecimiento capacidad de gestin
Resultados esperados Mejoramiento en la proisin de los sericios locales
Lducacin
Salud
Agua potable y saneamiento basico
Mayor democracia participatia
Mayor equidad territorial y personal
Promocin del desarrollo econmico
Aumento del esuerzo iscal
lactores incidentes lactores internos
Capacidad de gestin
Gestin iscal
lactores externos o estructurales
Violencia
Desarrollo econmico
Apoyo del niel nacional y departamental
51
B3 0%"47(&$9 4"("%$."9 < A7"(&"9 /" -(A)%'$,-1(
Con base en los resultados esperados, se deini un conjunto de preguntas generales en cada uno de los
aspectos componentes de la ealuacin. Ll nasis se coloca en la ealuacin de resultados, que debe ser el
punto de partida para determinar si la estrategia descentralista esta cumpliendo con sus objetios. Con base
en la mirada de los resultados se debe explorar si las situaciones obseradas responden a diersos actores
de la gestin o a condicionantes del diseno o a una combinacin de dichos actores.
Las uentes de inormacin para responder las preguntas generales y las ariables e indicadores que de all se
derian son los uncionarios locales, los lderes de la comunidad, la inormacin reportada por los municipios
a entidades del Gobierno Nacional como los Ministerios de Lducacin, Salud y el Departamento Nacional
de Planeacin, entre otros.
F3 Z)%'7.$%-)9
A partir del esquema expuesto en los dos literales anteriores y teniendo como contexto las polticas especicas
en cada uno de los sectores o temas que se estudian, se elaboraron once ormularios para recolectar la
inormacin sobre los municipios y seis ormatos para captura de inormacin secundaria. Lstos ormularios
y ormatos son:
lormularios: Lducacin, Salud, Agua potable y saneamiento basico, Aspectos polticos y participacin
ciudadana, Gestin iscal, Capacidad de gestin, Planeacin y ealuacin de resultados, Desarrollo econmico,
Opinin de actores locales.
lormatos de inormacin secundaria: Lducacin, Salud, Agua potable, Lstadsticas electorales, Lstadstica
iscal, Lstadstica sobre personal.
G3 [(-5"%9) /" "9&7/-)
Ll unierso de estudio es el conjunto de municipios del pas. Se deini una muestra representatia para el
pas de 148 municipios que comprendi gobiernos locales de dierentes tamanos en las distintas regiones.
I3 0"%V)/) /" "E",7,-1(
Ll proyecto se realiz entre enero de 2000 y octubre de 2001. Durante el primer ano se adelant la recoleccin
de inormacin primaria y la preparacin de los inormes regionales. Durante el segundo ano se elaboraron
los inormes sectoriales.
J3 L%4$(->$,-1(
Ll proyecto ue ejecutado por el siguiente equipo:
52
a, Un grupo central de coordinacin encabezado por la Direccin de Desarrollo 1erritorial del Departamento
Nacional de Planeacin.
b, Un equipo de consultores en los distintos sectores y temas.
c, Un grupo de entidades regionales encargadas de la recoleccin de inormacin primaria en las entidades
territoriales en la siguiente orma:
Centro de Lstudios Regionales, Lmpresariales y Caeteros -CRLCL- con sede en Manizales, encargado
de los departamentos de Caldas, Quindo, Risaralda, luila y 1olima.
Corporacin para la Inestigacin y Docencia Lconmica -CIDL- con sede en la ciudad de Medelln,
encargada de los departamentos de Antioquia y Choc.
Lscuela Superior de Administracin Pblica -LSAP- con sede principal en Bogota, encargada de los
departamentos de Cundinamarca, Boyaca, Santander, Norte de Santander y las regiones de Orinoquia y
Amazona.
loro Nacional por Colombia, regional Valle del Cauca, con sede en Cali, encargado de los departamentos
de Cauca, Narino y Valle del Cauca.
Obseratorio del Caribe Colombiano, con sede en la ciudad de Cartagena, encargado de los departamentos
de la regin de la Costa Atlantica.
O3 0%)/7,&)9
Ll principal producto de la ealuacin del proceso de descentralizacin es este libro, el cual esta conormado
por productos directos y subproductos como son:
$3 8)(9&%7,,-1( /" -(/-,$/)%"9 9-(&\&-,)9 /". "9&$/) /" .$
/"9,"(&%$.->$,-1(
Con base en la inormacin recolectada sobre la muestra de municipios, la Direccin de Desarrollo 1erritorial
del DNP elabor el documento Indicadores del estado de la descentralizacin municipal 1988-1999` que
se basa en la construccin de indicadores sintticos por sectores y para el conjunto de sectores. Lste ejercicio
permite ordenar a los municipios en una escala segn su situacin en los distintos indicadores y constituye
la base para la puesta en marcha de esquemas que promuean la competencia estadstica y el mejoramiento
del desempeno municipal.
D3 0%)#7"9&$ /" 7( ')/".) /" "5$.7$,-1( /" .$ /"9,"(&%$.->$,-1(
Con base en el estudio, la DD1 ha elaborado una propuesta para realizar una ealuacin permanente del
proceso de descentralizacin.
53
,3 :.$D)%$,-1( /" ),;) "9&7/-)9 9",&)%-$."9
Carmen lelena Vergara y Mary Simpson, Lstudio general sobre los antecedentes, diseno, aances y resultados
generales del proceso de descentralizacin territorial en el sector educatio.
Ian Jarmillo Prez, Laluacin de la descentralizacin en salud en Colombia.
Mara Mercedes Maldonado Coppello y Gonzalo Vargas lorero, Analisis de los antecedentes, diseno, aances
y resultados generales del proceso de descentralizacin del sector de agua potable y saneamiento basico en
Colombia.
Olga Luca Acosta Naarro y Juan Gonzalo Zapata, ,Se consolid la sostenibilidad iscal de los municipios
colombianos durante los anos 90.
Alberto Maldonado Copello, Aances y resultados de la descentralizacin poltica en Colombia.
Ldgar Gonzalez Salas, Laluacin de la descentralizacin: componente capacidad institucional.
Lduardo \ills lerrera, La relacin entre corrupcin y proceso de descentralizacin en Colombia.
labio Sanchez 1orres, Descentralizacin y estabilidad macroeconmica.
/3 8-(,) "9&7/-)9 %"4-)($."9
CIDL, Laluacin de la descentralizacin municipal en Antioquia y Choc: indicadores de desempeno y
hechos estilizados.
CRLCL, Laluacin del proceso de descentralizacin territorial en municipios del eje caetero, luila y
1olima.
Obseratorio del Caribe, Laluacin de la descentralizacin en municipios de la costa caribe.
loro por Colombia, Regional Valle del Cauca, Laluacin de la descentralizacin en los municipios de
Cauca, Narino y Valle.
LSAP, Laluacin de la descentralizacin en los municipios de Cundinamarca, Boyaca, Santanderes, Orinoqua
y Amazona.
"3 X(A)%'"9 /" ,$9)S '7(-,-#$."9
Adicionalmente a los inormes regionales consolidados, algunos de los equipos contratados elaboraron
inormes especicos sobre los municipios isitados, de los cuales existen cien inormes en medio magntico.
54
A3 07D.-,$,-)("9 %"4-)($."9
Los equipos regionales han enido adelantado labores de diusin de los resultados de sus estudios. CIDL,
con el apoyo de la lundacin Corona, public un libro con su inorme de inestigacin y el Obseratorio
del Caribe public una sntesis de los resultados y las memorias del seminario: Repensando la
descentralizacin`.
43 ]"'-($%-)9
CIDL, Obseratorio del Caribe y loro por Colombia realizaron seminarios en sus regiones para diulgar
los resultados de los estudios.
T3 X(/-,$/)%"9 /" /"9"'#"H) 9",&)%-$.
Ln esta seccin se presenta una medicin del desempeno municipal en cada uno de los sectores educacin,
salud, agua potable y saneamiento basico y en los componentes iscal, gestin ,que incluye ortalecimiento
de la planeacin y ajuste institucional,, democratizacin poltica y promocin del desarrollo econmico. Los
resultados sectoriales hacen parte del balance del proceso de descentralizacin.
@3 K$%-$D."9 7&-.->$/$9
Con el propsito de ortalecer la ealuacin utilizando un enoque que integre los dierentes componentes
y sectores del proceso de descentralizacin, se disenaron ormularios que recogen los aspectos undamentales
de las acciones alcanzadas en esta materia. Ln particular, la descentralizacin debera haber conducido al
logro de los siguientes objetios generales:
Mejorar la proisin del sericio educatio
Mejorar la proisin del sericio de salud
Mejorar la proisin del sericio de agua potable y saneamiento basico
Democratizar la gestin local y alcanzar la equidad en la asignacin de recurso
Aumentar el esuerzo iscal local y mejorar el desempeno iscal
lortalecer la capacidad de gestin
Promocionar el desarrollo econmico local
Como se e, cada objetio general esta asociado a un sector especico. Cada sector tiene internamente un
conjunto de objetios particulares que son precisamente los que se pretenden medir. Ln la bsqueda de este
propsito de ealuacin se ha medido un conjunto de caractersticas en cada sector, las cuales se expresan
en las ariables consignadas en los ormularios.
55
A continuacin se presentan las ariables releantes que permitieron la construccin de los indicadores
sintticos para eectos de ealuacin del proceso de descentralizacin. Lstas ariables ueron extradas de
los ormularios disenados para obtener la inormacin. Varias preguntas se han agrupado en una sola, dado
que poseen un objetio an y otras se han excluido por considerar que su caracter cualitatio y descriptio
no permite una relacin directa con el resto de ariables. Ln el Anexo 1 se detalla explcitamente la deinicin
de las ariables utilizadas.
$3 :/7,$,-1(
i. Aumento de cobertura
La educacin obtuo mas recursos para su desarrollo como consecuencia de la descentralizacin, y de las
negociaciones laborales, sindicales y polticas. Ll modelo descentralista preea la posibilidad de que mas
poblacin recibiera educacin en los dierentes nieles, preescolar, primaria y secundaria, principalmente.
Ln este ejercicio se intenta medir si los mayores recursos al sector educacin han promoido una mayor
cobertura. Ln consecuencia, se utiliza la tasa neta de cobertura promedio en educacin, medida como la
poblacin matriculada con respecto a la poblacin en edad escolar, para los nieles preescolar, primaria y
secundaria, respectiamente, durante el perodo 1988-1999.
ii. Liciencia
Para medir la eiciencia del sistema educatio se deben tener en cuenta indicadores en cobertura, repitencia,
promocin y disercin. Dadas las limitaciones de inormacin la eiciencia se midi con el indicador de cobertura.
Ll promedio nacional de nmero de alumnos por docente en los colegios pblicos es relatiamente bajo
si se compara con el promedio de los colegios del sector priado. Ln el primer caso es de 23 y en el
segundo de 35. Ln este sentido la ariable de inters es el nmero de alumnos por cada docente, comparado
con un parametro deseable`, para cada niel educatio. Dicho parametro puede estar por el orden de los
35 alumnos por docente en urbano y de 25 en rural, dependiendo del grado de escolaridad.
iii. Aumento de la inraestructura
Con el animo de mejorar el sericio educatio, la descentralizacin supuso el aumento de las unidades
escolares, el nmero de centros educatios y en general, el aumento de las dotaciones estudiantiles. Como
resultado del esuerzo de los municipios la inraestructura aument entre los anos 1996 y 1999. No es dicil
aceptar que mayores nieles de inraestructura generan mejoramiento en la cobertura de la educacin. La
ariable utilizada para ealuar el mejoramiento de la inraestructura es el gasto promedio por persona en
construccin, ampliacin y remodelacin, en pesos reales de 1999.
i. Calidad
Ll proceso de descentralizacin implic mas recursos para educacin, lo que se era relejado en aumento
general de las condiciones propias del sector, tales como, un mayor nmero de establecimientos, el aumento
de los proesores y en general las mayores dotaciones. Lstas adiciones suponen una mejor respuesta de los
56
24
Vase, por ejemplo: Sanchez, labio et al. ,1994, 1ranserencias intergubernamentales y comportamiento iscal de los entes
territoriales. Una aproximacin economtrica`, Co,vvtvra covvica, Vol.XXIV, No.2, junio. y Jimnez, \. ,1996, Capacidad
iscal de los municipios`, Ptaveaciv , De.arrotto, DNP, Vol.XXVII, No.3, julio-septiembre.
estudiantes, que se eidenciara en pruebas como los examenes del IClLS. Los resultados del IClLS a
pesar de ser una medicin cuantitatia que permite abordar los resultados de la calidad, deben acompanarse
de otros analisis que complementen los resultados. Ln este contexto, la calidad se mide como el promedio
de las caliicaciones de los examenes del IClLS para los egresados del niel de secundaria.
Los resultados muestran que los mayores recursos se asocian a mayores gastos de uncionamiento y los
recursos para la calidad han disminuido, lo cual a en detrimento de la calidad del sistema.
. Lsuerzo iscal en el sector
Una de las premisas basicas del proceso de descentralizacin es la autonoma territorial, que se expresa,
entro otras ormas, en la autoinanciacin del gasto. Ln este sentido, las entidades territoriales deberan
haber eectuado un esuerzo por incrementar sus rentas propias para inanciar los pagos de inersin. Ln
eecto, la educacin no solamente se inancia con recursos de transerencias sino tambin con recursos
propios. Como se ha mostrado en preios trabajos, el esuerzo iscal por generar recursos propios ha sido
bastante dismil entre los municipios, de suerte que se han reconocido las marcadas dierencias en la base
econmica y as en la capacidad iscal
24
. La medida que se utiliza aqu es el porcentaje de la inersin en
educacin que se ha inanciado con recursos propios. Lste indicador releja el esuerzo de los municipios
por aportar recursos autnomos a la educacin.
i. Mejoramiento de la gestin
La asignacin de nueas competencias y recursos a los entes territoriales obligara a los administradores
locales a mejorar su gestin en trminos de la diligencia con que se debe realizar la administracin de
los recursos sicos, inancieros y humanos. Lllo no es una tarea solamente del alcalde. Ln ella participan
su equipo de colaboradores, los demas uncionarios, los demas nieles de gobierno y la misma
comunidad.
A pesar de que los departamentos tienen competencias que inciden en la gestin municipal, slo se utilizara
inormacin municipal. Para medir las acciones locales que permitan determinar los aances en la gestin,
se propone el siguiente conjunto de medidas: disponibilidad de inormacin y ealuacin de resultados. La
disponibilidad de inormacin se eala a partir de cuantas de la siguientes bases de datos posee el municipio:
Nmero de estudiantes
Calidad educatia
Nmero de maestros
Lstado sico y dotacin
57
Analabetismo y niel educatio
Gasto en educacin
Distribucin de la inersin en el sector
La disponibilidad de inormacin sobre la ealuacin de resultados se mide aqu como el nmero de aspectos
existentes respecto de los siguientes:
Inorme de ealuacin de los resultados en educacin durante la descentralizacin
Inormes de resultados en la ejecucin del plan de desarrollo educatio
Lxperiencia noedosa para la prestacin del sericio
ii. Promocin de la participacin
Uno de los supuestos esenciales del modelo descentralista es la actia participacin de la comunidad en
las decisiones que se toman en las acciones locales. Para ello, se han creado ariados instrumentos de
participacin, en los cuales la misma comunidad puede orientar las acciones de los mandatarios locales
para la prestacin del sericio educatio, entre otros sericios. Para ealuar este aspecto de la democracia
local, se sugiere la siguiente medida de participacin comunitaria: uncionamiento de la junta municipal de
educacin -JUML-.
Ll uncionamiento de la JUML se mide como cuantas de las siguientes unciones se han eriicado:
Veriica el cumplimiento de los planes educatios
Coordina y asesora en materia de currculo
lace propuestas sobre personal docente
Lmite concepto preio para el traslado de personal docente
Apoya el control y igilancia de las instituciones educatias
lormula recomendaciones sobre construccin y dotacin
Presenta anualmente un inorme de gestin
Se ha reunido durante el ano 2000 mas de dos eces
Ln la 1abla 6 se establecen los objetios del sector educatio, donde los objetios 1 a 4 pueden denominarse
rariabte. ae roavcto, ya que relejan el ruto de la gestin local, mientras que los objetios 5 a pueden
catalogarse como rariabte. ae covaiciove. o ae ge.tiv del modelo descentralista, dado que se reieren a estados o
restricciones del modelo, que acultan la obtencin de los productos esperados.
58
1abta
K$%-$D."9 /". ,)'#)("(&" "/7,$,-1(
Aumentar la cobertura
en preescolar, primaria
y secundaria
LDE"&-5) K$%-$D." 4"("%$. ^-#) /" 5$%-$D."
="9&-1( 0%)/7,&)
Nmero de matriculados,poblacin en edad escolar ,una medida por
cada niel preescolar, primaria y secundaria,
X
Mejorar la eiciencia
en preescolar,
primaria y secundaria
Nmero de alumnos,nmero de docentes comparado con estandar ,una
medida por cada niel,
X
Mejorar y aumentar la
inraestructura educatia
y la dotacin de los esta-
blecimientos educatios
Gasto per capita en construccin, ampliacin y remodelacin, promedio
1995-1999 ,> reales de 1999,
X
Mejorar la calidad de la
educacin
Puntaje IClLS promedio en secundaria oicial 1996-1999 X
Promoer esuerzo
iscal para el sector
Porcentaje de la inersin total en educacin inanciada con recursos
propios, promedio 1995-1999
X
Mejorar la gestin a. Disponibilidad de inormacin X
b. Laluacin de resultados X
Promoer la participa-
cin en el sector
luncionamiento de la JUML X
D3 ]$.7/
i. Mejoramiento de la salud poblacional
La importancia del sistema de salud como requisito para el desarrollo humano qued reconocida en el
proceso de proundizacin de la descentralizacin. Ln eecto, all se deinieron las competencias y recursos
en torno a la preencin y aseguramiento de la poblacin pobre, a la prestacin de los sericios mdicos y
a los programas de salud pblica.
Sin embargo, los diagnsticos del Ministerio de Salud hacen notar que, a pesar de haber mejoras en la salud
bajo el modelo descentralista, se han generado diersos problemas para el cumplimiento de las unciones de
los gobiernos locales de promoer la salud y garantizar a su poblacin el acceso a los sericios de salud en
condiciones de calidad, oportunidad y eiciencia. Ln este contexto, se intenta ealuar el desempeno local en
el sector de la salud.
59
Ln trminos del mejoramiento de la salud de la poblacin, se incluye la tasa de mortalidad materna y la tasa
de mortalidad inantil. La releancia de estas ariables radica en que permiten er lo alcanzado en cuanto
acciones de salud pblica para reducir estas tasas, y porque estan asociadas a una gran ariedad de actores,
tales como la salud materna, la calidad y el acceso a los sericios de salud, las condiciones socioeconmicas
y las practicas de salud pblica.
ii. Mejoramiento del sericio de salud
Ll sistema de salud bajo el rgimen descentralista supuso aumentar la oerta de sericios. Sin embargo, la
disponibilidad de este personal en relacin con la poblacin resulta dismil entre los dierentes municipios,
obserandose por ejemplo mas odontlogos por habitante en unos municipios que en otros, ante la
concentracin de la poblacin en algunos municipios.
La ariable a tener en cuenta es el nmero de mdicos, odontlogos, promotores de salud, tcnicos en
salud, directios en salud y personal del niel asistencial por cada 100 habitantes, respectiamente. Lsta
medida releja las acciones para aumentar la disponibilidad de personal mdico, pero tambin la disparidad
del sericio en los municipios. Ante las limitaciones de inormacin para los municipios de la muestra, esta
ariable no se incluy.
iii. Aumento de la ailiacin a la Seguridad Social
Dentro de los retos del sistema general de seguridad social de salud a partir de la reorma descentralista,
puede citarse el aseguramiento, que implica el paso de la proteccin indiidual del trabajador a la proteccin
integral de la amilia y, en consecuencia, un sistema con equidad y solidaridad. Lllo ha permitido desarrollar
los regmenes contributio y subsidiado, la apertura de la oerta del sericio entre entidades pblicas y
priadas y el Sistema de seleccin de beneiciarios para programas sociales -SISBLN-, entre otros.
Aqu se mide el aumento en la ailiacin a la seguridad social como el porcentaje de Ailiacin a rgimen
subsidiado -ARS- de la poblacin en estratos I y II del SISBLN. Lstas medidas muestran el alcance en el
aumento de ailiados y permite er las dierencias de cobertura entre municipios.
i. Mejoramiento de las acciones en salud pblica
Los planes de accin de salud pblica contemplaron el desarrollo de actiidades de salud que diagnostiquen
y preengan la presencia de riesgos para la salud, asociados con la existencia de iolencia, accidentes, maltrato,
presencia de malaria, dengue, clera, enermedades preenibles con acunacin, suministro de agua con
calidad para el consumo, control de enermedades transmisibles, etc., todo ello desde los mismos centros de
atencin, pero tambin uera de ellos.
Ln este sentido se pretende ealuar el mejoramiento de las acciones de salud pblica teniendo en cuenta la
caliicacin del secretario de salud sobre el desempeno del sector. Ls de esperarse que esta caliicacin
releje ariables como el aumento porcentual promedio de la acunacin en ninos menores de cinco anos,
el nmero promedio de pacientes reeridos por cada 100 habitantes, tiempo promedio de estancia en la red
y nmero promedio de egresos en la red.
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. Aumento de la inraestructura y dotacin
Una mayor inraestructura en el sector salud busca un mejoramiento de la salud humana, toda ez que
existen mayores condiciones para una mayor atencin. Ll incremento de los recursos para el sector implicara
la construccin y mantenimiento de un mayor de nmero de unidades mdicas, hospitales y centros de
salud, entre otros, as como el incremento general de las dotaciones hospitalarias. Ln esta area, la ariable
que se utiliza para ealuar el mejoramiento de la inraestructura en salud corresponde al gasto promedio por
pobre en inraestructura y dotacin por municipio, para el perodo 1995-1999, en pesos reales de 1999.
i. Lsuerzo iscal
Ll incremento de las transerencias al sector salud, supuso que las entidades territoriales generaran recursos
propios para ortalecer el monto global de ondos al sector y ueran una uente complementaria que permitiera
mejorar el sericio. De esta orma, era de esperarse que la relacin recursos,costo por paciente, uera
superior si las entidades territoriales ejercan un mayor niel de esuerzo iscal y si, a su ez, el costo de
atencin se redujera.
Ahora bien, aunque existe consenso en airmar que un mayor monto de recursos no necesariamente garantiza
un aumento de la cobertura, es cierto que bajo condiciones serias de eiciencia del gasto, los nieles de
cobertura asociados al rgimen subsidiado pueden aumentar si los recursos aumentan, especialmente los
propios. Ln este sentido, se pretende ealuar el esuerzo iscal de los municipios en el sector salud, como la
proporcin promedio de la inersin total en salud inanciada con recursos propios.
ii. Mejoramiento de la gestin
Lxisten diersos instrumentos de gestin que suponen un mejoramiento de las acciones locales. Ll grado de
utilizacin de estas herramientas determina el aance y desarrollo de las competencias en salud asignadas al
municipio y de esta orma, la calidad en la organizacin del sistema.
Las tres ariables basicas para ealuar la gestin en el sector salud son: la disponibilidad de inormacin del
sector salud, el grado de cumplimiento de las unciones de la Direccin local de salud y las acciones del
municipio en esta materia.
La disponibilidad de inormacin se mide como el nmero de bases de datos con que cuenta el municipio
respecto de las siguientes:
Personas sisbenizadas` con su puntaje
Ailiados al rgimen subsidiado
Ailiados al rgimen contributio
Usuarios inculados
Registro de deunciones y las causas de mortalidad
Registro de las causas de morbilidad en el municipio
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Registro de las enermedades de notiicacin obligatoria
Registro de los nacimientos
Registro de los ninos que han sido acunados
Registro de las amilias que participan de los programas extramurales
Lstadsticas de los sericios ambulatorios en la red pblica
Registro indiidual de atencin de sericios de salud -RIAS-
Miembros de las asociaciones de usuarios
Miembros de los comits de participacin comunitaria
Miembros de los comits de los eedores
Inormes sobre los moimientos del londo Local de Salud
Inormes de costos hospitalarios
Inormes sobre la contabilidad hospitalaria ,Plan nico de cuentas hospitalarias -PUCl-,
Las unciones de la Direccin local de salud se ealan a partir de cuantas de ellas se han ejercido en el
municipio, segn las siguientes:
Disena el Plan local de salud
Disena el presupuesto
Ls ordenadora del gasto
Ls nominadora
Dirige el hospital local
Designa con el alcalde al director o gerente del hospital
1iene a su cargo la gestin directa de los puestos y centros de salud
Delega en el hospital la gestin de los puestos y centros de salud
1iene a su cargo la gestin directa del saneamiento ambiental
Delega en el hospital la gestin del saneamiento ambiental
Ljecuta directamente o por contrato con hospitales pblicos o particulares el Plan de atencin basica -PAB-
Contrata en conjunto con el alcalde y el departamento o autnomamente con el alcalde de la administracin
del rgimen subsidiado
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Ljerce la inspeccin, igilancia y control sobre el Rgimen Subsidiado
Ljerce la inspeccin, igilancia y control sobre el Rgimen Contributio
Ljerce la inspeccin, igilancia y control sobre la red pblica de sericios
Ljerce la inspeccin, igilancia y control sobre la red priada de sericios
Ljerce la inspeccin, igilancia y control sobre el Plan de atencin basica -PAB-
Ljerce la inspeccin, igilancia y control sobre el saneamiento ambiental
La ealuacin de las acciones del municipio en el sector salud corresponden a cuantas de las siguientes ha
ejercido el municipio:
Decisin y autonoma en la contratacin del rgimen subsidiado
Decisin y autonoma en las participaciones municipales para inersin social en salud
Recibo y manejo autnomo de los recursos del situado iscal
Recibo y manejo autnomo de las rentas cedidas
Recibo y manejo autnomo de los recursos de la Lmpresa colombiana de salud -Lcosalud-
Recibo y manejo autnomo de los recursos de coinanciacin
Recibo y manejo autnomo de los recursos del londo de solidaridad y garanta -lOSIGA-
Solicitud y ejecucin de crditos para salud
Recibo y manejo bajo su responsabilidad de los puestos y centros de salud
Recibo y manejo autnomo bajo su responsabilidad del ,o los, hospital ,es,
iii. Promocin de la participacin
Como se dijo antes, la participacin de la comunidad en las decisiones pblicas juega un papel determinante
en la calidad de los sericios que el municipio presta y en el mejoramiento de las coberturas. La proundizacin
de la descentralizacin ha permitido desarrollar diersos instrumentos de participacin. Inortunadamente
no todos ellos han sido usados propiamente y en el peor de los casos han sido desconocidos. Lsta area se
eala a partir del nmero de ormas de participacin eriicadas en el municipio respecto del total de
instrumentos preistos por la ley.
Por ormas de participacin se entienden las siguientes: consejo municipal de seguridad social en salud,
junta directia en los hospitales, comits de participacin comunitaria, asociaciones de usuarios, eeduras
ciudadanas y oicina de atencin al cliente. La 1abla resume las ariables a considerar en el sector salud,
donde las ariables 1 a 5 se consideran ariables de producto, mientras que el resto son ariables de gestin.

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