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A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL


PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010

A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA
PARTICIPAO NO PODER LOCAL
The effective citizenship through participation in local government
COPATTI, L. C.
Recebimento: 14/05/2010 Aceite: 09/07/2010
RESUMO: A necessidade de superao da exclusividade da democracia
representativa pelo desenvolvimento de uma democracia participativa
cada vez mais patente na realidade em que se vive. O presente artigo objeti-
va demonstrar a importncia da concretizao e consolidao da cidadania
atravs da democracia participativa no poder local. Para tanto, inicialmente
apresentam-se algumas idias acerca do exerccio da cidadania possibilitado
pela participao dos cidados na tomada de decises, principalmente pelo
Estado e alguns instrumentos constitucionais para o exerccio daquela. Na
sequncia, aborda-se o tema do poder local, na concepo do indivduo como
ator social que modifca sua realidade e o papel dos municpios efetivando
a cidadania e participao dos cidados. Por fm, realiza-se uma anlise de
alguns instrumentos que permitem a participao dos cidados em mbito local
e podem ser tomados como sugesto de implantao em outros Municpios.
Assim, o objetivo primordial do presente trabalho demonstrar que a cidadania
pode ser efetivada atravs da participao no espao local.
Palavras chave: Cidadania. Poder Local. Participao.
ABSTRACT: The need to overcome the exclusivity of representative democ-
racy by developing a participatory democracy is increasingly evident in the
reality in which we live. This article aims to demonstrate the importance of
implementation and consolidation of citizenship through participatory democ-
racy in local government. So, it initially presents some ideas about citizenship
allowed through the participation of citizens in decision-making, primarily by
the state and some instruments for its constitutional exercise. Subsequently, it
approaches the issue of local government in the conception of the individual
as a social actor who modifes his reality and the role of the municipalities
making effective the citizens citizenship and participation. Finally, an analysis
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of some instruments that enable citizen participation in local ambit is done.
These instruments can be taken as a suggestion for implementation in other
municipalities. Thus, the primary objective of this work is to demonstrate that
citizenship can be effected through the participation in local space.
Key words: Citizenship. Local Governament. Participation.
Introduo
A evoluo estatal nos permite verifcar
que os pilares de um Estado, que se diz de-
mocrtico, no podem estar fundados na so-
breposio do ente estatal sobre os cidados.
preciso que sociedade e Estado interajam,
criem instrumentos que possam atender as
demandas da sociedade de forma mais ef-
ciente e efcaz, onde os cidados sintam-se
responsveis pelo seu futuro coletivo, pelo
futuro de todos e que o Estado entenda que
atravs dos prprios cidados que poder ser
um Estado realmente democrtico.
A verifcao realizada no presente estudo
visa, justamente, demonstrar que os cida-
dos tm condies de exercer a cidadania
no poder local, atravs da participao no
Municpio, onde a proximidade de suas vidas
com a realidade insupervel e indiscutvel.

Cidadania e perspectiva
constitucional
cada vez mais constante a discusso
acerca da cidadania, emergindo, com mais
fora, o questionamento sobre qual seria a
melhor maneira de torn-la uma cidadania
ativa, que fosse possibilitada e exercida por
todos, superando a submisso a grupos, a
governos e interesses de uns poucos.
Uma cidadania organizada leva ao Estado
suas necessidades e possibilita um maior
alcance de conquistas, uma elevao do in-
teresse dos indivduos, agora cidados, pelas
coisas que lhe so prximas, pelo desenvol-
vimento de seu ambiente social, fazendo com
que este interesse possibilite, tambm, uma
confana recproca entre as pessoas e um
maior grau de participao social.
Assim, conforme se poder verifcar, a
cidadania est relacionada com a democra-
cia, que nos tempos atuais se impe mais
necessria nos moldes participativos, tendo
em vista a insufcincia da democracia di-
reta e da democracia representativa, porque
possibilita ao cidado ser fundamental no
desenvolvimento social.
O exerccio da cidadania e a
democracia participativa
A evoluo dos tempos trouxe alteraes
nas formas dos Estados, passando-se pelo
Welfare State, onde o que importava era a
concesso de benefcios sociais aos trabalha-
dores, para que pudessem enfrentar o sistema
de produo capitalista (GOMES, 2009), pelo
Estado liberal e neoliberal, caracterizando-
se o Estado mnimo, da menor interveno,
at um modelo ps-neoliberal, onde h uma
valorizao maior da participao social no
Estado, nas decises pblicas, de modo que,
conforme refere Demo (1996, p. 15) [...]
a sociedade organizada que defne o papel e
o espao do Estado, no o contrrio.
Se a democracia liberal primou pela
separao entre poltico e econmico, a
democracia social tentou aproxim-los. A
democratizao do Estado trouxe consigo
a necessidade de tambm democratizar a
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sociedade, sob pena de se fcar beira de um
retrocesso. Surge, assim, segundo Calmon de
Passos (1998, p. 92), a necessidade de
pensar e implementar os instrumentos
adequados, plasmar as novas instituies,
enfm defnir todo o necessrio consecuo
desse objetivo. E tudo aponta seja esse cami-
nho o da chamada democracia participativa,
buscando a interao entre o econmico,
o poltico, sua formulao jurdica e possibi-
litando sociedade, o seu poder de controle .
E, neste contexto, a idia de cidado passa
a ser apresentada no apenas como aquele
que participa dos negcios da cidade, mas
como aquele que interage com o meio em
que vive, que se interessa por um melhor
desenvolvimento, no apenas econmico,
mas, principalmente, social.
Importante questionamento feito atual-
mente o destacado por Bonavides (2003,
p. 26) quanto identidade do povo, ou seja,
quem o povo, e onde est o povo, nessa
forma de organizao em que o ente poltico
objeto e no sujeito, e se viu privado, pela
extorso poltica, da titularidade de suas
faculdades soberanas? Tal indagao serve
para que se possa inserir a democracia partici-
pativa na perspectiva do exerccio da cidada-
nia e da soberania pelos cidados. O modelo
democrtico de Estado em que o objetivo da
democracia dar poder ao eleitorado para que
eleja seus representantes, no pode mais ser
tomado como absoluto, porque serve como
um fomentador de desigualdades, acirra as
competies eleitoreiras e faz com que o
povo abra mo da sua capacidade decisria,
entregando-a para um governo, muitas vezes
desconectado da realidade.
O exerccio da soberania pela democra-
cia pressupe participao do indivduo no
processo decisrio poltico, fazendo trans-
cender a noo obscura, abstrata e irreal de
povo nos sistemas representativos (BONA-
VIDES, 2003, p. 27).
certo que, em face das grandes e cres-
centes demandas sociais, o Estado atual no
consegue, sozinho, satisfazer a contento as
necessidades dos cidados sem a adeso
polticocidad, que deve ser construda em
um meio comunicativo, numa esfera pblica,
voltada ao consenso e entendimento social
pela participao dos atores sociais. Ocorre,
assim, a descentralizao e o surgimento de
sujeitos de poder, no satisfeitos com a ine-
fccia dos poderes representativos estatais,
criando para si a conscincia do direito a ter
direitos, buscando sua cidadania em cada
momento (LEAL, 2006, p. 46).
Verifca-se em Habermas, que
[...] na linha da teoria do discurso, o
princpio da soberania do povo signifca
que todo o poder poltico deduzido do
poder comunicativo dos cidados. O
exerccio do poder poltico orienta-se
e se legitima pelas leis que os cidados
criam para si mesmos numa formao
da opinio e da vontade estruturada
discursivamente. Quando se considera
essa prtica como um processo destinado
a resolver problemas, descobre-se que
ela deve a sua fora legitimadora a um
processo democrtico destinado a garan-
tir um tratamento racional de questes
polticas. (HABERMAS, 2003, p. 213)
O exerccio da cidadania, de forma plena,
atravs da democracia participativa, somen-
te poder acontecer se o cidado entender
que a participao supe compromisso,
envolvimento, presena em aes por vezes
arriscadas e at temerrias (DEMO, 1996,
p. 19-20), onde necessrio deixar o como-
dismo de lado, superar a idia de que mais
fcil receber as coisas prontas dos outros do
que agir, devendo inteirar-se dos assuntos, de-
senvolvendo o capital social da comunidade
e o empoderamento da mesma, infuenciando
decises que so de seu interesse, porque com
a participao, os cidados tornam-se prota-
gonistas da sua prpria histria, deixam de ser
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objetos das iniciativas de outros e tornam-se
sujeitos do seu futuro. (SCHMIDT, 2006,
p. 1774).
E resume-se a importncia da democracia
participativa com os dizeres de Bonavides:
O substantivo da democracia , portanto,
a participao. Quem diz democracia
diz, do mesmo passo, mxima presena
de povo no governo, porque, sem parti-
cipao popular, democracia quimera,
utopia, iluso, retrica, promessa
sem arrimo na realidade, sem raiz na
histria, sem sentido na doutrina, sem
contedo nas leis (BONAVIDES, 2003,
p. 283).
A necessidade constante de se aproximar
Sociedade e Estado, com base nos direitos
de participao democrtica, fez com que
a Constituio Federal Brasileira, trouxes-
se, em seu art. 14, alguns mecanismos que
facilitam o exerccio da cidadania ativa dos
cidados, sendo tais mecanismos, objeto de
estudo na seqncia.
Perspectivas constitucionais
para exerccio da cidadania ativa
(referendo, plebiscito e iniciativa
popular)
O efetivo exerccio da cidadania vincula-
se democracia participativa, que por sua
vez encontra-se relacionada Constituio,
seus valores, princpios e regras. Tal correla-
o a essncia da legitimidade, e segundo
Bonavides (2003, p.36), o abrao com a
Constituio aberta, onde, sem cidadania
no se governa e sem povo no se alcana a
soberania legtima.
A atuao da sociedade est intimamente
vinculada Constituio, onde os instru-
mentos de representao e participao ins-
culpidos nela traduzem garantias que podem
contribuir para a construo de espaos
qualifcados de discusso e participao da
cidadania, em que a idia de participao
supere a estratgia de aclamao para a cons-
truo de uma sociedade participativa, [...].
(HERMANY, 2007, p. 178)
Os mecanismos constitucionais de exer-
ccio de cidadania ativa esto previstos no
artigo 14, sendo eles: plebiscito, referendo e
iniciativa popular. Grande destaque recebe
o art. 1 e pargrafo nico da Constituio,
porque refere que a soberania e a cidadania
so dois dos fundamentos da Repblica Fe-
derativa do Brasil e que todo o poder emana
do povo, que o exerce diretamente ou por
meio de representantes eleitos, ou seja, tal
artigo apresenta a titularidade do exerccio
do poder. Assim, necessrio harmonizar
os artigos 14 e 1, pargrafo nico do texto
constitucional para se compreender e preen-
cher de sentido cada um dos mecanismos de
participao semidireta do povo e reconhecer
a existncia da democracia representativa no
ordenamento constitucional.
Referindo-se ao plebiscito e ao referendo,
Benevides (1991, p. 34) destaca que persis-
tem dvidas quanto utilizao de ambos,
em seus conceitos e prticas, fazendo com
que haja uma ambiguidade semntica, mas
que no modifca a noo de ambos enquanto
forma encontrada para que os cidados pos-
sam participar expressando sua vontade ou
opinio sobre alguma medida adotada pelos
poderes constitudos.
A lei n 9.709/98 que regulamentou os
incisos I, II e III do artigo 14 da Consti-
tuio Federal estabeleceu em seu art. 2
que plebiscito e referendo so consultas
formuladas ao povo para que delibere sobre
matria de acentuada relevncia, de natureza
constitucional, legislativa ou administrativa.
(BRASIL, 1998). O plebiscito a forma
de consulta popular que busca decidir uma
questo poltica ou institucional antes que
seja formulada legislativamente, autorizando
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a formulao da medida, ao passo que o refe-
rendo ratifca ou confrma um projeto de lei
ou um ato administrativo que j foi aprovado.
A lei em estudo somente prev referendo e
plebiscito de iniciativa parlamentar, mas no
de iniciativa popular, no prevendo nem mes-
mo a possibilidade do referendo por iniciativa
do Presidente da Repblica ou de iniciativa
popular. E isto acarretou a modifcao do
artigo 49, inciso XV da Constituio Federal,
uma vez que a competncia para autorizar
referendo e convocar plebiscito passou a ser
exclusiva do Congresso Nacional, excluindo
portanto, o Presidente da Repblica e a ini-
ciativa popular (SILVA, 2007, p. 223).
O art. 14, III da Constituio Federal
prev a iniciativa popular. Tal instrumento
aquele posto disposio dos cidados, que
de forma conjunta podem iniciar um processo
de elaborao legislativa. Assim, segundo
Benevides (1991, p. 33) um processo de
participao complexo, desde a elaborao de
um texto [...] at a votao de uma proposta,
passando pelas vrias fases da campanha, co-
leta de assinaturas e controle de constitucio-
nalidade. A iniciativa popular possibilita aos
cidados participar das atividades polticas do
Estado, buscando garantir a apresentao de
projetos de atos legislativos, reformadores
das leis federais, estaduais e municipais por
grupos de cidados.
A participao, nos moldes constitucio-
nais, atravs dos trs instrumentos antes
referidos, deve possibilitar ao povo exercer
o seu poder, de acordo com o previsto no art.
1 da Constituio. Tal situao, na maioria
das vezes, ilusria. E isto ocorre porque no
se tem uma cidadania realmente livre, para
exercer o poder que lhe foi conferido consti-
tucionalmente, mas sim uma cidadania que
dependente dos poderes constitudos para que
possa se manifestar (plebiscito e referendo), e
uma cidadania regulada, porque no momento
em que lhe conferido o poder de manifestar-
se, lhe so limitadas as matrias, chegando-se
concluso de que a aludida participao se
d muito mais com o objetivo de legitimar
decises dos rgos governamentais, do que
para inserir a sociedade como sujeito ativo no
processo de defnio das polticas pblicas.
(HERMANY, 2007, p. 186-187)
A insufcincia dos mecanismos consti-
tucionais de participao popular, tendo em
vista o procedimento, as matrias e os requi-
sitos somente faz com que se busque sempre
superar a cidadania passiva submissa ao po-
der poltico e eleitoreiro, alcanando-se uma
cidadania consciente, organizada e ativa, que
atue na construo de uma sociedade melhor,
com menos complexidades e desigualdades.
Em tal perspectiva, surge a necessidade de
se construir uma estrutura estatal democrti-
ca, que se formar atravs de mecanismos de
democracia participativa, regular e efetiva,
que se potencializa a partir de uma dimenso
local, na qual se pode construir um efetivo
processo de formao democrtica e legtima
das decises pblicas, sejam administrativas
ou legislativas. (HERMANY, 2007, p. 183)
A anlise dos mecanismos constitucio-
nais de participao d margem para que se
estudem novas formas da mesma, que sejam
voltadas para a realidade mais prxima das
pessoas. E este o objetivo do prximo tem:
analisar o indivduo como ator social, no seu
espao local, dando uma nfase maior para
o mbito municipal de desenvolvimento da
participao cidad.
O poder local: o indivduo como
ator social
A cidadania, conforme visto, est rela-
cionada com a democracia participativa,
sendo que seu exerccio acontecer quando as
condies para tanto forem favorveis. Alm
das previses constitucionais de exerccio,
novos instrumentos podem ser desenvolvidos
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para uma mais efcaz e efciente cidadania.
Neste contexto, as melhores condies de
desenvolver e exercer a cidadania ocorrem
quando h a oportunidade de participao
do cidado, possibilitando a ele inteirar-se
dos assuntos que lhe so prximos e que lhe
dizem respeito diretamente. E isto ocorre
atravs do poder local, com a participao
dos cidados no seu meio local, no somente
como indivduos que apenas vivem, mas sim,
como atores sociais, que se interessam pela
sua realidade, que se engajam, interagem
para a pacifcao social, o atendimento de
demandas e o desenvolvimento da sociedade.
Na sociedade contempornea, opinies e
escolhas das pessoas so tomadas geralmente
por aquilo que elas vivem. A vivncia dos ci-
dados aumenta o seu poder de infuenciar as
decises que so tomadas no espao pblico.
E, com base no debate, na comunicao e nas
deliberaes dos cidados, possvel a ela-
borao dos juzos de valor destes e tomada
de decises pelo Poder Pblico.
O papel da sociedade civil, segundo Oli-
veira (2006) o de identifcar problemas,
captar demandas, dar voz a novos atores,
experimentar, inovar, denunciar, reivindicar,
propor, argumentar, persuadir e infuir. ,
tambm, assim que os atores sociais iro de-
senvolver e exercitar sua cidadania. Aumenta
a cada dia a necessidade de cidados que se
preocupem com o local em que vivem e que
mais do que isso, faam algo para melhorar
sua rua, seu bairro, seu municpio, para en-
to pensar no global. Por isto, um cidado
pensante, deliberativo serve para revitalizar
e valorizar a democracia, principalmente a
participativa.
Os indivduos tornam-se atores sociais
no espao em que vivem. O espao local por
excelncia o municpio, sendo que bairros
e quarteires tambm o so. Dowbor (1999,
p. 10) questiona como que o cidado
recupera uma dimenso essencial da sua
cidadania no espao local? Os cidados
no se contentam mais em serem passivos,
submissos; querem ter voz e vez, participar,
ver suas opinies e desejos respeitados,
agindo de forma poltica e no politiqueira,
dentro dos limites e possibilidades do Estado
Democrtico de Direito.
Somente ser possibilitado ao cidado
o desenvolvimento e exerccio da sua ci-
dadania quando as decises forem tomadas
perto dele, porque estaro conectadas com as
suas necessidades e com o que deseja para
o seu futuro, vinculada descentralizao
do poder poltico e econmico. (DOWBOR,
1999, p. 16)
A participao do cidado no Estado ge-
ralmente se resume na poltico-partidria ou
na sindical-representativa. Mas necessrio
que se incentive e se formem cidados par-
ticipativos no mbito local, organizando-se
comunitariamente, agindo e interagindo no
seu municpio. E este processo participativo
dos cidados no espao local no se d de
uma hora para outra. Ainda h desconfana
dos cidados quanto sua participao,
se seu envolvimento ser entendido pelas
autoridades de maneira sria quanto aos es-
cndalos envolvendo os homens pblicos
que deveriam ser exemplo de honestidade e
probidade. O cidado, tambm por este moti-
vo, se desmotiva em participar, por acreditar
que a coisa no vai mudar, ou porque os
polticos so todos iguais, porque eu vou me
meter.
A democracia um processo e no re-
sultado, estando por isso, em permanente
confito com as foras que desejam manter os
seus interesses acima dos interesses do bem
comum, gerando acomodao da sociedade,
ausncia de representatividade e descrdito
com os resultados (MAGALHES, 2006,
p. 20). Assim, o processo de participao
dos indivduos no espao local, como atores
sociais capazes de transformar a realidade
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longo, deve ser conquistado, construdo
passo a passo, com articulao e convenci-
mento dos cidados de que pode dar certo a
sua participao na defnio dos rumos da
sociedade, do seu meio, pelo espao local.
A idia de poder local vincula-se, tambm,
subsidiariedade. Baracho defne subsidia-
riedade como princpio pelo qual as decises
devem ser tomadas em um nvel poltico mais
baixo, ou seja, em um nvel que esteja mais
prximo da execuo das decises. Assim,
vincula-se com a descentralizao poltica
e administrativa (BARACHO, 1996, p .92).
Um Estado subsidirio insere-se entre um
Estado-providncia e um Estado liberal
como uma posio intermediria, atendendo
s fraquezas individuais no circunstanciais
nem permanentes, onde existe uma sociedade
plural, com um sentido mais amplo do que
a democracia porque visa diversidade de
opinies e discusso, a atuao dos cidados
para efetivar fns individuais e sociais (BA-
RACHO, 1996, p. 88-89).
O que o princpio de subsidiariedade
apresenta a possibilidade de equilibrar
poder central e local no momento em que
seja possibilitada a formao do cidado
municipal, com a repartio de competncias
entre o Estado e a coletividade (BARACHO,
1996, p. 32). Isto quer dizer que o espao
local deve desenvolver-se com a participao
dos cidados, de modo que eles prprios pos-
sam identifcar os problemas, deliberando,
enfm, ampliando os espaos de articulao
da sociedade na esfera local, possibilitando
a cooperao entre Estado notadamente o
Municpio e sociedade, para a consecuo
do bem comum.
Assim, o espao local o grande propul-
sor do exerccio da cidadania pelos cidados,
de modo que a participao destes se dar
mais facilmente no mbito local, pela pro-
ximidade de assuntos com suas vidas, pela
necessidade que tero de envolver-se na
elaborao de decises que tero refexos no
seu prprio futuro.
Dentro do contexto do espao local,
municpios, bairros e ruas possuem papel
importante para o desenvolvimento efetivo
da cidadania pela participao e consolidao
da democracia participativa. Assim, a anlise
de algumas ideias acerca do ente municipal
assume relevo diante da proposta de concre-
tizao da cidadania.
O municpio e a concretizao da
cidadania pela participao
A importncia que o Municpio tem para
desenvolver a cidadania no espao local,
incontestvel. A efetiva participao dos
cidados no espao local, na busca de um
consenso, tomada de decises em prol do
bem comum, no pode desvincular-se da
Constituio Federal. A preocupao com a
vinculao da participao no espao local
a um contedo mnimo constitucional para
concretizar direitos sociais, se faz presente
nas palavras de Hermany, quando refere o
seguinte:
Em vista disso, a simples autonomiza-
o do poder, se desvinculada de um
contedo constitucional mnimo, pode
signifcar um retorno ao contexto do
liberalismo clssico, em que as deci-
ses pblicas eram determinadas pelos
atores que conseguiam influenciar a
vontade da populao a partir de um
pseudo-interesse pblico. Dessa forma,
imprescindvel que, alm da abertura
dos espaos decisrios para a sociedade,
haja instrumentos capazes de garantir a
observncia dos limites constitucionais,
traduzidos especialmente nos direitos
fundamentais. (HERMANY, 2007, p.
254).
As garantias constitucionais devem ser
respeitadas e mantidas. A participao do
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povo no processo decisrio no pode servir
de escudo para realizarem-se atos que sejam
contrrios lei, contrrios Constituio e
que violem as suas garantias. A efetivao da
cidadania passa, necessariamente, pela noo
de federalismo. A Constituio Federal de
1988 restaurou a federao e a democracia,
caracterizando-se por um federalismo cen-
trfugo, que deve buscar a descentralizao.
Assim, importante compreender o federa-
lismo centrfugo na efetivao da democracia
(MAGALHES, 2006), de modo que as
decises possam ser descentralizadas para
um mbito menor, mais baixo, ou seja, para
o mbito municipal, conforme entendimento
de Baracho, antes salientado, sobre a subsi-
diariedade.
no Municpio que as pessoas se co-
nhecem, que a sociedade pode articular-se,
estabelecer suas relaes mais prximas
voltadas para o interesse puramente local.
no espao local que mais fcil de encontrar
o consenso, e tambm por isso que Hermany
(2007, p. 261) refere que o local adquire
importncia signifcativa na ampliao dos
espaos de controle social, de concretizao
do princpio constitucional da cidadania.
Atravs da concepo de o Municpio
ser o espao local menor, no sentido de pos-
sibilitar o melhor contato entre os cidados
e destes com o prprio Estado, possvel a
organizao e sistematizao das potenciali-
dades locais. Pedro Demo elenca cinco canais
de participao que podem ser aplicadas no
mbito local, quais sejam: organizao da
sociedade civil, planejamento participativo,
educao como formao cidadania, cultura
como processo de identifcao comunitria
e processo de conquista de direitos (DEMO,
1996, 26).
A organizao da sociedade reporta-se
capacidade de assumir formas conscientes,
para ter conhecimento de quais so os seus
reais interesses, e no apenas interesses de
grupos que apenas querem mostrar o seu
domnio sobre uma sociedade qualquer. Alm
de formas conscientes, preciso que haja
polticas de organizao para que se possam
reduzir os confitos e as desigualdades que
so sentidas principalmente em um mbito
local. , pois, o municpio quem pode asse-
gurar que cada comunidade, cada bairro tenha
o seu posto de sade, a sua escola, o seu cine-
ma, os seus meios de transporte e segurana
adequados (DOWBOR, 1999, p. 62). Tudo
isto faz com que a sociedade, atravs da sua
organizao, possa pensar na garantia da sua
sobrevivncia, motivando seus membros para
participarem democraticamente das decises,
deixando de ser instrumento de manipulao
e submisso a uns poucos.
Quando exclusivamente realizado pelo
Estado, o planejamento tem uma tendncia
a ser tecnocrtico, sistmico e impositivo,
por isso a importncia de ser participativo,
formulando uma conscincia crtica e au-
tocrtica na comunidade, uma estratgia de
enfrentamento dos problemas e uma capaci-
dade de organizao para poder infuenciar e
ter mudanas em prol da sociedade (DEMO,
1996, p. 42).
Educao como formao cidadania,
no municpio, uma das mais importantes e,
pode-se dizer, mais difceis tarefas. A educa-
o presta-se ao desenvolvimento do pas,
socializao, melhora de condies profs-
sionais. Para Demo, a funo da educao
de ordem poltica, como condio partici-
pao, como incubadora da cidadania, como
processo formativo. Se um pas cresce sem
educao, no se desenvolve sem educao.
Este efeito qualitativo, que da ordem dos
fns na sociedade, perfaz o cerne do fenmeno
educativo (DEMO, 1996, p. 52).
No entendimento de Demo, a cultura
como um processo de identifcao comu-
nitria humano, e social. Para que haja
projeto de vida social comum, necessrio
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identidade do grupo, que se cria na cultura
de cada um. Assim, condio bsica para
um grupo social sentir-se comunidade possuir
lastro cultural prprio que o identifque. Este
lastro cultural prprio cristaliza a histria da
comunidade [...] (DEMO, 1996, p. 57).
O Municpio, por ser o espao mais apro-
priado para desenvolver a cidadania, tambm
o para o desenvolvimento do sentimento de
pertencimento dos cidados (HERMANY,
2007, p. 265). Sentir-se membro de um mu-
nicpio, habitante de um bairro, de uma rua,
comunicar-se com as pessoas. Um exemplo
do sentimento de pertencimento a Festa
do Vizinho, no Municpio de Concrdia,
em Santa Catarina, onde os moradores de
cada rua organizam-se e participam da festa,
decorando as ruas, envolvendo-se em ati-
vidades culturais, recreativas e esportivas,
que proporcionam, alm do sentimento de
membro, uma integrao com membros de
outras ruas e bairros.
Por fm, Demo destaca que o processo de
conquista de direitos, como ltimo canal de
participao serve, basicamente, para que se
coloquem em prtica os direitos previstos na
teoria, ou seja, na lei, nas declaraes entre
outros instrumentos (DEMO, 1996, p. 61).
Conforme se verifca, todos os canais
de participao descritos so possveis de
implementao no mbito municipal, onde
o sentimento de pertencimento dos cidados
aliado uma sociedade organizada, seja em
bairros, seja em ruas, tem maiores condies
de planejar o suprimento das demandas e, as-
sim, concretizar os direitos de cada cidado.
A idia que se lana, a partir do Munic-
pio, pensar globalmente, agir localmente.
No se trata de tomar uma posio excludente
entre os espaos local, nacional ou global,
mas sim, compatibilizar tais espaos. Para
que se possa agir no espao local, necess-
rio que se tenha conhecimento do todo, que
se compreenda como se d a estruturao da
sociedade, quais so as infuncias externas
que um municpio pode sofrer. Os valores
globais devem estar aliados aos valores lo-
cais, ou seja, deve dar-se ateno para o que
ocorre no espao local, buscando satisfazer
as necessidades dos cidados, possibilitando
que estes mesmos identifquem quais so as
suas necessidades, possibilitando visualizar
tambm, quais as infuncias globais ou na-
cionais que esto presentes e que podem ser
harmonizadas com o poder local.
Desta forma, o poder local, implica,
portanto, alteraes no sistema de organi-
zao da informao, reforo da capacidade
administrativa e um amplo trabalho de for-
mao tanto na comunidade, como na prpria
mquina administrativa (DOWBOR, 1999,
p. 72).
As peculiaridades de cada Municpio so
fatores determinantes para o atendimento das
demandas sociais. As concepes atuais de
gesto, superando os modelos burocrtico e
gerencial, passando para um modelo de so-
cietal, tem muito a contribuir para a criao
dos espaos participativos em mbito local,
onde o desenvolvimento de uma cultura
participativa acarretar melhor qualidade de
vida, melhor desenvolvimento e o efetivo
exerccio da cidadania.
Prticas em participao local
Conforme j visto, no espao local que
melhor se exercita a cidadania, porque o
cidado vive sua realidade ali e assim tem
condies de participar e auxiliar na criao
e capacitao de um espao local desenvol-
vido. Na sequncia sero elencadas algumas
prticas que possibilitam a participao dos
cidados no espao local, seja bairro, muni-
cpio ou regio, efetivando a cidadania pela
democracia participativa.
94
PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010
Lvia Copelli Copatti
Oramento Participativo
Para o presente estudo, sero tomadas
como base, as informaes acerca do Ora-
mento Participativo implantado no municpio
de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul. Ou-
tras experincias de oramento participativo
sero referidas no decorrer do estudo.
O Oramento participativo um meca-
nismo democrtico que possibilita ao cida-
do sua participao direta na construo
da cidadania do seu municpio. Atravs do
Oramento Participativo verificam-se as
necessidades locais, utilizando-se o debate
entre os gestores pblicos municipais e a
populao, para encontrar prioridades e para
o suprimento daquelas necessidades, atravs
de atividades realizadas pela Administrao
Pblica.
Em Porto Alegre, o Oramento Participa-
tivo teve sua implantao consolidada no ano
de 1989, a partir da experincia do Municpio
de Pelotas, tambm no Rio Grande do Sul.
A mudana de paradigmas estatais foi im-
portante para que o Oramento Participativo
pudesse ser implantado, como refere Leal:
O oramento participativo de Porto
Alegre foi e fruto de um processo de
mudanas de paradigmas no mbito das
polticas pblicas de gesto e incluso
social, aliado a uma nova forma de re-
fexo sobre o Estado e a Sociedade no
Pas. Suas estruturas funcionais e mesmo
de concepo foram se aperfeioando ao
longo do tempo, notadamente em face de
demandas, desafos e difculdades que
surgiam no percurso de sua efetivao.
(LEAL, 2006, p. 157).
A cidade divide-se em dezessete regies
e seis temticas, onde os cidados podem
participar das discusses do Oramento
Participativo na sua regio e na temtica.
Na regio so discutidos e defnidos inves-
timentos e servios alm da base geogrfca
e, nas temticas, so discutidas e defnidas as
diretrizes e os investimentos que abrangem
toda a cidade. O rgo gestor do Oramento
Participativo o Conselho do Oramento
Participativo.
As temticas so as seguintes: circula-
o, transporte e mobilidade urbana; sade
e assistncia social; educao, esporte e
lazer; cultura; desenvolvimento econmico,
tributao e turismo; organizao da cidade
e desenvolvimento urbano e ambiental.
Inicialmente, so realizadas as reunies
preparatrias, onde so prestadas contas do
exerccio passado, apresentado o plano de
investimentos e servios para o prximo
ano, apresentao do regimento interno en-
tre outros assuntos. Depois, so realizadas
as assembleias regionais e temticas, onde
a populao elege as prioridades temticas,
os conselheiros e o nmero de delegados
da regio para, posteriormente, elegerem
os delegados, realizando a deliberao das
demandas e a visita dos delegados para que
possa ser feita a hierarquizao das obras e
servios.
A posse dos conselheiros e a discusso
de temas de carter geral da cidade so o
prximo passo, quando tambm iniciada a
anlise fnanceira e tcnica das demandas e
montada a matriz oramentria. Nos meses
de agosto e setembro discutida e votada a
matriz oramentria e iniciada a distribuio
dos recursos para as regies e temticas. De
outubro a dezembro feito o detalhamento
do plano de investimentos e servios, fnali-
zando-se a distribuio de recursos para as
regies temticas. Importante destacar que
o Oramento Participativo em Porto Alegre
possui um Regimento Interno (PORTO
ALEGRE, 2010) que d as coordenadas
para o desenvolvimento de todo o processo
participativo dos cidados e para a atuao
da Administrao Pblica.
95
A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL
PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010
Outros municpios brasileiros que podem
ser referidos como experincia positiva e
duradoura de Oramento Participativo so:
na Regio Sudeste - Belo Horizonte - MG,
Osasco - SP, Cariacica ES; na regio Nor-
deste - Fortaleza e Sobral CE, Recife PE,
Joo Pessoa e Campina Grande PB; na
regio Norte: Manaus AM e, na regio Sul:
Santa Maria, So Leopoldo, Caxias do Sul,
Paim Filho RS, Concrdia e Joinville
SC; Maring, Curitiba e Campo Largo PR
(BELO HORIZONTE, 2007). A experincia
do Oramento Participativo foi implantada
no Estado do Rio Grande do Sul tendo sido,
posteriormente, substitudo pela Consulta
Popular, em vigor at o momento.
Assim, o Oramento Participativo serviu
para a consolidao do processo participati-
vo, porque o cidado exerce sua cidadania
diretamente, direcionando o rumo das de-
mandas da sociedade a serem realizadas pelo
Estado, onde a partilha de recursos auxilia
para uma nova relao entre o poder pblico
e a sociedade.
Governana Solidria Local
O municpio o local onde a relao
entre sociedade e Estado se desenvolve. A
democracia, no espao local, se encontra
melhor realizada. Assim como o Oramento
Participativo, a base das informaes sobre
a Governana Solidria Local do programa
implantado pelo Municpio de Porto Alegre
(PORTO ALEGRE, 2005). Aps o Oramen-
to Participativo ser implantado no Municpio
de Porto Alegre, no ano de 2005 surgiu o
Programa de Governana Solidria Local.
O Programa de Governana Solidria
Local GSL coordenado pela Secretaria
de Coordenao Poltica e Governana Local
e est estruturado sobre trs princpios, sendo
eles: pluralidade, reconhecendo as diferenas
sociais; dilogo, estabelecendo um sistema
de conversas e respeito mtuo e; consenso,
promovendo projetos e pactos de co-respon-
sabilidade social. Atravs do Comit Gestor
Local se criou a rede governamental que
integra os rgos municipais para estimular
a governana e agilizar o atendimento das
demandas pblicas.
A governana traz consigo a idia de que
preciso investir nas pessoas, no somente na
cidade, ou seja, preciso acreditar no capital
social, e no somente visar o atendimento das
demandas unicamente pela Administrao
Pblica. O exerccio da cidadania se torna
completo quando os cidados podem parti-
cipar na defnio dos rumos da sociedade e
tambm quando podem co-responsabilizar-se
pelas aes pblicas, utilizando a cooperao
e ajuda mtua entre instituies pblicas, pri-
vadas, no-governamentais e pessoas volun-
trias, fortalecendo o desenvolvimento local.
O Programa GSL prioriza a formao
de redes de participao poltica; tais redes
articulam-se em dezessete regies da cidade
e nos oitenta e dois bairros e vilas. A im-
plantao ocorreu inicialmente pela Ao
Preliminar ou Passo Zero, quando foi reali-
zada a discusso da proposta de governana
com cada uma das regies. Aps, ocorreu a
capacitao dos agentes (supervisores, arti-
culadores, comits gestores locais e gerentes
de programas da Prefeitura) e a constituio
de equipes de articulao das redes de GSL,
onde participaram os atores-parceiros da
GSL, o comit gestor local, conselheiros do
Oramento Participativo e representantes
de entidades locais. A primeira tarefa a ser
desenvolvida foi estimular a construo da
rede de governana em cada regio, na qual
participam as lideranas representativas e
informar os demais conectados na rede sobre
o andamento do programa.
A segunda tarefa foi realizar o seminrio
de viso de futuro, utilizando mtodos de
participao, onde os participantes foram
estimulados para o futuro, num horizonte
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PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010
Lvia Copelli Copatti
estratgico. Realizada a viso de futuro no
seminrio, ela foi compartilhada com a rede
de GSL para ter a sua validao. Logo aps
o seminrio, o trabalho foi diagnosticar os
ativos e as necessidades de cada regio, onde
se verifcaram todas as competncias e po-
tenciais que cada regio possui para atender
s suas necessidades. O passo seguinte foi
elaborar o plano participativo e estabelecer
as metas a serem atingidas por cada regio.
Tanto o diagnstico quanto o plano partici-
pativo necessitaram ser submetidos rede de
GSL. Na sequncia foi formulada, pela rede
de articulao, a agenda de prioridades para
o ano seguinte. Por fm, foi elaborado o Pacto
pela Governana Solidria Local, onde todos
os membros da rede e os atores-parceiros
participaram, formalizando os compromissos
assumidos.
Com a realizao do ltimo passo ocorre
a implantao efetiva do programa de GSL,
iniciando a realizao da agenda de priori-
dades, mobilizando os membros da rede e
engajando equipes de trabalho. Com a elabo-
rao do diagnstico de ativos e necessidades
tambm coletam-se os dados para a avaliao
e monitoramento do programa.
Importante refrir que a implantao da
Governana Solidria Local em Porto Alegre
contou com a parceria da UNESCO, atravs
do Protocolo de Cooperao e tambm foi
possibilitada pelo capital social acumulado
do municpio, onde os cidados so vistos
como parceiros do Estado, no sentido de que
a realizao e suprimento das demandas de-
pendem, tambm, da sua fora de vontade, de
seus esforos, de seu interesse em tornar seu
ambiente, sua cidade melhor e mais desenvol-
vida, benefciando-os direta e rapidamente.
Tal projeto chama baila os cidados
das comunidades para assumirem suas res-
ponsabilidades, sendo o Estado cooperante na
busca do desenvolvimento da comunidade
(COSTA; HERMANY, 2008, p. 2412).
Assim, o Programa de Governana Soli-
dria Local desenvolvido no Municpio de
Porto Alegre um exemplo a ser seguido
por outros municpios, uma vez que seu ob-
jetivo , mais do que nunca, romper com a
dicotomia Estado x sociedade, superando o
paradigma de que o cidado tem o direito de
cobrar aes e o Municpio tem o dever de
atend-las, aproximando o cidado da Admi-
nistrao Pblica, de maneira que possam ser
parceiros, utilizando das potencialidades dos
cidados, das empresas, do rgos pblicos
e capacidade fomentadora da Administrao
Pblica, voltada para o desenvolvimento do
espao local e a melhor qualidade de vida
para todos.

Associaes de moradores dos
bairros
O espao local, considerado o mbito do
Municpio, possui, alm dos instrumentos
anteriormente descritos, outras formas de
permitir a participao dos cidados na so-
ciedade e na defnio dos rumos da mesma.
E uma destas formas so As Associaes de
Moradores dos Bairros do Municpio.
O desenvolvimento e expanso urbana, o
crescimento populacional, o individualismo
das pessoas e as desigualdades, torna cada
vez mais necessria a comunho de esfor-
os, para que se superem as difculdades,
se supram as necessidades e se possibilite
participar mais da vida social. Em grandes
municpios, os bairros passam a ser peque-
nas cidades, onde as pessoas, seja por fora
da organizao espacial, seja por absoluta
impossibilidade de conhecer todos os mo-
radores do Municpio, passam a criar seus
vnculos com os moradores do bairro, dando
uma certa autonomia para o prprio bairro.
Cada bairro possui a sua peculiaridade
e sua diversidade. Um bairro pode ser mais
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A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL
PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010
industrializado, outro pode ter mais atrativos
culturais, em outro predomina a rea residen-
cial. A diviso de um municpio em bairros
no quer dizer que seja um retorno ao indivi-
dualismo e competio entre os bairros, mas
sim, um incentivo organizao social e um
melhor relacionamento com a Administrao
Pblica e entre os prprios moradores.
A autonomia que os bairros possuem gera,
em seus moradores, um maior interesse na
sua proteo e busca de benefcios para o
ambiente local. A criao de uma associao
de moradores do bairro o primeiro passo
para que este possa se organizar, verifcar
suas prioridades e assim, buscar alternativas
para o atendimento das prioridades.
Uma associao de bairro tem melhores
condies de fazer com que os cidados par-
ticipem da deciso dos rumos do seu bairro
dentro do contexto do municpio, melhores
condies de detectar as necessidades mais
urgentes, de verifcar quais as prioridades. E
no somente isto, atravs da associao, o
desenvolvimento do bem-estar da comuni-
dade, a promoo da assistncia social, da
sade, educao entre outros assuntos perti-
nentes se torna mais efciente e efcaz, uma
vez que, os cidados podem organizar-se para
reivindicar e tambm, podem colaborar para
que no fque somente nas mos do Poder
Pblico a realizao de tais prioridades.
importante que uma associao de mo-
radores tenha membros, pessoas compromis-
sadas e conscientes e no meros associados,
porque estes pressupem uma relao mais
liberal, com maior pertencimento, porque
como diz Demo:
A legitimidade se nutre na defesa da
igualdade de oportunidades, pelo menos
diante da lei. Neste sentido, ser membro
de uma associao signifca ser genui-
namente cidado. O ator substancial de
processos participativos o cidado,
menos o individual, embora haja lugar
tambm para ele, mas sobretudo e ca-
racteristicamente o cidado organizado.
Assim, a cidadania organizada que
funda a legitimidade de todos os pro-
cessos participativos. Dela se parte e
a ela se retorna. No nasce na cpula a
legitimidade, pois apenas delegao.
Cidado sujeito de direitos, no objeto
de espoliao. (DEMO, 1996, p. 120)
Assim, a unio de um grupo de mora-
dores, sob a forma de uma associao toma
contornos importantes, principalmente face
s difculdades atuais, sejam sociais, econ-
micas, polticas ou ambientais, de modo que a
articulao dos cidados os torna capazes de
preocuparem-se com o futuro em um sentido
coletivo, sempre buscando a melhoria da
condio de vida de todos, exercendo, ento,
sua cidadania.
Outras previses
Para o desenvolvimento da cidadania ati-
va e participativa, outros instrumentos esto
previstos no ordenamento jurdico nacional,
notadamente no Estatuto da Cidade, quando
no art. 40 prev as audincias pblicas e
debates com a participao da populao
e associaes para a elaborao do plano
diretor e fscalizao da sua implementao
no Municpio. Na Lei de Responsabilidade
Fiscal (art. 48), na Lei de Licitaes (art.
39), na Resolues 001 (art. 2) e 009 do
Conselho Nacional do Meio Ambiente e na
Constituio Federal entre outros diplomas
legais tambm so previstas as audincias
pblicas. Tambm os Conselhos Municipais
so instrumentos de participao dos cida-
dos, como por exemplo, Conselho Munici-
pal dos Direitos da Criana e Adolescente.
Ainda, a ttulo de participao regional dos
cidados so os chamados Conselhos Regio-
nais de Desenvolvimento do Rio Grande do
Sul COREDES que tm como objetivos
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PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010
Lvia Copelli Copatti
formular e executar estratgias regionais,
consolidando-as em planos de desenvolvi-
mento regional, possibilitando a participao
social e cidad (CONSELHO REGIONAL
DE DESENVOLVIMENTO, 2009). A esco-
lha das prioridades da regio se faz atravs da
Consulta Popular (RIO GRANDE DO SUL,
2010), onde os cidados votam e escolhem
quais so as necessidades que precisam de
maior ateno do governo. Port ant o,
so diversos os instrumentos de participao
direta do cidado, do exerccio da sua cida-
dania ativa; os acima listados, so os mais
conhecidos e, talvez, mais utilizados e efeti-
vos, nada impedindo que novos mecanismos
de participao no espao local sejam criados
e implementados.
Concluso
O Estado, ao longo das dcadas, vem
passando por constantes modifcaes. Ele,
por si s, no tem condies de suprir as
demandas originadas no meio social. Esta
insufcincia fez com que novas formas de
democracia fossem sendo criadas e implanta-
das para que se pudesse atender s demandas
da sociedade com os rumos e prioridades
defnidas por ela prpria e, implementando-se
inclusive a descentralizao estatal, que um
dos fatores mais importantes para o exerccio
da cidadania.
Na atualidade, so conhecidas trs formas
de democracia: direta, indireta ou representa-
tiva e participativa. por esta ltima que os
cidados tero a possibilidade de exercer sua
cidadania de forma plena. Assim, verifcou-se
que a cidadania pode ser efetivada atravs da
democracia participativa, onde a participao
dos cidados no governo deve ser constante,
sendo possibilitada atravs de uma quebra
de paradigmas estatais e da populao, de
modo que o Estado permita a abertura de um
espao para o povo e que este se conscientize
de que preciso agir, participar, ser cidado
de verdade, ter coragem e vontade de mudar
para melhor a sociedade.
Os instrumentos constitucionais para
exerccio da cidadania plebiscito, referendo
e iniciativa popular so importantes, mas
no sufcientes para que a cidadania seja
realmente ativa, porque a vinculao de tais
mecanismos a uma democracia semidireta,
com requisitos ou preestabelecidos ou na
maioria das vezes, quase impossveis de
cumprir, os torna insufcientes, urgindo se-
jam buscadas novas formas de participao
cidad, de interao entre Estado e sociedade.
preciso tomar conscincia de que o
indivduo deve passar a ser cidado, algum
interessado no seu espao local. O exerccio
da cidadania muito mais fcil e possvel em
um espao mais prximo dos cidados, onde
estes podero deliberar, entender, interagir
uns com os outros. pelo poder local no Mu-
nicpio que o cidado tem mais condies de
participar na tomada de decises, na defnio
dos rumos do espao comunitrio e social,
que poder verifcar e buscar a soluo para
as necessidades da sua comunidade.
Para corroborar a idia de que a cida-
dania ativa melhor ser exercitada em um
mbito participativo local, foram elencados
alguns instrumentos, cada um com suas
caractersticas, seja na viso mais voltada
para o suprimento das necessidades apenas
pela Administrao Pblica Oramento
Participativo , seja naquela que conta com
a participao do capital social, com a popu-
lao agindo em comunho de esforos com
o Poder Pblico para atender s demandas
Governana Solidria Local ou, tambm,
atravs das Associaes de Moradores dos
Bairros, numa viso mais localista ainda,
onde a unio dos moradores ser benfca
para toda a comunidade do Bairro, podendo-
se referir ainda as previses na Constituio
Federal e em leis esparsas.
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A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL
PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010
Portanto, o que se constatou que a
cidadania ser uma constante na vida de
cada pessoa a partir do momento em que
se compreender que o exerccio da mesma
condio para transformar a realidade em
que se vive e que atravs do Municpio,
da participao democrtica no espao local
que se criaro as melhores condies e ins-
trumentos para que a melhora das condies
de vida seja possvel.
AUTOR
Lvia Copelli Copatti - Graduada em Direito pela Universidade Regional Integrada do Alto
Uruguai e das Misses URI Campus Erechim. Mestranda em Direito pela Universidade de
Santa Cruz do Sul, com nfase na linha de pesquisa em Polticas Pblicas de Incluso Social.
Membro do Grupo de Pesquisa Poder Local e Incluso Social e do Grupo de Pesquisas Direito,
Cidadania, Polticas Pblicas. Advogada. E-mail: livia_dto@yahoo.com.br
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