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PaIavras-chave: Federalismo cooperativo. Estado


interventor.Politicas publicas. 0esigualdade regional.

A tradio dos Estados Federais, desde a originria Federao norte americana, a
utilizao do critrio juridicoformal no estabelecimento da estrutura federal, delimitandose
as esferas de atuao dos EstadosVembros e da Unio. Essa delimitao, chamada de
repartio de competncias, o ponto central do federalismo, pressuposto da autonomia dos
entes federados. As unidades federadas recebem diretamente da Constituio Federal as suas
competncias, isto , o reconhecimento de seus poderes conjugado com a atribuio de
encargos. No se trata de mera descentralizao administrativa, mas da existncia conjunta
de multiplos centros de deciso politica, cada qual com a exclusividade em relao a
determinados assuntos. A Unio trata dos interesses gerais, os Estados e outros entes
federados (quando existem) dos seus proprios interesses regionais ou locais ou daqueles que
so melhor tratados se delegados ao poder local.
0esta forma, na formao dos Estados Unidos, em 1787, foram definidas com cuidado as
atribuies da Unio e deixouse o resto (a competncia residual) para os Estados. 0s
principais objetivos a serem defendidos pela Unio seriam a defesa comum dos membros, a
preservao da paz publica (contra convulses internas ou ataques externos), a regulao do
comrcio com outras naes e a manuteno de relaes politicas e comerciais com os paises
estrangeiros. Aos Estados caberia tudo aquilo de que no fossem explicitamente destituidos
pela Constituio. As duvidas seriam dirimidas pela Suprema Corte.
A decorrncia direta da repartio de competncias a distribuio das fontes de recursos
financeiros para equilibrar os encargos e as rendas das unidades federadas. A forma norte
americana de repartio de competncias, depois imitada pela maioria dos Estados federais
surgidos posteriormente, foi assim resumida por James Vadison, coautor dos Artyos
]ederclstcs, no artigo 45: "The powers delegated by the proposed Constitution to the federal
government are few and defined. Those which are to remain in the State governments are
numerous and indefinite. The former will be exercised principally on external objects, as war,
peace, negotiation, and foreign commerce; with which last the power of taxation will, for the
most part, be connected. The powers reserved to the several States will extend to all the
objects which, in the ordinary course of affairs, concern the lives, liberties, and properties of
the people, and the internal order, improvement, and prosperity of the State. The operations
of the federal government will be most extensive and important in times of war and danger;
those of the State governments, in time of peace and security. As the former periods will
probably bear a small proportion to the latter, the State governments will here enjoy another
advantage over the federal government. The more adequate, indeed, the federal powers may
be rendered to the national defence, the less frequent will be those scenes of danger which
might favour their ascendancy over the governments of the particular States".
1

Esta separao absoluta de competncias do federalismo clssico (denominado
federalismo dualista) justificada no contexto de um Estado liberal, em que a atuao
estatal era relativamente reduzida. A separao total , assim, possivel por causa da pouca
extenso e relativa simplicidade da interveno do Estado. Para boa parte da doutrina norte
americana, o federalismo dualista era um complemento necessrio ao Estado liberal e ao
lcsser]cre economico, evitando uma maior regulao e interveno estatal (especialmente
da parte da Unio) na economia.
2


1
HAVLT0N, Alexander; VA0S0N, James; JAY, John. The Federclst Pcpers. London: Penguin 8ooks,
1987. Artigo n 45.
2
C0PWN, Edward S. Amerccn Consttutoncl Hstory. New York: Harper Torchbooks, 1964. p. 16J164;
SCHWAPTZ, 8ernard. 0reto consttuconcl cmerccno. Pio de Janeiro: Forense, 1966. p. 6J65, 6870
e 206207; SCHWAPTZ, 8ernard. El Federclsmo Nortecmerccno Actucl. Vadrid: Civitas, 199J. p. J9
44; e P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc. Vadrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1986. p. J5JJ55.
3
No entanto, em um Estado intervencionista e voltado para a implementao de politicas
publicas,
J
as esferas subnacionais no tm mais como analisar e decidir, originariamente,
sobre inumeros setores da atuao estatal, que necessitam de um tratamento uniforme em
escala nacional. sto ocorre principalmente com os setores economico e social, que exigem
uma unidade de planejamento e direo.
4
Antes, portanto, de o Estado social (aqui entendido
como sinonimo de Estado intervencionista)
5
estar em contradio com o Estado federal, o
Estado social influi de maneira decisiva no desenvolvimento do federalismo atual, sendo o
federalismo cooperativo considerado como o federalismo adequado ao Estado social.
6

As tenses do federalismo contemporneo, situadas basicamente entre a exigncia da
atuao uniformizada e harmonica de todos os entes federados e o pluralismo federal, so
resolvidas em boa parte por meio da colaborao e atuao conjunta das diversas instncias
federais. A cooperao se faz necessria para que as crescentes necessidades de
homogeneizao no desemboquem na centralizao. A virtude da cooperao a de buscar
resultados unitrios e uniformizadores sem esvaziar os poderes e competncias dos entes
federados em relao Unio, mas ressaltando a sua complementaridade.
7

Com a redemocratizao da dcada de 1980, abriramse novas perspectivas para o
federalismo brasileiro. Apesar de sua origem e fundamento oligrquicos,
8
com a Constituio
de 1988, existe a possibilidade de renovao das estruturas federais no 8rasil, com sua nfase
na cooperao federativa e na superao das desigualdades regionais. 0este modo, podemos
passar para a anlise do federalismo brasileiro da Constituio de 1988, partindo da
caracterizao de federalismo cooperativo formulada por Enoch Povira: "En pocas palabras, y
como punto de partida, podemos decir que la division federal del poder no se entiende ya
como separacion y mera yuxtaposicion de esferas independientes y soberanas de gobierno,
actuando cada una sobre un mbito material proprio y exclusivo, sino como colaboracion
entre los diversos centros de gobierno en la consecucion de objetivos de comun inters, como
participacion de todas las instancias en un esfuerzo conjunto para el cumplimiento de todas
aquellas funciones y tareas que redundan en beneficio del todo, y con l, de las proprias
partes. La separacion y la estanqueidad han sido sustituidas por lo que podemos designar
como voluntad de colaboracion, a impulso de las necesidades y exigencias de la realidad".
9

Com o federalismo cooperativo, a nfase da clebre definio do principio federal
formulada por Kenneth Wheare, como muito bem salientou Enoch Povira, dse na expresso
"coordinate":
10
"8y the federal principle mean the method of dividing powers so that the
general and regional governments are each, within a sphere, coordncte and independent".
11


J
Sobre o tema das politicas publicas e suas relaes com o federalismo, trataremos adiante.
4
HESSE, Konrad. 0er untcrsche 8undesstcct. Karlsruhe: 7erlag C. F. Vuler, 1962. p. 1J14; P07PA,
Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. J56J57.
5
Sobre esta discusso, vide 8EPC07C, Cilberto. 0esyucldcdes reyoncs, Estcdo e Consttuo. So
Paulo: Vax Limonad, 200J. p. 5055.
6
HESSE. Konrad. 0er untcrsche 8undesstcct ct., p. J2J4; HESSE, Konrad. 6rundzye des
\er]cssunysrechts der 8undesrepublk 0eutschlcnd. 20. ed. Heidelberg: C. F. Vuller, 1999. p. 119120;
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmoy Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit p. 25, 5455,
J65J66; 8EPC07C, Cilberto. 0 Federalismo Cooperativo nos Estados Unidos e no 8rasil. Revstc dc
Procurcdorc6ercl do Muncpo de Porto Aleyre n 16, Porto Alegre, p. 1J25, dez. 2002.
7
HESSE, Konrad. 0er untcrsche 8undesstcct ct., p. 1921; J1J2; HESSE, Konrad. 6rundzye des
\er]cssunysrechts der 8undesrepublk 0eutschlcnd, cit., p. 10J104, P07PA, Enoch Alberti.
Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. 2425, 56256J.
8
Para a historia do federalismo no 8rasil, vide 8EPC07C, Cilberto. The Autonomy of States in 8razil:
8etween Federalism and Unitary Covernment. n: NE7ES, Varcelo; H0TTNCEP, Julian Thomas (0rg.).
Federclsm, Rule o] Lcw cnd Multculturclsm n 8rczl. 8asel/Cnve/Vunchen, Helbing E
Liechtenhan, 2001. p. 2556; 8EPC07C, Cilberto. 0lemcs do Estcdo Federcl brcslero. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004. p. 2J54.
9
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. J58J59.
10
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. 2, 25.
11
WHEAPE, Kenneth C. Federcl 6overnment. London: 0xford University Press; New York: Poyal
nstitute of nternational Affairs, 1947. p. 11 grifos nossos.
4
No plausivel, contudo, um Estado federal em que no haja um minimo de colaborao
entre os diversos niveis de governo. Faz parte da propria concepo de federalismo esta
colaborao mutua. Portanto, no federalismo cooperativo, no se traz nenhuma inovao com
a expresso "cooperao". Na realidade, a diferena o que se entende por cooperao,
que, no federalismo cooperativo, bem diferente do modelo clssico de colaborao minima
e indispensvel.
12

0entre as complexas relaes de interdependncia entre a Unio e os entes federados, no
federalismo cooperativo, devemos distinguir a coordenao da cooperao propriamente dita.
A coordenao , na realidade, um modo de atribuio e exercicio conjunto de competncias
no qual os vrios integrantes da Federao possuem certo grau de participao. A vontade das
partes livre e igual, com a manuteno integral de suas competncias: os entes federados
sempre podem atuar de maneira isolada ou autonoma. A coordenao um procedimento que
busca um resultado comum e do interesse de todos. A deciso comum, tomada em escala
federal, adaptada e executada autonomamente por cada ente federado, adaptandoa s
suas peculiaridades e necessidades.
1J

A materializao da coordenao na repartio de poderes so as competncias
concorrentes.
14
A Unio e os entes federados concorrem em uma mesma funo, mas com
mbito e intensidade distintos. No caso brasileiro, h uma divergncia doutrinria sobre a
questo de os municipios participarem, ou no, da repartio das competncias concorrentes,
por no estarem previstos expressamente no artigo 24 da Constituio de 1988 como titulares
dos poderes elencados, ao lado da Unio e estados. Na opinio de Fernanda Venezes de
Almeida, apesar de no constarem expressamente no artigo 24, os municipios no foram
excluidos da repartio de competncias concorrentes. Para ela, a titularidade dos municipios
est garantida pelo artigo J0, , da Constituio, que d competncia aos municipios para
legislarem de maneira suplementar no que lhes couber.
15

Cada parte decide, dentro de sua esfera de poderes, de maneira separada e
independente, com a ressalva da prevalncia do direito federal, que estabelece as chamadas
"normas gerais". Em relao ao caso brasileiro, necessrio definirmos o que deve ser
entendido por "normas gerais", previstas nos 99 1, 2, J e 4 do artigo 24 da Constituio
de 1988. 0e acordo com Tercio Sampaio Ferraz Jr., a expresso "normas gerais" exige que
seu conteudo seja analisado de maneira teleologica. As "normas gerais" devem se reportar ao
interesse fundamental da ordem federativa. Como a Federao brasileira tem por
fundamento a solidariedade, que exige a colaborao de todos os seus integrantes, existe a
necessidade de uniformizao de certos interesses como base desta cooperao. 0esta
maneira, toda matria que ultrapassar o interesse particular de um ente federado porque
comum, ou seja, interessa a todos, ou envolver conceituaes que, se fossem particularizadas
num mbito subnacional, gerariam conflitos ou dificuldades nacionalmente, matria de
"norma geral".
16
Este tipo de repartio o previsto pelo artigo 24 da Constituio de 1988.
17


12
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. J45
J46, J65J66. 7ide tambm ANAST0P0UL0S, Jean. Les Aspects Fncncers du Fdrclsme. Paris:
L.C.0J., 1979. p. 409410; e APN0T, Klaus Friedrich; HEY0EP, Wolfgang; ZLLEP, Cebhard.
nterdependncia Politica no Federalismo Cooperativo. n: O Federclsmo nc Alemcnhc. Pio de Janeiro:
Konrad Adenauer Stiftung, 1995. p. 107. (Srie Tradues. 7)
1J
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. J61
J65, J67J69 e 46J477.
14
WHEAPE, 7ide Kenneth C. Federcl 6overnment, cit. p. 7984. 0e acordo com vrios autores, a
tcnica das competncias concorrentes seria tipica do federalismo cooperativo. Cf. ALVE0A, Fernanda
0ias Venezes de. Competnccs nc Consttuo de 188. So Paulo: Atlas, 1991. p. 5J.
15
7ide ALVE0A, Fernanda 0ias Venezes de. Competnccs nc Consttuo de 188, cit., p. 80, 125,
1J9, 167171. Esta a posio que consideramos mais adequada, dentro do sistema constitucional de
1988. Em sentido contrrio, vide especialmente FEPPAZ JP, Tercio Sampaio. Normas gerais e
competncia concorrente: uma exegese do art. 24 da Constituio Federal. Revstc Trmestrcl de
0reto Pblco, So Paulo, n. 7, p. 1920, p. 1994.
16
Cf FEPPAZ JP.. Tercio Sampaio. Normas gerais e competncia concorrente: uma exegese do art. 24
da Constituio Federal, cit., p. 1819. Para uma anlise clssica (e ainda pertinente) sobre o assunto
no 8rasil, vide os textos de LEAL, 7ictor Nunes. Leis federais e estaduais e leis municipais. n:
5
J a cooperao propriamente dita foi assim definida por Povira:
"La cooperacion, en sentido estricto, se diferencia cualitativamente de estas anteriores
relaciones, al consistir propiamente en una toma conjunta de decisiones, en un coejercicio de
las competencias, y, consiguientemente, en una corresponsabilizacion de las actuaciones
realizadas bajo tal rgimen. Una determinada funcion o competencia no se realiza ya de
forma autonoma y separada por cada instancia, con todos los limites externos de aplicacion al
caso, sino de forma conjunta, de modo que tal funcion o competencia, para que se traduzca
en concretas actuaciones, solo puede ser ejercida conjuntamente por varias partes, que
deben actuar mancomunadamente".
18

Na cooperao, nem a Unio, nem qualquer ente federado pode atuar isoladamente, mas
todos devem exercer sua competncia conjuntamente com os demais.
19
Na repartio de
competncias, a cooperao se revela nas chamadas competncias comuns, consagradas no
artigo 2J da Constituio de 1988. Nas competncias comuns, todos os entes da Federao
devem colaborar para a execuo das tarefas determinadas pela Constituio.
20
E mais: no
existindo supremacia de nenhuma das esferas na execuo destas tarefas, as
responsabilidades tambm so comuns, no podendo nenhum dos entes da Federao se
eximir de implementlas, poiso custo politico recai sobre todas as esferas de governo.
21
A
cooperao parte do pressuposto da estreita interdependncia que existe em inumeras
matrias e programas de interesse comum, o que dificulta (quando no impede) a sua
atribuio exclusiva ou preponderante a um determinado ente, diferenciando, em termos de

Problemcs de dreto pblco. Pio de Janeiro: Forense, 1960. p. 109178. 7ide, ainda, P07PA, Enoch
Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. 8485, 8995, J66J67,
46246J. 0e acordo com Enoch Povira. a disposio que determina a prevalncia do direito federal
sobre o direito estadual (e, no nosso caso, tambm o direito municipal) uma "norma de coliso"
(Kollsonsnorm), no de competncia. Esta determinao da prevalncia do direito federal (na
Constituio de 1988 est expressa no artigo 24,9 4) no diz respeito repartio de competncias
entre a Unio e os demais entes federados, mas como devem ser resolvidos eventuais conflitos oriundos
da repartio, determinando, nestes casos, qual o direito vlido. 7ide P07PA, Enoch Alberti. dem,
p. 119128. 7ide tambm HESSE, Konrad. 6rundzyedes \ertcssuny rechts der 8undesrepublk
0eutschlcnd, ct., p. 116.
17
Para Paul Vachado Horta, a Constituio de 1988 abandonou a tradio constitucional anterior, onde
a competncia concorrente dizia respeito apenas suplementao, pelos Estados, da legislao de
competncia privativa da Unio. 0 artigo 24 da Constituio, em sua opinio, deu autonomia material
e formal competncia concorrente, ao definir matrias proprias que so objeto das normas gerais
federais e das normas suplementares estaduais. Cf. H0PTA, Paul Vachado. Pepartio de
Competncias na Constituio Federal de 1988. n: 0reto consttuconcl. 2. ed. 8elo Horizonte: 0el
Pey, 1999. p. J56J57, J66J68.
18
P07PA. Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en la Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. J69.
19
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federc lAlemcnc, ct., p. J69
J70, 487. 7ide tambm H0PTA, Paul Vachado. Repcrto de Competnccs nc Consttuo Federcl de
188, cit., p. J64J66.
20
Para Fernanda Venezes de Almeida, a idia das competncias comuns a mais de uma esfera,
estabelecida pelo artigo 2J da Constituio de 1988, proveniente, pela similaridade entre as matrias
abrangidas, do artigo 10, ccput, da Constituio de 19J4: "Art. 10 Compete concorrentemente
Unio e aos Estados: , velar na guarda da Constituio e das leis; , cuidar da saude e assistencia
publicas; , proteger as bellezas naturaes e os monumentos de valor historico ou artistico, podendo
impedir a evaso de obras de arte; 7, promover a colonizao; 7, fiscalizar a applicao das leis
sociaes; 7, difundir a instruco publica em todos os seus graus; 7, crear outros impostos, alm dos
que lhes so attribuidos privativamente". Cf. ALVE0A, Fernanda 0ias Venezes de. Competnccs nc
Consttuo de 188, ct., p. 81, 140. 7ide tambm H0PTA, Paul Vachado. Repcrto de
Competnccs nc Consttuo Federcl de 188, ct., p. J64. No entanto, aposar de parte das matrias
ser similar, e da patente influncia da Constituio de 19J4, bem como da de 1946, sobre o
constituinte de 1988, esqueceuse a ilustre professora da diferenciao entre competncias
concorrentes e competncias comuns, que, como estamos analisando, no apenas de nomenclatura.
21
7ide especialmente 0ALLAP, Sueli Candolfi, Os Estcdos 8rcsleros e o 0reto c Scde, So Paulo:
Hucitec, 1995, p. J842 e 7980. 7ide tambm APPETCHE, Varta. Estcdo Federctvo e poltccs soccs:
determinantes da descentralizao. Pio de Janeiro: Pevan, 2000. p. 56.

repartio de competncias, as competncias comuns das competncias concorrentes e
exclusivas.
22

0 interesse comum viabiliza a existncia de um mecanismo unitrio de deciso, no qual
participam todos os integrantes da Federao. Na realidade, h dois momentos de deciso na
cooperao. 0 primeiro se d em nivel federal, quando se determinam, conjuntamente, as
medidas a serem adotadas, uniformizandose a atuao de todos os poderes estatais
competentes em determinada matria. 0 segundo momento ocorre em nivel estadual ou
regional, quando cada ente federado adapta a deciso tomada em conjunto s suas
caracteristicas e necessidades. Na cooperao, em geral, a deciso conjunta, mas a
execuo se realiza de maneira separada, embora possa haver, tambm, uma atuao
conjunta, especialmente no tocante ao financiamento das politicas publicas.
2J

No campo juridico brasileiro, o debate em torno das politicas publicas teve como eixo
estruturante as possibilidades abertas pela Constituio de 1988.
24
A grande preocupao
destes autores, ao contrrio dos estudos nas cincias sociais, como iremos ver, se d em torno
da concretizao do programa constitucional e da reformulao das concepes tradicionais
do nosso direito publico, especialmente a reconstruo do direito administrativo a partir da
ao do Estado para a satisfao do interesse social.
25
No por acaso buscase definir,
juridicamente, politica publica como tendo por fundamento a necessidade de concretizao
de direitos por meio de prestaes positivas do Estado,
26
elaborandose o conceito de que:
"politicas publicas so os programas de ao governamental visando coordenar os meios
disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados".
27


22
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. J7J
J74. Esta diferenciao entre competncias comuns e concorrentes (deciso conjunta x deciso isolada
ou independente) nem sempre percebida pelos doutrinadores nacionais. Alguns, como Fernanda
Venezes de Almeida entendem que ambas as categorias so utilizadas no mesmo sentido pelo
constituinte: "A competncia material do artigo 2J foi designada como competncia 'comum', termo
que, no caso, tem o mesmo sentido de 'concorrente" (n: ALVE0A, Fernanda 0ias Venezes de.
Competnccs nc Consttuo de 188, cit., p. 1J9) A cooperao, assim, matizada em coordenao,
com o agravante, ainda, de ser a instituio das competncias comuns interpretada como algo
dispensvel, que so aumentaria a preponderncia da Unio sobre os entes federados. Cf. ALVE0A,
Fernanda 0ias Venezes de. dem, p. 1J9140, 142144, 174.
2J
P07PA, Enoch Alberti. Federclsmo y Cooperccon en lc Republcc Federcl Alemcnc, cit., p. J74
J76. 7ide tambm ANAST0P0UL0S, Jean. Les Aspects Fncncers du Fdrclsme, cit., p. 114115, 224
227; HESSE, Joachim Jens Pepublica Federal da Alemanha: do federalismo cooperativo elaborao de
politica conjunta. n: 0 Federclsmo nc Alemcnhc, cit., p. 128129; THEL, Eberhard. 0 significado das
disposies legais da estrutura do Estado Federativo para a politica economica prtica. n: O
Federclsmo nc Alemcnhc, cit., p. 179180.
24
0evemos destacar, com esta preocupao em torno das politicas publicas, os seguintes autores e
textos: C0VPAPAT0, Fbio Konder. Ensaio sobre o Juizo de Constitucionalidade de Politicas Publicas.
Revstc de nformao Leyslctvc, n. 1J8, 8rasilia, Senado Federal, p. J948, abr./jun. 1998; CPAU,
Eros Poberto. A Ordem Econmcc nc Consttuo de 188, cit., em vrias passagens; L0PES, Jos
Peinaldo de Lima. Judicirio, 0emocracia, Politicas Publicas. Revstc de ln]ormco Leyslctvc, n. 122,
8rasilia, Senado Federal, maio/jul. 1994, p. 255265, posteriormente republicado, com alteraes, sob
o titulo de "0ireito subjetivo e direitos sociais: o dilema do judicirio no Estado Social de 0ireito" (ln:
FAPA, Jos Eduardo (0rg.). 0retos humcnos, dretos soccs e ]ustc. Peimpr. So Paulo: Valheiros,
1998. p. 11J14J); 8UCC, Varia Paula 0allari. As politicas publicas e o direito administrativo. Revstc
Trmestrcl de 0reto Pblco, n. 1J, So Paulo, 1996, p. 1J4144 e, especialmente, o livro 0reto
cdmnstrctvo e poltccs pblccs. So Paulo: Saraiva, 2002; FPSCHESEN, Luiza Cristina Fonseca.
Poltccs pblccs: A Pesponsabilidade do Administrador e o Vinistrio Publico. So Paulo: Vax
Limonad, 2000; SL7A, Cuilherme Amorim Campos da. 0reto co desenvolvmento. So Paulo: Vtodo,
2004, p. 102104, 121124, 171189 e a obra coletiva 8UCC, Varia Paula 0allari (0rg.). Poltccs
pblccs: reflexes sobre o conceito juridico. So Paulo: Saraiva, 2006.
25
7ide, por todos, CPAU, Eros Poberto. 0 Estado, a liberdade e o direito administrativo. n: O dreto
posto e o dreto pressuposto. 5. ed. So Paulo, Valheiros, 200J. p. 264266.
26
8UCC, Varia Paula 0allari. As politicas publicas e o direito administrativo, cit., p. 1J5.
27
8UCC, Varia Paula 0allari. 0reto cdmnstrctvo e poltccs pblccs, cit., p. 241. 7ide tambm
8UCC, Varia Paula 0allari As politicas publicas e o direito administrativo, cit., p. 1J51J6, 140.
7
Aproximadamente no mesmo periodo, segundo Varcus Andr Velo, passamos, nas cincias
sociais, da anlise do Estado para a anlise das politicas publicas, passagem esta que fruto
de uma tentativa de substituio do Estado pela sociedade civil como centro das
preocupaes politicas e teoricas.
28
0 que ocorreu foi o deslocamento do estudo do Estado ou
do papel do Estado, bem como das concepes totalizantes, para uma discusso setorial de
determinadas politicas. sto se deve no apenas maior especializao dos pesquisadores e
formuladores politicos, mas tambm ao contexto de americanizao da cincia politica, de
crise do desenvolvimentismo (e, consequentemente, do planejamento e do Estado), de
crescente legitimidade das idias liberais e seus pressupostos metodologicos individualistas e
tentativa de substituir o direito por instrumentos de anlise economica na compreenso do
aparato estatal.
29
Para Varcus Faro de Castro, buscouse uma politizao no institucional,
fora da esfera estatal, uma espcie de "politica antipolitica".
J0

Embora o estudo das politicas publicas possa representar um grande avano, como vimos,
para a reviso dos pressupostos epistemologicos individualistas do direito administrativo,
J1

no possivel promover ou compreender o papel do Estado no processo de desenvolvimento
exclusivamente atravs das politicas publicas. As politicas publicas so sempre programas
setoriais.
J2
0 choque que existe se d entre uma viso global e de territorialidade, que a do
desenvolvimento e do planejamento, com uma viso setorial e fragmentada, que a das
politicas publicas.
JJ

Em termos gerais, o debate juridico em torno das politicas publicas uma espcie de
reatualizao das concepes de Lon 0uguit, buscando legitimar o Estado por suas
finalidades, contestando a unidade politica por meio da soberania, com uma viso

28
VEL0, Varcus Andr. Estado, governo e politicas publicas. n: VCEL, Sergio (0rg.). O que ler nc
cncc soccl brcslerc (1Z015). 2. ed. So Paulo: ANP0CS; 8rasilia: CAPES, 2002. p. 69, 8182
(Cncc Poltcc, v. J). Para um levantamento dos trabalhos e tendncias mais recentes no campo do
estudo das politicas publicas na Alemanha, nglaterra, Estados Unidos e Frana, vide os estudos
reunidos na Revue Frcncse de Scence Poltque, v. 52, n. 1 (Paris, Presses de Sciences Po, fev. 2002):
CPAU0, 0livier. Une cole Allemand d'Analyse des Politiques Publiques entre Traditions tatiques et
Thoriques, p. 521; SVTH, Andy Crandeur et 0cadence de l'Analyse 8ritannique des Politiques
Publiques, p. 2JJ5; SVYPL, Varc. Politics et Policy dans les Approches Amricaines des Politiques
Publiques: Effets lnstitutionnels et 0ynamiques du Changement, p. J752; HASSENTEUFEL, Patrick;
SVTH, Andy. Essoufflement ou Second Souffle: L'Analyse des Politiques Publiques A La Franaise, p.
5J7J.
29
Para a conceituao e critica do chamado "individualismo metodologico", ou seja, a reduo de
todos os fenomenos sociais s aes intencionais/racionais dos individuos, pressuposto de anlise de
boa parte das doutrinas economicas e, hoje, tambm, de setores das cincias sociais e do 0ireito, vide
PAULAN, Leda Varia. Hayek e o ndividualismo no 0iscurso Economico. Luc Novc, So Paulo, n. J8, p.
106112, 1996; NUNES, Antonio Jos Avels. Noo e ob]ecto da economia poltcc. Coimbra: Livraria
Almedina, 1996. p. 5084.
J0
Cf. VEL0, Varcus Andr. Estado, governo e politicas publicas, cit., p. 6065; CASTP0, Varcus Faro
de. 0ireito, economia e politicas publicas: relaes e perspectivas. Cnccs Soccs Ho]e, Pio de
Janeiro, p. 202205, 1992.
J1
Neste sentido, vide 8UCC, Varia Paula 0allari. 0reto cdmnstrctvo e poltccs publicas, cit., p.
241278.
J2
VULLEP, Pierre. Les Poltques Publques. 4. ed. Paris: PUF, 2000. p. 2J.
JJ
VULLEP, Pierre. Les Poltques Publques ct.. p. 1626. Sobre a questo da desagregao da
Administrao Publica, entendendo o Estado como um ente administrativo complexo sem centro, vide
CANNN, Vassimo Severo. ll Pubblco Potere: Stati e Amministrazioni Pubbliche. Peimpr. 8ologna:
Vulino, 2001. p. 7887; SU8PATS, Joan. Notas acerca del Estado, la Administracion y las Politicas
Publicas. Revstc de Estudos Poltcos. Vadrid, n. 59, p. 189, jan./mar. 1988. A discusso sobre
politicas publicas e 0ireito, em outros paises, como a Espanha, dse nos mesmos moldes, buscandose
a substituio da centralidade da Administrao Publica por estudos mais contingentes, focados nos
atores sociais e politicos que interferem na formulao e atuao da politica concreta, com distintas
racionalidades e interesses em disputa, alm da comparao dos resultados obtidos pelas vrias
politicas publicas. Cf. SU8PATS, Joan. Notas acerca del Estado, la Administracion y las Politicas
Publicas, cit., p. 189195.
8
fragmentada da atuao estatal. 0uguit defendia sua viso em torno dos servios publicos.
J4

Hoje, em vez de servio publico, falase em politica publica. Vas o significado geral e os
objetivos a que se propem os autores so basicamente os mesmos.
No possivel, ao nosso ver, seguir a proposta de rearticular o direito publico em torno da
noo de politica publica,
J5
como j no era possivel, no inicio do sculo XX, rearticullo,
como queria 0uguit, em torno da concepo material de servio publico. As politicas publicas
so sempre programas setoriais, portanto h um choque entre uma viso global e de
territorialidade, que a do Estado, com uma viso setorial e fragmentada, que a das
politicas publicas.
J6
No possivel buscar compreender a unidade politica por meio da anlise
fragmentada das politicas publicas. A rearticulao do direito publico deve se dar em torno
de uma renovada Teoria do Estado, com viso de totalidade, capaz de compreender as
relaes entre a politica, a democracia, a soberania, a constituio e o Estado.
J7

Para o estudo do desenvolvimento, com todas as suas possibilidades emancipatorias, no
faz sentido a fragmentao da atual anlise de politicas publicas. 0 desenvolvimento impe a
necessidade de repensarmos um planejamento abrangente.
J8
Analisar o desenvolvimento por
meio das politicas publicas so faria sentido se considerarmos o desenvolvimento nacional a
principal politica publica, conformando e harmonizando todas as demais.
J9

Em termos federativos, este debate sobre politicas publicas e desenvolvimento est
estreitamente vinculado, como mencionamos acima, concepo do federalismo cooperativo
e seus instrumentos de atuao conjunta. Para joachim Hesse, o termochave da cooperao
a elaborao de politica conjunta (Foltkver]lechtuny).
40
E, no caso brasileiro, a politica

J4
Lon 0uguit combate, em suas obras, a viso tradicional do Estado soberano, criticando a concepo
do Poder Publico como uma vontade subjetiva dos governantes sobre os governados. Para 0uguit, o
Estado no um soberano que comanda, mas uma fora capaz de criar e gerar servios publicos,
formando um sistema realista com base na solidariedade social, objetivamente imposto a todos os
cidados. 0 ponto central a sua defesa do fim da idia de dominao (Herrschc]t, pusscnce
publque) na Teoria do Estado, substituindo
a soberania pelo servio publico como noo fundamental do direito publico. 0uguit prope, assim, um
regime politico fundado na solidariedade social, em que os governantes tm deveres e obrigaes de
agir, o que implica a interveno estatal nos dominios economico e social. A solidariedade social,
concretizada por meio dos servios publicos, , na sua viso, a forma mais adequada de legitimidade
do Estado. Cf. 0UCUT, Lon. Les Trcns]ormctons du 0rot Publc. Paris: Editions La Vmoire du 0roit,
1999. p. JJ72; 0UCUT, Lon. Mcnuel de 0rot Consttutonnel. J ed. Paris: Ancienne Librairie
Fontemoing E Cie diteurs, 1918. p. 29J0, 6768, 7184; 0UCUT, Lon. Leons de 0rot Publc
6nrcl. Paris: ditions La Vmoire du 0roit, 2000. p. 124152; 0UCUT, Lon, Trct de 0rot
Consttutonnel. J ed. Paris: Ancienne Librairie Fontemoing E Cie diteurs/E. de 8occard, 19271928.
v. 1, p. 541551, 60J6J1, 649654, 670680, e v. 2, p. 59107, 118142. Para a importncia da noo
de servio publico na Teoria do Estado de 0uguit, vide o indispensvel estudo de Evelyne PSEP
K0UCHNEP. Le Servce Publc dcns lc Thore de l'tct de Lon 0uyut. Paris:
L.C.0.J, 1972.
J5
Neste sentido, vide 8UCC, Varia Paula 0allari. 0reto cdmnstrctvo e poltccs pblccs, cit., p.
241251.
J6
VULLEP, Pierre. Les Poltques Publques, cit., p. 1626.
J7
7ide, para maiores detalhes, 8EPC07C, Cilberto. A constituio dirigente e a crise da teoria da
constituio. ln: SO0ZA NETO, Cludio Pereira de; 8EPC07C, Cilberto; V0PAES FLH0, Jos Filomeno
de; LVA, Vartonio Vont'Alverne 8arreto. Teoria da Constituio: estudos sobre o luycr dc poltcc no
dreto Consttuconcl. Pio de Janeiro: Lumen Juris, 200J. p. 1JJ1 J8; 8EPC07C, Cilberto. As
possibilidades de uma Teoria do Estado. Revstc de Hstorc dcs ldecs, Coimbra: Faculdade de Letras,
2005. v. 26, p. 20J2.
J8
7ide VSZAP0S, lstvn. Economia, politica e tempo disponivel: para alm do capital. Mcryem
esquerdc: Enscos Mcrxstcs, So Paulo, n. 1, p. 116124, maio 200J.
J9
C0VPAPAT0, Fbio Konder. A organizao constitucional da funo planejadora. n: CAVAPC0,
Picardo Antonio Lucas (0rg.). 0esenvolvmento Econmco e lnterveno do Estcdo nc Ordem
Consttuconcl - Estudos Juridicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995. p. 78, 828J; CPAU, Eros Poberto. A Ordem Econmcc nc
Consttuo de 188, cit., p. 196200.
40
Cf. HESSE, Joachim Jens. Pepublica Federal da Alemanha: 0o Federalismo Cooperativo Elaborao
de Politica Conjunta, cit., p. 117118.

conjunta est vinculada diretamente responsabilidade comum decorrente das politicas e
tarefas estatais (Stcctscu]ycben)
41
previstas expressamente no artigo 2J da Constituio de
1988. A perspectiva, portanto, para a anlise da cooperao federal e das competncias
comuns do artigo 2J da Constituio deve ser dinmica, no esttica, como tradicionalmente
ocorre, com mera descrio do texto constitucional, mas a nfase deve se dar no processo de
cooperao intergovernamental e nas politicas dele derivadas.
42

Sob a Constituio de 1988, portanto, o grande objetivo do federalismo a busca da
cooperao entre Unio e entes federados, equilibrando a descentralizao federal com os
imperativos da integrao economica nacional. Assim, o fundamento do federalismo
cooperativo, em termos fiscais, a cooperao financeira, que se desenvolve em virtude da
necessidade de solidariedade federal por meio de politicas publicas conjuntas e de
compensaes das disparidades regionais.
4J

0 discurso da descentralizao como justificativa de uma maior racionalizao ou
eficincia da atuao estatal no pode ser adotado, na estrutura federativa prevista na
Constituio de 1988, sem maiores cautelas. Afinal, a propria concepo de descentralizao
vaga, podendo ser utilizada em inumeros contextos diferentes. Na maioria das vezes,
segundo Celina Varia de Souza, o sentido de descentralizao utilizado o anglosaxonico e
norteamericano, ou seja, como um redirecionamento para os agentes locais e para o
mercado, fundamentando as vises neoliberais. Sob este enfoque, a descentralizao
apresentada como um fator de eficincia e controle da atuao governamental, sugerindo
que o poder central e/ou estatal corrupto e ineficiente,
44
em suma, a utilizao da
descentralizao como panacia de todos os problemas relacionados execuo de politicas
publicas fundamentase nos mesmos argumentos utilizados pelos teoricos do federalismo
neodualista para justificar a necessidade do principio da subsidiariedade. A descentralizao
virou, assim, um fim em si mesmo.
45

Este tipo de descentralizao denominado, por Pedro Luiz 8arros Silva e 7era Costa,
"descentralizao diferenciadora, seletiva e fragmentada", ora predominante na Amrica

41
0 debate sobre as "tarefas do Estado" (Stcctscu]ycben) o debate alemo que trata das politicas
previstas constitucionalmente, sua estruturao administrativa, responsabilidade por sua execuo,
mecanismos de cooperao administrativa e financeira, etc. Por tratar diretamente de questes
vinculadas ao desenho da cooperao federativa, entendemos que pode ser muito util para uma
comparao com os dilemas enfrentados pelo federalismo cooperativo no 8rasil. Sobre este tema, vide
KAUFVANN, FranzXaver. 0iskurse uber Staatsaufgaben. ri; CPVV, 0ieter (0rg.). Stcctscu]ycben.
Frankfurt am Vain: Suhrkamp, 1996. p. 15J8; CPVV, 0ieter. 0er Wandel der Staatsaufgaben und die
Zukunft der 7erfassung. n: 0ieter CPVV (0rg.). Stectscu]ycben, cit., p. 61J6J8; e SENSEE, Josef.
Staatsaufgaben. n: SENSEE, Josef; KPCHH0F, Paul (0rg.). Hcndbuch des Stcctsrechts der
8undesrepublk 0eutschlcnd. J. Aufi. Heidelberg: C. F. Vuller, 2006. v. 4, p. 118159.
42
HESSE, Joachim Jens. Pepublica Federal da Alemanha: 0o Federalismo Cooperativo Elaborao de
Politica Conjunta, cit., p. 121124, 1J21J7. Para uma perspectiva de anlise do federalismo como
processo, embora acentue demasiadamente a sua concepo de ]ederclzny process no processo em si,
desvalorizando o elemento estrutural (e o federalismo envolve ambos os aspectos, estrutura estatal e
processo politico), vide FPE0PCH, Carl J. The Theory of Federalism as Process. n: Trends o]
Federclsm n Theory cnd Prcctce. New York: Frederick A. Praeger Publishers, 1968. p. J10; LA
PEPC0LA, Antonio. El 'Empirismo' en e Estudio de los Sistemas Federales: En Torno a una Teoria de
Carl Friedrich. Revstc de Estudos Poltcos, Vadrid, n. 188, p. J440, 4450, 7077, mar./abr. 197J.
4J
Cf. ANAST0P0UL0S, Jean. Les Aspects Fncncers du Fdrclsme, cit., p. 89, 1112, JJ0JJ1.
44
Cf. S0UZA, Celina Varia de. Consttutoncl Enyneerny n 8rczl: The Poitics of Federalism and
0ecentralization. New York: St. Vartin's Press, 1997. p. 1114; APPETCHE, Varta. Vitos da
0escentralizao: Vais 0emocracia e Eficincia nas Politicas Publicas:. Revstc 8rcslerc de Cnccs
Soccs, So Paulo, n. J1, p. 4446, jun. 1996. 7ide tambm AFF0NS0, Pui de 8ritto Alvares. A
Federao no 8rasil: mpasses e Perspectivas. n: AFF0NS0, Pui de 8ritto Alvares; SL7A, Pedro Luiz
8arros (0rg.) A Federco em perspectvc: ensaios selecionados. So Paulo: FUN0AP 1995. p. 59; SL7A,
Pedro Luiz 8arros; C0STA, 7era Lucia Cabral. 0escentralizaao e crise da federao. n: AFF0NS0, Pui
de 8ritto Alvares; SL7A, Pedro Luiz 8arros (0rg.). A Federco em Perspectvc, cit, p. 26226J, 276
278; AFF0NS0, Pui de 8ritto Alvares. 0escentralizao e Peforma do Estado: a Federao 8rasileira na
Encruzilhada. Economc e Socedcde, Campinas, n. 14, jun 2000, p. 128129.
45
AFF0NS0, Pui de 8ritto Alvares. A Federao no 8rasil: impasses e perspectivas, cit., p. 6869.
10
Latina. 0s resultados desta modalidade de descentralizao so o aumento das desigualdades
regionais e sociais, o privilgio aos setores mais ligados economia internacional e a
possibilidade de fragmentao nacional, com o estimulo insero e articulao direta e
separada dos entes federados com o exterior, sem levar em conta os interesses do todo
nacional.
46
Esta politica foi denominada, por Varia Herminia Tavares de Almeida e Varta
Arretche de "descentralizao por ausncia".
47
A transferncia no planejada e
descoordenada de encargos contradiz o lugarcomum de que os entes federados receberam
apenas verbas e no encargos com a nova ordem constitucional. As politicas sociais no
sofreram mudanas qualitativas ou se deterioraram no pela sua concentrao na esfera
federal, mas pela total falta de planejamento, coordenao e cooperao no processo de
descentralizao.
48

0 debate, portanto, no deve ser entre descentralizao e centralizao, mas qual
descentralizao e para que (e para quem) descentralizar. A descentralizao das politicas
publicas deve ser realizada de forma gradual, apoiada em programas de assistncia tcnica e
financeira, com o objetivo de evitar rupturas e prejuizos para a populao. 0u seja, a
descentralizao deve ser realizada de maneira articulada, no conflitiva, como vem
ocorrendo. 0 desequilibrio gerado na descentralizao solucionado com uma politica
planejada de cooperao e coordenao entre Unio e entes federados, com os objetivos do
desenvolvimento e da promoo da igualao das condies sociais de vida, no com o
desmonte puro e simples ou o retrocesso da recentralizao de receitas na esfera federal.
49

Um processo ordenado de descentralizao de politicas sociais exige, portanto, politicas
definidas nacionalmente, com a cooperao de todas as esferas governamentais. Este , para
Varta Arretche, o aparente paradoxo no processo de descentralizao de politicas sociais no
8rasil: o sucesso da descentralizao est ligado ao fortalecimento das capacidades
institucionais e administrativas do Coverno Federal, que o nivel de governo que dirige e
coordena a implementao das politicas descentralizadas pelos entes federados.
50

A elaborao de politicas deliberadas de descentralizao, em nivel nacional, essencial
no 8rasil, onde a transferncia das politicas sociais no um processo espontneo. 0 8rasil,
sob a Constituio de 1988, uma Federao. Portanto, os entes federados so dotados de
autonomia, no sendo obrigados a aderir a nenhuma politica federal de descentralizao de
politicas sociais, salvo determinao constitucional.
51
A descentralizao de politicas sociais,
desta maneira, so consegue a adeso dos entes federados por meio de politicas nacionais
deliberadas, com auxilio tcnico, administrativo e financeiro por parte da Unio, que
motivem a deciso do ente federado em assumir aquela politica que se quer descentralizar.
Na opinio de Varta Arretche, a pouca capacidade administrativa e os problemas fiscais e
financeiros dos entes federados so levados em conta no processo da deciso de assumir uma

46
SL7A, Pedro Luiz 8arros; C0STA, 7era Lucia Cabral. 0escentralizao e crise da federao, cit., p.
267, 278279. 7ide tambm AFF0NS0, Pui de 8ritto Alvares. 0escentralizao e reforma do Estado: a
federao brasileira na encruzilhada, cit., p. 149.
47
ALVE0A, Varia Herminia Tavares de. Federalismo e politicas sociais. Revstc 8rcslerc de Cnccs
Soccs, So Paulo, n. 28, p. 104105, jun. 1995: APPETCHE, Varta. Vitos da descentralizao: mais
democracia e eficincia nas politicas publicas:, cit., p. 64, nota 17.
48
Cf. AFE0NS0, Pui de 8ritto Alvares. A Federao no 8rasil: impasses e perspectivas, cit., p. 6267;
S0UZA, Celina Varia de. Consttutoncl Enyneerny n 8rczl, cit., p. 106107; S0UZA, Celina Varia de.
ntermediao de interesses regionais no 8rasil: o impacto do federalismo e da descentralizao. 0cdos
- Revstc de Cnccs Soccs, Ro de 1cnero, v. 41, n. J, 18, p. 5Z5ZZ, 584585; AFFONSO, Ru de
8rtto Alvcres. 0escentrclzco e Re]ormc do Estcdo: c Federco 8rcslerc nc Encruzlhcdc, ct., p.
1JJ1J4, 1JZ.
49
AFF0NS0, Pui de 8ritto Alvares. A Federao no 8rasil: mpasses e Perspectivas, cit., p. 6770; SL7A,
Pedro Luiz 8arros; C0STA, 7era Lucia Cabral. 0escentralizao e crise da federao, cit., p. 274275,
279281.
50
APPETCHE, Varta. Vitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas politicas publicas:,
cit., p. 51, 5657. 7ide tambm ALVE0A, Varia Herminia Tavares de. Federalismo e Politicas Sociais,
cit., p. 929J, 104 105.
51
APPETCHE, Varta. Estcdo Federctvo e Poltccs Soccs, cit., p. 1J14, 17, JJJ4, 4748, 241242,
248.
11
politica social, mas no so fatores determinantes da deciso, pois podem ser compensados
pela Unio (ou Estado, dependendo do caso).
52
0este modo, o fator determinante da
descentralizao bemsucedida de politicas sociais a deciso politica de elaborar uma
politica nacional deliberada, que deve ser implementada de modo coordenado e com a
adeso dos entes federados.
5J

No 8rasil, a deciso de descentralizar est, irremediavelmente, ligada questo historica
das desigualdades regionais, que nunca foram encaradas como prioridade nacional mxima.
0esta forma, sem uma real preocupao com as desigualdades regionais, os efeitos da propria
descentralizao se tornam limitados. E, na questo das disparidades regionais, o papel da
Unio fundamental: os entes federados no podem suprir o planejamento e decises que
exigem vises supraregionais, nem tm como obter, isoladamente, grandes recursos. 0s
efeitos da repartio de rendas e encargos foram diferentes nas vrias regies, dado
totalmente ignorado pelo Coverno Federal, que no pode ser subsidirio (como querem
alguns), patrocinando o desmonte de politicas publicas. a questo fundamental das
desigualdades regionais que deve determinar os limites da descentralizao no 8rasil.
54

E estes limites e possibilidades podem ser percebidos ao analisarmos, guisa de
concluso, a politica recente de desenvolvimento regional do pais. Em 2001, ao extinguir as
tradicionais autarquias de planejamento regional Sudam (Superintendncia para o
0esenvolvimento da Amazonia) e Sudene (Superintendncia para o 0esenvolvimento do
Nordeste), o Coverno Federal as substituiu pelas "agncias" de desenvolvimento regional.
Perdeuse, ento, a oportunidade de cumprir o previsto no artigo 4J da Constituio de 1988,
com a criao das Pegies, cujo objetivo promover o desenvolvimento e reduzir as
desigualdades regionais.
Ao introduzir a Pegio, a Constituio de 1988 o fez como forma de organizao
administrativa, no politica. A finalidade das Pegies previstas no artigo 4J a administrao
dos interesses publicos federais naquela determinada rea. Suas atividades so meramente
administrativas, ou seja, limitamse gesto de servios e interesses publicos federais. A
idia do artigo 4J da Constituio foi a criao de 0rgos administrativos federais com ao e
objeto territorialmente delimitados, mantendo a concepo tradicional dos orgos regionais
de desenvolvimento.
55

Em outra ocasio, fomos criticos da soluo do artigo 4J da Constituio de 1988.
56
Hoje,
no entanto, estamos revendo estas criticas, entendendo mais positivamente as possibilidades
deste artigo, especialmente no tocante determinao constitucional de articulao dos
0rgos federais no seu mbito de atuao. Tendo em vista estas possibilidades do texto
constitucional, o Coverno do Presidente Luis ncio Lula da Silva, ao, acertadamente, propor
a recriao da Sudene e da Sudam, com a extino das "agncias" Adene e A0A, o fez a partir
de um projeto de lei complementar, nos termos do artigo 4J da Constituio, e no por
medida provisoria, como desejavam alguns setores do governo. Estes projetos foram
aprovados pelo Congresso Nacional e sancionados pelo Presidente da Pepublica, tornandose a
Lei Complementar n 124, que institui a nova Sudam, e a Lei Complementar n 125, que
institui a nova Sudene, ambas promulgadas em J de janeiro de 2007.
0 artigo 4J determina expressamente como competncia dos organismos regionais a
articulao e coordenao dos orgos federais no seu mbito de atuao. Ao recriar a Sudene
e a Sudam com base neste dispositivo, o objetivo garantir esta coordenao dos demais
orgos federais pelas autarquias de desenvolvimento regional. A limitao da nova Sudene e

52
APPTCHE, Varta. Estcdo ]ederctvo e poltccs soccs, cit., p. 5257, 6874 e 242245.
5J
Cf. Varta APPETCHE, Estcdo Federctvo e Poltccs Soccs, cit., p. 74, 246248.
54
APPETCHE, Varta. Vitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas politicas publicas:,
cit., p. 54, 5657; S0UZA, Calma Varia de. Consttutoncl Enyneerny n 8rczl, cit., p. 10J104, 176;
S0UZA, Celina Varia de. ntermediao de interesses regionais no 8rasil: o impacto do federalismo e da
descentralizao, cit., p. 569570, 586587.
55
80NA70ES, Paulo. Curso de dreto consttuconcl. Z. ed. So Paulo: Valheiros, 1998, p. J2JJ26;
80NA70ES, Paulo. A Consttuo cbertc: temas politicos e constitucionais da atualidade, com nfase
no federalismo das regies. 2. ed. So Paulo: Valheiros, 1996. p. JJ9, J42J46, 474476.
56
8EPC07C, Cilberto. 0esyucldcdes Reyoncs, Estcdo e Consttuo, cit., p. 2JJ2J6.
12
da nova Sudam encontrase na sua forma autrquica, vinculada ao Vinistrio da ntegrao
Nacional (artigo 1 de ambas as leis complementares)
57
o que no pode comprometer a
autonomia dos 0rgos de desenvolvimento regional, dada a competncia constitucional
expressa do artigo 4J, ccput.
nfelizmente, apesar do avano da recriao da Sudene e da Sudam, c possibilidade de um
efetivo desenvolvimento equilibrado, com o combate s desigualdades regionais,
interrompida com o regime militar, ainda continua praticamente, inviabilizada. Falta, ainda,
uma politica nacional de desenvolvimento regional no 8rasil. Historicamente, as politicas de
desenvolvimento regional no 8rasil sempre foram limitadas s denominadas "regies
problema".
58
A proposta de uma politica nacional de desenvolvimento regional diz respeito a
todo o pais, levandose em conta que todas as regies brasileiras possuem reas e setores
socialmente atrasados e com dificuldades de integrao no sistema economico nacional. As
reas miserveis e atrasadas do Sul, Sudeste e Centro0este devem ter a mesma prioridade
que o Norte e o Nordeste para o desenvolvimento nacional.
59
Este o grande desafio da
politica nacional de desenvolvimento regional, o de evitar que se privilegie uma regio como
prioridade mxima, relegandose as outras para segundo plano.
60

A melhor maneira de evitar o privilgio de uma unica regio em detrimento das outras em
um Estado federal cooperativo, como o brasileiro, conceber o planejamento regional como
um processo que deve ser negociado entre a Unio e os entes federados,
61
tendo em vista
tambm a compatibilizao do planejamento regional com o planejamento nacional (artigo
174, 9 1 da Constituio). 0s problemas regionais no podem ser tratados separadamente do
contexto nacional, o que no significa desconhecer a especificidade regional, mas sim que
esta especificidade regional deve ser entendida em sua insero no todo nacional.
62
0esta
maneira, a politica nacional de desenvolvimento regional no pode tratar a Questo Pegional
de forma genrica, mas deve respeitar as especificidades de cada regio, contemplando de
maneira detalhada a heterogeneidade nacional. E o fundamento desta politica nacional de
desenvolvimento regional o da igualao das condies sociais de vida, com a igualdade de
todos os brasileiros perante a prestao dos servios publicos essenciais.
6J

A proposta de uma politica nacional de desenvolvimento regional exige, portanto, uma
presena ativa e coordenadora do Estado nacional (no apenas o Coverno Federal), portanto,
desapareceu das consideraes governamentais com o neoliberalismo.
64
A opo do 8rasil no
se integrar na globalizao ou se isolar de modo autrquico. A questo fundamental se a
integrao darse a partir dos objetivos nacionais ou se levar o pais fragmentao.
0iante dos desafios e ameaas trazidos pela globalizao, o esforo de coordenao,
articulao e cooperao de todos os niveis de governo do 8rasil para o desenvolvimento e a
superao das desigualdades regionais to ou mais importante do que o ocorrido na dcada

57
Para uma alternativa de cunho federal para a questo regional, inspirada nos trabalhos de Celso
Furtado e de Paulo 8onavides, vide 8EPC07C, Cilberto. 0esyucldcdes Reyoncs, Estcdo e
Consttuo, cit., p. 2J9251.
58
7ide 8EPC07C, Cilberto. 0esyucldcdes Reyoncs, Estcdo e Consttuo, cit., p. 90 et seq.
59
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61
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64
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13
de 1950.
65
Hoje, perdura ainda o descaso com a elaborao e implementao de uma politica
nacional de desenvolvimento regional, que deve ser inserida dentro de um projeto nacional
de desenvolvimento, que, no nosso entender, tem seus fundamentos previstos na Constituio
de 1988.
Keywords: Cooperative Federalism. nterventionist State. Public Policies. Pegional
nequality.
nformao bibliogrfica deste texto, conforme a N8P 602J:2002 da Associao 8rasileira
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