4

LIMA:PLANDE ESTRUCTURACIONURBANA,
UNNUEVOCONOCIMIENTODE LAMETROPOLI.
Jorge Ruiz de Somocurcio'
PRESENTACION
Esta ponencia ha sido preparada a invitacin del Proyecto "Una Alternativa
para San Salvador" y particularmente para el seminario: "Los Problemas de la
ciudadde SanSalvador".
Ha tomado como base un trabajo del autor que analizaba y sistematizaba la
experiencia de Desarrollo Urbanoen lacapital del Perentrelosaos 84y 86,bajo la
primeragestinmunicipalenAmrica Latinaconun Programade democraciaurbana
y participacinciudadana,dirigidaporelfrentede partidos"IzquierdaUnida".
Dicha gestin institucionaliz definitivamente en el continente la nocin de
que el proceso de urbanizaciny el proceso dedemocratizacin son consubstan-
ciales si queremosque nuestrasciudadesseanlos espacios de oportunidady con-
vivencia queel desarrollonacional necesita.
ElposterioreventoCarta de LimaI("Lima:Crisisy Alternativas-1989) reivindi-
ca los aspectos medulares de la gestin de Il.ly desde el terreno de coincidencias
formado por organismosnogubernamentales,expertosdel sector pblicoy privado,
dirigentesyautoridadesformula un llamadoalaopininpblica ylas futurasautori-
dadesde laciudad para que se produzca un Acuerdo Urbano alrededor de las alter-
nativasalosmsgravesproblemasdelaregin metropolitanaLimayCallao.
Director de DesarrolloUrbano de la ciudad deLima 1986/88,. actual Director deCIPUR.
65
Me ha parecido ms relevante para los fines que persigue el proyecto "Una
Alternativa para San Salvador" desarrollarla forma como se produjo bajo la ges-
tin de IUelacercamiento a lanaturaleza y conflictosde lametrpoli, del cual se
desprendieronposteriormentelas polticas,estrategiaseinstrumentosde interven-
cinenlaciudad,conocidoscomoPlan deEstructuracin Urbana.
Cabe sealarque tanto elPEUcomo laCarta de Lima1mantienen hasta hoy
plena vigencia no por un azar futurista, sino porqueincorporaron elconceptode
participacinciudadanacomoclave,elmismo que hoy nodejade ser recogido por
ningunode lossectores polticos.
El Per se encuentra hoy a las puertas de un nuevo proceso de consulta
electoral para renovartodos losGobiernosLocales(Enero93)yelForum Cartade
Lima ha llegado a su IlIa versin (Carta de Lima IlI:Ciudad, democracia y desa-
rrollo sustentableen elPer de hoy") persiguiendoen esta oportunidad formular
un Programa Mnimo parala capital, que alcanza ahora 7millones de habitantes,
y debe ser tomado en cuenta por las futuras autoridades a riesgo que algunos
problemas de la metrpoli se tomen irreversibles. Espero que este documento
pueda ser til a quienes estn empeados en buscar una alternativa para San
Salvador.
l. ANTECEDENTES
Enlaoficina del Plan de Desarrollo Metropolitano sehaba tomado distancia
claramente, frente ala tentacin de inventaruna ciudad en gabinete. Tambin era
evidente quelostiempos de reflexinypropuestacomanestavezconperentoriedad
y urgencias desconocidas para todos los que provenamos de experiencias en el
terrenoacadmico, intelectual y poltico.Elpoderse recibaparatomardecisiones
en plazos que no admitan postergaciones. Cmo actuar en tres aos (tiempo de
duracin sobre los problemas claves, sobre lo central? Cmo decidir tambin lo
coyuntural pero sin paralizarse all? Qu demandas presentaba la ciudad, la re-
gin/ acumuladas y convertidas en presiones con vida propia y que no se resol-
van haciendo planesque pretendanacomodarlaciudad aellos:cmorecogerlos
fenmenos centrales de la ciudad, registrar las tendencias y operar sobre ellas
alentandoodesanimandolosprocesosque allconvergen?
Hacia1996 Limadeberenfrentarlasnecesidadesypresionesderivadasde la
existencia de 2millonesde nuevoshabitantestomando comobase 1986. Eldesafo
mayordel planeamiento consista en cmo resolver en elcorto plazo los enormes
66
costos de atencin e instalacin a casi un tercio ms de nuevos pobladores. Este
dato aplastante reclamaba un sentido de realidad sin especulaciones. Anticipaba
un escenario ms all de cualquier voluntad y decisin deGobierno Local o Cen-
tral y que actualmente tiene en las ltimas expresiones del crecimiento anrquico
vertiginosoy depredadoruna prefiguracin alarmante.
Esta constatacin deba conducir a cstratgias capaces de articular de modo
indito hasta hoylosrecursospblicosy privados.
Era claro que las presiones derivadas de este crecimiento inmanejable, com-
prometeranal conjunto dela oferta urbanade servicios. Lasdemandas encontra-
das al inicio de la gestin empezaban a poner en jaque la operatividad de la
infraestructura actual yel modelo deurbanismo dela pobreza delosaos60 y70,
devena en totalmente inapropiado no slo para sus propios actores y supuestos
beneficiarios sino pilra todo el sistema urbano. Ms claramente, quiere decir que
los costos que demanda el actual patrn de expansin urbana y ocupacin de]
suelo (que no ha sufrido variaciones significativas en los ltimos 20 afias) repre-
senta costosaltsimosparl la ciudady el pas,especialmenteconla vigencia delos
actualessistemastecnolgicosen el suministrodeserviciospblicosy equipamiento.
Esta situacinaproximabaa la ciudada 10 quedenominamos horizontescrti-
cos; vale decirproblemascllya magnitud y cercanalesconfiereuna naturaleza de
irreversibilidad en caso de no atenderse bajo ciertos plazos y metas que ya estn
en juego. Los problemas sobre los cuales Se consider pertinente advertir esta
gravedad pertenecan predominantementea lascompetencias municipalesaunque
el Cobicrno Central escamoteaba en varios de ellos (como hasta hoy) el efectivo
trasladodefunciones.
1.1 Metodologa para un conocimicntodelaMetrpoli
Se concorden la necesidad decaracterizar2grandesfrentes deproblemas:
a) aquellos quealimentaban las tendenciasde la ciudad hacia el mediano plazo
y que tenan un ritmo propio provenientedela importancia de la capital en
el escenario nacional. No podan ser modificados en el corto plazo pero el
Gobierno Local si poda dictar polticas susceptibles de intervenir sobre las
tendenciasenprocesodeformacin.
67
b) aquellos que constituan una realidad en emergencia y que demandandeci-
siones municipalesinmediatas.
Elequipo del Plan de Desarrollo contaba con un primer insumo constituido
por las elaboraciones de la Comisin de Plande Gobierno.Sinembargo la es-
tructura del gobierno municipal heredado se encargara de constituirseen el
primerobstculopara aplicarlosnuevoscriterios dedesarrollourbano.
Elcorrecto diagnstico de los problemas yconflictos constituyela condicin
bsica para su tratamiento. Porelloesque seprivilegiuna metodologa parti-
cipatoria, de modo tal que ms adelante lasalternativas de tratamiento proce-
dieranalanlisisydebatecon lasorganizacionesciudadanas.
La emergencia sin embargo no poda esperarque elGobierno metropolitano
disee el sistema ad-hoc para recoger las opinionesy propuestas. La instan-
ciade gobierno tambin lo es para tomarbajo su responsabilidad iniciativas
que correspondenasu propiavisin de laciudadysus urgencias.
Hubo, empero, para este efecto un nivel de consultas para establecer priori-
dadesque provinode instanciasdemocrticas, constituidoporlas convocato-
rias a los Alcaldesde los Gobiernos Distritales. Ellopermiti que el Plan de
Emergencia (PE),consideradocomo la Ira. Etapa del Plan de Desarrollo Me-
tropolitano tuviera garantizada su legitimidad. Cabe explicar que la Ley Mu-
nicipal prevee la existencia de un Gobierno Metropolitano y al interior de l
GobiernosDistritales. Ambos sonelegidos.
Visin de las Agencias Multilaterales
Las Agencias multilaterales para el desarrollo como el Banco Mundial ope-
ran, especialmenteen elcampode planificacin y urbanismo, en base a esquemas
ms o menos rgidos que reposan en lagaranta que paraellos representandeter-
minadosConsorcios privadosque ejecutan losestudiosy planes que luegoopera-
rn lasinstanciaslocales.Estoenaporte sedebealapocaconfianzaqueenlaprctica
despiertanlasoficinaslocalesde desarrollo.
Para elcaso del Plan de Estructuracin Urbana de Lima se consigui que el
Banco Mundial admitiera el esquema de trabajo de la Direccin Municipal de
DesarrolloUrbanode lacualdependaelPlan comoelelementoordenadoralcual
por lo tanto se integraban las intervenciones de las instituciones externas. Esta
68
posicin fue sumamenteimportantey msadelante, cuandohuboqueconvocara
un concursointernacionalparacubrirdeterminadosestudiosespecializados,igual-
menteel Banco Mundial admitiqueestosaportesse integraran a la metodologa
dispuesta porel Plany no tuvieran un curso ajeno a la administracin municipal,
quees elespacioen elcual le tomanlas decisiones.
Diagnstico participa torio
Seha sealadocomooper elconocimientodela ciudad en el Plan de Emer-
gencia.Para la elaboracindel Plande EstructuracinUrbana se procedia definir
un cuerpo conceptual bsico que reuna los principales aspectos de anlisis, ten-
denciase hiptesis. A partir de l se disearn las estrategiasy polticas quecon-
duciran el la imagen-objetivo de la metrpoli as como los Programas especficos
de intervencin.
Este conjunto depropuestas pas porun perodo depresentacionesy debate
indito en 13 historia de 105 Planes. Fueron presentados ante los organismos no
los Colegios Profesionales, las organizaciones vecinales agrupa-
das por 1v1 unicipios Distritales as como las Alcaldas respecti vas y el Instituto de
UrbanismoyPlancamientodel Per,a lo largo de6meses.
Las observacionesypropuestasderivadasdeestaspresentacionesse incorpo-
raron al Plan de Estructuracin dandolugara una estrategia dedesarrollo metro-
politano firmementesostenidaen los actoresurbanos.
Pero hubo adems otro aspecto fundamental: el diagnstico compartido con
las organizacionesciudadanas, permitievidenciarlos vacos de interlocucinque
tenan la puesta en marcha de los Planes, tales como aquellas instancias de intor-
mediacin entrela escala metropolitanay la escala distrital o vecinal. Masadelan-
te se crearanlos espaciosdeautoridad intermedioscomo partedela propuestade
gestinde los Planes.
Las sigl1ientes reas-problema, representaron (sin que hayan sufrido altera-
cin significativa estos aos) algunos de los puntos ms vulnerables para el desa-
rrollo metropolitano, constituyendo la perentoriedad de su atencin un efectivo
umbral crticoparaeldesarrollometropolitano.
69
HORIZONTES CRITICOS
1. Agua potable y alcantarillado
La fuente ms importante y principal que tiene Lima Metropolitana para la
provisin de aguade consumohumanoe industrial es el ro Rimac. Las tierrasde
cultivo utilizan los ros Chilln y Lurn y tambinpartede la descarga del Rimac,
cuyo promedio anual es de 1780 millones de m3/ao. La descarga del Chilln
alcanza a 232millonesde m3/aoy Lurn128.
La produccin de agua potablerepresenta no ms del 26%del total de agua
descargadas porlos 3 ros existiendo porlotanto un significativo margenaprove-
chablesise consiguealmacenarestasaguasde modoquenosepierdanen elmar.
Para potabilizarelagua, se cuentacon 3plantasde tratamientoen La Atarjea
que tiene una capacidad de produccin de 15m3/seg. y que genera aproximada-
mente el 65% del agua entregada a la poblacin. El 35% restante se obtiene de
pozosygalerasfiltrantes que en buenacuentasealimentande lanapafretica.
Elhecho de que exista volumen de agua disponible no quieredecir queste
pueda ser tratado en la Planta. Satisfacer las nuevas demandas implica necesaria-
mente modificar el patrn de abastecimiento vigente. El Plan Maestro de agua
elaborado a inicios de la dcada del 80 recomendaba ampliar la produccin de
agua en 170millonesde m3 entre1982y 1984. Sinembargoel incrementoslo fue
de 45millones,esdecirslo 26.5%de lorequerido.
La demanda de agua de uso domstico representa el 65% de la demanda
total (que incluye industrial y comercial) y ladistribucin del consumo de la ciu-
dad es la siguiente: 68%en el rea central y zonas residenciales del casco urbano
consolidado; 10.52%en el cono norte; 9.23%en cono este y 3.38%en el cono sur.
Sinembargo,el volumende la poblacin no se correspondecon elde distribucin
de agua reforzandode esa maneraelcuadrode desigualdadesen laasignacinde
los recursosurbanos.
En 1986el total de agua necesaria (incluyendo consumo y prdidas) era del
orden de los 679millones m3. Considerando que la produccin era inferiora los
570millones, se obtieneun dficit de ms de 100millones, queestimando la mis-
ma proporcin de prdidas que en 1980 (50%),conduce a un dficit real de 45
millonesde m3.
70
El actual proyecto de recuperacin de prdidas en 1.5 m3/ scg. permitira
elevar el consumo sin necesidad de aumentar la produccin. Sin embargo la par-
lisis del Proyecto de recarga y extraccin del Rimac medio y Chilln medio que
segn el Plan Maestro de Agua, deba iniciarse entre 1981 y 1986 a un costo de 152
millones de dlares est conduciendo no slo a aumentar el dficit existente en los
prximos aos sino a imposibilitar un adecuado rcordcnamicnto urbano a partir
de] suministro de los servicios bsicos hacia las reas programadas de expansin
urbana. En lo referente al alcantarillado la cobertura del servicio es del 70% con-
centrndose mayormente en los distritos consolidados. Aunque se considera que
el servicio de agua potable es prioritario, la eliminacin de excretar constituye un
grave problema ya que no slo est sin cubrir ms de la cuarta parte de la pobla-
cin, sino que tampoco se implementa un proyecto de emergencia que proponga
dispositivos sanitarios adecuados. Casi todo el volumen de aguas servidas es des-
cargado al mar sin el tratamiento adecuado. Los colectores de Comas, Emisor
Norte, Colector Callao, Colector Costanero y Colector Surgo descargan directa-
mente las aguas usadas a las costas de Lima. Paradoja del subdesarrollo: las nicas
reas de recreacin libre y gratuita de la metrpoli son fuente de contaminacin y
cnfcrrnedades.
Los colectores que recogen las aguas servidas de Chosica y Chaclacayo se
vierten directamente (11 ro sin tratamiento previo.
2. Energa Elctrica
La generacin de energa en Lima es bsicamente hidrulica, dependiendo
por 10 tanto de las instalaciones de las Centrales Hidroelctricas. De las cuencas
del Manaro, Rimac, Santa Eulalia y Pativilca depende bsicamente el abasteci-
miento, siendo la ms importante la del Mantaro: 43% de la energa producida
proviene de all .
El consumo de energa se distribuye de la siguiente manera: 35% es domsti-
co, 43';6 industrial, 12% comercial y slo 5% alumbrado pblico. Especialmente, el
75';;, del consumo industrial es apropiado por el eje este-oeste (que incluye Lima y
Callao); el eje norte el 8% y el sur el 2.76%. Esto contribuye a la permanencia de
las industrias en sus lugares de origen a pesar de los problemas de contaminacin
y tambin orienta de algn modo los costos de la demanda de provisin de ener-
ga para las nuevas localizaciones.
Sin embargo, el problema mayor consiste en el estancamiento del desarrollo
71
energtico no slo por carencia de planes efectivos de ampliacin sino por la re-
duccin de la infraestructura de servicios como resultado de la violencia poltica
dirigida selectivamente contra las instalaciones de electricidad.
Esto configura un cuadro realmente desolador para la prxima dcada. An
si la expansin energtica fuera similar a la que hubo en el periodo 74-84, la de-
manda en 1990 es ya mayor que la oferta, sin agregar a la demanda, nuevos facto-
res tales como el proyecto de transporte elctrico masivo. Es presumible que a partir
de 1990, la regin metropolitana tenga que asistir a un racionamiento de suminis-
tro elctrico.
3. Produccin agrcola, medio ambiente y defensa de las cuencas
El rea agrcola de la provincia de Lima ha disminuido notablemente en los
ltimos 10 aos. En 1975 el rea de cultivo alcanzaba 27,500 has. y en 1986 no
excede de 18,000 has., disminuyendo a un ritmo de 1000 has. por un ao aproxi-
madamente. Los valles ms afectados son el Rimac y el Chilln por su mayor
cercana a Lima, perdiendo la provincia el peso relativo que tena en el abasteci-
miento de productos agrarios, a pesar que los valles de Lima, con otra poltica de
crdito y asistencia tcnica, podran abastecer a no menos de 2 millones de consu-
midores.
El descenso de la produccin agrcola de los valles no solo tiene importantes
consecuencias econmicas, sino que tambin arrastra una situacin ms grave con-
sistente en la construccin del ambiente ecolgico de la ciudad.
Lima ostenta el menor ndice de reas verdes y recreativas por habitante en
Amrica Latina: menos de 2 m'. frente a 8 10 en otras capitales. A ello se le
agrega la progresiva destruccin de la napa fretica que alimenta el 40% del agua
para consumo humano. El abandono del manejo racional de las cuencas y la au-
sencia de polticas de control y promocin para los valles compromete entonces no
slo el futuro ecolgico de Lima sino que absurdamente se liquida la posibilidad
de un tratamiento integral que en la perspectiva de desarrollo de la regin metro-
politana supere la tradicional dicotoma entre el campo y la ciudad. De continuar
el ritmo actual de depredacin, los valles y especialmente el Chilln desaparecern
en 10 aos.
72
4. DCII11lndll5 dc sueo y otoianiieno pOI" Ilo
Los estudiosdel Institutode EstudiosPeruanosparael PlandeEstructuracin
Urbana, permitan formular las siguientes hiptesis de crecimiento poblacional y
del suelo necesario en caso de mantenerse las mismas tendencias de expansin
urbana:
a. Caso que la tasa migratoria contine decreciendo en forma constante hasta
serneta al ao2,000: Poblacina 1996:7'200,000.
b. Caso que la migracin absoluta permanezca constante: Poblacin a 1996:
7'500,000.
c. Casoquela tasa migratoria se mantuvieraconstantey por tanto la migracin
sea mayor: Poblacin a 1996: 7700,000. De no concurrir factores cxgcnos
(aunquehoyla violencia poltica podraseruno deellos)queintervengande
un modo imprevisto, la migracin ya no sera el factor determinante del in-
cremento poblacional, Algo ms, en cualquiera delas hiptesisde poblacin
el segmento dominante es el queposeeentre 14y 29 aosy queporlo tanto
aadiriasuspropiaspresiones,en trminosdegeneracindeempleo.
En materia del suelo necesariocomo soporteparala poblacin en la primera
hiptesis, se demandaran no menos de 10,COO has. distribuidasentrelas Pampas
de Carabayllo, valle bajo del Chilln, valle medio del Rimac y las Pampas de
Manchay.
La tercera hiptesis comprometera la anexin de no menos de 13,000 has.,
que se sumaran al valle medio de Chilln y las Pampas de San Bartolo, El
valledel Rimac desaparecera completamente,afectandoel usoconjuntivode
las aguas del Chillny Rimacas corno la prdidade factibilidad del aprove-
chamicnto ele las aguas subterrneasdebidoa la depredacin dc los valles y
cuencas.
n. LA GESTIONMUNICIPAL34-85YLAS NECESIDADES DELDESARRO-
LLOURBANO.
1. Diagnsticodela gestin heredada
Luego de 12 aos degobierno militar, en 1981 ccupa la Alcalda de Lima el
73
Arq. EduardoOrrego, mediante proceso electoral, representando a una tendencia
populista devenidaen conservadora.Sugestin inicialaasuncinde responsabili-
dades de planeamiento y urbanismo, recibiendo la delegacin de funciones que
antes estaban en manos del Ministerio de Vivienda. Delegacin tarda, hay que
precisarlo, respecto a otras ciudades del continente, especialmente en lo que res-
pecta ala constitucinde una real yefectiva autoridad metropolitana,que tuviera
competenciassininterferenciassobrelasfuncionesdel desarrollourbano.
Lagestin 81-83no pudo avanzar demasiado en la revisin y actualizacin
de los documentos vigentesquesealaban las lneas rectorasdel desarrollo urba-
no. No pudosentarpropiamentelaspautasde una gestin municipal de cara a los
nuevosproblemasde la ciudad,sino ms bien administrarsituacionesy conflictos
con planes urbanos que provenan deuna lectura de la ciudad y sus tendencias,
que los procesos sociales ya haban rebasado. El ms importante de estos docu-
mentos urbanos era el "Plan de Desarrollo Metropolitano 67-80", que intentaba
racionalizar el crecimiento de la ciudad. Elaborado en 1967,fue posteriormente
actualizado para extenderse hasta el perodo 77-90. Empero dicha actualizacin
reposaba bsicamente en las premisas originales de los aos '60 que ya haban
dejado de tener vigencia. Las mayores observaciones pueden resumirse de la si-
guientemanera:
a. Basaba el desarrollo de la ciudad en un modelo econmico que supona un
crecimiento constante de la inversin privada (y tambin pblica) sin inter-
pretar los efectos de la crisis econmica originada a partir de los '70. La
visin de la ciudad moderna industrial-dependienteno se concret. Aligno-
rar, el Plan de Desarrollo, las manifestaciones de la crisis econmica y la
terciarizacin de la economa urbana, insista en apostara un crecimiento de
los sectores primarioy secundariocon sus respectivos supuestosen trminos
de inversin, espacio y generacin de empleo sin contar con las garantas
paraello.
b. ELplan noestaba acompaadode polticasurbanasespecficasen campos tales
como:mercadode tierras,usodelsuelo,servicios,vivienday transporte.
c. ElPlan careca de unaAutoridadMetropolitana:haba un divorciototal entre
las propuestasde planeamientoylasdecisionesde administracin.
d. Elmercado inmobiliario era en la prctica elgran regulador del suelo y elGo-
bierno Local,en parte consintiendo o simplementeatado de manos, selimitaba
74
adartrmitealos diversosrequerimientosquesele presentabanreducindo-
se a ser administradorde la zonificacin. Los planes de la ciudad valoraban
algunas reas y localizaciones en detrimento de otras. Se alentaba la expan-
sin urbana hacia aquellas zonas de mayor rentabilidad como los valles del
Rirnac y Chilln provocando las inversiones de los servicios pblicosbajo la
mismaorientacin.
e. No incorporaba la tendencia creciente de los sectores ms pobres de la ciu-
dadquefinalmentevenanrealizandoun urbanismopopular,conflictivo para
laciudad,peroreal, aespaldasy despechode todoslos planes.
Las insuficiencias del PLANDEMET (nombre con queconoci el Plan de De-
sarrollo) empezaron a hacerse evidentes cuanto un creciente nmero de agentes
urbanosimpusieronsuspropiaslgicas sencillamenteignorndoloodirigiendo su
capacidad de gestin y fuerza a esquivar los inconvenientes queles representaba
elPlan.
Debe destacarse sin embargo que a pesar de ser el PLANDEMET una pro-
puesta que sencillamenteestableca un arreglo territorial indicativo de la localiza-
cin y naturaleza de las funciones urbanas, tuvoel mritode plantearun esquema
vial capazde adaptarse a diversos requerimientos del crecimiento metropolitano.
Paradjicamente no dispuso de lo instrumentos pertinentes para preservar y pro-
tegeralgunasde las seccionesviales sealadasmsimportantes.
En conclusin, se haba producido un divorcio irreversible entre la realidad
Urbana, los procesos sociales y los documentos vigentes normadorcs del desarro-
llo urbano. Esta situacinhaba generadoprocesosqueera imperativoenfrentar:
a. Oc un lado un crecimiento urbano prcticamente inmanejable. Ms del 50%
de las acciones se daban a espaldas de los planes y no solamente en los
distritos y asentamientos pobres. Los barrios consolidados de la ciudad, ha-
ban hecho tambin de la regularizacin un trmite normal, por el cual lo
irregularse legalizaba. Los planes vigentes haban sido totalmentedesborda-
dos y de alguna manera slo los grupos con acceso al poder haban podido
hacerprevalecersus propiosinteresesy demandasllegandoa orientarel cur-
sode algunasinversionespblicasmsimportantes.
Losgruposmsvulnerablessocial y econmicamenteno estabanpresentados
75
nien las normasnien las propuestas.
b. De otro ladoel modelode gestiny decisiones,estaba totalmenteatomizado.
Las competenciasmunicipalesenfrentabanun vaco frente a laausenciade la
debidadelegacinyrecursos.
Laautoridad metropolitana no tena fuerza frente a la invasinde fuerosporparte
del Gobierno Central; tampoco para eregirsecomo rbitro de los conflictos urba-
nos y defensa del bien comn. Menos para ser un autntico conductor de la ciu-
dad.
2.NuevoEnfoque
2.1 El Plan como instrumento y nocomo meta
Desde el inicio de la administracin municipal 84-86 se tuvo la conviccin,
que era necesario proceder a una modificacin del PLANDEMET (Plan de Desa-
rrollo Metropolitano, procedentede sucesivasadministracionesdesde1967)resca-
tandoaquellos planteamientosque permitieranan, atenderlos reclamos urbanos
ms apremiantes.
Sin embargo, haba consenso que las modificacionesno se dirigan a corregir
insuficiencias sino a iniciar un nuevo concepto de planificacin urbana que incor-
poraselaparticipacinciudadanacomo cje.
La ciudad de Lima requera de una nueva propuesta de desarrollo que tam-
bin recogiera las necesidades ms apremiantes (Plan de Emergencia) pero que
igualmente interpretara sus tendencias. Una propuesta de esta naturaleza no po-
da ser concebida como una meta a alcanzar. No propona ser "una fotografa a
futuro a la cual la ciudad deba parecerse"; sino ms bien una herramienta de
gobierno en manos del Alcalde, para poder tomar decisiones que defiendan y
promuevanlos interesesde laciudaden su conjunto.
Se trata, no de un modelo, sino de un modo de hacer planeamiento que
confirme al aparato administrativo el rol de instancia ejecutora de las polticas
urbanas.
Este nuevo enfoque tena claridad en el rol instrumental de un Plan, que
llegara a comprometer determinadoscomportamientosprioritariosal conjunto de
componentes del proceso urbano. Ycomo tal,sealar las responsabilidadesen dicho
76
proceso: quC' debieran adems ir acompaadas de la correspondiente autoridad
para el cumplimiento de los fines y metas. Hasta hoy, algunosde los ms impor-
tantes instrumentos necesarios para la ejecucin de una propuesta integral dede-
sarrollo no estn bajo la autoridad responsable del Plan. Porque indudablemente
esta an en juego el ejercicio del poder sobre el gran escenario urbano que es la
ciudad. No slo el poder ejercido para conducir o elevar la renta del sucio de
determinadasreas, sino tambinpararccapturaralgnprotagonismopoltico me-
diante coyunturales ofertas metropolitanas, de las cuales posiblemente el "Tren
Elctrico" presidencial es la ms singular. Haba consenso en que es insuficiente
tener la responsabilidad si no se tiene la correspondiente autoridad. Por lo tanto,
estos instrumentos, que debieran ser sub-sistemas de un sistema mayor que per-
mita una intervencin integral y no parcial en cualquiera de las reas hacia las
cualesestn dirigidos,carecende la instanciaquegaranticesu aplicacinplena.
Podramos ilustrarlos siguientes ejemplos: ElGobierno Local es responsable
de calificarel uso del suelo,sin embargono puededeterminarsu fielcumplimien-
to social pues no puedeexpropiar. ElPlan proponela localizacin de los volme-
nes de poblacin creciente y orienta la expansin urbana, pero no puede garanti-
zar quelos serviciosbsicos (agua, energa, transporte, comunicaciones) lleguen a
ellos pues an no interviene en las Empresas de Servicios Pblicos, tal como 10
sealala Ley de Municipalidades.ElPlanotorga incrementode valora determina-
das reas pero no puede recuperar la plusvala urbana. En fin, era importante
entonces,situarlos esfuerzosde esta nuevapropuestaal interiorde un perodode
transicin y que podra ser definido como la construccin" de un espacio propio
para una incipientey an fragmentada autoridadurbana.
2.2 Siete Principios Bsicos
Las reflexiones anteriores condujeron a la definicin de 7 principios bsicos
para la rcclaboracin del Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima, quearticula-
ban el comportamiento y tendencias de los agentes urbanos y sealaban pautas
paralas tcnicas de plancamentoquedebanemplearse.
A. Afirmacin del Gobierno Local
El Plan se define desde el punto de vista ms amplio como afirmacin del
Gobierno Localparaelservicio preferentede las mayoras. Alolargode estesiglo,
los Gobiernos Locales han visto devaluadas sus facultades y atribuciones para
ejercersu autoridad frentea la ciudad. Aunquelaley ha otorgado responsabilidad
77
a los Municipios para gobernarefectivamente y conducirel desarrollo de suscir-
cunscripciones,el podercentral ha recortado sucesivamenteel accionar municipal en
reastan importantescomo losservicios pblicos, transportes,usos del suelo,etc.
Los Municipios deben recuperar las funciones y facultades que la Constitu-
cin otorgacomocondicinesencial parapoderplanificary orientarel crecimiento
de laciudad.
B. El mbito del Plan es la jurisdiccin de la Provincia.
Elmbitodel Plan Metropolitanoes la totalidad del territorio de la Provincia
de Lima (incorporandola Provinciadel Callao). Por ello es fundamental la recupe-
racin para el fuero municipal de la administracin y planeamiento de los servi-
cios pblicos urbanos as como el control sobre los usos del suelo urbano y rural
de las cuencas de las provincias de Lima y Callao. Esto inscribe al Plan en una
estrategia reivindicativa frente al Gobierno Central conducente a la efectiva des-
centralizacindel poderde decisin.
C. El Plan debe ser entendido como un Acuerdo Social
Definido, desde el punto de vista msamplio como la afirmacin de un Go-
bierno Local al servicio preferente de las mayoras, el Plan debe ser entendido
como un AcuerdoSocial,en lamedidaque sus accionessern dirigidashacia diversos
actoresurbanoscon interesesinclusocontrapuestos.
En tanto acuerdo, debe saber establecer una base de consensos para la im-
plementacin de las polticas en el corto plazo y para la ejecucin progresiva de
las metasdirigidasa un plazomayor.
D. Las conquistas de los sectores populares deben mantenerse.
Loslogrosy reivindicaciones ms importantesde los sectores urbano-populares
debern estar presentes como parte medularen el Acuerdo Socialque el Plan repre-
senta. En buenacuenta, lasreivindicacionesmayoritarias"no senegocian" y aspectos
tales como el saneamientofsico-legal, incorporacinde las organizacionesa lasdeci-
siones, acceso a losserviciospblicosbsicos, participacin de las organizacionesciu-
dadanasen la definicin de prioridades, reservasde suelos con factibilidad de servi-
cios para un uso social, etc. deben componer estructuralmente la elaboracin del
Plan.
78
E. Administracin y planeamiento son aspectos articulados y complementarios
El Plan considera y plantea un sistema en el cual Administracin y
Planeamiento constituyen una unidad articulada que acta mediante un conjunto
de Programas operativos. La administracin es la instancia ejecutiva del pla-
neamicnto y por lo tanto debe ser descentralizada y con participacin de otros
agentes del desarrollo urbano.
F. El Planeamiento debe ser panicipatorio
Las metodologas de planificacin tradicionales y vigentes se correspondan
con estructuras cerradas de anlisis y propuestas. Es indispensable indagar y apli-
car mtodos y sistemas que garanticen la presencia de las expresiones organizadas
de la poblacin. Un plan participativo debe ser realizado "desde abajo" como una
efectiva garanta para que los agentes urbanos mayoritarios puedan ver efectiva-
mente reflejados sus intereses. Ello implica adems una efectiva delegacin de
facultades a instancias menores e intermedias y el diseo de rganos adecuados
de interrelacin y representacin entre las organizaciones ciudadanas, gobiernos
distritales y gobierno provincial. En una ciudad como Lima en la cual ms del 50%
de los procesos urbanos son ajenos al titular del desarrollo urbano y ms bien se
consolidan de facto, es fundamental conseguir no slo que la administracin mu-
nicipal se transforme en el ejecutor vlido, sino que las voluntades ciudadanas se
expresen en el Plan.
G. Debe reconcepiuaizarse la nocin y el valorde los plazos en el planeamienic
Metodolgicamente, los denominados largos plazos o imgenes meta debe-
rn ser rcformulados. Se asume que el dinamismo de nuestras formaciones socia-
les, as como el peso estructural de los factores externos al desarrollo urbano (con-
traccin de las inversiones privadas y pblicas, precios de exportacin dependien-
tes, crisis poltico-econmica interna, ausencia de polticas nacionales de efectiva
descentralizacin mientras la regionalizacin an es un proyecto inacabado y con-
tradictorio, finalmente el enorme impacto de la deuda externa), le restan toda
seriedad y validez a los esfuerzos por construir una supuesta imagen alcanzable
en el largo plazo; no existe ninguna garanta para ello. Lo central consiste en
identificar las tendencias dominantes, interpretndolas dinmicamente. En concor-
dancia con lo anterior se procedi a una revalorizacin de los cortos plazos y de la
atencin a los problemas inmediatos y de contingencia (Plan de Emergencia). Es-
tos deben inscribirse en una perspectiva integral del futuro urbano de la ciudad,
79
sin subordinarlas medidas, urgentesal pre-requisito de estar en posccinde una
imagenfinal y acabada de laciudadpara tomardecisiones.
Serecusaquella metodologade planificacin urbana que no fuera capazde
suministrarorientacinparaatendera los problemasmscrticosde la ciudad, en
los plazos (3aos) que encierran a una administracin municipal en la ejecucin
de susdecisiones.
III. CONOCIMIENTO DE LAS TENDENCIAS DOMINAr'II1ES DE LA RE-
GIONMETROPOLITANA
1. Las Hiptesis
Un insumo fundamental parala nuevapropuestade estructuracinurbanalo
constituy la identificacin de los procesos y tendencias ms intensos que tenan
lugaren la regin metropolitana,incorporandolarelacinde sta con el fenmeno
generalde urbanizacinen elpas.
Esto dio lugara la elaboracindel siguientecuerpode hiptesisquepermita
interpretar las dinmicas fundamentales de la ciudad, sobre las cuales y con las
cualestendra factibilidad un nuevoplande desarrollo.
a. Lima continuar entrampada en el juego de corrientes y fuerzas de la
centralidaddifcilesde contrarrestaren el corto y mediano plazo. Influyenen
esto, la forma como se ha desarrollado el mercado nacional y el sistema de
decisiones imperanteen el Estado para administrar el pasy adquirir repre-
sentacin ("todoo casi todo pasaporLima"), se resuelvesolo en Lima o para
lacapital como sifuera todo elpas. (LaLeyde Titulacinde PueblosJvenes
(24513del 31.5.86),por ejemplo, de los 120das era sencillamente imposible
de ser adecuada a las realidades administrativas de Chimbote o Ica; se dio
para todo elpas, pensandonicamenteen Lima). Sesumaa esto la debilidad
seculardel GobiernoLocalquerecin en los ltimosaosempiezaa erguirse
en autoridad urbana, incompleta sin embargo porla propia voluntad centra-
lizadoradel GobiernoCentral.
b. La forma que ha adoptada la estructuraeconmica del pastiendea reforzar
el papel del espacio de Lima en el desarrollo nacional. Existen economasde
escala que no se obtienen en otras regiones. Si bien la industria y el sector
terciario modernono absorbenel volumenms significativo del empleo,est-
80
mulanotros tipos deactividades. Seampla el crculo de la demandaqueno
podr ser satisfecha con la produccin interna. Seimportan no slo insumas
y maquinaria, sino tambin alimentos, generndose un crculo de importa-
cin que obliga a exportar paraobtener divisas paraimportar atendiendo el
mercado limeo. Lima no es el eje de exportacin mssignificativo, sin em-
bargo, factores tales como laconcentracineconmica,magnitud de la pobla-
cin, centralizacin y volumen de la administracin pblica, le otorga pre-
eminenciapolticasobreotrasregiones. Losrequerimientosdedivisasconsti-
tuyenentoncesunasuntopolticode primeraimportancia.
c. Sepuedesostenerquelos problemasy horizontescrticosanteriormentedes-
critos, se agravarn en los prximosaos. Las necesidadesdevivienda,ener-
ga, transporte, servicios bsicos, no podrn ser cubiertos con el ritmo de
inversionesquehuboen elperodo 1980-85.
Lageneracinde nuevospuestosdetrabajo no provendrprioritariamenteni
la deindustria, agricultura, minera o pesca en la regin metropolitana. Los
sectores primarios han perdido importancia y dadaslas tendencias, la segui-
rnperdiendo.
Elsectorsecundarioatraviesa porunacrisis de recuperacin muylenta apo-
yndose en la existencia del empleo temporal. Por otro lado su importancia
relativa es baja en relacin a la captacin de la PEA. El secundario, con baja
inversin de capital y escala casi familiar, protegido en la marginalidad del
acoso administrativo y tributario del estado estara surgiendo, localizado en
las zonasde expansinurbana,como unsegmento vigorosoy significativoen
la generacin de empleo. Sin embargo,el nico sectorque muestra unritmo
expansivo y cada vez mayores el terciario no tradicional. Lima es y seguir
siendo paradjicamente el ncleo industrial msimportantede unladoy la
sub-reginde mayorpeso en elterciario,de otro.
d. Especialmente,la tendencia anterior, se expresa en eldesarrollo vivo de acti-
vidades econmicascon baja inversin de capital pero con uncosto de crea-
cin de empleo que no excede los 500 a 1000dlares por puesto de trabajo,
situadas al margen de las tramitaciones formales y de las previsiones de la
zonificacin oficial. Se localizan en las reasde expansin urbana Norte, Sur
y Este de la ciudad tendiendo a retener un porcentaje de la PEA altamente
significativo.
81
Losestudiosdel Institutode EstudiosPeruanosparael Plan de Desarrolloen
las reas de poblacin y empleo registraban ya la gravitacin creciente del
empleoautogenerado,en las diferenteszonasde expansin: el cono Este pre-
sentaba una tendencia predominante a la ampliacin del sector de produc-
cin informal (VitarteySanJuan de Lurigancho)integrandocasi al45%de la
PEA;en elConoNorte,la tendenciapredominanteeshacia eldesarrollode la
actividadcomercial con incipienteparticipacindel rea deproduccininfor-
mal, comprometiendo a un 40%de la PEAlocal, mientrasen el Cono Sur se
configura una tendenciade desarrollode servicios, comercio y recientemente,
con el impulso al Parque Industrial de Villa El Salvador, la generacin de
actividades productivas, incorporando un significativo 45% de la poblacin
en condicionesde trabajar.
e. En el casco consolidado se confirm la tendencia de restriccin de la gran
industriay disminucinen la inversindel capital fijoen elsectortradicional
verificndose ms bien la ampliacin del sector terciario moderno constitu-
yendouncorredorde uso intensivo Centro-Sur(Lirna-Lince-Miraflores)en el
rea consolidada compuesto por actividades de servicio privado y de admi-
nistracin que se enfrentan an a restricciones normativas por la actual
zonificacin.
2. Consideraciones finales sobre el Desarrollo Urbano de Lima
a. La ciudad de los aos 80 no tiene similitud con la ciudad que orient los
criterios de desarrollo de los planesoriginadosen los aos sesenta. Eldina-
mismo del crecimientode Lima ha permitidoelascenso (ycada)de procesos
urbanos quetenan antesuna importancia marginal (como laactividad urba-
nizadorade los sectores populares)o protagnica(como los propietariosagr-
colas).
Como ya se seal anteriormente, los planes de desarrollo vigentes haban
asumido un modelo de inversine industrializacin basadoen la sustitucin
de importaciones sobre el supuesto de la inversin privada protegida porel
Estado. Esta nohaba respondidonien volumen,nien lageneracinde pues-
tos de empleo, a las expectativas. Contrariamente, haba surgido una nueva
economaen la ciudad quedeba ser tomada en consideracin al formular el
desarrollo de Lima, consistente en una importante oferta de actividades de
produccinde servicios y que detentanhoy una gran vitalidad. Este proceso
82
b.
c.
d.
de terciarizacin de la economa tiene requerimientos espaciales especficos
tales como la coexistencia de usos residenciales con usos productivos y co-
mercial; est vinculado al desarrollo de actividades de produccin basadas en
el surgimiento de pequeas empresas, en gran parte de artesanos. El denomi-
nado "sector informal urbano" de la economa tiene una importancia crecien-
te en la absorcin de empleo y nos presagia un tipo de impacto espacial muy
diferente a las previsiones de los aos 70. Mientras que a 1975, el SIU repre-
sentaba no ms del 35% de la PEA, puede afirmarse que hacia 1986, se haba
incrementado hasta alcanzar un 45%.
Asimismo, el futuro de Lima en el corto y mediano plazo no puede inspirarse
en supuestos de inversin econmica sifnificativa y cosntante. las presiones
descentralistas son cada vez mayores como parte de una opcin de desarrollo
ms racional y democrtica. Esto quiere decir que las inversiones en infraes-
tructura y servicios, por ejemplo, debern asumir una racionaldad ausente
hasta hoy. Las inversiones pblicas en Lima y Callao no debern estar ajenas
de una precisin del rol de las ciudades intermedias hacia las cuales debiera
dirigirse parte de la economa del pas as como del probable proceso de
regionalizacin, precisamente para dotar tambin de una logica "nacional" al
desarrollo de Lima.
La dimensin que la presin de Lima y sus problemas posee en la demanda
nacional as como el peso de las actividades econmicas que en ella se reali-
zan, hace necesario pensar en los problemas de Lima sin perder de vista las
necesidades de desarrollo del resto del pas. Las dinmicas generadas en Lima,
pero adems el enorme peso poltico y electoral que ejerce el escenario lime-
o, promueven la peligrosa tendencia a seguir concentrando no slo los re-
cursos privados sino tambin la inversin pblica en ella.
En tal sentido es necesario reorientar los programas de inversin, buscando
que estos coincidan con temas cuya prioridad es consensual y se condigan
adems con una propuesta integral de desarrollo para Lima y Callao.
A lo anterior debe agregarse, que las transformaciones que la ciudad requie-
re, demandan plazos de inversin relativamente cortos, a riesgo que la ino-
portunidad, acabe asignando a las soluciones, magnitudes que compromete-
ran la economa nacional.
La infraestructura de la ciudad estuvo diseada en lo fundamental para una
83
ciudad de 2 millones de habitantes,y las sucesivasadministracionesurbanas
no asumieron los volmenesdedemanda derivadosde su vertiginoso creci-
miento. La expansin urbana en la prctica no tuvo grandes lneas de desa-
rrollo, sino ms bien, adicin de pequeas polticas, que llegaron general-
mentedetrsdehechosconsumados.
IV. LA PROPUESTA DE ESTRUCTURACION URBANA
1. Conceptualizacin
Sehabasealadoqueel Plan es un instrumentoy no un fin;una herramienta
de gobierno de la ciudad, indispensable para administrar y orientar las nociones
del biencomny elconceptode desarrollo queacuerda unasociedad urbana. Por
esa razn tambin se precis que el Plan es un Acuerdo Social que pactan las
diferentes fuerzas polticas presentes en el Gobierno Local. Y adems, que este
Plandebera permitirla incorporacindelas ms significativascorrientesque"ha-
cen la ciudad". Solo as podra garantizarse el cumplimiento de sus propuestas:
mediantela coincidenciaentrela ciudad real ylaciudadadministrada.
Lo anterior implica definir en primerlugar los rangos de intervencin y las
responsabilidades. Es decir, los niveles y formas de relacin entre autoridad y
responsabilidad urbana.
ElPlande Desarrolloproponacuatronivelesqueinteractuabanentres,pero
poseana su vez rangos propiosde administracin, planeamiento y decisin: Me-
tropolitanoydeSub-Regin Urbana,Inter-distrtal, DistritalyComunal.
Eldocumento orientadorquedefinelas responsabilidadesde intervencines
la Estructuracin Urbana yel Plan de AcondicionamientoTerritorial dela Provin-
cia.
El Marco Normativo en el cual la Estructuracin se aplica esta constituido
porelSistemade Administraciny PlaneamientoMetropolitano.
Es importanteindicarsin embargoquesibien, tanto la LeydeMunicipalida-
des como el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, sealaban que el Go-
bierno Local es responsable del Plan Integral de Desarrollo, diseando las polti-
cas, estrategias, programas y proyectos de desarrollo social, econmico y fsico
espacial, en el caso de la capital, la voluntad centralizadora del Gobierno Central
84
represent en los hechos el mayor obstculo para articular planes, polticas e ins-
trumentos. Porejemplo, los intentos dela Gestin 84-86 para integrarlas decisio-
nes sobre los servicios pblicos de modo tal que hubiera coherencia entre los
planeamientosdedesarrollo urbanoy la infraestructura quelos hace viables, fue-
rontotalmenteinfructuosos.
Finalmente, se propona, como estrategia darinicio a una era indispensable,
iniciarla efectiva descentralizacindela estructura urbana, estimulandola concu-
rrencia de factores hacia la consolidacin de una tendencia ya en formacin: las
Sub-regiones urbanas Norte, Este, Sur y Centro que incluye el corredor Lima-
Callao. Estassub-regiones integranadems lascuencas de] Chilln, Rimac y Lurn,
respectivamente. Municipios consolidados y en proceso de consolidacin coordi-
naran sus opciones de desarrollo respectiva administracin e inversiones en su
Junta de Planeamiento y dispondran de equipamiento intcr-distrital, tal como
Centro de Acopio, Terminal Terrestre, Empresa de Limpieza, Administracin de
agua y alcantarillado, entreotros. Las sub-regiones urbanas seran el instrumento
mseficienteparareorientarunaopcinde desarrollodemocrticaydescentralista
en Lima,ybasedeunfuturoGobiernoRegional.
Ques EstructuracinUrbana?
Como ya se seal anteriormente, la concepcin de desarrollo urbano adop-
tada, se corresponda con un procesoy un modo de decisiones antes que con un
producto final al cual la ciudad debera acomodarse. Los planes fsico-espaciales,
tan reclamados poralgunos sectores, no son sino guas queexplicitan los efectos
espacialesesperadosde las distintasactividades.
En ese sentido nos pareca ms prxima la idea de Estructuracin Urbana,
entendiendo como tal, un sistema que propone un conjunto deintervenciones de
administracin y planificacin, que condicionan el diverso grado, el lugar y la
funcin que deben cumplirlos componentesidentificadoscomo estratgicosen la
estructura urbana.
Indudablementeeste comportamiento no es mecnico oautnomo; tiene que
ser inducido mediante las polticas, programasy proyectosemanadosdel Gobier-
no Local y de los otrossectoresquedebenconcurriral plandedesarrollo.
Tenamos claridad, empero, queen el perodo de transicin y afirmacin del
espacio de la autoridad la vigencia de la propuesta de la estructuracin estaba
85
condicionadaa la consolidacindela autonoma (y eficiencia) del Gobierno Local,
que implicaba culminarel proceso dedescentralizacin de funciones. Para ello se
plante como indispensable, disponer de un adecuado cuerpo de instrumentos
susceptiblesdeintervenirsobrelas tendencias.Sin instrumentosningunapropues-
ta disponedelas mnimasgarantasquellevarsea cabo: estosson precisamenteel
nexo entreadministraciny planeamientoparael desarrollo urbanode Lima radi-
c precisamenteen la fragilidad del cuerpoinstrumentalad-hoc para llevara cabo
las propuestas.
La EstructuracinUrbanaqueelConcejo Metropolitanoaprob porunanimi-
dad en 1986, estaba dirigida a consolidar un proceso que se haba puesto en mar-
cha y que otorgaba a la administracin urbana el protagonismo necesario para
desarrollar las polticas y programas del Plan, as como para la creacin de las
condicionesmsfavorables parala actuacindelos sectoressocialesy econmicos
queconcuerdancon su definicinsocial.
2. Objetivos centrales y decisiones de pianeamienio
2.1 Orientar el crecimiento urbano de acuerdo a una programacin y clasifica-
cin del sueloy las inversiones.
Interes disponer de una definicin del suelo de expansin (tanto urbano
como el stock agrcola) para los prximos 10 aos no slo en trminos de uso y
demanda,sino de su adecuacina un tratamientointegraldeciudad. Se debieron
maximizar los recursos y el efecto de las inversiones para atender no slo los
dficitsacumulados~ p r t de los cualesya no puedenser atendidosen laszonas
consolidadas-e- sinode un nuevohorizontepoblacional.
Para ello el Plan plante una clasificacin que comprenda: 1) Suelo Urbano,
2)Suelo Urbano programado,3)Suelo Urbanono programado(reservas),4)Suelo
no urbanizable; establecindose adems los instrumentos del sistema de adminis-
tracinmunicipalquepermitierala revisindel Planquincenalmente,demodotal
que pudiera darse seguimiento y evaluacin de las metas y las tendencias. Se
proponeporprimeravez unaintegracingradualy articulada dela ocupacindel
sueloa las polticasdeinversinintersectorial.
2.2 Producirun reforzarniento de las tendencias de localizacin y desarrollo de
las reas econmicas marginales y que debern ingresar a un proceso de
formalizacin. Se pretenda de este modo revalorar el capital reinvertido,es-
86
timulando el aumento de inversin y retenery ampliarlos puestosde traba-
jo,modificandogradualmenteel carcterde alojamiento dormitorio.Se plan-
tearonlas siguientesdecisionesdeplaneamiento.
a. Intensificacindel uso del sueloresidencial yno residencial mediante:
1) Incremento del uso mixto (vivienda + comercio + produccin) y amplia-
cin del stockinformaldeviviendasde alquiler.
2) Rcforzarniento de la tendencia econmica de desarrollode actividades
comercialesy de serviciosmedianteunaReglamentacinespecial paralos
Corredoresen las reasde expansinNorte, Este y Sur.
b. Localizacin deCentrosde Acopio interdistritales quecomporten un sistema
metropolitano Norte-Este-Sur y que se integren a una red intcrdistrital de
distribucincon los centrosdeabastecimientozonal.
c. Implementacindel sistema de Terminales parael transporte interprovincial
y regional que implicaba la localizacin del terminal terrestre---central en el
rea Centro-Estey sub-terminales en las reas nortey sur- que tendieran a
reforzarel desarrollo de los corredoresen las reasdeexpansin.
d. Culminacin del sistema de Vas Principales y Colectoras
expansinque cumplierancon:
en las reas de
1)
2)
3)
Incorporacinprogramadade nuevasreas.
Integracinal sistema metropolitanodeservicios.
Articulacin interna facilitando el desplazamiento de la PEA que realice
actividadeslaboralesen las mismasreasdeexpansin.
e. Reserva de reas para equipamiento de la zona de expansin urbana para
equilibrar los dficits de las reas ya consolidadas. Estas reservas incluyeron
las reas necesariasparala recreacin metropolitana permanentede veranoe
invierno.
f. Diversificacin del suelo productivo mediante la incorporacin de reas de
uso agropecuario intensivodirigidaspreferentementea apoyarlas demandas
delos sectoresde menoresingresos.
87
g. Incorporacin a la estructuracin urbana de las infraestructuras de apoyo a
las estrategias de supervivencia que integran las iniciativas de Comedores
Populares,Vaso de Leche, CentrosdeMadres,educacininfantily otras.
2.3 Incrementarlos valoresderenta absoluta y diferencial del suelo tendiendo a
uniformizar las potencialidades de ocupacin del mismo. Las polticas de
inversin de los servicios pblicos debern articularse preferentementea las
expectativasdel uso del sueloderivadasdel Plan.
La nueva clasificacin y compatibilizacin de usos fue dirigida a permitir
posibilidades de construccin segn el tamao del lote y zona de
estructuracin.
Se pretenda alcanzar de este modo un progresivo incremento de densidad
de todasaquellasreasquecuentancon serviciosbsicos.
2.4 Reforzaryorientarlas tendenciasactualesde concentracinde actividadesen
las estructuras urbanas consolidadas, mediante las siguientes decisiones de
planeamiento:
a. Ampliacin y reforzamientodelas condicionesespecialesde localizacindel
sector terciariomodernoen elejecentro-sur(Lima Monumental-Miraflores)y
sub-eje Este-Oeste (Av. Aviacin- Av. Brasil) considerando una reglamenta-
cin especial tanto paralos Corredorescomo el Area Central. Esto considera-
ba Programasde Mejoramiento Urbano(en reascomoBarrios Altos, La Vic-
toria, El Agustino y otras) y medidas de proteccin (en la Ley de Arrenda-
miento)al pequeopropietario.
b. Incrementodela densificacinen las reasresidencialesdebaja densidadpor
tamao de lote y reforzar la intensidad del uso de suelo residencial y no
residencial deimpactodistrital (en reascomoMagdalena;Pueblo Libre, San
Miguel).
c. Completarlas accionesinicialesen el Area Monumentalqueconstituyeronel
PlandeEmergenciadirigindolas hacia su gradual habilitacincomo rea de
identidadyanimacinsocial cultural.
88
3.Las Polticas para la Estructuracin Urbana
El Plan identific reas (o sectores) cuyo desarrollo se consider indispensa-
ble parainduciralalcancedelas metasplanteadas.Estasreassonsiete:
1) SueloUrbanoy Agrcola,
2) Vasde transporte
3) EquipamientoUrbano
4) Infraestructuradeservicios
5) Vivienda
6) Apoyoala generacindeempleoy estrategiasde subsistencia
7) Gestinyadministracinurbana.
Estas reas dieron lugar a la formulacin de un conjunto de Polticas para
articular los objetivos a los programasespecficos deaccin. Asimismo se dise
inicialmenteun Plande Emergencia paraatenderlas demandascontingentes. Pen-
sarnosqueen las reasantessealadasconcurranlos msimportantescomponen-
tes sobre los cuales era posible tener ingerencia directa desde la gestin del Go-
biernoLocal ybajo el actual marco legal; se identificaronArcasquesiendoimpor-
tantes, tales comoporejemplola Coordinacin Inter-scctorial paralas inversiones,
simplemente no se desarrollan porque sus condiciones de existencia no estaban
garantizadasni siquieraa un nivel elemental.
V. PLAN DE EMERGENCIA
ElPlandeEmergenciafue unaestrategiaparaenfrentarlos problemasidenti-
ficados como contingentes. Aprobadoen 1985porunanimidad en el Concejo Me-
tropolitano, como la. Etapa del Plan de Estructuracin comprendi 6 Programas
de accin que evitaron que lo urgente se convirtiera en una serie de iniciativas,
aisladaseinconexas:
1. Reorganizacin Administrativa, que integr en una sola Secretara de Desa-
rrollo Urbanotodaslasfuncionesycompetenciaspropiasdelagestin urbana.
2. Reestructuracindelasreasdeexpansinmediante:
Orientacindel crecimiento urbanohacia las zonascriazascon factibilidad de
serviciosen lasreasde SanJuande Lurigancho-Chosica,Atc-Vitartc,Puente
Piedra,CarabaylloyVillaMara del Triunfo.
89
Creacin de un stock de suelo municipal mediante la reversin de adjudica-
ciones que esta la.etapa comprendiaproximadamente5,000.Has.
Control,defensa yestmulo productivo (encoordinacincon elMinisterio de
Agricultura y los Concejos Distritales) de las cuencas y las zonas agrcolas
intangibles de los Valles del Rimac, Chilln y Lurn detenindose el avance
depredadorque devorabaaproximadamente1,000Has.porao.
Preservacineintangibilidad de lasreasdedicadasaEquipamientoUrbano,
infraestructurade servicios, derechode vasyparqueszonales.
3. Polticas de ViviendaMunicipalySaneamientoFsicoLegal.
Realizacin de losProgramasMunicipalesde Vivienda en lasreasde expan-
sin Norte-EsteySurcomo partede un nuevomodelode crecimiento urbano
y ocupacin del suelo alternativo a las invasiones basado en la co-gestin
Municipio-poblacin organizada: Frente Unico del Chilln, Laderas del Chi-
lln, Arenal de Canto GrandeyHuaycn.Estos Programasde Vivienda estu-
vieron dirigidos a beneficiar aproximadamente a 25,000familias, vale decir
aquel volumende alojamiento demandadoanualmenteen elrea metropoli-
tana.
Plan de Titulacin cuya la. Etapa deba alcanzar a 47,000 lotes y la 2da.
completarla entregade 100,000ttulos. Posteriormentea la titulacin se pro-
cedera alaDeclaratoria de Fbricadelasconstruccionesde manera expeditiva.
4. Plan de Vas de Transporte que modificaba el Plan Vial en las reas de Ex-
pansinUrbanaorientadoa la priorizacindel TransportePblicode pasaje-
ros, teniendo no slo a atender las demandas de viaje Norte, Este-Centro y
Sur-Centro,sinoaarticularentreslasreasde expansin.
Priorizacindel Sistema de TransporteRpido Masivo Vitarte-Callao (en co-
ordinacinconelGobiernoCentral).
5. Recuperacin del Area Central de la Ciudad, en su funcin de servicio. Con
ella coincidieron polticas de reordenamento del comercio ambulatorio as
comolapuestaen valor de losespaciosde uso socialycultural.
90
6. Transferencia de Funcionesa los ConcejosDistritalcs,enlasreascorrespon-
dientesa:
ElaboracindePlanesUrbanosen concordanciacon el Plandedesarrollo.
Control Urbano
OtorgamientodeLicenciasdeConstruccin
Litigiospormejorderecho
Remodelaciny mejoramientourbanoenAsentamientosHumanos
Cambios de zonificacin de acuerdo a los Planes Urbanos de distritales en
aquellasreasqueno afectenel SistemaMetropolitano.
De manera de construir un Sistema de Administracin y Planificacin de
DesarrolloUrbanoPermanente.
VI. LAS POLITICAS
A. Polticas de Suelo
1. Orientacindel crecimientobajo una programacindesueloquedefina pla-
zos, metas y factibilidad de servicios, mediante la siguiente clasificacin de
CategorasdeSuelo:
a. SueloUrbano.
Incluyea todasaquellasreasquecuentanconlos serviciosmnimosdeagua,
desage, electrificacin de vas, o aquellasqueestn comprendidasen reas con-
solidadas por la edificacin de unmnimo de dos tercios de su superficie en las
condicionesqueel Plandetermine.
b. SueloUrbanizableProgramado
Correspondea los terrenosqueel Plandetermina como aptospara serurba-
nizadosy quedebenserhabilitadosen unplazodeterminadoporel Plan.
c. SueloUrbanizableno Programado.
Comprende aquellas reas de reserva que pueden ser objeto de habilitacin
siemprey cuandocuentenconaprobacindeproyectosintegralesquecontemplen
la factibilidad de servicios.
d. Suelono Urbanizable
Est referido a aquellasreasqueel Plan no incluye enningunodelos tipos
91
anteriores y comprende los terrenos destinados a la explotacin agropecuaria, la
expansin agropecuaria futura, proteccinecolgica ypaisajstica, defensa de fau-
na y flora, zonas arqueolgicas, zonas inhabilitadas, zonas mineras, etc. (Estas
categorassedetallaneneltextocorrespondientealasBasesde Acondicionamiento
Territorial).
2. En concordancia con 10 anterior, deba implementarse los sistemas legales y
normativos (Leyde Suelos y OrdenamientoUrbano y Leyde Control Urba-
no) que posibilitaran la accin municipal para establecer plazos obligatorios
en el proceso de habilitacin y construccin en los suelos urbanizables pro-
gramados.
3. Restriccin y control de los factores que contribuyen a la segregacin espa-
cial, modificando las normas referidas al coeficiente de construccin y a los
usosdel suelo:
a. Homogenizando el coeficiente de construccin en todas las reas de
estructuracin, condicionndolo preferentemente al tamao del lote no a su
localizacin.
b. Facilitando normativamenteeluso mixtodel territoriourbano de laMetrpo-
liconelfinde reducirlaespecializacinde reas.
4. Consolidacin de la Empresa Municipal Inmobiliaria - Banco de Tierras
(EMILIMA)para permitireldiseo e implementacinde los mecanismosde
intervencindel GobiernoLocalen elmercadode tierras:
a. Ampliandolaoferta del suelo y controlando laespeculacindel suelo habili-
tado.
b. Garantizando la reserva de suelos para la implantacin del equipamiento
metropolitano einterdistrital.
c. Conduciendolaexpansinurbana.
5. Incremento de uso de la infraestructura adecuada y en los corredores de
transportepblicoyvasarteriales.
a) Instrumentandolaestructuracinurbanaatravs de dispositivoslegales como
92
la nueva Ley de Arrendamiento y Reglamento de Construccin de la Provin-
cia de Lima, que promueva un uso ms intensivo del suelo al incrementar su
densidad. Esto se hara prioritariamente en aquellas reas que cuentan con la
infraestructura adecuada y en los corredores de trasporte pblico y vas
arteriales.
b) Proponiendo y desarrollando nuevos patrones de asentamiento a los sectores
de menores ingresos que incorporen las inversiones para la creacin de em-
pleo y la modificacin progresiva del tamao del lote, incrementando la den-
sidad con baja altura.
e) Alentando mediante la normatividad, crdito y tributacin 1'1 participacin
de la actividad privada en la Estructuracin yen el Regl'1mento de la Provin-
cia de Lima, cuando el potencial de la infraestructura y servicios instalados
as lo demanden.
6. Recuperacin del uso de los espacios deteriorados y en proceso de deterioro,
implementando las siguientes acciones:
a. Desarrollo de progr'1mas de saneamiento de reas de concentracin de
tugurios, quintas y viviendas en deterioro, a travs de sistemas de cogestin
con la participacin del Gobierno Local por intermedio de sus agencias de
propietarios e inquilinos.
b. Preservacin del espacio urbano monumental, mediante:
b.l El impulso y apoyo a las instituciones relacionadas a la preservacin del
patrimonio histrico de la ciudad, fomentando una efectiva participa-
cin ciudadana.
b.2 El establecimiento de la obligatoriedad del propietario de inmueble de-
clarado monumento a conservar.
b.3 Lneas de crdito para asegurar la conservacin.
bA La eliminacin de la declaratoria de "Estado Ruinoso".
c. Ley de Control Urbano que penalice la privatizacin de los espacios pblicos
tales como derechos de vas, parques zonales y equipamiento en general.
93
d .Impulsar una Ley de Renovacin Urbana que fije estmulos y responsabilida-
des en la recuperacin de reas y no slo inmuebles decadentes, poniendo en
valor su u tilidad social metropolitana.
7. Restriccin y control del incremento de actividades y funciones de carcter
metropolitano en el rea del casco monumental.
a. Estimulando el desarrollo y localizacin de actividades terciarias y de servi-
cios en las reas de expansin.
b. Localizando equipamiento metropolitano complementario con los Corredores
Norte y Sur, que promuevan el desarrollo de actividades afines al sector
comercial y de servicios.
8. Preservacin e incremento de la renta de las reas agrcolas intangibles:
a. Desarrollando Proyectos de inversin multisectorial (Muni-cipalidad-Minis-
terio de Agricultura) que permitan ampliar la frontera agrcola de la provin-
cia e incrementar la produccin y productividad de las reas actualmente en
cultivo.
En trminos generales se propona alentar un portafolio de cultivos no tradi-
cionales en el Valle del Rimac, y reforzar la produccin de productos alimen-
ticios en los Valles del Chilln y Lurn, que pudieran integrarse a una red de
productores organizados con participacin de los Gobiernos Locales.
b. Orientando el mercado de productos alimenticios a travs de sistemas alter-
nativos que liguen al pequeo productor agropecuario con las organizaciones
de consumidores (FOVIDA, Comedores Populares, Organizaciones de Vaso
de Leche) mediante sistemas concordados de comercializacin. Fomentar la
organizacin de la demanda especialmente en los sectores ms vulnerables
econmicamente.
c. Priorizando y programando la utilizacin de eriazos en las reas de expan-
sin para el desarrollo agropecuario, utilizando los recursos de las aguas
servidas de los colectores Norte y Sur.
d. Formulando programas intersectoriales de inversin para la dotacin de ser-
vicios de infraestructura bsica en los centros poblados rurales y reas 2SrCO-
94
las con el fin de mejorar las condiciones de vida y apoyar a los sistemas de
produccin,quedebieranincorporarla creacin de pequeaagro-industria.
B. Poliicas de Vns y Transpcrte.
1. Optimizacin de la red vial existente, complementndola, con el fin de crear
un sistema que homogenicela accesibilidad al conjunto del territorio urbano
provincial:
a. Clasificando la red vial a un sistema arterial colector y local dirigido a rcla-
cionaradecuadamentea lossectoresde msalta concentracinpoblacional.
b. Orientacin de los programasde inversin de las vas arteriales y colectoras
queestaban comprometidasconel sistema de transporte pblico, con la fina-
lidad de integrar las reas perifricas de la ciudad, continuando con la con-
formacin dela redvial en ejecucin comopartedel Plande Emergencia.
2. Orientacin del uso delas vas, deacuerdo con la jerarquizacindelasnece-
sidades de los servicios pblicos utilizando la programacin de la
implementacindel SistemaVial como partedela estrategia queincorporaba
nuevos territorios consolidando suelos parcialmente ocupados, con el fin de
contribuira complementarel equipamientoen lasreasdeficitarias.
3. Inicio del sistema de transportemetropolitano formando unconjuntointegra-
dodediversos mediospblicosyprivados.
a. Dando la mxima prioridad a la implementacin del sistema de transporte
pblico, optimizando la red vial existente con un diseo adecuado para la
instalacin de un servicio de transporte rpido masivo para un demanda
futura prevista.
b. Potenciando a ENATRU (Empresa Estatal de Transporte) y empresas consti-
tuidasa fin de fomentar su participacin en el transporte colectivo depasaje-
ros,aplicandoel FondodeRenovacindel Parqueautomotor.
c. Integrando la ruta Sur-Centro del Transporte Elctrico (AATE) al Sistema de
TransportePblico.
d. Racionalizacin del sistema de rutasdeservicio pblicode transporteurbano
95
de pasajeros, en coordinacin con la Secretara Municipal de Transporte Ur-
bano.
e. Desarrollode alternativasde utilizacinde las rutasdel ferrocarril Este-Oeste
(Callao-Vitarte) para el servicio pblico de pasajeros intcgrndolo al sistema
de transporte metropolitano. (Existe ya el derecho de va reservado y ofertas
de financiamiento a travsde comerciocompensado).
4. Racionalizarelsistemade transporteinterprovincialde carga ypasajeros.
a) Conformando un sistema terminal central intcrprovincial de pasajeros y
subcentralesen los conos NorteySur conectadoscon loscorredoresde trans-
portemasivo.
b) Estableciendo un circuito vial para el transporte de carga diseando normas
para su circulacin.
C. Polticas de Equipamiento Urbano
1. Diseo e implementacin de sistemas legales y normativos quc, de un lado
garanticen la preservacin de las reas propuestas para el equipamiento ur-
bano metropolitano en elcorto, mediano y largo plazo, y de otro fijar plazos
y condiciones para la ejecucin de los proyectos con la intervencin de
EMILIMA.
2. Impulso a la constitucin de empresas municipales y/o comunales para la
implementacin de los servicios pblicos complementarios referidos prefe-
rentemente a las Estrategias Populares de Subsistencia y a la provisin de
infraestructurabsica mediantetecnologasapropiadas.
3. Priorizacin de las reservas de reaspara equipamientode las nuevaszonas
de expansin, tratandode disminuirlos dficits existentesen las reasaleda-
as consolidadaseinternndolasadecuadamentealared vial.
4. Incrementoa travs de la normatividad, de los aportes para elequipamiento
en las habilitaciones urbanas dc manera que guardcn una adecuada relacin
con la poblacin aservir. Los nuevosaportesse fijarn mediantecoeficientes
referidosa metroscuadradospor habitante.
96
5. Definicin con la Secretaria de Servicios a la Ciudad de la priorizacn y
localizacindela redde mercados, micro-mercadosyCentrosdeAcopio,por
conos integrados a una red de transporte pblico, instrumentando a travs
de EMILIMA la reserva dereasparasu implementacin.
6. Control de las reas de recreacin pblica extraurbana metropolitana de in-
vierno y de verano promocionando la creacin de servicios y centros de es-
parcimientopblico.
D. Polticas de Infraestructura de Servicios
1. Preservaciny aprovechamientodelos recursoshdricosde las cuencasdela
Regin Lima conformndose para el efecto una Autoridad nica donde se
propuso la representacin del Sector Agricultura, CORDELIMA, ELEC-
TROUMA, SEDAPAL, el Municipio de Lima, el Sector Minera y el Sector
Industria.
2. Orientarla inversin de las Empresas (ELECTROLIMA y SEDAPAU dentro
de las perspectivas del Plan deDesarrollo, priorizndolas por reas progra-
madas.
3. Acelerarla ejecucin de las obrasdeemergencia,comola construccin de los
51 pozos programados por SEDAPAL, la rehabilitacin de pozos programa-
dosy la ampliacindela cobertura.
4. Ejecutar a corto plazo los esquemas propuestos de extraccin y recarga del
acufero y su evaluacin a fin de confirmar su eficiencia y programar sus
ampliacionesa medianoy largoplazo.
5. Elaborarun Programil de Emergencia queinvolucreaccionesy nuevas tccno-
logas par;: resolver el problema dela eliminacin de excretas yaguasservi-
das de los Asentamientos Humanosconsideradosen los proyectos de habili-
tacin progresivay en las reasde expansinurbana.
6. Realizar un reordcnamicnto de las reas contribuyentes, en funcin del creci-
miento de la ciudad. Rernodelar los colectores y emisores teniendo en cuenta
que los nuevos asentamientos podran resolver su problema de eliminacin de
aguasservidasindependientemente,con tecnologasapropiadas y en acuerdoo.l
laconformacinde lassub-regionesurbanas(Norte,Este,Sur yCentroCallao).
97
7. Integrar los cdigos y normasde infraestructura de agua, desage y energa
un Cdigo nico incorporado al Nuevo Reglamento de Construccin de la
Provinciade Lima. (este ltimo queddefinidoen sus BasesGenerales).
E. Poiiticas de Vivienda
1. Orientacin del desarrollo de los Proyectos de Habilitacin Progresiva hacia
un patrn de ocupacin urbana que configuraba un nuevo modelo e expan-
sin, con utilizacin ms racional eintensiva del suelo, incorporandocriterios
de economa urbana queoperaban sobre la expansin urbana en funcin del
impactode loscostosde losserviciossobre laciudad.
2. Desarrollarcon el Sector Vivienda modelosde organizacin de empresas po-
pulares dirigidas a la satisfaccin de los problemas del habitat en cogestin
con el Municipio, Fortalecerlas experiencias piloto de losProgramasMunici-
pales de Vivienda, como alternativa al patrn de crecimiento espontneo e
inorgnico.
3. Concertacin de las inversiones municipales dando prioridad a la interven-
cin de las Empresaspopularesde hbitat.
4. Recomendar la constitucin del Banco Municipal de Vivienda para el apoyo
financiero ycrediticioalos programasde autogestin.
F. Polticas de Apoyoa la Generacin de Empleo y Estrategias de Subsistencia
1. Incorporacin de los distintos tipos de servicios y/o reas de produccin
autogenerada en el marco de las estrategiasde supervivencia a la estructura
y normatividad urbana (Comedores Populares, Vaso de Leche, Empresas
Autogestionarias,pequeostalleres yotros).
2. Implementar sistemas alternativos de abastecimiento popular ligando a las
organizacionesvecinales con los pequeosproductoresagrcolas en sistemas
concordados de mercadeo. Fueron constituidas redes y asociaciones de con-
sumidorescomo instanciasestatalesfactibles de relacionarsedirectamentecon
elproductorde las cuencasde Lima, obviandolascadenasde intcrrnediacin.
98
G. Polticas de Gestin y Administracin Urbana
1. Incorporacin en la estructura de decisiones del Gobierno Local Metropolita-
no y distrital de instancias ciudadanas segn sus niveles de integracin al
proceso dedesarrollo urbano, seanestasdecarcter funcional y/oterritorial.
Se constituyeroncuerpostantodedeliberaciny consultacomodeejecucin.
2. Implementar, continuar y profundizar la descentralizacin de la gestin y
administracin urbana a travsderganos, tales como las Juntas de Planea-
mientointerdistrital.
3. Delegacinde funciones y competenciasdeescala local y distrital en materia
deurbanismo,a los ConcejosDistritalcs.
4. En concordancia con lo anterior, transferencia de recursos tcnicos y econ-
micos a los distritosparacapacitarlosen la asuncindesusnuevasresponsa-
bilidades. Se consider una fase previa que implic la eleccin y apoyo a
ConcejosDistritalcspiloto,correspondientea las sub-regionesurbanasNorte,
Estey Sur.
5. Crear el Sistema de Planificacin y Administracin Urbana, que establezca
las diferentes atribuciones y responsabilidades del Gobierno Provincial, Go-
biernosDistritalcs,JuntasdePlaneamicnto, OrganizacionesVecinales y otras
instanciasciudadanasqueelSistemaestimeconveniente.
VII. BASES PARAELMANEJODEL SUELOEN ELACONDICIONAMIENTO
TERRITORIAL
Oc conformidad con la Ley Orgnica de Municipalidades le compete a la
Municipalidad Provincial planificar el desarrollo integrar del territorio de la pro-
vincia normandolas accionesde acondicionamiento territorial.
Para tal efecto, la propuesta dela gestin municipal adopt una calificacin
de reas ms precisa de lo establecido por la Ley para permitir un control ms
adecuado a lascondicionesespecficas dedesarrollo local. La Ley deSuelo, cuyas
bases se detallan ms adelante,contempla la recalificacin del suelo, subdividien-
do a la Provincia de Lima en zonas diferenciadas cuyas caractersticas son las
siguientes:
99
A. Zona Urbana
Constituda por tierras urbanizadas que cuentan con los servicios mnimos
de agua,desage,electrificacinyvas yporaquellaqueestnconsolidadasporla
edificacinde al menosdosterceras partesdesu superficie.
Incluyeislas rsticascalificadascomo sucio urbanizablcprogramado,lascuales
estarnsometidasa plazosperentoriosde urbanizacinno superioresa5aos.
Esta zona, para los efectosde control del uso y la ocupacindel sucio, queda
subdividida en reas de estructuracin urbana conforme a lo especificado en el
itemcorrespondiente.
B. Zona Llrbanizable Programada
Constituida por tierras eriazas, agrcolas, zonas de defensa nacional y terre-
nos de denuncios mineros, esta zona esta destinada a absorber la expansinurba-
na prevista para 1996, debiendo por lo tanto ser urbanizada en el plazo mximo
de 10aos.
Incluye islas urbanascalificadas como sucio urbano en las cuales sin embar-
go el Municipio no se responsabiliza porla prestacinde los serviciobsicos.
La zona urbanizableprogramadaquedasubdividida en dos partes:
a. Zona Urbanizablcprogramadaal 91
b. Zona Urbanizablcprogramadaal 96
Enla zona urbanizable programadaal 91 la urbanizacin estarcondicionada
a un plazoperentoriomximode 5aos.
No sern permitidas las habilitaciones rsticas ni las concesiones para fines
de explotacin minera.
En esta zona las reas que se urbanicen pasarn automticamente a la califi-
cacinde suelourbanoincorporndosea la zona urbana.
En la zona urbanizable programadaal 96no sern permitidas las habilitacio-
nes rsticas. Los AsentamientosHumanosqueall se produzcanespontneamente
100
en plazo inferiores a los 5 a10S sern calificadoscomo islas urbanas y no tendrn
derecho en ese lapso a servicios pblicos prestados por el Municipio, las zonas
urbanizablcsprogramadasquedansubdivididaspara los efectos de controldeuso
y la ocupacin del suelo, en reasde estructuracinurbana conformea 10especifi-
cadoen el itemcorrespondiente.
C. Zona Urbanizaoie no programada
Constituida por tierras criazas. agrcolas, zonas de defensa nacional y terre-
nos de denuncios mineros. Esta considerada, esencialmente por sus condiciones
topograficas. como rea factible para absorber expansin urbana posterior a 1996,
debiendo estar sujeta su incorporacin futura al rea urbana a estudios de
factibilidad de servicios. En esta zona no se permitirn habilitaciones urbanas. Se
permitir la implementacin de proyectos especficos de reforestacin, de recrea-
cin extra-urbana,de habilitacionesrsticasyde explotacinminera condicionada
a plazosycondicionesespecficasde explotacin.
D. Zona No Urbanzable
Constituida por tierras agrcolas, cerros, playas, mrgenes de ros y quebra-
das,reasde defensa nacional y terrenosde denunciosmineros,y esta destinadaa
la proteccindel medioambientey de las reasde cultivo.
En esta zona no se permitir la urbanizacin. La zona no urbanizablc esta
dividida en 4reas:
1. Arca Agrcola Intangible Destinadaexclusivamenteal uso agrcola, admitien-
do la conformacin de Centros Poblados Rurales (CPR) conforme a 10esta-
blecidoen la Ordenanza respectiva.
2. Arcasde Reserva forestal y de proteccin y preservacindel medio ambiente
y de zonasarqueolgica.
Destinadasa la implantacindeproyectosespecficosdeforestacin decuen-
cas yquebradasy de zonasarqueolgicas.
3. AreasdeRecreacinExtra Urbana
Destinadaa la preservacinde playascomoreasde uso pblico irrestricto y
101
a proyectos especiales de habilitacin para fines de recreacin.
4. Arcas No Aptas para fines urbanos
Arcas de cerro destinadas prcfcrcncialrnente a la explotacin minera, a pro-
yectos especiales de forestacin y a la eventual implantacin de industria
pesada de alto nivel de riesgo ciudadano y/o ecolgico.
VIII. NUEVA ESTRUCTURACION URBANA
La Estructuracin t.rbana se plante, de un lado como una sntesis actual del
crecimiento metropolitano, donde se definan los dementas mas importantes y
relevantes que caracterizaban una tendencia de ocupacin del sucio, y de otro
lado como un instrumento de programacin y desarrollo de la imagen objetivo de
la ciudad.
Estos elementos bsicos pueden ser aquellos sobre los cuales el Municipio
tiene o dcbcr:a tener control y manejo, tales como Jos recursos fundamentales de
la ciudad: suelo. agua, energa, etc. o aquellos componentes fsicos que la articu-
lan:
1. Patrones oc Asentamiento.
2. Localizacin de la actividad terciaria.
3. Localizacin de actividad industrial.
4. Sistema 'vial y de transporte.
S. Reserva de .ircas de equipamiento.
La Estructuracin urbana actual, representaba en e! plano No. 2, evidencia las
condiciones especificas de desarrollo metropolitano de Lima, en trminos de una
alta segregacin espacial de actividades de un patrn extensivo de ocupacin, de
densidades extremadamente bajas. que determina elevados costos para la dotacin
de servicios pblicos.
La evaluacin de la norrnatividad vigente permita concluir que esta se vena
constituyendo en un factor adicional de segregacin espacial de las actividades,
condicionando la ciudad a un modele de ocupacin altamente centralizado, exten-
sivo y heterogneo en cuanto a las condiciones de accesibilidad a los servicios
colecti vos.
102
Asimismo, tal normatividad no incorporaba las tendencias ms recientes del
sector informal, las cuales exigen el establecimiento de una normatividad compati-
ble con los patrones de asentamiento respectivo.
Con el propsito de corregir tales defectos, el Plan de Desarrollo Metropolita-
no propuso una nueva Estructuracin Urbana que constituira la base para la
planificacin de las acciones del Gobierno Provincial en lo que respecta al control
de los patrones de asentamiento de las actividades industriales y terciarias, y en la
programacin de obras viales y de infraestructura de servicios.
En lo que respecta a la programacin de inversiones, sta debera tener en
cuenta las propuestas del Plan Vial y del Equipamiento Metropolitano, priorizando
las obras de acuerdo a las perspectivas de expansin urbana y la estrategia de
implementacin de la Estructuracin propuesta.
Para los efectos del uso y ocupacin del suelo, se propuso que las zonas
urbanas y urbanizablcs programadas de la Provincia de Lima Metropolitana se
subdividan en AREAS DE ESTRUCTURACION diferenciadas, conforme los per-
metros que figuran en los planos correspondientes y la calificacin discriminada
de la cual se da detalle en el Anexo.
1. Los instrumentos del Plan
Los instrumentos constituyen los medios de carcter econmico-financiero,
tcnico-legal y de gestin y capacitacin que posibilitan la realizacin de las polti-
cas. Sin instrumentos no hay implementacin. Precisamente, la deficiencia de los
planes y propuestas anteriores fue la carencia de las herramientas ad-hoc para
tomar las decisiones que indicaban las polticas respectivas.
An hoy, tal como ya ha sido subrayado anteriormente, el Gobierno Local no
tiene consigo las llaves necesarias para poner en marcha las formulaciones de
desarrollo que acuerde.
El Plan de Estructuracin Urbana, por primera vez, defini aquellos instru-
mentos tanto de carcter municipal como gubernamental (que se traducen en or-
denanzas y leyes respectivamente) indispensables para intervenir en funcin a los
objetivos y metas acordadas, sobre la ciudad.
Se prioriz la elaboracin de los siguientes dispositivos legales:
103
a. En el mbito nacional: Reglamento de Construcciones para la provincia de
Lima, Ordenanza de Urbanizaciones Populares y Ordenanza sobre Mejora-
mientoy RenovacinUrbana.
b. Enel mbito nacional: Leyde Suelos y OrdenamientoUrbano, Leyde Arren-
damientode PrediosUrbanos.
2. Bases para elSistema dePlanificacin yAdministracin Urbana delaGestin Mu-
nicipal.
1. Elsistemade PlanificacinyAdministracin Urbana de laGestin Municipal
estableca:
a. Las relacionesorgnicasentrelaplanificaciny laejecucin de las accionese
inversionesmunicipales.
b. La correspondenciaentrecontenidosde los planesylaorganizacinycapaci-
dadde losOrganosMunicipalesde Ejecucin.
c. La concurrenciade losrecursosmunicipalespara laejecucin de los planes.
2. Serealizaba en lossiguientesniveles de desagregacin:
a. Nivel Metropolitano
b. Nivel lnterdistrital
c. Nivel Distrital
d. Nivel Comunal
ElNivel Intcrdistritallo constituan (enelcaso de los distritos comprendidos
en los Conos) las Juntas Distritales de Planeamiento y en el caso de los dems
distritos, Comisiones Interdistritalesinstitudasparael tratamientode asuntoses-
pecficos de naturalezacomn.
Las Juntas Distritales de Planeamiento eran una instancia de coordinacin,
integracin, prestacin de servicios especializados que no podan ser asumidos
paracadadistritoyde realizacinde proyectosde carcterinterdistritalno Metro-
politano.
ElNivel Comunal correspondeal nivel de relacin ms frecuente, mscerca-
104
no y de mayor cornplcmcntacin funcional del Gobierno Municipal con la pobla-
cin organizada.
Cada uno de estos niveles tuvo atribuciones, responsabilidades y recursos
complementariosconlos dems,delimitadosy diferenciadosde acuerdoal mbito
de su jurisdiccin.
3. Fueron propuestos los siguientes trminosde relacin entre Municipios y las
Organizacionese Institucionesvinculadasal Desarrollo Urbano:
C\):c;l'Stil'li en la ejecucin de ,)gunos proyectosy acciones municipales, part-
cipacin en la elaboracin. seguimiento y evaluacin de los planes de dcsa-
rrollo municipal y dilogo institucionalizado en el plancamicnto y solucin
de Jo"problema"propiosdel Desarrollo Urbano.
lnclusin de sus acciones e inversiones como componente" de los Planes de
Desarrollo Municipal, elaborando sus planes operativos en concordancia y
compatibilidadcon estosplanes.
c. La" EmpresasEstatalesde ServiciosUrbanosConcordancia ycompatibilizacin
de susinversionesy accionescon las dela Municipalidad mediantecoordina-
cin obligatoriaen el procesode planificacin,formulacin presupucstal.con-
trol y evaluacinde 1,1 ejecucin de105 planes.
d. Las dependencias del Gobierno Central con funciones vinculadas ,,1 Desarro-
llo Urbano de Lima.
Convenios y acuerdosespecficossobrecada asunto en queexiste concurren-
cia de funciones, atribuciones() responsabilidades.
4. Se estableci que los planesde desarrollo son el instrumento fundamental de
la Cestin Municipalque:
a. Organizan e integran las funciones y acciones de todos los rganos de lnea,
i l P ~ Y y .iscsor.imionto del Municipioyel de las EmpresasMunicipales.
105
b. Establecer los trminos de compatibilizacin de las acciones e inversiones
municipalesy de las EmpresasEstatalesdeServicios Urbanos.
c. Establecer mediante la asignacin presupuesta! los trminos de compensa-
cinen la disponibilidadderecursosa los distintos MunicipiosDistritales.
d. Establecer mediante sumetodologa deelaboracin laconfrontacin y com-
patibilidad de la norrnatividad y orientacin de nivel metropolitano con los
requerimientosypropuestasdelNivel DistritalyComunal.
e. Establecen los trminosy alcancesdela cogcstiny participacinde la pobla-
cin or:;alz<1da en las accionese inversiones muuicipalcs.
5. Se estableci la elaboracin de los planes de desarrollo para los siguientes
plazos:
a. Plal1L'S de \1ediano Plazo
b. PlanesTriauualcs
c. Planes Anuales.
6. Se estableci que estos planesdeben realizarse en cada caso para los siguien-
tes mbitos tcrritonales:
a. Ambito Metropolitano
b. AmbitoIntcrdistrital parael caso delos Conos.
c. Ambito Distrital.
IX. l'\OTA FI:\"AL
Han transcurridocasi 6aosde la experienciaqueoriginaeste texto. Quedan
an frescas las innumerables acciones que materializaban un nuevo estilo de ad-
ministracin de la ciudad. Una nueva atmsfera haba recreado la vigencia delos
urbano ysu gestin; lo urbano entendidocomo mbito deconcertacionesydistri-
bucinde oportunidadespara encontrarnuestras propiasalternativas. Era el prin-
cipio, pero la ciudad haba iniciado la recuperacin deuna importancia perdidao
desconocida. Si concordamos en que la validez de un Plan no estriba slo en su
probabilidad futurista sino fundamentalmente en la capacidadparasealarorien-
tacionesy alternativasal cursodelascorrientesy fuerzas de unasociedad urbana;
para situarse como parte del proceso de cambio social y no al margen, podemos
106
afirmar sin temor a equvoco que la propuesta de Estructuracin Urbana para
Lima -con todas sus limitacioncs- conserva la vigencia de una herramienta de
gobierno adecuada an, para diagnosticar adecuadamente y enfrentar los proble-
mas que ha acumulado hasta hoy la ciudad. La crisis econmica y social obliga a
preguntar cmo debiera redistribuirse sta, en y una ciudad con tantas desigual-
dades, y tambin obliga a precisar nuevas opciones de desarrollo y reformular la
relacin misma entre el Estado, los Gobiernos Locales y los usuarios.
Hoy en da, uno de los efectos de las crisis es la inconsistencia precisamente
de las decisiones para enfrentarla, la interrupcin de las iniciativas, desarticulacin
de los proyectos entre s, avalando ms la neurosis de un sistema cada vez ms
alejado del bien comn.
Las estrategias para conducir el desarrollo de la regin urbana que represen-
taba la tercera parte del pas implica buscar consensos indispensables, entre todos
los agentes del desarrollo, respecto a temas cuya magnitud y demanda estn ms
all de la circunstancial predisposicin partidaria para enfrentarlo y del efmero
paso por el poder municipal.
La gestin del Gobierno Local 84-86 defini nuevas reglas de juego a partir
de las cuales cuestiones como la participacin ciudadana, eficiencia en el manejo
de los recursos urbanos y modernizacin del aparato municipal tuvieron lugar,
para demostrar que por ah se puede integrar la ciudad oficial y la ciudad infor-
mal, en un nuevo tipo de proceso urbano.
La perspectiva que otorgan estos 6 aos de distancia sobre la gestin urbana
84-86, nos ratifican hoy en la necesidad de un Acuerdo Urbano (uno de los princi-
pios bsicos del Plan) ms all de las singularidades partidarias, como el nico
camino para conducir la ciudad. Especialmente en los presentes momentos en los
que el mercado y el ncoliboralismo pretenden erigirse en los grandes orientadores
de la convivencia urbana. Las reglas de mercado no podrn ser las que protejan a
los sectores ms vulnerables de la sociedad ni tampoco las que potencien el enor-
me caudal que representan las iniciativas ciudadanas articuladas. Sumado a ello,
la indispensable pacificacin y el enfrentamiento a la pobreza que el pas y la
capital requieren para que las ciudades sean los adecuados espacios de oportuni-
dad y desarrollo solo se podrn alcanzar en la medida que el proceso de urbaniza-
cin y el proceso de democratizacin caminen juntos.
107