ESTUDIO DE CASO

LA CREACIN DEL INSTITUTO NACIONAL DE

EVALUACIN EDUCATIVA DE MXICO
Un modelo de institucionalidad mixta, como experiencia de
gobernabilidad en los sistemas educativos.





Coordinacin General: Gustavo F. Iaies
Coordinacin de proyecto: Martn Legarralde
Autor: Fundacin Mexicanos Primero
(Ricardo Araiza, Adriana del Valle, David Caldern, Lorenzo Gmez-Morn, Cintya Martnez)
ABRIL 2007

RED DE INTERCAMBIO DE EXPERIENCIAS ENTRE FUNCIONARIOS
EDUCATIVOS DE AMRICA LATINA

Este Programa se financia con fondos otorgados por el EPDF (Education Program
Development Fund) a travs del Banco Mundial.


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ndice

1. Resumen Ejecutivo 3

2. Presentacin del caso: La Creacin del Instituto Nacional de
Evaluacin Educativa de Mxico 11
2.A Razones que han motivado el estudio. 11
2.B Contexto histrico poltico. 11
2.B.1 Crecientes demandas sobre la transparencia
y la rendicin de cuentas 16
2.C Motivos que llevan a decidir la inclusin del tema en
la agenda. 17
2.D Diagnstico de la Situacin en el momento en que
el tema fue incluido en la agenda. 19
2.E Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y
fundamentos del mismo. 20
2.F Descripcin y anlisis de las principales estrategias
y lneas de accin. 22
2.G Principales alianzas dentro y fuera del ejecutivo. 28
2.H Principales adversarios dentro y fuera del ejecutivo. 29
2.I Principales reacciones a la implementacin del INEE 30
2.J Anlisis del impacto alcanzado. 33
2.K Evaluacin de aciertos y errores. 34
2.L Lecciones aprendidas. 39

3. Referencias 47
3.A Referencias documentales 47
3.B Referencias testimoniales 47








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ESTUDIO DE CASO: LA CREACIN DEL INSTITUTO
NACIONAL DE EVALUACIN EDUCATIVA DE MXICO


1. Resumen ejecutivo

-Tema del estudio:
Creacin del Instituto Nacional de Evaluacin Educativa de Mxico.

- Motivos que llevaron a la realizacin del estudio:
La incorporacin de otros actores de la sociedad civil a un rgano de gobierno, le
han dado a la Secretara de Educacin Pblica, la posibilidad de amortiguar
algunas de las presiones tradicionales que sufren las polticas educativas en el
pas.

- Motivos que llevaron a decidir la inclusin del tema en la agenda de la SEP:
Demandas de transparencia y presentacin de resultados educativos. El
evento visible que probablemente ms influy en el contexto inmediatamente
anterior a la creacin del INEE fue el gran revuelo en los medios de comunicacin
que se produjo en 1997, con varios recrudecimientos posteriores, ante el
descubrimiento de que las autoridades educativas se negaron a publicar los datos
de resultado de los estudiantes mexicanos que participaron en el Estudio
Internacional sobre Matemticas y Ciencias de la IEA (TIMSS) de 1995.

La gran capacidad tcnica preexistente no coincida con una alta legitimidad de
la informacin. El trabajo de evaluacin que se llevaba a cabo en Mxico antes de


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la creacin del INEE daba cuenta, por una parte, de un vigoroso desarrollo del
componente tcnico; por el otro lado, ni la mayora de los funcionarios federales y
estatales del sistema, ni los acadmicos, las organizaciones sociales y mucho
menos los padres y madres de los nios contaban con mecanismos que
permitieran una transferencia de informacin amigable, confiable y oportuna sobre
resultados.

- Diagnstico de la situacin en el momento en que el tema fue incluido en la
agenda
La viabilidad de esta ejecucin de poltica pblica se explica en gran medida por la
coyuntura poltica del momento, ya que el proyecto de creacin del INEE no slo
coincidi con el inicio de un nuevo gobierno, sino con un proceso de transicin,
con altas expectativas para lograr cambios y reformas en todos los mbitos, y que
en un inicio se vio como una oportunidad para impulsar reformas estructurales
junto con el Poder Legislativo. La creacin de un ente de evaluacin con mayor
independencia, apareca como una seal de transparencia en un gobierno que
intentaba presentarse como el gestor de la transicin poltica en Mxico.

- Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y fundamentos del mismo
Aprovechamiento de la transicin. El nfasis puesto en el discurso de Vicente
Fox en torno de la publicacin y difusin de resultados de evaluacin
educativa, puede ser ubicado en el contexto ms general, de transicin hacia la
transparencia en las acciones del estado, que provena de una tradicin de
opacidad en las decisiones y las polticas.

Impulso desde el nivel presidencial. Esta transicin tuvo como fuerte referente,
sobre todo al comienzo de la nueva gestin, a la figura presidencial. Estas
polticas de transparencia, accountability y publicacin de resultados formaron


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parte del conjunto general de iniciativas promovidas por el nivel de la
presidencia.

Institucin independiente y complementaria. El equipo de diseo plante que el
INEE se constituyera como un organismo tcnico, independiente y sin una
estructura pesada; que no sustituyera a la Direccin General de Evaluacin
de Polticas, sino que complementara su labor.

- Estrategia de implementacin.
Para la creacin del INEE, se consideraron dos opciones: la promulgacin de un
decreto por parte del Ejecutivo Federal o la creacin del INEE por decreto de Ley
del H. Congreso de la Unin. El proceso de consulta y lobby, lo condujo un equipo
de funcionarios de la Secretara de Educacin Pblica, diferente al equipo de
diseo. Este elemento fue fundamental en la estrategia de implementacin.
Se plante una primera etapa de debate tcnico. En el mes de abril del 2002, la
Comisin de Educacin y Cultura del Senado y su homloga en la Cmara de
Diputados, en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica y la UNESCO,
organizaron el Seminario Marco Normativo para la Calidad Educativa, con el fin de
analizar e intercambiar opiniones de especialistas convocados sobre el valor de la
propuesta. Viendo que no se daban los avances necesarios que resultaran en
acuerdos concretos para crearlo por decreto de Ley del Congreso, se decidi
avanzar unilateralmente desde el ejecutivo. El INEE fue creado finalmente por
Decreto Presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 8 de
Agosto de 2002. Se hizo coincidir la firma del denominado Compromiso Social por
la Calidad de la Educacin, suscrito y refrendado por los principales actores
educativos del pas, con la publicacin del decreto presidencial de creacin del
INEE.



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- Principales Reacciones a la Implementacin del INEE
La creacin del INEE por la va del decreto tom por sorpresa a los legisladores,
quienes se sintieron rebasados y quedaron insatisfechos por no haber logrado
mayor injerencia en el Instituto. En los meses siguientes, los senadores de los tres
principales partidos reaccionaban y sealaban que el decreto se quedaba corto en
cuanto a los alcances que deba tener la autonoma del INEE.

La actuacin del SNTE (sindicato de maestros) fue neutral, ya que desde el inicio
del debate confi que la labor del INEE no implicara gran relevancia o influencia
en las decisiones estructurales. Su incorporacin y su no-oposicin abierta pueden
ser interpretadas como resultado de un clculo poltico: mejor sumarse que
oponerse, y asegurarse de estar dentro de la Junta Directiva le permita participar
en la toma de decisiones del Instituto.

Por su parte, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE),
una expresin disidente del SNTE, manifest que la creacin del INEE formaba
parte de una poltica neoliberal que tendra como consecuencia ltima la
privatizacin de la educacin pblica. El SNTE y la CNTE en un principio
expresaron temor de que se fueran a enlistar escuelas por orden de logro
acadmico (la prctica del ranking), ya que las evaluaciones estn diseadas para
evaluar alumnos, no a la escuela. Ordenar las escuelas por logro acadmico
afirmaron- se presta a hacer comparaciones negativas que, ms que un incentivo
a la mejora, podran convertirse en un instrumento punitivo en el cual los ms
afectados seran los directivos y maestros. Por su parte, algunos empresarios
propugnaban un INEE ms ciudadanizado e insistiendo en ordenar las escuelas
por logro acadmico y publicar esos listados.



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La presin de los diversos sectores sociales que se manifestaron en pro de un
cambio de estatuto jurdico para el INEE fue cediendo, ya que se percataron que
una autonoma total no era realista en el corto plazo, y que los fines del organismo
se lograran gradualmente mientras se salvaguardase el carcter independiente
del componente tcnico.

- Anlisis del Impacto Alcanzado.
En su balance de 4 aos de trabajo, el INEE seala que sus aportaciones para
mejorar la educacin en Mxico pueden resumirse en tres puntos:

En primer lugar, las difusin de los resultados de las evaluaciones han
crecido en impacto en la opinin pblica, mejorado el conocimiento que se
tiene sobre la propia educacin;, y esto significa una mayor tensin a la
mejora de los resultados de calidad;
En segundo lugar, la presencia del INEE ha aumentado la credibilidad
sobre los resultados comunicados;
Y en tercer lugar, se observan avances en la calidad metodolgica y tcnica
de las evaluaciones aplicadas. Por su imparcialidad, el INEE es un actor
clave para que Mxico siga sometindose a las evaluaciones
internacionales.

- Evaluacin de aciertos y errores.
El INEE logr transformarse en un ente con relativa independencia, capaz de
gobernar las presiones que le podran impedir producir resultados confiables y
comunicables.
La creacin del INEE se dio como un proceso de convergencia en las
propuestas de actores que tenan diferentes puntos de partida, en el momento
clave que fue la transicin de gobierno.


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El modelo organizacional del INEE es una respuesta intermedia, en trminos
de institucionalidad mixta: ni todo el control por parte del gobierno, ni tampoco
un organismo ciudadano.
La creacin del INEE, ms que constituir una solucin tcnica para enfrentar el
problema de la evaluacin educativa y la difusin de sus resultados, es una
reforma educativa significativa porque abri un nuevo nivel de debate y accin
en poltica educativa.
La creacin del INEE gener sinergias positivas no esperadas.

- Recomendaciones.

1) Evaluar claramente los momentos de implementacin, aprovechando los
consensos existentes en momentos de transicin o circunstancias polticas
especiales.
Un aprendizaje que se puede recuperar de este caso concreto es que en el
diseo mismo de las acciones el rgimen recurra no a sus aliados tpicos
(los grupos sociales ms congeniales, las reas de propuesta de su partido
poltico de origen, su grupo parlamentario, las autoridades anteriores) ni se confe
a una consultora externa. Hay un gran potencial de xito cuando las
reformas se ciudadanizan y se expertizan en la proporcin adecuada.
Confiar en la auto-organizacin de los expertos, que se convocan y se califican
entre s, brinda fortalezas notables. Aunque debe considerarse que esos grupos
tambin se constituyen en grupos de poder, y ese elemento debe ser considerado
en su constitucin.

2) Distinguir entre la creacin de organismos y las reformas educativas
mismas, valorando la visibilidad de los temas por encima de la definitividad
de las soluciones. La institucin no es la reforma, pero sin ella la reforma no es


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posible. Nuestra tradicin en la regin est ligada a la fuerte presencia simblica
de colectivos estructurados y formales; si no se ve una o varias instituciones, es
difcil instalar un tema poltico en la comunidad nacional, por ms legtimo que sea
su fundamento.

3) Activar, desde fases tempranas, las alternativas que complementan y en
cierto modo compiten con- la institucin central. Considerando que el
establecimiento de instituciones es una excelente opcin para desencadenar los
primeros cambios, la autoridad educativa debe prepararse para lidiar con las
reacciones y, en cierto sentido, tambin encabezarlas. La creacin de organismos,
an abriendo formalmente a otros actores parte de la toma de decisiones, no
puede procesar todos los elementos de demanda. El estado debe estar preparado
para liderar el proceso de cambio, sin desprenderse de l conduccin de la
poltica.

4) Garantizar, en los temas de evaluacin, la libre publicacin de los
resultados: el punto crtico no es la autonoma, sino la transparencia. No es
posible -ni deseable- que las capacidades tcnicas de evaluacin se desarrollen
totalmente al margen de los ministerios de educacin, pues entre mayor sea la
distancia entre la toma de informacin acceder realmente a los sujetos a evaluar:
maestros, directores, alumnos- y el anlisis, o entre mayor sea la distancia entre el
evaluador y el tomador de decisiones, ms posibilidades hay de error e
irrelevancia en la evaluacin, a pesar de que el instrumento de medicin en s
mismo sea impecable en trminos tcnicos; lo fundamental est en la libre
publicacin de resultados, ms que en el estatus jurdico de autonoma.

5) Es imprescindible el buen diseo de la estrategia de comunicacin y
movilizacin social de la reforma. La instalacin pblica de la temtica, y el


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control que los medios de comunicacin hicieron del proceso, liber al estado de
arduos procesos de negociacin en corto de los temas especficos del proyecto.
En ese sentido, la comunicacin se vuelve una herramienta de gobernabilidad.







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2. Presentacin del caso: La Creacin del Instituto Nacional de
Evaluacin Educativa.


2.A Razones que han motivado el estudio:

El objetivo del presente estudio es evaluar el proceso de creacin del Instituto
Nacional para Evaluacin de la Educacin (INEE) de Mxico como un caso de
institucionalidad mixta en el rea educativa, es decir, de un organismo del Estado
que integra en su conduccin a actores no gubernamentales.

La hiptesis fundamental de la cual se parte es que la institucionalidad mixta del
INEE es la resultante de una convergencia de demandas de transparencia y
presentacin de resultados educativos -demandas que brotaron forma
independiente por grupos de muy diversa orientacin social y poltica- recogida
por el rgimen entrante del Presidente Fox como una oportunidad de confirmar su
oferta de cambio y de incorporacin social, al mismo tiempo que se pospona la
plena autonoma considerada en el diseo original. Sin embargo, el contacto con
los testimonios lleva a reconocer un proceso ms complejo del que se supuso
inicialmente, lo mismo que a aquilatar ms la solucin de institucionalidad mixta,
valorndola ya no como una autonoma incompleta, sino como una opcin con
fortalezas propias.


2.B Contexto histrico poltico



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En trminos educativos la Constitucin de 1917 responsabilizaba explcitamente a
los municipios del sostenimiento de la educacin elemental, an cuando, en su
inmensa mayora, stos eran absolutamente incapaces de gestionar y menos an
de financiar la funcin educativa ms elemental.

En 1920, Jos Vasconcelos elev a la Cmara de Diputados un proyecto de ley
que pretenda simultneamente desmunicipalizar la educacin, crear una
Secretaria de Educacin a nivel federal que pudiese trabajar en trminos de
establecer alguna coherencia al estado de cosas del momento y, al mismo tiempo,
respetar la soberana de los estados que tan celosamente era reivindicada en
esos momentos por muchos de ellos.

El proyecto vasconcelista no fue aprobado. De l slo se conserv la necesidad de
creacin de la SEP a la que se facult ampliamente para crear escuelas y legislar
sobre cualquier materia sin mengua de las soberanas estatales.

En los hechos, la SEP funcion desde ese momento y prcticamente hasta 1992
como la instancia promotora de la organizacin del sistema educativo mexicano y
como un poderoso instrumento centralizador tanto de las atribuciones normativas
como de los recursos y de la capacidad de operacin del aparato educativo.

Desde la presidencia de Obregn en adelante, Mxico se adentraba en un
proceso de reconstruccin de un aparato de Estado moderno fuertemente
marcado por la derrota de la mayora de las fuerzas polticas regionales y por la
imposicin del ejrcito nacional sobre todos sus contendientes. La tendencia a la
centralizacin no era un problema del sistema educativo, la centralizacin era un
proceso incontenible porque era el resultado de la modalidad histrica que haba


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tomado la finalizacin del conflicto revolucionario y esto era un dato que ninguna
voluntad descentralizadora pudiese revertir.

Desde el punto de vista institucional, en gran medida la tensin entre
centralizacin y descentralizacin se fue expresando paulatinamente en una
suerte de sistema educativo co-gobernado en el cual el SNTE promovi
sistemticamente una poltica centralizadora y la SEP, con distintos nfasis,
impuls con cierta regularidad medidas tendientes a avanzar en el sentido de la
descentralizacin.

Fue necesario esperar hasta 1978, en la gestin de Fernando Solana, para ver
aparecer, siempre en medio de una fuerte tendencia centrpeta impulsada por el
SNTE y diversos sectores del partido de gobierno, alguna medida orientada a la
descentralizacin del sistema educativo mexicano.

La creacin de 31 Coordinaciones Generales sitos en los estados y ya no en el
Distrito Federal constituy el primer paso hacia de una poltica descentralizadora
relativamente significativa. Los Coordinadores Generales seguan siendo
dependientes directamente del Secretario de Educacin pero disponan por
primera vez de un mbito de competencias relativamente amplio para la toma de
decisiones. Sin embargo, estas nuevas figuras desconcentradas no tenan relacin
ni de coordinacin, ni menos an de subordinacin, con las autoridades estatales.
La desconcentracin logr establecer, al menos en la norma, la legitimidad de
una autoridad estatal superior a las instancias controladas por el sindicato y, en
algunos casos, consigui efectivamente acercar las decisiones de poltica
educativa a las realidades locales.



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A pesar de intentos recurrentes por acentuar el proceso de descentralizacin a lo
largo de la dcada de 1980, continuaron funcionando en paralelo el sistema
federal centralizado y el sistema estatal recientemente creado. Pero el punto
decisivo eran las carencias financieras del intento descentralizador: la
dependencia creciente de los recursos federales para operar los centros
educativos no se detuvo, la asignacin de docentes egresados de las escuelas
normales sigui siendo catica, y las disparidades escalafonarias se hicieron ms
notorias.

El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de Educacin Bsica y Normal
(ANMEB) de enero de 1992, parece marcar el inicio de una nueva etapa en las
tensiones reguladoras de la distribucin de los recursos educativos. Dicha etapa
se caracteriza por dar inicio a un primer proceso de concertacin entre la SEP a
nivel federal y las distintas entidades federativas del pas en lo relativo a la
distribucin de los recursos y atribuciones sobre los servicios educativos.
La distribucin de competencias que el mencionado acuerdo establece intenta
distribuir con cierta racionalidad, las modalidades de intervencin de los distintos
niveles del sistema educativo.

A la Federacin corresponde regular la normatividad general del sistema, formular
los planes y programas y evaluar el funcionamiento del sistema en su conjunto; a
los estados compete operar los aparatos de enseanza preescolar, primaria,
secundaria, normal, indgena y especial. Las entidades federativas se tornan
igualmente responsables de ciertas funciones tcnicas, administrativas y
financieras, al tiempo que adquieren capacidad para proponer contenidos
programticos de corte regional.



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Para que el ANMEB pudiese funcionar, fue necesario establecer entre los dos
niveles de gobierno, el federal y el estatal, tres grandes compromisos polticos que
parecen haber sido los viabilizadores de este primer paso significativo:
- el reconocimiento del SNTE como el nico titular de las relaciones
laborales del personal docente en todo el pas,
- el acuerdo en que la SEP, desde el nivel federal, acordara la entrega de
mayores recursos a las entidades federativas y a las regiones menos
desarrolladas y donde el servicio educativo necesitase de mayores
recursos, y
- el compromiso de ambos niveles de fomentar la participacin social en el
apoyo al desarrollo de la educacin.

El cambio poltico que eclosion en Mxico con las elecciones nacionales de 2000
permite observar una lnea de fractura en aquella matriz histrica centrada en el
Estado. En el seno mismo de una sociedad atravesada por formas tradicionales de
organizacin de sus relaciones sociales, es posible observar un trnsito a
decisiones divergentes de aquellas que promovi histricamente el aparato
estatal. Se trata de una sociedad en la que los cambios se estn experimentando
con distintas velocidades. Mientras que elementos tradicionales de la cultura
mexicana se encuentran plenamente vigentes, la misma sociedad habilita el
cambio poltico despus de dcadas de continuidad. Esta situacin paradjica
resulta una oportunidad, en el sentido de que permite reconocer un punto de
apoyo para transformaciones profundas en aspectos institucionales, polticos y
educativos, pero tambin puede acentuar la fragmentacin de una sociedad
compleja y diversa.

En el seno de estas transformaciones que se vislumbran, la agenda educativa se
ve tensionada entre las demandas y necesidades de una sociedad cerrada y


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tradicional, y un proceso de democratizacin hacia una sociedad ms abierta, con
formas de ciudadana poltica plena y reconocimiento de su pluralidad cultural. En
este marco general, la modernizacin econmica y social de Mxico, acelerada en
la segunda mitad del siglo XX y acompaada por procesos de reforma estatal y de
cambio poltico al finalizar dicho siglo, fueron abriendo el espacio a la
transformacin del sistema educativo en 1992 y a su profundizacin al comenzar
el siglo XXI.

2.B.1 Las crecientes demandas sobre la transparencia y la rendicin
de cuentas.
En los gobiernos de Salinas (1988-1994) y Zedillo (1994-2000), junto con las crisis
econmicas y la mayor apertura democrtica, se fue instalando el mandato de la
planeacin nacional documentada y publicada, con su correspondiente sistema de
metas e indicadores; en ello se mantena el propsito, al menos formal-legal, de
incorporar las observaciones de los actores sociales relevantes de cada sector en
la formulacin de los planes de la administracin federal. Se abri as, desde el
sistema mismo, la posibilidad de una mayor transparencia en la accin de
gobierno y una apertura inicial a la rendicin de cuentas, una presencia tmida
pero creciente de exigencias democrticas en el contexto de agotamiento del
rgimen corporativista. La elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo, una
exigencia constitucional que el Ejecutivo Federal debe cumplir al inicio de su
periodo, incluye como uno de sus planes sectoriales al Programa Nacional de
Educacin.
Simultneamente, al lado del arraigado modelo de educacin pblica como
instrumento de cohesin social, comenz a convivir -en las valoraciones y
decisiones de muchos funcionarios, especialistas y maestros- el modelo
emergente de educacin pblica como sistema de generacin de capital humano,
a darse una oscilacin del enfoque centrado en la enseanza de disciplinas y la


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transmisin de valores nacionales a un enfoque ms atento a los aprendizajes
significativos y a la construccin de capacidades productivas. En el modelo
emergente, se traslada el acento de la cobertura a la calidad, con la consiguiente
priorizacin de la evaluacin educativa.

2.C Motivos que llevaron a decidir la inclusin del tema en la agenda

La creacin de una institucin con independencia, que se ocupase de la
realizacin y difusin de la evaluacin educativa en Mxico, obedeci a dos
preocupaciones centrales:

Demandas de transparencia y presentacin de resultados educativos. El
evento visible que probablemente ms influy en el contexto inmediatamente
anterior a la creacin del INEE fue el gran revuelo en los medios de
comunicacin que se produjo en 1997, con varios recrudecimientos
posteriores, ante el descubrimiento de que las autoridades educativas se
negaron a publicar los datos de resultado de los estudiantes mexicanos que
participaron en el Estudio Internacional sobre Matemticas y Ciencias de la IEA
(TIMSS) de 1995. El peridico Reforma, la Fundacin Este Pas, diversos
acadmicos y organizaciones se manifestaron en pro de la difusin pblica de
los resultados; los sealamientos crticos fueron elevados por personas de
orientaciones muy diversas entre s, pero coincidentes en la exigencia de
apertura de resultados, como Carlos Ornelas, Federico Reyes Heroles,
Alejandro Ramrez, ngel Daz Barriga, Jos Manuel lvarez Manilla, Pablo
Escandn Cusi o Sylvia Schmelkes. Algunas organizaciones sealaban
entonces que el bajo rendimiento escolar obedeca a la falta de una cultura de


18
evaluacin educativa que informara a las escuelas y a los padres del
desempeo acadmico en forma regular y comprensible.
1

Durante la primera mitad de 2000, el candidato a la Presidencia por el Partido
Accin Nacional (PAN), Vicente Fox, incluy en varios discursos la afirmacin
de que, en caso de alcanzar el triunfo en el proceso electoral, instruira la
difusin de resultados de los procesos educativos y una mayor
descentralizacin del nivel bsico. A lo largo de la campaa, el nfasis en la
mejora de la calidad educativa fue uno de los puntos principales en la
plataforma poltica del candidato que resultara triunfador.
El tema de la apertura de evaluaciones gravit durante esos meses an con
ms fuerza cuando el Informe de labores 1999-2000 del Presidente Ernesto
Zedillo incluy la referencia sin los resultados concretos- del Estudio
Internacional sobre Matemticas y Ciencias de la IEA (el multicitado TIMSS de
1995).
2


La gran capacidad tcnica preexistente no coincida con una alta
legitimidad de la informacin. La Ley General de Educacin promulgada en
1993 dispone, en su artculo 31, que las autoridades educativas deben dar a
conocer a los maestros, alumnos, padres de familia y sociedad en general, los
resultados de las evaluaciones que realicen. Esta prctica no se haba
cumplido a pesar de contar con el rgano correspondiente, pues la Direccin
General de Evaluacin de Polticas (DGE) tiene como principal atribucin
evaluar el desarrollo del sistema educativo nacional, el cumplimiento de las
polticas, objetivos, programas, proyectos, actividades y compromisos
establecidos en el Programa Nacional de Educacin, as como el impacto de
los mismos. El trabajo de evaluacin que se llevaba a cabo en Mxico antes de

1
Cfr. Escandn, Pablo, Informacin, Participacin y Autonoma en Reforma: 06.08.99
2
Cfr. Ornelas, Carlos et al. Kafka y la racionalidad: Memorias de la Poltica Educativa, 2001, p. 479ss.


19
la creacin del INEE daba cuenta, por una parte, de un vigoroso desarrollo del
componente tcnico; por el otro lado, ni la mayora de los funcionarios
federales y estatales del sistema, ni los acadmicos, las organizaciones
sociales y mucho menos los padres y madres de los nios contaban con
mecanismos que permitieran una transferencia de informacin amigable,
confiable y oportuna sobre resultados.
Sin mecanismos que permitieran la publicacin sobre resultados de logro
acadmico de los alumnos ni estrategias de comunicacin social extensa que
impulsaran el desarrollo de una cultura de la evaluacin, las propias
autoridades estaban conscientes de que el impulso al desarrollo de
capacidades tcnicas para la medicin del logro acadmico, con una visin de
largo aliento, necesariamente implicaba la creacin de un organismo
evaluatorio con fuerte carcter tcnico y autonoma suficiente. Muchos de los
especialistas de la DGE y autoridades estatales venan considerando la idea
de un instituto especializado con carcter descentralizado, sea por un
crecimiento de capacidades del Centro Nacional de Evaluacin para la
Educacin Superior (CENEVAL) una asociacin civil dedicada a la
certificacin de la educacin superior- o bien en un esquema de gradual
independencia para la misma DGE. Los tres componentes considerados como
fundamentales para las instituciones evaluadoras independencia poltica para
la efectividad de la aplicacin, independencia poltica en la percepcin pblica,
capacidad tcnica
3
- difcilmente se presentan, en la vida real de las naciones,
en un nivel elevado y homogneo desde el inicio.


2.D Diagnstico de la situacin en el momento en que el tema fue incluido
en la agenda

3
Cfr. Martnez Rizo, Felipe El Instituto Nacional para la Evaluacin de la educacin, 2002, p.4ss.


20

La viabilidad de esta ejecucin de poltica pblica se explica en gran medida por la
coyuntura poltica del momento, ya que el proyecto de creacin del INEE no slo
coincidi con el inicio de un nuevo gobierno, sino con un proceso de transicin,
con altas expectativas para lograr cambios y reformas en todos los mbitos, y que
en un inicio se vio como una oportunidad para impulsar reformas estructurales
junto con el Poder Legislativo.
En noviembre del ao 2000, la coordinacin del rea educativa del equipo de
transicin de Vicente Fox Quesada, present el documento de diagnstico Bases
para el Programa Sectorial de Educacin 2001-2006. Con el fin de analizar y
enriquecer la propuesta del programa sectorial, la coordinacin dividi el trabajo
en distintas comisiones en las que colaboraron especialistas e investigadores de
los diferentes mbitos de accin en educacin, aportando su visin, sus
conocimientos y su experiencia.
Uno de las comisiones creadas fue la de Evaluacin, que integr a especialistas
de alto rango, quienes recapitularon los avances y experiencia de Mxico en la
materia. Este grupo de trabajo determin que a pesar de la experiencia acumulada
y de contar con personal calificado en las instituciones pblicas, la evaluacin
educativa en Mxico adoleca de dos problemas fundamentales: en primer lugar,
las evaluaciones no se utilizaban para informar a los tomadores de decisiones en
materia evaluativa; en segundo lugar, los resultados no se daban a conocer y, por
lo mismo, no exista una cultura de la evaluacin que llevara a la exigencia y a la
autoexigencia, un movimiento que lograra una mayor transparencia y rendicin de
cuentas a la sociedad en lo referente a la calidad de las instituciones educativas.
4



2.E Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y fundamentos del

4
Cfr. Rangel Sostmann, Rafael et al. Bases para el Programa Sectorial de Educacin 2001-2006, 2000


21
mismo

Aprovechamiento de la transicin. La importante transicin poltica iniciada
en 2000, implicaba no solo un cambio en el partido gobernante, sino una
posibilidad de cambio en la cultura poltica del pas. En ese contexto, se
generaron o fortalecieron un conjunto de instituciones cuyas funciones eran
garantizar procesos de transparencia, de circulacin de la informacin, ofrecer
garantas de participacin, y en general, apuntalar un proceso de apertura
poltica en el momento de la transicin. El nfasis puesto en el discurso de
Vicente Fox en torno de la publicacin y difusin de resultados de evaluacin
educativa, puede ser ubicado en ese contexto de transicin hacia la
transparencia en las acciones del estado, que provena de una tradicin de
opacidad en las decisiones y las polticas.
Impulso desde el nivel presidencial. Esta transicin tuvo como fuerte
referente, sobre todo al comienzo de la nueva gestin, a la figura presidencial.
Estas polticas de transparencia, accountability y publicacin de resultados
form parte del conjunto general de iniciativas promovidas por el nivel de la
presidencia.
La relevancia de las polticas de transparencia y publicacin de resultados
vena formando parte de los discursos de Vicente Fox desde la campaa
presidencial, de manera que constitua una medida a adoptar que ya se
encontraba instalada en la opinin pblica antes del inicio de la gestin.
Institucin independiente y complementaria. El equipo de diseo plante
que el INEE se constituyera como un organismo tcnico, independiente y sin
una estructura pesada; que no sustituyera a la Direccin General de
Evaluacin de Polticas, sino que complementara su labor. La perspectiva
inclua el fortalecimiento de las reas estatales de evaluacin, dependientes de
las secretaras de educacin estatales, para que se hicieran cargo de los


22
procesos de aplicacin de los instrumentos de las evaluaciones nacionales e
internacionales. Entre la propuesta original del equipo de transicin y el texto
de creacin que se promulg por la nueva administracin federal, no hubo
diferencias importantes. Se plante que el Instituto debera tener los siguientes
objetivos particulares:
+ Apoyar a la SEP en la realizacin de evaluaciones nacionales de la
educacin en todos sus niveles, en todos los grados y en todas las reas de
los currculos, as como apoyar en la misma tarea a las entidades
federativas y a otras instituciones educativas que lo soliciten.
+ Promover el surgimiento y fortalecimiento de una cultura de la evaluacin
en todos los medios relacionados con la educacin, para lo cual, entre otras
acciones, publicar los resultados de sus anlisis y desarrollar actividades
de capacitacin para realizar evaluacin, interpretarla y utilizarla.
+ Realizar investigacin a partir de la informacin que produzca a fin de
explicar los resultados.
+ Vincularse con los organismos responsables de los esfuerzos
internacionales de evaluacin educativa.
+ Desarrollar, a peticin de la SEP, los instrumentos y las acciones
necesarias para proporcionar elementos que permitan evaluar el desarrollo
de proyectos prioritarios.
5



2.F Descripcin y anlisis de las principales estrategias y lneas de accin

2.F.1 Estrategia de creacin. El equipo encargado del diseo del nuevo
organismo era crtico del nuevo gobierno, pero tambin de las acciones

5
Cfr. id.


23
concretas de gobiernos anteriores y de las prcticas de corte corporativista en
el ambiente sindical magisterial.
Para la estrategia de creacin del INEE, se consideraron dos opciones: la
promulgacin de un decreto por parte del Ejecutivo Federal o la creacin del
INEE por decreto de Ley del H. Congreso de la Unin. Crearlo mediante uno u
otro proceso implicaba diferencias importantes para el futuro del organismo en
cuanto a su independencia. Bajo las premisas de la primera opcin -como en el
caso de todos los organismos creados por decreto del Ejecutivo- la Junta
Directiva no puede tener representacin mayoritaria de la sociedad. La
segunda opcin implica que una Cmara (la de Senadores o la de Diputados)
origine y apruebe un proyecto de Ley, que pasa al otro cuerpo legislativo como
Cmara Revisora para su promulgacin definitiva; en este caso, la Junta
Directiva puede tener una composicin mixta o totalmente ciudadanizada, pero
los nombramientos quedan sujetos a la ratificacin del mismo Poder
Legislativo.

2.F.2 Inclusin del INEE en un programa general de la poltica educativa. El
Programa Nacional de Educacin plante entre sus metas crear, a ms tardar
en el ao 2002, el INEE como una entidad tcnicamente autnoma.
6
Asimismo,
el programa resaltaba que, para contar con escuelas de buena calidad y lograr
una mayor equidad, se requera establecer sistemas de evaluacin de esa
calidad y de los aprendizajes de sus alumnos. La evaluacin permanente y
sistemtica, que combinara la participacin de instancias externas e internas,
era un importante instrumento de gestin para contar con informacin til para
llevar a cabo acciones de mejora, as como para rendir cuentas a la sociedad
7
.
En un principio, la propuesta del equipo de diseo no satisfizo a algunos

6
Cfr. SEP, Programa Nacional de Educacin 2001-2006, 2001, p. 92 y 100.
7
Cfr. SEP, Programa Nacional de Educacin 2001-2006, 2001, p. 69


24
lderes del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin ni a ciertos
grupos empresariales, pero estos sectores no presentaron una
contrapropuesta con mayor reconocimiento o alcances a la del equipo de
diseo original que convenciera a la autoridad. Fuera del mismo equipo de
diseo y de los funcionarios de la DGE, no haba entonces un gran nmero de
expertos en evaluacin educativa en Mxico que pudieran haber aportado
alternativas ms consistentes, situacin que no permiti que se enriqueciera el
debate pblico.

2.F.3 Conformacin de un equipo para conducir la consulta pblica. El
proceso de consulta y cabildeo lo condujo un equipo de funcionarios de la
Secretara de Educacin Pblica, diferente al equipo de diseo. Este proceso
dur aproximadamente un ao y cuatro meses. Durante este tiempo se
hicieron circular diversas versiones del proyecto y se condujeron discusiones y
consultas al interior de la Secretara, con otras instancias del gobierno federal,
con el Poder Legislativo, con el SNTE y otros actores, lo que provoc que la
constitucin formal de INEE se retrasara hasta el 2002.

2.F.4 Debate pblico y presin sobre el Congreso, que no resultaron en una
ley del Congreso. En el mes de abril del 2002, la Comisin de Educacin y
Cultura del Senado y su homloga en la Cmara de Diputados, en
coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica y la UNESCO,
organizaron el Seminario Marco Normativo para la Calidad Educativa, con el fin
de analizar e intercambiar opiniones de especialistas convocados sobre el
valor de la propuesta. En ese espacio se reiter el consenso para crear una
instancia autnoma de evaluacin educativa. A pesar de las expresiones de
respaldo de algunos legisladores a la creacin del INEE, al final no se dieron
los avances necesarios que resultaran en acuerdos concretos para crearlo por


25
decreto de Ley del Congreso. En el debate, los legisladores no abordaron la
importancia de las tareas sustantivas de la institucin que se pretenda crear y
la discusin se centr principalmente en la preocupacin sobre el control o
integracin de la Junta Directiva. Tambin se observ que las participaciones
de legisladores fueron reducidas -apenas tres o cuatro- y la mayora de los
integrantes de la Comisin de Educacin no estuvieron presentes.

2.F.5 Creacin por Decreto presidencial. El INEE fue creado formalmente por
Decreto Presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 8 de
Agosto de 2002. Paralelamente al cabildeo para la creacin del INEE, se
trabaj en la conformacin de un foro para impulsar un proceso de amplia
participacin de la sociedad en la tarea educativa. Se hizo coincidir la firma del
denominado Compromiso Social por la Calidad de la Educacin, suscrito y
refrendado por los principales actores educativos del pas, con la publicacin
del decreto presidencial de creacin del INEE. Durante la ceremonia de la firma
del Compromiso, el Presidente Vicente Fox, como Testigo de Honor del
evento, anunci la publicacin del Decreto como respuesta a una demanda
urgente y compleja de la sociedad y exhort al Congreso a desarrollar acciones
concretas para fortalecerlo mediante una iniciativa de ley, con el propsito de
darle plena autonoma.

2.F.6 Anuncio en el marco de un Compromiso Social por la Calidad de la
Educacin. Este anuncio tom por sorpresa a algunos integrantes del Poder
Legislativo, quienes se sintieron agraviados, ya que -por un lado- se les peda
avanzar en la construccin de acuerdos en el Compromiso, y por el otro no
se los consideraba en el diseo original del Instituto. Los legisladores del


26
PRD describieron el proceso como albazo
8
, mientras que el presidente de
la Comisin de Educacin del Senado, del PRI, seal que era necesario
trabajar de inmediato en darle una base legal al Instituto, lo que se dara
hasta que se concretara por la va de Ley del Congreso.
9
Para otros actores,
el momento fue estratgico y simblico, ya que la creacin del nuevo instituto
el da de la firma del Compromiso invitaba a interpretarla como el resultado
del consenso social existente y limitaba la capacidad de los opositores a
reaccionar negativamente delante de la opinin pblica.

2.F.7 Separacin del equipo de diseo y de la negociacin poltica. La
viabilidad del INEE pudo llevarse a trmino tambin porque el equipo de
diseo plural, calificado, no-partidista- se mantuvo al margen en el proceso
de cabildeo poltico. Hay fuentes consultadas que sostienen que la decisin
de crear al INEE mediante un decreto del Ejecutivo Federal ya estaba
definida desde antes de iniciar el proceso de cabildeo, pero que se tom la
decisin de agotar la ruta de las consultas pblicas, cuidando las formas
polticas, para as lograr una mayor legitimidad frente a la opinin pblica.
Algunos entrevistados consideran que la colaboracin -o poco impedimento-
del SNTE en el proceso de implementacin del INEE pareciera una
concesin del magisterio al gobierno federal, estrategia que por un lado le
ayudara al Sindicato a usarla como factor de negociacin para otros temas,
y, por el otro lado, le dara la oportunidad de presentarse ante la opinin
pblica como un grupo abierto, dispuesto a mostrarse colaborador en la toma
de decisiones para mejorar el sistema educativo.


8
Cfr. Herrera, Claudia et al Exigen perredistas dar autonoma al instituto de evaluacin educativa, La
Jornada: 10.08.02 (con declaraciones de Armando Chavarra, secretario de la Comisin de Educacin del
Senado, y de Ramn Len Morales, integrante de la Comisin de Educacin de la Cmara de Diputados)
9
Cfr. Insisten en aval de legisladores, Reforma: 09.08.02 (con declaraciones del Senador Natividad
Gonzlez Pars)


27
2.F.8 Diseo del INEE como organismo con independencia relativa de la
SEP. El Decreto del Ejecutivo Federal cre al INEE como organismo pblico
descentralizado, sectorizado a la SEP, con una Junta Directiva presidida por
el Secretario de Educacin Pblica. El nombramiento del Director General
qued a criterio del Secretario.
El Decreto presidencial fue una solucin intermedia y no respondi a algunas
de las expectativas generadas de total independencia del Instituto. Algunos
crticos argumentaban que por su naturaleza jurdica, al depender de la SEP,
podra ser juez y parte, situacin que deba evitarse. Asimismo, se tema que
los resultados que se publicaran fueran maquillados o justificados. Para
atender esta inquietud, la SEP propuso una integracin plural de la Junta
Directiva, con representatividad de diversos sectores, que se acercara lo ms
posible a una autonoma funcional. La Junta qued constituida con 15
miembros, de los cuales ocho eran funcionarios pblicos.
Por otra parte, en el modelo de integracin de la Junta Directiva, la inclusin
de la sociedad civil fue percibida como un mecanismo de proteccin,
pensado para avalar y respaldar las acciones del organismo, cobrando
legitimidad a travs de la participacin de personas que en la opinin pblica
se consideran con voz propia y autorizada.

2.F.9 Componente con alta competencia tcnica. El Consejo Tcnico es
percibido como una de las principales fortalezas del INEE, ya que est
conformado por especialistas reconocidos en evaluacin educativa, los
cuales deciden los aspectos tcnicos y acadmicos de las evaluaciones y
proporcionan los criterios de mejora al Sistema Nacional de Evaluacin.
10

Como una novedad en la cultura oficial mexicana, se incluy abiertamente

10
Afirmacin del titular de la SEP, Reyes Tamez, en Cherem, Silvia Examen Final: La educacin en Mxico
(2000-2006), Tomo I, 2006, p. 141


28
dentro de los miembros del Consejo Tcnico a algunos especialistas
extranjeros en evaluacin, quienes participan espordicamente asesorando y
aportando ideas y orientacin al trabajo del Instituto.

2.F.10 Esquema de competencia colaboracin con otras agencias estatales.
Un elemento que caus turbulencias iniciales para la marcha del Instituto fue
la incorporacin de funcionarios de alto nivel de la DGE en el equipo del
Director General del INEE; algunos especialistas consideran que fue un error
de decisin, pues durante un perodo no se entenda qu organismo tena el
control de las pruebas, se generaba una sospecha de continuidad en las
prcticas de opacidad y, finalmente, se rest empuje en la conformacin de
una identidad propia y distintiva para el INEE. En diversos sentidos, se
verific una situacin frecuente en la gobernabilidad del sistema mexicano:
hay instancias de la propia estructura de la SEP que funcionan como actores
casi autnomos en la definicin y consolidacin de polticas pblicas; son
equipos consolidados en el tiempo con una apropiacin efectiva de sectores
enteros del quehacer del ministerio. El titular mismo de la SEP debe negociar
su ejercicio de autoridad en dichos campos, y corre el riesgo de ser alienado
en cuanto a informacin y seguimiento de las acciones. En este caso, la DGE
se convirt en un temprano opositor de una forma sorda, pero efectiva- al
arranque del INEE, para posteriormente ser despojado de su patrimonio -
tanto en atribuciones como en instrumentos- a favor del organismo naciente;
finalmente, hacia finales de 2004, se estableci una colaboracin y
complementacin creciente entre ambas instancias.


2.G Principales alianzas dentro del ejecutivo y fuera de l.



29
La gestin educativa que inici en 2000, tuvo un fuerte respaldo presidencial. En
general, a lo largo de la transicin poltica mexicana, existi un apoyo de la figura
presidencial a la nueva gestin.
Asimismo, debe nombrarse el importante consenso logrado en la relacin con las
secretaras de educacin de los estados. Tal como fue descripto en el contexto
poltico, los estados de la federacin se constituan crecientemente en un actor de
poltica educativa, y desde el proceso de descentralizacin iniciado en la dcada
de 1990, venan demandando cada vez mayor presencia en las decisiones.
Hacia fuera del ejecutivo, amplios sectores del campo acadmico y pedaggico
funcionaron como aliados de la nueva gestin en el contexto de la transicin
poltica, sobre todo en base al rechazo que generaban las posiciones
corporativistas tradicionales sostenidas por los actores opositores.
En cuanto al parlamento, a pesar de contar con un sector oficialista importante, el
equilibrio de fuerzas, sumado a la tensin entre el poder ejecutivo y el poder
legislativo, hace que no pueda considerarse como un aliado al bloque
parlamentario.


2.H Principales adversarios dentro y fuera del ejecutivo.

Si bien no es un actor poltico francamente identificable, la propia burocracia de la
SEP acta en ocasiones como una fuerza opositora a la realizacin de polticas
educativas. Se trata de un actor con importante peso en la ejecucin de las
polticas por su poder obstaculizador de hecho. Por su parte, en gran medida se
ha beneficiado histricamente de los vnculos corporativos entre partido, estado y
sindicato, de manera que el contexto de la transicin poltica la coloca en un lugar
de oposicin.


30
Otro de los antagonistas importantes de la actual gestin educativa ha sido el
SNTE. Si bien su posicin se apoya en un discurso opositor en muchos sentidos,
se trata de un actor con gran inters en negociar y participar de las decisiones
polticas y la implementacin de las polticas educativas. De este modo, si bien es
posible que sostenga posiciones pblicas de oposicin o desconfianza, en el largo
plazo, tambin es un actor que puede acompaar polticas estratgicas. En el
frente sindical, la CNTE, como una fraccin del sindicato docente, mantiene
posiciones de enfrentamiento ms irreductibles con el oficialismo.
En cuanto al parlamento, tanto el sindicato como las fuerzas polticas de
oposicin, cuentan con una importante representacin. De este modo, los
reclamos del parlamento por tener mayor protagonismo en las decisiones
educativas, tambin puede leerse como un posicionamiento de las fuerzas de
oposicin por contar con ms elementos para incidir en la poltica educativa.


2.I Principales Reacciones a la Implementacin del INEE

Como ya se ha sealado, la creacin del INEE por la va del decreto tom por
sorpresa a los legisladores, quienes se sintieron rebasados y quedaron
insatisfechos por no haber logrado mayor injerencia en el Instituto. En los meses
siguientes, los senadores de los tres principales partidos reaccionaban y
sealaban que el decreto se quedaba corto en cuanto a los alcances que deba
tener la autonoma del INEE. Las principales fracciones parlamentarias
coincidieron en el propsito de re-crear por Ley al Instituto, argumentando que as
se fortalecera su independencia del Gobierno Federal, al dejar fuera del rgano
de gobierno al titular de la SEP y sometiendo la ratificacin de su Director General
al Congreso. Como se ha sealado anteriormente en este informe, los legisladores
fueron incluidos en el debate original sobre el diseo del INEE, pero en su


31
momento expresaron otras prioridades legislativas. Aunque algunos senadores y
diputados manifestaron un inters renovado, periodistas y expertos cuestionaron
la intencin tarda del Congreso de impulsar una Ley con ms fuerza que el
Decreto, ya que en su momento el propio presidente de la Comisin de Educacin
de la Cmara de Diputados y Secretario General del SNTE- se mostr satisfecho
con el decreto presidencial.
11

La actuacin del SNTE fue neutral, ya que desde el inicio del debate confi que la
labor del INEE no implicara gran relevancia o influencia en las decisiones
estructurales. Su incorporacin y su no-oposicin abierta pueden ser interpretadas
como resultado de un clculo poltico: mejor sumarse que oponerse, y asegurarse
de estar dentro de la Junta Directiva le permita participar en la toma de decisiones
del Instituto. Cabe mencionar que estn vinculados al SNTE legisladores de los
tres partidos principales y de varios de los partidos de creacin reciente; en los
temas educativos, su postura y su votacin tiende a expresarse como un solo
bloque, al margen de su pertencia explcita a tal o cual grupo parlamentario. Por
su parte, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE), una
expresin disidente del SNTE, manifest que la creacin del INEE formaba parte
de una poltica neoliberal que tendra como consecuencia ltima la privatizacin de
la educacin pblica. El SNTE y la CNTE en un principio expresaron temor de que
se fueran a enlistar escuelas por orden de logro acadmico (la prctica del
ranking), ya que las evaluaciones estn diseadas para evaluar alumnos, no a la
escuela. Ordenar las escuelas por logro acadmico afirmaron- se presta a hacer
comparaciones negativas que, ms que un incentivo a la mejora, podran
convertirse en un instrumento punitivo en el cual los ms afectados seran los
directivos y maestros. Por su parte, algunos empresarios propugnaban un INEE
ms ciudadanizado e insistiendo en ordenar las escuelas por logro acadmico y
publicar esos listados.

11
Cfr. Ornelas, Carlos La autonoma ausente. Reforma: 01.09.02


32
Los legisladores mantuvieron poca discrepancia entre s durante el proceso de
consolidacin del INEE; mientras que algunos legisladores del PRD criticaron que
en la generacin de resultados educativos nacionales no se considerase el sesgo
de gnero, etnia y condicin socioeconmica, algunos del PAN retomaron las
ideas de generar un ranking nacional. Las tres propuestas presentadas no se
discutieron en comisiones, lo que indica que el tema sali de nuevo a la periferia
de la agenda legislativa. Hasta finales de marzo de 2006, casi tres aos despus,
el Senado aprob un proyecto legislativo, una fusin rpida de los tres
antecedentes, para crear al Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin.
La propuesta combinada no tena grandes perspectivas de xito, pues plantea
una composicin muy numerosa de la Junta Directiva (116 miembros), un impacto
presupuestal mucho mayor al que tiene el INEE actualmente, por la creacin de
nuevas estructuras y una ampliacin de responsabilidades al INEE para que opere
la totalidad de las tareas de evaluacin de la educacin pblica. El proyecto fue
turnado a la Cmara de Diputados para su revisin, y no se concret la discusin
su aprobacin.
La presin de los diversos sectores sociales que se manifestaron en pro de un
cambio de estatuto jurdico para el INEE fue cediendo, ya que se percataron que
una autonoma total no era realista en el corto plazo, y que los fines del organismo
se lograran gradualmente mientras se salvaguardase el carcter independiente
del componente tcnico. Una ltima actualizacin de este debate se dio apenas el
25 de abril de 2007, cuando la fraccin del PAN en la Cmara de Diputados
present un nuevo proyecto de Ley para la creacin del INEE, nuevamente con
una perspectiva de autonoma plena con respecto de la SEP. El proyecto, que
apenas deber hacer su camino para discusin y estudio en comisiones,
contempla una Junta Directiva de slo seis miembros, (cuatro representantes de
instituciones acadmicas y dos de organizaciones de la sociedad civil) propuesta


33
por el Ejecutivo y ratificada por el Legislativo; la Junta tendra la facultad de
nombrar al Director General.
12



2.J Anlisis del Impacto Alcanzado.

Poco a poco el INEE se ha ido posicionando en la opinin pblica, sobre todo a
raz de los anlisis de la prueba PISA del ao 2003, (a pesar de que el Instituto no
fue el encargado de la aplicacin) y a la presentacin de las estadsticas reunidas
en el Panorama Educativo de Mxico, compendio global de indicadores que
publica el INEE desde 2003. Ha contribuido, adems, para proporcionar
regularmente la estadstica educativa bsica, que antes slo estaba disponible
parcialmente en los informes anuales de la Presidencia de la Repblica. Como
rasgo distintivo, el INEE desarroll pruebas de evaluacin muestral y modular de
alta precisin tcnica, alejndose de las propuestas de evaluacin censal.
En su balance de 4 aos de trabajo, el INEE seala que sus aportaciones para
mejorar la educacin en Mxico pueden resumirse en tres puntos: en primer lugar,
las evaluaciones que enriquecen el conocimiento de la educacin; luego, su
difusin para que la evaluacin sea utilizada para la toma de decisiones; por
ltimo, los avances y calidad metodolgica y tcnica de las evaluaciones
aplicadas. Por su imparcialidad, el INEE es un actor clave para que Mxico siga
sometindose a las evaluaciones internacionales.
En contraste a lo que pas durante la administracin federal del perodo 1994-
2000, cuando no se publicaron los resultados de las pruebas, en sus primeros
aos de funcionamiento el INEE se dio a la tarea de difundir y explicar los
resultados disponibles sobre el sistema educativo mexicano. El trabajo del INEE

12
Pensamiento, Daniel Buscan con ley regular al INEE Reforma: 26.04.07 (con declaraciones del Diputado
Alejandro Landero, impulsor de la propuesta)


34
ha sido slido tcnicamente, ha fortalecido el propsito de la evaluacin y ha ido
ganando una mayor conciencia social de la importancia de contar con un rgano
evaluador que sea un fiscalizador confiable de las polticas educativas. El INEE
tambin ha desarrollado una importante serie de reportes de investigacin, de
evaluacin de logros y sobre todo de indicadores educativos cada vez ms
articulados entre s. La difusin de los resultados, por el perfil del propio Director
General y de su equipo, ha sido fundamentalmente acadmica y tcnica; an no
se ha logrado difundir los objetivos y ventajas que la evaluacin aporta para
mejorar la calidad educativa en Mxico con el lenguaje que el ciudadano comn
comprende.
A pesar de que an esta pendiente consolidar plenamente la cultura de la
evaluacin educativa en Mxico, la labor del Instituto y su Director General puede
evaluarse como buena. Adems de atender a aspectos muy diversos (elaboracin
y procesamiento de pruebas, publicaciones, cursos a periodistas, explicacin de la
evaluacin a los docentes, etc.), el INEE se ha ido prestigiando a nivel
internacional, incluso hasta llegar a incluirse a su Director General en el Consejo
Internacional de PISA. El INEE ha cumplido el propsito de generar la capacidad
evaluatoria. Hoy su tarea debe ser desarrollarla, y coordinarse con las
instituciones que dentro y fuera de la administracin federal desarrollen
evaluacin, para prestarles asistencia tcnica, promocin y colaboracin. Los
diversos actores sociales an debaten cmo, ms que un sistema de auditoria y
control, puede ser un mecanismo eficaz de promocin de la calidad educativa.


2.K Evaluacin de aciertos y errores.



35
La creacin del INEE se dio como un proceso de convergencia en las
propuestas de actores que tenan diferentes puntos de partida, en el
momento clave que fue la transicin de gobierno.
Mxico tena experiencia en evaluacin educativa sistemtica desde los aos
ochenta; adems del papel protagnico de la Secretara de Educacin Pblica, en
la siguiente dcada nuevos actores intervinieron en el debate pblico sobre las
formas y finalidades de la evaluacin educativa. Existe evidencia de que haba un
sentido compartido, pero no organizado, del valor de la evaluacin educativa; en el
contexto del cambio de gobierno se pudo concretar una accin para conciliar dos
necesidades: el reclamo de la sociedad por la rendicin de cuentas en educacin y
la demanda del sistema en su conjunto para contar con elementos confiables para
la toma de decisiones. Llama la atencin que -a lo largo de las entrevistas-
muchos de los actores referenciados en el presente estudio se identifican a s
mismos como autores y protagonistas de varios rasgos presentes en el Instituto.
As, cada experto hace referencia a sus publicaciones, los representantes de
OSCs a sus negociaciones de demanda, los crticos a sus artculos de denuncia,
los funcionarios a sus experiencias previas.
La convergencia fue activada bsicamente desde tres focos: a) el gran prestigio
acadmico del grupo de diseo (que en s mismo agrupaba a personas no
especialmente identificadas con el Presidente electo y su entorno inmediato), b) el
detallado trabajo de acercamiento y cabildeo por parte de un equipo muy
compacto de operadores polticos, y finalmente c) la consistencia del Presidente -
primero Electo, luego Constitucional- en reiterar que esta promesa de campaa
tendra cumplimiento. Las resistencias fueron vencidas, como se ver ms
ampliamente en el siguiente apartado, en un contexto general que abri crdito al
discurso gubernamental de cambio, con una cierta conciencia de que no se
alcanzara todo lo deseable en el primer ciclo de reformas, y que aun para los


36
principales adversarios a la creacin del INEE como sta se dio en la realidad-
convena sumarse ms que oponerse, al menos en trminos de prestigio pblico.

El modelo organizacional del INEE es una respuesta intermedia, en
trminos de institucionalidad mixta: ni todo el control por parte del
gobierno, ni tampoco un organismo ciudadano.
Tras los primeros meses en el diseo de la poltica educativa para el sexenio, se
hizo evidente que la creacin del INEE podra fracasar, contando con pocas
posibilidades de remontar trabas estructurales, o bien con el riesgo de sucumbir
en el ciclo de diversas negociaciones no vinculadas al tema, pero que enfrentaban
ya al Ejecutivo y al Legislativo (por ejemplo, la reforma fiscal).
Al ser una propuesta innovadora en materia de poltica educativa, la creacin del
INEE enfrent un debate conceptual sobre su naturaleza jurdica y su mbito de
accin deseables. Por un lado, estaba la posicin de aquellos que propugnaban
un organismo autnomo, en el que la Secretara de Educacin Pblica no tuviera
injerencia alguna; por otro lado, ante el riesgo de que los partidos polticos (por la
va del Congreso de la Unin) tuvieran injerencia y se politizara la accin del
Instituto, otros preferan la opcin de un organismo descentralizado del Estado,
pero con autonoma tcnica.
La solucin que se activ como la de mayor viabilidad fue la segunda; se saba
que la solidez acadmica no sera, sin embargo, suficiente argumento para
construir la credibilidad requerida. As, se pens en incorporar la presencia de
instituciones acadmicas y de la sociedad civil en la Junta Directiva, creando una
instancia con dependencia real del ministerio cuya accin debe evaluar, pero
abriendo un margen de decisin a actores no gubernamentales y prestigiados en
su independencia crtica. Las fortalezas y limitaciones del INEE en el momento
presente se explican en buena medida por ese carcter mixto y por esa
condicin de solucin intermedia. Fueron pocos dentro y fuera del recin creado


37
Instituto- aquellos que alcanzaron a ver que esa institucionalidad mixta puede ser
un rasgo deseable por s mismo, con potenciales mayores a los de una solucin
temporal y de compromiso; hoy muchos pueden sostener que se debe profundizar
y complementar este modelo, ms que considerar deseable una evolucin hacia la
autonoma o ciudadanizacin en forma definitiva y a corto plazo.

La creacin del INEE, ms que constituir una solucin tcnica para
enfrentar el problema de la evaluacin educativa y la difusin de sus
resultados, es una reforma educativa significativa porque abri un nuevo
nivel de debate y accin en poltica educativa.
En la creacin del INEE participaron acadmicos y expertos que no
necesariamente tenan afinidad ideolgica con el nuevo gobierno. Desde su visin
crtica, presentaron desde fases tempranas los elementos claves para un debate
de amplitud nacional y entre diferentes actores sobre el sentido y el alcance de la
evaluacin educativa, as como de su utilizacin y consecuencias. El INEE est
centrado en la evaluacin del estado que guarda la educacin bsica nacional, sin
ofrecer resultados por escuela o por alumno, como queran algunos actores. El
trabajo del INEE, aunque reconocido por su rigor tcnico, es criticado porque sus
resultados estn orientados a investigadores, expertos y autoridades educativas, y
la informacin que proporciona no est pensada para resultar til a los directivos
escolares, maestros y padres de familia. Este es un debate en curso y an no es
algo resuelto; cada ao, la presentacin de los indicadores fundamentales por
parte del INEE abre toda una temporada de cuestionamientos y dilogos crticos
en torno al tema.
Lo que, en cambio, resulta muy claro es que sin la creacin del INEE sera
inimaginable el grado de profundidad y riqueza que ha alcanzado en Mxico la
discusin sobre la evaluacin educativa. Adems de contar con un organismo
consolidado en pocos aos, con presencia internacional y productos de alto nivel


38
tcnico, sus propuestas e incluso la oposicin a ellas han contribuido a instalar
definitivamente el tema en la agenda educativa. Ya no hay manera que una
autoridad educativa busque sustraerse a algn tipo de evaluacin, y parece del
todo improbable recaer en una ocultacin de resultados que pudiera sostenerse en
el tiempo.

La creacin del INEE gener sinergias positivas no esperadas.
El INEE ha propiciado el arraigo de una cultura de evaluacin educativa y la
exigencia de la calidad tcnica en los instrumentos de evaluacin. Una reforma as
genera sinergias positivas, es decir, propicia que se multipliquen prcticas
similares o complementarias que, si la autoridad educativa est atenta a apoyar y
capitalizar, pueden resultar muy beneficiosas en su variedad. A raz de la creacin
del Instituto, otros actores del sector educativo han tomado iniciativas para
avanzar en materia de evaluacin nacional, en un proceso de competencia
enriquecedora. Al catalizar un proceso convergente tan amplio y disperso en sus
orgenes, es comprensible que la solucin institucional concreta quedara corta, y
que algunos remanentes de demanda se procesaran por otras vas.
Una muy temprana reaccin a la creacin del INEE fue el arranque de los
sistemas estatales de evaluacin con autntica capacidad profesional: adems del
refuerzo de Aguascalientes, los gobiernos de Nuevo Len y Colima crearon en
poco tiempo organismos slidos y competentes, con aportes de valor en el mbito
local. El CENEVAL, una institucin de creacin anterior al INEE, creci tambin en
capacidades y busc expandir su mbito de competencia, incluso en contraste con
el propio Instituto. En el momento en el que el INEE empez a operar, la Direccin
General de Evaluacin de la SEP perdi cuadros profesionales, recursos y peso a
nivel nacional a favor del Instituto. Sin embargo, se reorganiz y present una
iniciativa de evaluacin censal (la prueba ENLACE) de escuelas y alumnos que,
en el ltimo ao, ha tenido ms impacto meditico y ha respondido ms a las


39
exigencias de actores como padres y OSCs que las evaluaciones mismas del
INEE.


2.L Lecciones aprendidas.

Catalizar en soluciones concretas los temas de reforma educativa en los
que hay ya convergencia, especialmente en las situaciones de cambio de
rgimen, contando con equipos plurales para su implementacin
En la regin, con sus comprensibles diferencias entre pas y pas, hay algunos
temas que pueden considerarse en situacin de convergencia. Por ejemplo, por
motivos diversos e incluso con intereses encontrados- las autoridades educativas
nacionales y locales, los sindicatos, los organismos multilaterales, los acadmicos,
los empresarios y OSCs de todo el espectro ideolgico se han pronunciado a favor
de una mayor participacin de los padres en el proceso educativo. se y otros
temas tienen oportunidad de salir del mero debate discursivo y comenzar a
convertirse en factores estructurales reales por la accin de un diseo institucional
audaz y al mismo tiempo realista y acotado, acompaado de un cabildeo pulcro e
intenso. Sin duda, la temporalidad ms propicia se da en los momentos de
transicin entre una administracin y otra. Una de los aprendizajes ms tiles del
proceso de creacin del INEE es precisamente el aprovechamiento de esa
ventana de oportunidad.
Un enorme acierto que se puede recuperar de este caso concreto de reforma
educativa -y que conviene considerar detenidamente por parte de las autoridades
educativas de los pases de la regin en condiciones anlogas- es que en el
diseo mismo de las acciones el rgimen recurra no a sus aliados tpicos (los
grupos sociales ms congeniales, las reas de propuesta de su partido poltico de
origen, su grupo parlamentario, las autoridades anteriores) ni se confe a una


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consultora externa. Hay un gran potencial de xito cuando las reformas se
ciudadanizan y se expertizan en la proporcin adecuada.
Confiar en la auto-organizacin de los expertos, que se convocan y se califican
entre s, brinda fortalezas notables: en primer lugar, se allana el camino de las
aprobaciones en contenido, pues los acadmicos ms capaces y reconocidos la
avalan desde el inicio, y los dems actores pueden reconocer que se incluy parte
o todo de sus demandas; en segundo lugar, la comprensible pluralidad ideolgica
de los expertos le confiere a la propuesta un corte ciudadano que los adversarios
polticos no pueden contrastar. La pluralidad no tiene que ser un efecto buscado
por s mismo, en una especie de paralelo a las cuotas partidistas; normalmente,
entre los expertos educativos, se da una variedad espontnea. La pluralidad del
equipo de diseo no sustituye, por supuesto, la cercana, lealtad al rgimen y
agudeza de los operadores del correspondiente cabildeo.

Distinguir entre la creacin de instituciones u organismos y las reformas
educativas mismas, valorando la visibilidad de los temas por encima de la
definitividad de las soluciones.
La creacin de instituciones no es, como tal, una reforma educativa, pero sin
instituciones concretas, visibles, los nuevos planteamientos de poltica educativa
que conlleva una reforma difcilmente pueden llevarse a cabo, al menos durante
los prximos aos. La institucin no es la reforma, pero sin ella la reforma no es
posible. Nuestra tradicin en la regin est ligada a la fuerte presencia simblica
de colectivos estructurados y formales; si no se ve una o varias instituciones, es
difcil instalar un tema poltico en la comunidad nacional, por ms legtimo que sea
su fundamento.
Nuestro pasado lejano, de dependencia colonial a potencias ineficientes en su
burocratismo, y nuestro pasado cercano, de regmenes corporativistas
obsesionados con el control y con la agregacin sobreregulada de todos los


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cuerpos sociales al Estado, instalaron una visin que tiene todava un peso
enorme en la realidad actual. Sera ingenuo y contraproducente pensar que puede
obviarse este factor; la agencia por va de un organismo formal es una opcin
que no debe minusvalorarse. Seguramente se puede transitar a formas ms
econmicas y fluidas, pero es poco probable que ello ocurra sin pasar por estadios
intermedios.
En el caso que es objeto de este estudio, la reforma que se quera impulsar era
establecer la apertura, transparencia y rendicin de cuentas en educacin. Este
objetivo no poda cumplirse por una nica va, ni instalarse en el corto plazo con la
solidez requerida. Una va que se activ para comenzar esta reforma, con la
participacin y legitimacin social requerida, fue la creacin de un organismo que
coordinara el esfuerzo evaluativo a nivel nacional. La experiencia confirma que
una reforma educativa es significativa cuando se genera la suficiente presencia
pblica del tema, y difcilmente puede aportarse una solucin completa en el corto
plazo; la creacin de una institucin coordinadora, con autonoma relativa, es una
opcin muy vlida. En lo que hemos expuesto se confirma cmo la creacin del
Instituto puso en visibilidad la necesidad de la evaluacin, sin considerar que el
INEE dara todas las respuestas. El INEE est muy lejos de abordar todos los
elementos de la reforma, e incluso hay todava una enorme distancia entre la
publicacin actual de resultados de pruebas nacionales y una verdadera rendicin
de cuentas. Pero su solidez institucional, refrendada constantemente por el
prestigio acadmico y la institucionalidad mixta, lo hace un instrumento clave, la
pieza insignia que permite aspirar a que la poltica educativa permanezca y se
enriquezca tras el cambio de rgimen.
Es obvio que no debe bajarse la guardia, y se debe evitar el error de suponer que
la reforma se agota en el organismo que encarna la propuesta inicial. Sabiendo
que toda institucin tiende a su justificacin perversa y a su preservacin en el
tiempo, y tomando desde el diseo las prevenciones pertinentes para evitar un


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crecimiento desordenado y una esclerosis en las acciones, la recomendacin es
generar organismos giles, calificados, pensados con una vida til acotada en el
tiempo, comprometidos desde el inicio a la innovacin permanente y a su eventual
cierre, y con una permanente y creciente presencia de actores de la sociedad civil.
Es fcil observar cmo en la regin los grupos ciudadanos responden ms
velozmente a los cambios y transitan con mayor facilidad a formas adecuadas al
contexto, comparados con las oficinas gubernamentales o los corporativos
sindicales; en muchas de nuestras naciones el Estado duro, centrado en una
Presidencia autoritaria, ha perdido fuerza con mayor rapidez que los sindicatos,
los gobiernos locales y las oficinas que siguen reproduciendo ese modelo a
escala, y se convierten en las principales trabas para la implementacin de
mejoras sustantivas en forma de poltica pblica. La institucionalidad mixta se
revela, de nuevo, como un factor de equilibro, dinamismo y coherencia en las
instituciones.

Activar, desde fases tempranas, las alternativas que complementan y en
cierto modo compiten con- la institucin central.
Las reformas educativas son procesos relativamente largos y complejos.
Considerando que el establecimiento de instituciones es una excelente opcin
para desencadenar los primeros cambios, la autoridad educativa debe prepararse
para lidiar con las reacciones y, en cierto sentido, tambin encabezarlas. Como
dijimos antes, las reformas significativas suponen una cierta convergencia previa.
La creacin de organismos, an abriendo formalmente a otros actores parte de la
toma de decisiones, no puede procesar todos los elementos de demanda. Un
buen diseo de poltica pblica, entonces, debe considerar cules estrategias
deben complementar el panorama.
Tras la creacin del INEE, los grupos que compartan el sentido pero no
necesariamente la direccin del organismo buscaron abrirse otros espacios.


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Puede considerarse un acierto, a veces atribuible al Director del Instituto, a veces
al mismo Secretario de Educacin federal, que se ofreciera algn tipo de
colaboracin o cauce a esas inquietudes; tpicamente un apoyo escueto o al
menos la garanta de no obstaculizacin. As puede leerse en apoyo del INEE a
los organismos estatales que no queran ser considerados subsedes del Instituto;
el refuerzo ofrecido a la DGE para elaborar una evaluacin censal -la prueba
ENLACE- para los ltimos aos de primaria y el ltimo grado de secundaria,
prueba con la que en principio no se estaba de acuerdo desde el INEE; la
colaboracin del Secretario con algunos expertos y algunos empresarios que
expresaron severas crticas al estilo concreto del Instituto. En este mismo orden de
ideas, puede considerarse un error la injerencia del INEE en el cambio de
liderazgo del CENEVAL, lo que conllev un costo al prestigio del Instituto y una
reduccin de apoyo de parte de algunos actores de la Sociedad Civil.
La recomendacin, pues, apunta a que la autoridad educativa no agote en la
opcin de una institucin, incluso con su apertura a actores no gubernamentales
en el rgano de gobierno, los trazos de la poltica pblica que se quiere impulsar.
Por el contrario, esta apertura debe manifestarse en diversos foros, concediendo
espacios a aquellos que legtimamente aspiran a cambios ms profundos que los
arrojados por la accin institucional. La competencia surgir espontnea e
inevitable; si la autoridad la acompaa con tiento y apertura, no perder nunca su
papel de rbitro y seguir reforzando la rectora del Estado en una versin abierta
y propositiva, no defensiva y corporativa.

Garantizar, en los temas de evaluacin, la libre publicacin de los
resultados: el punto crtico no es la autonoma, sino la transparencia.
El desarrollo actual de los instrumentos de evaluacin a nivel mundial hace que,
con relativa facilidad, se pueda juzgar la pertinencia y calidad de una evaluacin
dada. Es difcil que, a estas alturas del desarrollo del conocimiento, una autoridad


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educativa nacional en la regin pueda presentar, sin consecuencias negativas
para su imagen interna y externa, datos con fuerte discrepancia con respecto de lo
que puede identificarse desde las evaluaciones internacionales y las proyecciones
de los expertos. No es posible, ni deseable, que las capacidades tcnicas de
evaluacin se desarrollen al margen de los ministerios de educacin, pues entre
mayor sea la distancia entre la toma de informacin acceder realmente a los
sujetos a evaluar: maestros, directores, alumnos- y el anlisis, o entre mayor sea
la distancia entre el evaluador y el tomador de decisiones, ms posibilidades hay
de error e irrelevancia en la evaluacin, a pesar de que el instrumento de medicin
en s mismo sea impecable en trminos tcnicos. Si recordamos los tres
componentes cruciales de la evaluacin: autonoma poltica para aplicar la
evaluacin, autonoma poltica en la percepcin social y capacidad tcnica,
veremos que lo fundamental est en la libre publicacin de resultados, ms que en
el estatus jurdico de autonoma.
As, la institucionalidad mixta revela otra de sus fortalezas: no se requiere siempre,
para lograrla, de un rediseo radical en las instituciones, particularmente difcil por
la cultura poltica de la regin; basta con una autonoma efectiva para aplicacin y
una bien ganada garanta de honestidad en la presentacin pblica de resultados.
Desde el enfoque de institucionalidad mixta, la autonoma es instrumental a la
mixtura: lo determinante es una presencia adicional a la de la autoridad, ms que
la autonoma en s. La presencia de actores respetables que no dependan de la
autoridad en forma directa, abre una ventana permanente; la transparencia se da
desde el proceso mismo, sin tener que recurrir a los pesados sistemas remediales
de auditora punitiva, sino que se propicia la corresponsabilidad propositiva.

Es imprescindible el buen diseo de la estrategia de comunicacin y
movilizacin social de la reforma.


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Para la implementacin de polticas pblicas, el caso del INEE nos invita a una
reflexin sobre la importancia no slo del cabildeo sino de la convergencia.
Frecuentemente, en el impulso de las reformas educativas en los pases de la
regin, el tomador de decisiones que propone cambios se plantea a s mismo
acumular primero un gran prestigio poltico, controlar autoritariamente muchos
factores o hacerse de aliados poderosos en mbitos exteriores al propio servicio
pblico, considerando que slo esta especie de acumulacin originaria de capital
le permitir contar con varias monedas de cambio en la negociacin con los
dems actores que debe involucrar para el xito de su propuesta. Esta lnea de
accin, muy arraigada en la cultura local, tiene siempre el riesgo de que, en el
juego de las negociaciones en corto, el resultado final sea algo que nadie quera,
un producto vectorial de las distintas fuerzas en contraste del cual nadie se siente
responsable en plenitud, una poltica pblica incoherente y con fallas de origen
severas.
Sin duda es necesario un proceso de convencimiento y retroalimentacin cuidado,
que no puede resolverse todo en foros pblicos. Pero, como ocurri en la
experiencia de la creacin del INEE y en otros casos anlogos, los grandes
resultados obtenidos en el corto plazo, el avance cultural hacia la transparencia
que se logr revirtiendo la tendencia de dcadas que privilegi la simulacin y la
reserva en cuanto a resultados educativos nacionales- se explican mucho por la
convergencia. Muchos actores ya contemplaban la posibilidad de una reforma tal,
y la visin parcial de cada uno no impidi, sin embargo, que en el momento mismo
de la convocatoria se hiciese posible el acuerdo. La convergencia latente
evolucion a convergencia real, efectiva y pblica por un hecho casi fortuito, que
fue la insistencia de un medio de comunicacin para pedir cuentas sobre el
pasado. Todos los actores, con nimo o sin l, debieron pronunciarse, y ello
contribuy poderosamente a cruzar del diseo a la implementacin operativa de la
poltica pblica que hemos estudiado. La recomendacin, entonces, es la de


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configurar propositivamente la ocasin de dilogo social, poniendo los temas de
reforma en un contexto de discusin pblica. As, el tomador de decisiones no se
ver en la necesidad de canjear algo a cambio de recabar el apoyo a su
propuesta, sino que podr presentarse como el articulador de una preocupacin
social, consciente de que la participacin ciudadana no debe reducirse a las
consultas previas, sino a la discusin misma del cambio propuesto e, idealmente,
a la corresponsabilidad efectiva en la forma de institucionalidad mixta.



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3. Referencias

3.A Referencias documentales
3.A.1 Bibliografa
- CHEREM, Silvia Examen Final: La educacin en Mxico 2000-2006, Tomo I,
2006, Mxico: CREFAL- DGE / Equilibrista.
- H. CONGRESO DE LA UNIN, LVII Legislatura y Secretara de Educacin
Pblica La calidad de la educacin en Mxico: Perspectivas, anlisis y evaluacin,
2002, Mxico: Miguel ngel Porra.
- INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIN DE LA EDUCACIN Los
Cuatro Primeros Aos: Avances y Desafos, 2006, Mxico: INEE.
- ORNELAS, Carlos El sistema educativo mexicano. La transicin de fin de siglo,
1995, Mxico: CIDE / Nacional Financiera / Fondo de Cultura Econmica.
- RANGEL SOSTMANN, Rafael et al. Bases para el Programa 2001-2006 del
sector educativo, 2000, Mxico: Coordinacin de Educacin del Equipo de
Transicin, disponible en www.ifie.edu.mx/indice_programa_sectorial.htm
(consultado 27 de abril de 2007)
- SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA Memoria del quehacer educativo:
1995-2000, Tomo 2, 2000, Mxico: SEP
- SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA Programa Nacional de Educacin
2001-2006, 2001, Mxico: SEP
3.A.2 Hemerografa
Peridicos:
+ Esconden calificacin reprobatoria, Reforma: 15.10.01
+ Culpan al SNTE de obstaculizar, Reforma: 16.10.01
+ Demandan a SEP abrir resultados, Reforma: 17.10.01
+ Desmienten a Limn, Reforma: 18.10.01


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+ Defienden validez de la calificacin, Reforma: 19.10.01
+ Investigar el Senado evaluaciones de la SEP, Reforma: 19.10.01
+ ESCANDN, Pablo Informacin, Participacin y Autonoma en Reforma:
06.08.99
+ HERRERA, Claudia et al Exigen perredistas dar autonoma al instituto de
evaluacin educativa, La Jornada: 10.08.02
+ LIMN ROJAS, Miguel Se cumpli la ley, Reforma: 16.10.01.
+ ORNELAS, Carlos La autonoma ausente en Reforma: 01.09.02
+ PENSAMIENTO, Daniel Buscan con ley regular al INEE en Reforma: 26.04.07
Revistas:
+ GARCA GARDUO, Jos Mara El Avance de la Evaluacin en Mxico y sus
Antecedentes en Revista Mexicana de Investigacin Educativa oct-dic 2005, vol
10, no. 27 Mxico: COMIE
+ MARTNEZ RIZO, Felipe El Instituto Nacional para la Evaluacin de la
educacin, en Anuario educativo mexicano, 2002, Mxico: UPN, disponible en
http://anuario.ajusco.upn.mx/site/static/17-Felipe_Martinez_Rizo.doc (consultado
el 13 de abril de 2007)
+ ORNELAS, Carlos et al Kafka y la racionalidad: Memorias de la Poltica
Educativa en Revista Mexicana de Investigacin Educativa sep-dic 2001, vol. 6,
no. 13, Mxico: COMIE
Boletines:
OBSERVATORIO CIUDADANO DE LA EDUCACIN Comentarios al Programa
Nacional de Educacin, segunda parte, Comunicado 64, 26 de octubre de 2001,
disponible en http://www.observatorio.org (consultado el 27 de abril de 2007)

3.B Referencias testimoniales
A lo largo del mes de marzo de 2007, un grupo de testigos privilegiados y actores
clave del proceso de creacin del INEE aceptaron ofrecernos su testimonio


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confidencial. Sirva la mencin de sus nombres, adems de registro, para expresar
nuestro cumplido agradecimiento a cada uno de ellos por su apoyo generoso y su
buena disposicin con respecto de esta investigacin. En orden alfabtico y con su
adscripcin actual, nos brindaron su relato y reflexiones las siguientes personas:

Ana Mara Aceves Estrada, Direccin General de Evaluacin, SEP
Guillermo Bustamante Manilla, Unin Nacional de Padres de Familia
Antonio Gago Huget, Consultor independiente
Pablo Latap Sarre, Observatorio Ciudadano de la Educacin
Armando Loera Varela, Heurstica Educativa
Salvador Malo, Instituto Mexicano de la Competitividad
Felipe Martnez Rizo, Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin
Francisco Mendoza Trejo, Instituto de Fomento e Investigacin Educativa
Carlos Ornelas Navarro, Departamento de Educacin, UAM-Xochimilco
Jos Luis Prez Bautista, Federacin Nacional de Asociaciones de Padres de
Familia
Sylvia Schmelkes del Valle, Coordinacin General de Educacin Cultural
Bilinge, SEP
Vctor Manuel Velsquez Castaeda, Coordinacin de Asesores, SEP
Rafael Vidal Uribe, Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior
Leonel Ziga Molina, Consultor independiente