VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

Reforma gerencial e o papel do gestor pblico: ator de mudana ou de resistncia?

Ivan Beck Ckagnazaroff
Ncleo de Relaes de Trabalho e Tecnologias de Gesto - NURTEG
Centro de Ps-Graduao e Pesquisas em Administrao - CEPEAD
Departamento de Cincias Administrativas - CAD
Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG
1. Introduo

O Brasil, desde os anos de 1970, tem sido palco de experincias, bem e/ou mal sucedidas, de
mudanas gerenciais ocorridas em governos municipais, caracterizadas por propostas de
descentralizao, de participao cidad e, mais recentemente, de arranjos intersetoriais. No que se
refere a descentralizao, ela tem sido utilizada principalmente pelas grandes cidades, tais como So
Paulo, Porto Alegre e Belo Horizonte. Casos de intersetorialidade podem ser encontrados em Fortaleza
e Belo Horizonte.
Muitas vezes, a descentralizao vem acoplada da idia de participao cidad por meio de
conselhos regionais, setoriais ou do oramento participativo. Por sua vez, a intersetorialidade tem
significado um rearranjo entre secretarias municipais, pelas quais procura colocar secretarias afins sob
uma mesma coordenao. Tanto no caso da descentralizao quanto no caso da intersetorialidade, a
inteno atingir eficincia e eficcia da gesto da coisa pblica. Em alguns casos, como o de Belo
Horizonte, estas abordagens so utilizadas ao mesmo tempo. Elas tendem a modificar o modo como as
prefeituras se organizam e funcionam. Isto pode demarcar um contexto de desafios para o gestor
pblico municipal, no caso brasileiro. Tais desafios esto relacionados com a necessidade de uma
maior interao seja com atores da sociedade seja com membros de diferentes nveis hierrquicos e de
diferentes formaes profissionais dentro da mquina pblica. Estas interaes podem significar
mudanas nas relaes formais de poder, na alocao de recursos e nas vises e valores organizacionais
dominantes. Deste modo, pergunta-se: que tipo de atuao o gestor pblico pode ter em processos de
mudana gerencial caracterizado pela descentralizao e pela intersetorialidade? A literatura existente
diverge sobre a atuao do gestor pblico. De um lado ele encarado como um ator que visa resolver
o seu interesse prprio. Por outro lado, a despeito de presses que porventura possam existir sobre o
gestor pblico, ele considerado como um ator relevante para o sucesso das mudanas na
administrao pblica.
A perspectiva aqui adotada a do nvel municipal, ou seja, descentralizao e intersetorialidade
esto sendo tratadas como abordagens organizacionais que visam mudanas intramunicipais. No caso
brasileiro, estas questes tm relevncia pelo fato de que municpios brasileiros tem sob sua
responsabilidade a concretizao de certos direitos bsicos do cidado, mas, ao mesmo tempo, a
necessidade de garantir eficincia no uso de seus recursos.
Para discutir o problema, este paper abordar, alm desta introduo, os seguintes pontos: na
parte seguinte, a questo da Descentralizao Municipal ser tratada, onde aspectos
intraorganizacionais sero objeto de ateno. Na terceira parte, a ateno ser dirigida a
Intersetorialidade. A inteno da segunda e da terceira partes destacar os aspectos administrativos-
polticos que acredita-se poder afetar a atuao do gestor pblico. Na quarta parte o foco a Liderana
e o papel do Gestor Pblico no processo de mudanas gerenciais. E, finalmente, a quinta parte abordar
a exposio do caso de Belo Horizonte que servir de exemplo atravs de dados iniciais.

2. Descentralizao Municipal

Inicialmente deve-se reconhecer que o termo descentralizao utilizado de diferentes modos e


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

apresenta diferentes tipologias. A discusso aqui feita trata a descentralizao como uma proposta de
mudana intermunicipal de carter poltico-administrativo. Neste sentido, associa-se a idia de
descentralizao como uma estratgia de mudana no s administrativa, visando a melhoria da
eficincia e da eficcia; como tambm uma estratgia de carter poltico no sentido de abrir espao para
a participao dos nveis inferiores da organizao e tambm de representantes do cidado e dos grupos
de interesse da sociedade.
Segundo Almino (1986), descentralizao implica em democratizao na medida em que
descentralizao entendida no apenas como delegao de funes, mas tambm como fragmentao
do poder atravs das diferentes esferas sociais. Isto significa o rompimento da centralizao do Estado
em todas as formas de poder, de tal maneira que se o Estado se retrai, todas as classes tm o seu
controle sobre o Estado aumentado ao mesmo tempo. Em outras palavras, a sociedade civil, ao
organizar-se, aumenta sua participao no processo decisrio do Estado e, em conseqncia disso, seu
controle sobre as decises do Estado como mecanismo para difuso e multiplicao das esferas de ao
social.
Cabe acrescentar que tambm se reconhece que em realidades como a brasileira existem
diferenas polticas, sociais e econmicas que podem afetar positivamente ou negativamente a relao
entre diferentes classe e grupos de interesse com o Estado.
Seguindo em certo sentido esta concepo, que associa descentralizao ao esforo de
democratizao, o conceito de descentralizao a ser adotado neste paper o de Jacobi (1983), que o
concebe como um meio de transferncia de poder por parte do Poder central para as unidades
subalternas. Isto significa dotar de competncias e recursos os organismos intermedirios para que eles
possam desenvolver suas respectivas administraes de uma maneira mais eficiente, mais perto do
cidado e dos grupos sociais. Assim, qualquer Governo que pretenda implementar a descentralizao
deve definir qual modelo a ser utilizado, o alcance e a esfera de participao do cidado e dos grupos
sociais.
As formas de descentralizao esto relacionadas com os servios que sero descentralizados, os
tipos de atividades que sero assumidas e com o staff no nvel local, a organizao poltica e as aes
que sero desenvolvidas nas administraes regionais e nas suas regies de atuao. Segundo Borja
(1986) pode-se distinguir trs formas de descentralizao:

Descentralizao territorial objetiva fazer com que os habitantes de uma regio sejam
representados atravs de eleio de pessoas para uma organizao com autonomia sobre suas
responsabilidades e uso dos seus recursos.

Descentralizao funcional tipo de descentralizao setorial que procura uma gerncia
pblica mais flexvel e gil atravs do estabelecimento de organizaes autnomas com o
objetivo especfico em determinado setor.

Desconcentrao processo que estabelece pequenas unidades administrativas que no so
nem autnomas nem representativas dos habitantes locais.

Entretanto, estas diferentes formas de descentralizao apresentam alguns problemas. A
desconcentrao uma forma limitada de descentralizao, posto que as decises permanecem sob o
controle central e apenas decises de implementao so descentralizadas (Conyers, 1983). Outros
autores como Lobo, s considera descentralizao aquele processo em que ocorre redistribuio de
poder, de deslocamento de centros decisrios (Lobo, 1988:17).
No caso da descentralizao funcional podem ocorrer casos em que elementos da comunidade
que participam dos conselhos possam representar os grupos mais organizados da comunidade,

2


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

relegando os setores desorganizados mas que tambm so afetados pelos servios.
Segundo Smith (1985), no caso da descentralizao territorial, nota-se que as experincias so
caracterizadas pela delegao de poder, eleio indireta e recursos administrativos e financeiros
limitados. A descentralizao, como entendida aqui, possui um carter territorial significando que a
prefeitura seja dividida em unidades que devem tratar as suas respectivas regies respeitando as suas
especificidades econmicas, culturais, histricas e ecolgicas.
Dada a perspectiva adotada aqui de que a descentralizao significa uma redistribuio de poder
e poder algo de difcil ponderao, faz-se necessrio considerar a descentralizao como um
fenmeno dinmico em vez de esttico, oscilando e evoluindo continuamente entre uma maior
unidade e uma maior diversidade (Friedrich, 1963, apud Fesler, 1964). Isto implica que a
descentralizao deve ser analisada atravs de um continuum e, em conseqncia disso, a
descentralizao no pode ser vista como um processo absoluto e puro. Pode acontecer que dentro do
Governo Municipal alguns departamentos tenham sido mais descentralizados que outros e a relao
entre centro e periferia pode ser diferente de acordo com o que for descentralizado.
O processo de descentralizao envolve basicamente trs dimenses, que so a do processo
decisrio, a dimenso poltica e a dimenso da integrao de servios. Utilizando a idia de continuum
pode-se obter uma melhor visualizao (baseado em Hambleton, 1998:1).
A dimenso do processo decisrio se refere ao grau de descentralizao de poder do centro para a
periferia da organizao, ou unidade descentralizada.


INFORMAO LOCAL PRESTAO DE SERVIOS PROCESSO DECISRIO
LOCAIS POLTICO LOCAL


(Nenhuma Deciso) (Alguma Deciso Local) (Processo Decisrio
Local Substancial)


Numa ponta tem-se a relao de servios numa perspectiva mais localizada com o objetivo de
melhorar o acesso pblico aos servios das autoridades municipais. Movendo-se ao longo do
continuum, a unidade local do Governo Municipal (administrao regional) recebe mais poder
decisrio e capaz de ampliar a prestao de servios. Na outra ponta a administrao regional obteria
um grau de poder decisrio em termos de polticas pblicas mas tendo que seguir diretrizes
estabelecidas pelo Poder central.
Na dimenso poltica se comparam esquemas administrativos de descentralizao com esquemas
politicamente orientados.


APENAS FUNCIONRIOS ENVOLVIMENTO DE ENVOLVIMENTO
VEREADORES DO PBLICO E DE
GRUPOS DE INTERESSE




(Mudana Administrativa
Gerencial)
(Mudana no
Sistema de Eleio)
(Extenso da
Democracia Local)

Numa ponta esto esquemas que concebem descentralizao apenas como uma reorganizao

3


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

administrativa ou gerencial na qual a participao do pblico e de polticos (como representantes do
legislativo) no considerada. Caminhando no continuum encontramos esquemas que combinam
descentralizao com esforos para democratizar a prestao de servios pblicos que podem envolver
a participao de polticos, consumidores ou comunidade. Na outra ponta existem esquemas de
descentralizao trabalhando no desenvolvimento de comunidades e estabelecendo espaos locais de
deciso com envolvimento de polticos e representantes da comunidade, onde o gestor pblico tende a
atuar como catalisador e negociador entre as diferentes partes envolvidas.
A dimenso de servios se refere ao grau pelo qual a descentralizao rompe com barreiras
profissionais e burocrticas.


SERVIO NICO COORDENAO DE VRIOS GERNCIA DE VRIOS
SERVIOS SERVIOS

(Coordenador de rea e
Trabalho em Grupo)
(Gerente de Unidade
Descentralizada e
Trabalho Genrico)



(Integrando Diferentes
Sees de Departamento)


De um lado do continuum pode existir inicialmente o objetivo de tentar superar barreiras dentro
dos departamentos. Um segundo ponto no continuum seria o esforo gerencial descentralizador em
romper barreiras entre departamentos. Finalmente, o outro lado do continuum pode ocorrer uma
descentralizao de multi-servios na unidade descentralizada assumindo um carter intersetorial na
prestao de servios, de modo que o cidado no precisa se mover de um departamento para outro.
Este carter intersetorial nos servios pode auxiliar na melhoria do uso dos recursos existentes, atravs
de um conhecimento mais articulado dos problemas a serem enfrentados ou das aes a serem
implementadas.
Alm desse instrumental proposto por Hambletom (1988), um conjunto de caractersticas so
apresentadas por Borja (1984) para que uma iniciativa descentralizadora seja um processo
democratizador. Tais caractersticas so as seguintes:

A unidade descentralizada deve ter uma estrutura poltica deliberativa e representativa,
preferencialmente baseada em eleio direta.

A unidade descentralizada deve ter autonomia para exercitar suas competncias, os que significa
que ela pode tomar decises sem qualquer restrio a no ser aquela de carter estaturio. Ou seja, a
unidade descentralizada pode estabelecer suas prprias polticas.

Ela tem um carter global. Isto significa que ela no limitada a uma especializao funcional.

Ela deve ter um poder de deciso ou ao menos deve ter um papel importante no processo decisrio.

Ela deve ter capacidade de coero para que suas decises sejam executadas.

Ela deve ter recursos prprios ou transferidos sem a utilizao final preestabelecida, a no ser que o
programa tenha sido estabelecido pela prpria unidade descentralizada.

Deve existir uma coordenao ou ao menos a unidade descentralizada deve ser capaz de

4


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

acompanhar a ao das diferentes agncias pblicas na sua rea e deve haver uma tendncia
progressiva para assumir a gerncia, atravs de delegao de servios que so prestados na sua rea
e que visem atender principalmente os habitantes da sua rea de atuao.

Deve desenvolver novos mecanismos de participao e atuao. Deve-se procurar desenvolver
mecanismos de informao e comunicao entre o administrador e os administrados.

Assim, o processo de descentralizao implica em mudanas que tendem a gerar conflitos
decorrentes de resistncias organizacionais, em distribuir poder de um lado e em assumir novas
responsabilidades do outro. Ele tambm pode significar para a organizao melhorias na sua eficincia
e eficcia na medida em que a proximidade da realidade a ser trabalhada pode levar ao uso mais
eficiente dos recursos e ao diagnstico e tratamento mais adequados aos problemas. Para o gestor
pblico ele se encontra em um contexto onde pode ter mais responsabilidades e recursos sobre a sua
disposio. Alm disso pode se em contato mais constante com representantes da populao da regio
onde atua. Observa-se que a descentralizao pode ser um passo inicial para iniciativas mais profundas
de intersetorialidade na medida em que atravs da dimenso dos servios ela pode levar a organizao a
uma atuao intersetorial a partir das unidades descentralizadas.


3. Intersetorialidade

A intersetorialidade na rea pblica significa um esforo de mudana em que se procura superar
um tipo de atuao marcado por aes isoladas e setorializadas onde os servios/produtos so ofertados
separadamente. Esta atuao reflete uma estrutura que, alm de ser separada por reas de
conhecimentos e suas respectivas corporaes, hierarquizada. Desse modo, a deciso tomada no
topo sendo que, para a efetivao dos processos, preciso passar por diferentes nveis gerenciais alm
de no existir uma inter-relao entre os diferentes setores na resoluo dos problemas coletivos
(Inojosa, 2002:103).
Cabe acrescentar que, no caso brasileiro, o aparelho de Estado, em cada novo governo, utilizado
como moeda de troca poltica para atender interesses de grupos polticos que apoiam o partido que
exerce a chefia do Poder Executivo. Este aspecto atribui um carter mais complicado ao funcionamento
da mquina pblica que, alm de sofrer os efeitos de disputas inter-setoriais, passa tambm a ser
terreno de disputas poltico-partidrias (Inojosa, 2002:104).
O que se tem como resultado que a estrutura da mquina pblica adquire um carter
competitivo, em vez de cooperativo. Grupos de interesse, profissionais ou mesmo polticos, competem
por espao institucional e por recursos em detrimento da resoluo de problemas dos cidados (Inojosa,
2002:104).
Alm disso, os problemas so tratados de modo setorializado, ou seja, no existe uma integrao
entre os diferentes setores da mquina pblica. Seus produtos e servios so especficos e acabam no
dando conta do carter complexo dos problemas numerados pelos cidados e pelos grupos
populacionais.
No entanto, a adoo de uma abordagem intersetorial para a gesto pblica implica em considerar
quatro aspectos referentes tanto ao modelo quanto a prtica gerencial a serem adotadas, segundo
Inojosa (2002: 106).
O primeiro destes aspectos a mudana de paradigma. Isto significa mudar o modo de encarar
problemas e a realidade. preciso tentar superar uma postura especializada, que isola o objeto de
interveno da realidade na qual se est inserido, que procura reduzir o problema aos pontos
considerados relevantes para o especialista. Em outras palavras, deve-se superar uma viso

5


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

fragmentada do conhecimento e seguir em direo ao conhecimento que considere uma viso e ao
mais globalizada, que busque entender os diferentes aspectos da realidade e dos problemas, como eles
se afetam, o que existe de comum entre eles, e que busque, assim, uma compreenso da complexidade
da realidade (Westphal e Mendes, 2000: 51).
O segundo aspecto a ser considerado um projeto poltico diferente para as polticas pblicas
atravs do qual sejam superadas as polticas assistencialistas que so comuns em estruturas piramidais e
setorializadas, onde existe grupos de interesses e loteamentos polticos (Inojosa, 2002:106). Por sua
vez, a abordagem intersetorial busca implementar polticas que busquem transformar a sociedade e
promover o desenvolvimento social. Desenvolvimento social significa aqui uma distribuio mais
equnime das riquezas existentes na sociedade em certo momento histrico, acompanhada da
diminuio das desigualdades e, consequentemente, da excluso social (Inojosa, 2002:107).
O terceiro aspecto a ser considerado trata do planejamento e da avaliao e, por isso, se refere
diretamente a organizao interna do governo. Na abordagem intersetorial, o planejamento teria um
carter regional e seria um processo constante, iniciando com uma anlise de situao, passando por
uma seleo de estratgias e terminando na negociao. Alm disso, o planejamento deveria ter um
carter participativo, ou seja, envolvendo-se com outros atores e, assim, contribuindo com suas
respectivas vises para a elaborao do planejamento. Finalmente, decorrente desses aspectos, o
oramento passaria a ser, de fato, um produto do planejamento e no o contrrio, como ocorre hoje em
dia (Inojosa, 2002: 107).
O quarto aspecto se refere necessidade do aparato governamental atuar em rede de
compromisso social. Segundo Inojosa (2002:107), ao se adotar a abordagem intersetorial de
organizao e poltica pblica, que pressupe um planejamento regional e participativo e polticas
voltadas para o desenvolvimento social, no basta apenas a realizao de uma reforma administrativa
do aparelho do Estado. importante que este Estado passe a ter uma atuao em conjunto com atores
da sociedade no tratamento dos diferentes problemas desta sociedade. Portanto, ele visto como parte
desta rede que alm de apresentar propostas de planejamento regional assume responsabilidades no
processo.
Em outras palavras, necessrio que a atuao do Estado se d de modo articulado com outros
atores da sociedade em relao a uma determinada questo, programando e efetivando aes integradas
e articuladas, realizando avaliaes conjuntas e redirecionando a ao quando necessrio.
Finalmente, estes aspectos deve ser complementados pelo o que Inojosa (2002:108) chama de
liderana, que entendida como capacidade de angariar esforos em torno de um determinado objetivo.
Segundo a autora, as lideranas dentro da mquina pblica, teriam carter setorializado. Uma mudana
na liderana significaria ento uma mudana cultural importante.
Identifica-se, diferentes formatos organizacionais utilizados por municpios brasileiros que
assumem a intersetorialidade como abordagem relevante (Westphal e Mendes, 2000:57-58). O primeiro
formato prope que secretarias e rgos divididos por reas de atuao sejam substitudos por uma
arranjo organizacional baseado em um corte territorial-regional. As secretarias regionais, e no mais as
setoriais, assumem a responsabilidade de identificar os problemas de sua regio de atuao
geograficamente delimitada e elaborar um planejamento de modo integrado das aes voltadas para a
melhoria da qualidade de vida daqueles que vivem sob sua jurisdio. Para cada regio, foram criadas
duas secretarias executivas sendo uma de Gerncia de Desenvolvimento Social e outra de
Desenvolvimento Territorial e de Meio Ambiente, que funcionariam segundo regras formuladas com a
participao dos funcionrios.
O segundo formato exemplificado por Curitiba, onde a intersetorialidade foi buscada atravs de
intervenes graduais no aparelho administrativo. Os diferentes rgos do governo foram agrupados
em coordenaes funcionais, rgos de assessoramento, rgos de ao social e rea de infra-estrutura
e estrutura urbana. Cada um desses rgos manteve suas funes especficas e dessa maneira

6


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

contribuam para cada um dos projetos intersetoriais que foram desenvolvidos a partir da lgica de
problemas e territrios.
O terceiro formato baseia-se nas articulaes dos setores em redes de parcerias entre rgos
governamentais, no-governamentais e a comunidade na busca de solues de problemas considerados
prioritrios pelos habitantes de uma determinada regio (Inojosa, 1999 apud Westphal e Mendes,
200:59). So identificados trs tipos de rede: a subordinada, onde um poder central gerencia o processo
e os recursos necessrios para o projeto intersetorial; a tutelada, na qual a rede iniciada por uma
instituio que oferece recursos para concretizao do projeto e a de compromisso mtuo que demanda
a adeso voluntria do governo, do terceiro setor e do setor privado. Os primeiros dois tipos de rede so
considerados frgeis j que no se mantm por compromisso dos participantes e, sim, por recursos e
poderes provenientes de um rgo central (Inojosa, 1999 apud westphal e Mendes, 2000:59).


4. A Liderana e o Gestor Pblico

O gestor pblico entendido aqui como o responsvel pelas atividades de planejamento,
organizao, liderana e controle de uma organizao pblica. Reconhecendo-se que o gestor pblico
trabalha em organizaes formais e hierarquizadas ele pode ser classificado pelo nvel que ocupa na
organizao, ou seja, se gerente de primeira linha (primeiro nvel), gerente mdio ou administrador de
topo. O gerente de primeiro nvel aquele gestor responsvel apenas pelo trabalho de empregados
operacionais, no supervisionando outros administradores. O gerente mdio responsvel por outros
gerentes e, algumas vezes, por alguns empregados operacionais. Por fim, o administrador de topo o
responsvel pela administrao global da organizao, ele estabelece polticas operacionais e conduz a
interao da organizao com o seu ambiente (Stoner e Freeman, 1996:11). Nesse paper, no ser
considerado o primeiro nvel por no haver dados disponveis para tal.
Segundo Lane (1993:124), no modelo de Administrao Pblica tradicional, baseado no modelo
weberiano de burocracia, o empregado pblico considerado como um burocrata. Por trs do contrato
de emprego est uma filosofia de gesto pblica que valoriza a dedicao ao interesse pblico. Embora
muitas vezes o salrio seja baixo, e, em alguns casos, seja proibido entrar em greve, o empregado
pblico tem estabilidade. Existe regras claras para a promoo baseada principalmente na senioridade.
O aparato legal, atravs de critrios objetivos, a principal fonte definidora das tarefas do
burocrata. Em termos organizacionais, como j dito antes, a administrao pblica hierarquizada. O
poder se centraliza no topo da organizao, onde se detm a responsabilidade do processo. A
administrao pblica tambm se caracteriza pelo alto grau de diviso do trabalho, o que acaba
inibindo a atividade de vrios empregados pblicos a funes especficas.
A definio de empregado pblico orientado pelas noes de responsabilidade e dever. O
exerccio da autoridade se d de acordo com um conjunto de regras fixas. O foco direcionado na ao
administrativa, no processo decisrio formal e na implementao de acordos com procedimentos j
estabelecidos.
No cenrio de reformas na administrao pblica marcada pela descentralizao e pela
intersetorialidade, cria-se um contexto diferente para a atuao do gestor pblico e para o exerccio da
liderana. Um modo de se considerar este dois aspectos pode ser feito atravs de fatores apresentados
por Lane (1993:144-146) na comparao feita por ele entre lideranas no setor privado e no setor
pblico.
O primeiro fator se refere a inovao. Tradicionalmente lderes da gesto pblica so
considerados lentos para inovar, devido a nfase dada aos procedimentos estabelecidos e ao fato de se
aterem a modos burocrticos de funcionamento. Isto no significa que sempre seja assim. Lane
(1993:144), baseando-se em Blau (1955) para indicar que segurana de emprego e burocracias pblicas

7


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

podem levar as aes direcionadas para mudanas organizacionais e sociais. Lderes da gesto pblica
podem se preocupar com os usurios, podem estar bem informados tanto sobre tecnologias de
programas como sobre melhoria de performance. No entanto, Lane (1993) conclui que existe uma
maior nfase na inovao no setor privado se comparado ao setor pblico.
De qualquer modo, a existncia de capacidade e da vontade de inovar algo que a gesto pblica
tem que considerar diante da crescente complexidade dos problemas a serem enfrentados e das
abordagens gerenciais implementadas. A implementao de novos formatos organizacionais em si
mesmo um exemplo de inovao. Mas isso no quer dizer que a sua implementao e manuteno no
necessite de posturas por parte dos gerentes, preocupados em avalia-las e aprimora-las quando for
necessrio. Assim, algumas questes podem aparecer sobre a relao entre o gestor pblico e inovao.
No caso em que os polticos eleitos sejam os autores das propostas de mudanas, pode-se perguntar at
que ponto os gestores pblicos do apoio a elas. Em termos de apoio, existe diferenas de
comportamento? Houve envolvimento do gestor pblico na elaborao da proposta. Que implicaes s
propostas de inovao pode trazer para o status quo organizacional. Quo inovadoras so elas?
A motivao aparece como outro fator a ser considerado. A teoria clssica da administrao
pblica afirma que os gestores pblicos atuam em direo ao interesse pblico. Isto os diferencia dos
lderes da mquina privada. Por outro lado, a teoria da escolha pblica afirma que no haveria essa
diferenciao. Segundo esta teoria, tanto os gestores da mquina pblica quanto os gerentes da mquina
privada atuariam visando maximizar uma funo objetiva privada. Em decorrncia disso, o esforo que
os lderes pblicos fariam para atingir seus objetivos levaria a um crescimento desnecessrio da
mquina pblica. No entanto, observado que a possibilidade de que ambies privadas dos gestores
pblicos possam ser direcionadas para o interesse pblico atravs de mecanismos de premiao privada
de virtudes pblicas (Lane, 1993:144).
O fator motivao em processos de mudana gerencial na mquina pblica pode ento levar a
alguns questionamentos. Os nveis hierrquicos inferiores tiveram envolvimento na elaborao de
propostas de mudana gerencial? Quais nveis que apenas se envolveram na sua implementao? At
que ponto os gestores dos nveis intermedirios e de primeira linha se identificam com as propostas de
mudana? As propostas implementadas visavam de fato os interesses do grupo poltico no poder ou
tornar a mquina pblica mais eficiente e mais prxima do cidado era o objetivo primeiro? As
questes que podem emergir em relao a motivao refletem o contedo das propostas de mudanas, o
modo pelo qual elas foram elaboradas e implementadas, como tambm o apoio poltico existente na
organizao.
Outro fator se refere a estabilidade que confere aos gestores pblicos maior segurana no cargo.
A segurana vista algumas vezes como fonte de acomodao. Mas no se pode concluir diretamente
que eles no sejam menos insensveis a mudanas ambientais do que os gestores privados. Aqueles que
atuam no pblico tem que lidar no s com as mudanas polticas (mudana do Executivo) e as
conseqentes mudanas de programas polticos, como tambm com mudanas ambientais. A
descentralizao e a intersetorialidade so um tipo de resposta que os polticos apresentam a tais
mudanas. No entanto, a estabilidade confere um espao de atuao ao gestor pblico em relao ao
poltico eleito/cargos de confiana que deve ser devidamente considerados para que as mudanas
pretendidas sejam minimamente atingidas. Como possveis questes, pode-se ter o seguinte: em que
sentido a estabilidade do gestor pblico tem influenciado seu comportamento em relao a mudanas
gerenciais / organizacionais?. Ela serve para dar mais segurana ao gestor para que ele possa fazer
propostas de mudana ou se envolver no processo ou ela gera acomodao do gestor?.
O Poder outro fator a ser considerado j que o gestor pblico, segundo Lane (1993:145) se
encontra em uma situao em que para se manter em uma posio de muito poder, deve-se ter uma
combinao de habilidades. Ao mesmo tempo, ele tem que estabelecer uma relao com polticos na
qual ele seja capaz de mostrar que relevante ou devem receber recursos que eles demandam. Alm

8


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

disso, eles enfrentam presses de diferentes grupos de interesse, que podem ser difceis de serem
reconciliados e que sustentam a competncia profissional de sua instituio. Algumas questes podem
emergir: at que ponto a mudana proposta modifica o status quo existente dentro da organizao? Que
nveis gerenciais so os mais afetados pela mudana em termos de perda de poder? Que tipo de
resistncia elas impem. A sociedade tem seu espao de influencia aumentado / criado?
Finalmente, a questo do empreendedorismo algo que, embora mais comum no setor privado,
tem aparecido em diferentes propostas de reforma do Estado e sido assimilado, ao longo do tempo, pela
gesto pblica. Empreendedorismo entendido aqui como o esforo de atingir objetivos atravs da
seleo de meios efetivos levando em conta normas apropriadas de tica, racionalidade e maximizao.
Tradicionalmente, na mquina pblica, o gestor pblico atua mais baseado no princpio da
administrao que afirma a necessidade de se atingir certo produto previsvel em termos de critrios de
deciso definidos. Mas, o que se percebe, uma combinao dos princpios de empreendedorismo com
os princpios de administrao, com maior ateno para este ltimo princpio. O que se pode perguntar
aqui se as mudanas implementadas implicaram em mudanas culturais e de regras que favorea uma
abordagem mais empreendedora por parte do gestor.


5. Descentralizao e Intersetorialidade em Belo Horizonte

Durante a campanha municipal de 1989 em Belo Horizonte, uma importante bandeira era a idia
de participao, entendida como um mecanismo importante para aumentar a conscincia poltica,
restaurar a credibilidade dos representantes do povo e para fazer o planejamento produzir solues
globais e mais duradouras para a populao.
Assim, uma administrao democrtica e participativa implicaria num acesso da comunidade ao
planejamento dos servios e tambm na execuo e prestao dos mesmos, o que, a priori, evitaria as
prticas polticas clientelistas. A partir da, um dos pontos destacados foi que os setores organizados da
sociedade civil teriam a funo de estabelecer prioridades, dar sugestes ao oramento e controlar os
trabalhos da prefeitura.
Outro ponto importante foi a necessidade de centralizar a ao da administrao com o objetivo
de evitar eventuais competies entre as agncias pblicas, e de descentralizar os servios para facilitar
o acesso da comunidade a estes e diminuir os custos de transporte e o perodo de jornada. Portanto, o
objetivo da ento poltica era de dar mais autonomia s administraes regionais.
Com a descentralizao, que era o mecanismo da reforma administrativa, transferiu-se ao
mximo possvel responsabilidades e tarefas para as nove administraes regionais. A idia, portanto,
era de aprofundar o funcionamento das administraes regionais, que teriam a funo de executar
polticas.
A proposta da modernizao administrativa era tornar a gesto da coisa pblica mais eficiente.
Para isso, a estrutura montada foi constituda de trs nveis. O primeiro nvel era constitudo pelo
Prefeito, o segundo nvel pelas Secretarias Municipais (que seriam responsveis pelo planejamento de
polticas dos respectivos setores) e o terceiro nvel pelas Administraes Regionais (que executariam
tais polticas).
A descentralizao que teve um avano mais formal que prtico a partir de 1989 teve o seu
processo fortalecido nas prximos governos municipais. A preocupao com a modernizao
administrativa deu um passo a mais. Em 2000, a proposta de intersetorialidade comeou a ser
implementada. As principais questes que seriam abordadas eram as seguintes: a distncia do usurio
em relao ao rgo que executa, ao rgo que faz o planejamento e em relao s decises da alta
gerncia e, a outra questo seria o fato de que o atendimento setorializado era insuficiente na rea
social-urbana. Na prtica, a intersetorialidade deveria existir para resolver os problemas da clientela.

9


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Para tal, foram criadas cinco secretarias de coordenao geral sendo elas: Secretaria Municipal de
Governo, Planejamento e Coordenao Geral a Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica
Social, a Secretaria Municipal da Coordenao de Administrao e Recursos Humanos, a Secretaria
Municipal da Coordenao de Finanas e a Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Urbana e
Ambiental. Os secretrios de coordenao geral e os antigos administradores regionais adquiriam status
de secretrios e os antigos secretrios municipais perderam status e se tornaram secretrios adjuntos.
O desafio maior de um processo de modernizao era, portanto, o de transformar uma estrutura
cultivada no tradicional modelo burocrtico, que se caracterizava por um alto nvel de disfuno,
ausncia de objetivos, controle deficiente de gastos, carncia de informao, equipes de trabalho
desmotivadas e potencial criativo disperso, em um modelo de simplificao administrativa e
processual, de comunicao e informao gil e precisa, suportada por uma base de dados
informatizada e disseminada, para apoiar o planejamento, o controle e o acompanhamento dos servios.
A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte iniciou seu processo de modernizao ao elaborar e
implantar a reforma administrativa, que define o seu conceito organizacional e seus princpios de
gesto, cujo embrio passava pelo controle dos gastos pblicos, pelo fortalecimento da participao
popular nas decises de governo e pela descentralizao das aes, atravs das administraes
regionais, que assumiriam a execuo da prestao de servios na ponta e buscariam aproximar o
cidado da administrao.
Para assegurar a obteno dos objetivos definidos na reforma administrativa foi elaborado o
Plano de Modernizao Administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte que se baseia em 05 eixos de
atuao:

1. melhoria do atendimento ao cidado;

2. modernizao e ampliao dos sistemas informacionais e estatsticos;

3. racionalizao e melhoria dos ambientes de trabalho;

4. valorizao, treinamento e re-qualificao do servidor pblico municipal;

5. desconcentrao das aes de fomento econmico e definio de novas estratgias para o
desenvolvimento scio-econmico e tecnolgico da cidade.

No que se refere a atuao do gestor pblico dentro desse processo de modernizao
administrativa, o que pode ser observado que dependendo do nvel hierrquico, alguns se mostraram
resistentes devido a perdas de poder, outros adquiriram mais poder e outros no sofreram nenhuma
mudana significativa. Para aqueles gestores que anteriormente eram secretrios municipais e depois se
tornaram secretrios municipais adjuntos, estes tiveram uma perda de poder e demostraram grande
resistncia em relao aos secretrios de coordenao regional. Esta resistncia era expressa atravs de
atrasos no fornecimento de mo-de-obra e recursos para a operacionalizao de funes sobre a
responsabilidade das secretarias de coordenao regionais. Isto um obstculo importante j que a
inteno que as regionais sejam aquelas que vo executar as polticas da prefeitura. Estes so
secretrios do nvel estratgico (ou de topo), ento pode-se perceber que, no mesmo nvel hierrquico,
houve mudanas causadas por rediviso de poder e por mudanas de enfoque de uma atuao
setorializada para uma atuao intersetorial.
No nvel intermedirio ou mdio, no se percebe mudanas profundas, o que se percebe so
mudanas de carter formal mas sem grandes inovaes seja em termo de contedo de informao ou
mesmo de autonomia de responsabilidade destes rgos.

10


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Fazendo uso daqueles aspectos apontados por Lane que caracterizariam a atuao tanto do gestor
pblico quanto do gestor privado, percebe-se que a questo do poder foi a mais relevante, j que houve
uma mudana de status entre diferentes cargos dentro da estrutura da prefeitura. A questo da
estabilidade no foi tratada, e, no que se refere a questo da inovao percebe-se que a proposta de
intersetorialidade acoplada a questo de descentralizao teve efeitos mais significativos naquele
gestores responsveis pelas regionais, posto que atingiram mais poder e abrangncia de atuao. Se
antes estes gerenciavam uma unidade regional sob uma tica setorializada e no nvel subordinado,
agora, eles passam a ter um atuao um pouco mais abrangente, j que a secretaria procura produzir um
carter intersetorial nas suas operaes com um pouco mais de poder, j que deixam de ser secretaria
de nvel adjunto e passam a ser secretarias de coordenao regional. Por outro lado houve tambm
resistncias por parte dos secretrios municipais setoriais que perderam status e passaram a ser
secretrios setoriais adjuntos.
No aspecto da motivao, percebe-se obviamente, o mesmo tipo de comportamento que ocorreu
decorrentes da mudana da relao de poder. Aqueles secretrios que ganharam mais espao da
organizao se viram mais desafiados e aqueles que perderam espao, se viram em um contexto
desmotivador. Cabe acrescentar que o no envolvimento dos nveis intermedirios na proposta da
intersetorialidade e o fato de no ter ocorrido mudanas na prtica gerencial de gestores intermedirios,
faz com que estes se sintam indiferentes em relao ao processo de modernizao administrativa.


6. Concluso

Como concluso, a partir de dados parciais da pesquisa, o que se percebe que a atuao do
gestor vai depender da posio que ele tem antes da mudana e da posio que ele vai ter depois da
mudana administrativa. Isto quer dizer que a perda de poder identificado no caso dos secretrios
municipais setoriais, se identificou focos de resistncia mudanas. Aqueles gestores que saram ou
que atravs desta mudana ganharam mais poder, o que ocorreu foi o apoio a este tipo de mudana. J
na gerncia intermediria, o que se tem uma certa passividade na medida em que alm de no serem
envolvidos no plano de modernizao, no houve mudanas seja de carter qualitativo nas suas
funes, nesse sentido, estes gestores no podem ser entendidos, necessariamente como focos de
resistncia, mas podem ser vistos como possveis atores a favor da mudana desde que sejam
devidamente motivados.
Como em outros casos de modernizao administrativa em prefeituras brasileiras se percebe que
o caso de Belo Horizonte foi um processo onde no se envolveu o nvel intermedirio da organizao
mas, ao mesmo tempo, teve um contedo inovador em termos de modelos gerenciais. Em resumo pode-
se dizer que a posio e o envolvimento do gestor pblico vo determinar, em certa parte, o seu apoio
ou no ao processo.


7. Bibliografia

ALMINO, J. La edad del presente. Mxico: FEC, 1986. (Coleccin poltica y derecho).
BORJA, Jordi. Descentralizacin y participacin, Ayuntamientos Democrticos. Madrid, n.58, abr.
1986.
______. Descentralizacin: una cuestin de metodo. Revista Mexicana de Sociologia, v.4, p.5-33,
oct/dic. 1984.
CKAGNAZAROFF, I. B. Descentralizao de Belo Horizonte Resistncias Institucionais Um caso
de estudo. Rio de Janeiro. Revista de Administrao Municipal, v.42, n.215, p. 55-64, Abr/Jun.
1995.

11


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

CONYERS, D. Decentralization: the latest fashion. Public Administration and Development, v.3,
p.97-109, 1983.
FESLER, J. W. Approaches to the understanding of decentralization; papers on decentralization.
Paper delivered at the Internationall Political Science Congress, 1964.
FRIEDRICH, J. Man and his government. New York: McGraw-Hill Book, 1963.
HAMBLETON, R. Consumerism, Descentralisation and Local Democracy. Public Administration.
v. 66, p. 125-147, 1988.
INOJOSA, R. M. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social com
intersetorialidade. So Paulo: Cadernos FUNDAP, n. 22, 2001, p. 102-110. Disponvel na
Internet em http://www.fundap.sp.gov.br/cadernos/cad22/Inojosa.pdf
JACOBI, P. R. Prefeituras Democrticas, Movimentos Populares e Poder Local: Participao,
Cooptao ou Autonomia? So Paulo: Espao & Debates, v. 3, n. 9, p. 66-69, mai/ago de
1983.
LANE, Jan-Erik. The Public Sector: concepts, models and approachs. London: Sage, 1993.
LOBO, T. L. de S. Descentralizao: uma alternativa de mudana. Rio de Janeiro: Revista de
Administrao Pblica, v.22, n.1, p.14-24, jan/mar. 1988.
MINTZBERG, H. Criando Organizaes Eficazes: estruturas em cinco configuraes. So Paulo:
Atlas, 1995.
SMITH, B. Decentralization: the territorial dimension of the state. London: George Allen and Unwin,
1985.
STONER, James A. F. e FREEMAN, R. Edward (1995), Administrao, 5 edio, Prentice-Hall do
Brasil, Rio de Janeiro.
WESTPHAL, M. F; MENDES R. M. Cidade saudvel: uma experincia de interdiscicplinaridade e
intersetorialidade. Rio de Janeiro: Revista de Administrao Pblica, v.34, n.6, nov./dez. 2000.


Sntese Biogrfica - Ivan Beck Ckagnazaroff


Doutor em Administrao pelo Doctoral Programme Aston Business School, Aston University,
AU, Inglaterra 1994; Mestre em Administrao pela Universidade Federal de Minas Gerais, UFMG,
Minas Gerais, Brasil 1988 e Bacharel em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais, PUC-MG, Minas Gerais, Brasil 1981.
Profissionalmente, professor Adjunto do departamento de Cincias Administrativas da UFMG,
pesquisador II do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq,
subcoordenador do CEPEAD Centro de ps-graduao e Pesquisa em Administrao e coordenador
adjunto do NURTEG Ncleo de Relaes de Trabalho e Tecnologias de Gesto.
Participa das Bancas Examinadoras de Defesa de Dissertaes de Mestrado e Teses de
Doutorado. Leciona disciplinas das reas de Planejamento em Administrao Pblica, Teoria da
Administrao, Teoria Geral da Administrao, Administrao Brasileira, Sistema Empresarial
Brasileiro e Mtodos e Tcnicas de pesquisa. Seu campo de pesquisa na rea de Administrao
Pblica, Organizaes Pblicas, Poltica e Planejamento Governamentais, Estratgias de
Democratizao de Governo Local, Modernizao Administrativa e Gesto do Terceiro Setor.
Publicou dez artigos em peridicos, vinte e cinco trabalhos em eventos e, recentemente, publicou
captulo do livro Desafios da gesto em organizaes do Terceiro Setor (2001).

NURTEG (Ncleo de Relaes de Trabalho e Tecnologias de Gesto) FACE UFMG
Pgina na Internet: www.cepead.face.ufmg.br/nurteg
Rua Curitiba, nmero 832 centro. Belo Horizonte MG. CEP: 30170-120. Telefone: (31) 3279-9043.

12


VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

E-mail: ivanbeck@face.ufmg.br


13