Antecedentes de La Planeacion

Investigaciones Geogrcas, Boletn del Instituto de Geografa, UNAM
ISSN 0188-4611, Nm. 71, 2010, pp. 102-121

La planeacin del desarrollo regional en Mxico (1900-2006)
Recibido: 9 de junio de 2008. Aceptado en versin nal: 21 de noviembre de 2008.
Francisco Garca Moctezuma*
Resumen. La planeacin del desarrollo, en cualesquiera de
sus vertientes, como atribucin del Estado rector de la vida
econmica y social del pas, en la experiencia mexicana, ha
recorrido un largo camino que legalmente inici en 1929,
tal vez el ms antiguo del subcontinente latinoamericano,
aunque caracterizado por proyectos inconclusos, los ms de
ellos de corto alcance y de una duracin no mayor a seis aos,
inconexos entre s, onerosos en su momento para el erario
nacional y con exiguos resultados, casi en todos los casos,
en comparacin con sus ambiciosas metas ampliamente
difundidas para asegurar su aceptacin social. As, a partir
de una revisin documental, en este trabajo se traza como
objetivo abordar las experiencias ms sobresalientes que,
en el contexto de la planeacin del desarrollo regional en
Mxico, se han implementado en el ltimo siglo.
Palabras clave: Estado, polticas pblicas, planeacin,
desarrollo regional, ordenamiento territorial.
Regional development planning in Mexico (1900-2006)
Abstract. Development planning, in whichever aspect, as a
State attribution which rules the economical and social life
of the country, in Mexican experience has run a long way
starting legally in 1929, perhaps oldest of the Latin American
region, even when marked by unnished projects, most of
them short-term and lasting for not more than six years,
most of them unconnected, expansive in their moment
for the National Fundings, with meager results, almost
every cases, comparing them their ambitious goals widely
publicited in order to secure their social acceptance. So,
starting with a documental revision this document marks
as objective, to aboard the most relevant experiences that
in the context of Mexico regional development planning,
has been implemented during the last century.
Key words: State, public policies, planning, regional deve-
lopment, territorial planning.
*Departamento de Geografa Econmica, Instituto de Geografa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Circuito
Exterior, Cd. Universitaria, 04510 Coyoacn, Mxico, D. F. E-mail: franciscogm@correo.unam.mx
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INTRODUCCIN
La actuacin del Estado mexicano en la planeacin
del desarrollo del pas se ha distinguido por una
activa, aunque no siempre acertada participacin
en los diferentes escenarios de la vida nacional en
los que ha tratado de incidir. Sin duda alguna,
largo ha sido el trayecto en la implementacin de
polticas pblicas para dirigir el desenvolvimiento
de un determinado sector econmico o social, para
detonar el desarrollo regional a travs del impulso
de una actividad clave de la economa o bien para
alcanzar la convergencia de las diferentes regiones
de la Repblica Mexicana. Todos estos intentos se
han caracterizado por contener, invariablemente,
los mejores propsitos pero en su ejecucin y, sobre
todo, en la consecucin de resultados han mostrado
su vulnerabilidad, entre otras cosas, cuando son
relegados por parte de los crculos tomadores de
decisiones, principalmente en etapas de renovacin
de los poderes republicanos, cuando determinado
asunto econmico o social distrae la atencin gu-
bernamental y exige reorientar los esfuerzos hacia
otras prioridades o, en el peor panorama, cuando
las limitaciones presupuestales obligan a recortar
tiempos y metas, muchas veces hasta el extremo
de cancelarlos.
Al rememorar los ms importantes proyectos
que han incidido en las regiones del pas a efecto
de acceder al desarrollo, se han contextualizado
tales polticas pblicas dentro de sus respectivos
sexenios; esto ltimo en virtud de la indiscutible
fortaleza del Estado mexicano y, en particular, del
peso decisivo del presidencialismo en la vida nacio-
nal, en donde cada periodo de gobierno imprimi
su tinte particular en las decisiones econmicas,
polticas y sociales puestos en prctica durante las
etapas en que les toc actuar.
ANTECEDENTES DE LA PLANEACIN
EN MXICO (1900-1946)
Al inicio del siglo XX, en pleno auge del modelo
identicado como primario-exportador, los esque-
mas de poltica econmica buscaban, entre otros
importantes aspectos: i) la construccin de un
Estado nacional fuerte, a diferencia del endeble
que haba privado en la mayor parte del siglo XIX;
ii) la consolidacin de la etapa de acumulacin y
formacin social capitalista; iii) la articulacin de
regiones y mercados en el territorio nacional; iv) el
fortalecimiento del sector exportador de materias
primas y productos agropecuarios en la economa
mexicana, y v) la consolidacin de la Ciudad de
Mxico como el ms importante centro nanciero,
industrial, comercial y poltico (Tabla 1); en todo
ello inuyeron los soportes de la red ferroviaria, de
comunicaciones (telgrafo y telfono), del sistema
de energa elctrica que se iba congurando, de una
industria (sobre todo ligera) que cobrara presencia
en varias zonas del pas,
1
adems de una estructura
agraria muy polarizada en la cual los grandes lati-
fundios alcanzaban su mxima extensin en detri-
mento de los otros tipos de tenencia de la tierra,
entre ellos el ejidal y el comunal que prevalecan
en las regiones del centro y sur, las ms pobladas
del pas y con fuerte presencia indgena.
Ahora bien, como puede apreciarse en la Tabla
2, a la par de la reformulacin del marco legal
general, plasmado en una nueva carta magna, la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917, estuvo la redenicin de las leyes y regla-
mentos en cuanto a la tenencia de la tierra, el papel
rector del Estado en la conduccin de los asuntos
econmicos y sociales, as como en la organizacin
del espacio geogrco mexicano.
Los esfuerzos realizados en ese tiempo, tanto
en la construccin de infraestructura como en la
modernizacin de la superestructura, fueron de
especial importancia en la transicin al capitalismo
en Mxico. Por citar un par de casos: a) el tendido
ferroviario, de inexistente hasta 1872, en 1910
haba alcanzado cerca de los 20 000 km, acaso
sucientes para interconectar las regiones econ-
micas ms dinmicas, lo que a su vez recongur
las rutas del comercio tanto interior como exterior,
1
Aun con las profundas formaciones estructurales que se
produjeron en la primera dcada del siglo XX y no obstante
el impresionante crecimiento econmico sin precedentes
alcanzado durante el periodo, Mxico se mantuvo como un
pas esencialmente rural y arraigado al modelo primario-
exportador.
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Francisco Garca Moctezuma
coadyuv a erradicar cobros de impuestos locales
como las alcabalas e inuy en la disminucin de
los sobreprecios de las mercancas; y b) la reforma
agraria que redistribuy la tenencia de la tierra y
termin con los inecientes latifundios, heredados
de la poca colonial y fortalecidos durante el siglo
XIX, que se haban convirtido en obstculos, los
ms de ellos para el crecimiento econmico.
En la dcada de 1920 y hasta 1934, se llegaron
a adoptar varias medidas de trascendencia entre
las que se pueden mencionar: i) la creacin del
Banco de Mxico en 1925 que, como banca central,
garantizaba el monopolio del Estado en cuanto
a la emisin de la moneda y su papel rector en
los movimientos bancarios y nancieros; y ii) la
integracin del Consejo Nacional de Economa en
1928, primer organismo institucional del Mxico
posrevolucionario que pretendera el desarrollo
econmico.
En 1930 se promulg la Ley Federal de Ex-
propiaciones.
2
Tambin en ese ao se public,
en el Diario Ocial de la Federacin, la Ley sobre
Planeacin General de la Repblica, que constituy
el primer antecedente jurdico para que el Estado
mexicano emprendiera acciones de planeacin so-
2
La importancia de esta ley radica en que permiti identicar
y establecer el patrimonio fsico y, por ende, territorial de la
nacin, al otorgar al gobierno nacional la prerrogativa de ex-
propiar bienes privados aduciendo causas de utilidad pblica.
bre su desarrollo. De dicha ley surgi la Comisin
Nacional de Planeacin adscrita a la Secretara de
Comunicaciones y Obras Pblicas (SPP, 1988, t.
1:19). Tres aos ms adelante se aprob el primer
Plan Sexenal 1934-1940, con el que el sector go-
bernante de entonces pretenda mantener el control
sobre el rgimen por venir.
La creacin de la Comisin Nacional de Caminos,
en 1925, y de la Comisin Nacional de Irrigacin, en
1926, tuvieron trascendencia en las polticas terri-
toriales que posteriormente se adoptaron, ya que
tales organismos gubernamentales fueron los res-
ponsables de que se construyeran carreteras y obras
de riego, de gran utilidad para la vertebracin de
regiones y la ampliacin de los mercados internos.
En el mismo contexto, el Banco Nacional Hipo-
tecario y de Obras Pblicas, establecido en 1933,
permiti nanciar grandes obras de infraestructura
en las principales ciudades del pas, y Nacional Fi-
nanciera, banca de desarrollo creada en 1934, tuvo
la funcin de organizar y transformar empresas pro-
ductivas, dentro de los planes de industrializacin
que se implementaran a corto y mediano plazo. El
Estado mexicano haba entrado en el camino de su
reforzamiento y tomara un papel principal como
agente del desarrollo y como rbitro articulador
entre las diferentes clases sociales.
Durante la segunda mitad de la dcada de los
treinta, se institucionalizara el nuevo orden ema-
Modelo
econmico
Periodo de
gobierno
Polticas pblicas y acciones adicionales
A.
Crecimiento
hacia afuera
(primario-
exportador)
Porrismo
GENERALES
Construccin de un Estado nacional fuerte.
Fortalecimiento del sector exportador de materias primas y productos agropecuarios.
Construccin de la red ferroviaria.
Conformacin de una red de comunicaciones (telgrafo y telfono).
Establecimiento de una red de Electricacin.
Cimentacin de la industria en determinadas zonas del pas.
TERRITORIALES
Articulacin de regiones y mercados internos.
Consolidacin de la Ciudad de Mxico como principal centro nanciero, industrial,
comercial y poltico del pas.
Mxima expansin de latifundios.
Tabla 1. Polticas pblicas para el desarrollo econmico de Mxico en los inicios del siglo XX
Fuente: elaboracin propia a partir de Garza (2003), SPP (1988) y lvarez (1988)
Tabla 2. Polticas pblicas para el desarrollo econmico de Mxico, Postrevolucin 1946
Modelo econmico Periodo de gobierno Polticas pblicas y acciones adicionales
A. Crecimiento
hacia adentro (en
la dcada de los
cuarenta, inicia
el proceso de
industrializacin
por sustitucin de
importaciones, ISI)
Postrevolucin
1934
(Maximato)
GENERALES
Pacicacin del pas.
Reformulacin del marco legal general del pas.
Reestructuracin del marco legal de la tenencia de la tierra.
Reforma agraria.
Banco de Mxico (1925).
Consejo Nacional de Economa (1928).
Ley Federal de Expropiaciones (1930).
Ley sobre Planeacin General de la Repblica (1930).
Banco Nacional Hipotecario y de Obras Pblicas (1933).
Nacional Financiera (1934).
TERRITORIALES
Comisin Nacional de Caminos (1925).
Comisin Nacional de Irrigacin (1926).
Reparto agrario de 11 012 388 ha (repartidas entre 1915 y 1934).
1934 1940
(Cardenismo)
GENERALES
Estabilizacin del pas.
Primer Plan Sexenal (1934-1940).
Comisin Federal de Electricidad (1937).
Expropiacin petrolera y creacin de Petrleos Mexicanos, PEMEX (1938).
Expropiacin de ferrocarriles y creacin de Ferrocarriles Nacionales de Mxico
(1938).
SECTORIALES
Banco Nacional de Crdito Ejidal (1935).
Almacenes Nacionales de Depsito (1936).
Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, despus CONASUPO (1937).
Comisin de Fomento Agrcola y Ganadero (1938).
TERITORIALES
Multiplicacin de ejidos y comunidades agrarias por todo el pas.
Establecimiento de ms de 150 colonias agrcolas y ganaderas.
Ley de Planeacin y Zonicacin del Distrito Federal (1936).
Direccin de Obras del Bajo Ro Bravo (1936).
Comisin Intersecretarial de la Alta y Baja Sierra Tarahumara (1936).
Comisin Intersecretarial de Estudios y Planeacin del Valle del Mezquital (1936).
Comisin Intersecretarial de la Mixteca (1937).
Reparto agrario sexenal: 20 136 932 ha.
1940 1946
(vilacamachismo)
GENERALES
Segundo Plan Sexenal (1940-1946).
Comisin Federal de Planicacin Econmica (1942).
Comisin Nacional para el estudio de los problemas de Mxico en la Posguerra
(1944).
SECTORIALES
Adopcin del modelo ISI.
Leyes de exencin scal para la industria (1940).
Ley de Industrias Nuevas y Necesarias (1941).
Primaca de la industria en detrimento de las actividades agropecuarias.
Guanos y Fertilizantes de Mxico (1943).
TERRITORIALES
Consejos Mixtos de Economa Regional (1942).
Inversin en infraestructura de comunicaciones y transportes
Construccin de presas y obras de riego.
Fuente: elaboracin propia a partir de Garza (2003), SPP (1988) y lvarez (1988).
nado del movimiento revolucionario y se daran
impresionantes acciones y resultados que estaran
lejos de atribuirse a la ejecucin del Primer Plan
Sexenal 1934-1940,
3
promulgado un ao antes de
entrar en funciones.
A la estabilizacin de la vida econmica y social
del pas en un entorno internacional de inminente
conicto armado, la institucionalizacin de los
cambios producidos por la Revolucin Mexicana,
el desmantelamiento del poder tras el trono (el
Maximato), el fortalecimiento del Estado nacional
y de la institucin presidencial, la corporativizacin
de importantes sectores sociales, el rgimen desple-
g una serie de cambios de gran trascendencia. En
efecto, dentro de una doctrina que se identicara
como Nacionalismo Revolucionario, el gobierno
en turno convirti en monopolio del Estado reas
estratgicas para el funcionamiento de la economa
y para el desarrollo futuro del pas. Al respecto:
i) cre la Comisin Federal de Electricidad en 1937,
como alternativa del Estado para dotar al pas de un
sistema de energa elctrica, incluyendo a grandes
regiones cuya atencin no resultaba rentable para
las compaas extranjeras del ramo; ii) realiz la
expropiacin petrolera y fund Petrleos Mexica-
nos (PEMEX) en 1938, con lo que la extraccin,
renacin y distribucin de los hidrocarburos en
territorio nacional pasaron a depender, de manera
exclusiva, de esta empresa estatal, y iii) expropi los
ferrocarriles, tambin en 1938, para constituir la
empresa Ferrocarriles Nacionales de Mxico, de esta
forma, la operacin y mantenimiento de este medio
de transporte integrador de mercados y regiones,
adems de ser el ms importante de ese entonces,
qued bajo la responsabilidad estatal.
En el ramo sectorial, debe sealarse el estable-
cimiento del Banco Nacional de Crdito Ejidal,
en 1935, para apoyar la produccin agropecuaria
en los ejidos y comunidades agrarias que se iran
multiplicando, como formas de organizacin
productiva, a lo largo y ancho del pas, incluso en
3
Este plan es el primero en la historia del pas; de alguna
manera evidencia una mayor intervencin del Estado en la
vida nacional (al establecer la premisa del control guberna-
mental del subsuelo y los recursos naturales como asuntos
de inters nacional).
zonas de escasa tradicin agraria como la Pennsula
de Baja California. En 1936 se crearon los Alma-
cenes Nacionales de Depsito, que ms adelante
se consolidaran como una importante red de si-
los y bodegas para el almacenamiento de granos
e insumos agropecuarios. En 1937 se fund la
Compaa Exportadora e Importadora Mexicana,
despus denominada CONASUPO, que adquirira
un papel fundamental, entre otros aspectos, en la
comercializacin de productos agropecuarios. En
1938 se integr la Comisin de Fomento Agrcola
y Ganadero para apoyar a ese sector respectivo.
El impacto territorial de las medidas adopta-
das tanto en materia de poltica general como de
poltica econmica fue muy visible. Se repartieron
algo ms de 20 millones de hectreas de tierras,
casi el doble de las repartidas en los regmenes
posrevolucionarios anteriores, adems de que un
buen nmero de ellas eran de riego y con suelos
de buena calidad; por lo mismo, la proliferacin
de ejidos y comunidades agrarias, como formas
de organizacin social y econmica, alcanz un
mximo histrico. Muchos ncleos agrarios fueron
fundados en reas casi o totalmente despobladas,
con familias campesinas originarias de entidades de
mayor densidad poblacional, con lo cual se impul-
saron, en forma paralela, acciones de colonizacin
del territorio mexicano. En el sexenio se lograron
establecer alrededor de 150 colonias agrcolas y ga-
naderas, algunas de las cuales tuvieron un impacto
importante en el proceso de conformacin regional,
como el de Ciudad Delicias, Chihuahua, y el de La
Laguna, teniendo como centro a Torren, Coahuila
(Garza, 2003:37).
Los grmenes de la planeacin regional, pueden
encontrarse tambin en estos aos. En 1936 se
public la Ley de Planeacin y Zonicacin del
Distrito Federal con la cual se pretenda planear
el crecimiento de la capital del pas. En el mismo
ao se constituy la Direccin de Obras del Bajo
Ro Bravo, con acciones en la cuenca hidrolgica
respectiva, involucrando terrenos de los estados de
Chihuahua, Nuevo Len y Tamaulipas; su trabajo
se concret en la construccin de diques y embal-
ses para prevenir nuevas inundaciones, as como
obras de riego que permitieron ampliar la frontera
agrcola de la zona, en alrededor de 200 000 ha.
Otras instituciones pioneras en la planeacin
regional fueron la Comisin Intersecretarial de la
Alta y Baja Sierra Tarahumara (1936), la Comisin
de Estudios y Planeacin del Valle del Mezquital
(1936) y la Comisin Intersecretarial de la Mixteca
(1937), las cuales se concentraron ms en efectuar
estudios econmicos que obras de infraestructura
(SPP, 1988, t. 1:49).
Al concluir el sexenio gubernamental de 1934-
1940, se haba ya diseado la superestructura ju-
rdica fundamental en los rdenes federal, estatal
y municipal, que daran al Estado su papel rector
en la planeacin de la vida econmica y social de
Mxico. Adems, se iniciara un periodo de apli-
cacin de polticas pblicas de impacto territorial
aislado y en el cual el eje dinmico estara dado
por la creciente participacin gubernamental en
la construccin de infraestructura de vital impor-
tancia como la conformacin del sistema carretero
nacional, la expansin del sistema elctrico, el
sistema de ductos para la distribucin de hidro-
carburos, obras de irrigacin de gran magnitud, la
multiplicacin de las telecomunicaciones, as como
el impulso a la siderurgia, a la industria azucarera
y a la produccin de fertilizantes, como industrias
bsicas para el desarrollo del pas.
Al inicio de los aos cuarenta, el siguiente rgi-
men iniciara su gestin enarbolando el Segundo
Plan Sexenal; la prctica planeadora se convertira
en una declaracin de principios en cuanto a la nor-
matividad de la gestin del Estado, sin mayor posi-
bilidad, por aquellos aos, de conformar un progra-
ma de gobierno operativo y realizable. An as, en
1942 ante el alargamiento del conicto blico que
enfrentaba a las principales potencias del mundo, se
integr la Comisin Federal de Planicacin Eco-
nmica y en las entidades federativas se constitu-
yeron los Consejos Mixtos de Economa Regional
para tratar de idear alternativas frente a los desajus-
tes causados por el conicto armado internacional.
En este contexto, la coyuntura presentada por
la Segunda Guerra Mundial oblig, de alguna
manera, a acelerar la implementacin del modelo
de Industrializacin por Sustitucin de Importa-
ciones, ISI, para cuyo xito se establecieron todos
los apoyos requeridos como: i) un marco legal ms
propicio (leyes de exencin scal en 1940, y la
Ley de Industrias Nuevas y Necesarias en 1941), y
ii) paquetes de estmulos como exenciones scales,
subsidios, crditos baratos, bajos salarios y merca-
dos protegidos.
La inversin pblica canaliz fondos al fomento
de la infraestructura de las comunicaciones y los
transportes. La inversin hacia el agro se dirigi a
la construccin de presas, al acrecentamiento de la
supercie de riego y a la obtencin de excedentes
del ramo para la exportacin. En 1943 se fund la
empresa estatal Guanos y Fertilizantes de Mxico,
como industria bsica para abastecer de tales in-
sumos al sector agropecuario.
Sin duda alguna, todas las acciones pioneras
que se dieron del inicio desde 1900 hasta 1946,
permitieron sentar las bases para el proceso cre-
ciente de industrializacin que se aanzara en
los siguientes aos, por medio de la adopcin del
modelo ISI (industrializacin que se orient, por
buen tiempo, a la fabricacin de bienes de con-
sumo e intermedios) y mediante el fomento de la
agricultura comercial.
4
LA POCA DEL ESTADO
DE BIENESTAR SOCIAL (1946-1982)
En estos cuatro decenios se aanzara una estrategia
econmica que privilegiara al sector industrial, en
detrimento del sector agropecuario. La prolifera-
cin de planes y programas de desarrollo estara
alentada por varios factores, entre ellos el creci-
miento que, en trminos reales, experimentara la
economa mexicana en aos de posguerra.
En el gobierno de 1946 a 1952 tambin se
tendra un programa de desarrollo, el Tercer Plan
Sexenal, a la larga intrascendente y slo de mera
formalidad (Guilln, 1983:66). Las relaciones entre
el sector empresarial y el rgimen se fortaleceran
visiblemente (Tabla 3).
4
Si bien el pas avanz en su industrializacin y el repunte
de su economa, en las siguientes dcadas, lleg a ptimos
tales que se identic al hecho como el Milagro Mexicano,
el modelo agroexportador continu como la palanca del
modelo ISI hasta mediados de los cincuenta del siglo XX,
cuando se agota completamente.
A. Monoplico u
Oligoplico
1946 1952
(Alemanismo)
GENERALES
Tercer Plan Sexenal (1946-1952).
Tendencias a la concentracin del ingreso (monopolios u
oligopolios).
Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias
Descentralizadas 1947-1952.
SECTORIALES
Reforzamiento al impulso de la industrializacin por sustitucin
de importaciones.
Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y
Empresas de Participacin Estatal (1947).
Comisin Nacional de Inversiones (1948).
Direccin General de Turismo (1950).
Desarrollo de la actividad turstica.
TERRITORIALES
Desarrollo regional por cuencas hidrolgicas.
Amparo agrario (1946).
Extensin de los lmites legales de la pequea propiedad (1946).
Construccin de infraestructura en comunicaciones y
transportes.
Comisiones del Papaloapan y del Tepalcatepec (1947), del Ro
Fuerte y del Grijalva (1951).
Comisiones hidrolgicas del Valle de Mxico, del Lerma
Chapala Santiago y del Pnuco (1951).
Comisin Intersecretarial de la Regin Indgena del Valle del
Yaqui (1951).
Acapulco (centro turstico).
1952 1958
(Ruizcortinismo)
GENERALES
Tendencias a la concentracin del ingreso (monopolios u
oligopolios).
Comit de Inversiones (1953).
Comisin de Inversiones (1954).
Programa Nacional de Inversiones (1953-1958).
SECTORIALES
Fondo de Garanta y Fomento a la Pequea y Mediana Industria
(1953).
Crdito a la pequea y mediana industria (1953-1958).
TERRITORIALES
Impulso al riego agrcola (1 128 000 ha).
Programa de Parques y Ciudades Industriales (1953-1958).
Creacin de cuatro emplazamientos industriales, entre ellos
Ciudad Sahagn, Hgo.
Programa de Marcha al Mar (1953-1958).
Tabla 3. Polticas pblicas para el desarrollo econmico de Mxico, 1946-1958
En efecto, como puede derivarse de la tabla
anterior, el apoyo a las actividades empresariales,
como por ejemplo las exenciones scales, las bajas
tarifas de los servicios pblicos, los subsidios, los
crditos blandos, las facilidades para la exportacin,
etc., se intensicaran como nunca y, ante la ausen-
cia de mecanismos de control efectivos en la ges-
tin gubernamental, el dispendio de recursos y
la corrupcin inherente se desbordaran hasta
extremos que llegaron a escandalizar a la sociedad
de entonces. Por supuesto que un proceso de
acumulacin de capital deformado segua pro-
ducindose. Las tendencias de concentracin del
ingreso nacional se vigorizaron; la construccin de
monopolios y oligopolios apareceran en la vida na-
cional incursionando en nuevas actividades como
las radiocomunicaciones, la televisin y el turismo.
Por esos aos, las prioridades gubernamentales
se orientaron, en primer trmino, al sector comuni-
caciones y transportes (construccin de carreteras,
rehabilitacin de ferrocarriles y construccin de
puertos); despus al fomento industrial y por lti-
mo al sector agropecuario y al bienestar social.
En cuanto al desarrollo regional, se adopt el
esquema de desarrollo por cuencas hidrolgicas,
emulando la experiencia de Estados Unidos en la
cuenca del ro Tennessee. As, se constituyeron cua-
tro comisiones (del Papaloapan, del Tepalcatepec,
del Ro Fuerte y la del Grijalva) las cuales, con el
propsito de incorporar territorios con potencial
econmico, construyeron caminos, presas hidro-
elctricas, distritos de riego, algunas fbricas (de
papel, ingenios azucareros) y obras de asistencia
social (escuelas, hospitales, plantas potabilizado-
ras de agua), adems de llevar a cabo campaas
sanitarias.
5
5
Dentro de la planeacin del desarrollo regional mexicano,
los esfuerzos realizados por el Estado a travs de las comi-
siones por cuencas hidrolgicas constituyen algunos de los
ejemplos ms ambiciosos llevados a cabo, ya sea por la amplia
movilizacin de recursos y personas que implicaron, o bien
por las transformaciones que provocaron a los ecosistemas
y a las localidades de las zonas en donde operaron. Estos
programas, que pretendieron desarrollar cuencas localiza-
das fuera de la meseta central, impulsaban la agricultura,
construan presas y plantas hidroelctricas con el n de
propiciar su industrializacin y reducir las desigualdades
Aprovechando los recursos geogrco-escnicos
del litoral del Pacco, el rgimen impuls, con
especial atencin, la transformacin de Acapulco,
Guerrero, como un enclave turstico. Para ello,
la inversin pblica canalizada se orient a la
dotacin de energa elctrica, red telefnica, aero-
puerto, carreteras (sobre todo hacia la Ciudad de
Mxico), redes de agua potable y alcantarillado,
mejoramiento de su trazo urbano, ampliacin de la
calzada panormica que circunda a la baha, embe-
llecimiento de playas, etc., con lo que funcionarios
gubernamentales y empresarios se apropiaron, por
diversas vas, de terrenos idneos para la edicacin
de hoteles, reas comerciales, clubes deportivos y
fraccionamientos.
Por su parte, el gobierno sexenal de 1952 a
1958, se oblig a presentarse como una alternativa
de disciplina, austeridad y honestidad para dife-
renciarse de su antecesor. Algunas de sus polticas
pblicas aparecen sealadas en la Tabla 3. El ins-
trumento que podra considerarse de planeacin
utilizado en esta administracin fue el Comit
de Inversiones, constituido en 1953, y que al ao
siguiente se transformara en la Comisin Nacional
de Inversiones, encargada de estudiar y aprobar
proyectos y programas de inversin pblica, entre
ellos: obras de irrigacin, generacin de energa
elctrica, carreteras, etc. Un documento resultante
de este organismo fue el Programa Nacional de
Inversiones (1953-1958) que pretenda el creci-
miento econmico evitando recurrir, en la medida
de lo posible, al nanciamiento inacionario y al
aumento del dcit pblico, a la vez que lograr la
estabilizacin de precios en el mercado interno y
un incremento en el porcentaje de inversin prove-
niente del ingreso nacional. Las prioridades se cen-
traron en el fomento al desarrollo industrial a travs
del modelo ISI, seguido de las comunicaciones y
transportes. Dentro del impulso al modelo ISI,
adems de la continuacin de los diversos apoyos
regionales, tuvieron xitos relativos tanto en lo que se reere
a la detonacin del dinamismo socioeconmico regional
que se esperaba de ellos, como a revertir las tendencias de
concentracin industrial y poblacional que se venan dando
hacia los principales ncleos urbanos, entre ellos la zona
metropolitana de la Ciudad de Mxico.
operados durante el rgimen inmediato anterior,
en 1953 se crea el Fondo de Garanta y Fomento
a la Pequea y Mediana Industria orientado a pro-
porcionar crdito, con bajas tasas de inters y a
plazos amplios, a los establecimientos industriales
de tales dimensiones que se establecieran fuera de
las ciudades de Mxico y Monterrey.
6
Dentro de las acciones para el desarrollo regional
promovidas en este gobierno destacaron, adems de
la continuacin de apoyos a las comisiones de cuen-
cas hidrolgicas, las siguientes: i) incorporacin
de ms de un milln de hectreas al riego (1953-
1958), con lo cual se duplic la supercie irrigada
del pas (sobre todo en benecio de la propiedad
privada); ii) creacin del programa Fideicomiso de
Parques y Ciudades Industriales, Fidein (1953),
7
el cual tuvo como objetivo reducir el crecimiento
industrial en la ciudad capital, disminuir las des-
igualdades regionales por medio de la creacin y
desarrollo de ciudades y parques industriales, y fo-
mentar el desarrollo de esta actividad econmica
en otras ciudades del interior del pas; iii) como
consecuencia de lo anterior, la construccin de
Ciudad Sahagn en 1953, la primera localidad
planeada para el establecimiento de industrias (que
se inaugur con una planta constructora de vagones
de ferrocarril); el programa de parques y ciudades
industriales trascendera varias dcadas, pues entre
1950 y 1960 se construiran cuatro emplazamien-
tos ms, en el decenio de 1960 a 1970 se crearan
14, y para 1990 sumaran ms de 300 parques y
ciudades de este tipo, y iv) el Programa Marcha al
Mar (Programa de Progreso Martimo, 1953-1957)
que pretendi el mejoramiento y/o creacin de 70
puertos ocenicos, el levantamiento de comunica-
6
Sin embargo, durante el periodo que va de 1953 a 1961,
el 68% de los crditos otorgados por este organismo fueron
para negocios ubicados en el Distrito Federal y en el Estado
de Mxico, contraviniendo a los objetivos descentralizadores
por lo que fue creado (Garza, 1984:52).
7
Este programa es uno de los pocos que ha trascendido
hasta la actualidad, aun cuando sus objetivos han cambiado
radicalmente, sobre todo a partir de la dcada de los noventa,
en que se ha permitido, incluso alentado, al capital privado
incursionar en el asunto. Esto ha distorsionado la bsqueda
del equilibrio regional, al privilegiarse los criterios de mer-
cado en la promocin de dichos enclaves.
ciones interocenicas y los enlaces carreteros con
el altiplano. La reforma agraria mantuvo la inercia
caracterizada desde dos sexenios atrs.
El rgimen siguiente, de 1958 a 1964, tampo-
co present un plan de desarrollo. Las tendencias
al estancamiento econmico se agravaron en los
primeros aos de este sexenio. Los esfuerzos pro-
ductivos transitaron de la fabricacin de bienes de
consumo tradicionales a la produccin de bienes
de consumo duradero, intermedios y de capital;
no obstante, tal alternativa result difcil de im-
plementar, pues se requera, entre otras cosas, de
una fuerte inversin (sobre todo gubernamental),
en momentos en que el erario pblico mostraba
signos de escasez de recursos econmicos.
En 1958 se cre la Secretara de la Presidencia
a la que se le asignaron, entre otras actividades:
i) elaborar el plan general del gasto pblico e in-
versiones del poder ejecutivo, ii) planear obras y su
aprovechamiento, iii) proyectar el fomento y desa-
rrollo de regiones y localidades, y iv) planear, coor-
dinar y vigilar la inversin pblica, los organismos
descentralizados y las empresas paraestatales (DOF,
1958). Al iniciar la dcada de los sesenta se llevaron
a cabo varias acciones, entre las que conviene des-
tacar el Acuerdo presidencial sobre la Planeacin
del Desarrollo Econmico y Social (1961) a efecto
de que las distintas entidades de la Administracin
Pblica Federal elaboraran planes de accin en sus
respectivos mbitos de competencia.
Ante el desinters del capital privado por con-
tinuar operando sus empresas del sector elctrico y
previo acuerdo con el gobierno en turno, en 1960
el Estado absorbi en su totalidad el control de tal
actividad, a lo que se denomin nacionalizacin de
la industria elctrica, con lo cual la generacin y
distribucin de este tipo de energa pasara a manos
de las empresas estatales del ramo.
A partir de la reunin celebrada en agosto
de 1961 en Punta del Este, Uruguay, donde se
formaliz la Alianza para el Progreso (ALPRO),
programa coordinado por la Organizacin de Es-
tados Americanos (OEA), a travs del cual Estados
Unidos, como reaccin a la inuencia ideolgica
de la Revolucin Cubana de 1959 en el subconti-
nente, prometi canalizar hacia el subcontinente
una cantidad no menor a 20 mil millones de d-
lares entre 1961 y 1970, el Gobierno Mexicano se
comprometi a planear su desarrollo (al igual que el
resto de gobiernos de los pases latinoamericanos),
pues era un requisito para acceder a las lneas de
crditos en cuestin. As, se constituy la Comisin
Intersecretarial (1962) para elaborar programas de
desarrollo econmico y social a corto y largo plazos,
a efecto de confeccionar alternativas para lograr un
rpido crecimiento econmico y una distribucin
ms equitativa del ingreso (SPP, 1988, t. 1:57).
Dentro de este marco, la comisin intersecretarial
elabor el programa denominado Plan de Accin
Inmediata 1962-1964, cuya nalidad verdadera
era la de aprovechar crditos de la ALPRO. En los
hechos, lo establecido en tal plan nunca se ejecut
(Guilln, 1983:80).
Otra de tantas acciones proyectadas en el marco
de la planeacin fue el de la Ley Federal de Pla-
neacin (1963), que sustituira a aqulla de 1930;
no obstante, no trascendi a ms por los conictos
sociales que tanto del campo como de la ciudad
(campesinos demandantes de tierras, maestros y
obreros reivindicando mejoras salariales y laborales)
acapararon la atencin del grupo gobernante.
Al Cdigo Agrario de entonces se le adicion,
en 1960, un artculo ms con el que se cre la Co-
misin Nacional de Colonizacin y que actuara,
en el marco de la propiedad social (ejidos, comu-
nidades agrarias, colonias agrcolas y ganaderas),
para inducir la formacin de nuevos poblados en
reas deshabitadas, con solicitantes de tierras y sus
respectivas familias, provenientes de otras zonas
densamente pobladas y donde ya no haba terrenos
a repartir.
Por otra parte, en este rgimen, el desarrollo
regional se trat de incentivar en varios sentidos.
Entre ellos, dentro del esquema de cuencas hidro-
lgicas creada sexenios atrs se form un programa
ms, la Comisin del Ro Balsas (1960)
8
que ab-
sorbi incluso a la antigua Comisin del Tepalca-
tepec. En lo que corresponde a la construccin de
parques industriales, de 1960 a 1964 se edicaron
8
Este es el ltimo programa que, dentro del esquema de
desarrollo por cuencas hidrolgicas, operara en el pas. Al
nal, sus resultados estuvieron, como los de sus antecesores,
por debajo de las metas que se pretendan alcanzar.
cuatro ms como medida para tratar de evitar
una concentracin industrial mayor en las zonas
saturadas (SPP, 1988, t. 1:67), aunque a la larga
las tendencias concentradoras en las ciudades de
Mxico, Guadalajara y Monterrey continuaran
dndose con mayor fuerza, pues responderan a
otros problemas estructurales como el de la des-
capitalizacin paulatina del campo en aras de la
industrializacin del pas.
Con la intencin de acceder a los crditos
internacionales de la ALPRO, la prctica inercial
en la planeacin continu durante el gobierno de
1964 a 1970 (Tabla 4). En este sexenio se man-
tuvo una continuidad en la poltica econmica,
que ms tarde se denira como de Desarrollo
Estabilizador. El programa de planeacin, el Plan
de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970,
tuvo una estructura afn al marco planteado por la
ALPRO. Su desempeo econmico, reconocido en
el exterior como el Milagro Mexicano (Carmona
et al., 1973), no pudo atribuirse al cumplimiento
cabal y puntual del plan referido. Se debi ms bien
a otras circunstancias entre las que destacaron el
relativo respeto del poder poltico a la autonoma
de los diseadores y administradores de la poltica
econmica (Krauze, 1997; 313).
Para la programacin de la inversin pblica se
cre la Subcomisin de Inversin Financiamiento
(1965), que adems de controlar y evitar retrasos
en la ejecucin de los proyectos correspondientes,
pretendi el equilibrio entre estos programas y
la disponibilidad de recursos presupuestales del
erario pblico.
Por la importancia que, en las tareas de pla-
neacin, ha tenido la informacin estadstica y
geogrca, se ampliaron las funciones respectivas
del Banco de Mxico y de la Direccin General de
Estadstica. En el mismo tenor, se cre la Comisin
de Estudios del Territorio Nacional, CETENAL
(1968), con el n de realizar el inventario de los
recursos naturales del pas y consolidar una base
cartogrca nacional a escalas 1:250 000 y 1:50 000
en sus aspectos bsico y temtico.
9
Entre las medidas
9
Veinte aos despus de la creacin de la CETENAL, el pas
apenas comenz a disponer, para todo su territorio, de una
cartografa bsica (topogrca) a escala 1:50 000. Nunca an-
de ndole territorial llevadas a cabo en este periodo,
pueden mencionarse los intentos gubernamentales,
escasamente exitosos, para estimular el crecimiento
tes se haba dispuesto de un material cartogrco a ese nivel
de detalle que cubriera toda la supercie continental e insular
de la Repblica. Sin embargo, en los aspectos temticos (geo-
loga, uso del suelo, edafologa y uso potencial) el cubrimien-
to nacional a dicha escala an no se alcanza en su totalidad.
de las regiones menos desarrolladas del pas y contri-
buir a la descentralizacin econmico-demogrca
de la Ciudad de Mxico, construyendo para ello
diez emplazamientos industriales.
Con un modelo econmico que sera identi-
cado como de Desarrollo Compartido (Saldvar,
1989), el rgimen de 1970 a 1976 inici su periodo
dentro de un contexto de fuertes cambios en el
D. Desarrollo
estabilizador
1958 1964
(Lopezmatesmo)
GENERALES
Secretara de la Presidencia (1958).
Direccin de Inversiones Pblicas (1958).
Acuerdo Presidencial sobre la Planeacin del Desarrollo Econmico y
Social (1961).
Comisin Intersecretarial (de planeacin), (1962).
Proyecto de Ley Federal de Planeacin (1963).
SECTORIALES
Modelo ISI (orientado a bienes de consumo duradero, intermedios y
de capital).
Nacionalizacin de la industria elctrica (1960).
Programa Nacional Fronterizo (1961).
Plan de Accin Inmediata (1962-1964).
TERRITORIALES
Comisin del Ro Balsas (1960).
Plan Lerma de Asistencia Tcnica (1963).
Comisin Nacional de Colonizacin.
Mejoramiento de la situacin urbanstica de las ciudades fronterizas
del norte.
Construccin de cuatro parques industriales (1960-1964).
1964 1970
(Dazordacismo)
GENERALES
Plan Nacional de Desarrollo Econmico Social (1966-1970).
Subcomisin de Inversin Financiamiento (1965).
SECTORIALES
Modelo ISI (orientado a bienes de consumo duradero, intermedios y
de capital).
Instituto Mexicano del Petrleo (1965).
TERRITORIALES
Intentos gubernamentales para el crecimiento de regiones menos
desarrolladas y para la descentralizacin econmico-demogrca de la
Ciudad de Mxico.
Plan Chontalpa (1966).
Construccin de diez emplazamientos industriales (1966-1970).
Comisin de Estudios del Territorio Nacional, CETENAL (1968).
panorama econmico mundial.
En el marco de la planeacin, el Programa
de InversinFinanciamiento del Sector Pblico
Federal, constituy el plan del sexenio. En esta
propuesta se pretenda i) estimular las inversiones
a efecto de generar empleos (sobre todo en las reas
rurales deprimidas); ii) impulsar proyectos que ele-
vasen el bienestar social; iii) promover el desarrollo
regional y la integracin nacional, y iv) disminuir
el dcit en cuenta corriente ejecutando proyectos
con los que se produjeran bienes exportables, se
sustituyeran importaciones o se generaran mayores
ingresos por turismo y elevaran la productividad
del gasto. Con ello se esperaba mantener un creci-
miento anual del 7%, como el que se haba tenido
en los aos del desarrollo estabilizador (SPP, 1988,
t. 1:77).
El gobierno de ese entonces tratara de carac-
terizarse, entre otros aspectos, por un vendaval de
reformas que abarcaran diferentes mbitos de la
vida del pas, a efecto de que el Estado mexicano
recuperara la conduccin de las polticas econmica
y social en su conjunto, que pareca ir perdiendo
parcialmente en manos del gran capital (Saldvar,
1989:17). Al respecto, se cre una serie de organis-
mos, ordenamientos legales y planes como nunca
antes en la historia reciente de Mxico (Tabla 5)
para inducir el desarrollo socioeconmico sectorial
y regional, controlar la introduccin de capitales ex-
tranjeros, encauzar el crecimiento y distribucin de
la poblacin, incentivar la promocin de conjuntos,
parques, ciudades industriales y centros comercia-
les, entre otros aspectos de gran importancia. Este
rgimen adopt una estrategia de crecimiento a tra-
vs de la creacin de polos de desarrollo, al respecto
cobraron notoriedad emplazamientos como Lzaro
Crdenas-Las Truchas (Michoacn), Pea Colorada
(Colima) y La Caridad (Sonora); la larga frontera
con los Estados Unidos, tradicional rea de tensin
entre ambos pases, sera atendida por la Comisin
Intersecretarial para el Fomento Econmico de la
Franja Norte y las Zonas y Permetros Libres (1972)
con el n de concretar alternativas econmicas en
esos territorios y controlar, de alguna manera, el
creciente ujo de indocumentados hacia el vecino
pas del norte. Otras acciones de desarrollo regional
que tuvieron renombre fueron la Comisin Coor-
dinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de
Tehuantepec (1972-1976) como un antecedente
cercano del Plan Puebla-Panam y la Comisin
Coordinadora para el Desarrollo Integral de la
Pennsula de Baja California (1973-1976), la cual
tuvo escaso xito en su cometido. El antecedente de
la reglamentacin ambiental y ecolgica se tiene en
la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin
Ambiental, promulgada al inicio del sexenio.
Para 1976, el siguiente equipo gobernante
difunde el Plan Bsico de Gobierno 1976-1982,
como el derrotero a seguir a efecto de lograr un
desarrollo integral, consolidar la independencia
nacional, generar empleos productivos y mejor
remunerados, acceder a un mayor bienestar social
y a un desarrollo geogrcamente equilibrado. Para
alcanzar tales propsitos se denieron tres reas
fundamentales i) la reforma poltica, ii) la reforma
econmica, y iii) la reforma administrativa. As se
crea en 1976 la Secretara de Programacin y Pre-
supuesto (1976) como el organismo de planeacin
gubernamental.
En un entorno mundial donde los precios de los
hidrocarburos alcanzaban altos niveles histricos y
con el descubrimiento de ricos yacimientos en el
pas, que las cifras ms optimistas elevaban a 120
mil millones de barriles (Saldvar, 1989:30), el go-
bierno apost en la explotacin y venta al exterior
del petrleo para superar la profunda crisis econ-
mica que le haba sido heredada. Con un modelo
de industrializacin, ISI, en franco agotamiento y
con los inesperados ingresos por la venta masiva
de petrleo a partir de 1977 los proyectos de cre-
cimiento se sucedieron al por mayor (Tabla 6).
Prcticamente para todos los sectores econ-
micos ms importantes se present un programa
a efecto de acceder a su desarrollo. Se habl de un
Sistema Nacional de Planeacin que involucr a los
sectores tomadores de decisiones de la sociedad. Se
pretendi alcanzar la autosuciencia alimentaria.
Para 1980 se dio a conocer el Plan Global de Desa-
rrollo, 1980-1982, como una muestra de que an en
el derroche de recursos exista el nimo de planear
de manera racional a corto, mediano y largo plazos.
Todo el conjunto de planes y programas cons-
truidos sobre la base de los ingresos petroleros
se desmoron cuando, en junio de 1981, cay
A. Desarrollo
compartido
1970 1976
(Echeverrismo)
GENERALES
Programa de Inversin Financiamiento del Sector Pblico Federal (1970).
Comits Promotores para el Desarrollo Socioeconmico de los Estados,
COPRODES (1971).
Ley Federal de Reforma Agraria (1971).
Ley Federal de Aguas (1973).
Programa Integral de Desarrollo Rural, PIDER (1973).
Ley General de Poblacin (1973).
Ley de Inversiones Extranjeras (1973).
Lineamientos para el Programa Nacional de Desarrollo Econmico y Social
1974-1980.
Secretara de Reforma Agraria (1975).
Comisin Nacional de Desarrollo Regional (1976).
Comisin Nacional de Desarrollo Regional y Urbano (1976).
Ley General de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (1976).
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (1976).
SECTORIALES
Comisin Nacional de la Industria Azucarera (1970).
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (1970).
Decretos de Descentralizacin Industrial (1971-1972).
Comisin Intersecretarial para el Fomento Econmico de la Franja Norte y
las Zonas y Permetros Libres (1972).
Fondo Nacional de Fomento a la Industria (1972).
Tabacalera Mexicana (1972).
Fondo Nacional de Fomento Ejidal (1973).
Plan Maestro de Organizacin y Capacitacin Campesina (1973).
Fondo Nacional para el Turismo, FONATUR (1975).
Comisin Nacional Coordinadora del Sector Agropecuario (1975).
Plan Agrcola Nacional (1975).
Banco Nacional de Crdito Rural (1975).
Plan Nacional Indicativo de Ciencia y Tecnologa (1976).
Comisin Nacional Coordinadora para el Desarrollo Industrial (1976).
TERRITORIALES
Comisin Nacional de Zonas ridas (1970).
Plan Nacional de Centros de Poblacin Ejidal (1971).
Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental (1971).
Programa para la Promocin de Conjuntos, Parques, Ciudades Industriales
y Centros Comerciales (1971).
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de
Tehuantepec (1972).
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja
California (1973).
Inversiones en proyectos tursticos (Cancn, Huatulco, Baha de Banderas,
etc.).
Establecimiento de polos de desarrollo como Lzaro Crdenas-Las Truchas
(Mich), Pea Colorada (Col.) y La Caridad (Son).
Inversiones en reas rurales deprimidas.
Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (1975).
Plan Nacional Hidrulico (1975).
F. Crecimiento
acelerado con
inacin controlada
(agotamiento
del proceso de
industrializacin
por sustitucin de
importaciones)
1976 1982
(Lpezportillismo)
GENERALES
Plan Bsico de Gobierno (1976-1982).
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (1976).
Secretara de Programacin y Presupuesto (1976).
Convenios nicos de Coordinacin con los Estados (1976).
Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y
Grupos Marginados (1977).
Comisin Coordinadora del Programa Nacional de las Franjas
Fronterizas y Zonas Libres (1977).
Programa Integral para el Desarrollo Rural (1977-1982).
Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa (1978-1982).
Comits de Programacin Econmica y Social (1978)
Sistema Nacional de Planeacin (1980).
Plan Global de Desarrollo (1980-1982).
Plan Nacional de Desarrollo Urbano (1982).
SECTORIALES
Masiva explotacin del petrleo, el oro negro para todos.
Alianza para la Produccin (1977).
Plan Nacional de Desarrollo Industrial (1979-1982).
Plan de Desarrollo Agroindustrial (1980-1982).
Sistema Alimentario Mexicano (1980-1982).
Programa de Energa (1980).
Plan Nacional de Desarrollo Pesquero (1980-1982).
Plan del Sector Comercio (1980-1982).
TERRITORIALES
Infraestructura petrolera en Chiapas, Tabasco y Campeche (1977-
1982).
Ecoplanes (1978-1981).
Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982).
el precio internacional del barril de petrleo. El
pas entr a una larga recesin econmica que
golpe sensiblemente la estructura productiva y,
sobre todo, los hogares mexicanos. El rgimen del
crecimiento acelerado con inacin controlada
concluira a nes de 1982 en medio de un des-
prestigio y descontento generalizado, adems con
el reproche de la sociedad en el sentido de que se
haba perdido una gran oportunidad histrica para
acceder a un desarrollo econmico ms equilibra-
do, ms armnico y ms incluyente, a travs de
esa enorme e inesperada riqueza generada por el
petrleo, nalmente despilfarrada.
EL TRAYECTO EN LA POCA
DE LA ECONOMA GLOBAL
La agobiante crisis heredada no tocara fondo
durante todo el sexenio gubernamental de 1982 a
1988; peor an, se agudizara con la baja continua
de los precios del petrleo y el lastre, en la economa
nacional, que representaba el servicio de la deuda
externa.
El modelo ISI, que dicho sea de paso conform
empresas con evidentes rezagos respecto a la fron-
tera tecnolgica internacional, lo que se traducira
en una incapacidad de las mismas para competir
por los mercados y lograr su permanencia en el
proceso productivo, haba llegado a su agotamiento
denitivo en 1982, lo que llev a elevar la demanda
de importaciones. En su lugar se implementara
otro que se identicara como neoliberal, dentro
del marco econmico mundial caracterizado por
la globalizacin. Las nuevas reglas estaran basadas
en la apertura de la economa a la competencia
externa, la desregulacin del mercado interno y la
privatizacin extrema de la actividad productiva.
El desmantelamiento del anterior Estado de
Bienestar Social era inminente, el reemplazante,
Estado de Trabajo Shumpeteriano, conforme al
trmino propuesto por E. Moncayo (2002:27),
promovera la reconversin estructural de la
economa a efecto de acceder a la competitivi-
dad, impulsara la exibilidad en el mercado de
trabajo y reducira su participacin en la poltica
social.
Lo anterior traera cambios signicativos en
cmo el Estado abordara la cuestin regional.
En ese contexto, los intentos de la planeacin del
desarrollo durante el primer sexenio de los aos
ochenta estaran encaminados en dos sentidos,
el primero en cuanto a la adecuacin del marco
legal correspondiente y el segundo en lo que se
reere a la confeccin de un mayor nmero de
planes y programas general, sectoriales, territoriales
e institucionales tanto a corto como a mediano
y largo plazos (Tabla 7); los ms de los cuales,
ante el embate de la crisis econmica, pasaran
a segundo trmino, aun cuando no se relegaran
del todo y tendran cierta relevancia, ms virtual
que real. De cualquier manera se promulg la Ley
de Planeacin (1983) que sustituira a aqulla
promulgada en 1930, rearmara la rectora econ-
mica del Estado y fortalecera el Sistema Nacional
de Planeacin (a la que se le aadira el trmino de
Democrtica) como el instrumento para tratar
de dotar de coordinacin y congruencia las activi-
dades gubernamentales en tales asuntos.
Al concluir el sexenio de 1982-1988, de escaso
avance para el desarrollo del pas, los agobiantes
problemas econmicos obligaron a concentrar
esfuerzos y recursos de todo tipo para tratar de
enfrentarlos. Del Plan Nacional de Desarrollo y
de sus correspondientes programas sectoriales no
hubo mayor mencin. Pasaron al olvido ocial.
El sistema poltico mexicano, fuertemente
desgastado por la crisis econmica de los ochenta,
apenas pudo pasar su peor prueba de fuego en
una transicin sexenal. Los nuevos tomadores de
decisiones que venan desplazando del poder a los
polticos de viejo cuo desde haca varios aos, lo-
graran aanzarse con mayor fuerza en el gobierno
de 1988 a 1994 y su permanencia sera por largo
tiempo. Ellos seran los principales promotores de
la aplicacin de las drsticas medidas econmicas
dictadas por el Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial, sin considerar los costos sociales
respectivos.
El panorama econmico y social para nales
de la dcada poco cambiara. A mitad del sexenio
y despus de casi una dcada de ensayo y error,
el grupo gobernante replanteara el rumbo de la
poltica monetaria y nanciera.
El acuerdo comercial con las economas ms
poderosas de Amrica, el TLCAN constituira uno
de los hechos culminantes del rgimen y uno de los
pasos decisivos en el aanzamiento de la economa
global en la regin supranacional de Amrica del
Norte. En cuanto a la planeacin del desarrollo,
como lo estableca la legislacin respectiva redisea-
da en el sexenio anterior, el nuevo gobierno elabor
y public, en tiempo y forma, el Plan Nacional de
Desarrollo 1988-1994, el cual vino acompaado
con los programas sectoriales coordinados por las
dependencias de la Administracin Pblica Federal
(Tabla 7). Casi a nes de este periodo gubernamen-
tal se promulga la Ley General de Asentamientos
Humanos (1993) que sustituira a la de 1976 y que,
en esta nueva versin, abordara aspectos relativos
con el ordenamiento territorial desde el punto de
vista urbano-regional y lo denira como un pro-
ceso de distribucin equilibrada y sustentable de
la poblacin y de las actividades econmicas en el
territorio nacional.
El Programa Nacional de Solidaridad, Prona-
sol, alternativa clientelar del rgimen en turno,
incidira tambin en el manejo del territorio con
la creacin de obras pblicas secundarias. Respecto
el campo, la estrategia del gubernamental tambin
estuvo muy denida; se llev a cabo una serie de
reformas al Artculo 27 constitucional y, en su con-
junto, al marco legal agrario a efecto de tratar de
A. Globalizacin
(economa global)
1982 1988
(Delamadridismo)
GENERALES
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, SEDUE (1982).
Ley de Planeacin (1983).
Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988).
Comits para la Planeacin del Desarrollo Estatal, COPLADEs (1983).
Convenios nicos de Desarrollo, CUDs (1983).
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (1988).
SECTORIALES
Programas sectoriales derivados del Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988):
Alimentacin, Capacitacin y Productividad, Salud, Procuracin e Imparticin de Justicia,
Financiamiento del Desarrollo, Desarrollo Tecnolgico y Cientco, Desarrollo Rural
Integral, Fomento Industrial y Comercio Exterior, Energticos, Educacin, Cultura,
Recreacin y Deporte, Minera, Pesca y Recursos del Mar, Turismo, Comunicaciones y
Transportes, y Abasto.
TERRITORIALES
Programa Nacional de Ecologa (1984-1988).
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda (1984-1988).
Programas de Desarrollo de:
Regin Mar de Corts (1983) y Regin Sureste (1983).
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico y Regin Centro (1983).
Zonas ridas (1983).
Frontera Norte (1983).
Reordenacin Henequenera y Desarrollo Integral de Yucatn (1984).
Desarrollo Rural Integral de las Mixtecas Oaxaqueas (1984).
Cuenca del Coatzacoalcos (1984).
Planes de los estados de:
Baja California Sur, Chiapas, Colima, Durango, Guerrero, Jalisco, Puebla, San Luis Potos,
Tamaulipas, Zacatecas.
Reparto agrario sexenal: 838 055 ha.
1988 1994
(Salinismo)
GENERALES
Ley General de Asentamientos Humanos (1993).
Nueva Ley Agraria (1992).
SECTORIALES
Programas sectoriales (1989-1994) derivados del Plan Nacional de Desarrollo: Salud,
Modernizacin Educativa, Cultural y del Deporte, Procuracin e Imparticin de Justicia
del Gobierno Federal, Vivienda, Capacitacin y Productividad, Ciencia y Modernizacin
Tecnolgica.
Programas de Modernizacin del Abasto, del Campo, de la Pesca, Industrial y del
Comercio Exterior, de la Infraestructura del Transporte, de las Telecomunicaciones,
Energtica, de la Minera, del Turismo, de la Empresa Pblica.
Financiamiento del Desarrollo.
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN (1993).
Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol (1989-1994).
TERRITORIALES
Varios de ellos derivados del Plan Nacional de Desarrollo (1988-1994):
Programa Nacional de Desarrollo Urbano (1989-1994).
Programa Nacional de Proteccin del Medio Ambiente (1989-1994).
Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua (1989-1994).
Programa de 100 ciudades (1992).
Programa de Certicacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares, Procede (1992).
Planes estatales de desarrollo.
Reparto agrario sexenal: 803 100 ha (de 1989 a 1992) y se suspendi cuando se aprob la
nueva Ley Agraria.
dinamizar el mercado de tierras y permitir el libre
ujo de capitales hacia el agro, uno de los sectores
con mayores contrastes y rezagos de la estructura
econmica mexicana.
En medio de una crisis nanciera que estall
inmediatamente despus de entrar en funciones el
gobierno de 1994 a 2000, y cuyas repercusiones
en el exterior fueron denominadas como el efecto
tequila,
10
el panorama de depresin econmica
que haba dominado en los aos ochenta, y que
fue referido por los analistas internacionales como
la dcada perdida de Amrica Latina, pareca
volver nuevamente y para combatirlo se tendran
que aplicar drsticos ajustes en aras de que la
crisis durara el menor tiempo posible. En lo que
se reere a la planeacin del desarrollo, ms de
manera inercial que en el nimo de denir los
derroteros para detonar el dinamismo econmico
y disminuir, entre otros aspectos, los desequilibrios
sociales y territoriales acentuados en la fase de la
globalizacin, se elaboraron el Plan Nacional de
Desarrollo 1994-2000 y los programas sectoriales
correspondientes (Tabla 8).
En cuanto a las polticas territoriales, muchas
de ellas derivadas tambin del Plan Nacional de
Desarrollo sobresalen el Programa Nacional de De-
sarrollo Urbano (1995-2000) que pretendi, entre
otros nes, la reorientacin de las migraciones hacia
las grandes metrpolis apoyndose en una nueva
versin del Programa de las 100 ciudades.
11
Apare-
cieron tambin los proyectos Mxico 2020, vertien-
tes urbana y regional; con los cuales se pretendi
congurar una poltica urbana y regional de largo
plazo. No obstante, su incidencia en el panorama
territorial del pas fue marginal en virtud del escaso
10
Segn los analistas respectivos, esta debacle de nales
de 1994 se convirti en la primera gran crisis del modelo
econmico globalizador (despus seguiran otras a escala
mundial), la cual no puede ser atribuida al llamado pasado
populista, sino que fue provocada por la inestabilidad cau-
sada por la apertura comercial y sobre todo por la apertura
nanciera efectuada bajo los parmetros del Consenso de
Washington.
11
Aunque en realidad se refera a 116 ciudades de las 304
que en 1990 constituan el sistema urbano nacional. Este
programa que inici en 1992 naliz al concluir el siglo
XX.
nivel de participacin de los actores locales, entre
ellos las instancias estatales y municipales adems
de las organizaciones sociales respectivas.
El Gobierno de la Alternancia, como se iden-
tic al equipo de tomadores de decisiones que
accedi al poder a partir de diciembre de 2000, ms
que un replanteamiento en la manera de conducir
los asuntos pblicos, sobre todo en la conduccin
de la economa y de la poltica social, como era de
esperarse, mostr una continuidad con el pasado
inmediato, no obstante sus promesas de cambio.
En cuanto a la planeacin, sigui ms bien de
manera burocrtica la prctica de presentar planes
y programas respectivos, conforme lo marca la
ley. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,
y sus programas sectoriales derivados (Tabla 8)
respondieron ms bien a un requerimiento legal
en lugar de un compromiso de cambio en las al-
ternativas para acceder al desarrollo econmico y
social. Las novedades, en cuanto a los programas
regionales, lo fueron el Plan Puebla-Panam, que
abarcara al sur-sureste mexicano y se prolongara
por Centroamrica hasta Panam y el Plan Escalera
Nutica del Golfo de California, proyecto sobre
todo turstico para esta ltima regin; sin embargo,
la insuciencia del erario para nanciar las inver-
siones respectivas hizo que fueran inoperables, ya
que la participacin del capital privado tampoco
fue la esperada.
CONCLUSIONES
El rumbo hacia el desarrollo como poltica de
Estado en Mxico, si bien ha estado marcado por
experiencias con particularidades propias de cada
periodo sexenal, lo cierto es que ha respondido
a diversos derroteros conforme a las tendencias
internacionales y a las prioridades nacionales que
se han determinado en diferentes tiempos. As,
mientras que en la primera mitad del siglo XX
slo se privilegi el desenvolvimiento de un sector
especco de la economa, en este caso la industria
(sobre todo ligera aunque tambin la petroqumica
y la siderrgica), en los aos siguientes comenz a
cobrar importancia la cuestin regional. A nales
de los setenta aparecieron como puntos de preo-
A. Globalizacin
(economa global)
1994 2000
(Zedillismo)
GENERALES
SECTORIALES
Programas sectoriales (1995-200) derivados del Plan Nacional de Desarrollo:
Nuevo Federalismo, Seguridad Pblica y Proteccin Civil, Prevencin y
Readaptacin Social, Nacional de Poblacin, Nacional de la Mujer, de
Financiamiento del Desarrollo, para Superar la Pobreza, Educacin, Salud y
Alimentacin (PROGRESA), Nacional de Vivienda, para el Desarrollo de los
Pueblos Indios, de Modernizacin de la Administracin Pblica, de Desarrollo
y Reestructuracin del Sector de la Energa, de Comercio Interior, Abasto y
Proteccin al Consumidor, de Poltica de Comercio Exterior y Promocin de
Exportaciones, Agropecuario, Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), de
Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes, de Desarrollo Informtico,
de Desarrollo Educativo, de Cultura, Ciencia y Tecnologa, de Educacin Fsica y
Deporte, de Reforma del Sector Salud, de Empleo, Capacitacin y Defensa de los
Derechos Laborales, de Desarrollo del Sector Turismo, de Pesca, de Procuracin e
Imparticin de Justicia.
TERRITORIALES
Programas Nacionales de Desarrollo Urbano (1995-2000), Hidrulico (1995-
2000), de Proteccin del Medio Ambiente (1995-2000), de Desarrollo Rural
Sustentable, PRODERS, Forestal y de Recursos Naturales Renovables.
Programa para el Desarrollo del Distrito Federal.
Programa de Procuracin de Justicia para el Distrito Federal.
Modicaciones a la LGEEPA (1996): ordenamiento general, regional, local y
marino.
Mxico 2020, vertientes urbana y regional.
2000 - 2006
(Foxismo)
GENERALES
SECTORIALES
Programas sectoriales (2001-2006) derivados del Plan Nacional de Desarrollo:
Institutcional de Desarrollo, Educacin, Energa, Comercio Interior y Exterior,
Combate a la Corrupcin y Transparencia, Financiamiento para el Desarrollo,
Infraestructura, Ciencia y Tecnologa, Igualdad de Oportunidades y no
Discriminacin contra las Mujeres, Modernizacin del Gobierno, Produccin y
Abasto de Alimentos, Desarrollo Empresarial, Turismo, Procuracin e Imparticin
de Justicia, Proteccin Civil, Agrario, Seguridad Pblica, Mejora Regulatoria,
Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Salud, Comunicaciones, Seguridad Social,
Trabajo y Empleo, Vivienda, Cultura, Deporte y Poblacin.
TERRITORIALES
Programas Nacionales de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio (2001-
2006), Hidrulico (2001-2006), Forestal (2001-2006), de Prevencin y Atencin
de Desastres Naturales (2001-2006), de Desarrollo Social (2001-2006), de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (2001-2006).
Programas de Desarrollo de la Frontera Norte (2001-2006), de la Frontera Sur
(2001-2006), de Desarrollo Rural Sustentable (2001-2006).
Plan Escalera Nutica del Golfo de California (2001-2006).
Proyecto Gran Visin.
Plan Puebla-Panam (2000).
cupacin la temtica urbana y la consolidacin del
sistema urbano-regional, en los ochenta adquirie-
ron relevancia los aspectos ambientales y, a partir
del decenio de los noventa, bajo perspectivas ms
integrales que han incorporado a la sustentabi-
lidad, entre los temas de debate ha aparecido el
ordenamiento territorial, OT, reidenticado tiempo
despus como desarrollo territorial (Tabla 9).
La prctica de la planeacin en Mxico, en la ex-
periencia acumulada durante ms de siete dcadas,
ha mostrado su vulnerabilidad como mecanismo
viable para acceder a un desarrollo econmico y
social, equilibrado e incluyente, no obstante tener
un Estado fuerte, capaz de imponer sus mandatos
en todos los sectores y grupos sociales. Dicha
tendencia negativa se ahonda por el entorno de
exclusin tan caracterstico de la fase de la globa-
lizacin econmica.
La planeacin, como praxis que involucra la
conjuncin de voluntades, esfuerzos, talentos
y recursos, requiere del compromiso real de los
tomadores de decisiones y del resto de la socie-
dad en la disciplina y en el cumplimiento de las
responsabilidades inherentes para alcanzar, en la
medida de lo posible, el futuro deseado en los
plazos establecidos.
A pesar de los diversos planes y programas
aplicados en los ltimos decenios en el pas y
sealados en las tablas que forman parte de este
documento, La Repblica Mexicana presenta una
situacin de enormes contrastes, con desequilibrios
evidentes no tan slo a nivel socioeconmico sino
tambin regional, que permite sostener que los
caminos adoptados hacia el desarrollo no han
sido generalizados ni incluyentes, adems de que,
conforme avanza el tiempo, la tendencia pareciera
profundizar tales disparidades.
Esta realidad conrma que en Mxico no se
ha contado con polticas de desarrollo en estricto
sentido, y en cuanto a los esfuerzos de desarrollar
a los componentes territoriales del pas, slo se han
elaborado y puesto en operacin polticas sociales y
sectoriales con marcadas dimensiones regionales.
El cmulo de experiencias habidas en el pas
en cuanto a su trayecto al desarrollo econmico,
no ha signicado una tendencia hacia una ho-
mogeneizacin social o de sus territorios. Por el
contrario, el desarrollo reciente de Mxico ha sido
regionalmente desequilibrado y tales desequilibrios,
lejos de desaparecer, han tendido a agravarse en los
ltimos aos, pues la distancia entre el desarrollo de
las regiones ms prsperas con el de las ms pobres
se ha acrecentado.
El ascenso de una nueva generacin de polticas
pblicas en las cuales se pretende la participacin
ms activa del capital privado y de actores locales
como los organismos civiles y las instancias de los
gobiernos estatales y municipales, tienen el reto de
lograr la detonacin de las potencialidades produc-
tivas regionales a la par de disminuir los contrastes
sociales y las asimetras territoriales, por supuesto
sin omitir la cuestin ambiental.
Finalmente, la sociedad mexicana determinar
el momento en que deber cambiarse de rumbo
en cuanto al modelo de desarrollo general y regio-
nal a seguir en donde, entre otras cosas, se opte
por que sea sustentable y donde el territorio, ese
componente que corporica y consolida la idea
de nacin, sea considerado como soporte esencial de
los procesos econmicos y sociales, y no slo en
el sentido de mera localizacin geogrca, como
lo ha sido hasta ahora.
Tabla 9. Evolucin de la planeacin en Mxico durante el siglo XX
Fuente: elaboracin propia.
Tipos de planeacin \ Aos 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Planeacin econmica
Planeacin regional
Planeacin urbana
Planeacin ambiental
Ordenamiento territorial
AGRADECIMIENTOS
Este estudio fue realizado en el marco de una es-
tancia posdoctoral en el Instituto de Geografa de
la UNAM y nanciada por el CONACYT. El autor
agradece a dicho organismo el apoyo otorgado.
REFERENCIAS
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clopedia de Mxico/Secretara de Educacin Pblica,
Mxico, 14 tomos.
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El milagro mexicano, Nuestro Tiempo, Mxico.
DOF (1958), Diario Ocial de la Federacin, Talleres
Grcos de la Nacin, 24 de diciembre, Mxico.
Garza, G. (1984), Las polticas urbano-regionales en
Mxico (1915-1985), El Pensamiento Iberoamerica-
no, nm. 2, Instituto de Cooperacin Iberoamerica-
na, Madrid, pp. 209-223.
Garza, G. (2003), La urbanizacin de Mxico en el siglo
XX. El Colegio de Mxico, Mxico.
Guilln, A. (1983), Planicacin econmica a la mexicana,
Nuestro Tiempo, Mxico.
Krauze, E. (1997), La presidencia imperial. Ascenso y cada
del sistema poltico mexicano (1940-1996), TusQuets
Editores, Mxico.
Moncayo, E. (2002), Nuevos enfoques tericos, evolucin
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globalizacin, ONU, Santiago.
Saldvar, A. (1989), Fin de siglo, en Semo, E. (coord.),
Mxico un pueblo en la historia, Alianza Editorial
Mexicana, tomo 7, Mxico.
SPP (1988), Antologa de la planeacin en Mxico 1917-
1985, FCE, 20 Tomos, Mxico.

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Investigaciones Geogrcas, Boletn del Instituto de Geografa, UNAM

ISSN 0188-4611, Nm. 71, 2010, pp. 102-121

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