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CAPTULO 1
ESPECIFICIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA: O CONCEITO DE "GESTO
PBLICA"
Koldo Echebarra e Xavier Mendoza








I. INTRODUO
A ltima dcada testemunhou um movimento, ainda inacabadas, mudanas sem precedentes
em ambientes da administrao pblica contempornea. O referencial terico subjacente a
maioria dessas mudanas formado por um conjunto de valores, princpios e tcnicas que
fazem parte da cincia chamada Management(Gesto).
A Management(Gesto), a que o adjetivo pblico adicionado, tornou-se nos programas de
modernizao administrativa de referncia unnime. O nascimento da "Nova Gesto Pblica"
"uma das tendncias internacionais mais importantes na administrao pblica", tornando-se "o
nome comum de todas as doutrinas, muito semelhantes, que tm dominado a agenda da
reforma burocrtica em muitos pases OCDE desde o final dos anos setenta "(Hood, 1991).
O interesse pelo "(Management(Gesto)" reflete as dificuldades encontradas pela
administrao pblica para atender a escala e a complexidade dos problemas que voc tem
com a sociedade. As novas circunstncias econmicas, polticas e sociais revelam as limitaes
das abordagens tradicionais que forneceram a administrao com os seus modelos nas ltimas
dcadas. A "Gesto Pblica" promete, ao mesmo tempo aliviar a presso econmica sobre os
recursos escassos, atender s necessidades no satisfeitas de usurios de servios pblicos e
servir de pretexto para que as polticas difceis e impopulares de qualquer faixa ideolgica.
Neste contexto, o objetivo deste artigo duplo. Por um lado, para mostrar a relevncia da
Management(Gesto) ao responder aos desafios da modernizao da administrao pblica. E
em segundo lugar, o mbito das tcnicas de gesto empresarial aplicada a organizaes
pblicas; que ir, por sua vez, definir os contedos e linhas de desenvolvimento de "gesto
pblica".
Para isso, necessrio levar a cabo, com antecedncia, um breve esforo retrospectivo sobre a
tradio de Management(Gesto) no servio pblico, observando o ceticismo e,
particularmente, o carter restritivo que tradicionalmente tm sido recebido suas doutrinas.
Durante os anos 70, a "Gesto Pblica" foi apresentada como um conjunto de doutrinas de
aplicao geral e universal, que caracterizada pelas caractersticas de portabilidade e
divulgao e neutralidade poltica. Isso significa, em primeiro lugar, que os seus princpios e
tcnicas so apresentadas como uma resposta para os problemas de governana em muitos
pases (Dinamarca para a Nova Zelndia), vrios nveis de governo (central ao local) e os
diversos setores
!
Respeitou o termo original usado pelos autores: "gesto pblica".
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atividade pblica (desde a educao sade). Neutralidade poltica, por outro lado, queria
expressar suas exigncias foram usados para implementar a vontade de ideologias opostas,
oferecendo-se como uma estrutura apoltica, sob o qual ele poderia exercer tanto como defesa
desmantelamento como a defesa do Estado de bem estar.
No entanto, a natureza e especificidade de muitos problemas pblicos se tornam aparente
incapacidade de encontrar solues prt--porter no setor privado. Como resultado, as
organizaes pblicas devem se adaptar ou substancialmente as tcnicas do setor privado ou
construir seus prprios modelos. Isto levar a um processo de experimentao e aprendizagem
social que constitui a origem da "Gesto Pblica", como uma abordagem distinta para a gesto,
que se esfora para responder especificidade e complexidade da administrao pblica e do
ambiente em que operam. Como Metcalfe (1990) afirma, o desenvolvimento de "Gesto
Pblica" pode ser visto como um processo que gradualmente "da imitao para inovao.
A partir dessas consideraes preliminares, ele ser capaz de analisar o significado atribudo a
"nova gesto pblica", como se reflete nos programas de modernizao administrativa: o seu
carcter original ou prtica de negcios de derivativos, as suas principais dimenses e contedo
doutrinrio e valores que responde a sua implementao. Esta explorao vai nos permitir
descobrir at que ponto estamos testemunhando um novo paradigma e como devemos evoluir o
desenvolvimento terico e prtico para atender s demandas atuais e futuras que pesam sobre o
sistema coletivo nos pases ocidentais.
II. A TRADIO DE MANAGEMENT(GESTO) NA ADMINISTRAO
PBLICA: ENTRE O CETICISMO E A INTERPRETAO RESTRINGIDA.
A referncia para o pensamento e as tcnicas de Management(Gesto) no servio pblico no
uma contribuio original dos programas de modernizao administrativa. Originalmente, a
Management(Gesto) tem uma vocao universal e um dos seus precursores, H. Fayol, faz um
pedido expresso destes princpios para o campo da administrao pblica, como "teoria
administrativa do Estado" (Nieto, 1976: 669). O movimento Management(Gesto) que ganhou
maturidade e notoriedade nos Estados Unidos, graas ao negcio florescente e valor social
atribudo racionalidade econmica, mtodos cientficos de trabalho e responsabilidade
individual, tem, desde a sua criao, eco considervel na administrao pblica norte-
americana. No se esquea, a este respeito, que, desde o final do sculo XIX, Woodrow Wilson,
considerado o precursor da Cincia da Administrao, nos Estados Unidos, pediu a separao
entre funes polticas e administrativas e da aplicao a estas ltimas, de mtodos cientficos
de trabalho.
Agora, a Management(Gesto) apresentada como um termo ambguo que engloba
significados diferentes e no poucos conceitos e doutrinas contraditrias. Especificidade
Cientfica de Management(Gesto) vem como Prats (1992: 21) relembra seu foco singular na
melhoria do desempenho das organizaes, que se expressa para satisfazer os valores de
economia, eficincia e eficcia; pertencente chamada




cincias aplicadas, caracterizadas por seu valor instrumental, ou seja, por se envolver em
emisso de receitas mdicas para a transformao da realidade.
No entanto, sob esta vocao geral, Management(Gesto) diversificou em muitas correntes
de pensamento, que so baseadas em diferentes hipteses sobre o comportamento humano e
da natureza das organizaes e muitas vezes resultam em interpretaes conflitantes de os
valores fundamentais da racionalidade econmica que caracterizou a sua abordagem
cientfica. Contra as pretenses de universalidade e generalidade de seus antecessores, a
Management(Gesto) apresentado hoje como uma disciplina fragmentada que proporciona
uma pluralidade de respostas e critrios, de acordo com os oramentos e os pressupostos de
partida so aceitos como vlidos e a situao especfica em que deseja aplicar.
Tenha em mente tambm que o desenvolvimento da cincia Management(Gesto) tem sido
associada ao mundo dos negcios, onde as presses competitivas tm estimulado a
renovao e melhoria contnua dos sistemas de gesto, patrocinando a aparncia e do
progresso cientfico de novos fluxos. Administrao Pblica, alheio s presses do mercado,
no tem tido at mais recentemente, a mesma urgncia para atender aos ditames da
economia, eficcia e eficincia; princpios de organizao e funcionamento foram obrigados
a cumprir as normas uniformes, independentemente de recursos ou resultados imperativo
principalmente burocrtico de aplicao universal e. Pode-se entender, portanto, a
dificuldade de transferir a bagagem conceitual e prtica Management(Gesto) para a
administrao pblica, cuja existncia e oramentos de operao distinta sempre foram
destaque em sua construo terica.
A transformao de material experimentado pela Administrao do Estado de bem-estar,
com a multiplicao de polticas cuja justificao depende dos resultados alcanados
materiais, afirma uma perspectiva legitimidade com base em valores de racionalidade
gerencial. Isso explica por que, desde meados dos anos sessenta, a administrao pblica tem
vindo a ouvir cada vez mais insistente apelo aos conceitos de Management(Gesto). A
reforma administrativa feita ampla divulgao do seu contedo, atravs da transferncia de
muitas tcnicas, como o oramento ou gesto do programa por objetivos, quase todos eles
concebido e ensaiado no mundo dos negcios. O Relatrio de Fulton, por exemplo, efetuado
constantes referncias a Management(Gesto) e, em particular, a importncia da formao
dos funcionrios pblicos em seus conceitos e tcnicas mais recentes.
No entanto, a introduo da Management(Gesto) na administrao pblica ofereceu maus
resultados. O ceticismo foi a reao predominante para um idioma que foi considerado
estranho e hostil tradio administrativa, dominada por profissionais da tradio jurdica e
poltica (Gunn, 1987: 43). Consequentemente, o transplante de tcnicas de gerenciamento,
onde no se materializou, teve um efeito precrio e de curta durao. O valor dessas
tentativas s pode ser avaliado ao longo do tempo, tm servido para semear entre as novas
geraes de preocupaes da equipe sobre uma abordagem diferente e inovadora que lhes
permitiu ampliar seus instrumentos rudimentares que trabalham em unidades com gesto de
alto volume operacional.





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Alm disso, a ideia de Management(Gesto), como foi coletada pela reforma administrativa,
foi severamente restrita, tanto em tamanho como em seu contedo doutrinrio. Alm de
cancelar suas implicaes culturais e ideolgicas, o contedo da Management(Gesto)
selecionado pela reforma administrativa geralmente respondem evoluo de seu
pensamento, na referncia quase exclusiva os princpios da Management(Gesto) cientista
do sculo. Entre as perverses desta construo estreita, ele tende a considerar a
Management(Gesto) um conjunto de tcnicas universais, igualmente aplicveis a todos os
tipos de organizaes; enquanto a Management(Gesto) refere-se apenas racionalizao
das estruturas e procedimentos, limpeza tcnica de processos de deciso e aumentar a
produtividade dos funcionrios pblicos. A evoluo do pensamento de
Management(Gesto) a posio mais relativista ignorado, com a adaptao das suas
disposies para as circunstncias de cada ambiente de trabalho, e, finalmente, a aparncia
no considerada uma interpretao doutrinria atual do departamento mecnico
organizaes e buscar a sua perspectiva humana, cultural, poltica ou sistmica.
Como resultado disso, no final dos anos setenta, a experincia dos conceitos e tcnicas de
Management(Gesto) na prtica administrativa permaneceu bastante depoimento e limitada,
sendo ofuscado pelo domnio das disciplinas tradicionais, como a lei ou Tesouro. Alm disso,
a invocao de Management(Gesto) no servio pblico no foi sem confuso sobre suas
verdadeiras intenes e contedos. Como Gibert (1980: 14) explicou, no contexto da
administrao francesa:
"A realidade da Gesto Pblica controverso: para alguns, um conceito estrela,
enquanto para outros o instrumento de um prazer culpado de'' privatizao ou
monetizao" dos servios pblicos; tambm um conceito vazio para os que pensam
que no h mais que uma gesto; fico cientfica para aqueles que fazem uma anlise
pessimista da gesto da Administrao, um neologismo intil para aqueles que veem
na cincia administrativa um instrumento de uma abordagem especial para o
funcionamento das organizaes, etc ".
Por trs da polmica sobre a viabilidade de uma abordagem gerencial para a realidade da
administrao pblica, encontramos o eterno debate em torno da especificidade da gesto do
setor pblico e categorizao do Management pblica, bem como uma orientao derivada
da gesto empresarial, ou com caractersticas especficas e diferenciais que lhe do a sua
prpria singularidade.










III - AS PARTICULARIDADES DO GERENCIAMENTO NA ADMINISTRAO
PBLICA

Voc pode encontrar uma variedade de posies diferentes em tirar o problema da
fundamentao da gesto na administrao pblica. Eles vo desde digamos, de um lado, a
administrao pblica nico e completamente diferente de organizaes privadas, para dizer
no outro fim que a gesto pblica no nada mais do que um modo menos eficiente de gesto
empresarial. Entre as duas posies de um nmero de pontos de vista esto localizadas a jusante,
que so descritas abaixo como explica Gunn (1987)
a) A administrao pblica diferente: Sua realidade totalmente estranho para o setor
privado, com diferentes elementos da definio legal das reas de actividade, o
monoplio de certas penalidades e poderes de execuo ou de um ambiente muito mais
complexo e variado, entre outros.
b) Gesto pblica e privada no parece to importante, abaixo os jogos funcionais
aparentes o trabalho de um funcionrio pblico e um privado pouca semelhana.
Tcnicas de gesto privadas so teis para o setor privado s muito marginalmente
c) A "Gesto Pblica" o paradigma integrador: destacando a necessidade de desenvolver
um conceito substantivo de governo, por um lado, tomar as lies de gesto empresarial,
e em segundo lugar, para desenvolver seus prprios conceitos e categorias onde os
problemas pblicos especficos.
d) A convergncia entre gesto pblica e privada: A indefinio das fronteiras entre os
setores pblico e privado. Mais do que as organizaes puramente pblicas ou privadas,
encontramos diferentes configuraes organizacionais em que os aspectos pblicos e
privados so misturados.
e) Gesto de negcios uma forma menos eficiente de gesto privada ", portanto,
mtodos, ferramentas e prticas de gesto privada deve mover-se do mais amplo
possvel caminho do setor pblico.
Excluindo-se as posies extremas, no se pode negar a existncia de fatores especficos na
gesto e na administrao pblica, que, sem transform-la em uma esfera completamente
diferenciada, sim qualificam significativamente todo o desenvolvimento de tcnicas de gesto.
Embora essas especificidades foram tratados por muitos autores, quatro aspectos que, pela sua
estrutura, conferem uma especificidade marcante com o contexto em que ocorrem os processos
de governana sero destacadas:
a substituio do mercado como mecanismo de atribuio de recursos pelo processo
poltico;
a natureza dos poderes pblicos do governo;
a diferente natureza dos processos de criao de valor pelo setor pblico;
a dificuldade de medir o valor criado.


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1- A substituio do mercado pelo processo poltico
A maioria das atividades de organizaes pblicas no passam pelo mercado, seja porque
est em causa na produo de bens pblicos ou porque o caso de bens privados considerados
socialmente "preferido".
A teoria econmica caracterizada como bens pblicos os bens cuja prestao s possvel se
toda a comunidade fornecido sem possibilidade de excluir ningum. Ou seja, ele bens
indivisveis. Exemplos tpicos so a iluminao, ordenamento do territrio ou de defesa. A
no excluso pode ser possvel para que os indivduos apresentam um comportamento
unsupportive (free-riders), como a incapacidade de contribuir para a sua disposio no
impede o consumo. Da a sua disposio no feita atravs do mercado, mas por parte dos
governos e do seu financiamento atravs de impostos.
No caso de bens privados que enfrentamos socialmente prefervel bens divisveis, de modo
de produo pode ser deixada inteiramente para o mercado, mas isso produziria uma situao
considerada socialmente indesejvel: a excluso de parte da populao que a falta de energia
compra no poderia acess-los. Por isso, o setor pblico assume a sua disposio, embora
quase nunca exclusivamente, deixando uma margem de mais largo ou mais estreito do setor
privado. Bens privados Socialmente preferidos incluem uma ampla gama de servios, tanto
estadual e regional e local (sade, educao, cultura, servios sociais, etc.)
Em ambos os casos, o processo poltico substitui o mercado como mecanismo de alocao de
recursos de duas formas. Por um lado, o processo poltico determina o volume da despesa
pblica total, em outras palavras, os recursos totais destinados ao Estado para a realizao de
seus propsitos. Isto significa determinar o peso relativo dos setores pblico e privado na
distribuio de renda gerada por um pas. Alm disso, o processo poltico aloca recursos por
meio de decises sobre a quantidade de recursos oramentais disponveis para a prestao de
vrios bens e servios pblicos.
No processo de alocao de recursos , a dimenso distributiva est sempre presente e se
torna um fator fundamental no desempenho das autoridades pblicas. Do lado da receita, os
aspectos redistributivos so manifestados na progressividade do sistema fiscal. Do lado da
despesa, a questo de quem se beneficia com as diversas polticas aparece. A referncia ao
processo poltico significa que no estamos perante a lgica de uma deciso-ator, mas na
presena de mltiplas decises e atores. Cabe ao processo poltico, que canaliza e representa
os interesses de diferentes grupos sociais, resolver a tenso entre demandas concorrentes e s
vezes so claramente opostos.
O processo poltico como um mecanismo de alocao de recursos proporciona um contraste
gritante com o mercado. Assim, enquanto o mercado se caracteriza pela excluso de
demanda no solvente, o desempenho das transaes individuais entre fornecedores e
processar a existncia de preos e a alocao automtica de recursos; o processo poltico
caracterizado por sua preocupao com questes distributivas e de equidade; a realizao









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de transaes Administrao-Indivduos; a ausncia de preo e nenhuma ligao automtica
entre o financiamento recebido especial organizao pblica e seu desempenho ou
capacidade de gerenciamento. Outras caractersticas do processo poltico a ser tambm
presentes so: o pluralismo; fragmentao da autoridade; e o fato de que a dissidncia sobre
os objectivos e conflito so legtimos (Metcalfe, 1990).
2. A natureza dos poderes pblicos das autoridades pblicas
O Estado tem um forte carter instrumental, aparecendo como um conjunto de instituies e
organizaes que a sociedade est configurado para alcanar os objetivos que considere
necessrias. Para fazer isso, a empresa d ao Estado o poder de exercer o poder coercitivo
sobre os seus membros quando se trata de alcanar esses objectivos.
As vrias implicaes importantes acima seguir. Em primeiro lugar, as autoridades pblicas
realizar uma srie de objetivos que no so suas, como uma organizao, na medida em que
as necessidades pblicas so definidas pela Constituio, as leis e do processo poltico.
Em segundo lugar, as autoridades pblicas so as autoridades pblicas cuja essncia o
exerccio da autoridade que foi conferida a eles pela sociedade. O exerccio da autoridade
atravs da formulao de polticas pblicas e para a criao e administrao de regulamentos.
No entanto, o poder das autoridades pblicas um poder limitado. As autoridades pblicas
esto sujeitas lei (princpio da legalidade), que definiu os limites para o exerccio do poder
coercitivo que a sociedade lhes deu de seus membros como sua esfera de material que deve
ser justificado no desempenho "interesse pblico" .
O terceiro e ltimo implicao relaciona-se com a presena de duas fontes de legitimidade
das administraes pblicas. Em primeiro lugar, a legitimidade do governo com base no
princpio da confiana legislativo e, em segundo, a legitimidade do governo, entendido como
um instrumento profissional para um programa de governo, com base no princpio
constitucional de mrito.
3. Os processos de criao de valor no setor pblico
A criao de valor de imagem geralmente associada a um processo de produo em que os
materiais so transformados para criar produtos ou uma srie de atividades que levam
prestao de um servio que comprado no mercado a um determinado preo so feitas. O
desempenho de um processo de produo, o produto ou servio em si, e, especialmente, o
preo pago pelo comprador, fornecer provas de que realmente havia criado algo que tem
valor. No entanto, esta uma excessivamente restrito quando se considera o valor criado pela
viso do setor pblico.
Certamente, as administraes pblicas criar valor atravs de transaes individuais com os
cidados (que garantem seus direitos, proporcionando-lhes servios ou atravs de
transferncias de dinheiro), mas tambm criar valor de outras maneiras. Aps a anlise








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Moore (1984:38 ff), podemos considerar, em primeiro lugar, as actividades e os programas pblicos que so beneficirios
que no so usurios ou "clientes" diretos do programa (por exemplo, programas de preveno de imunizao contra doenas
infecciosas ou pagamento penso no contributiva). Nessas atividades, o valor no criado apenas pela existncia de
"externalidades" (aumento da populao vacinada, reduz o risco de infeco da populao no vacinada), mas tambm
porque estes programas expressam os valores e preferncias sobre o tipo de sociedade em os seus membros querem viver
(por exemplo, uma sociedade mais solidria dignidade humana ea garantia). Alm disso, alguns dos programas de bem-estar
produzir semelhante a uma aplice de seguro, para oferecer uma "rede de segurana" no caso de um valor de infortnio
pessoal ou familiar.
Em outros casos, o valor criado por programas pblicos a criao de uma capacidade de resposta para enfrentar ameaas
(por exemplo, programas de monitoramento contra incndios florestais ou a implantao de uma ala do F-18). Aqui no
ocorrerem transaes individuais e ainda possvel e desejvel do que nunca a necessidade de ao no ocorre, mas no
estes programas no conseguem criar valor (se o seu possvel efeito dissuasor, quer pela sensao de segurana eles
fornecem para a sociedade).
As administraes pblicas tambm usar a autoridade como um recurso de criao de valor por meio de regulamentaes
(por exemplo, programas de segurana rodoviria ou reduzir as emisses de gases txicos). Nos programas reglatenos,
recursos para atingir o objectivo do oramento nacional vem como ambas as empresas e os particulares tm em noirbre do
interesse pblico, que lhes foi imposta a obrigao de modificar seus padres de comportamento ou realizar determinada
tarefas de tipo produtivo. importante notar que as transaes entre a agncia reguladora e os seus "clientes" esto focados
em monitoramento dos esforos que fizeram para atingir a meta.
Finalmente, note que as percepes sociais de como o processo poltico-administrativo responde ao aumento de demandas
diferentes (ou diminuir) o valor criado. As questes da transparncia, equidade, no discriminao, legalidade e
responsabilidade so parte integrante desse valor.
No entanto, os governos utilizam recursos e impor custos em benefcios Criando valor nominal. Portanto, o valor criado no
ser apenas os benefcios das atividades, mas os benefcios menos custos. No entanto, a medio deste valor no est livre de
dificuldades.
4. A dificuldade de medir o valor criado pelas autoridades pblicas
A dificuldade de medir o valor criado pelas aes das autoridades devido a vrias causas. Vale a pena parar em alguns deles.
First. Os bens pblicos no passam pelo mercado, a falta de preo nos impede de quantificar o montante das receitas
associadas ao volume e valor para os seus beneficirios so as atividades de uma organizao










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pblico. Mas no s isso, no podemos quantificar os benefcios criados em termos ce renda; oramentos pblicos, por
vezes, apenas coletar uma parte dos custos, como o caso dos programas de regulamentao.
Segundo. A necessidade de distinguir entre o que um programa produz materialmente {outputs) e resultados (resultados) que
realmente tomou a ao administrativa, expressa em termos do grau de cumprimento dos objectivos da poltica ou programa
como esses efeitos causada pela implementao planejado. Como Moore sugere, as atividades ocorrendo na fronteira de uma
organizao pblica com o seu ambiente (nos exemplos acima, sesses de imunizao, treinamento vos Asa F-18, ou da
publicao em jornais oficiais estados de padres mximos de emisso de poluentes) gases raramente tm valor em si
mesmos. A cadeia causal que liga essas atividades (ou sadas) com o que realmente tem valor em si mesmo (os resultados
desejados) geralmente ocorre.
Em terceiro lugar. Muitas vezes, h incerteza sobre se a relao causal entre produtos e resultados, o que s vezes pode ser
muito longo, ele realmente funciona. Normalmente voc tem uma teoria, mas no na, muitas vezes muito escassos suficiente
evidncia emprica para permitir a validao.
A partir da discusso neste e no artigo anterior, segue-se que a tarefa de refletir e perceber o valor criado pelo governo
muito mais exigente e complexo do que se pensava inicialmente poderia ter.
IV. CONTRIBUIO DE TCNICAS DE GESTO EMPRESARIAL
A especificidade da governana implica que, embora as tcnicas de gesto de negcios constituem quase uma razo vlida
para todos os problemas da resposta do sector pblico, tambm muito provvel que podem contribuir significativamente
para a resoluo de alguns destes problemas. O objetivo desta seo identificar reas da administrao pblica em que os
mesmos problemas ou outros similares so dadas a gesto de negcios
Para isso, importante primeiro entender o contexto em que eles desenvolveram tcnicas de gesto empresarial: o mercado.
A anlise das premissas que derivam desta, tendo em conta as especificidades da gesto no servio pblico, ir estabelecer as
reas em que direo ir beneficiar da experincia adquirida no setor privado, seja atravs da "aplicao "habilidades de
negcios, quer atravs do seu" diretos adaptao criativa ", e aqueles em que, dada a especificidade do setor pblico, ser
necessria" reinveno ".
1. Tcnicas de gesto empresarial (de negcios) em resposta s exigncias do mercado
Tcnicas de gesto de negcios nascem e se desenvolver para enfrentar os desafios de um ambiente competitivo dinmico e
mutvel. O fato essencial constitui o










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mercado, que aparece como valores mdios portador de eficincia e eficincia das empresas.
Para os fins desta anlise, trs caractersticas do mercado parecem ser particularmente pertinentes. Em primeiro lugar, as
operaes de mercado individuais ocorrer. A natureza dos bens e servios fornecidos pelo mercado permite a sua
divisibilidade e, portanto, seu consumo individual. Em segundo lugar, em troca de bens e servios prestados aos seus
compradores, os licitantes receber a mesma considerao monetria ou preo. Os candidatos ou potenciais compradores que
no tm poder de compra suficiente so excludos do mercado. E, finalmente, estabelecer e definir elemento do mercado a
situao de concorrncia ou ocorrncia que ele d, caracterizada pela presena de vrios fornecedores e um ou mais
candidatos com capacidade de escolher entre ofertas alternativas. a presena ou a possibilidade de propostas alternativas
que lhe d poder real para o comprador: o poder de escolher. Eleies na compradores dependem do volume de recursos
monetrios para cada uma das empresas fabricantes. Ou seja, a alocao de recursos feitos pelo mercado diretamente
proporcional ao grau de funo da competitividade alcanada por cada fornecedor.
O comportamento de uma empresa em um contexto de mercado pode ser explicada com base na interao desses trs
elementos: os compradores ou clientes, concorrentes e da prpria empresa. o que Kenichi Ohmae nomeou "tringulo
estratgico" (Ohmae, 1983). A essncia do desempenho de qualquer empresa que opera num contexto de mercado, se voc
quiser sobreviver e alcanar seus objetivos, com foco em:
a) Identificar e selecionar aquele mercado ou aqueles "segmentos de mercado" que oferecem potenciais benefcios para a
empresa.
b) Atender s demandas e preferncias dos compradores individuais ou clientes que fazem parte do ou dos segmentos de
mercado a que a empresa est indo, que fornecem bens e servios que considere terem valor. Num contexto de mercado,
o valor de um produto ou servio algo que no determina a licitante, mas o seu potencial comprador. A atribuio de
valor , portanto, um tanto subjetiva e pessoal.
c) Em um contexto competitivo, no suficiente para fornecer bens e servios que tm valor, mas a empresa deve
diferenciar as suas ofertas e torn-lo mais atraente do que os seus concorrentes, se voc quer que os compradores optam
por isso. Ou seja, o valor atribudo pelo comprador a um determinado produto ou servio relativo, depende no s das
caractersticas dos mesmos recursos, mas tambm incluindo o preo dos bens ou servios dos concorrentes. A natureza e
a importncia da vantagem competitiva adquirida por uma empresa reside na sua capacidade de fornecer um valor
significativo para seus compradores (Porter, 1980, Porter, 1985).
d) E tudo isso, tentando obter um nvel adequado de rentabilidade em relao ao investimento. Consequentemente, a
empresa deve prestar especial ateno a ambos os investimentos como os custos para criar e sustentar uma vantagem
competitiva.

















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Note-se que o mercado como o definimos, tem um controle permanente sobre a eficcia das empresas de desempenho
atravs de incentivos e sanes. O nvel de sucesso alcanado se reflete diretamente no volume de transaes e, portanto, o
volume de negcios e o nvel dos lucros realizados em um determinado perodo. Neste sentido, o benefcio tem um duplo
papel, de um lado, como um incentivo para o desempenho dos negcios. E em segundo lugar, como um indicador da
capacidade da empresa para atender melhor do que seus concorrentes s necessidades dos seus clientes e, por sua vez, gerir
adequadamente os seus recursos. Ser que essa capacidade de fazer melhor, para fornecer o valor, a fonte da legitimidade do
lucro das empresas.
Consequentemente, orientao para o cliente, a competitividade e a preocupao com o uso eficiente de recursos so os
valores fundamentais que esto na base da cultura, processos e tcnicas de gesto de negcios. No entanto, o sucesso
competitivo relativo e temporrio. Um ambiente de mercado caracterizado por seu dinamismo. Assim, as empresas devem
reagir s realizaes de seus concorrentes, se quiserem preservar a sua vantagem competitiva; tambm deve faz-lo quando
as necessidades e preferncias de seus clientes mudam; ou quando as mudanas tecnolgicas ou mudanas na
disponibilidade e custo dos recursos utilizados em seus processos de produo ocorrer. Em outras palavras, a sobrevivncia
de uma empresa no mdio e longo prazo depende fundamentalmente da sua capacidade de se adaptar a um ambiente
dinmico e mutvel. Portanto, a inovao, a experimentao, a assuno de riscos e o aprendizado organizacional aparecem
como valores, juntamente com o anterior, faa a excelncia empresarial. Em suma, a presso do mercado ou induzir estmulo
permanente para a melhoria contnua no desempenho dos negcios.
2. As premissas em que se baseiam as tcnicas de gesto empresarial (de negcios)
A partir das caractersticas definidoras do mercado e a lgica da ao das empresas que operam nesse contexto, o que pode
ser deduzido nos pressupostos implcitos que tcnicas de gesto se baseiam. Aspecto que deve ser tido em conta quando se
considera a aplicao destas tcnicas para o campo da gesto pblica. Os pressupostos subjacentes em tcnicas de gesto
podem ser resumidos nos seguintes pontos (Mendoza, 1990:272 ff):
a. Primazia da lgica de adaptao ao meio. Porque a empresa dificilmente pode mudar a sua ao individual do ambiente
de operao, habilidades de negcios que visam promover a capacidade de adaptao da organizao s condies
ambientais atuais e futuras. Esta lgica especialmente presente nas tcnicas de gesto estratgica, com foco em
selecionar o ambiente mais adequado para a empresa (mercados ou segmentos de mercado com elevado atraente), o
desenvolvimento de capacidades organizacionais necessrias para obter uma vantagem competitiva sustentvel e gesto
de processos de mudana organizacional. Enquanto isso, as tcnicas de gesto operacional concentrar na otimizao das
condies internas e externas existentes em um determinado momento. Esse carter extrovertido de muitas das
habilidades de negcios so manifestados na importncia de requisitos de informao sobre o meio ambiente que a sua
utilizao implica.

















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b) Um modelo de deciso racional A grande maioria das tcnicas de gesto empresarial pressupe a
existncia de um tomador de deciso unitria (um indivduo ou um grupo que se comporta como tal)
capaz de ordenar suas preferncias, no fazem objetivos conflitantes, para avaliar as alternativas e
avaliar o desempenho atual da organizao com base no sistema de objetivos. Isso se consubstancia na
considerao de planejamento-execuo-controle como um ciclo de gesto de processo integrado.
Alm disso, o benefcio parece ser uma abordagem unificadora facilita calcular e avaliar as alternativas.
c) Marcado quantificao vis. O mercado oferece feedback constante sobre o desempenho da
empresa e uma riqueza de informaes, tanto da concorrncia, da disponibilidade e do custo dos
diversos recursos utilizados. Operando em um contexto rico de informaes, a maioria das tcnicas de
negcio dar primazia ao clculo e quantificao. Supe-se que as operaes individuais que ocorrem no
mercado so capazes de "capturar" todo ou a maior parte do valor criado e reflectir os custos
suportados com a sua criao. Assim que os efeitos causados pela desempenho da empresa para
"escapar" para o mercado (o que os economistas chamam de "externalidades") ser "ignorados" pelas
tcnicas de negcios. Para abundncia, como esses efeitos so difceis de medir, a tendncia para a
quantificao refora a tendncia de omisso. S sero tidas em conta no processo de tomada de
decises da empresa, onde h algum tipo de presso social ou de um regulamento que obriga, atravs
de um custo mais elevado, sua "internalizao".
d) Carter intra-organizacional Marcado. Os resultados obtidos pela empresa so baseadas em seus
prprios recursos, suas habilidades e esforo em comparao com seus concorrentes. A tarefa da
liderana vista como a mobilizao de energia e de recursos organizacionais para alcanar seus
prprios objetivos de negcio. A definio convencional de Management(Gesto), como "a obteno
de resultados atravs de pessoas [entende-se que a prpria organizao]" (The Gower Handbook of
Management, 1988:12) talvez a formulao mais clara da natureza da intraorganizacional processos
de gesto de negcios.
3. Breve viso geral das tcnicas de gesto
Tcnicas de gesto de negcios podem ser classificados em dois grupos: o primeiro, a
direo tcnica geral da organizao, que so mais especificamente de gesto; em segundo
lugar, as tcnicas especficas de uma funo ou rea especializada da empresa. A estes
devem ser adicionados, por sua relevncia prtica, um terceiro grupo, as tcnicas de
desenvolvimento de competncias de gesto (Mendoza, 1990:283).
O grupo de tcnicas de manejo geral caracterizam-se por considerar a organizao como um
todo, com foco na promoo da capacidade de antecipar e adaptar-se ao ambiente em
mudana (perspectiva estratgica), e garantir o bom funcionamento das operaes e alcanar
objetivos organizacionais estabelecidos (perspectiva operacional). Neste grupo, as tcnicas
principais so os seguintes:













13

O Planejamento Estratgico cujo foco na anlise e
prospectivao do ambiente atual e futuro de uma organizao,
avaliando as suas capacidades organizacionais, estabelecendo
objectivos de mdio prazo ea determinao de estratgias e
planos de ao para alcan-los.

o A Mudana Organizacional Gesto de Processos, cuja nfase est na identificao e
implementao de estratgias e mudana planejada das funes e responsabilidades
para a gesto.
Gesto por Objectivos, que se caracteriza pela sua orientao de ao e para a
realizao dos objetivos organizacionais estabelecidos para um determinado perodo
de tempo. O DPO pressupe que o quadro estratgico em que uma organizao tenha
sido estabelecido anteriormente.
o O gerenciamento de projetos, que, embora no se referindo a toda a organizao,
incorpora todo o ciclo de gesto e requer as funes de um habilidades de gerenciamento
geral.

No grupo de tcnicas especficas relacionadas a uma determinada funo ou atividade de
negcios incluem:
Marketing, que inclui pesquisa de mercado, definio do produto ou servio, o
preo, a seleo dos canais de distribuio e comunicaes empresa de
fornecimento a seus clientes potenciais.
A Diretoria de Operaes, que trata de todos os assuntos relacionados com a
gesto dos processos de produo, com nfase especial nas questes de
produtividade e melhoria da qualidade. Pesquisa Operacional, com base em
modelos matemticos, contribui de forma significativa nesta seo da gesto.
O Desenho Organizacional, cuja nfase propor e avaliar as alternativas
organizacionais mais adequadas em termos de eficincia e eficcia, dependendo
das tarefas a serem executadas por uma organizao eo ambiente de trabalho em
que atua.
O endereo, em relao gesto do ciclo de Recursos Humanos (recrutamento e
seleo, avaliao de desempenho, recompensa, treinamento e desenvolvimento
de carreira) e Recursos Humanos Relaes de Trabalho.
Gerenciamento de Servio como uma abordagem inclusiva para as especificidades
de tais organizaes nas reas de Marketing, Recursos Humanos e Operaes.
Gesto Financeira com foco na produo e eficiente utilizao dos recursos
financeiros (anlise de investimentos, gesto de caixa, anlise dos diferentes
mercados de capital e a gesto da dvida).

14




Sistemas de Gesto da Informao, abordagem globalizado diferentes sistemas de
informao da empresa (estatsticas de contabilidade, comrcio e produo, bases
de dados, etc.) Assim como as tecnologias de tratamento de informao necessria
(hardware e software).
Controlo de gesto, entendida como um processo pelo qual os gestores garantir
que os recursos de uma organizao so obtidos e utilizados de forma eficaz e
eficiente na realizao dos objetivos prosseguidos.
Finalmente, note que o desenvolvimento tcnico de habilidades de gesto esto se tornando
cada vez mais importante. Para treinar para o papel principal est sendo cada vez mais indo
para o treinamento para a liderana de maneira mudana organizacional. Estas tcnicas se
concentrar no desenvolvimento, entre outras habilidades: a tomada de deciso (anlise e
resoluo de problemas); negociao e gesto de conflitos; liderana (liderana de equipe,
capacidade de comunicao, gesto de reunies); trabalho em equipe; criatividade e
inovao; abraando complexidade, idade e incerteza.

4. A delimitao do mbito de aplicativo das tcnicas de gerenciamento empresarial

Uma vez verificada nas instalaes em que a governana corporativa se baseia e estabeleceu
uma classificao deles, necessrio limitar a sua aplicabilidade, identificando as reas e
processos da administrao pblica na implementao destas tcnicas pode se tornar um fator
modernizao.
De acordo com Eliassen e Kooiman, a aco das autoridades pblicas pode ser abordado a
partir de trs nveis de anlise (Eliassen e Kooiman, 1987:5). O primeiro nvel baseada no
setor pblico como um todo em interao com o meio social em seu sentido mais amplo. No
segundo nvel, encontramos o desempenho das organizaes pblicas individuais que operam
em seus ambientes especficos (social, poltica e administrativa). O terceiro nvel
corresponde aos mecanismos internos de cada organizao eo papel dos gestores pblicos.
Os problemas que surgem no primeiro nvel tem uma natureza inter-organizacional forte e
esto relacionados ao ambiente em mudana e as regras que operam em diferentes
organizaes, ambiente pblico e privado para a gesto pblica como um processo nvel
macro. Por outro lado, os problemas dos segundo e terceiro nveis esto relacionados com a
adaptao do indivduo aos seus ambientes especficos e organizaes pblicas para moldar a
gesto pblica como um micro processo (, 1987b Metcalfe e Richards) nvel.
Em geral, pode-se dizer que a primazia dada adaptao ao ambiente, marcando carter
intra-organizacional e modelo de deciso racional subjacente s tcnicas de gesto
empresarial coloca o seu alcance no segundo e terceiro nveis, ou seja, no desempenho das
organizaes pblicas considerados individualmente e em seu funcionamento interno. No
entanto, o grande nmero de tcnicas de gesto de negcios existentes e sua heterogeneidade,
mostra - quando julgar o seu grau de adaptao ao contexto da gesto pblica - no deve
15

Aplicao
Direto
Reconcep
"
realizao

formulada de forma genrica, mas a partir de uma avaliao individualizada de cada tcnica
ou conjunto de tcnicas.
Na Figura 1, aparecem tcnicas de gesto de negcios valorizados com base na adequao
do projecto para responder aos problemas da gesto das organizaes pblicas. O grau em
que cada grupo de tcnicas tem sido expressa em termos de "aplicao direta", "adaptao
criativa" ou "necessidade repensar."
GRAU DE ADEQUAO DE TCNICAS DE GESTO DE NEGCIOS APLICADA
ADMINISTRAO PBLICA
GESTO tcnicas
consideradas
Adaptao
criador
Gesto Gesto de Planejamento
Estratgico por objectivos de
mudana organizacional
projetos de TI de escritrio
Servios de Gesto de Marketing
Gesto de Operaes
Desenho organizacional
Recursos Humanos
Gesto Financeira
Sistemas de Informao
Controlo de gesto
Figura 1
Fonte: Mendoza (1990)
A imagem mostra, graficamente, como o mais "incompatvel" ocorre quando introduzida na
definio dos problemas a resolver mais fatores de contexto especfico da administrao
pblica.
A interdependncia e a necessidade de conseguir a cooperao entre as diferentes
organizaes pblicas e privadas transformou a natureza dos processos de planejamento
estratgico. A dificuldade de conceituar e medir o valor criado afeta a configurao
16

objetivos e resultados de controle, que, juntamente com a fraca integrao do ciclo de gesto
(planejamento, execuo, controle) em muitas organizaes pblicas, alteram
substancialmente a natureza da gesto por objetivos e Controlo de Gesto. A especificidade
do estatuto iria funcionar! d uma dimenso distinta para os processos de recursos humanos e
gesto de mudana organizacional.
Em resumo, usando o tipo e nvel de anlise Eliassen e Kooiman, o maior grau de "ajuste" de
tcnicas de gesto de negcios ocorre no terceiro nvel (funcionamento interno de cada
organizao eo papel dos gestores pblicos), produzindo aumentando desencontros quando
vamos ao segundo (o desempenho das organizaes pblicas individuais em seus ambientes
especficos). Problemas relacionados com o primeiro nvel (administrao pblica como um
processo no nvel macro) esto fora do escopo das tcnicas de gesto de negcios
V. RUMO UMA NOVA CONCEPO DE MANAGEMENT(GESTO) NA
ADMINISTRAO PBLICA
1. O duplo significado da funo gerencial na administrao pblica
No final dos anos setenta a nova situao poltica e econmica presta-se redescoberta da
Management(Gesto) como a panaceia que promete resolver os graves problemas que
afetam a administrao pblica. O desequilbrio insustentvel entre as responsabilidades
pblicas e recursos disponveis e a ascenso de um movimento poltico, quebrando o
consenso dcadas, est empenhada em reduzir o tamanho do governo, so cruciais para
exigir a implementao de disciplina e racionalidade na gesto econmica pblico. O uso de
Management(Gesto) foi inicialmente ligada busca de uma linguagem quantitativa, com
smbolos precisos e socialmente aceitos, oferecendo receitas de agir rapidamente, uma vez
que justificar cortes drsticos nos gastos e de emprego pblico.
A reforma administrativa levantou a introduo de Management(Gesto) atividades
pblicas, como a simples substituio de prticas obsoletas para os mtodos de trabalho
tcnicos e racionais, ignorando sua enorme bagagem ideolgica e cultural. No entanto, como
Gowler e Ledge (1983) apontam, no sentido de Management(Gesto) deve-se distinguir
duas dimenses inseparveis:
O Management(Gesto), como um conjunto de tcnicas e ferramentas, o que eles
chamam de o significado de Management(Gesto) {o significado de Gesto) 'de
gesto,
O Management(Gesto), como uma funo ideolgica para as organizaes de
criao e manuteno de prerrogativas de gesto (o chamado direito de gerir - o
direito de gerir), com base no reconhecimento dos valores de racionalidade
econmica; Nesta segunda faceta chamado, em um jogo de palavras, ou seja, a gesto
{Gesto da Significado).
A dimenso ideolgica do Management(Gesto) composto por dois elementos: em
primeiro lugar, a existncia de uma cultura de valores e reconhecidos
17

comumente aceita para o que se entende por uma boa gesto (economia trilogia, eficincia e
eficcia); e, por outro, algumas instituies de prestao de contas, para delinear as fronteiras
para a criao, manuteno e manipulao de energia e prever sanes em caso de violao
dos valores de referncia. Sobre este fundamentos ideolgicos e culturais, toda uma rede de,
modelos e prticas comportamentais tcnicas que constituem o contedo de
Management(Gesto) e destina-se a alcanar a satisfao de seus valores dominantes
formulado.
Enquanto a dimenso ideolgica e cultural da Management(Gesto) evolui lentamente,
como convm aos grandes paradigmas de organizao social, seu contedo est sujeito a um
constante processo de transformao e mudana, que esto substituindo algumas outras
tcnicas, de acordo com circunstncias da realidade e modos de pensamento.
A interao entre essas duas dimenses serve para sublinhar a impossibilidade de
impulsionar a introduo de tcnicas de gesto, sem aceitar, ao mesmo tempo, a legitimidade
de valores e papis de liderana. Em outras palavras, a Management(Gesto) , acima de
tudo, uma ordem semntica completa, o que no pode ser removido por um lado e espero
fazer sentido, por si s, quando seus pressupostos institucionais e ticos no so
reconhecidos no processo poltico. O desafio de modernizao administrativa precisamente
para construir um novo quadro de responsabilizao para reordenar a relao entre as
funes polticas e administrativas, dada a complexidade da administrao moderna.
Modernizao administrativa se aproxima da Management(Gesto) a partir de sua dimenso
cultural e ideolgica, procura de um novo sistema de legitimao de comportamentos,
ligados a valores de racionalidade econmica na gesto. A recepo do contedo do
"Management", na ltima dcada, como um conjunto de modelos tcnicos e
comportamentais, inseparvel do reordenamento das responsabilidades polticas e
administrativas dentro da administrao pblica feito.
1.1. Tcnicas de gesto
O desenvolvimento de competncias de gesto no mundo dos negcios descobre um
evoluindo constantemente suas prticas e padres de comportamento sob o estmulo e
punio das foras de mercado. O Management(Gesto), instalado na contingncia de seus
postulados, se esfora para responder especificidade de cada setor, atividade ou at mesmo
a cultura do ambiente em que opera. Isso pressupe uma tendncia imparvel para a
fragmentao de suas receitas, o que evita se referir a um nico modelo de
Management(Gesto) privado.
O aparecimento constante de novos conceitos e tcnicas de gesto revela, sem dvida, um
item de moda ou, talvez melhor, oferecem uma clara tendncia, mas tambm indicativo de
um esforo sustentado para inovar, a fim de melhorar a posio competitiva das empresas a
alteraes no ambiente. A presso das foras do mercado facilita a rpida difuso de novas
tcnicas por meio da observao e procedimentos de copiar os concorrentes.



18


Isto significa que, como se viu, juntando-se ao setor pblico dos contedos do
Management(Gesto) no pode ser concebida como um mero escolha caprichosa de um
conjunto de tcnicas perfeitamente acabados, prontos para ser aplicado em qualquer
contexto. Onde gesto empresarial encontraram boas solues para problemas recorrentes no
setor pblico, a Administrao no deve reinventar a roda (Metcalfe e Richards, 1987). Mas
em muitas reas, a especificidade dos problemas pblicos impossveis de encontrar solues
prontas no setor privado. Como resultado, o governo deve se esforar para se adaptar
substancialmente tcnico privado ou construir seus prprios modelos.
Contra o acima exposto, os programas de modernizao administrativa mover "entre a
aprendizagem e amnsia" (Gibert e Thoenig, 1992). Na sua parte mais decepcionante, a
exaltao do Management(Gesto) privado fez com que a repetio de erros do passado, as
tcnicas de gerenciamento de transplante frustrados, sem questionar a sua viabilidade, ou
adaptar seu contedo. Em muitos casos, voc tambm pode ver uma tendncia a ser
influenciado pelas modas do "Management" de negcios, constantemente aquisio e
substituio de instrumentos sem a necessria reflexo crtica sobre o seu verdadeiro valor.
Em seu aspecto positivo, a modernizao administrativa contribuiu substancialmente para a
Administrao no estmulo e capacidade de aprendizagem necessrios para assimilar
tcnicas de manejo racional e, mais importante, para encontrar solues inovadoras para os
seus prprios problemas. Sob o impulso dos programas de modernizao, temos assistido a
florao das unidades organizacionais para promover melhorias e divulgar os seus
resultados; como descrito em detalhes na segunda parte do trabalho, os seus mtodos so
seletivos e gradual e baseada em facilitar a inovao nas prprias unidades perifricas que
do destaque s mudanas. Ao mesmo tempo, os valores de economia, eficincia, eficcia e,
mais recentemente, a qualidade, receber rgos de proteo institucionais especializadas em
verificao; profissionalismo e independncia de seus conselhos reforada pela publicidade
dos seus relatrios, buscando criar estmulos externos, tais como o mercado oferece s
empresas para melhorar continuamente o seu desempenho.
1.2. O direito a gerenciar: a criao de um novo marco de responsabilidade
A criao de um novo quadro de responsabilizao, com base em requisitos de desempenho,
em comparao com o mero cumprimento formal, na qual o princpio burocrtico est
esgotado, o fio em que as propostas de modernizao administrativa esto consagradas.
Este compromisso est consagrado nas medidas tendem a jogar essencialmente os
pressupostos bsicos da Management(Gesto) no setor privado.
Quando se fala de responsabilidade necessrio distinguir entre o seu significado exterior e
interior. Do lado interno, a responsabilidade assumida alocao de autoridade dentro da
organizao para o uso de recursos e obteno de resultados. Isto implicar a necessidade,
por um lado, definir configuraes organizacionais para apoiar





19

exerccio da responsabilidade e, por outro, melhorar e legitimar a funo de gesto na
administrao pblica.
Uma viso exclusiva para a questo da responsabilidade insuficiente. A responsabilidade
interna repousa num quadro de responsabilizao externa, cuja existncia essencial para a
implementao do primeiro eficaz e coerente. Para uma empresa privada, sob
responsabilidade externa assegurada pelo jogo das foras de mercado. Na administrao
pblica, prestao de contas externo exercido principalmente atravs dos mecanismos de
controle poltico, de acordo com o princpio democrtico. Sua aplicao, no entanto,
essencial para garantir a legitimidade da conduta das autoridades, insuficiente para garantir
a eficcia e eficincia da gesto. Embora os programas de modernizao no abordaram a
modificao de padres tradicionais de responsabilizao poltica, tambm no deixaram
inalterada sob responsabilidade externa da administrao. Tomamos uma srie de medidas
para substituir os mecanismos de controle poltico e burocrtico, o controle por meio de
princpios de mercado.
Assim, a criao de um novo quadro de responsabilizao se materializou principalmente em
trs tipos de aes:
delineao dos subsistemas de gesto;
fortalecimento cargos de liderana;
a introduo das foras de mercado.
A. A delimitao de subsistemas de gesto
Este o primeiro passo para a introduo da Management(Gesto), o espao estreito em
que suas regras de legitimidade so aceitos. Os diferentes modos de regionalizao da
administrao pblica por separao de seus servios unidades independentes, o que
representa a traduo desta primeira idia. Para evitar confuso de responsabilidades que
favorece o "magma administrativa" e sistema comum paralisante, a criao de agncias,
centros de responsabilidade, ou mesmo fora do domnio pblico de reas inteiras de
atividade promovida.
O estabelecimento dessas unidades autnomas realizado sob uma estrutura
convencional, que substitui o controle rigidamente hierarquizada, que regulamenta a
relao entre a organizao-me e a filial. Sob o novo quadro das relaes, agncias,
instituies ou entidades autnomas obtidos, dependendo de suas circunstncias, poderes
de gesto delegada de recursos e atividades, compensado pela padronizao metas e
mensurao de resultados, que so normalmente controlados por meio de indicadores
quantitativos. Desta forma, promover a adaptao do sistema para fornecer servios para
o seu ambiente nico, sem perder o controle de sua atividade finalista.
No entanto, a independncia das novas unidades considerado suficientemente precria a
ser protegido sem alteraes formais no quadro constitucional da responsabilidade
compartilhada. A legitimidade da Management(Gesto) introduzido na


20


administrao pblica pela porta de trs, vivendo com os princpios jurdicos e polticos
que ignoram, que se torna um entrave significativo para o progresso no desenvolvimento
de um processo que, com excees, ainda relativamente modesto em seus resultados.
B. Fortalecimento papis de liderana
Fortalecer a funo de gesto o segundo pilar sobre o qual a aceitao do
Management(Gesto) relatado como ordem semntica. Confrontado com a falta de
valorizao das funes ^ gesto na administrao pblica, desprezado como rotina, cinza
e sem a atrao de experincia profissional fcil ver que as mesmas funes no mundo
dos negcios receber o maior reconhecimento. Os gerentes so o recurso mais valioso das
empresas e seu papel legitimado um amplo quadro de responsabilidade expande seus
poderes, sob esta categoria esto ascendendo. Voc no pode conceber a
Management(Gesto), sem "gerentes", ou seja, sem a existncia de um grupo social que
se beneficia com a nova ordem e voc est pronto para defender seus interesses.
A gesto de recursos humanos uma das reas em que a maioria da gesto pblica tem
abordado o mundo dos negcios, pelo menos aparentemente. Modernizao tem dado
maior importncia para o exerccio de funes gerenciais profissionais, tanto atravs da
reserva de um espao privado atravs de atividades de regionalizao, como sobre um
vasto leque de conhecimentos e competncias e os incentivos econmicos e suas funes
profissionalmente. No entanto, no houve alteraes formais foram observados no
estatuto legal do funcionrio pblico, cujo estatuto jurdico permanece, na maioria dos
pases, mal adaptado s novas responsabilidades que lhe so atribudas.
C. A substituio de hierarquias por mercados
O terceiro e ltimo ponto seria a de olhar para um estmulo externo a responsabilidade na
prestao de servio pblico. Como j visto, o mercado, a sua verso competitivo, a
verdadeira fora motriz por trs do desenvolvimento do "Management", como a ltima e
indiscutvel watt indiscutvel que a responsabilidade da gesto julgamento derivado.
A administrao pblica tem experimentado na ltima dcada um forte movimento de
"transio de mercado", ambos a partir da posio da oferta e da demanda. Do ponto de
vista da oferta, a introduo das foras de mercado uma forma de esclarecer subsistemas
de gesto, cuja autonomia seria colocado em um ambiente de competio econmica, ou
permanecer sob propriedade pblica ou inclusive a sua transferncia para a propriedade
privada. Do ponto de vista da demanda, buscamos um maior equilbrio na relao entre
produtores e consumidores de servios pblicos, o aumento da







21

influncia do usurio sobre o desempenho, estendendo seu direito de escolha, informao,
participao, qualidade de servio e reclamao.
Diante da retrica poltica simplista com que se apresentam estas medidas, o resultado real
no uma "privatizao" simples de responsabilidades pblicas, mas uma mudana na sua
forma de exerccio. A Administrao est cada vez mais forados a gesto indireta ou por
terceiros em que o esteretipo dos servios burocracia de produo s se aplica a uma
pequena parte da vida pblica, sendo substitudo no resto pelas configuraes pblico-
privadas que so considerados, em todos os momentos e situaes, mais eficaz para executar
uma funo _. Mais uma vez, este desenvolvimento no tem sido acompanhado por
mudanas regulatrias nesses sistemas jurdicos construdos sobre uma forte separao entre
o sistema administrativo eo privado, provocando uma perplexidade crescente sobre as leis
aplicveis.
De acordo com os eventos anteriores, o recebimento do Management(Gesto) como um
dispositivo institucional para o exerccio e controle responsabilidade pelos programas de
modernizao administrativa fornece respostas teis, mas tambm limitaes e deficincias
conceituais importantes na sua transferncia para a administrao pblica. incontestvel
contribuio para a melhoria do desempenho em todas as atividades de auto-gesto, com poucas
relaes externas, cujas medidas de sucesso so estveis e podem ser claramente identificados e
medidos atravs de indicadores quantitativos ou mercado interno. Nestas circunstncias, a
contribuio destas medidas o progresso da administrao pblica to evidente, como ainda
a aplicao de princpios burocrticos em pases cujo desenvolvimento gerencial estdio no
chegou a um grau suficiente de conformidade legal e estabilidade organizacional de sua
membros.
No entanto, a construo de um sistema de prestao de contas, estimulando a segregao e a
separao dos subsistemas de gesto, tem srios problemas e riscos no ambiente pblico.
Primeiro, um exerccio muito complicado nessas reas de atividade em que as fronteiras entre
poltica e administrao so difceis de definir, como evidenciado pela ambiguidade dos
protocolos constituintes numerosas agncias britnicas, que, ao no fornecer orientaes claras
nesse sentido, abrir conflitos interminveis frontais entre legitimidade poltica e gerencial. Em
segundo lugar, a experincia mostra a dificuldade de padronizar comportamentos e resultados
em servios, onde a atividade pblica persegue objetivos mltiplos e seu verdadeiro impacto
difcil de medir; Nesse sentido, os sistemas de controlo de gesto so, atualmente, muito
"rudimentares" para atender as expectativas de controle colocadas sobre eles. Finalmente, as
medidas tomadas at agora representam a construo de um novo paradigma organizacional em
situaes precrias, independentemente do sistema legal; a diferena entre as duas ordens um
fator cada vez mais insegurana jurdica e ameaa a satisfao do sistema pblico valores
indispensveis como a igualdade, participao e equidade.

22


ENTRAD
AS
Eficincia Eficcia
1.3. Os valores dominantes na modernizao administrativa
Para compreender e avaliar a extenso da frente cultural e ideolgico, por trs dos programas
de modernizao administrativa necessrio aprofundar no s a estrutura de
responsabilidade, em que a legitimidade de funes gerenciais expressa, mas tambm nos
valores de racionalidade econmica que oferece cobertura para o cumprimento destas
funes: eficincia e eficcia.



Economia

Figura 2
Fonte: Metcalfe e Richards, 1987a
A identificao dos valores subjacentes ao conceito de Management(Gesto) na
modernizao administrativa dificilmente pode ser uma interpretao unitria. Por um lado,
normal que o vis ideolgico acusado programas nos valores dominantes. Alm disso, a
modernizao administrativa passou por uma evoluo gradual em seus valores de
referncia, superior a simplicidade e imaturidade de seus conceitos emergentes inadequados
para orientar mudanas profundas e duradouras.
Numa primeira fase, caracterizada pela retrica neoliberal e fortes desequilbrios
oramentais, o quadro das reformas parece dominado pelo valor da eficincia, parcialmente
interpretado e rude forma de justificar downsizing e cortes nos gastos pblicos. Eficincia
uma medida obtida, geralmente, a relao entre os recursos alocados a uma atividade e os
resultados obtidos; gesto mais eficaz aumentar os resultados utilizando os mesmos
recursos, para reduzir os recursos para o mesmo resultado, ou ambos ao mesmo tempo.
No entanto, a aplicao deste conceito, aparentemente simples, no contexto da administrao
pblica, apresenta dificuldades considerveis (ver, entre outros, Moore, 1984; Metcalfe e
Richards, 1987a). Por um lado, a deciso sobre o caminho a seguir para aumentar a eficincia
no pode ser baseada em critrios puramente tcnicos, mas pode ser afetada por
consideraes polticas. Por outro lado, considera a dificuldade, no para quantificao, mas
simplesmente para definir os resultados de numerosos
REAIS REAIS

DESTINA

DESTINA
SADAS
23

atividades pblicas, com o desvio dos resultados para identificar a parte dele que pode ser
medido quantitativamente. Moore (1984), alertando para os perigos de subestimar o valor
criado pelas organizaes pblicas a partir da interpretao mais comum da eficincia,
destaca que este conceito s pode ser aplicado no setor pblico, se formulada como "a
relao entre o custo e o valor realmente produzido ".
O conceito de eficincia tambm tem vrios ramos, o que nos permite concluir a natureza
reducionista da sua recepo pelas primeiras iniciativas de modernizao administrativa.
Metcalfe e Richards (1987) distinguem entre eficincia tcnica econmica (medindo recursos
e resultados em termos fsicos) e (que realiza uma avaliao econmica); este, por sua vez,
pode ser separada em eficincia alocativa (que busca a alocao tima de recursos entre
atividades alternativas) e eficincia X (dirigida a otimizar a produtividade dos recursos
utilizados em uma atividade particular). Eficincia Verso assumindo programas de
modernizao precisamente o ltimo, que se traduz em "cortar custos, independentemente
dos resultados" (Gray e Jenkins, 1985, citado por Metcalfe e Richards, 1987a: 31).
Eficincia, assim definida, um valor perigoso quando no h nenhuma medida antes da sua
eficcia. A definio tradicional de eficincia responde ao grau em que so alcanados os
objetivos. No entanto, muitas vezes nos objetivos de servio pblico no esto definidos,
so mltiplos e conflitantes ou parcialmente sujeito a constantes mudanas no tempo. Sob
essas condies, o pensamento organizacional se voltou para reformular o conceito de
eficincia para encontrar condies de confiabilidade e flexibilidade, em que uma noo
estrita de eficincia com base na homogeneidade, padronizao e eliminao de
sobreposies, conflitos com exigncias Diversidade e duplicidade. Assim, Metcalfe e
Richards (1987, 32), fazer a distino entre o conceito de "eficincia operacional", repetido
invariavelmente programas de modernizao e consistente na presena de alvos precisos e
durveis, e um conceito de "eficincia adaptvel" em circunstncias inversas.
Vrios autores tm concordou em censurar eficientista direcionamento de medidas
associadas "Reaganism" e "thatcherismo". Em um estudo sobre a extenso das mudanas em
seus Estados membros e sua agenda de futuro, a OCDE (1990), expressando uma avaliao
negativa dominante da eficincia orientao na modernizao administrativa. Na sua opinio,
estas medidas, apesar de ser inicialmente necessrio, pode ter efeitos nocivos a longo prazo,
agravando a rigidez dos sistemas de gesto. Confrontado com esta tendncia perigosa,
insistindo que as circunstncias econmicas, polticas e sociais concordam recuperar o setor
pblico uma maior flexibilidade e capacidade de adaptao s mudanas previsveis e
imprevisveis em seu ambiente.
No entanto, pode tambm ser observado nos ltimos anos uma evoluo em programas de
modernizao administrativos para uma ampla gama de valores, os quais tendem a deslocar a
eficincia do centro da ateno. A prpria OCDE (1991), foi encomendada a revelar o
progresso dos governos ocidentais em sua concepo das relaes com os cidados.
Aumentar a capacidade de resposta do



24

servios pblicos para demandas externas a orientao dominante nas medidas tomadas na
Frana, Sucia e, mais recentemente, no Reino Unido. O marketing estratgico, servios de
gesto da qualidade total e passar para o taylorismo como a principal fonte de inspirao,
emprestando seus valores de adaptabilidade, inovao e capacitao.
Nos Estados Unidos, considerando-se o surgimento de sistemas alternativos para a prestao
de servios pblicos, cuja fase mais inovadora de Estado e de governo local (Osborne e
Gaebler, 1992), o surgimento de um novo paradigma defendido na gesto de utilitrios.
Barzeley (1992), recapitulando os princpios e conceitos subjacentes a estas mudanas,
podemos concluir que no incio de um paradigma ps-burocrtico no desenho institucional
das organizaes pblicas cujos valores contradizem o paradigma burocrtico anterior. Entre
os valores que caracterizam o novo paradigma em oposio ao anterior destaque a qualidade
do servio em relao a eficincia, a produo perante a Administrao, a nfase na criao
de valor em relao justificativa de custo e obtendo a adeso a regras contra o mero controle
de sua aplicao.
2. O Management pblico (Gesto Pblica), como um paradigma do sistema de
governana coletiva
A limitao fundamental do paradigma institucional de Management(Gesto), como tem
sido construdo no setor privado e importados do setor pblico, que pertence a uma lgica de
racionalidade econmica individual e egosta, concebido para ordenar a conduta de uma
organizao independente. Mova esta lgica para o setor pblico tem deficincias claras,
dada a necessidade de se observar valores coletivos e cumprir a exigncia de colaborao
interinstitucional, essencial na gesto de muitas polticas pblicas. Alcanar resultados neste
contexto, dificilmente pode ser alcanado atravs de medidas que incentivem a
"independncia da gesto, em vez de a gesto da interdependncia" (Metcalfe e Richards,
1987a: 46).
A evoluo do sistema pblico tambm aponta para a sofisticao de suas configuraes e
mecanismos de interveno. Com abertura s foras do mercado configuraes utilitrios so
projetados para serem mais numerosos e complexos, tornando mais abundantes espaos
interorganizacionais onde responsabilidades pblicas devem ser cumpridos. O papel do
governo est expandindo a mudar substancialmente suas caractersticas, materiais de volta
em suas funes de interveno directa e expandir as suas responsabilidades na satisfao
vicria de necessidades sociais. Em paralelo, a preocupao central da administrao pblica
move-se para melhorar a eficcia ea eficincia das organizaes individuais, para coordenar
os grupos de organizaes formalmente autnomas, mas funcionalmente interdependentes.
Nessa dinmica, o governo vai lidar com os problemas de gesto para a
Management(Gesto), tal como a conhecemos em seu desenvolvimento atual, em seu duplo
papel de contedo e legitimidade do sistema, no oferece um paradigma satisfatrio. "A
reorganizao do sistema educacional, o sistema de sade, enfrentar o


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problemas ambientais ou levar os problemas da reestruturao industrial so ordem muito
diferente para melhorar a eficcia e eficincia das organizaes individuais "(Metcalfe, 1988:
3).
A partir da reflexo sobre as deficincias da concepo convencional de
Management(Gesto) na resoluo de problemas coletivos, Metcalfe (1988) fornece a base
para um paradigma alternativo "Gesto Pblica", elaborado a partir de uma abordagem mais
funcional do que a opinio pblica . Na sua opinio, o limite institucional entre os setores
pblico e privado revela cada vez mais confuso e mudando, de p em lugares diferentes
dependendo dos critrios legais, econmicas ou sociolgicas a serem seguidos; Alm disso,
dentro de cada setor realidades organizacionais coexistir muito heterogneo, muitas vezes
mais distanciado dele, por sua ofensa pblica ou privada, o que as impede de participar de
um problema de gesto comum. A interpretao funcional dos juzes pblicas que a distino
pblico-privada corresponde a nveis de anlise inter-relacionados, e no separados uns dos
outros; afetar a gesto privada de organizaes independentes e ao pblico que se relacionam
com a gesto de um sistema multi-organizacional, em que o todo no simplesmente a soma
das partes e em que as aes racionais individuais podem produzir resultados coletivos
irracionais.
"Gesto Pblica" faz parte de uma lgica macro-processo, expressando a sua diferenciao e
complementaridade com a Management(Gesto) privado, que responsvel pela definio
do escopo:
"Gesto Pblica, destina-se o comportamento de redes de organizaes e fornece uma
estrutura de valores e instituies em que as organizaes operam no nvel micro.
Gesto Privada refere-se a como as organizaes indivduo a alcanar seus objetivos,
dadas as circunstncias de sua ambiente operacional, isso pode ser aplicado a uma
empresa dentro de uma indstria, como um ministrio competindo com outro
ministrio no processo oramentrio ou de uma organizao no-governamental que
faz parte de um sistema de prestao de servios pblicos. " (Metcalfe, 1988: 20).
A partir desta perspectiva, "Gesto Pblica" torna-se um paradigma que fornece uma
estrutura para a interpretao e ao para os problemas de integrao do funcionamento das
organizaes individuais em uma formulao lgica coletiva e implementao de polticas
pblicas. Para este fim, requer novos contedos e, acima de tudo, uma nova ordem
ideolgica e cultural, os valores e as instituies de prestao de contas, difere
essencialmente da oferta Management(Gesto) privado. Verses convencionais de eficcia e
eficincia, ligados a um modelo de pensamento individualista e racional, no mais adequado,
e devem ser reinterpretadas de acordo com os valores coletivos de participao,
representao e igualdade e considerando as exigncias de flexibilidade e diversidade
necessrio adaptabilidade um sistema deste tipo. Contra as instituies de responsabilidade
com base na subordinao hierrquica, a natureza autnoma e interdependente das
organizaes envolvidas no macro-processo requer a esquemas de responsabilidade projeto
coletivo e voluntrio.


Resta determinar se a expanso conceitual de "gesto pblica" no transborde a perspectiva
que d Sciences Management(Gesto) singularidade cientfica. Na construo de Metcalfe
(1988) "a gesto pblica" tem como objetivo tornar-se um meta-paradigma que visa integrar
as abordagens mais parciais do comportamento do fenmeno de pblico. Por esta razo,
competir com o conceito emergente de governana (governance) como englobando sntese,
atravs do qual a interpretar a evoluo do sistema coletivo foi a superao da dicotomia
pblico-privado, por uma interao dinmica constante entre Estado e sociedade (Kooiman,
1988).