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Direito Administrativo I

Professor Colao Antunes


Licenciado, mestre e doutor em Coimbra
Programa e bibliografia
Disponvel no Sigarra e na reprografia
Legislao Administrativa Bsica! "colect#nea actuali$ada% deve incluir a Lei do
C&digo de Processo Administrativo e a Lei do 'statuto dos (ribunais Administrativos
Curso de Direito Administrativo!, )reitas do Amaral "volumes * e **%
Administrativa aut&noma e associa+es p,blicas!, -ital .oreira "tese de
doutoramento%
Breve introduo
Pulveri$ao da administrao
A organizao administrativa (administrao pblica em sentido orgnico), pode ser,
por exemplo, directa e indirecta, autnoma regional e local
!este mbito, em prol da efic"cia, o #ireito pblico $ muitas vezes substitu%do pelo
#ireito privado, pr"tica &ue se tornou comum a partir dos anos '() *(, &uando o
#ireito Administrativo comeou a ser constitutivo e &ue tem mais a ver com a gesto
administrativa do &ue com o regime +ur%dico ,m alternativa, poder-se-ia adaptar o
#ireito pblico .s muta/es sociais e econmicas
,sta comutao deve-se . celeridade do #ireito privado, &ue no deve, por$m,
confundir-se com efic"cia, uma vez &ue o processo administrativo perde garantias
(ex0 a audi1ncia dos interessados em #ireito Pblico $ um elemento garant%stico2 no
#ireito privado no 3" legitimidade para se recorrer)
!o entanto, pulverizao de entidades administrativas leva . fragmentao do
regime +ur%dico do #ireito administrativo Por influ1ncia do #ireito comunit"rio (&ue
no con3ece distino entre #ireito Pblico e #ireito Privado), o #ireito
administrativo vai mesmo perdendo a sua personalidade
.odalidades da actividade de administrao p,blica/
= Acto administrativo
= 4egulamento administrativo
= 5ontrato administrativo
6 contrato administrativo comea, 3o+e em dia, a tornar-se mais importante do &ue
o acto administrativo, &ue se centra na ideia de autoridade
Discricionariedade
A deciso discricion"ria na administrao est" sempre vinculada0
Ao princ%pio da legalidade2
Aos fins de interesse pblico (garantidos atrav$s das compet1ncias funcionais,
para &ue no se incorra num v%cio orgnico), &ue so o fundamento e o limite da
7
discricionariedade2
Aos princ%pios &ue regem o #ireito administrativo (ex0 princ%pio da
participao dos interessados no processo)
0oo de Administrao P,blica
,m sentido orgnico
- Agentes administrativos
- Pessoas colectivas
Prim"rias ou territoriais
8ecund"rias
5on+unto articulado de entidades &ue de uma forma permanente e constante
realizam o interesse pblico (ex0 o docente &ue entrou para os &uadros da
universidade)
,m sentido ob+ectivo ou dinmico
Actividade (tomada de decis/es) designada no 5digo de Procedimento
Administrativo (ex0 a administrao $ burocr"tica)
*nflu1ncia do Direito Comunitrio
6 #ireito 5omunit"rio influencia o #ireito Administrativo, atrav$s de duas
caracter%sticas &ue no so do #ireito Positivo0
aproxima-se da 5ommon9ealt3
efeito prim"rio e directo (preval1ncia sobre o #ireito interno e entrada
imediatamente em vigor de regulamentos e de directivas, &uanto aos fins mas no
&uanto aos meios)
6s organismos de #ireito Pblico $ uma figura criada pelo #ireito 5omunit"rio para
&ue as pessoas colectivas privadas dos diferentes pa%ses ten3am um acesso
igualit"rio a concursos internacionais, por exemplo
)ontes
:6 #ireito 5onstitucional passa e o #ireito Administrativo prevalece;
6ttoma<a
=" uma 5onstituio administrativa dentro da 5onstituio, &ue $ o con+unto de
normas e princ%pios constitucionais &ue dizem respeito ao #ireito Administrativo (ex0
art >''? e >'*?)
A natureza composta da administrao .s vezes leva a &ue 3a+a uma dualidade de
+urisdi/es
>
6 #ireito Administrativo $ um ramo do #ireito Pblico, &ue tem uma relao
espec%fica com a noo de administrao pblica Administrao Pblica $ uma
figura &ue tem tr1s manifestaes0
'm sentido org#nico ou sub2ectivo
,&uivale . noo de organizao administrativa
5on+unto de unidades organizatrias &ue desenvolvem, a t%tulo principal, a
funo administrativa
8istema de entidades administrativas, rgos, servios, agentes do ,stado e
demais pessoas colectivas pblicas &ue prosseguem, de uma forma regular e
constante, a satisfao dos interesses pblicos
'm sentido material ou funcional
Actividade administrativa ou funo &ue a constelao de entidades
administrativas desenvolve
'm sentido formal
@odalidades t%picas da funo administrativa (actos, regulamentos e
contratos)
A utilizada para distinguir a funo administrativa das outras fun/es do
,stado, como a legislao e a +urisdio
0ota/ no entender do Prof 5olao Antunes, a administrao no est" vinculada a
prosseguir necessidades colectivas, mas interesses pblicos 8o os interesses
pblicos &ue unem os rgos e as actividades
A administrao pblica costuma ser confundida com a administrao central do
,stado, mas $ mais ampla, at$ por&ue a administrao do ,stado nem sempre $
central (administrao perif$rica, como por exemplo as comiss/es de
desenvolvimento regional, &ue prosseguem os interesses do ,stado com
abrang1ncia territorial) #o mesmo modo, para al$m da administrao directa do
,stado, 3" a administrao indirecta (ex0 institutos e empresas pblicos) e a
administrao autnoma, &ue pode ser local (autar&uias locais) ou regional (regi/es
autnomas dos Aores e da @adeira)
Bm exemplo &ue denota a ideia de &ue a administrao $ mais ampla &ue a
administrao central do ,stado $ o particular relevo &ue a 54P d" . administrao
autnoma regional "art3 4456 e ss%
Pode 3aver rela/es administrativas entre0
,ntidades pblicas e particulares
Particulares
As pessoas colectivas pblicas actuam atrav$s de rgos, &ue t1m como
instrumentos os servios administrativos
C
6 mbil da actividade administrativa $ a prossecuo do interesse pblico,
con+ugado com a proteco dos direitos e interesses dos particulares "art3 4476% Dsto
$ poss%vel, por&ue a administrao $ modelada por cl"usulas procedimentais, no
sendo um acto puramente unilateral ($ sempre necess"rio ouvir os tutelares de
direitos sub+ectivos) #eve procurar-se 3armonizar a mel3or prossecuo dos
interesses pblicos com os interesses privados (ex0 a expropriao de terrenos pelo
,stado para a construo de um 3ospital deve limitar-se ao estrito espao
necess"rio) A o 5digo do Procedimento Administrativo (criado em 7EE7 e alterado
em 7EE') &ue rege toda a actividade administrativa A administrao actua com
base no princ%pio da legalidade "art3 8996% contedo material da actuao
administrativa !este artigo transparece uma ideia meramente executiva, por$m,
com a evoluo do ,stado de #ireito liberal para o ,stado 8ocial de #ireito,
administrao deixa de se limitar a uma funo executiva, tornando-se tamb$m
constitutiva ou confortadora (ex0 prestao de subs%dios) al%nea g)
0ota/ 6 Foverno $ um rgo simultaneamente pol%tico e administrativo
!ecessidades colectivas "Prof3 )reitas do Amaral%0
Gem-estar
5ultura
8egurana
Para o Prof 5olao Antunes, nem todas as necessidades colectivas so interesses
pblicos ,stes ltimos pressup/em uma operao normativa, por&ue deve 3aver
uma avaliao pr$via das necessidades colectivas para seleccionar &uais merecem o
prima de interesse pblico
A Administrao no est" vinculada a prosseguir todas as necessidades colectivas,
mas apenas a&uelas &ue o legislador constitucional entende &ue se+am interesse
pblico (3" uma catarse)
A ,scola de 5oimbra, influenciada por 4og$rio 8oares, tem uma noo de interesse
pblico prim"rio de natureza pol%tico-constitucional (ex0 paz, +ustia), $ abstracto-
formal !esta perspectiva, os interesses pblicos secund"rios seriam os perseguidos
pela Administrao Pblica
8egundo o prof 5olao Antunes0
Dnteresses pblicos prim"rios a&ueles &ue resultam para uma autoridade
administrativa de uma sua atribuio (a&ueles &ue a lei incumbe as pessoas
colectivas pblicas de prosseguir) Assim, as atribui/es so interesses pblicos &ue
a pessoa administrativa est" obrigada por lei a prosseguir
Dnteresses pblicos secund"rios os &ue a Administrao Pblica deve ponderar
&uando tem &ue tomar uma deciso Dsto demonstra &ue a Administrao no $
monol%tica, ao estarem envolvidos outros su+eitos portadores de interesse pblico
(ex0 a construo de uma auto-estrada $ um interesse pblico prim"rio por ser uma
via de comunicao, mas 3" interesses pblicos secund"rios a ponderar, como as
expropria/es, o direito ambiental, etc)
Huem determina o interesse pblico $ o legislador A Administrao Pblica $ o
instrumento criado pela ordem pblica para prosseguir os interesses pblicos (tem
um dever inalien"vel) A 3aver uma margem de escol3a $ &uanto . realizao do
interesse pblico concreto Cf3 Art3 4776: ; Direito Administrativo e a sua 2ustia no
incio do s<c3 ==*!, Colao Antunes, pgs3 >4 ? 77%
I
6 interesse pblico tanto pode ser realizado por aco de um particular, como da
prpria Administrao Pblica
Pessoas colectivas de Direito Pblico
Para &ue 3a+a uma relao +ur%dico-administrativa $ preciso &ue, pelo menos de um
lado, este+a uma pessoa colectiva de #ireito Pblico 6 &ue distingue uma pessoa
colectiva de #ireito Pblico de uma pessoa colectiva de #ireito Privado $ &ue a
primeira0
$ regida pelo #ireito Pblico2
$ ob+ecto de criao por uma lei pblica (normalmente, $ por iniciativa
central, mas tamb$m pode ser local)2
$ dotada de uma capacidade +ur%dica pblica, mas tamb$m pode estar
dotada de uma capacidade +ur%dica de #ireito Privado (pode estar apta para a gesto
privada - a administrao actua como um particular, numa posio de paridade, pois
est" despida de ius imperium - ex0 comprar ou alienar bens)2
tem autonomia administrativa financeira2
a responsabilidade civil est" su+eita . responsabilidade administrativa2
tem prerrogativas (poderes e deveres exorbitantesJ) de autoridade2
no tem o poder de se dissolver2
est" su+eita aos tribunais administrativos (+urisdio prpria)
6 problema da natureza da administrao pblica est" relativamente .s pessoas
colectivas pblicas secund"rias (criadas pelo ,stado), colocando-se a &uesto de
saber o &ue $ pblico e privado Huando a lei nisso $ omissa, o int$rprete tem &ue
se socorrer de alguns crit$rios para saber &ue legislao se aplica e &ual $ a
+urisdio ade&uada Dsto devido . apario das entidades mistas (ex0 empresas com
capitais pblicos e privados)
Para Kreitas do Amaral, os crit$rios de &ualificao (compsitos) so0
7) 5rit$rio da iniciativa &uanto . criao
>) Kinalidade
C) 5apacidade Lur%dica
A pessoa colectiva pblica seria, ento, a &ue fora criada por iniciativa pblica, &ue
prosseguisse interesses pblicos (ex0 criao de uma sistema de segurana social) e
&ue fosse dotada de poderes de autoridade #eve, por$m, recorrer-se
exclusivamente aos crit$rios 7) e C)
J ,st" su+eito a deveres de interesse pblico face aos particulares
Sistemas administrativos
A Administrao, na sua organizao e no contrato +urisdicional da sua actividade,
divide-se no espao e no tempo
Mipos de sistemas administrativos0
7) Mradicional "at< s<c3 =-** e =-***%
>) Kranc1s ou de administrao executiva "sistema portugu1s%
C) Anglo-saxnico ou de administrao +udici"ria
7) ,xistiu at$ ao s$c NODDD e . 4evoluo Krancesa (7*PE), antes da separao dos
poderes e do estabelecimento do princ%pio da legalidade2
Q
- 5oncentrao de poderes (,stado absolutista)2
- !o 3avia nen3um sistema de garantias no contencioso administrativo2
- As normas administrativas eram de efic"cia interna) organizativas2
- As normas no vinculavam a Administrao na sua relao com o particular (ex0
expropriao como venda coactiva)
>) e C)
- Princ%pio da separao de poderes
- Princ%pio do ,stado de #ireito
- Princ%pio da su+eio da Administrao Pblica . legalidade
>) A 4evoluo Krancesa trouxe alguma dificuldade em impor a nova ordem social e
pol%tica, por isso, a Administrao $, desde logo, muito centralizada (ex0 o Presidente
do munic%pio era de nomeao central)2
- A um direito especial estatut"rio &ue rege a organizao administrativa (emancipa-
se do #ireito Privado e cria instrumentos +ur%dicos prprios do #ireito Administrativo)2
- 8o os tribunais administrativos &ue +ulgam o #ireito Administrativo ,ram um
rgo administrativo &ue no gozava da ideia de independ1ncia ou imparcialidade
face ao poder administrativo2
- A Administrao tin3a discricionaridade, por&ue no 3avia a tutela executiva, isto
$, o +uiz no podia impor a reposio da situao correcta, &ue ficava a cargo da
Administrao2
- Princ%pio da execuo pr$via o t%tulo executivo $ o acto A Administrao pode
provocar um acto desfavor"vel ao particular sem autorizao pr$via do tribunal2
- Auto-tutela executiva (a efic"cia $ um pressuposto da executividade, mas no se
devem confundir)
C) A Administrao era, inicialmente, mais descentralizada2
- A regulada pelo #ireito comum2
- A compet1ncia de +ulgar pertence aos tribunais comuns2
- ,xpandiu-se para os ,BA e Am$rica latina (Grasil)2
- 6 +uiz tem poderes de plena +urisdio (pode anular um acto e obrigar a
Administrao a aplicar o acto devido)2
- 6 t%tulo executivo $ a sentena (tem &ue 3aver uma pronncia pr$via do +uiz)
Actualmente, as diferenas entre o sistema franc1s e o anglo-saxnico atenuaram-se
(ex0 o #ireito anglo-saxnico, embora regido pelo #ireito comum, comea a
submeter-se muito . legislao administrativa) ,sta uniformizao $ muito graas
ao #ireito comunit"rio, &ue vem 3omogeneizar as v"rias ordens +ur%dicas nacionais
Noo de Direito Administrao
6 #ireito Administrativo $ um ramo do #ireito Pblico, constitu%do por um con+unto
de normas +ur%dicas &ue regulam a organizao e o funcionamento da Administrao
Pblica, bem como as rela/es estabelecidas com outros su+eitos na actividade de
gesto pblica
A Administrao est" munida de poderes de autoridade &uando recorre ao #ireito
Pblico Pode, por$m, recorrer ao #ireito Privado, actuando despida de ius imperium,
isto $, em paridade com os particulares
Ao n%vel substantivo, portanto, o #ireito Administrativo tem-se aproximado do #ireito
Privado, en&uanto &ue a n%vel processual as atribui/es dos Mribunais
'
Administrativos t1m-se alargado 6 novo cdigo processo dos tribunais
administrativos +" entende &ue, &uando a Administrao prati&ue um contrato de
#ireito Privado mas su+eito a um procedimento pr$-contratual, se converte num
contrato de natureza pblica para efeitos de contencioso
5ategorias de normas administrativas0
!ormas orgnicas
*nstituem @uais das pessoas colectivas e atribuem?lAes os fins de interesse
p,blico a prosseguir3 Definem tamb<m os &rgos @ue constituem as pessoas
colectivas, assim como a estrutura organi$at&ria da Administrao3 ;utrora
entendia?se @ue eram normas puramente internas, mas Ao2e em dia 2 se
consideram os efeitos eBternos das mesmas3
!ormas funcionais (procedimentais)
A@uelas @ue Ao2e esto definidas no C&digo de Procedimento Administrativo,
@ue regem o modo de agir da Administrao, a sua actividade ou dial<ctica3 A
actividade administrativa < 2urdica, sendo @ue estas normas t1m eficcia
eBterna por ofereceram garantias procedimentais3
!ormas relacionais
So as @ue regulam as rela+es entre a Administrao P,blica e os
particulares, bem como com outras pessoas colectivas3 'stabelecem poderes
de autoridade "prerrogativas de Direito P,blico%, mas tamb<m consagram
deveres e su2ei+es "vincula+es e limita+es% relativamente aos indivduos,
tendo em vista o interesse p,blico, por@ue as normas administrativas so
bilaterais3
Kuno da Administrao 3armonizar os interesses pblicos com os dos
particulares, segundo o princ%pio da proporcionalidade "art3 4776, CCP e art3 56: 4,
CPA% 6s meios da actividade administrativa devem ser proporcionais aos ob+ectivos
a realizar ,ste $ um princ%pio fundamental do #ireito Administrativo, muito em prol
do decl%nio do princ%pio da legalidade (apenas fixa o fim e a compet1ncia, deixando
alguma discricionaridade . Administrao, razo pela &ual se imp/e &ue se c3amem
outros princ%pios, como o da boa f$)
6 #ireito Administrativo moderno nasce com as revolu/es liberais e a conse&uente
constitucionalizao 6 primeiro limite &ue $ posto . Administrao do ,stado pol%cia
d"-se por fora do princ%pio da separao dos poderes Dnstitui-se a autonomia da
Administrao, &ue, por$m, continua vinculada ao princ%pio da legalidade 5omea,
portanto, a surgir a ideia de bilateralidade, confere direitos e deveres 6 cidado v1-
se protegido por garantias administrativas e contenciosas
6 contencioso ainda era, contudo, muito limitado 6 #ireito Administrativo foi, em
verdade, criado mais para garantir as posi/es +ur%dicas da Administrao e os seus
privil$gios do &ue para tutelar os interesses dos particulares
As 5onstitui/es liberais v1m consagrar um cat"logo de direitos (ex0 antes o pr%ncipe
podia expropriar consoante a sua vontade2 nesta $poca, considera-se o direito de
propriedade e d"-se-l3e garantias efectivas), o &ue significou um grande salto !as
primeiras fases do ,stado de #ireito liberal, todavia, ainda 3avia um predom%nio do
#ireito Administrativo como um direito especializado para proteger a Administrao
do &ue o particular (tenso entre o privil$gio da Administrao e o direito do
cidado) ,ntretanto, comearam a aparecer novas garantias contenciosas,
limitando-se a discricionaridade, pelo &ue se passou para um direito administrativo
mais centrado nos direitos do cidado Actualmente, vemo-nos de frente com o
*
fenmeno inverso, a 3iper-legislao
=o+e em dia, em suma, p/e-se o acento tnico na salvaguarda dos direitos e
interesses legalmente protegidos A este o e&uil%brio &ue o #ireito Administrativo
est" obrigado a cumprir
5aracter%sticas do #ireito Administrativo0
- Luventude
- 6rigem +urisprudencial
- Autonomia
- 5odificao
6 #ireito Administrativo $ um direito nascente com a 4evoluo Krancesa (o &ue
significa &ue tem apenas dois s$culos de exist1ncia, muito pouco &uando comparado
com a antiguidade do #ireito 5ivil, por exemplo)
,m Krana, o #ireito Administrativo comeou por ser uma criao dos tribunais, da% a
sua origem +urisprudencial Bm dos seus mitos fundadores est" no acrdo Agn$s
Glanco
,m Portugal, a criao dos tribunais foi posterior, uma vez &ue o #ireito
Administrativo nasceu atrav$s de uma interveno do legislador
!o in%cio, o &ue os franceses c3amavam tribunais administrativos no o eram de
facto, mas um rgo administrativo independente (estavam entronizados no poder
executivo, de acordo com a viso r%gida do princ%pio da separao dos poderes)
6s tribunais administrativos +" no existem para proteger a Administrao, mas por
uma razo de especializao
4elativamente . autonomia, o facto do #ireito Administrativo ser um #ireito recente
no significa &ue no constitua +" um sistema coerente, com uma unidade &ue o
distingue dos outros #ireitos
6 #ireito Administrativo foi constitu%do com base nas excep/es ao #ireito Privado,
tendo entretanto criado princ%pios e institutos +ur%dicos prprios (ex0 ideia de plano,
da prossecuo do interesse pblico, da discricionariedade)
=o+e o #ireito Administrativo, embora continue a ser formalmente #ireito Pblico,
est" a perder a especialidade e a autonomia &ue o caracterizavam 6 &ue
permanece face . variedade dos instrumentos utilizados pela Administrao $ o
v%nculo do interesse pblico (perpassa tanto a actividade administrativa de gesto
pblica como a actividade administrao de gesto privada) ,sta viso vai contra a
opo de Kreitas do Amaral, &ue coloca o #ireito Administrativo como um ramo do
#ireito Pblico, graas . sua caracter%stica de ser o direito comum da funo
administrativa
O"rios cdigos administrativos surgiram no s$c NDN, pelo &ue a codificao no $ um
fenmeno recente no #ireito Administrativo
6 5digo de Procedimento Administrativo $ destinado a regular a actividade
administrativa da gesto pblica ,ssencialmente, pretende racionalizar e tornar
transparentes os des%gnios da Administrao Pblica na prossecuo do interesse
pblico
Fontes
#ireito comunit"rio
P
6 #ireito Administrativo 5omunit"rio no pode deixar de ser constru%do com base
nos institutos e nas doutrinas nacionais, essencialmente nas solu/es mais perfeitas
(ordenamento +ur%dico franc1s e alemo), tais como os princ%pios da
proporcionalidade, da no discriminao ou da boa f$
=ouve meios processuais decalcados do sistema +ur%dico franc1s (ex0 o recurso
contencioso de anulao $ o principal meio do contencioso de natureza ob+ectivista),
assim como os v%cios do acto
@as este movimento ascendente converteu-se em movimento descendente, visto
&ue os institutos foram re-elaborados pelo Mribunal de Lustia das comunidades
europeias e re-enviadas para as ordens +ur%dicas nacionais com um papel catalisador
(para 3armonizar os direitos deficit"rios) e efeitos na +urisprud1ncia dos pa%ses,
atrav$s do primado e do efeito directo Dsto por&ue o #ireito 5omunit"rio move-se
no bin"rio do efeito til e do efeito directo ,ste processo implicou alguma tenso,
particularmente na Aleman3a (por ser a ordem +ur%dica mais perfeita e o pa%s mais
forte)
,xemplo da influ1ncia do #ireito 5omunit"rio no #ireito nacional0
A directiva transposta &ue vem permitir uma esp$cie de recurso urgente seguida de
provid1ncias cautelares de emerg1ncia (antigamente, &uando se recorria para a
anulao do acto de ad+udicao, +" o contrato estava celebrado, por isso s poderia
dar lugar a uma indemnizao, no 3avia a reposio da situao +usta
A designao #ireito Administrativo ,uropeu $ imprpria #ireito Administrativo
,uropeu engloba o #ireito 5omunit"rio e a 5onveno ,uropeia dos #ireitos do
=omem (recebido no art '? do Mratado da Bnio ,uropeia), por fora da interaco
das ordens +ur%dicas nacionais no #ireito 5omunit"rio e do seu peso no plano
nacional !o podemos falar num #ireito Administrativo europeu conceptual, isto
por&ue 3" assimetrias, &uer a n%vel conceptual, &uer do ordenamento +ur%dico
(#ireito Positivo) !o 3" uma uniformidade, dado &ue o legislador comunit"rio tem
utilizado sobretudo directivas, em detrimento dos regulamentos (as directivas
vinculam o resultado mas concedem liberdade &uanto aos meios, o tornando
necess"rias as adapta/es pelas ordens +ur%dicas nacionais &ue as afastam entre si)
A, portanto, prematuro falar-se em #ireito Administrativo ,uropeu ou 5omunit"rio
=", efectivamente, uma tend1ncia nesse sentido, mas neste momento o &ue existe
$ um #ireito Administrativo de integrao, devido . 3eterogeneidade dos sistemas
As administra/es nacionais t1m funcionado com administra/es comunit"rias
indirectas e, cada vez mais, como administrao con+unta 6s rgos administrativos
nacionais comeam a ser comunit"rios
,xemplos da integrao do #ireito 5omunit"rio0
6 Mribunal de Lustia goza do princ%pio do reenvio, o &ue significa &ue se o +uiz
nacional se deparar com uma dvida atinente ao alcance da aplicao de uma
norma comunit"ria ou por 3aver uma coliso com uma norma nacional pode apelar,
atrav$s do reenvio +udicial, ao Mribunal de Lustia para &ue este se pronuncie, com o
ob+ectivo de conseguir um efeito integrador
Podemos tamb$m falar de #ireito Administrativo ,uropeu para falar da supremacia
do #ireito 5omunit"rio relativamente a &ual&uer norma nacional
#ireito 5onstitucional
E
=" uma relao &ue se estabelece, crescentemente vinculativa, entre o #ireito
5onstitucional e o #ireito Administrativo, relativamente .s normas e princ%pios
constitucionais &ue se aplicam ao #ireito Administrativo
As constitui/es modernas +" no so apenas um estatuto da pessoa colectiva
,stado, mas introduzem os princ%pios fundamentais dos ramos de #ireito Pblico,
tais como o #ireito Administrativo e o #ireito Penal (duas mat$rias .s &uais $ dado
especial relevo), e Privado Pode-se mesmo dizer &ue cont1m uma 5onstituio
administrativa em si mesmas
6ttoma<a afirmava &ue ; Direito Constitucional passa e o Direito Administrativo
permanece! 6 #ireito 5onstitucional $, de facto, muito volvel .s rupturas pol%ticas,
to na ordem do dia na Aleman3a de 7E>I !as ltimas d$cadas, contudo, tem-se
verificado &ue ambos passam 6 #ireito 5onstitucional tem tido um papel
dinamizador ou propulsor do #ireito Administrativo, fenmeno essencialmente
vis%vel nas constitui/es espan3ola, brasileira e portuguesa A Administrao passou
a ter uma grande presena no #ireito 5onstitucional e a 5onstituio passa e ter um
papel fundamental para a Administrao Pblica =" ento um fundamento
constitucional do #ireito Administrativo #iz-se mesmo &ue a 5onstituio $ a fonte
do #ireito Administrativo, ou &ue Do Direito Administrativo < Direito Constitucional
concreti$adoE (art >''? e >*>? 54P) A 5onstituio portuguesa de 7E*' $ a &ue
mais ateno d" . Administrao, por raz/es 3istricas e pol%ticas (>Q de Abril)
=istoricamente, as constitui/es liberais (7P>>, 7P>', 7PCP e 7E77) no do muita
preponderncia . Administrao, ao passo &ue em 7ECC +" se l3e d" alguma
ateno, mas $ em 7E*' &ue se denota uma clara diferena &uanto . extenso e .
intensidade As revis/es mais importantes em mat$ria de #ireito Administrativo
foram as de 7EP>, 7EPE e 7EE*
=ouve uma grande evoluo do texto original da 5onstituio at$ ao actual0
1. 5rescente complexizao da Administrao a n%vel constitucional,
&uanto . estrutura organizacional2
2. @aior vinculao constitucional da Administrao (&uer no &ue respeita .
organizao, &uer . actividade administrativa)2
3. 5rescente densificao dos direitos e das garantias dos particulares face
. Administrao, &uer no mbito procedimental, &uer no contencioso (crescente
sub+ectivao do contencioso e Rnus garant%stico)
7 Koram constitucionalizadas associa/es administrativas e entidades
administrativas independentes
> 6 art >''?, &uanto aos princ%pios &ue regem a actividade administrativa, na
verso original era muito mais limitado do &ue 3o+e em dia
C A reviso de 7EPE consagrou os tribunais administrativos como verdadeiros
tribunais (com a mesma dignidade dos +udiciais - art3 4F96, b e 4846: >)
Princ%pios constitucionais gerais &ue t1m uma influ1ncia directa sobre a
Administrao0
,stado de #ireito democr"tico
,stado comunit"rio ($ uma 5onstituio compromissria, por&ue con+uga
a autonomia da Administrao regional com a unidade de Administrao Pblica)
Dntegrao europeia do ,stado social
Princ%pio da reserva de lei
Princ%pios relativos aos direitos fundamentais0
Art3 8G60 vinculao aos #SF
7(
Art3 4H860 responsabilidade civil e criminal dos funcion"rios
Art3 4F60 tutela +urisdicional efectiva
Art3 IH6 e IG60 acesso . funo pblica
Art3 546:>0 direito de petio
Princ%pios relativos . organizao administrativa e . actividade administrativa
(5onstituio Administrativa)0
Art3 8G46, 8996:d%, 47H60 interferem com a estrutura da organizao
administrativa
- Princpio da desconcentrao administrativa (administrao perif$rica do
,stado) administrao indirecta, art >'*? e 7EE?)
- Princpio da descentrali$ao administrativa (administrao autnoma
regional e local) territorial e institucional)
A 5onstituio tamb$m consagra um painel de direitos de natureza procedimental0
#ireito . participao no processo administrativo
#ireito a ser notificado
#ireito . fundamentao expressa dos actos "art3 47G6:8, 4 e >%
Farantia contenciosa0
Princ%pio da tutela +urisdicional efectiva e plena
A organiao administrativa
!" #strutura org$nica da Administrao Pblica
Oamos estudar, primeiramente, a noo orgnica de Administrao Pblica, na &ual
a figura relevante so as pessoas colectivas de #ireito Pblico
Pessoas 5olectivas Pblicas
- ,stado e demais entidades colectivas territoriais2
- ,ntidades como tal &ualificadas pela lei2
- ,ntidades criadas pelo ,stado ou por outras pessoas colectivas pblicas
territoriais
5rit$rio misto de &ualificao0
Dniciativa
Poderes pblicos
6 problema +ur%dico &uanto . natureza s se coloca em relao .s pessoas colectivas
pblicas derivadas (criadas pelos entes pblicos prim"rios, como o ,stado e a
administrao autnoma)
As pessoas colectivas pblicas so os elementos fundamentais, a par dos servios
pblicos (&ue actuam na depend1ncia dos rgos administrativos) Actuam atrav$s
de rgos administrativos, no relacionamento com os particulares
!em todas as entidades pblicas infra-estaduais esto subordinadas ao ,stado (3"
as entidades autnomas) ,stado (pessoa colectiva universal e rgo superior de
natureza administrativa) difere de entres pblicos menores (de natureza infra-
estadual)
,ntes pblicos menores so, usualmente, associados .s autar&uias locais ,sta
77
designao $ prefer%vel . utilizada pelo Prof Kreitas do Amaral de entes
subordinados 6s entes pblicos menores so de natureza exclusivamente
administrativa, exceptuando as regi/es autnomas M1m um mbito limitado ou
sectorial A sua exist1ncia depende do ,stado (embora ten3am autonomia, esto
sempre su+eitas . tutela da legalidade)
As pessoas pblicas t1m uma variedade de regimes
(ipologia/
A primeira distino $ entre o ,stado e demais entidades territoriais (regi/es
autnomas, autar&uias, etc) e entidades no territoriais ou de natureza funcional
(institutos, etc)
7) ,ntes territoriais0
8o b"sicos, prim"rios, a matriz dos outros e, por isso, v1m
extensamente contemplados na 5onstituio2
Gase territorial2
8ubstracto populacional universal (corpora/es territoriais, segundo
@anuel Andrade)2
5ar"cter origin"rio e necess"rio (3" &uem defenda mesmo o seu
car"cter pr$-estatal)2
Feneralidade de atribui/es (satisfao das necessidades gerais da
respectiva populao) - v1m designadas na lei2
Mipificao constitucional2
Poder para criar outros entes pblicos e exercer controlo sobre eles
mesmos
7) ,ntes funcionais0
8ecund"rios2
6 territrio no entra na sua definio (tem, &uando muito, importncia
na delimitao da circunscrio onde ele exerce a sua compet1ncia)2
Huando t1m substracto pessoal, no se trata de uma colectividade de
cidados definidos somente pelo territrio de resid1ncia, mas sim por algum outro
trao distintivo2
5ar"cter contingente2
Atribui/es ou finalidades especiais2
5ar"cter at%pico e singular2
,m princ%pio, incapacidade para criar outros entes pblicos
5rit$rio da natureza estrutural do ente institutos pblicos (pessoas colectivas de
base institucional, incluindo as empresas e as funda/es pblicas) e corpora/es
pblicas
,sta distino vem assemel3ar-se a uma r$plica de #ireito 5ivil, entre funda/es e
corpora/es
>) Kunda/es0
= 8ubstracto constitu%do por acervo patrimonial2
= Dnteresse definido pelo fundador2
= Oontade transcendente do fundador2
7>
= 8 cessa por esgotamento do patrimnio ou realizao dos fins2
= Dnteresse altru%stico2
= Kazem parte da administrao indirecta
>) 5orpora/es0
= 8ubstracto pessoal2
= 8eguem o interesse dos membros2
= 8o orientadas para a vontade imanente dos membros2
= 5essa por falta de membros2
= Dnteresse prprio2
= Administrao autnoma
As universidades pblicas t1m uma natureza institucional muito discutida pela
doutrina
Kreitas do Amaral considera-as institutos pblicos de natureza corporativa
Lorge @iranda entende &ue so institutos mistos
5olao Antunes defende &ue no so corpora/es pblicas, por&ue no t1m
associados membros, mas funcion"rios
>) Dnstitutos Pblicos0
= 6 ,stado exerce sobre eles poder de superintend1ncia e o poder de
tutela2
= 6bedecem a uma vontade externa - 3eterogoverno2
= Dnstrumentos da administrao estatal, constituindo formas de
:descentralizao imprpria; (administrao indirecta)
>) 5orpora/es Pblicas0
= 6 ,stado exerce somente o poder de tutela2
= Fovernador por uma vontade interna - autogoverno2
= Kormas de descentralizao, prosseguindo sob sua responsabilidade e
sem ter &ue prestar contas ao Foverno, os interesses &ue l3e so confiados pela
5onstituio e pela lei (administrao autnoma)
5rit$rio da posio dos entes pblicos relativamente a outros ,sta classificao vale
para os entes pblicos menores, face ao ,stado e outras entidades territoriais
C) ,ntes dependentes0
5riados por outros entes pblicos autnomos2
8u+eitos a orientao e controlo de m$rito do :ente-matriz;2
Administrao indirecta2
Dnstitutos, empresas e funda/es pblicas (base institucional)
C) ,ntes independentes0
Fozam de autonomia em relao a outros2
!o esto su+eitos a orientao do ,stado, nem a controlo de m$rito da
sua aco2
!unca so totalmente independentes, por&ue o ,stado mant$m sempre
o poder de extinguir os entes pblicos menores2
Administrao autnoma2
Autar&uias locais e associa/es pblicas (entes pblicos autnomos &ue
correspondem a colectividades pessoais)
7C
,ntes independentes at%picos carecem de substracto pessoal, nem gozam de
autogoverno
Hual&uer ente pblico tem um pouco destes dois elementos0 instrumentalidade e
independ1ncia
Princ%pios normativos essenciais (em mat$ria de organizao administrativa)0
Princ%pio da descentralizao
Ad3 Aut&noma ? territorial
? institucional
Caso particular/ descentrali$ao por servios ou impr&pria
Ad3 indirecta
Princ%pio da desconcentrao
Ad3 Local ou Cegional "perif<rica%
-er art3 47H6: 8 e 4 CCP
Princpio da desconcentrao
#iviso de fun/es pela organizao administrativa de uma pessoa colectiva
pblica, estando ligada . distribuio de poderes e compet1ncias pelos seus
rgos
#iz-se administrao concentrada &uando todo o poder decisrio est"
concentrado no superior 3ier"r&uico e desconcentrada &uando os poderes
esto distribu%dos entre o superior 3ier"r&uico e o subalterno, embora sob a
sua superviso
#esconcentrao administrativa0
Oertical
- Kuncional ou burocr"tica
- Merritorial
=orizontal
A desconcentrao vertical $ a regra A funcional ou burocr"tica d"-se &uando
o ministro delega num subalterno, ao passo &ue a territorial acontece no caso
dos servios centrais de um minist$rio delegarem no governo civil (rgo
perif$rico da administrao central do ,stado), por exemplo
A desconcentrao 3orizontal est" relacionada com a diviso de poderes
entre v"rios rgos, de forma funcional (ex0 dentro do Foverno, entre os
v"rios ministros)
A desconcentrao $ uma forma de descongestionamento de compet1ncias
dentro do ,stado Oai de encontro a uma maior celeridade, propiciando maior
&ualidade dos servios Mem a desvantagem de criar uma pluralidade de
centros decisrios, tornando mais complexa uma deciso 3armoniosa
7I
Pode ser0
6rigin"ria
#erivada
A origin"ria &uando a distribuio dos poderes pela pessoa colectiva pblica $
feita directamente pela lei (ex0 &uando uma nova lei vem estabelecer &ue o
director geral passa a conceder a licena de f$rias aos funcion"rios, inv$s do
ministro)
A derivada &uando resulta de uma delegao de poderes (ex0 a lei admite &ue
o ministro delegue no director a licena de f$rias dos funcion"rios)
Princpio da descentrali$ao
#escentralizao no $ um conceito un%voco
!o sentido amplo, trata-se da atribuio de fun/es administrativas a
entidades administrativas infra-estaduais, &ue tanto podem ser territoriais
como funcionais !este sentido, o crit$rio suficiente era a exist1ncia de uma
pessoa colectiva distinta do ,stado ,ra uma forma de transfer1ncia de
poderes e repartio de tarefas entre a administrao directa do ,stado e
outros entes administrativos por ele criados, no sentido de executarem uma
determinada funo
!uma outra acepo, entende-se &ue as fun/es administrativas se
encontram repartidas por entidades administrativas infra-estaduais &ue
gozem de um certo grau de independ1ncia face ao ,stado, &ue no det$m o
seu monoplio 6 segundo re&uisito $, portanto, o facto de existir
personalidade +ur%dica e autonomia face ao ,stado Alguns autores baseiam-
se neste crit$rio para retirar as universidades . administrao indirecta,
considerando-as administrao autnoma
Ad Autnoma0
Merritorial
Kuncional, associativa ou corporativa
5aracter%stica da administrao autnoma0
Personalidade +ur%dica2
Autonomia administrativa e financeira2
Patrimnio prprio2
Possibilidade de gerir autonomamente os assuntos espec%ficos
da&uela comunidade (autogoverno)2
Trgo eleitos no e pelo ente2
Mutela de mera legalidade por parte do ,stado
Ao interm$dio entre descentralizao e desconcentrao, @arcello 5aetano e Kreitas
do Amaral c3amam devoluo de poderes! !a ptica do prof 5olao Antunes $ a
- Descentrali$ao por servios ou impr&pria "t<cnica%
A, ento, o processo atrav$s do &ual os interesses pblicos estaduais ou de
uma pessoa colectiva territorial (munic%pios) so postos por lei a cargo de uma
pessoa colectiva pblica de fins singulares (ex0 instituto ou empresa pblicos)
7Q
8e o ,stado $ uma pessoa colectiva de fins mltiplos ou universais, 3" outras
pessoas colectivas tamb$m de fins mltiplos, mas de mbito mais restrito
Assim, essas pessoas colectivas so um con+unto de entidades administrativas
&ue prosseguem, em nome prprio, o interesse pblico do ,stado, acrescendo
&ue os seus rgos so nomeados e podem ser demitidos por um acto do
Foverno, o &ue implica &ue o ,stado ten3a uma influ1ncia significativa &uanto
. sua gesto
Kala-se em administrao imprpria, uma vez &ue a 5onstituio apenas fala
em descentralizao e em desconcentrao (no $ prevista)
0ota/ a administrao autnoma regional ou local pode criar a sua administrao
indirecta (ex0 empresas pblicas municipais) At$ as associa/es pblicas
(administrao autnoma de car"cter associativo) podem ter administrao
indirecta, na medida em &ue podem tutelar um mini-instituto (ex0 a universidade em
relao . faculdade)
Princpio da subsariedade (art '? 54P)
,ste princ%pio procura encontrar o n%vel institucional ade&uado para tomar decis/es,
dando prefer1ncia a administra/es infra-estaduais, em detrimento da administrao
do ,stado #esta forma, recon3ece a necessidade de atribui/es a entidades
descentralizadas, com vantagens para as comunidades (a proximidade garante a
satisfao dos seus interesses pblicos) ,ncontra algum fundamento nos princ%pios
da garantia da autonomia local e regional (art >**? 54P) e no princ%pio da
descentralizao 4econ3ece-se, portanto, primazia .s decis/es dos rgos dessas
comunidades, em relao .s decis/es estaduais A distribuio de compet1ncia $
dentro do mbito da descentralizao democr"tica da administrao pblica
Administrao directa, indirecta e autnoma
Administrao do 'stado entidades &ue prosseguem interesses pblicos de
alcance universal, estando a cargo do ,stado
#istingue-se de administrao aut&noma Merritorial
- 4egional (regi/es autnomas)
- Socal (autar&uias locais)
Kuncional (associa/es pblicas e ordens
profissionais) J
J 6 elemento territorial pode existir, no sendo definitrio, ao inv$s do elemento
sociolgico
Huer a administrao do ,stado, &uer a administrao autnoma, podem ter
administrao directa (0 &uando a actividade $ levada a cabo directamente pelos
servios da pessoa colectiva) e administrao indirecta (0 &uando a actividade
administrativa $ executada por pessoas colectivas dependentes ou instrumentais,
como um instituto pblico ou uma empresa pblica)
Pedagogicamente considera-se &ue a administrao directa $0
7'
Huando a actividade administrativa $ levada a cabo directamente pelos prprios
servios do ,stado, dirigido pelo Foverno, tendo tantos departamentos &uantos
minist$rios &ue o comp/em
6s servios esto organizados piramidalmente (de forma vertical) =", portanto, uma
relao +ur%dica de tipo 3ier"r&uico, &ue tem como epicentro o poder de direco
5abem rgos centrais (0 t1m uma compet1ncia universal sobre todo o territrio) e
rgos de mbito regional ou local, &ue formam a administrao regional ou local do
,stado (administrao perif$rica)
A administrao indirecta $0
A actividade administrativa levada a cabo por conta do ,stado, mas por
interm$dio de outras entidades administrativas, dependentes instrumentais, &ue
actuam em nome prprio, mas para realizar interesses pblicos estaduais
A constitu%da por todas as entidades pblicas administrativas &ue
desenvolvem - com personalidade +ur%dica prpria, autonomia administrativa e
financeira, mas controle do ,stado - interesses da :administrao-me;
A sobretudo uma administrao de natureza institucional ($ uma entidade
fict%cia), por&ue, en&uanto &ue a um munic%pio corresponde uma colectividade, a
uma instituto pblico ou a uma empresa pblica no corresponde nen3um
substracto territorial ou pessoal, ou se+a, so apenas uma criao do #ireito
!o auto-definem as suas compet1ncias, &ue l3es so impostas
exteriormente Podem ser criadas e extintas pelo ,stado, sendo controladas pela
superintend1ncia e a tutela
8o total ou parcialmente financiadas pelo 6ramento de ,stado
Fozam de patrimnio e pessoal prprios, personalidade +ur%dica e autonomia
administrativa e financeira, podendo praticar actos administrativos &ue so
impugn"veis contenciosamente sem ser necess"rio recorrer para o Foverno,
en&uanto superior 3ier"r&uico
Podem organizar as suas contas
A depend1ncia institucional resulta em dois tipos de controlado ,stado0
O 8uperintend1ncia
O Mutela
- Segalidade
- @$rito
8uperintend1ncia poder de emanar orienta/es, directivas e fixar prioridades
de aco
A tutela $ preventiva e sucessiva
Mutela de legalidade verifica a correcta execuo da lei
Mutela de m$rito avalia da oportunidade e conveni1ncia das medidas tomadas
(verificao da efic"cia da gesto)
8e o poder de tutela se assegura apenas do cumprimento da lei em vigor, por&ue
no pertencer ao dom%nio dos tribunaisU Hue legitimidade tem a Administrao
5entral para controlar a legalidadeU
A 3abitual dizer-se &ue incorporam a administrao indirecta dois entes
7*
administrativos essenciais0
Dnstitutos pblicos
,mpresas pblicas
6s institutos pblicos e as empresas pblicas so entes pblicos menores de
substracto institucional, excluindo &uer as autar&uias locais, &uer as associa/es
pblicas
6 prof 5olao Antunes entende &ue as empresas pblicas no societ"rias
constituem uma modalidade de institutos pblicos, apesar do seu regime +ur%dico
distinto
5aso at%pico0 muitas vezes, o ,stado desenvolve alguns poderes para as autar&uias
locais, sem &uerer perder a sua tutela, criando-se uma situao de cumulativamente
administrao autnoma e indirecta
A administrao aut&noma0
Ao inv$s da administrao do ,stado, a administrao autnoma corresponde .
satisfao de interesses espec%ficos de determinadas colectividades territoriais ou
forma/es sociais (associa/es pblicas, isto $, agrupamentos socio-profissionais)
5aracter%sticas0
,xist1ncia de auto-administrao (autogoverno), uma vez &ue tem
poderes decisrios prprios, define a sua orientao pol%tico-administrativa, estando
apenas su+eita a um controlo de mera legalidade
Oisam a realizao de interesses prprios da colectividade
6s seus rgos so emanados da colectividade local, beneficiam de
electividade e representatitividade prprias
Ao contr"rio da administrao indirecta, criada por razoeis de efici1ncia ou
tecnicidade face . crescente complexidade da vida administrativa, a administrao
autnoma $ fruto da pluralidade das sociedades pol%ticas contemporneas
(exist1ncia de comunidades com autonomia)
!um sentido abrangente, a administrao autnoma $ a administrao de interesses
pblicos espec%ficos de uma determinada comunidade, por interm$dio de pessoas
colectivas pblicas territoriais ou funcionais, com poderes administrativos prprios,
&ue actuam sob responsabilidade prpria e su+eitos apenas a uma tutela de mera
legalidade
,lementos constitutivos e cumulativos da noo de administrao pblica autnoma0
= ,xist1ncia de uma colectividade local ou de uma formao social infra-
estadual "tem @ue Aaver um elemento comum relevante, @ue < ou a resid1ncia
ou o aspecto profissional, para @ue Aa2a uma Aomogeneidade @uanto aos
membros e ao interesse comum%2
= 4econ3ecimento de um interesse pblico prprio ou espec%fico da
colectividade "a partir deles se distingue materialmente as fun+es administrativas
do 'stado das tarefas especficas do ente aut&nomo, no sentido de prosseguir os
seus interesses p,blicos pr&prios%2
= Princ%pio do auto-governo "administrao pelos pr&prios administrados,
atrav<s dos seus representantes, &rgos emanados da colectividade no A uma
Aetero?orientao%2
7P
= Trgos administrativos &ue gozam de grau consider"vel de autonomia
face ao ,stado "s& so responsveis perante os membros da colectividade, embora
a independ1ncia nunca se2a total, por@ue eBiste sempre uma tutela de mera
legalidade%
Mipos de Administrao Autnoma0
Merritorial
!o territorial) funcional "eB/ Casa do Douro%
!as pessoas colectivas pblicas &ue integram a administrao autnoma, o territrio
faz parte do seu substracto, en&uanto &ue na Administrao autnoma funcional o
crit$rio $ a natureza corporacional ou de actividade econmica
Administrao Aut&noma (erritorial
Kins mltiplos (universal e polivalente)
Art >'7? 54P
Mipicidade dos rgos aut"r&uicos
5omunga com a Administrao Autnoma no territorial0
8ubstracto colectivo
Auto-governo
Kun/es da Administrao AutnomaJ
J algumas so comuns . Administrao indirecta do ,stado (&ue, por$m, nunca
disp/e de autogoverno nem de autodeterminao, sendo esse o crit$rio distintivo
entre institutos pblicos - administrao indirecta - e associa/es pblicas -
administrao autnoma)
O Autonomia +ur%dica (personalidade +ur%dica)
O Autonomia administrativa
O Autonomia financeira
O Autonomia normativa
!o mbito da Administrao, estabelecem-se relao de0
=ierar&uia "administrao directa%
8uperintend1ncia "administrao indirecta%
Mutela "administrao aut&noma% - Segalidade
- @$rito
ver art3 8996, d% CCP
=ierar&uia0 relao de verticalidade interorgnica (entre rgos da mesma pessoa
colectiva)
8uperintend1ncia0 relao intrasub+ectiva (entre pessoas colectivas distintas)
Kierar@uia
A 3ierar&uia consiste numa relao entre dois ou mais rgos com atribui/es
comuns, ligados por um v%nculo +ur%dico &ue confere ao superior o poder de direco
7E
e ao subalterno o poder de obedi1ncia
6 superior 3ier"r&uico possui, assim, o poder de emanar comandos vinculativos
sobre todos os subalternos ,sses comandos podem ser de0
- natureza espec%fica e concreta0 ordens2
- natureza abstracta e prospectiva0 instru/es
As instru/es conferem alguma discricionaridade ao subalterno
6 superior 3ier"r&uico pode pronunciar-se sobre todas as mat$rias &ue so da
compet1ncia do subalterno @esmo &uando no tem o poder de emanar actos com
efic"cia externa, continua a poder exercer o seu poder de direco (emanar
comandos vinculativos)
Ao poder de direco corresponde o poder de obedi1ncia do subalterno, desde &ue a
ordem promane do leg%timo superior 3ier"r&uico, sob forma legal
art3 8>I6 CPA
Huando o funcion"rio emana um acto nulo ou inexistente, no 3" responsabilidade
solid"ria por parte da administrao
#ever de respeitosa reclamao0
8e 3ouver uma ordem ilegal, o funcion"rio deve reclamar previamente . sua
execuo ou pedir a sua confirmao por escrito, com meno expressa da
ilegalidade constante
Poderes 3ier"r&uicos0
Poder de superviso
; superior Aierr@uico pode revogar, anular o suspender o acto
praticado pelo
subalterno e pode fa$1?lo por iniciativa pr&pria ou @uando for solicitado
pelo lesado3
Poder inspectivo
; superior Aierr@uico pode fiscali$ar os servios e o comportamento
dos subalternos3
Poder disciplinar
Pode punir os subalternos @uando eles violam os seus direitos
estatutrios3
Poder de apreciao
Pode apreciar os recursos Aierr@uicos, isto <, fa$er uma reapreciao
dos casos decididos pelo subalterno, podendo anular ou substituir os actos
por ele praticados, desde @ue o subalterno no disponAa de
compet1ncia eBclusiva "s& < eBe@uvel @uando A compet1ncia
concorrentes%3 0este caso, no A espao para impugna+es administrativas,
apenas contenciosas3
Poder de decidir conflitos de compet1ncias
Positivos "@uando dois subalternos acAam @ue t1m compet1ncia para
praticar o acto% e negativos "@uando ambos acAam @ue no t1m
>(
compet1ncia para o praticar% art3 I46 e I>6 CPA
0ota/ 4evogao de actos v"lidos (pela inoportunidade do acto praticado) no $ o
mesmo &ue anulao ou revogao anulatria (por motivos de validade)
A relao 3ier"r&uica $ um v%nculo +ur%dico, &ue assenta sobre uma estrutura
piramidal =" um poder de direco (sobre todos os subalternos e mat$rias) e um
dever de obedi1ncia, desde &ue0
- A ordem proven3a de um leg%timo superior 3ier"r&uico
- 8e+a mat$ria de servio
- Men3a forma de lei
Huando a ordem for ilegal, o subalterno est" na mesma su+eito ao dever de
obedi1ncia, sendo a sua responsabilidade afastada atrav$s do dever de respeitosa
reclamao !o caso do interesse pblico carecer de execuo imediata, no tendo o
subalterno tempo de esperar pela confirmao, ele pratica o acto fazendo meno
expressa da sua ilegalidade
Superintend1ncia
0ota/ A superintend1ncia e a tutela t1m &ue vir expressamente na lei
A o poder conferido por lei ao ,stado, por interm$dio do Foverno ou de &ual&uer
pessoa colectiva de fins mltiplos, de determinar os ob+ectivos (fixar directivas) e
orientar a actuao de pessoas colectivas de fins singulares &ue a ela esto su+eitos
definio da relao entre o ,stado e a administrao indirecta
A, em suma, o poder de orientao &ue a pessoa colectiva pblica :me; tem de
fixar directivas e recomenda/es .s pessoas colectivas pblicas &ue esto na sua
depend1ncia
(utela
!ormalmente, os tribunais fazem uma tutela de mera legalidade, no l3e
competindo substituir-se em termos de acerto da deciso . Administrao
A tutela consiste no poder de controlo e interveno de uma pessoa colectiva
pblica na gesto dos assuntos de outra pessoa colectiva pblica, visando assegurar
a legalidade da actuao (tutela de legalidade) e o seu m$rito (tutela de m$rito)
Mem de 3aver duas entidades distintas0
Pessoa colectiva tutelar
Pessoa colectiva tutelada
Kins0
- Assegurar o cumprimento da lei por parte da entidade tutelada (tutela de
legalidade)2
- Huando a lei o permite, a tutela de m$rito incide sobre o contedo material das
decis/es do ente (verifica se a pessoa colectiva tomou as atitudes mais ade&uadas
no momento oportuno)
Huando, excepcionalmente, $ admitida a tutela de m$rito para com a administrao
>7
local ou regional, pretende-se exclusivamente saber da compatibilidade entre os
interesses pblicos locais e os internacional pblicos nacionais Mem, portanto, uma
natureza diferente da tutela de m$rito para com a administrao indirecta, sendo
&ue, se assim no fosse, violaria o princ%pio do autogoverno
A tutela, &uanto ao contedo, pode ser de v"rios tipos0
Dnspectiva
A entidade tutelar fiscali$a o bom funcionamento dos &rgos e servios
da entidade tutelada, tendo acesso Ls suas contas3
Dntegrativa
Poder de autori$ar "re@uisito de validade% e aprovar "re@uisito de
eficcia% os actos3
8ancionatria
Possibilidade de aplicar san+es por infrac+es ou irregularidades
cometidas3
4evogatria
Possibilidade de revogar ou anular actos3
8ubstitutiva
A entidade tutelar pode suprimir as omiss+es da entidade tutelada,
praticando no lugar dela actos de interesse p,blico eBcepcional3
4elativamente .s autar&uias locais, a tutela $ meramente inspectora, podendo ser
integrativa, desde &ue no viole as compet1ncias exclusivamente aut"r&uicas
,sta tutela no existe na administrao regional, em prol da sua autonomia pol%tico-
administrativa #"-se apenas um controlo +udicial, por no 3aver legitimidade de
tutela por parte da administrao activa do ,stado
As associa/es pblicas gozam de imunidade tutelar
Administrao central e perif$rica do ,stado
E 8ervios centrais
art3 8996 DL H9:4FF5, 85 de Abril, Lei ;rg#nica do =-** Moverno Constitucional
Princ%pio da boa administrao "alneas a e d%
Promoo da satisfao dos interesses pblicos
6 Foverno $ o rgo superior da Administrao do ,stado Kunciona colegialmente,
atrav$s do 5onsel3o de @inistros, nas situa/es previstas na 54P, bem como
mediante os diferentes membros &ue o comp/em Possui, como tal, uma estrutura
ministerial, sendo os ministros os v$rtices da pirmide da organizao administrativa
de cada minist$rio 6s minist$rios so organiza/es administrativas independentes e
autnomas entre si 8o departamentos da Administrao central do ,stado,
organizados por0
- Fabinetes ministeriais (pessoas destinadas a auxiliar o ministro no servio das
>>
suas fun/es)2
- 8ervios de estudo e de concepo2
- 8ecretaria geral (servios de coordenao, apoio e controlo de tipo gen$rico)2
- #irec/es gerais (servios executivos, &ue realizam as atribui/es espec%ficas de
cada minist$rio), &ue se podem dividir em direc/es por servios)
E Administrao perif$rica do ,stado0 regional e local
Trgos e servios de mbito regional ou local (regio, distrito ou concel3o)0
* Fovernadores civis
* 5omiss/es de coordenao e desenvolvimento regional (55#4)
* 4eparti/es de finanas, etc
,stes rgos actuam na depend1ncia 3ier"r&uica e directa do Foverno
(administrao central), numa "rea delimitada geograficamente A uma forma de
desconcentrao
A Administrao perif$rica pode ser0
- comum "os governadores civis representam o Moverno%N
- especializada "as CCDC t1m compet1ncias no #mbito do planeamento e
ordenamento do territ&rio, sendo um interface entre o 'stado e os municpios%3
DL 8FI: 4FF>, 4> de .aio0 cria as 55#4
A circunscrio administrativa territorial pode ser0
Feral "regi+es, distritos e concelAos%
,special "em vista dos sectores ou ramos administrativos, eB/ Aidrulica%
A delimitao especial leva a uma administrao territorial excessiva e confusa !o
se deve confundir, por$m, com regi/es administrativas, &ue nunca foram
implementadas em Portugal
5rit$rios0
A circunscrio administrativa regional $ um somatrio de distritos (em
mat$ria de sade e segurana social, por exemplo)2
!a base das 55#4 est" o modelo comunit"rio a "rea $ definida
atrav$s do n%vel DD das unidades territoriais para efeitos estat%sticos da B, (em
mat$ria de planeamento do territrio, ambiente, cultura, etc) Aproxima-se ao
tpico anterior, embora as fronteiras no se+am bem coincidentes
Trgos mais emblem"ticos da Administrao perif$rica do ,stado0
* Fovernos civis
- circunscrio distrital
- compet1ncias na segurana e ordens pblicas
- natureza singular
- t1m tend1ncia a desaparecer
Administrao 4egional
A uma forma de descentralizao, cu+a estrutura resulta da 5onstituio "art3 4456% e
dos seus estatutos
>C
= Pessoas colectivas pblicas territoriais2
= Kun/es pol%tico-administrativas (distinguem-se das meras fun/es
administrativas da administrao autnoma local)2
= Poderes pol%ticos e legislativos2
= Trgo administrativo mais importante0 Foverno 4egional
Foverno 4egional
- $ constitu%do pelas secretarias regionais (correspondem aos minist$rios)2
- so compostas pelas direc/es regionais2
- divididas em direc/es de servios
Podem existir servios perif$ricos da administrao regional, por fora da
descontinuidade do territrio (il3as), bem como administrao indirecta
=" uma certa coabitao entre a administrao perif$rica do ,stado e a
administrao regional autnoma, se bem &ue $ cada vez menos est$ril, uma vez
&ue os estatutos autonmicos fizeram com &ue 3ouvesse uma transfer1ncia cada
vez maior das compet1ncias do ,stado para os seus rgos prprios (o ,stado
restringe-se .s foras policiais e .s universidades) processo de regionalizao das
4egi/es Autnomas dos Aores e da @adeira
Ao contr"rio do &ue acontece com a administrao autnoma local, a administrao
autnoma regional goza de uma total independ1ncia face ao ,stado (no existe
tutela) A interfer1ncia do ,stado, atrav$s do 4epresentante da 4epblica, $ apenas
por via legislativa e no administrativa
-er art3 4>F6 CCP
Administrao Autnoma Socal
Pessoas colectivas de populao e territrio, &ue visam satisfazer os interesses
pblicos das pessoas na&uela "rea territorial (fins mltiplos), vari"vel de acordo com
o tipo de entidade local
5aracter%sticas fundamentais0
5ircunscrio territorial
Agregado populacional
Presena de interesses pblicos com incid1ncia local (a sua realizao
compete exclusivamente aos rgos aut"r&uicos, s podendo 3aver uma tutela de
mera legalidade por parte do ,stado2 s se pode invadir este mbito
excepcionalmente em caso de conflu1ncia com interesses gerais)
Trgos representativos independentes (recebem a sua legitimidade
pol%tica e administrativa pela eleio)
Kontes normativas0
- Mexto constitucional "art3 4>56 e ss CCP%
- #iplomas fundamentais
Sei 'E)EE, 7P de 8etembro (&uadro das compet1ncias e regi/es +ur%dicas)
Sei 7QE)EE, 7I de 8etembro (&uadro das transfer1ncias de atribui/es e
compet1ncias para as autar&uias locais)
>I
5onceito de autar&uia local capacidade de uma entidade administrativa diferente
do ,stado autogiro os assuntos da colectividade &ue representa
,sta noo origin"ria desvirtuou-se pela 3istria 5om o fascismo e segundo a viso
de @arcello 5aetano, autar&uia local passou a ser a capacidade de se tomar
decis/es de car"cter definitivo ,svaiu-se a independ1ncia, de forma a &ue se
tornarem uma esp$cie de instrumento do prprio ,stado
,m 7E*', seguiu-se uma concepo tautolgica #izia-se &ue as autar&uias gozavam
de autonomia, por&ue se sentia a necessidade de realar esta vertente - +" por ela
inclu%da no prprio conceito - para salvaguardar os efeitos da mutao 3istrica
Mipologia das autar&uias0
E Kreguesias autar&uias locais infra-municipais "art3 4II6 CCP%
E @unic%pios autar&uias por excel1ncia
E 4egi/es administrativas autar&uias locais supra-municipais
Kreguesia0
- Assembleia de freguesia
- Lunta de freguesia
A assembleia de freguesia $ o rgo deliberativo A +unta de freguesia $ um rgo
executivo colegial, ao &ual compete a gesto permanente dos assuntos municipais
!a perspectiva da doutrina dominante, existem tr1s rgos, por&ue se inclui o
presidente da cmara 6 prof 5olao, todavia, no tem esta viso, uma vez &ue o
presidente da cmara no $ mencionado na 54P
As compet1ncias da cmara (presidente V vereadores) so vast%ssimas 6s
munic%pios t1m uma importncia crucial na elaborao do plano de director
municipal (P#@) e nos planos de pormenor
!o 3" 3ierar&uia entre as autar&uias locais, &ue so estruturas administrativas
territorialmente sobrepostas, entre as &uais se verifica uma certa articulao
!o &ue se refere .s atribui/es municipais, pontifica o #S 7QE)EE !este documento
denota-se bem o facto de se tratar de uma pessoa colectiva de fins mltiplos
4elativamente .s autar&uias locais, devem-se ter em conta tr1s princ%pios0
Princ%pio da descentralizao
Princ%pio da subsariedade
Princ%pio da generalidade ou da universalidade
6 princ%pio da universalidade tem &ue ver com a delegao nos rgos municipais
de todas as atribui/es necess"rias . satisfao dos interesses pblicos locais 8o
tarefas espec%ficas devolvidas . Administrao aut"r&uica local
!o se deve confundir munic%pios (0 pessoa colectiva pblica), &ue t1m atribui/es,
com cmara (0 rgo executivo), &ue tem compet1ncias
A autonomia financeira das autar&uias locais pressup/e receitas prprias, &ue
prov1m dos impostos locais A sua insufici1ncia p/e em causa a autonomia
financeira administrativa
>Q
Mem-se procedido . ampliao da administrao indirecta atrav$s da
empresarializao dos servios pblicos municipalizados
!este sentido, deve distinguir-se0
- 8ervios municipais em sentido estrito
- 8ervios municipalizados
6s servios municipais em sentido estrito so servios administrativos do munic%pio
sem autonomia, &ue funcionam na depend1ncia dos rgos
6s servios municipalizados, por sua vez, so a&ueles &ue t1m aus1ncia de
personalidade +ur%dica prpria, mas aos &uais a lei atribui uma consider"vel
autonomia no mbito administrativo e financeiro Kreitas do Amaral designa-os de
empresas pblicas municipais ,sto praticamente extintos, sendo ob+ecto de
concesso a empresas privadas e estaduais
Kinanas locais lei I4:9G
A auto-sufici1ncia financeira $ um elemento fundamental da autonomia
das autar&uias locais #eve 3aver autonomia de meios financeiros,
provenientes dos impostos locais e sua gesto (no exclui a
possibilidade de receberem transfer1ncias do ,stado e fundos
comunit"rios)
5onstituio de comunidades intermunicipais de #ireito Pblico lei 8H5:99, 48 de
Setembro e lei 88:4FF>, 8> de .aio (estabelece o regime de criao e o modo de
funcionamento dos rgos de duas associa/es e as compet1ncias respectivas)
Kins gerais - munic%pios ligados entre si por um nexo territorial2
Kins espec%ficos - pessoa colectiva pblica criada para a realizao de
interesses comuns aos munic%pios &ue a integram
,strutura de funcionamento0
= 5omunidades intermunicipais de fins gerais
- Assembleia intermunicipal
- 5onsel3o directivo
- 5omisso consultiva
= 5omunidades intermunicipais de fins espec%ficos
- Assembleia intermunicipal
- 5onsel3o directivo
Art3 >H60 praticam actos &ue so impugn"veis administrativa e contenciosamente
Mutela estadual sobre as autar&uias locais
Art3 4I46:8 CCP
A tutela tem &ue estar prevista na lei e s pode ser exercida na medida por ela
formulada 6 legislador optou por uma concepo restrita &uanto aos fins da tutela
estadual sobre as autar&uias locais 6 ob+ecto principal $ verificar o cumprimento da
lei nos actos praticados pelas autar&uias locais !o se faz uma tutela de
oportunidade, m$rito ou conveni1ncia, desde &ue este+am em causa apenas
interesses locais, por&ue a administrao autnoma local tem compet1ncia exclusiva
sobre eles 8 &uando 3ouver um interesse geral associado, $ &ue pode ser leg%timo
intervir para os 3armonizar
8e 3" limites &uanto aos fins, o mesmo no se p/e &uanto aos meios, &ue so
livremente admitidos desde &ue respeitem o princ%pio da autonomia local
>'
A tutela t%pica $ de natureza inspectiva (fiscalizadora), mas pode revestir outras
formas 8egundo o prof 5olao, pode 3aver, pelo menos, mais uma forma - a tutela
integrativa - desde &ue a lei a preve+a (a discricionariedade administrativa $ muito
escassa), se+a ade&uada . realizao dos interesses pblicos locais e no comprima
desnecessariamente a autonomia local
A lei no prev1 uma tutela administrativa sancionatria, por&ue so os tribunais &ue
apuram responsabilidades
#entro da administrao indirecta, vamos estudar mais pormenorizadamente0
Dnstitutos pblicos
,mpresas pblicas
Assim como, na administrao autnoma funcional as0
Associa/es pblicas
Dnstitutos pblicos
Lei Ouadro F>:4FFI, 85 de Paneiro
Pessoas colectivas de tipo institucional ($ no facto de assentarem em organiza/es
de natureza material e no pessoal &ue se distinguem das associa/es pblicas),
&ue asseguram fins pertencentes ao ,stado ou a outra pessoa colectiva de fins
mltiplos (pode ser a administrao regional, mas no $ poss%vel no caso da
administrao local), actuando em nome prprio na realizao de interesses da
pessoa colectiva matriz
Podem ser0
- servios administrativos
- fundos ou patrimnios
- estabelecimentos pblicos
- estabelecimentos comerciais ou industriais
6s institutos pblicos podem ser0
Administrativos
,conmicos ou empresariais (de substracto empresarial)
6s institutos pblicos diferem &uanto . natureza do regime +ur%dico ordenador
,n&uanto os administrativos se subordinam ao direito pblico, os econmicos
su+eitam-se ao direito privado das sociedades comerciais ,stes ltimos deram lugar
.s entidades pblicas empresariais
5aracter%sticas0
= 8o designados e exonerados pelo Foverno2
= 5omo administrao indirecta, esto su+eitos . superintend1ncia e . tutela
(particularmente forte em mat$ria financeira)2
= Podem ser titulares de sub ou mini-institutos pblicos
As universidades t1m um estatuto misto, por&ue t1m autonomia administrativa,
financeira, pedaggica e cient%fica
Mipologia0
8ervios personalizados
'B/ *nstituto da vinAa e do vinAo
>*
Kundos e funda/es pblicas
Patrim&nios afectos L prossecuo de interesses p,blicos
,stabelecimentos pblicos
'B/ Aospitais, bibliotecas e museus p,blicos "as universidades t1m um estatuto
Abrido%
6s institutos pblicos no gozam de uma garantia constitucional, apenas so
referidos no art >>*?, a propsito das regi/es autnomas
6 seu regime de +urisdio $ o controlo financeiro do Mribunal de 5ontas
Trgos0
5onsel3o directivo
Kiscal nico
5onsel3o 5onsultivo "facultativo%
!ormalmente, os rgos dos institutos pblicos so livremente nomeados e
exonerados pelo Foverno
6s institutos pblicos normalmente esto adstritos a um minist$rio particular0 o
minist$rio tutelar
,mpresas pblicas
6rganiza/es econmicas criadas com capitais pblicos ou controladas pelos
poderes pblicos sob forma empresarial, independentemente do regime +ur%dico
institucional
!o modo restrito, consideram-se apenas as organiza/es dotadas de personalidade
+ur%dica Kalamos de empreendimentos pblicos com personalidade +ur%dica, embora
sob tutela e superintend1ncia da administrao pblica (,stado V administrao
regional V administrao local) ,xclu%mos os servios municipalizados, por&ue no
t1m personalidade +ur%dica
Mal como esto confeccionadas no nosso ordenamento +ur%dico, contempla duas
modalidades distintas0
,ntes pblicos empresariais
8ociedades de capital pblico
6s entes pblicos empresariais so de tipo institucional 8o pessoas colectivas de
#ireito Pblico, em &ue o capital $ constitu%do por um fundo pblico
8egundo a perspectiva do prof 5olao, os entes pblicos empresariais actuam
essencialmente atrav$s do #ireito Privado (no exercem uma actividade de
gesto pblica), embora se+am pessoas colectivas pblicas, uma vez &ue
actuam em funo do lucro #a% &ue o legislador l3es atribua mais flexibilidade,
dando-l3es um estatuto de actividade de #ireito Privado
Trgos0
- 5onsel3o de Administrao
- 5onsel3o fiscal
- Assembleia Feral "< facultativo, sendo mais fre@uente @uando A vrias
entidades p,blicas a participar no seu capital%
6s rgos podem ser livremente nomeados e exonerados no 5@, por sugesto
do ministro da tutela
>P
A sua actividade econmica empresarial tem &ue se compatibilizar com a
pol%tica econmica e social do Foverno, &ue pode fixar directivas e orienta/es
de forma a &ue se compatibilizem, ainda &ue no respeito pela sua autonomia
Koram criadas no mbito de uma pol%tica de interveno econmica, devido .
necessidade de controlar certos sectores-c3ave da economia Pretendia-se
conferir maior efic"cia . administrao pblica e realizar politicamente o
programa do Foverno
,stas entidades pblicas empresariais so 3o+e residuais, 3avendo mais
sociedades de capital pblico
As sociedades de capital pblico, por sua vez, so pessoas colectivas de #ireito
Privado 6 seu capital est" repartido em partes sociais (ac/es) 6s seus estatutos
so os das sociedades comerciais
Trgos0
- Assembleia Feral
- 5onsel3o de Administrao
- 5onsel3o fiscal
A interveno do ,stado $ pela via indirecta, atrav$s dos comiss"rios pol%ticos,
na &ualidade de accionistas, &ue so nomeados pelo ministro da tutela
Al$m dos entes pblicos empresariais e das sociedades de capital pblico, 3" ainda
sociedades de capitais mistos
Associa/es pblicas
Kazem parte da administrao autnoma funcional 8o pessoas colectivas pblicas
de natureza associativa, criadas por lei ou acto pblico (0acto administrativo com
base na lei), &ue t1m com ob+ectivo realizar os interesses prprios dos membros &ue
formam a referida associao
5aracter%sticas0
= Autogoverno e rgos emanados da prpria sociedade2
= ,lementos constitutivos0 colectividade de pessoas2
= Auto-administrao0 deciso e responsabilidade prprias2
= ,mbora se tratem de interesses particulares, a lei confere-l3es dignidade de
interesses pblicos2
= Podem ser de natureza religiosa, cultural, profissional, scio-econmica,
assistencial, etc2
= #everes e obriga/es0 dever de colaborar em tudo o &ue for solicitado, e no
mbito das suas fun/es, com o ,stado
A lei destaca um determinado interesse pblico espec%fico e atribui-o a estas
entidades privadas, .s &uais se confere uma dignidade de natureza pblica ,x0
ordens profissionais (osmose do interesse particular com o interesse pblico)
M1m v"rios poderes, &ue exercem de uma forma autnoma0
Privil$gio da unicidade (0uma s associao para cada interesse)2
Dnscrio obrigatria2
A cutizao pode ser obrigatria2
Autonomia regulamentar, administrativa, financeira e disciplinar
4elativamente . autonomia, as ordens profissionais regulam o estatuto da profisso
>E
6 ,stado delega neles o acesso . profisso e o seu exerc%cio, cabendo-l3es mesmo
suspend1-lo ou inibi-lo
Fozam de garantia institucional art3 47H6:I CCP
=" um regime miscigenado0 as associa/es pblicas esto su+eitas ao #ireito Pblico
e ao #ireito Privado
6s seus actos so administrativos, estando su+eitos . lei da responsabilidade
administrativa
Mr1s figuras administrativas obscuras0
* ,ntidades administrativas independentes
* ,ntidades administrativas de #ireito Privado
* Administrao por entidades particulares
'ntidades administrativas independentes
,stas entidades, &uando t1m poderes regulamentares e sancionatrios, devem
c3amar-se Autoridades Administrativas Dndependentes (as autoridades
administrativas independentes no esgotam, todavia, o elenco das entidades
pblicas independentes)
8o entidades &ue t1m capacidade de autodefinirem as suas orienta/es no mbito
das determina/es fixadas pela lei e no esto su+eitas a &ual&uer tipo de controlo
&uanto . forma como exercem as suas compet1ncias
A uma noo pouco prest"vel, por&ue devia incluir desde o ,stado at$ .s outras
formas de administrao autnoma A prpria das colectividades &ue comp/em a
administrao autnoma Pod%amos consider"-las como fazendo parte da
administrao indirecta, no sentido em &ue estas entidades so criadas pelo ,stado
e desempen3am fun/es administrativas &ue so suas @as se 3" uma coisa &ue as
caracteriza $ elas no deverem obedi1ncia a nen3um rgo (o ,stado isenta-as de
controlo e subordinao
5aracter%sticas0
- 8o normalmente criadas pelo Foverno2
- 6s seus membros so designados pelo Foverno, A4 ou at$ por entidades +udiciais2
- !o representam o Foverno, nem l3e devem &ual&uer tipo de obedi1ncia2
- 6 mandato dos membros &ue a comp/em $ mais amplo do &ue os da
administrao indirecta2
- 6s seus membros so independentes, inamov%veis e irrespons"veis perante as
decis/es &ue ven3am a tomar (so indistitu%veis por esse motivo)2
- Fozam de meios financeiros &ue podem ser consider"veis e de autonomia
financeira2
- !o esto su+eitos a tutela, nem a superintend1ncia
#uas modalidades de entidades0
Autoridades reguladoras independentes
So normalmente criadas pelo Moverno e os seus membros so por ele
designados3 As suas compet1ncias so Aabitualmente no #mbito econ&mico e
financeiro, usufruindo de poderes essencialmente regal&rios "eB/ A0AC;.,
C(
Comisso do .ercado de -alores *mobilirios, etc3%3
Autoridades de garantia dos direitos fundamentais
So normalmente criados e os seus membros eleitos pela AC, funcionando
2unto dela, face L delicade$a dos direitos em causa "eB/ Comisso 0acional de
Proteco de Dados Pessoais, Comisso de Acesso aos Dados Administrativos,
etc3%3
A&uando da reviso constitucional de 7EE*, veio-se constitucionalizar estas
entidades no art >'*?)C, atrav$s de uma cl"usula geral 6 legislador constituinte ,
por no fixar limites, concedeu uma grande liberdade discricion"ria ao legislador
ordin"rio 6 ,stado no deve exonerar-se de definir a pol%tica pblica em mat$ria
administrativa e no demitir-se ao ponto de l3es conceder poderes ilimitados #evia
definir-se a "reas administrativas em &ue estas entidades devem intervir
Por&u1 a necessidade destas entidadesU
As entidades administrativas independentes foram importadas dos ,BA, de acordo
com a ideologia do ,stado liberal Oin3am, assim, ampliar os poderes de interveno
do ,stado !o caso europeu, isto significou uma retraco do ,stado 8ocial (ou se+a,
sucedeu-se o fenmeno inverso), por&ue abdicou de algumas das suas garantias
prestacionais Oivemos 3o+e num ,stado m%nimo regulador, &ue deixa de prestar
servios mas regula abundantemente
'ntidades administrativas de Direito Privado
8o entidades criadas por entidades pblicas administrativas, &ue t1m um estatuto
+ur%dico-privado, por&ue recorrem ao #ireito 5ivil ou ao #ireito 5omercial en&uanto
prosseguem fun/es pblicas, contando para isso com um financiamento pblico
,x0 funda/es pblico de #ireito Privado
6 legislador $ to artificioso &ue criou figuras mistas ou compostas, mas &uando a
parte pblica $ dominante ou 3egemnica so comparadas a entidades pblicas
As entidades administrativas de #ireito Privado so fenmenos de privatizao do
#ireito Administrativo
=" tr1s formas de privatizao0
- na forma de actividade (mant$m-se o estatuto +ur%dico-pblico, mas a actividade $
privada)2
- na forma de organizao2
- na forma de exerc%cio de fun/es administrativas por particulares
,stas entidades so uma manifestao da privatizao na forma de organizao
administrativa, uma vez &ue so criadas ao abrigo do #ireito Privado ,sto,
contudo, vinculadas aos direitos fundamentais e a sua actividade deve respeitar os
princ%pios comuns da Administrao Pblica
A 54P no as pro%be, mas no deveria fixar-l3e limitesU !o 3" uma reserva de
entidades pblicas (fun/es &ue no podem ser atribu%das a entidades pblicas)U
A muitas vezes esta administrao paralela &ue desacredita a administrao pblica
orgnica
Administrao por entidades particulares
6 fenmeno do envolvimento dos interessados na actividade administrativa $
bastante regular Passou a ser mais fre&uente, louv"vel e necess"rio 6 mais recente
C7
$ o envolvimento dos particulares no funcionamento dos rgos Dnicialmente, foi
nos consel3os consultivos Agora +" atingem mesmo n%veis decisrios, situao na
&ual se pode falar de co-administrao !o limite, a lei confia a gesto de
determinado servio pblico a entidades particulares A o caso das associa/es
pblicas e das ordens profissionais, das funda/es e associa/es pblicas de #ireito
Privado ,x0 Grisa
A forma mais cl"ssica $ o exerc%cio de tarefas administrativas por entidades
particulares dotadas de poderes de autoridade concession"rios "art3 46:> CPA e
art3 47H6:> CCP% 6 ,stado delegou certos poderes a particulares atrav$s de um
contrato por determinado tempo ,sta figura tem-se vindo a alargar !o in%cio, incidia
sobre infra-estruturas ou servios de rede (estradas, telecomunica/es, etc)
Actualmente, inclui estabelecimentos de car"cter cultural (3ospitais, escolas,
etc)6s benefici"rios podem ser a sociedade, uma associao, uma fundao, etc
!os termos da lei, podem ser su+eitos . fiscalizao administrativa, uma vez &ue se
regem por normas do #ireito Administrativo A relao entre o poder pblico e estas
entidades delegatrias $ de superintend1ncia
!o entendimento do prof 5olao, a privatizao no pode ser um princ%pio geral da
actividade administrativa A regra devem ser as pessoas colectivas pblicas, se bem
&ue o legislador, na sua liberdade constitutiva, tem ultrapassado os limites
imanentes &ue constam do prprio texto constitucional 6s privados no se devem
substituir a tarefas &ue +" esto atribu%das pela lei a pessoas colectivas pblicas
5ooperao0 parcerias pblico-privadas A mais fre&uente verificar-se uma
cooperao entre pessoas colectivas pblicas, &ue podem assumir uma forma
ocasional (sob a forma de protocolos ou contratos, nos &uais v"rias pessoas
colectivas pblicas se associam para prosseguir fins comuns) ou definitiva ,sta
colaborao pode englobar entidades pblicas da mesma natureza (ex0
intermunicipais) ou de diversa natureza
%rgos
Aos rgos competem compet1ncias, ao passo &ue .s pessoas colectivas pblicas
competem atribui/es 8o os rgos &ue dirigem as pessoas colectivas pblicas,
manifestam a sua vontade e realizam as atribui/es das respectivas
=" pessoas colectivas pblicas &ue so mono-orgnicas, mas no $ a regra
!ormalmente, so pluriorgnicas
5lassificao0
7) Trgos deliberativos e executivos
>) Trgos superiores e subalternos
C) Trgos singulares "/ um titular% e colegiais "so a regra art3 8I6 a 4G6 CPA%
I) Trgos centrais e locais "/ compet1ncia numa determinada circunscrio
territorial%
Q) Trgos prim"rios "/ compet1ncia pr&pria para decidir certas mat<rias definidas
por lei%, secund"rios "/ compet1ncia no #mbito da delegao de poderes% e vic"rios
"/ apenas podem eBercer compet1ncias em regime de substituio eB/ art3 I86
CPA%
') Trgos activos "/ com poderes para decidir e eBecutar ac+es%, consultivos "/
C>
funo de informar, atrav<s de pareceres, o &rgo activo a fim de tomar a deciso% e
de controle
*) Trgos eleitos e no eleitos
P) Trgos permanentes e provisrios
As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins, isto $, atribui/es
"/ interesses p,blicos @ue a lei incumbe uma determinada pessoa colectiva p,blica
de prosseguir% Para ser poss%vel a prossecuo das atribui/es, $ preciso &ue a
pessoa colectiva pblica este+a dotada de rgos, &ue so centros de imputao de
poderes funcionais, &ue $ o mesmo &ue dizer compet1ncias "/ con2unto de poderes
funcionais @ue a lei confere a um &rgo para @ue ele possa prosseguir as atribui+es
da pessoa colectiva a @ue pertence%
Oigora o princ%pio da legalidade, por&ue $ a lei &ue atribui e extingue atribui/es e
compet1ncias A, portanto, a lei &ue define e &ualifica os interesses pblicos e no a
administrao
6 mbito das atribui/es $ muito vari"vel, tendo a sua amplitude m"xima no ,stado
Huanto . administrao autnoma, o legislador fala em interesses regionais, ao
passo &ue para a administrao local fala em interesses prprios das popula/es
,m ambos os casos, tratam-se de conceitos indeterminados
Oigora o princ%pio da especialidade, por&ue no $ razo"vel &ue o rgo exercite a
sua compet1ncia para prosseguir atribui/es em mat$rias &ue so al3eias . pessoa
colectiva pblica em &ue est" inserido Para prosseguir as atribui/es da pessoa
colectiva pblica em &ue se insere, pratica todos os actos necess"rios e
convenientes
6s rgos, &uando actuam, sofrem uma dupla limitao0
a) s podem usufruir das suas prprias compet1ncias2
b) &uando agem, no podem usar as suas compet1ncias para prosseguir atribui/es
al3eias . sua pessoa colectiva pblica
Assim, as compet1ncias e atribui/es limitam-se mutuamente
,stado
,m virtude da organizao 3orizontal do Foverno por minist$rios, as atribui/es
esto repartidas Alguns minist$rios possuem atribui/es espec%ficas, sendo as
compet1ncias dentro dos minist$rios distribu%das pelos respectivos rgos
,m geral, os rgos exercitam compet1ncias diferentes, mas as atribui/es so as
mesmas (ex0 cmara e +unta, no caso dos munic%pios) #entro do ,stado, os rgos
(ministros) t1m as mesmas compet1ncias para atribui/es diferentes 6s minist$rios
funcionam como se fossem entidades administrativas distintas (0 pessoas colectivas
pblicas), por&ue o &ue varia no so as compet1ncias, mas as atribui/es
5ompet1ncia
A distino entre compet1ncia e atribuio $ importante para distinguir entre meios
"/ actos 2uridicamente materiais, @ue so postos em prtica pelos &rgos, com vista
L prossecuo dos fins% e fins
8e um rgo invade a compet1ncia de outro rgo a conse&u1ncia $ a nulidade por
falta de atribuio
Huanto . compet1ncia, vigora o princ%pio da legalidade (0 $ a lei &ue define e retira
as compet1ncias de um determinado rgo) art3 496 CPA
CC
A compet1ncia no se presume, tem &ue estar definida na lei ou num regulamento
A imodific"vel (0 no pode ser alterada por um rgo da administrao), inalien"vel e
irrenunci"vel (0 um rgo no pode alterar o contedo da compet1ncia ou distribui-lo
por outros rgos, a no ser no caso da delegao de poderes ou figuras afins)
A conse&u1ncia +ur%dica da renncia . titularidade de compet1ncia por um rgo $ a
nulidade do acto, nos termos do n64, art3 496 CPA
#istribuio de compet1ncias0
7) ,m funo da mat$ria
>) ,m funo do territrio
C) ,m funo do tempo
7) 6 legislador entende &ue certo interesse pblico ou con+unto de interesses
pblicos deve ser confiado a determinado rgo, por&ue $ excepcionalmente
vocacionado para a sua prossecuo
>) A compet1ncia $ exercida numa determinado circunscrio territorial
Kuncionamento dos rgos colegiais
6s rgos colegiais para se reunirem precisam de dois pressupostos fundamentais0
a) marcao "/ acto em @ue se fiBa o dia e a Aora da reunio%
b) convocatria "/ notificam?se os membros do &rgos da data e da Aora, assim
como da ordem de trabalAos%
4eunio0
= 6rdin"ria
= ,xtraordin"ria
,m princ%pio, s podem deliberar sobre as mat$rias &ue estiverem inclu%das na
ordem de trabal3os 6 art 7E? abre a possibilidade de deliberarem em reunio
ordin"ria sobre assuntos no agendados, se considerarem urgente ,m reunio
extraordin"ria, s se pode deliberar nos assuntos previamente agendados
!os termos do art >7?, se 3ouver inobservncia sobre a mat$ria das reuni/es,
estamos perante uma ilegalidade Ao abrigo do art 7CC?,o acto $ nulo
,m princ%pio, o crum de reunio"/ maioria do n,mero legal dos membros com
direito a voto% e o crum deliberativo coincidem, a no ser &ue a lei exi+a uma
fraco de votos superior . maioria &ualificada 8e o crum de reunio no for
verificado, convoca-se uma nova reunio, nunca antes de >I3
@$todos de apuramento da vontade do rgo0
Ootao "/ contagem das vontades individuais%
5onsenso "/ consentimento tcito em torno de uma deciso%
=" v"rias formas de apurar a vontade do rgo0
@aioria absoluta "regra%
@aioria relativa "coincide com a proposta mais votada%
@aioria &ualificada "para casos especiais%
Por unanimidade
Kormas de votao0
CI
!ominal "art3 4I6:8%
8ecreta
A votao nominal $ a regra2 neste caso, os membros do rgo do a con3ecer o
sentido voto Para &ue a votao se+a secreta, $ exig%vel &ue este+am em causa as
&ualidades ou comportamento de uma pessoa
=avendo empate na votao, atribuiu-se um peso especial ao voto do presidente
voto de &ualidade (gan3a a proposta &ue teve o consentimento do presidente)
Mamb$m pode 3aver voto de desempate, nos casos em &ue no est" previsto &ue o
presidente vote (ele vota, nesse caso, s para desempate)
#elegao de poderes
A delegao de poderes $ uma excepo ao princ%pio da irrenunciabilidade e
inabilianabilidade
Huanto . natureza +ur%dica da delegao de poderes, 3" tr1s teses0
7) Mransfer1ncia ou inalienao de compet1ncias
>) Autorizao
C) Mransfer1ncia do exerc%cio de compet1ncias
(ransfer1ncia ou inalienao de compet1ncias
Atrav$s do acto de delegao, a titularidade dos poderes do rgo delegante
transfere-se para a esfera do rgo delegado, ficando o primeiro desligado dela
Autori$ao
A lei de 3abilitao (&ue $ pressuposto da delegao de poderes) estipula uma
compet1ncia condicional do delegado, &ue est" apenas su+eita . pr$via autorizao
do rgo delegante (a compet1ncia prim"ria +" est" no rgo delegado,
necessitando apenas da autorizao) A uma autorizao meramente permissiva e
no constitutiva (por&ue os poderes +" esto na esfera do rgo)
!en3uma destas teses col3e, por&ue0
transfer1ncia0 a compet1ncia $ sempre do rgo delegante (no pode alienar a
responsabilidade, uma vez &ue mant$m uma s$rie de poderes, como o da
avocaoJ, revogao e emisso de directivas), assim ele no transfere a
compet1ncia, s o seu exerc%cio2
autori$ao0 em nome prprio, a compet1ncia no pertence ao delegando2 $
sempre do delegante
,stas teses violam o art >E? 5PA, &ue determina &ue as compet1ncias so
inalien"veis e irrenunci"veis, no podendo ser transmitidas atrav$s de mero acto
administrativo
J 4etirar uma compet1ncia da esfera do rgo avocando e coloc"-la sob sua
responsabilidade
(ransfer1ncia do eBerccio de compet1ncias
CQ
Acto praticado por um rgo de uma pessoa colectiva pblica atrav$s do &ual ele
permite &ue outro rgo, em princ%pio da mesma pessoa colectiva, prati&ue actos
&ue so da sua prpria compet1ncia (&ualificao especial +unto do delegado para
exercer, em nome prprio, uma compet1ncia al3eia) A compet1ncia origin"ria $
sempre do delegante
,sta $ a tese &ue se mant$m
Cegime 2urdico
Art CQ? e ss
A delegao de poderes depende da lei a prever lei de 3abilitao 8em a
autorizao legal para cada compet1ncia, a delegao corresponder" a uma
renncia de compet1ncia, sendo, nos termos do art >E?)> 5PA, nula !estes casos, o
acto &ue viesse a ser praticado ao abrigo da delegao sofreria do v%cio da
incompet1ncia
A delegao de poderes para se tornar operativa precisa de se concretizar num acto
de delegao de poderes ,ste $ uma mera faculdade, &ue deve ser usada pelo
titular da compet1ncia em causa
art3 >56:4 e >0 consagra-se uma norma de 3abilitao geral !estes casos, a lei
dispensa uma 3abilitao legal espec%fica 6 delegaste pode delegar no seu inferior
3ier"r&uico mas s no mbito da administrao ordin"ria corrente Administrao
ordin"ria $, todavia, um conceito indeterminado, pelo &ue o prof 5olao faz uma
interpretao restritiva, considerando &ue se trata de actos certificativos (&uase
meramente burocr"ticos)2 tudo o &ue ultrapasse a gesto corrente no deve caber
neste instituto
art3 >760 o delegaste pode autorizar o delegado a sub-delegar Para &ue se
materialize correctamente, a lei exige0
@anifestao expressa de vontade do delegante (+" no se exige a
autorizao legal2 basta &ue a lei no se opon3a)
A segunda sub-delegao acontece &uando o sub-delegado pode sub-delegar as
suas compet1ncias sub-delegadas Pressupostos0
A necess"rio &ue o delegante e o sub-delegante no ten3am vedado essa
possibilidade (tal como na primeira sub-delegao, no $ precisa autorizao do
delegante)
art3 >H60 contedo da delegao de poderes !o acto de delegao ou de sub-
delegao, deve o rgo delegante ou sub-delegante fazer uma enumerao
positiva dos poderes &ue os delegados ou sub-delegados podem praticar (veda a
possibilidade de uma reserva gen$rica de compet1ncias do rgo delegante)
,stes actos esto su+eitos a publicao no #4, sob pena de inefic"cia (consiste numa
garantia para os administrados) 6s actos praticados antes da publicao so
inv"lidos por v%cio de incompet1ncia (por&ue o acto &ue transmite o exerc%cio da
compet1ncia ainda no produziu efeitos)
art3 >G60 o rgo delegado, &uando pratica um acto, deve mencionar essa
&ualidade A importante do ponto de vista das garantias administrativas dos
particulares (fornece meios de reaco contra a pr"tica de um acto ilegal ofensivo da
esfera +ur%dica - art3 85G6:4 e 8H76 CPAJ)
C'
J A relao +ur%dico-administrativa estabelecida pela delegao de poderes no $
3ier"r&uica, da% &ue o recurso 3ier"r&uico se+a imprprio
Poderes do delegante ou sub?delegante
art3 >96 CPA
Podem emitir directivas ou instru/es vinculantes para o delegado, &ue fixam
o modo de exerc%cio dos poderes delegados ou sub-delegados (o rgo delegante
no se substitui ao rgo delegado no estabelecimento do contedo do acto, seno
a delegao deixaria de fazer sentido)
Podem avocar e revogar os actos praticados pelo rgo delegado
Podem revogar nos termos do art 7I>? 5PA
Avocar $ o poder de c3amar a si um determinado procedimento ou, estando +"
conclu%do, o seu acto de concluso
art3 IF6
Podem extinguir a delegao
- por revogao
- por caducidade resultante de se terem esgotado os efeitos ou &uando 3a+a
mudana dos titulares (a delegao $ um acto :intuitus personae;, por&ue
pressup/e uma relao de confiana entre o delegante e o delegado, facto &ue
condiciona a sua continuidade a&uando da alterao dos mesmos)
8ubstituio
Art3 I86 CPA
A substituio d"-se &uando um rgo &ue ten3a compet1ncia para praticar
determinados actos este+a impedido por aus1ncia, falta ou impedimento e sempre
&ue a compet1ncia em causa no possa deixar de ser exercitada
!a falta de designao pela lei, a regra supletiva $ a da substituio caber ao
inferior 3ier"r&uico imediato mais antigo (vice-presidente, vice-directores, etc) A lei
tamb$m pode permitir ao substituindo escol3er o seu substituto
5onflitos de atribui/es e de compet1ncias
Art3 I46 e I>6 CPA
6s conflitos acontecem fre&uentemente na vida administrativa
6s conflitos de compet1ncias t1m &ue ver com o exerc%cio de poderes funcionais 6s
conflitos de atribui/es t1m &ue ver com a prossecuo de um determinado
interesse pblico pelas pessoas colectivas pblicas
Pode acontecer &ue duas pessoas colectivas pblicas reivindi&uem para si a
exist1ncia de uma determinada atribuio0 conflito positivo Por sua vez, se ambas
entendem &ue essa atribuio no l3es pertence, 3" um conflito negativo 6 mesmo
acontece relativamente .s compet1ncias dos rgos
C*
6s conflitos de compet1ncias so sempre decididos por via administrativa Huem
tem compet1ncia para decidir um conflito de compet1ncia $ o rgo &ue tem
superviso pelos rgos em conflito (superior 3ier"r&uico)
6s conflitos de atribui/es t1m solu/es diversas, consoante a natureza das
entidades administrativas Podem ser resolvidas por0
- ministro
- primeiro-ministro (conflitos entre minist$rios)
- tribunais administrativos (conflitos entre munic%pios, um minist$rio e um munic%pio,
etc)
A resoluo pode resultar de duas formas0
Acordo dos rgos em conflito
#eciso do superior 3ier"r&uico
Pode ser promovida por0
- &ual&uer interessado, sendo lesado pelo conflito2
- rgos em conflito2
- rgo com compet1ncia para a resoluo
A deciso deve ser proferida no prazo de C( dias
Oamos estudar a distino entre as figuras0
*mpedimento
'scusa
Suspenso
Dmpedimento
6 impedimento no tem apenas a ver com as garantias inerentes . imparcialidade
da actividade administrativa, como tamb$m se relaciona com o princ%pio da
prossecuo do interesse pblico
Kalamos de impedimento &uando o titular de um rgo ou agente administrativo
est" inibido de intervir num procedimento administrativo por ter um interesse
pessoal na &uesto
,sta figura tem um car"cter concreto (ex0 concesso de um subs%dio re&uerido pelo
cRn+uge) #istingue-se da incompatibilidade, por&ue esta tem uma natureza gen$rica
e abstracta e refere-se . natureza inconcili"vel do exerc%cio simultneo de duas
fun/es ou actividades (ex0 dois estatutos profissionais)
As 3ipteses previstas no n?7 do art II? so uma rotulao taxativa (diferem da
figura da escusa e da suspenso, nas &uais se faz uma enumerao meramente
exemplificativa)
!os termos do art IQ?, o impedimento pode ser invocado pelo prprio agente ou por
um interessado 6 prof 5olao entende &ue no se configura um verdadeiro nus
+ur%dico, podendo o rgo competente para a deciso proceder .s dilig1ncias
necess"rias (averiguao por iniciativa prpria), ao abrigo do art Q'?
5ompete, nos termos do art IQ?)C, ao superior 3ier"r&uico constatar da exist1ncia
CP
dos pressupostos de facto definidos na lei natureza declarativa e vinculada !o
3" uma avaliao administrativa sobre o car"cter pessoal do titular do rgo ou
funcion"rio, ao contr"rio do &ue acontece na escusa e na suspenso
8e se tratar do titular de um rgo colegial, este decide na sua aus1ncia
,feitos da arguio do impedimento0
A sua simples invocao implica a suspenso da interveno do agente em causa
"art3 I76%
,feito +ur%dico0
Oerificado e declarado o impedimento, o impedido deve ser substitu%do "art3 IH6%
Modavia, os impedidos, nos termos do art II?, devero tomar todas as medidas
urgentes e necess"rias, &ue sero ratificadas pelo seu substituto
,scusa e suspenso
Art3 IG6:8
,scusa (ou dispensa) incidente referido no art IP?, &uando $ desencadeado pelo
prprio agente ou titular do rgo
8uspenso &uando o incidente $ suscitado por &ual&uer interessado no processo
Al$m de se declarar os pressupostos de factos (como no impedimento), o rgo
competente deve fazer-se uma avaliao concreta, atendendo ao car"cter do
funcion"rio, se esta deciso pode afectar a sua conduta imparcial A uma situao
mais dbia, por&ue se avalia se $ suscept%vel de in&uinar o car"cter irrepreens%vel do
funcion"rio
!os termos do art IE?)C, $ obrigatrio ouvir os interessados (diferena do art IQ?)C,
no caso do impedimento, em &ue a audio se realiza s &uando $ considerada
necess"ria)
6 regime $ id1ntico ao do impedimento, &uanto aos presidentes de rgos colegiais
4elativamente . sano "art3 586%, os actos &ue estiverem impedidos so anul"veis
A lei $ omissa &uanto a &uem este+a numa situao suscept%vel de gerar um pedido
de escusa ou de suspenso
Poderes administrativos& interesses 'blicos e funo administrativa
Poderes administrativos
6 #ireito Administrativo recon3ece . Administrao certas prerrogativas e privil$gios
(poderes de autoridade), devido ao seu dever inalien"vel de prosseguir o interesse
pblico Por outro lado, a lei tamb$m estabelece certas restri/es face aos
particulares (componente garant%stica)
Por excel1ncia, os poderes de autoridade so0
* Poder regulamentar
CE
8ubstancia um poder administrativo muito relevante, por&ue atrav$s dele a
Administrao regula as rela/es entre entes pblicos e particulares e at$ as
rela/es intersub+ectivas entre particulares, determinando mesmo a sua esfera
+ur%dica (ex0 os P#@ definem os limites da determinao do direito de propriedade
- &ue $ um direito fundamental de natureza an"loga a #SF -, ao classificarem as
terras e definirem a sua utilizao)
* Poder de tomar decis/es unilateralmente "auto?tutela declarativa%
A Administrao diz &ual $ o direito do caso concreto para uma determinada
situao (sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais), podendo impR-
lo de uma forma coerciva Pode tomar decis/es unilaterais &ue se imp/em com
fora prpria na esfera +ur%dica dos particulares (difere do princ%pio da paridade
nas rela/es entre particulares)
* Privil$gio da execuo pr$via "auto?tutela eBecutiva%
A o poder de executar, com autoridade prpria e se necess"rio de uma forma
coeciva, as suas decis/es "art3 8I96:4 CPA%
* Poder sancionatrio
,stabelecimento de san/es por incumprimento ou violao de uma lei ou de
obrigao decorrente de um contrato As san/es podem ir desde o pagamento de
uma coima, at$ . perda de isen/es fiscais ou . limitao do exerc%cio de uma
profisso
* Poder de expropriao
,xpropriao ou re&uisio de bens por utilidade pblica A Administrao pode,
tendo em vista o interesse pblico, apropriar-se de bens dos particulares
Pressupostos0
- definio de uma causa de utilidade pblica2
- tem &ue 3aver uma tentativa pr$via de negociao2
- princ%pio da proporcionalidade (limitao do exerc%cio do poder administrativo)2
- direito a uma +usta e contempornea indemnizao (preo an"logo ao do bem no
mercado normativamente entendido)
8ubprocedimentos0
A Administrao tem &ue emitir um acto declarativo de vontade pblica Para
o impugnar, o particular tem &ue se dirigir aos tribunais administrativos 8e no
estiver de acordo com o montante da indemnizao, 3" recurso para tribunais
arbitrais tribunais de primeira instncia tribunais de comarca (+" $ o terceiro
grau de +urisdio, se o tribunal arbitral contar como primeira instncia, portanto o
caso no sobe ao 8ML) Assim, &uanto . +usta indemnizao, os rgos
competentes +" so os tribunais comuns =" uma dualidade de +urisdi/es2
6 contrato administrativo "art3 8GF6 CPA% no se d" nos mesmos termos &ue
os contratos privados (&ue so epicentros da relao +ur%dica parit"ria)0
- a Administrao pode modificar unilateralmente o
contedo das presta/es, desde &ue respeite o ob+ecto2
- a Administrao pode rescindir os contratos por utilidade
pblica
Aos poderes contrap/em-se as restri/es
(imites ao 'oder administrativo
6 primeiro limite $ o recon3ecimento constitucional dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidados "art3 4776:8 CCP%3
6 legislador substituiu a expresso :interesses leg%timos; por :interesses legalmente
I(
protegidos; Huer nos direitos sub+ectivos, &uer nos interesses legalmente
protegidos, se recon3ece um interesse privado protegido normativamente, mas o
primeiro $ imediatamente tutelado (se for lesado, o particular pode dirigir-se a um
tribunal &ue emana uma sentena, por&ue o direito sub+ectivo corresponde a uma
aco administrativa vinculada) 6 interesse legalmente protegido $ tutelado de
uma forma indirecta, em conexo com o interesse pblico, por isso a sua proteco
$ enfra&uecida
#ireitos simples ou de facto
Podem conferir legitimidade processual, se &ualificados, mas praticamente no t1m
tutela Kazem parte de uma actuao administrativa discricion"ria t$cnica, o &ue $
paradoxal
Kruto da influ1ncia do direito comunit"rio, alguns autores &uerem fazer e&uivaler
direitos sub+ectivos e interesses legalmente protegidos, distinguindo-os dos direitos
simples ou de facto (ex0 art 7I(? 5PA0 a Administrao fica inibida de revogar um
acto &ue se+a constitutivo de direitos sub+ectivos ou de interesses legalmente
protegidos) 6s direitos sub+ectivos e os interesses legalmente protegidos so a
esfera de actuao da administrao tutelada (existe previamente a sua actuao,
resultante da lei) 6 s interesses leg%timos esto no mbito da Administrao
discricion"ria (uma vez &ue s aparece numa fase posterior a actuao da
Administrao)
,xistem direitos de natureza procedimental (re&uisitos e garantias &ue restringem o
exerc%cio da actividade administrativa), mas estes so substantivos
6 segundo limite so os princ%pios do interesse pblico
@esmo &uando a Administrao actua utilizando poderes discricion"rios, est"
sempre vinculada0
- ao fim (o interesse pblico prim"rio $ estabelecido pela lei)2
- . compet1ncia
6 interesse pblico funciona, assim, como fundamento e limite externo da actividade
administrativa
6s princ%pios &ue regem a actividade administrativa so limita/es impostas .
actividade administrativa, principalmente &uando executa fun/es discricion"rias
=" uma submisso da Administrao . lei, uma vez &ue a sua actividade est" su+eita
a normas (0 preceito imediatamente dispositivo, &ue cont$m uma estatuiro ou
3iptese, &ue pode ser de diferente natureza, isto $, proibitiva, imperativa, etc) e a
princ%pios ordenadores do #ireito Administrativo (ex0 o princ%pio da proporcionalidade
previsto no art >*>?)> 54P) A violao da submisso . lei $ um v%cio &ue torna o
acto anul"vel
!o se deve confundir os princ%pios &ue regem a actividade administrativa com os
princ%pios relativos . organizao administrativa (princ%pio da desconcentrao, da
descentralizao e da subsariedade)
Princ%pios0
* Kundamentais (0 tem acento na 5onstituio)
* 6rdin"rios
,stratificao de princ%pios0
I7
Princ%pios de 7? grau
Princ%pios de >? grau
,x0 o princ%pio da legalidade $ uma manifestao do princ%pio do ,stado de #ireito,
no entanto, do ponto de vista do #ireito Administrativo, $ um princ%pio de 7? grau
Princpio da legalidade
!um sentido elementar, entendeu-se &ue o princ%pio da legalidade $ a
Administrao actuar mediante a lei e no . sua margem ,ra uma forma do poder
legislativo limitar o poder executivo !o ,stado de #ireito Siberal, 3avia a ideia de
&ue os poderes pblicos contavam com uma certa imunidade pol%tica, por isso foi
com o intuito da salvaguarda dos cidados, das suas posi/es +ur%dicas favor"veis ou
direitos, &ue foi criado o princ%pio da legalidade (por&ue a Administrao Pblica est"
vinculada ao interesse pblico) Kuncionava fundamentalmente como princ%pio
limite =o+e deve falar-se em princ%pio da +urisdicidade, por&ue a Administrao est"
vinculada no . lei em sentido estrito, mas a um bloco normativo geral (direito
internacional, direito comunit"rio, lei constitucional, norma ordin"ria e regulamento,
assim como aos princ%pios) 6 entendimento actual no $, portanto, igual ao do s$c
NDN
!o s$c NDN, subdividia-se o princ%pio da legalidade em0
4eserva de lei
Primado da lei
!a reserva de lei cabiam as liberdades das pessoas e o direito de propriedade (a
expropriao era legal e no administrativa)
Huanto ao primado da lei, entendia-se &ue, desde &ue no 3ouvesse lei proibitiva, a
Administrao podia agir livremente ,ra o conceito &ue se tem 3o+e em dia para os
particulares 4elativamente . Administrao, actualmente s pode fazer o &ue a lei
ordene e consinta 5onsidera-se um novo sub-princ%pio0 o princ%pio da preced1ncia
da lei (0 a actuao administrativa deve estar precedida de uma norma +ur%dica) A a
lei &ue 3abilita a actividade administrativa, &ue consente a sua liberdade de
actuao ,ntretanto, densificou-se a reserva de lei, assim como o primado da lei 6
camin3o tem sido, desde ento, vincular crescentemente a actividade
administrativa
A fundamental densificar paralelamente o controlo +udicial, &ue no pode ser
meramente de legalidade
Princ%pio da presuno da legalidade do acto0
#urante muito tempo entendia-se &ue o princ%pio da legalidade tin3a uma
componente negativa (respeitar as normas) e uma positiva (presuno da legalidade
dos actos), devido . funo de prossecuo do interesse pblico
Dsto dificultava ao +uiz o decretamento da provid1ncia cautelar, por&ue pressupun3a
&ue o nus da prova reca%a sobre o recorrente =o+e vigora o princ%pio da repartio
do nus da prova (+" &ue a Administrao tem mais dados do &ue o particular)
8e o princ%pio da legalidade funcionava como limite da actividade administrativa no
s$c NDN, 3o+e funciona tamb$m como fundamento, devido ao princ%pio da
preced1ncia da lei
4elativamente . Administrao prestacional, tamb$m vigora o princ%pio da
I>
legalidade, por&ue0
- os interesses pblicos so predeterminados legalmente2
- os encargos da prestao do servio recaem sobre a comunidade (no deve ser a
Administrao a decidir)
6 estado de necessidade $ uma excepo ao princ%pio da legalidade ou apenas uma
contracoU
Princpio da proporcionalidade
6 princ%pio da proporcionalidade tem tr1s dimens/es0
!ecessidade
Ade&uao
Proporcionalidade em sentido estrito
A actuao da Administrao tem &ue ser necess"ria e apta . resoluo da&uela
necessidade, assim como proporcional . gravidade da situao (deve 3aver uma
ponderao de vantagens e desvantagens)
Princpio da igualdade "art38>6 CCP%
A Administrao no pode impor sacrif%cios ou atribuir vantagens com base em
crit$rios il%citos (os crit$rios so, exemplificativamente, enumerados no artigo) ,ste
princ%pio coloca-se . Administrao em termos semel3antes ao #ireito
5onstitucional 4elaciona-se com :tratar igual o &ue $ igual e diferente o &ue $
diferente;, isto $, a aplicao de um crit$rio coerente .s v"rias situa/es da vida
Princpio da boa f< "art3 8IF6 CPA%
,ste princ%pio deve ser associado ao princ%pio da confiana
8e um acto $ v"lido, o 5PA impede a Administrao de revog"-lo ($ excessivo)
Princpio da 2ustia
,ste $ o crit$rio a &ue se recorre &uando fal3am todos os outros !um sistema
codificado, $ mais dif%cil !o sistema anglo-saxnico, 3" flexibilidade, por&ue se
aplica uma deciso teolgica (a mel3or soluo para o caso concreto &ue o sistema
teria)
Princpio da imparcialidade
IC
Direito Administrativo
46 Semestre
Princ)'ios estruturantes "@ue regem a actividade administrativa%/
Princ%pio da legalidade
Princ%pio da reserva de lei
Princ%pio do primado da lei
Princ%pio da preced1ncia da lei
!o ,stado liberal, o poder discricion"rio era um poder origin"rio da Administrao (a
Administrao podia fazer tudo o &ue no fosse proibido pela lei)
=o+e a discricionariedade resulta de uma atribuio legal, devido . densificao do
princ%pio da legalidade ,fectivamente, o princ%pio do primado da lei reforou-se
devido . tend1ncia crescente de vincular a actividade administrativa Por outro lado,
cada vez 3" mais mat$rias abrangidas pela reserva de lei (ex0 art 7'I? e 7'Q? 54P)
A Administrao s pode praticar os actos &ue a lei indica
,ntretanto, aparece uma terceira dimenso do princ%pio da legalidade, o princ%pio da
preced1ncia da lei (0 tem &ue 3aver sempre uma 3abilitao legal para os actos
praticados pela Administrao) A legalidade $, ento, o fundamento da actuao da
Administrao A actividade administrativa est" condicionada, ainda, a outros
elementos racionalizadores, isto $, a lei em sentido formal no $ o seu nico
parmetro normativo, estando su+eita a um bloco normativo legal (a Administrao
est" su+eita no . lei, mas ao #ireito)
II
#iscricionariedade
#iscricionariedade poder @ue a lei confere L Administrao para escolAer a
melAor soluo para um caso concretoN o administrador pode escolAer uma entre
vrias solu+es legtimas, uma ve$ @ue o legislador no pode prever todas as
situa+es concretas possveis3
6 princ%pio da discricionariedade surge em obs$&uio . mel3or prossecuo do
interesse pblico, pela escol3a da deciso &ue menos afecte a esfera +ur%dica do
cidado
A Administrao, &uando exercita poderes discricion"rios, est" a exercitar um poder
leg%timo, mas 3" sempre elementos &ue so vinculados, por maior &ue se+a a
amplitude da discricionariedade0
o fim (o interesse pblico $ o fundamento e o limite de toda a actividade
administrativa, seno 3" desvio de poder !o se pode substituir o interesse pblico
normativamente pr$-determinado por um interesse pblico secund"rio - o &ue
resulta num acto anul"vel - ou mesmo por um interesse pessoal - acto nulo A
liberdade reside apenas no meio de prosseguir esse interesse pblico)2
a compet1ncia (o rgo tem &ue ser competente, nos termos da lei, para
praticar determinados actos)
@odalidades em &ue a actividade administrativa pode ser mais vinculada ou mais
discricion"ria0
= Huanto ao mbito "/ poder @ue a Administrao tem de praticar ou no
praticar um determinado acto%2
= Huanto ao &uid "/ poder @ue a lei confere L Administrao para definir o
conte,do do acto%N
= Huanto ao &uo modo "a Administrao pode graduar a escolAa numa escala
mais ou menos ampla, por eBemplo, atribuir um subsdio entre o valor B e Q%2
= Huanto ao &uando "o momento @ue a Administrao escolAe para tomar a
deciso%
8e a Administrao goza de discricionariedade &uanto ao contedo, &uando muito
ela pode estar vinculada ao exerc%cio de um acto (no caso de estar vinculada &uanto
ao mbito) 6 +uiz apenas pode conformar a soluo mediante os aspectos
vinculados 6 poder de controlo +urisdicional $ menor tanto nos pedidos
impugnatrios, como nos condenatrios L" no caso das decis/es vinculadas, pode
at$ substituir-se o acto praticado (sentenas de natureza substitutiva)
A amplitude da discricionariedade $ muito vari"vel !o 3" actos puramente
discricion"rios, nem vinculados #izemos &ue um acto $ discricion"rio &uando o
momento relevante $ a liberdade de deciso A liberdade de deciso a Administrao
goza prov$m da abertura da estatuio =o+e $ fortemente condicionada por0
- princ%pio da legalidade
- princ%pio do interesse pblico
- princ%pio da proteco dos direitos sub+ectivos e interesses legalmente protegidos
(defesa das posi/es +ur%dicas do particular)
A defesa das posi/es +ur%dicas do particular pode ser excessiva, se atendermos
ao facto do prprio princ%pio da legalidade ser bic$falo
IQ
#ireitos sub+ectivos posio 2urdica a @ue o ordenamento da proteco plena
"a lei concede uma tutela directa e intencional aos bens do particular%
Absolutos ou negativos (ex0 art >I? 54P - direito . vida)
4elativos ou de natureza obrigacional (exigem um
comportamento activo)
Dnteresse leg%timo ou legalmente protegido a lei protege o bem 2urdico do
particular de uma forma refleBa e indirecta3 ; particular v1 a sua proteco
satisfeita @uando ela coincide com o interesse p,blico3
,x0 no caso de um concurso pblico para a concesso de uma obra pblica, se a
Administrao ad+udicar a obra a uma empresa &ue no cumpre os re&uisitos
legais, &ual&uer das outras empresas tem o direito de exigir &ue a
Administrao a+a nos termos da lei (nen3uma tem o direito a &ue a
Administrao a escol3a como contratante, mas os lesados t1m o direito a uma
nova deciso)
!a opinio do Prof 5olao, interesse leg%timo distingue-se de interesse
legalmente protegido 6 primeiro $ uma posio +ur%dica &ue s surge depois da
actuao da Administrao (da pr"tica do acto), en&uanto &ue o segundo $ uma
posio &ue o direito previamente tutela A lei aproximou os interesses
legalmente protegidos dos direitos sub+ectivos (por exemplo, em mat$ria de
revogabilidade dos actos so mencionados em simultneo)
W actividade administrativa discricion"ria correspondem interesses leg%timos,
en&uanto &ue . actividade administrativa vinculada correspondem direitos
sub+ectivos e interesses legalmente protegidos
Ludicialmente, se os interesses leg%timos fossem iguais aos interesses
legalmente protegidos, o particular no podia agir com base na legalidade2
tin3a &ue existir sempre um bem +ur%dico Pelo contr"rio, o particular pode
reagir com base no facto da Administrao ter violado a lei
6 poder discricion"rio pode dividir-se em0
#iscricionariedade t$cnica "/ @uando a Administrao toma decis+es baseadas
em estudos t<cnicos%
#iscricionariedade imprpria ou +ustia administrativa
,stas concep/es no so ade&uadas, por&ue ambas conduziriam a uma s soluo
Dsto por&ue, &uando um acto $ t$cnico, no 3", normalmente, liberdade de deciso
(s uma soluo $ &ue $ tecnicamente correcta), o &ue torna esta definio
paradoxal2 e por&ue s pode 3aver uma soluo +usta
6s tribunais contraem-se muito no controlo +urisdicional deste tipo de actos
,ntendem-se &ue a Administrao goza neste mbito de uma certa liberdade,
por&ue pode 3aver boas e m"s decis/es &ue so todas elas legais A um princ%pio
imperfeito, pelo &ue ao +uiz apenas cabe controlar os elementos vinculados da
actividade administrativa 6 problema da discricionariedade $, assim, o controlo
+urisdicional
A racionalidade do poder discricion"rio assenta na ideia de, em alguns casos, o
legislador entender &ue se deve abster, confiando &ue a Administrao est"
I'
tecnicamente mais preparada para encontrar na&uela situao a mel3or soluo
poss%vel, +" &ue no $ vi"vel configurar na lei todas as situao imagin"rias e
3ipotiz"veis, nem a mel3or medida para cada uma delas A de realar &ue esta $
uma opo do legislador
Huando 3o+e se fala de poder discricion"rio, estamos muito longe do poder origin"rio
de &ue se falava no in%cio do ,stado de #ireito Siberal, por&ue o poder discricion"rio
3o+e s existe &uando e na medida em &ue a lei o confere . Administrao, ou se+a,
3o+e $ um princ%pio +ur%dico (nova concepo do principio da legalidade)
6 princ%pio da proporcionalidade funciona como um parmetro normativo
3eternimo . liberdade de deciso da actividade administrativa
A discricionariedade $ o inverso da vinculao Huanto mais discricionariedade tiver
a Administrao, maior liberdade de deciso l3e $ atribu%da 8e a Administrao
exercita uma compet1ncia vinculada, verificada a 3iptese legal, a deciso praticada
tem &ue coincidir com a estatuio legal !a actividade discricion"ria, deixa-se a
liberdade de optar dentro das solu/es poss%veis
Bm acto $ vinculado &uando o momento de vinculao $ preponderante e
discricion"rio se o momento da liberdade de deciso $ essencial
6s princ%pios do art >''?)> 54P regulam a actividade administrativa Aplicam-se .
vinculao e . discricionariedade, mas ad&uirem um relevo autnomo na actividade
administrativa discricion"ria, por&ue na vinculao t1m apenas a funo de limites
A Administrao pode auto-vincular-se ,mbora a lei permita . Administrao decidir
casuisticamente, ela pode estabelecer normas gerais, onde se cont1m crit$rios &ue
vo orientar a sua actuao A Administrao fica obrigada a cumprir a&uilo a &ue se
auto-vinculou, sob pena de praticar actos feridos do v%cio de invalidade ,sta $ uma
forma de racionalizar o exerc%cio de poderes discricion"rios
!o entender do Prof 5olao Antunes, no 3" raz/es pertinentes para &ue a
Administrao se vincule Por outro lado, no 3" argumentos dogm"ticos &ue
+ustifi&uem o impedimento da Administrao se auto-vincular 5ontudo, a auto-
vinculao nunca deve vedar completamente a liberdade de deciso da
Administrao, &ue est" mais apta a encontrar a mel3or medida para a prossecuo
do interesse pblico (nesse caso, p/e-se em causa a legalidade)
5omo $ &ue se distinguem as normas atributivas do poder discricion"rio das
vinculadasU
=" formas espec%ficas &ue o legislador utiliza &uando concede liberdade de deciso .
Administrao
Conceitos 2urdicos indeterminados
Kre&uentemente, a lei utiliza conceitos +ur%dicos indeterminados ao regular a
actividade administrativa 6 seu contedo no $ de antemo determinado, &uer
&uanto ao sentido, &uero &uanto ao alcance ,sta margem de impreciso s
pode ser vencida pelo int$rprete
6s conceitos +ur%dicos indeterminados aproximam-se da actividade discricion"ria
por terem um contedo &ue deixa uma certa impreciso conceptual (&uanto ao
I*
sentido e ao alcance do conceito), &ue s pode ser vencida por via
3ermen1utica
8er" &ue o legislador, ao utilizar fre&uentemente conceitos +ur%dicos
indeterminados, pretende atribuir poderes discricion"rios (&ue so sempre
pautados pelos princ%pios da legalidade, boa f$, igualdade, proporcionalidade,
+ustia e imparcialidade - art3 47736:4 54P) . Administrao ou procura &ue ela
desedifi&ue a interpretao desses conceitos, sendo mais uma forma vinculadaU
Dmporta perceber se a ltima palavra $ da Administrao ou do +uiz
6s princ%pios do art >''?)> 54P funcionam como crit$rios de interpretao na
actividade administrativa vinculada e como parmetros na actividade
discricion"ria
A &uesto deve pRr-se em termos de conceitos relativamente indeterminados,
uma vez &ue os conceitos nunca so absolutamente determin"veis, nem
indetermin"veis =" conceitos profundamente el"sticos (ex0 +usto receio de ser
perseguido) e outros com um grau de indeterminao menos notrio (ex0 +urista
de recon3ecido m$rito) 6 &ue est" em causa so os conceitos &ue no so
puramente vagos, mas &ue o seu sentido tamb$m no $ ob+ectivamente
indetermin"vel, por isso exclu%mos os conceitos classificatrios (ex0 capacidade
para o trabal3o), &ue podem ser determinados com recurso a con3ecimentos -
m$dicos, no exemplo dado - ob+ectivos
Huando o legislador utiliza um conceito muito vago, trata-se de uma delegao
de poderes discricion"ria
#eve excluir-se dos conceitos relativamente indeterminados os conceitos
classificatrios, &ue so excessivamente determinados
!a doutrina alem, sobretudo, 3" v"rias respostas para estes conceitos0
- so uma forma de distribuio de discricionariedade administrativa2
- (ese do controlo total so suscept%veis de controlo +urisdicional total (trata-se
apenas de uma &uesto de interpretao da lei2 o +uiz +ulga se o agente
administrativo individualizou correctamente o interesse pblico prim"rio)2
- (eoria da folga ou da margem de livre apreciao (tese interm$dia de Gac3of)
os conceitos +ur%dicos indeterminados t1m duas aur%culas, uma suscept%vel de
determinao e outra insuscept%vel (ou se+a, os conceitos no t1m uma
densidade conceptual 3omog$nea, mas uma natureza mista), sendo necess"rio
&ue o int$rprete fixe os limites externos negativos dos conceitos +ur%dicos
indeterminados (determinao do &ue no cabe no conceito) A Administrao
goza de liberdade de apreciao, s surgindo o controlo dos tribunais se a
Administrao ultrapassar esses limites externos fixados pela via interpretativa
- teoria da defensabilidade de Ble os conceitos +ur%dicos indeterminados so
apenas de natureza interpretativa2 a 3aver alguma margem de deciso, deve-se
. subsuno do facto administrativo . 3iptese legal, segundo os cnones
3ermen1uticos
,ntre ns, t1m vigorado duas teses0
- Mese tradicional "Oueir&%0 segue a doutrina +ur%dica alem no ps-guerra,
IP
entendendo &ue os conceitos +ur%dicos indeterminados so vinculados .
interpretao2
- A outra tese entende &ue os conceitos +ur%dicos indeterminados so uma forma
de conceder poder +ur%dico discricion"rio
,xemplos de conceitos muito vagos0 bem comum, conveni1ncia de servios
,xemplos de conceitos menos vagos0 medida @ue afecte a est<tica da
populao, filme de @ualidade, sobrecarga das infra?estruturas3
6s conceitos menos vagos so os verdadeiros conceitos +ur%dicos
indeterminados, por&ue t1m uma aur$ola suscept%vel de determinao Podem
ter uma natureza de discricionariedade t$cnica, pelo &ue a nossa +urisdio tem-
se inibido de os controlar, salvo nos casos limite
8egundo o Prof 5olao, a mel3or tese $ a tese 3%brida de Gac3of 6 elemento
teolgico de toda a actividade administrativa $ o interesse pblico e s a esta
luz se percebe a utilizao dos conceitos +ur%dicos indeterminados Atrav$s deles
o legislador atribui uma certa densificao . Administrao, mas tamb$m
recon3ece uma margem suscept%vel de controlo +urisdicional muito limitado A
liberdade de apreciao reside no facto da Administrao poder determinar o
&ue cabe e o &ue no cabe no mbito da lei
,x0 a &ualificao como urgente de uma expropriao $ uma actividade
vinculada, por&ue a urg1ncia faz parte do ncleo essencial e, portanto, $ uma
condio da&uele interesse pblico, mas a individualizao desse mesmo
interesse pblico fundamental s se consegue atrav$s da via interpretativa
A discricionariedade no est" na previso, mas na estatuio, isto $, na escol3a
no meio de concretizar o interesse pblico
Princ%pio da proporcionalidade "em sentido amplo ou proibio do
eBcesso%
6 princ%pio da proporcionalidade tem essencialmente serventia &uando a
Administrao tem uma actuao discricion"ria, en&uanto determina crit$rios para a
escol3a da mel3or deciso poss%vel
#imens/es do princ%pio da proporcionalidade0
* Princ%pio da necessidade
* Princ%pio da actuao
* Princ%pio da proporcionalidade em sentido estrito
6 princ%pio da necessidade estabelece a relao com o interesse pblico, ou se+a,
uma medida $ necess"ria &uando se+a a mais eficaz para prosseguir o interesse
pblico

6 princ%pio da actuao centra-se na relao entre meio e fim, sendo &ue a medida
da Administrao $ ade&uada se 3ouver uma conformidade entre o meio utilizado e
o fim0
- ade&uao +ur%dica0 o fim tem &ue ser leg%timo e o meio +uridicamente v"lido (ex0
no $ permitido expropriar os poos particulares como forma de lutar contra a
escassez de "gua na barragem)2
IE
- ade&uao factual
6 princ%pio da proporcionalidade em sentido estrito tem &ue ser iluminado
constitucionalmente
Princ%pio da boa administrao
Lustia administrativa X contencioso administrativo
Huando dizemos &ue 3" um controlo de legalidade, referimo-nos exclusivamente .
actuao +urisprudencial As impugna/es administrativas podem ser de legalidade e
de m$rito "art3 85936 CPA%
8er" &ue no $ poss%vel dar uma densidade +ur%dica ao princ%pio da boa
administrao sem &ue o +uiz entre no campo do m$ritoU
6 princ%pio da boa administrao refere-se ao contedo da actuao administrativa e
no . legalidade, por&ue pode 3aver m"s decis/es administrativas &ue ainda assim
so legais
* 'rocedimento administrativo
,m Portugal, 3" um cdigo do procedimento administrativo &ue foi aprovado por
decreto-lei e sofreu altera/es atrav$s do #S ')E', de C7 de Laneiro
A importncia do procedimento administrativo decorre de no ser poss%vel .
Administrao praticar um acto, elaborar um regulamento ou celebrar um contrato
sem ser precedido por este 6 procedimento $, portanto, a actividade administrativa
regulada +uridicamente
7 5onstitui uma garantia para a Administrao e para os particulares, +" &ue
o procedimento est" su+eito a princ%pios constitucionais (proporcionalidade,
imparcialidade, etc), o &ue assegura a tomada de decis/es legalmente
+ustas
> A actividade administrativa, &ue antes era autorit"ria, toma um tnus mais
transparente e consensual A vinculao legal limita a discricionariedade
C) 6 procedimento torna a aco desenvolvida pela Administrao mais
eficiente
6 procedimento administrativo $ uma categoria central do #ireito Administrativo
(no $ apenas o modo de produo de actos administrativos - &ue so a forma t%pica
da actividade administrativa -, mas tamb$m dos regulamentos e contratos)
6 procedimento $ desde logo relevante no plano +ur%dico-constitucional "art3 47H36:5
CCP% ,ste preceito constitucional consagra uma imposio legiferante dirigida ao
legislador ordin"rio, definindo alguns fins do procedimento, tais como a
racionalizao e a efici1ncia Assenta na ideia de &ue o procedimento $ uma funo
do prprio ,stado de #ireito e do princ%pio democr"tico, por&ue consagra princ%pios
&ue so comuns ao #ireito Administrativo e aos outros poderes pblicos (ex0
princ%pio do contraditrio)
Q(
6 procedimento $ importante ao n%vel da ci1ncia do #ireito Administrativo, por&ue,
se o #ireito Administrativo tradicional assentava na figura do acto administrativo,
en&uanto prerrogativa de autoridade, o procedimento vem desmistificar o acto,
relativizando-o e dando relevncia . relao +ur%dico-administrativa (ideia de maior
paridade e simetria na relao com os cidados)
At$ a&ui, o cidado confrontava-se sempre com o momento patolgico da actividade
administrativa - o acto final (era o nico meio de acesso do particular aos
tribunais)A +urisprud1ncia c3amou a ateno para esta rigidez da doutrina Alguns
actos procedimentais gozam de alguma autonomia (relativamente ao acto final),
podendo ser impugnados autonomamente, desde &ue se+am lesivos da esfera
+ur%dica do particular e ten3am efic"cia externa
Procedimento e processo
8o figuras distintas, ainda &ue complementares "art3 GI36 CP(A% A Administrao $
obrigada ao tribunal o procedimento administrativo2 caso recuse, do-se como
comprovados os factos A relao de complementaridade $, contudo, de perfeita
autonomia
6 e&u%voco entre os dois institutos foi introduzido em Portugal pela ,scola de Sisboa,
&ue c3amava ao procedimento :processo administrativo gracioso; 6 procedimento
era visto, ento, como uma primeira fase do processo administrativo (contencioso),
ou se+a, funcionava como pressuposto processual (pensava-se &ue tin3a natureza
pr$-processual) A funo administrativa do procedimento (disciplinar a
Administrao em aco, de forma a &ue esta ven3a a tomar solu/es +ustas e
eficientes) $, todavia, completamente distinta da funo +urisdicional do processo
(visa resolver uma controv$rsia entre fontes)
As suas finalidades so diferentes0
Procedimento visa regular a actividade administrativa, tendente . mel3or
prossecuo do interesse pblico2
Processo resolve uma controv$rsia entre a Administrao e os cidados ou
entre v"rias entidades administrativas (em caso de lit%gio)
8obretudo . luz do 5digo do Procedimento Administrativo austr%aco (7E>Q), 3avia
&uem entendesse &ue um procedimento muito r%gido se substitu%a ao processo
+urisdicional 6 procedimento tem, de facto, uma vertente garant%stica (est" su+eito a
um prazo, o particular participa) 5om o recurso aos conceitos indeterminados e .
discricionariedade administrativa, $ recon3ecida . Administrao uma reserva &ue
no $ su+eita ao controlo pleno dos tribunais administrativos (limitam o processo aos
aspectos da legalidade)
6 prof 5olao Antunes sustenta uma viso de +ustia administrativa restrita, pois
afinal o &ue se utiliza so garantias +ur%dicas
5omplementariedades0
A legitimidade procedimental e processual coincidem2
6 ob+ecto do processo administrativo no pode deixar de ser a actuao da
Administrao (acto, regulamento ou contrato) e as posi/es +ur%dicas dos
particulares, &ue v1m do prprio procedimento "art3 836:4 CPA%2
A prova procedimental $ pr$-constitu%daU 6 +uiz, de acordo com o princ%pio da
livre apreciao da prova, no pode ficar sbdito da prova apresentada pela
Q7
Administrao
6 procedimento $ uma imposio legiferante por parte do legislador constituinte
"art3 47H36:5 CCP%, &ue se deve . convico de &ue a regulao da actividade
administrativa $ um re&uisito da prpria funo do ,stado de #ireito (participao
dos interessados) 6 ,stado de #ireito exige &ue a actividade administrativa este+a
su+eita a um processo previamente estipulado por lei
A vantagem do procedimento $ &ue o legislador exige &ue a Administrao prati&ue
alguns actos na medida em &ue considera &ue a sua pr"tica em determinado
momento $ relevante para o interesse pblico, sem se desligar da proteco da
tutela dos direitos dos particulares 6 procedimento $ um instrumento de criao do
#ireito Administrativo e um meio idneo para &ue a Administrao tome decis/es
materialmente +ustas
A actuao da Administrao assentava muito na centralidade do acto
administrativo, especialmente no acto final, desvalorizando todos os actos do inter-
processual 5laro &ue todos os actos devem a sua lgica . unidade do fim, mas decai
a centralidade do acto A procedimentalizao da actividade administrativa veio
introduzir autonomia a certos actos preparatrios, desde &ue ten3am efic"cia
externa e lesem a esfera dos direitos dos cidados Anteriormente, o particular s
dialogava contenciosamente (em sede +urisdicional) com a Administrao, isto $,
&uando +" 3avia ocorrido uma patologia
6 procedimento veio por a nu a autonomia de actos, &ue devem ser autonomamente
impugn"veis, fazendo decair a ideia das impugna/es administrativas necess"rias e
do acto final executrio 6 &ue passa para actor principal $ o conceito da relao
+ur%dica, o &ue $ uma noo sub+ectivistica e garant%stica da posio +ur%dica dos
particulares
Principais teses sobre a figura central do #ireito Administrativo, o procedimento
administrativo0
7 .erRl
6 procedimento $ uma categoria geral As actividades dos poderes pblicos esto
su+eitas a um procedimento 6 procedimento +udicial e administrativo so
manifesta/es especiais desse car"cter geral 6 #ireito regula a sua prpria criao
6 ordenamento +ur%dico desenvolve-se da norma superior para a inferior 6
procedimento $ a Administrao em aco, &ue tem &ue ser regulada pela lei ="
uma relao entre meio e fim 6 modo de produo da actuao administrativa $ por
aplicao de normas superiores, &ue so 3eterodeterminadoras, &ue se define o
modo de agir e o resultado final
,sta construo teve o m$rito de, ao impor a ideia de &ue todo o agir dos poderes
pblicos deve estar su+eita a um procedimento previamente regulado, tirar
discricionariedade na elaborao dos actos e outros elementos da actividade
administrativa
> (ese formal do procedimento "art3 836 CPA%
6 procedimento $ uma sucesso de fases, de momentos, de trmites, ordenados
sistem"tica e temporalmente
Podem, no entanto, existir actos &ue gozam de alguma autonomia +ur%dica, podendo
Q>
ser impugnados
,ste $ um elemento racionalizador da actividade administrativa, +" &ue o legislador
diz . Administrao as fases oportunas e convenientes para aplicar determinados
actos, por forma a permitir a mel3or deciso para o interesse pblico e &ue se+a
materialmente +usta para o particular
C 'scola vene$iana "Bevenutti%
A ,scola veneziana via o procedimento como uma forma da funo administrativa
A uma concepo funcionalista do procedimento administrativo, pois articula a
funo com o procedimento A funo administrativa $ o momento da relao do
poder e o procedimento $ a passagem para esse poder 6 exerc%cio do poder opera-
se atrav$s do procedimento administrativo
I Salter ScAmidt
8c3midt v1 o procedimento como direito dirigente 8alienta &ue alguns dos preceitos
propostos pelo legislador, nomeadamente os mais importantes, constituem normas
&ue dirigem de uma forma vinculada o respons"vel pelo procedimento 6
procedimento $, assim, uma premissa orientadora da deciso 8c3midt d" uma certa
relevncia aos v%cios formais &ue podem ocorrer no procedimento
5om esta nova construo de um modelo garant%stico, deca%ram certos v%cios
formais e procedimentais 8e um acto $ materialmente +usto para o particular, no
parece razo"vel anul"-lo por ter violado uma formalidade no essencial 5ertos
v%cios menores, &ue no ten3am &ual&uer interfer1ncia na bondade e +usteza da
deciso, t1m vindo a ser desvalorizados pela +urisprud1ncia
Q Concepo substancialista "Corsos )errar%
A concepo substancialista v1 o procedimento como uma entidade complexa e de
formao sucessiva, na &ual os actos instrumentais (so actos internos e
inimpugn"veis) ou interprocessuais no gozam de &ual&uer autonomia, sendo
apenas partes integrantes do acto final ou executrio 6 acto final, por sua vez,
resulta exclusivamente da colaborao de v"rias entidades pblicas, o &ue divorcia a
Administrao Pblica dos cidados ,ntendia-se, portanto, &ue o processo se
elaborava sobretudo na actuao de um rgo, mais propriamente entre v"rios
su+eitos dentro do mesmo rgo, ou de v"rios rgos dentro da mesma pessoa
colectiva pblica (desenrolava-se na YvereinbarungZ
,sta $ a teoria &ue est" na base das constru/es do professor @arcello 5aetano e do
professor Kreitas do Amaral

' (ese do professor Colao/ concepo substancial do procedimento
6 professor 5olao assume uma posio interm$dia, no $ nem formalista (a ideia
das unidades temporais, em &ue certos actos devem ser praticados em
determinadas etapas, dando autonomia +ur%dica a alguns actos instrumentais), nem
substancialista 6 procedimento administrativo $ um complexo de actos sub+ectiva,
funcional e materialmente diversificados
- 8ub+ectivamente, por&ue o procedimento no $ o produto apenas de um
rgo (permite uma esp$cie de cooperao ou coordenao dos interesses
pblicos secund"rios, &ue so personalizados nas atribui/es de outras
pessoas colectivas pblicas &ue so c3amadas ao procedimento)2
- Kuncionalmente, por&ue, durante o processo, podem ser tomados actos de
QC
diferente tipo (consultivos, de controlo, etc)2
- @aterialmente, por&ue o acto final normalmente $ um acto constitutivo (0
a&ueles &ue criam ou extinguem uma relao entre a Administrao e o
particular), mas tamb$m 3" actos meramente declarativos
6 procedimento tamb$m tem uma funo de proteco +ur%dica, +" &ue obriga a &ue
a deciso administrativa final no se divorcie dos actos materiais na esfera +ur%dico-
patrimonial do particular (proporcionalidade)
6 #ireito do procedimento administrativo $ direito constitucional concretizado,
por&ue a garantia procedimental est" relacionada os princ%pios constitucionalmente
consagrados (princ%pios da transpar1ncia administrativa, etc), &ue so essenciais
para a defesa das posi/es +ur%dicas dos particulares
6 procedimento permite uma proteco temporalmente ade&uada #esenvolve um
papel &uase de filtro, uma vez &ue permite &ue a Administrao tome decis/es
+ustas e impede a torrencialidade de impugna/es contenciosas Mem tamb$m uma
tutela preventiva, pois evita a consumao do facto Para al$m do &ue tem uma
funo consensual, +" &ue permite &ue a Administrao tome decis/es convencendo
voluntariamente os particulares da sua +usteza e no su+eit"-los autoritariamente .
mesma (procura-se uma relao de paridade)
6 procedimento permite evidenciar os pressupostos de facto e de direito &ue
tiveram na origem da deciso, o &ue se desdobra em condi/es mais favor"veis
para o particular ao n%vel do recurso da deciso
6 procedimento visa maximizar e optimizar as tarefas da Administrao, em prol da
efici1ncia Bma deciso eficiente $ a &ue atinge os resultados propostos com o
menor sacrif%cio poss%vel das posi/es +ur%dicas dos particulares (a Administrao
tamb$m pode ter uma actividade de natureza prestadora, ampliando a esfera
+ur%dica dos cidados)
6 procedimento tamb$m tem uma funo coordenadora na Administrao complexa,
descentralizada e at$ fragmentada de 3o+e em dia A, ainda, um factor de
+urisdicizao dos interesses pblicos secund"rios
5PA
A 5onstituio de 7E*', no seu texto origin"rio, +" previa uma lei de criao de um
cdigo de procedimento administrativo ,sta s veio a concretizar-se em 7EE7, pelo
&ue pudemos acusar o legislador ordin"rio de inconstitucionalidade por omisso
6 primeiro pro+ecto remonta a 7E'P, . >[ parte do cdigo administrativo do
Bltramar ,ste pro+ecto renasceu em 7EP()P> Kinalmente, foi constitu%da uma
comisso presidida pelo professor Kreitas do Amaral &ue resultou no 5PA, em 7EE7
6 cdigo foi elaborado tendo em vista um con+unto de procedimentos
administrativos especiais e adoptando um regime comum (&ue no $, contudo, nico
nem r%gido, uma vez &ue fixou apenas os momentos fundamentais, podendo estes
ser afastados &uando se entenda no serem necess"rios) Permite a tomada de
decis/es de uma forma ponderada e um escrut%nio mais severo em mat$ria de
controlo +urisdicional da actividade administrativa
QI
6 5PA no $ apenas um cdigo sobre o procedimento administrativo propriamente
dito, aproximando-se mesmo de um verdadeiro cdigo administrativo Dsto por&ue
no se limita a regular os actos t%picos da actividade administrativa, mas estabelece
tamb$m os princ%pios fundamentais da actividade administrativa, bem como as
partes do procedimento (rgos administrativos e interessados) e ainda define &ual
$ o regime geral substantivo do acto, do regulamento e do contrato
6 cdigo opta por uma noo ob+ectiva de actividade administrativa ,xemplo0
Assim, entidades &ue no so organicamente administrativas (ex0 Parlamento)
podem praticar actos administrativos, desde &ue o se+am materialmente (ex0
imposio de san/es disciplinares), ficando, por isso, su+eitos ao 5PA
Cegime 2urdico do procedimento "CPA%/
5oncepo
\mbito de aplicao "art3 436%
Mipo de procedimentos &uanto ao regime
Mipo de procedimentos &uanto ao ob+ecto
Art3 836
Mrespassa uma noo do #ireito Administrativo como um con+unto se&uencial de
actos e trmites conducentes . deciso final do procedimento
,sta repartio da actividade administrativa em v"rias fases temporais $ o grande
m$rito do 5PA, +" &ue obriga . abstraco, permitindo &ue a Administrao ven3a a
tomar a mel3or deciso para a realizao do interesse pblico
A Administrao $ completamente descentralizada, fragmentada e a sua aco
exige 3o+e a colaborao de v"rios agentes e rgos da mesma pessoa colectiva ou
mesmo de v"rias pessoas colectivas, da% a importncia do cdigo Dsto $ relevante
em termos funcionais e tamb$m $ uma forma de +uridificar os interesses pblicos
secund"rios na elaborao do procedimento
A Administrao +" no se pode divorciar dos cidados, da% a preguenncia da
participao no procedimento A participao pode ser0 prognstica ou constitutiva
"art3 G36 e 936 CPA% Bm dos momentos centrais da participao no procedimento $ a
audi1ncia dos interessados "art3 8FF36 e ss%
6 cdigo no prefigura uma forma nica de procedimento, apenas um regime regra
(define as fases essenciais) !o $ imposta uma regulao total do procedimento 6
art PE? $ o exemplo de uma formalidade &ue pode ser dispensada2 no entanto, se
3ouver lugar a ela, tem &ue ser cumprida nos termos da lei
=" um procedimento administrativo para cada uma das modalidades t%picas da
Administrao0 acto, regulamento e contrato administrativo 6 acto $ a forma mais
importante, sendo um pouco autorit"ria (unilateral) e respeitando o princ%pio da
auto-tutela integrativa e executiva
6 procedimento tamb$m pode ser aplicado .s rela/es inter-administrativas
Art3 436
6s actos &ue s so materialmente administrativos (mesmo no sendo formal nem
QQ
organicamente administrativos), estando su+eitos ao 5PA, tamb$m esto debaixo da
+urisdio administrativa Mamb$m se l3es aplicam os princ%pios &ue regem a
actuao da Administrao Pblica
6s princ%pios "art3 >36 a 8436% t1m diferente natureza0
Procedimental (fases e dilig1ncias)
8ubstancial (direitos e deveres dos particulares)
,xiste uma multiplicidade de procedimentos especiais, alguns densamente
regulados
6 subprocedimento administrativo muitas vezes $ deficit"rio, especialmente em
termos de garantia dos particulares, pelo &ue se deve aplicar subsidiariamente o
5PA
Classificao dos procedimentos/
Art3 5I36
= #e iniciativa pblica (oficiosamente)
= #e iniciativa privada (a re&uerimento dos interessados)
= #ecisrios (0 regulam a tomada de uma deciso, maxime, por exemplo, de um
acto administrativo)
= ,xecutivos
= #e 7? grau (permitem . Administrao praticar actos &ue regulam pela 7[
vez uma determinada situao da vida)
= #e >? grau (permitem a pr"tica de actos &ue incidem sobre actos
anteriormente praticados, como por exemplo, a revogao)
;b2ecto
!o 3" uma forma nica, dado &ue no se trata de um modelo r%gido
6 procedimento relativamente ao regulamento est" escassamente regulado2 o acto
$ o &ue est" mais densamente regulado, nomeadamente &uanto aos re&uisitos de
validade e de efic"cia do acto (para &ue possa produzir efeitos nas esferas +ur%dicas
dos su+eitos), sobretudo nos art3 HI36 e ss2 o contrato vem disciplinado nos arts3
8G836 a 8GI36
Princ%pios procedimentais
E Princpio da participao "art3 G36 CPA%
6 epicentro do princ%pio da participao est" na audio dos interessados
A participao no $ um mero ritual2 $ carregar para o procedimento todas as
posi/es +ur%dicas favor"veis do titular =" uma obrigao de ponderao desses
elementos
!a doutrina alem $ 3abitual distinguir-se entre v%cio do procedimento e v%cio do
resultado
Q'
E Princpio da deciso "art3 936 CPA%
6 princ%pio da deciso obriga a &ue o rgo administrativo se pronuncie sobre todos
os assuntos da sua compet1ncia &ue se+am apresentados pelos particulares
8e se entendesse &ue 3avia sempre um dever de deciso, corresponderia sempre .
abertura do processo e . audi1ncia dos interessados, o &ue era manifestamente
exagerado 6 &ue se espera $ &ue o rgo no fi&ue inerte, &ue se pronuncie
036 4
5onsagra uma excepo, desde &ue este+am cumpridos certos re&uisitos #ecai o
dever de decidir &uando estiver em causa0
- o mesmo pedido
- formulado pelo mesmo particular
- com o mesmo fundamento
!o caso dos pressupostos serem diferentes mas +" terem sido analisados num
processo anterior, o Prof 5olao entende &ue tamb$m cessa o dever de deciso da
Administrao
E Princpio da desburocrati$ao e da efici1ncia "art3 8F36 CPA%
6 princ%pio da desburocratizao visa a simplificao da actividade administrativa
8e entendermos &ue o princ%pio da legalidade deve ser considerado como princ%pio
da +urisdicidade, a Administrao deve tomar decis/es no s legais mas
materialmente +ustas
E Princpio da gratuitidade "art3 8836 CPA%
6 procedimento, em princ%pio, $ gratuito, embora 3a+a o pagamento de taxas e
emolumentos
E Princpio da celeridade
E Princpio do in@uisit&rio "art3 5736 CPA%
6 princ%pio do in&uisitrio refere-se . funo da procura da verdade material
(seleco dos factos determinantes para a+uizar da bondade da deciso final)
Procura tornar a deciso final mais transparente e esclarecida
#ever" 3aver um e&uil%brio do princ%pio da congru1ncia entre o pedido e a deciso, a
no ser &ue este+amos perante um caso de exerc%cio paralelo e simultneo de
compet1ncias oficiosas 5oisa diferente $ &uando esta norma admite &ue possa ser
decidida coisa mais ampla do &ue a pedida (art3 84836 CPA/ a Administrao pode
introduzir cl"usulas acessrias)
6 rgo deve afastar dilig1ncias incuas e dilatrias (este princ%pio aplica-se .
Administrao e aos particulares), &ue atrasam irremediavelmente o procedimento
Art3 5G360 estabelece um prazo legal para a deciso
Q*
,ste princ%pio deve ser medido com a urg1ncia &ue $ determinada de acordo com
factos do prprio interesse pblico
5onstruo sandoliana
Koi trazida para Portugal pelo Prof 4og$rio 8oares
,sta construo defende &ue cada momento temporal tem uma funo espec%fica
=" um encadeamento de actos e formalidades tipicidade dos actos ,ste $ um
factor de racionalizao da actividade administrativa vinculada e discricion"ria
6 Prof Kreitas do Amaral distingue ' fases do procedimento A tese seguida pelo
Prof 5olao apresenta apenas C0
)ase preparat&ria (todos os trmites antecedentes . fase constitutiva)2
- )ase da audi1ncia dos interessados
- )ase da preparao directa da deciso, etc3
)ase constitutiva (toma-se a deciso &ue forma o acto regulador)2
)ase integrativa da eficcia (do efic"cia ao acto)
5omo se processa a catarse &ue transforma um mero facto num acto reguladorU
!um sistema garant%stico como o nosso, no $ necess"rio desfigurar a noo de
acto
=" &ue distinguir o procedimento de certos antecedentes procedimentais As
&ueixas e peti/es dos particulares contra a Administrao nem sempre t1m o efeito
constitutivo de obrigar a Administrao a abrir um processo (entendimento nubloso
do art3 936) Por vezes, a Administrao tamb$m procede a estudos, vistorias,
exames, ao processo ablativo de expropriao de terrenos, etc, &ue t1m um papel
propulsivo do procedimento mas no o abrem
83T fase/ Preparat&ria
6 procedimento tanto se pode iniciar oficiosamente (iniciativa da Administrao)
como a re&uerimento dos interessados, nos termos do art3 HI36 (apresenta
pressupostos, como a identificao do rgo, a identificao do re&uerente, etc)
8obre ele pode incidir um despac3o inicial do servio, prevendo um indeferimento
liminar "art3 H736%2 em alternativa pode verificar-se um despac3o de aperfeioamento
"art3 H736:8%
Sub?fases
)ase da instruo "art3 G736 a G936%
,sta $, para o Prof 5olao, a fase mais importante do procedimento
administrativo
!ela se renem os elementos necess"rios, &ue vo determinar o contedo do
acto final !esta altura +" arranca um pro+ecto de deciso &ue o rgo vai
apresentar aos interessados na fase de audio A direco da instruo
cabe, por regra, ao rgo competente para tomar a deciso legal, no
impedindo delegao da compet1ncia 6s actos instrumentais, no entanto,
QP
podem ser solicitados a outras entidades, no mbito do art3 9436
Mamb$m nesta fase, regida pelo princ%pio do in&uisitrio, tem alguma
relevncia, para al$m do rgo decisrio, os particulares, &ue podem +untar
provas, documentos, pareceres, re&uerer outras dilig1ncias de prova &ue
considerem teis e designar peritos
!esta fase so particularmente importantes dois tipos de dilig1ncias0
Probatrias "art3 GH36 e ss%
5onsultivas "art3 9G36 e 9936 CPA%
- 6brigatrias
- Kacultativas
!as dilig1ncias obrigatrias o problema &ue se p/e $ o de saber se podem
existir procedimentos padronizados para &ual&uer tipo de caso (ex0 se o
,statuto dos @$dicos pode desvalorizar outros tipos de prova, em favor da
prova escrita)
As dilig1ncias consultivas so pareceres ou tomadas de posio escritas sobre
a deciso a dar a um caso ou aspecto do caso Podem ser aprecia/es de
car"cter +ur%dico ou relativas . conveni1ncia administrativa ou t$cnica
As dilig1ncias consultivas obrigatrias so formalidades impreter%veis
4elevncia +ur%dica dos pareceres obrigatrios0
- Oinculativos
- !o vinculativos
6s pareceres vinculativos so conclus/es &ue t1m &ue ser
necessariamente seguidas pelo rgo competente para a deciso2
so determina/es peremptrias do acto final A doutrina sugere &ue
deveriam poder ser autonomamente impugn"veis (sem ter &ue aguardar
pela importncia contenciosa do acto final)
6s pareceres no vinculativos so a&ueles &ue, se no forem produzidos
at$ ao prazo definido, o acto pode produzir-se sem eles
As dilig1ncias consultivas facultativas significam &ue o rgo
respons"vel pelo deciso no est" obrigado a prossegui-las
A prova procedimental $ uma prova pr$-constitu%da para o +uiz
administrativoU
8egundo o Prof 5olao, o +uiz no pode ficar ref$m da prova do procedimento
administrativo, a prova procedimental no deve, portanto, condicionar a
prova processual 6 procedimento no se rege apenas pelo princ%pio do
dispositivo (o rgo instrutor no fica confinado .s provas trazidas pelas
partes)
5ongru1ncia do pedido com a deciso0
A no ser &ue 3a+a o exerc%cio de compet1ncias paralelas, a Administrao
no deve praticar um acto desligado do procedimento e desfavor"vel da&uele
&ue foi pedido pelo particular (ex0 pedido de subs%dio ou de licenciamento de
um imvel), ao contr"rio do &ue disp/e o art3 5736
Tnus da prova "art3 GG36%0
QE
Pode caber tanto . Administrao como aos prprios interessados (em defesa
da sua pretenso)
Princ%pio da repartio ob+ectiva do Rnus da prova0
,xiste at$ por&ue a Administrao est" numa posio de superioridade
A falta de notificao, por&ue impede provas, $ livremente apreciada para
efeitos de prova, o &ue denota uma liberdade do rgo administrativo !o o
dispensa, contudo, ao abrigo do princ%pio do in&uisitrio, de procurar pelos
seus prprios meios averiguar os factos
)ase da audi1ncia dos interessados
,sta fase situa-se, naturalmente, no momento anterior da deciso (fase
constitutiva) !este momento, o particular pode ainda convencer o instrutor
da bondade da deciso antes da provao do acto final A, portanto, a ltima
oportunidade para os particulares condicionarem e influenciarem a deciso
administrativa
Parece vigorar o princ%pio da dupla deciso0
=" a elaborao de um pro+ecto de deciso &ue ser" comunicado ao
interessado para &ue este se pronuncie sobre ele (os interessados t1m direito
de resposta) 8e posteriormente a Administrao decidir noutro sentido, leva
a uma segunda volta de audi1ncia dos interessados para &ue a Administrao
fundamente a sua opo
,sta $ uma formalidade essencial Pode ser escrita ou oral
Hual $ a relevncia +ur%dica da preterio desta formalidadeU A um acto nulo
ou anul"velU
!o art3 8F>36 regula-se a inexist1ncia e a dispensa desta fase, isto $, &uando
3a+a urg1ncia (especialmente nos procedimentos expropriativos) A urg1ncia
$ um conceito +ur%dico indeterminado, &ue deve medir-se em relao a uma
situao ob+ectiva real Mem &ue ser um elemento constitutivo do prprio
interesse pblico (+" &ue a regra da actuao da Administrao +" $ a
celeridade) A urg1ncia procedimental (prazos) no $ indispens"vel do
interesse pblico A importante ter em conta estes re&uisitos, por&ue a
urg1ncia faz decair garantias procedimentais
6 procedimento disciplinar, por sua vez, no $ concept%vel sem a audi1ncia
dos interessados
A maioria doutrinal inclina-se para a anulabilidade como sano a violao
deste procedimento formal Para o Prof 5olao, em regra deveria ser a
nulidade, tal como na fundamentao do acto, por&ue0
7 6 direito . audi1ncia dos interessados $ o epicentro do
direito de participao dos interessados A um direito
fundamental an"logo aos #SF "art3 8>>36:4, d% CPA%3
*rregularidades &uando um acto, apesar de violar algumas
formalidades, $ materialmente +usto e correcto e no viola a
posio +ur%dica dos particulares
'(
!estes casos, mesmo a mera anulabilidade seria uma
invalidade excessiva ,sta figura est" a tentar ser
implementada na ordem +ur%dica portuguesa
> 6 +uiz no pode comparar o resultado do acto com o &ue
teria sido se tivesse 3avido audi1ncia dos interessados
Huando 3" dispensa de audi1ncia dos interessados, exige-se uma
fundamentao exausttiva da Administrao
=" &uem aponte mais uma subfase antes da constitutiva0
)ase da preparao directa da deciso "art3 8FI36 e 8F536%

43T fase/ Constitutiva "art3 8F736 e ss%
6 procedimento deve concluir-se normalmente atrav$s de um acto administrativo
expresso, mas pode assentar noutras formas0
#eferimento t"cito
Dndeferimento
#esist1ncia
4enncia, etc
Art3 8FG36 e 8F936
Promiscuidade lingu%stica entre deciso (no d" a dimenso material da deciso
final) e acto (constitutivo e regulador, &ue define - cria, modifica ou extingue - uma
relao +ur%dica entre o particular e a Administrao)
Huando se verifica in$rcia por parte da Administrao, o acto $ uma fico legal,
para &ue possa ser impugn"vel 6 seu sentido $ negativo, isto $, resulta num
indeferimento t"cito
6 acto deve cumprir as men/es previstas no art3 84>36 e ser fundamentado nos
termos dos art3 84I36 a 84736
=" men/es &ue se refere . externao do acto &ue, &uando muito, podem gerar a
mera anulabilidade A fundamentao, &uando exig%vel, $ uma meno obrigatria
Dsto por&ue a fundamentao $ uma garantia fundamental para o administrado,
mesmo em sede de contencioso (fundamentao da impugnao do acto) A
fundamentao pode ser contextual ou por remisso (Yper relacioneE) para um
parecer
>3T fase/ *ntegrativa da eficcia
6 acto, mesmo &uando perfeito, no produz necessariamente efeitos +ur%dicos 8e o
acto, &uanto ao contedo e &uanto . validade, est" pronto mas ainda no pode
produzir efeitos, o acto integrativo da efic"cia vem desobstruir os obst"culos .
mesma
* Actos de controlo preventivo
* Actos de adeso
'7
6s actos de controlo preventivo so a&ueles &ue, no caso de aprovao, se destinam
. fiscalizao da legalidade do acto e . aferio da conveni1ncia e oportunidade
(vistos e aprova/es) 8o da responsabilidade da Administrao2 os vistos, todavia,
so da responsabilidade do Mribunal de 5ontas, &ue fiscaliza a legalidade oramental
do acto
6s actos de adeso so da responsabilidade dos particulares, sendo necess"rios
para desencadear os efeitos de actos administrativos Precisam de uma declarao
de aceitao (ex0 tomada de posse, pagamento de uma taxa ou depsito de uma
cauo)
Art3 8>F36 e 8>436 CPA/ re&uisitos da efic"cia dos actos
Problema da relevncia +ur%dica da comunicao do acto aos seus destinat"rios0
Publicao
!otificao
A notificao $ um acto integrativo formal e pessoal
Art3 47G36:> CCP cf3 Art3 7736 CPA/ relev#ncia da comunicao dos actos 2urdicos
aos seus destinatrios
6 preceito constitucional a impresso &ue todos os actos t1m o dever de ser
notificados L" o artigo do 5PA parece recair apenas sobre os actos impeditivos, uma
vez &ue refere taxativamente os actos &ue so su+eitos a notificao
A notificao $ um re&uisito da efic"cia do acto, funcionando como condio de
oponibilidade 8 a partir dela $ &ue comea a contar o prazo para a impugnao
+udicial @as apenas $ obrigatria no caso do acto ser negativo "art3 8>436:8 CPA%
A falta de publicidade do acto torna-o ineficaz
Actos no recept%cios a&ueles &ue no necessitam do con3ecimento dos
particulares para serem efectivos
Art3 7H36/ situa+es em @ue pode Aaver dispensa de notificao
6 art3 7G36 no obriga, no caso de notificao, a &ue ela ten3a todos os elementos
do art3 84>36, relativo ao acto constitutivo
Art3 7G36/ ilegalidade da notificao U: ilegalidade do acto
A ilegalidade de notificao gera a inefic"cia e a inoponibilidade do acto
+elaes es'eciais de 'oder "Marantias administrativas%
!o seu mbito, 3" uma certa contraco das posi/es +ur%dicas dos particulares, at$
relativamente .s garantias administrativas e sobretudo contenciosas
4ela/es gerais de poder a@uelas @ue subordinam e disciplinam as rela+es com
os particulares3
4ela/es especiais de poder estabelecidas entre a Administrao e alguns
particularesN fundam?se num ttulo especfico, nos termos do @ual os particulares
'>
ficam adstritos a uma certa esfera da actividade administrativa, criando?se uma
relao mais intensa, @ue no tem @ue ser necessariamente ben<fica para o
particular3
,x0 &uando um funcion"rio entra no exerc%cio da funo pblica2 &uando algu$m se
alista no servio militar2 &uando um doente $ internado num 3ospital2 &uando um
aluno ingressa numa universidade
A &uesto &ue se coloca $ a de saber se vigoram ainda os poderes basilares do
#ireito Administrativo, nomeadamente o princ%pio da legalidade e da preced1ncia de
lei
6riginariamente, 6tto @a<er considerava &ue, no mbito das rela/es especiais de
poder, a relao normativa no implicava necessariamente o respeito pelo princ%pio
da legalidade2 entendia at$ &ue a Administrao podia limitar de uma forma mais ou
menos dr"stica os direitos dos particulares (regulamentos &uase a+ur%dicos ou
anormativos)
=o+e podemos dizer &ue as coisas so diametralmente opostas, tendo-se verificado
uma tend1ncia para limitar o espao a+ur%dico
Por outro lado, comeou a pensar-se &ue as rela/es especiais de poder seriam
tamb$m +ur%dicas, embora os particulares estivessem su+eitos a um regime especial,
pois prevaleceria o princ%pio da legalidade 5omea a vingar a ideia de no poder
3aver regulamentos com contedo inovatrio (ficam subordinados ao &ue est"
definido por lei)
4ela/es fundamentais X) 4ela/es orgnicas ou de funcionalidade
!as rela/es fundamentais, o particular mant$m-se como tutelado por direitos
fundamentais (s a prpria lei pode estabelecer limita/es2 ex0 o direito .
correspond1ncia no $ o mesmo para o cidado livre e para o presidi"rio) @as +"
no se configura uma excepo ao princ%pio da legalidade, apenas se admitem
compress/es ou especificidades, atendendo ao estatuto especial do particular
As rela/es orgnicas pertencem . disciplina interna da organizao administrativa,
na &ual se encontram inseridas M1m restri/es muito severas
,arantias administrativas
.eios institucionali$ados @ue permitem @ue o litgio se resolva dentro da pr&pria
Administrao, antes de partir para o tribunal administrativo3
E direito de acesso ao procedimento
E direito ao ar@uivo aberto
E direito L notificao dos actos
E direito L audi1ncia dos interessados
A 4epblica Portuguesa $ um ,stado de #ireito, passa pelo princ%pio da separao
dos poderes, da legalidade e da proteco dos direitos dos particulares (natureza
substantiva)
!o basta &ue a 5onstituio se+a muito generosa e consagre uma panplia enorme
de direitos fundamentais e sub+ectivos, por&ue no 3" nen3uma 5onstituio &ue se
'C
cumpra a si prpria, por isso o ordenamento +ur%dico tem &ue dispor de garantias
administrativas e contenciosas ade&uadas a uma tutela efectiva das posi/es
+ur%dicas dos particulares Passa desde logo pelo princ%pio da tutela +urisdicional
efectiva
As garantias administrativas t1m natureza pr$-+udicial A tutela no $ sempre
meramente administrativa ou impugnatria, sendo algumas garantias ressarcitrias,
por&ue $ necess"rio &ue o sistema +ur%dico permita reparar a ofensa ao direito do
cidado
Oantagens e inconvenientes
Art3 85936 e 87H36:4 CPA
Huer as reclama/es, &uer os recursos podem ter por fundamento &uer a
ilegalidade do acto, &uer a inconveni1ncia (incluem crit$rios de oportunidade) os
actos podem ser revogados ou substitu%dos2
Procedimento simplificado e informal2
6 particular, atrav$s de um recurso ou de um recurso 3ier"r&uico, pode
resolver os lit%gios sem recorrer aos tribunais (+ustia temporalmente ade&uada)
A Administrao .s vezes rege-se por crit$rios de natureza pol%tica e do
interesse pblico, &ue pode in&uinar as reclama/es e recursos (no esto muito
sens%veis . defesa da posio +ur%dica dos particulares)2
@uitas vezes os recursos e reclama/es no resolvem o problema, por&ue o
superior 3ier"r&uico confirma o acto do subalterno, o &ue transforma a vantagem
em desvantagem temporal
Farantias administrativas0
4eclamao
4ecurso 3ier"r&uico
!ecess"rio
Kacultativo
*mpugna+es administrativas necessrias "art3 47G36 CCP e 5936 CP(A%/
8 estariam feridas de inconstitucionalidade se limitassem ou restringissem o direito
de acesso aos tribunais, constituindo assim uma violao do princ%pio da tutela
+urisdicional efectiva @as podem ser um pressuposto processual da impugnao
contenciosa
8o impugn"veis os actos administrativos lesivos, independentemente da sua forma
Art3 5936: I e 5
Ddeia de desnecessidade da impugnao administrativa necess"ria Provavelmente,
ser" apenas recomend"vel (e, portanto, facultativa)
A impugnao administrativa necess"ria s se mant$m &uando isso resultar de uma
meno expressa e ine&u%voca do legislador, em casos pontuais #e resto, tudo
aponta para afast"-la como pressuposto de acesso ao tribunal 6 recurso 3ier"r&uico
necess"rio no se denota ade&uado com a nova forma de Administrao aberta e
participada
M1m legitimidade para recorrer os titulares de direitos sub+ectivos e interesses
'I
legalmente protegidos &ue se considerem lesados pela actuao da Administrao
Art3 87836/ ob2ecto
Pode reclamar-se de &ual&uer acto administrativo, salvo disposio em contr"rio
Art3 87436/ pra$o "85 dias%
6 art3 87I36 dificilmente pode manter-se em vigor . luz do art3 5936:I CPA A uma
norma &ue deve considerar-se tacitamente revogada, uma vez &ue s atribui efeitos
. reclamao &uando o acto a &ue ela se reporta este+a su+eito a impugnao
administrativa necess"ria
!o recurso facultativo, o acto $ suscept%vel de recurso contencioso imediato
Art3 8HH36:4 CPA/ fundamentos
Dlegalidade e inconveni1ncia
Pra$o/ C meses para os particulares e 7 ano para o @inist$rio Pblico
Art3 87936
Dnterp/e-se por meio de re&uerimento, onde se devem expor os fundamentos,
+untando a prova documental &ue se considerar conveniente
6 recurso no $ dirigido ao imediato superior 3ier"r&uico, mas ao &ue est" no topo
da 3ierar&uia
'feitos/
!o suspende a efic"cia do acto, mas s a impugnao contenciosa
Art3 5936:I0 desnecessidade de recurso 3ier"r&uico necess"rio
Art3 85F36:4
Huem tem poderes para revogar o acto tamb$m tem poderes para suspender a sua
aplicao
Art3 8H836
!o contraditrio esto envolvidos os recorrentes, mas tamb$m os interessados
Art3 8H436:4
Art3 8HI36 cf3 8I436
Pode confirmar ou revogar o acto (refere-se . formulao anularia)2 se a
compet1ncia no for exclusiva, pode ainda modific"-lo ou substitu%-lo
Art3 8H736:4/ recurso Aierr@uico impr&prio
Para os rgos colegiais, por actos praticados pelos seus membros nos termos
previstos na lei
A fundado em meros poderes de superviso 6s poderes do rgo dependem dos
poderes de superviso ($ exclu%do o poder de substituio)
Kundamentos iguais0 ilegalidade e inconveni1ncia do acto recorrido
Art3 8HH36 CPA
Bma das diferenas do recurso tutelar $ &ue ao fundamento de impugnao do
'Q
recurso 3ier"r&uico e do recurso 3ier"r&uico imprprio so v%cios relativos .
legalidade do acto se acrescenta a apreciao da sua conveni1ncia (no $ poss%vel
no contencioso)
Huando a lei no estabelece uma tutela de m$rito, existe apenas uma tutela de
mera legalidade
Para 3aver recurso tutelar no $ suficiente &ue a lei preve+a uma relao de tutela2 $
preciso &ue o rgo de uma pessoa colectiva ten3a, por fora de lei expressa,
poderes de superviso, revogao e substituio
!o se consagra a especialidade do recurso tutelar
Huadro da nova +ustia administrativa
#ata de >((>, embora s ten3a entrado em vigor em >((I 5onsiste sobretudo no
estatuto dos tribunais (,MAK), &ue trata da organizao dos tribunais, dos crit$rios de
3ierar&uia, das compet1ncias, etc Koi aprovado pela lei 7C)>((>, de 7E de Kevereiro
e alterado pela lei I-A)>((C, de 7E de Kevereiro e pela lei 7Q)>((>, de >> de
Kevereiro ,sta ltima aprovou o novo 5PMA (direito processual administrativo)
A reforma da +ustia administrativa foi no sentido de uma +ustia mais garant%stica
das posi/es dos particulares Aparece num momento particularmente auspicioso,
a&uando da reforma espan3ola de 7EEP e das reformas italiana e francesa Koi,
contudo, especialmente influenciada pelo modelo germnico
A reforma alem de 7EE' ampliou as excep/es . possibilidade de aco principal
(ex0 o recurso contencioso de anulao suspende imediatamente a efic"cia do acto)
6 modelo germnico $ o &ue mais se aproximou ao anglo-saxnico #enota-se,
todavia, uma ciso entre a Aleman3a do norte, mais prussiana, &ue defende uma
tutela mais ob+ectiva (legalidade dos actos) e a Aleman3a do sul, &ue instaura uma
tutela +udicial mais sub+ectiva (posi/es +ur%dicas substantivas favor"veis) Koi esta
ltima &ue vingou e &ue inspirou o nosso legislador
6ra, este contexto de reformas nos ordenamentos +ur%dicos vizin3os foi-nos muito
favor"vel
,m 7EP>, os actos administrativos deveriam poder ser impugnados
independentemente da sua forma, desde &ue revelassem efic"cia externa e fossem
lesivos da esfera +ur%dica dos cidados ,ntretanto, decai o recurso 3ier"r&uico
necess"rio 6s actos &ue no in%cio eram meramente instrumentais, 3o+e, por fora da
crescente complexidade do #ireito Administrativo, gan3am autonomia
,m 7EE*, vem consagrar-se a necessidade do mel3oramento da tutela
procedimental, assim como a necessidade das provid1ncias cautelares serem mais
eficazes
Art3 7736 e ss/ aco de condenao da prtica de actos
A nova reforma vem alterar a&uilo &ue era mais d$bil, nomeadamente a tutela
declarativa 8e antes 3avia uma certa tipicidade dos meios processuais, 3o+e temos
''
uma estrutura dualista0
* Aco administrativa comum
* Aco administrativa especial
6 &ue as distingue $ &ue, nos termos da aco administrativa comum, o particular
recorre em condi/es mais ou menos parit"rias "art3 >H36 CP(A%2 en&uanto &ue na
aco administrativa especial verifica-se a pr"tica ou omisso de actos ou de
normas administrativas, em &ue se denota uma relao de subordinao "art3 I736:4
CP(A%
- @el3oramento da tutela cautelar
Art3 89F36 e ss/ provid1ncias cautelares
0ature$a conservat&ria
0ature$a antecipat&ria
!as provid1ncias cautelares de natureza antecipatria a aco do +uiz $ mais
exigente (crit$rios do art3 84F36)
Y)umus boniurisZ &uando o +uiz detecta &ue a pretenso tem tudo para ser bem
sucedida
- @el3oramento ao n%vel da prprio tutela (mais meios para coagir ao cumprimento
da sentena)
=o+e 3" meios executivos muito fortes ao dispor do +uiz "art3 85H36 e ss)
!o &ue diz respeito ao princ%pio da tutela +urisdicional efectiva, antes o particular
tin3a &ue utilizar meios processuais diferentes para impugnar um acto e pedir uma
indemnizao =o+e o autor pode, no mesmo processo, cumular o pedido de
impugnao de um acto com o pedido de indemnizao ou com o pedido de
condenao ao acto devido, entre outros
- @eios executivos
,x0 art3 87936/ san+es pecunirias compuls&rias
8o dirigidas aos titulares dos rgos (medida de natureza pessoal) A poss%vel ao
+uiz aplic"-las sem contraditrioU !o pode ter aplicabilidade imediata
5ausas legais de inexecuo da sentena X impossibilidade absoluta de executar a
sentena
6 8MA funcionava com uma dualidade de compet1ncias (tamb$m tin3a compet1ncia
de 7[ instncia) =o+e funciona exclusivamente como um tribunal superior de
recurso
5PMA0 excepcionalmente, pode 3aver um recurso de revista per salto!, isto $, em
certos casos, definidos nos art3 85836 e >I36 (tem &ue ver com o valor da alada),
pode 3aver um recurso directo para o 8MA (salta-se o tribunal central)
Por outro lado, muitos processos s t1m 7[ instncia !as opinio do Professor
5olao, deveria poder 3aver recurso para uma >[ instncia, por&ue pode 3aver um
processo pobre complexo e um processo aur%fero especialmente simples
'*
A pedido um esforo eucum$nico ao +uiz
As posi/es dos particulares esto bem protegidas, mas, nos termos do art3 936, a
legislao $ to ampla &ue se pode incorrer num abuso de processo 6 excesso de
recursos fere o interesse pblico, uma vez &ue o processo existe para a proteco e
no para manobras dilatrias 6 acesso aos tribunais $ um direito fundamental, mas
deve ser exercido apenas por &uem precisa
Acto administrativo
Art3 84F36 CPA/ noo de acto administrativo
6 primeiro elemento fundamental $ &ue se trata de uma deciso de um rgo da
Administrao 6 acto, en&uanto determinao da vontade da Administrao, tem
uma componente orgnica, tal como vem definido no art3 436 do CPA @as tamb$m
so actos materialmente administrativos os praticados por outros entes pblicos,
desde &ue no exerc%cio de compet1ncias administrativas =" mesmo um rgo &ue
goza de uma certa bigamia conceptual0 Foverno "art3 8G436 e 89H36: 89G36 CCP%, uma
vez &ue pratica actos administrativos e actos pol%ticos)legislativos
0ota ao art3 89G36/ embora os tribunais administrativos se2am responsveis para
apreciar pedidos ressarcit&rios de actos praticados no #mbito da funo legislativa3
6 acto administrativo $ um acto +ur%dico2 uma deciso destinada a produzir efeitos
+ur%dicos A nisto &ue se distingue dos actos praticados pela Administrao &ue no
t1m car"cter vinculativo (ex0 recomendao ou advert1ncia)
Mrata-se de uma deciso unilateral de autoridade, &ue visa regular imediatamente a
relao +ur%dica em causa 5onsuma-se numa declarao do autor,
independentemente da manifestao de vontade dos outros su+eitos, se+am
particulares ou outros rgos administrativos !isto se distingue completamente do
contracto administrativo, &ue $ o encontro de duas vontades (co-deciso)
6 acto +ur%dico de in%cio era visto como um negcio +ur%dico de #ireito Pblico, mas a
vontade no $ um elemento determinante da manifestao do autor Bm negcio
+ur%dico pressup/e &ue o autor goza de uma certa discricionariedade &uanto ao
estabelecimento dos fins, o &ue no se verifica no acto administrativo, cu+os fins
esto pr$-determinados
A a&ui &ue comeam a entrar situa/es nebulosas0
Actos administrativos gerais
M1m como destinat"rios um nmero relativamente indeterminado de pessoas2
Actos administrativos plurais
6 destinat"rio $ cada um dos funcion"rios, individualmente considerados
A uma situao menos amb%gua
!o nosso pa%s, os regulamentos no eram directamente impugn"veis, por&ue se
entendia serem uma manifestao de soberania e por&ue no interferiam na esfera
dos cidados #a% resultavam tentativas de desvirtuar a natureza do acto com
disposi/es &ue caberiam mais em normas administrativas para &ue pudessem ser
impugnadas, +" &ue s se podia pedir a suspenso da efic"cia dos actos
administrativos e no das normas administrativas Acresce &ue actualmente
'P
tamb$m podemos utilizar provid1ncias cautelares, por&ue no faz sentido forar a
elasticidade do acto administrativo para abranger a&uilo &ue no $ da sua natureza
Actos administrativos de nature$a real
,x0 declarao de um imvel como monumento
6s actos administrativos so submetidos .s normas do #ireito Pblico (mais
concretamente, do #ireito Administrativo) 8o a expresso dos actos de gesto
pblica, +" &ue se regem por normas administrativas
6 acto tem &ue ter uma efic"cia externa (caracter%stica &ue no resulta
directamente do art3 84F36, mas do art3 436:8 CPA) A associada a esta ideia &ue
aparece o acto regulador (0 cria, modifica ou extingue uma relao +ur%dica) 6 acto
regulador $ o acto procedimentalmente final ou acto constitutivo Por isto $ &ue o
acto produz efeitos positivos ou activos (o acto altera a ordem +ur%dica), mesmo &ue
essa alterao se+a manifestamente desfavor"vel para o particular
Por ltimo, o acto administrativo $ verdadeiramente o acto final do procedimento
Dsto no &uer dizer &ue certos actos instrumentais no possam ter efic"cia externa e
ser autonomamente impugn"veis, mas no $ a regra
=" &ue distinguir o acto final dos actos instrumentais e dentro destes0
6s actos preparatrios "/ t1m @ue ver com a manifestao e a formao do
acto%
6s actos complementares "/ re@uisitos de eficcia do acto ou actos
interactivos da eficciaN eB/ vistos, aprova+es, etc3%
0oo restrita de acto administrativo
@edida unilateral de um rgo administrativo ou e&uiparao &ue, no uso de
poderes administrativos e normalmente no termo de um processo administrativo,
resolve uma &uesto individual e concreta, produzindo efeitos +ur%dicos externos
sobre a esfera +ur%dica do interessado
,sta consagrao legal parte da concepo do Prof @arcello 5aetano A uma
construo &ue foi interpretada doutrinalmente de forma muito r%gida Assim,
apenas se +ustifica a ideia do recurso 3ier"r&uico necess"rio (relao vertical)
6 Prof 4og$rio 8oares veio trazer a noo do direito alemo de 6tto @a<er, &ue
altera o momento da impugnao
A noo dogm"tica foi a &ue foi codificada
8egundo o princ%pio da tutela +urisdicional efectiva, os actos administrativos, &ue
podem travestir-se em normas legislativas, so impugn"veis independentemente da
sua forma A preciso ter em conta, por$m, &ue a impugnao administrativa anterior
. impugnao contenciosa $ recomend"vel
Oalidade do acto
Oalidade do acto Hualidade do acto constitu%do por regras e princ%pios
fundamentais &ue regem a actividade administrativa2 actividade intr%nseca do acto
para produzir de forma est"vel os efeitos +ur%dicos correspondentes ao tipo legal a
&ue pertence
'E
A desconformidade do acto com normas administrativas origina v%cios A exist1ncia
de v%cios gera a invalidade do acto
-cios
De legalidade
De m<rito
6s v%cios de m$rito obedecem ao cumprimento de regras de natureza t$cnica, no
+ur%dica
,m bom rigor, no dever%amos falar de v%cios de legalidade, mas de +urisdicidade,
uma vez &ue o &ue est" em causa no $ s a lei administrativa, mas tamb$m o
#ireito 5onstitucional, o #ireito 5omunit"rio, os princ%pios gerais, etc
A esta ideia de +urisdicidade &ue permite ao +uiz fazer uma apreciao +udicial mais
incisiva, sem se confinar aos v%cios formais
A invalidade sup/e a exist1ncia de v%cios &ue no t1m todos a mesma fora +ur%dica
!ormalmente, distinguimos dois tipos fundamentais de invalidade0
0ulidade
Anulabilidade
A nulidade e a anulabilidade so v%cios invalidantes Dsto por&ue pode 3aver v%cios
no invalidantes, se tiverem natureza formal ou procedimental, no essencial, no
afectando por isso a formao do contedo de um acto
*nvalidade in&ualidade do acto &ue no foi constitu%do em conformidade com as
regras e os princ%pios fundamentais2 inaptido intr%nseca do acto para produzir de
uma forma est"vel e consistente os efeitos correspondentes, em virtude do seu
divrcio com a ordem +ur%dica
A invalidade regra no #ireito Administrativo $ a anulabilidade (ao contr"rio do direito
privado, no &ual $ a nulidade)
4azo0
7 A um corol"rio o sistema de execuo administrativa (a ideia de estabilidade da
ordem +ur%dica e a autoridade do acto como figura &ue teve um papel preponderante
na formao do #ireito Administrativo)
0ulidades por nature$a designao doutrinal para os casos em &ue falta um
elemento essencial do acto ,x0 &uando a Administrao actua de m" f$ ou com
inteno dolosa2 &uando factos atestados por verificao constitutiva so falsos2
&uando 3" car1ncia de poder
Art3 8>>3T/ elenco eBemplificativo de nulidades por determinao da lei
Huando falamos de nulidade estamos perante v%cios invalidantes, &ue tocam em
elementos essenciais do acto, pondo em causa mesmo a sua natureza
As nulidade tendem a ampliar-se Dnversamente, algumas anulabilidade resvalam
para meras irregularidades
0o Direito Administrativo, o fim < o princpio de todas as coisas3!
*(
Su%s Kilipe 5olao Antunes
Art3 8>I36/ regime da nulidade
A 3abitual dizer-se na doutrina e est" consagrado na lei &ue 3" uma improdutividade
do acto nulo, uma vez &ue este no produz efeitos +ur%dicos em conse&u1ncia da sua
inefic"cia, isto $, &ue ele no $ obrigatrio para os seus destinat"rios
6 Prof 5olao entende, &ue mesmo &ue assim fosse, t%n3amos &ue distinguir entre
efeitos +ur%dicos e efeitos lesivos Mrata-se de uma fico +ur%dica, afinal, se o acto
no produzisse efeitos, no se formaria um pedido de declarao de nulidade e de
suspenso dos seus efeitos
Ao contr"rio da anulabilidade, &ue tem um prazo, a nulidade $ invoc"vel a todo o
tempo e pode ser declarada tamb$m a todo o tempo por &ual&uer rgo
administrativo ou tribunal
5on3ecer X) #eclarar (com fora obrigatria e geral)
6 Prof 5olao Antunes entende &ue s os tribunais superiores podem declarar um
v%cio gerador de nulidade Por outro lado, os tribunais comuns podem con3ecer da
nulidade de um acto
'feitos putativos
Art3 8>H36
!o so suscept%veis de serem rectificados os actos nulos ou inexistentes Portanto,
no so san"veis (no podem ser transformados em actos v"lidos)
6 ordenamento espan3ol, por outro lado, admite essa possibilidade e ns dev%amos
camin3ar nesse sentido
Art3 8G536/ vcios no geradores de nulidade
,stes v%cios geram anulabilidade 6 acto meramente anul"vel produz efeitos at$ ser
anulado Dsto &uer dizer &ue um acto inv"lido pode ser eficaz (vincula os
destinat"rios e $ suscept%vel de ser executado, mesmo coactivamente, desde &ue
possua fora executria)
Art3 8GH36
6s actos anul"veis so san"veis e podem ser revogados "art3 8G736%
4e&uisitos de validade do acto
6s re&uisitos de validade do acto so definidos pela lei, em relao com os
elementos &ue comp/em a estrutura do acto e &ue, segundo a nomenclatura
cl"ssica, so0
7 6b+ectivos
> 8ub+ectivos
C Kormais
I Kuncionais
7 5ontedo (0 transformao +ur%dica &ue o acto vai implicar) e ob+ecto do acto (0
realidade sobre &ue incide o acto)
6 ob+ecto do acto, em regra, so pessoas, mas tamb$m pode ser uma coisa (acto
administrativo real) ou at$ outros actos (acto administrativos secund"rio ou de >?
*7
grau)
> A pr"tica de um acto pressup/e a exist1ncia de um autor !o entanto, a relao
monogmica entre autor e destinat"rio $ 3o+e at%pica, uma vez ao lado do autor
aparecem outros su+eitos de #ireito Pblico, titulares de uma pluralidade de
interesses pblicos secund"rios, e ao lado do destinat"rio aparece uma panplia
mais vasta de interessados relao +ur%dica plurilateral (natureza poligonal do acto
administrativo) ,sta particularidade $ evidente no mbito do urbanismo e do direito
do ambiente, uma vez &ue, en&uanto direitos administrativos especiais, so
instrumentos de renovao dogm"tica
,x0 em 5acia, dado &ue a relao de vizin3ana em #ireito Administrativo $ mais
ampla do &ue em #ireito 5ivil, 3" portanto muitos mais envolvidos
C 6s elementos formais so indispens"veis a uma correcta formao do acto
Korma meio de exteriorizao do acto
Kormalidades regras procedimentais &ue $ indispens"vel cumprir para &ue o acto
administrativo se+a validamente cumprido
I 6s elementos funcionais t1m &ue ver com o fim da actividade administrativa
(interesse pblico essencial, &ue a lei define previamente e &ue a Administrao
Pblico tem o dever de realizar) 6 fim $ identificado atrav$s dos pressupostos
(verificadas situa/es da vida real)
Kim legal X) Kim real
Kim legal pressupostos abstractos da previso normativa
Kim real situao da vida real verificada, &ue deve ser perfeitamente coincidente
com o fim imposto pela lei
4e&uisitos de validade do acto0
- Huanto aos su+eitos
- Huanto ao ob+ecto e ao contedo
- Huanto . forma e formalidades do acto
- Huanto ao fim
Ouanto aos su2eitos
6 autor do acto $ um rgo administrativo competente para a pr"tica da&uele acto e
inserido numa determinada pessoa colectiva pblica &ue ten3a atribui/es para o
efeito
Alguma doutrina acrescenta o regime da legitimao para a pr"tica do acto pelo
rgo 4e&uisitos0
a) Dnvestidura do titular do rgo2
b) Autorizao constitutiva de legitimao2
c) 5umprimento das regras relativas ao &uorum nos rgos colegiais2
d) Hue o rgo este+a legitimado para exercitar a sua compet1ncia2
e) Hue o titular do rgo no este+a diminu%do por nen3um impedimento2
f) Hue o acto se+a praticado antes de expirado o prazo
Ouanto ao ob2ecto e ao conte,do
4e&uisitos &uanto ao ob+ecto0
- ,xist1ncia f%sica ou real do ob+ecto2
*>
- Possibilidade +ur%dica (susceptibilidade de realizao de uma disposio geral em
funo do ob+ecto)2
- #eterminabilidade do ob+ecto (susceptibilidade de delimitao)
4e&uisitos &uanto ao contedo0
Acto administrativo vinculado o contedo do acto deve coincidir com o da norma
+ur%dica
X)
Acto administrativo discricion"rio o contedo tem &ue ser apenas poss%vel e legal
!o pode 3aver incoincid1ncia &uanto ao fim, nem . compet1ncia
Ouanto L forma e formalidades
Art3 84436 CPA/ forma
A regra geral $ o acto ser praticado por escrito ,sta imposio sofre algumas
modifica/es &uando se tratam de actos praticados por rgos colegiais !este caso,
os actos devem ser consignados em acta, &ue no $ a deciso propriamente dita,
mas uma formalidade Dad probationemE (elemento integrativo da efic"cia do acto)
6s actos podem ter uma forma0
7 8imples (0 &uando a lei no faz uma exig1ncia particular)
> 8olene
4e&uisitos &uanto .s formalidades0
Dmportam sobretudo as formalidades anteriores ao acto (tramitao das regras
procedimentais geradoras de v%cios de natureza formal ou procedimental) 6 5PA
no consagra um modelo nico
Procedimentos volunt"rios &uando a Administrao goza de toda a liberdade na
fixao de um modelo !este tipo de procedimentos $ mais dif%cil detectar os v%cios
formais e procedimentais
Kormalidades0
+ ,ssenciais
+ !o essenciais
Kormalidades essenciais a&uelas exigidas por lei no processo de elaborao e at$
. prolao do acto constitutivo (so os re&uisitos de validade)
,xcep/es0
Kormalidade interna ou burocr"tica estabelecimento de um prazo para a
concluso de um procedimento ($ meramente regulador e interno)2
Huando a lei admite &ue a formalidade $ dispens"vel, nos termos em &ue a
estabelece (ex0 o art3 8F>36 dispensa a audi1ncia dos interessados)2
Kormalidades supr%veis &uando a inobservncia dessa formalidade
essencial no obstar ao fim &ue o legislador tin3a como imposio para esta
formalidade (o &ue releva $ &ue o ob+ectivo foi cumprido)
Kormalidades supr%veis X) Kormalidades insupr%veis
As formalidades supr%veis so a&uelas &ue, apesar de no terem sido cumpridas no
momento ade&uado, podem ser sanadas posteriormente, visto &ue o ob+ecto posto
*C
pela lei $ ainda respeitado
5oloca-se o problema de saber at$ &uando se pode proceder . fundamentao do
acto 6 princ%pio do aproveitamento do acto leva a concluir &ue a Administrao
pode renovar o acto mal fundamentado (voltar a praticar o acto sanado do v%cio)
!o mbito dos v%cios formais e procedimentais, as anulabilidade .s vezes resvalam
para meras irregularidades, dado &ue no p/em em causa o contedo do acto (&ue $
materialmente bom)
Art3 84I36 a 84736/ fundamentao do acto
A fundamentao do acto $ uma formalidade essencial !o 3" um dever geral de
fundamentao, mas ela $ particularmente exigente &uando se trata de actos
administrativos discricion"rios
A fundamentao $ a declarao contida no acto administrativo por interm$dio da
&ual o autor exp/e os fundamentos de facto e de #ireito da deciso
Admite-se uma fundamentao contextual (contida no acto ou por remisso), o &ue
vem dar flexibilidade . fundamentao dos actos
6s fundamentos devem ser sempre claros e intelig%veis Kundamentos obscuros,
contraditrios ou insuficientes e&uivalem . falta de fundamentao #evem ainda
ser congruentes com o sentido da deciso
=" duas exig1ncias a ter em considerao relativamente ao contedo da
fundamentao &ue no so referidas no 5digo0
7 6 rgo deve +ustificar a deciso indicao dos pressupostos do acto, &ue so
os seus elementos vinculados (circunstncias de facto &ue demonstram a exist1ncia
de uma situao de interesse pblico definida pela lei e &ue obriga a Administrao
a agir)2
> 6 rgo deve mencionar a motivao exposio do inter-decisrio (processo
&ue levou . escol3a da medida adoptada2 deve conter a exposio dos interesses e
motivos &ue determinaram o contedo do acto) Mransparece a dimenso
discricion"ria do acto
A fundamentao do acto $ uma garantia procedimental e tem uma grande
importncia para a impugnao do acto em sede +urisdicional, por&ue alicera a
petio com uma exposio correcta dos v%cios A fundamentao pode fazer
compreender no s a exist1ncias de v%cios formais, mas tamb$m de v%cios
materiais
Kundamental pstuma0 a&uela &ue $ feita no mbito das impugna/es
administrativas ou +" em sede de processo administrativo
8%ntese
-alidade do acto administrativo aptido intr%nseca para produzir efeitos +ur%dicos
!ulidade
Anulabilidade
Dnexist1ncia +ur%dica (tradicionalmente a doutrina no autonomiza da
*I
nulidade)
art3 8>H36:8 e 8>936:8
,m regra, um acto produz efeitos +ur%dicos a partir da data da sua pr"tica "art3
84H36:8% princ%pio da imediatividade dos efeitos +ur%dicos (logo &ue reunidos os
elementos essenciaisJ) A excepo $ "art3 8HH36% a efic"cia retroactiva (difere da
efic"cia diferida), &ue so os actos interpretativos de outros actos administrativos ou
actos de execuo de uma sentena anulatria 5ertos actos podem ser retroactivos,
&uando for favor"vel para os interessados 8 pode ser atribu%da efic"cia retroactiva
a um acto revogatrio &uando estiverem preenc3idos os re&uisitos do art3 8I536:>
"art3 84G36:4,b e 8IG36 CPA%3 A efic"cia retroactiva distingue-se da efic"cia diferida,
&ue $ &uando os actos so su+eitos a aprovao ou diferendo "art3 84936%, como por
exemplo a visto do Mribunal de 5ontas ou a aprovao de entidade tutelar2 o acto
pode ser perfeitamente v"lido, mas necessita deste re&uisito para ser eficaz
J 6s elementos essenciais so a&ueles cu+a falta impli&ue a nulidade do acto Vart3
84>36:8, a%, b%, e% e g%W
'ficcia efectiva proluso de efeitos +ur%dicos
4e&uisitos0
E Publicidade do acto
= Publicao "art3 8>F36 e 8>836 CPA%
!o $ necessariamente algo imposto pela lei, mas &uando a lei o exi+a, $ um
re&uisito de efic"cia
= !otificao "art3 7736 a HF36 e 8>436 CPA%
Actos ablativos esto su+eitos a notificao pessoal (.&ueles cu+a esfera
+ur%dica ven3a a ser alterada) 6s actos no produzem efeitos, a menos &ue 3a+a
outra forma de publicidade ou se inicie a sua execuo
6 ob+ectivo desta norma no $ o de dispensar a notificao, mas permitindo &ue,
ao ter con3ecimento de outra forma, o particular ten3a a possibilidade de
impugnar imediatamente o acto
E Oisto do Mribunal de 5ontas "art3 84936:c%
Pode ser exigido pela lei &uando se efectuam despesas
E Aprovao das actas "art3 4H36:I CPA%
4egra para os rgos colegiais
E 8u+eio da efic"cia a uma condio suspensiva
6s efeitos esto suspensos at$ &ue se verifi&ue a condio
Celao validade: eficcia
7 Actos v"lidos e eficazes
> Actos inv"lidos e eficazes (todos os v%cios &ue geram anulabilidade2 concretizao
do princ%pio da presuno da validade dos actos administrativos)
C Actos v"lidos e ineficazes (todos os casos de efici1ncia diferida)
I Actos inv"lidos e ineficazes
Cevogao dos actos administrativos
Art3 8>G36 a 8IG36 CPA
4evogao forma de fa$er cessar a produo de efeitos 2urdicos de um acto
*Q
administrativo "tornando?o inefica$%3
A revogao $ um acto secund"rio e desintegrativo, por&ue a sua nica funo $
destruir os efeitos +ur%dicos de um acto anterior
,sp$cies de revogao0
O Huanto . iniciativa "art3 8>G36%
- ,spontnea ou oficiosa (Administrao Pblica)
- Provocada (particulares)
O Huanto . compet1ncia revogatria
- Autor do acto revogado (retractao)
- 8uperior 3ier"r&uico
- Trgo delegante
- Trgos tutelares "art3 8I436%
O Huanto ao fundamento da revogao
- Segalidade "art3 8>936:8,a%
- Dnconveni1ncia (+u%zo de m$rito)
Huando se fala do fundamento da revogao, est" em causa o princ%pio da confiana
dos particulares na Administrao
A legalidade $ uma forma de auto-tutela da prpria Administrao 8 podem ser
revogados os actos administrativos anul"veis 6s actos nulos ou inexistentes, bem
como os actos anul"veis &ue +" foram anulados pelo tribunal, no so revog"veis,
por&ue no produzem efeitos
A inconveni1ncia verifica a ponderao de interesses &ue a Administrao Pblica
fez num determinado momento e &ue pode no ser ade&uada 3o+e
6 Professor 5olao Antunes distingue entre0
Anulao (revogao com fundamento em ilegalidade)2
4evogao em sentido prprio (revogao com fundamento em
inconveni1ncia)
O Huanto aos efeitos +ur%dicos0
- :'B tunc! (0 o acto produz efeitos desde o momento em &ue foi praticado o acto
revogado)
- :'B nunc! (0 efeitos para o futuro)
4evogao anulatria a@uela @ue produ$ efeitos 2urdicos para trs3
4evogao ab-rogatria a@uela @ue produ$ efeitos 2urdicos para a frente3
0ota/ a preparao da aula est na reprografia3
O%cios
6 v%cio t%pico da actividade administrativa discricion"ria $ o abuso de poder (a
Administrao no pode prosseguir um interesse secund"rio ou privado em
detrimento da&uele previamente definido na lei)
O%cio desconformidade do acto com as normas do Direito Administrativo3
*'
E 6rgnicos
E Kormais
E @ateriais
E #e vontade
-cios org#nicos
Bsurpao de poderes
Huando um rgo da Administrao pratica um acto &ue est" inclu%do nas
atribui/es do poder legislativo ou do poder +udicial (violao do princ%pio da
separao de poderes)
art3 8>>36:4,a% CPA0 os actos viciados de usurpao de poder so nulos
Dncompet1ncia absoluta ou falta de atribuio
Huando um rgo de uma pessoa colectiva pratica um acto &ue $ da
compet1ncia de um rgo de outra pessoa colectiva ou &uando o ministro
pratica um acto &ue cabe na esfera de outro minist$rio
art3 8>>36:4,b% CPA0 nulos
Dncompet1ncia relativa
Huando um rgo pratica um acto &ue $ de outro rgo da mesma pessoa
colectiva pblica anulabilidade
Pode ser0
- em razo da mat$ria
- em razo do territrio J
- em razo do tempo J7
J Huando violados os limites territoriais de actuao do rgo
J7 &uando ainda no esto cumpridos os pressupostos de facto ou &uando o
rgo pratica o acto depois do prazo se ter esgotado
Kalta de legitimao
Huando um rgo actua, embora no mbito das atribui/es da pessoa
colectiva em &ue se insere e no mbito das suas compet1ncias, sem estar
&ualificado para a&uele acto, pois para ter legitimidade para o fazer necessita
de autorizao de outro rgo
Pode ser0
- falta de legitimao para agir (0 o rgo s est" &ualificado para exercer
essa compet1ncia no sentido de uma autorizao pr$via por outro rgo)2
- impedimento do titular do rgo ou agente administrativo (art3 II36 CPA
princ%pio da imparcialidade)2
- falta de &uorum nos rgos colegiais nulidade "art3 8>>36:4,g% CPA%2
- falta de investidura do titular do rgo nulidade
-cios formais
**
a) Preterio das formalidades essenciais
b) ,rrada forma de externao da vontade
a) Kormalidades anteriores . pratica do acto O%cios do procedimento0
7 Oinculado
> Kacultativo
7 Huando o procedimento administrativo $ obrigatrio, pode 3aver falta de
trmites (preterio de formalidades essenciais, nomeadamente a audio
dos interessados &ue tornam o acto nulo apesar da doutrina e at$ a
+urisprud1ncia oscilarem para a anulabilidade, ou o incumprimento desses
trmites nos termos legais)
> Huando o procedimento no $ necess"rio e &uando $ a Administrao a
estabelecer a estatuio do procedimento, o acto $ anul"vel0
- se for manifestamente defeituoso
A preterio de formalidades relativas . pr"tica do acto conduz, regra geral, .
anulabilidade
Art3 8>>36:4,g% CPA
6s actos dos rgos colegiais incorrem em nulidade0
- &uando 3a+a car1ncia de forma legal2
- &uando faltar a fundamentao do acto
-cios materiais
O%cio de violao de lei J
O%cio de desvio de poder J7
J Mem sido considerado um v%cio residual (ao contr"rio do #ireito 5ivil e do
#ireito Penal), por&ue a Administrao se regia por um tempo lento e era
escassamente legislada
Huando 3" discrepncia entre o ob+ecto e)ou o contedo do acto relativamente
.s normas &ue l3e so aplic"veis
#evem distinguir-se duas situa/es0
&uando a violao da lei gera a mera anulabilidade
,x0 caso dos actos vinculados2 &uando a Administrao define uma coisa
diferente da &ue est" na lei Actos discricion"rios2 &uando a Administrao
vai contra os princ%pios &ue regem este tipo de actividade "art3 47736 CCP%
&uando a violao da lei gera a nulidade (situa/es &ue resultam
do art3 8>>36:4,c% e d%)
Dmpossibilidade e ininteligibilidade do contedo do ob+ecto do
acto2
Kalta de base legal (0 &uando se verifica a pr"tica de um acto
&ue nen3uma lei autoriza o rgo a praticar)2
Actos &ue ofendam o contedo essencial do direito
fundamental2
Actos &ue constituam a pr"tica de um crime ou, pelo menos,
envolvam a pr"tica de um crime
*P
J7 ,stamos perante o v%cio de desvio de poder &uando a Administrao actua
com base num motivo principalmente determinantes &ue est" em
desconformidade com a finalidade &ue a lei atribui a determinado poder
discricion"rio
A regra $ a anulabilidade @as se a Administrao, em vez de prosseguir um
interesse pblico, prossegue um interesse privado, o acto est" ferido de um
v%cio mais grave0 a nulidade
-cios de vontade
8 t1m relevncia ao n%vel dos actos de natureza discricion"ria
8 os actos anul"veis so pass%veis de sanao
Art3 8>H360 no so pass%veis de reconverso os actos nulos ou inexistentes
6 decurso do tempo no sana os v%cios do tempo
Art3 >G36 CP(A
A poss%vel apreciar incidentalmente ,x0 um funcion"rio condenado a uma sano
disciplinar de C meses pode pedir &ue essa :manc3a; no curr%culo no afecte a sua
progresso na carreira
Sanao U: Ceforma U: Converso
Sanao ou rectificao acto pelo &ual o rgo administrativo competente decide
sanar um acto administrativo inv"lido anteriormente praticado, suprimindo a
ilegalidade &ue o vicia, podendo repetir esse acto sem o v%cio &ue o afectava
Ceforma acto pelo &ual a Administrao conserva um acto na parte em &ue no
este+a afectada pela ilegalidade, no pondo em causa a integridade do acto
Converso acto pelo &ual se aproveitam os elementos v"lidos de um acto ilegal
para com eles compor um outro acto &ue se+a legal (transformao de um acto ilegal
num outro acto legal, desde &ue este se+a praticado com os elementos legais do 7?
acto)
Cevogao U: Anulao
4evogao acto secund"rio &ue incide sobre um acto anteriormente processado,
fazendo cessar os seus efeitos +ur%dicos
Art3 8IF36 CPA/ revogao dos actos vlidos "8%
U:
Cevogao anulat&ria ou anulao administrativa "dos actos invlidos% "4%
=" uma certa confuso ao n%vel do 5PA, mas so figuras distintas
"8% Dnoportunidade do acto para realizar actualmente os interesses pblicos &ue se
propun3a prosseguir Mem efeitos eB nunc! A um exerc%cio da funo administrativa
activa, &ue pode ser feita a &ual&uer tempo Aplica-se a actos de efic"cia duradoura
*E
"4% 6 acto &ue foi originariamente praticado est" eivado de algum v%cio gerador da
sua anulabilidade ,ste negcio no transparece do art3 8I436, &ue temos &ue
con+ugar com o art3 8HI36 Mem efeitos :eB tunc! (destrui os efeitos desde o
momento da pr"tica do acto) Mem um prazo muito curto "art3 8I836% A o exerc%cio de
uma actividade de fiscalizao ou de controlo, &ue se aplica a &ual&uer tipo de
actos 6 rgo competente $ o autor e superior 3ier"r&uico, desde &ue no se trata
de actos de compet1ncia exclusiva do subalterno "art3 8I436%2 esta limitao vale
apenas para a revogao propriamente dita e no para a anulao 6s casos em &ue
pode ser exercida mesmo &ue a compet1ncia se+a exclusiva constam do art3 8HI36
A revogao $ limitada a actos constitutivos de direitos e de interesses legalmente
protegidos As duas situa/es so igualizadas, mas, a ver do Professor 5olao, t1m
posi/es +ur%dicas diferentes
'Becuo dos actos
Anteriormente definia-se o acto administrativo como acto regulador e unilateral da
Administrao =", efectivamente, na sua figura esse momento de autoridade, &ue
no se verifica no #ireito Privado A Administrao pode modelar o status +ur%dico do
destinat"rio do acto (auto-tutela declarativa)
A executividade do acto $ um plano diverso0 o acto +" foi praticado e retira-se todas
as conse&u1ncias 8e a Administrao est" vinculada ao interesse pblico, $ natural
&ue dispon3a de meios coercivos, e .s vezes mesmo coactos, para executar os actos
(auto-tutela executiva)
Art3 8I936 e ss CPA
A auto-tutela executiva (0 poder &ue goza a Administrao de proceder . execuo
de um acto com recurso aos seus prprio meios e, se necessidade, coactivamente) $
caracter%stica de apenas alguns actos administrativos0 os desfavor"veis, impeditivos
de deveres para os particulares, &ue devem ter, de uma forma activa ou passiva,
obstado ao seu cumprimento
A executividade do acto deve ser apenas poss%vel &uando prevista na lei e a
coactividade &uando a Administrao se encontre numa situao de necessidade
(interpretao restritiva do Professor 5olao)
Art3 85F36
Ao Professor 5olao parece &ue, nos dois casos previstos, 3" uma confuso entre
executividade e efic"cia
A executividade dos actos $ cada vez mais dif%cil, por&ue em alguns casos as
conse&u1ncias so irrepar"veis para os particulares
Art3 85536 e 85H36:>/ eBcep+es L Administrao eBecutiva
A lei consagra limites muito importantes0
7 Mipicidade das formas de execuo "parte final do n364 do art3 8I936%2
> Princ%pio da proporcionalidade "art3 85836:4%2
C 6bservao dos direitos fundamentais consagrados na 54P "art3 85H36:>%2
I 4estrio dos princ%pios &ue regem a actividade e, particularmente, a
P(
discricion"ria "art3 47736 CCP: >36 e ss CPA%
Kormas de execuo dos actos "art3 85536 e 85H36%0
a) ,xecuo para entrega de coisa
- dever de dar
- posse administrativa (maior das medidas administrativas2 $ insuscept%vel de
embargo - art3 85>36)
b) Para a prestao de facto positivo fung%vel
c) - 6brigao de natureza pecuni"ria "art3 85H36:>%
- ,xecuo para o pagamento de &uantia certa
d) Para a prestao de facto infung%vel
6 5PA autonomizou o processo executivo, bem como o acto &ue ordena a execuo,
permitindo-se a sua impugnao "art3 85>36 e 85I36:8%3
+egulamentos administrativos
4egulamentos administrativos normas 2urdicas editadas pela Administrao no
eBerccio da funo administrativa3
#o ponto de vista material, os negcios administrativos so normas +ur%dicas, pelo
&ue pecam pela generalidade e abstraco, aplicando-se a um nmero
indeterminado de destinat"rios e de situa/es um nmero indeterminado de vezes
#o ponto de vista orgnico, so normas administrativas editadas por entidades
administrativas
#o ponto de vista funcional, por&ue no nosso sistema +ur%dico-constitucional o
Foverno $ o rgo superior da Administrao mas, en&uanto rgo de soberania,
tem uma compet1ncia fort%ssima a n%vel legislativo, $ importante separar a lei do
comando regulamentado
#o ponto de vista formal, pode 3aver v"rios tipos de regulamentos, desde as
resolu/es dos ministros, .s portarias, posturas, etc
Crit<rios de classificao dos regulamentos administrativos/
E Dos destinatrios: #mbito de eficcia 2urdica
E (ipo de rela+es 2urdicas @ue visam regulamentar
E Depend1ncia do regulamento face L lei
Xmbito da eficcia 2urdica
4egulamentos internos X) 4egulamentos externos
6s regulamentos internos so a&ueles &ue vertem a sua fora administrativa dentro
de uma pessoa colectiva pblica 6s destinat"rios so a organizao e o
funcionamento dos servios administrativos (instru/es e circulares) 8o
suscept%veis de impugnao administrativa, mas no so suscept%veis de
impugnao directa e autnoma a n%vel +urisdicional !o vigora o princ%pio da
inderrogabilidade singular do regulamento (aplicam-se e vinculam bilateralmente)
+usticiabilidade X) +urisdicidade
P7
6s regulamentos exteriores vertem-se para o exterior da Administrao 8o
directamente impugn"veis e suscept%veis de aplicao coactiva
(ipos de rela+es 2urdicas @ue visam regular
4egulamentos gerais externos X) 4egulamentos especiais
- ,xternos
- Dnternos
As rela/es especiais de poder administrativo do-se &uando existe uma relao de
subordinao de certos cidados a certos rgos administrativos ,x0 recluso face .
administrao prisional ou estudante no mbito de uma escola pblica
As rela/es fundamentais administrativas resultam em regulamentos especiais
externos ,stes so directa e autonomamente impugn"veis, desde &ue colo&uem em
causa interesses +uridicamente protegidos
Depend1ncia do regulamento face L lei
6 regulamento administrativo est" su+eito ao princ%pio da legalidade, o &ue $ muito
importante por&ue nalguns regulamentos no 3" uma lei pr$via espec%fica
a 4egulamentos executivos ou de execuo
b 4egulamentos complementares
- de desenvolvimento
- integrativos
c 4egulamentos delegados ou autorizados
d 4egulamentos independentes ou autnomos
Art3 88436 CCP
Mestes de constitucionalidade
a Pretende evitar-se uma pr"tica excessiva do executivo Oisam precisar e
pormenorizar a norma administrativo &uando elas sofrem de alguma incompletude
A a&uele &ue coloca menos dvidas de inconstitucionalidade, por&ue no $ inovador
b 6 legislador apenas fixou um &uadro geral amplo, pelo &ue a Administrao sente
necessidade de desenvolver as directivas ou op/es b"sicas (regulamentos de
desenvolvimento)
M1m uma natureza inovadora controlada pelo &uadro geral definido anteriormente e
pelo fim !o so muito necess"rios, na medida em &ue existem decretos-leis de
desenvolvimento
6s regulamentos integrativos regulam situa/es especiais &ue no estavam
expressas no regime geral e em mat$rias exclu%das da reserva de lei M1m mais
sentido
c !os regulamentos delegados, o legislador demite-se da sua funo e delega na
Administrao, &ue passa a poder regular originariamente certas mat$rias
P>
P/e-se muito na &uesto dos planos urban%sticos
Kormalmente, 3" v"rios tipos de regulamentos0
- decreto regulamentar (forma mais solene)
- decreto regulamentar regional
- portarias, etc
!os regulamentos externos aplica-se o princ%pio da preced1ncia da lei, exigindo-se
uma lei pr$via &ue legitime o exerc%cio do poder regulamentar Huanto aos
regulamentos internos, no $ preciso uma 3abilitao espec%fica, por&ue so
imanentes ao poder de autoridade dos rgos superiores 8obressai ainda o primado
ou preval1ncia da lei, no sentido em &ue os regulamentos no podem contrariar a
lei, nem invadir mat$rias &ue l3e so reservadas
=" tr1s crit$rios de classificao0
4egulamentos de execuo
4egulamentos complementares
4egulamentos delegados ou autorizados
Cegulamentos de eBecuo
8o destinados a interpretar, de forma a cercear as defici1ncias involunt"rias de
expresso utilizadas pelo legislador, com vista . aplicao uniforme das normas
+ur%dicas 8o uma aplicao restrita da lei, uma vez &ue no t1m um car"cter
inovatrio, mas apenas o ob+ectivo de tornar a lei mais clara e precisa !o 3" neles
nen3um exerc%cio discricion"rio
Cegulamentos complementares
De desenvolvimento
*ntegrativos
Huando a lei permite &ue a Administrao desenvolva um &uadro geral amplo antes
por ela determinado
8o regulamentos complementares de desenvolvimento &uando visam completar as
directrizes gerais do &uadro anteriormente definido pela lei M1m algum car"cter
inovatrio mas limitado, por&ue t1m &ue respeitar o fim imposto pela norma +ur%dica
e baseiam-se no en&uadramento legal previamente definido
6s regulamentos complementares integrativos visam regular, ainda &ue dentro do
&uadro legal, situa/es especiais &ue no estavam expressamente previstas na lei
Cegulamentos delegados ou autori$ados
A o reflexo da Administrao autonomizada pelo poder legislativo, por&ue regulam
de uma forma prim"ria certas rela/es sociais &ue, em princ%pio, deviam competir
ao legislador e, portanto, . lei
Art3 88436:5 CCP
Dnterpretada literalmente esta norma feria de inconstitucionalidade os regulamentos
delegados ou autorizados
6 nosso sistema constitucional recon3ece um grande poder legiferante ao Foverno,
ento para &u1 os decretos regulamentares de desenvolvimento ou integrativosU
PC
8urgiram - e s fazem sentido - em pa%ses nos &uais o Foverno no tin3a
compet1ncia legislativa prim"ria e abundante At$ por&ue, &uando se trate de leis
&uadros com princ%pios e bases gerais &ue faam parte da reserva de lei, s pode
3aver decretos-lei de desenvolvimento (e no regulamentos)
Art3 88436:H CCP
Cegulamentos independentes/
83 Do Moverno
43 Aut&nomos
A diferena nos regulamentos reside no titular do poder regulamentar
7 Foverno #efine de uma forma original e prim"ria um regime +ur%dico
> Poder regulamentar prprio de todas as entidades no estaduais (num sentido
mais restrito, atribui-se .s entidades autnomas)
Princ%pios interpretativos0
a) Fomes 5anotil3o e Oital @oreira
6 preceito constitucional n36 H tem duas partes0
Bma &ue se aplica aos regulamentos de execuo2
6utra &ue se aplica aos regulamentos independentes
b) Afonso Hueir e Oieira de Andrade
,sta exig1ncia constitucional s se pode verificar ao n%vel dos regulamentos
independentes e autnomos @as discorrem neste sentido para negar a sua validade
constitucional, +" &ue, sendo uma excepo ao n?*, esto previstos no n?' Assim,
a 5onstituio admite &ue certas mat$rias podem ser reguladas inicialmente atrav$s
de um processo menos denso e formal2 a opinio dos autores diverge &uanto .
norma &ue fundamenta esse princ%pio0
- o art3 89936:2% no entender de Hueir e de 5olao Antunes, por&ue consideram &ue
funciona mel3or como cl"usula geral atributiva desse poder2
- o art3 89936:c para Oieira Andrade, &ue est" conotado com o regulamento de
execuo
!o 3" poder regulamentar se uma norma constitucional no o estabelecer
previamente Por outro lado, o regulamento no pode contrariar a disciplina contida
em normas de poder superior
6s regulamentos, em princ%pio, no so retroactivos2 a no ser &ue estabeleam
san/es mais leves
*ncompet1ncia relativa &uando um rgo com poder regulamentar invade a
compet1ncia substantiva regulamentar de outro rgo da mesma pessoa colectiva
A sano $ a anulabilidade
@esmo &uando t1m uma certa liberdade para a emisso e o estabelecimento do
contedo das normas regulamentares, os rgos esto su+eitos . racionalidade dos
princ%pios &ue regem a actividade administrativa, principalmente os da actividade
discricion"ria
PI
Oigora o princ%pio da irrevogabilidade singular dos regulamentos !o $ poss%vel a
Administrao desaplicar a norma regulamentar &uando l3e conv$m ou revog"-la
concretamente2 ela vincula a todo o tempo a prpria Administrao, os tribunais e os
cidados, ao contr"rio dos regulamentos internos
6s regulamentos de execuo de uma lei em vigor no so suscept%veis de ser
revogados, mas podem ser substitu%dos A revogao s $ eficaz aps a entrada em
vigor do regulamento &ue a ver substituir A condio $ &ue 3a+a uma meno
espec%fica da norma &ue est" a ser substitu%da
!o subsiste 3ierar&uia entre os regulamentos, por&ue, em princ%pio, t1m o mesmo
valor +ur%dico 6 nico crit$rio &ue se pode utilizar $ o da solenidade Huando 3a+a
coliso, pode recorrer-se ao crit$rio do mbito da efic"cia territorial
Art3 8II36 e ss
Huanto ao procedimento de elaborao dos regulamentos0
A Administrao deve apresentar um pro+ecto, devidamente acompan3ado de
uma norma +ustificativa fundamentada2
#ever" 3aver lugar . audi1ncia dos interessados2
Pode 3aver lugar a uma apreciao pblica2
8o redigidos sob a forma articulada e devem ter uma s$rie de indica/es
- meno da lei
- meno da norma 3abilitaste
- fundamento &uando legalmente exig%vel
- eventual meno . revogao de regulamento anterior
5essao da vig1ncia0
M 4evogao por novo regulamento ou lei com substituio de novo
regulamento para evitar &ue a Administrao ten3a possibilidade de desaplicar certo
tipo de leis "art3 88936%2
M 5aducidade
- #ecurso do tempo
- 8uspenso de condio de &ue dependesse a vig1ncia
- 4evogao ou declarao de inconstitucionalidade da lei sobre a &ual visava
o negcio
+es'onsabilidade civil e-tra.contratual 'or actos de gesto 'blica
Documentao/
? regime constitucional
? decreto?lei IG58, de 48 de 0ovembro 897H
6 #S foi inovador, por&ue veio separar a responsabilidade civil extra-contratual por
actos de gesto pblica da responsabilidade civil extra-contratual por actos de
gesto privada
4ecai sobre a Administrao a obrigao de indemnizar os particulares lesados
&uando, actuando sob a $gide do #ireito Administrativo, pratica actos lesivos da sua
esfera patrimonial
Cesponsabilidade sub2ectiva "art3 836 a 736% baseia-se na culpa, na ilicitude, no
dano e no nexo de causalidade entre eles
PQ
Cesponsabilidade ob2ectiva "G36 a 936%
Pelo risco
Pela prtica de actos lcitos
A ideia de irresponsabilidade administrativa $ anterior . prpria 4evoluo Krancesa
e manteve-se aps a criao do ,stado de #ireito ,ra a expresso da
irresponsabilidade dos poderes pblicos !o s$c NDN, entendia-se &ue a
responsabilidade colidia com a soberania dos ,stados 6 ,stado s respondia pelos
actos legais, o &ue era uma fonte de receios para o funcion"rio, tornando-se
ineficiente a aco administrativa ,ntretanto, comeou a emergir a ideia de
responsabilidade da Administrao, devido ao aprofundamento do princ%pio da
legalidade, do ,stado de #ireito, da aproximao aos cidados, etc Bm dos mitos
fundadores do #ireito Administrativo $ o acrdo Glanco, &ue foi a primeira vez &ue
uma empresa pblica foi responsabilizada pelo atropelamento e morte de uma
criana de ' anos
6 primeiro problema &ue se colocou foi a &ue su+eito se deveriam imputar os danos
sofridos por um terceiro (responsabilidade sub+ectiva) 5riou-se uma tripla tipologia0
a) 4espondiam exclusivamente os funcion"rios2
b) 4espondia exclusivamente a Administrao com direito de regresso sobre o autor
do dano2
c) 4esponsabilidade subsidi"ria, cumulativa e solid"ria entre a Administrao e os
funcion"rios
4esponsabilidade administrativa0
* Oertente externa
Ouem deve responder pelos danos causadosY Perante @uem o lesado deve
reivindicar a 2usta indemni$aoY
* Oertente interna
'm @ue situao se 2ustifica a eBist1ncia da aco do direito de regresso da
Administrao face aos seus funcionrios e agentes @uando Aa2a sido a responderY
6 direito de regresso $ bic$falo (um funcion"rio &ue ten3a respondido, pode interpor
uma aco de regresso . Administrao)
,stas vertentes tentam conciliar dois princ%pios fundamentais0
8alvaguardar o patrimnio pblico, criando um sistema de imputao
sub+ectiva da responsabilidade2
Farantir de uma forma efectiva os direitos e interesses legalmente protegidos
A 54P consagra0
7 6 princ%pio da responsabilidade solid"ria "art3 4436%2
> 6 princ%pio do direito de regresso "art3 4H836:I%
\mbito da responsabilidade solid"ria0
Abrange apenas os factos de natureza funcional (os danos praticados no exerc%cio
das fun/es e por causa desse exerc%cio)
6 direito de regresso $ a vertente interna 5asos e situa/es em &ue 3" direito de
regresso0
Huando o funcion"rio actue com zelo e neglig1ncia manifestamente inferiores
P'
a&ueles &ue se ac3ava obrigado em razo das obriga/es2
Huando actue dolosamente (abrangendo o dolo consciente e inconsciente,
directo e eventual)
6 direito de regresso decai0
8e o funcion"rio actua em obedi1ncia a comando 3ier"r&uico
4e&uisitos cumulativos0
a) Hue 3a+a uma ordem0
- do leg%timo superior 3ier"r&uico
- &ue incida sobre mat$ria de servio
- &ue no resulte na pr"tica de um crime2
b) Hue o funcion"rio ten3a, mediante o pedido de respeitosa representao,
reclamando ou pedido a confirmao
6 funcion"rio pode invocar no processo a espec%fica causa de excluso de
responsabilidade como fundamento de preced1ncia da aco contra ele propostaU
6 professor 5olao entende &ue no, por&ue o lesado pode no con3ecer do pedido
de respeitosa reclamao, &ue $ interno 6 funcion"rio deve, ento, c3amar ao
processo o superior 3ier"r&uico, assistindo-l3e o direito de regresso face .
Administrao, caso ten3a assumido os danos A Administrao deve propor a aco
de direito de regresso contra o superior 3ier"r&uico e no contra o subalterno
=" situa/es &ue possam configurar a presuno de culpaU
6 professor 5olao considera &ue sim, &uando a aco do funcion"rio se traduzir na
violao de #SF ou &uando, durante o processo, o &ueixoso repetidamente l3e tiver
c3amado a ateno para a ilicitude da sua conduta
8o presun/es ilid%veis, &ue inibem o nus da prova ,m princ%pio, o nus da prova
est" entre o funcion"rio e a Administrao, em sede do direito de regresso
4esponsabilidade civil sub+ectiva (pessoal)
(por actos ou omiss/es) ob+ectiva pelo risco
pela pr"tica de actos l%citos
Cesponsabilidade sub2ectiva
Mem como pressuposto a obrigao de indemnizar ,x0 estrada esburacada
#ois princ%pios constitucionais fundamentais0
art3 4436 vertente externa
art3 4436:I direito de regresso
,ste artigo faz a s%ntese entre a mel3or tutela poss%vel dos direitos sem criar uma
reserva de imunidade dos funcion"rios
A responsabilidade solid"ria $ apenas devida &uando se trata de factos funcionais
#ireito de regresso &uando o funcion"rio ten3a actuado dolosamente, com zelo e
dilig1ncia manifestamente inferiores ao devido A aco administrativa comum (X)
aco de responsabilidade) foi proposta contra a pessoa colectiva pblica, &ue
responde com o seu patrimnio pela aco do particular
P*
6 direito de regresso (em favor do funcion"rio) tem dois pressupostos cumulativos0
5omando 3ier"r&uico
- do leg%timo superior 3ier"r&uico
- &ue se+a uma ordem de servio
- &ue no se+a crime
Hue o funcion"rio ten3a exercido o direito de respeitosa representao
Pode invocar externamente a causa espec%fica de excluso da responsabilidadeU
,m princ%pio, no ,sta causa tem uma dimenso essencialmente interna (no
constitui um fundamento da improced1ncia da aco contra ele proposta) 6 &ue o
funcion"rio deve fazer $ c3amar . aco o superior 3ier"r&uico
Pode faltar responsabilidade do servio, &uando no $ poss%vel apurar &uem $ o
autor material (&uando no $ poss%vel imputar a responsabilidade civil a um rgo
ou agente), mas no impede a Administrao de responder perante os danos
causados
Cesponsabilidade ob2ectiva
Pelo risco 8ituao de risco social ,x0 criana &ue morreu por carregar no boto
de um sem"foro
Art3 936/ pela prtica de actos lcitos
,x0 expropriao por utilidade pblica2 &uando o particular impugna um acto da
Administrao e a sentena $ favor"vel, mas o +uiz no pode execut"-la
Huando no 3" presuno legal de culpa, a Administrao na aco de regresso tem
o nus da prova, &ue se transferiu do funcion"rio para o interior da Administrao
Art3 IGH36 e I9H36
!o existindo outra presuno legal, a culpa $ avaliada pela dilig1ncia de um bom
pai de fam%lia
=avendo presuno legal de culpa (&uando o acto se+a nulo ou inexistente, &uando o
particular ten3a c3amado a ateno, etc), decai o nus da prova
!atureza +ur%dica do direito de regresso0
#ireito fundamental com suporte directo na prpria 5onstituio
5ompete ao legislador determinar se os pressupostos deste direito so vinculados ou
discricion"rios
5ompete . +urisdio administrativa o +ulgamento da responsabilidade civil das
pessoas colectivas de direito pblico, &uer por actos de gesto pblica, &uer por
actos de gesto privada A contraditrio, por&ue a legislao estabelece dois
regimes (em termos substantivos) Antes ainda 3avia duas +urisdi/es (em termos
processuais)
/ontratos administrativos
PP
Lei 4FFI:8H e lei 4FFI:8G, de >8 de .aro
Mransposio de directivas comunit"rias
a) Primado
b) ,feito directo
6 efeito directo verifica-se mais relativamente ao regulamento, &ue $ o acto
legislativo por excel1ncia no direito comunit"rio Aos regulamentos basta serem
publicados no Lornal da 5omunidade ,uropeia para entrar directamente em vigor
sem necessidade de transposio As directivas necessitam de mediao do
legislador nacional, &ue est" adstrito aos fins mas no aos meios
6 futuro cdigo dos contratos pblicos pretende 3armonizar e uniformizar todas as
normas avulsas acerca dos mesmos
5ontratos administrativos0 cap%tulo DDD, da parte DO, do 5PA "art3 8HG36 a 8G936%
Art3 8G436 CPA/ procedimentos contratuais administrativos relativos L escolAa do
co?contratante
!o futuro cdigo dos contratos, reduz-se o nmero de procedimentos0
- concurso pblico
- a+uste directo
- concurso limitado por pr$via &ualificao
- negociao
- di"logo concorrencial (novo procedimento de co-contratao)
A contratao pblica abrange tanto os contratos administrativos pblicos como os
contratos de direito privado celebrados pela Administrao (contratos de trabal3o,
etc) Passa a 3aver um regime comum
A distino &ue 3o+e col3e mais $ a distino entre contratos da Administrao e
contratos privados entre particulares, en&uanto antes era entre contratos pblicos e
contratos privados celebrados pela Administrao ,m mat$ria de direito processual
e de contencioso administrativo, 3ouve uma clara aproximao com a nova reforma
do contencioso administrativo (>((>) >((I), uma vez &ue ambos os contratos
passaram para o mbito da +urisdio administrativa, deixando de 3aver um
elemento distintivo #ecai a autonomia +urisdicional (dualidade de +urisdi/es)
Art3 I36:8,e% '(A)
; Direito < a@uilo @ue os 2uristas di$em ser o Direito3!
As diferenas so essencialmente &uanto ao direito substantivo (tende a 3aver uma
certa unanimidade procedimental e +urisdicional) e mesmo essas tendem a atenuar-
se #ecaem os tr1s aspectos da distino, &ue passa a verificar-se entre os contratos
pblico ou contratos da Administrao e os contratos privados entre particulares
5om esta uniformizao 3ouve uma compresso do #ireito Administrativo (fuga para
o direito privado) ou o alargamento em "reas &ue no l3e eram antes acess%veisU
Para o Professor 5olao, este $ um fenmeno de fuga do #ireito Administrativo para
o #ireito Privado (assiste-se na ,uropa desde a d$cada de '()
PE
#e &ual&uer forma, ter" &ue 3aver sempre algumas marcas de administratividade
para mostrar &ue alguns so contratos pblicos !o poder" deixar de 3aver alguma
assimetria entre a posio da Administrao e dos particulares contraentes, &ue
estaro sempre numa posio de su+eio, (apesar de inaugurarem uma
Administrao contratualizada mais consensual e parit"ria, &ue tem vindo
crescentemente a substituio a Administrao autorit"ria &ue se baseava no
regulamento administrativo e principalmente no acto administrativo), por&ue os
contratos so especiais
A designao novo cdigo dos contratos pblicos integra os contratos
administrativos e os contratos celebrados entre a Administrao e os particulares
5rit$rios0
* #a +urisdio
* #o ob+ecto
* ,statut"rio
6b+ecto do contrato acordo de vontades
,lemento estatut"rio o &ue definia um contrato pblico era o facto de ele ser
celebrado sobre as normas do #ireito Administrativo
@iscigenao de direito pblico e direito privado0
@uitas vezes a Administrao actua sem estar munida de de ius imperium (no direito
comunit"rio fre&uentemente2 mas tamb$m no direito interno, sempre &ue celebra
contratos de direito privado por&ue est" numa posio semel3ante . do particular)
Memos &ue recorrer a crit$rios, +" &ue fal3aram os do su+eito, das normas reguladoras
e do poder de autoridade, &ue distingam a relao +ur%dica
Aspecto teleolgico
8atisfao de necessidades colectivas elevadas pelo legislador a interesses pblicos
Art3 436:5 CPA
A Administrao, &ue utilize instrumentos de direito pblico ou direito privado, est"
sempre vinculada ao interesse pblico 3eterodoxamente estipulado 8e no 3ouver
interesse pblico, deixa de 3aver Administrao Pblica
@esmo nos contratos administrativos nos &uais 3" uma maior paridade entre as
partes, ou se+a, &uando 3" uma co-deciso (acordo de vontades), a Administrao
est" sempre vinculada . lei (no disp/e da mesma liberdade contratual dos
particulares)
Simita/es principais0 decorrem do art3 8GF36
,voluo0
Dnicialmente, 3avia uma certa dificuldade em admitir a celebrao de contratos
administrativos por parte da Administrao, por&ue se entendia &ue a Administrao
estava numa posio de autoridade &ue era incompat%vel com uma situao de
igualdade e paridade +ur%dica entre as partes Por outro lado, os contratos regem-se
pelo pacta sunt servanda e os contratos administrativos so celebrados com reserva
de compatibilidade e ade&uao ao interesse pblico (permite . Administrao
aplicar san/es, rescindir unilateralmente contratos, etc poderes exorbitantes do
E(
art3 8GF36)
Dnicialmente, s 3aviam os contratos administrativos prescritos na lei !um segundo
momento, 3ouve um alargamento do mbito dos contratos e, por ltimo, consagrou-
se o princ%pio da autonomia pblica contratual ou princ%pio da liberdade de utilizao
dos contratos administrativos "art3 HG36:4 e 8H936:8%, salvo se outra coisa resultar0
a da lei
b da natureza das rela/es &ue estabelece
=" v"rias classes de contratos0
#e cooperao (contratos entre entidades pblicas com vista . execuo de
atribui/es comuns)2
#e colaborao (pretende-se associar um particular ao desempen3o regular
de atribui/es administrativas art3 8G436:4 ,x0 empreitadas de obras pblicas e
contratos de concesso de obras e servios pblicos)2
#e atribuio (pretende-se dar benef%cios ao contratante particular, tendo em
vista a realizao de um interesse pblico &ue a Administrao entende ser
importante prosseguir)
,sto su+eitos a um procedimento administrativo pr$-contratual (procedimento
destinado a apurar o contratante) A manifesto nos contratos de concesso de
servios pblicos, etc =" uma deciso de contratar, seguindo-se um procedimento
pr$-contratual A ad+udicao $ o acto constitutivo e destina-se a escol3er o
contratante &ue oferece a proposta t$cnica e financeiramente mais favor"vel para a
a Administrao
= Kase de iniciativa pblica (abertura do concurso)
= Kase instrutria (avaliao das propostas)
= Kase de audio dos interessados
= Ad+udicao (escol3a do co-contratante)
8 depois se segue o procedimento contratual0
7 #epsito de cauo
> ,labora-se uma minuta
C 5elebra-se o contrato
A irrevogabilidade dos actos constitutivos de direitos no faz sentido ao abrigo da
possibilidade de resciso unilateral dos contratos2 os actos so manifesta/es da
autoridade da Administrao, portanto por maioria de razo deveria ser poss%vel
revog"-los ,sta previso $ demasiado garant%stica &uanto aos actos
0i'o de invalidade
6rigin"ria ou endgena "art3 8G536:4 e H%
#erivada "art3 8G536:8%
A invalidade originria $ a&uela &ue resulta de v%cio prprio do contrato (relativos .
formao e a formulao da vontade) ou de v%cios de vontade dos contraentes
A invalidade diz-se derivada &uando a invalidade do acto &ue esteve na base (&ue
constitui a causa e o fundamento da celebrao do contrato) se pro+ecta no contrato
8 tem importncia se o contrato +" tiver sido celebrado, seno nunca c3ega a s1-lo
6 tipo de invalidade do acto contamina a nulidade ou anulabilidade do contrato
E7
4egime +ur%dico dos contratos administrativos "art3 8GF36% poderes exorbitantes0
@odificar unilateralmente o contedo das presta/es, desde &ue respeitado o
ob+ecto do contrato e o seu e&uil%brio financeiro2
#irigir o modo de execuo das presta/es2
4escindir unilateralmente os contratos por imperativo de interesse pblico
devidamente fundamentado (sem pre+u%zo da correspondente +usta indemnizao)2
Kiscalizar o modo de execuo do contrato2
Aplicar as san/es previstas para a execuo do contrato (no pode 3aver
uma sano contratual e no legal2 podem ser pecuni"rias ou no pecuni"rias)
6 &ue est" sub+acente so dois princ%pios orientadores0
7 Princ%pio de contratao sobre reserva e ade&uao do interesse pblico (a
mutabilidade do interesse pblico permite a alterao leg%tima do contrato e a
resciso)2
> Princ%pio da cl"usula remuneraria (e&uil%brio financeiro e +usta indemnizao)
Art3 8G536
Pode resultar como invalidade do acto sub+acente . execuo do contrato
4egra0 anulabilidade
Art3 8G736:8 e 8GH36/ litgios relativos L interpretao e L eBecuo do contrato
8 podem ser obtidos atrav$s dos tribunais administrativos
Procedimentos administrativos relativos . escol3a do contratante0
Art3 8G436 e 8G>36
0ota/ ver folAa da reprografia
/ontencioso contratual
6 novo 5PMAJ estabelece um procedimento urgente contencioso pr$-contratual
"art3 8FF36 a 8F>36%3
J Mransposio da directiva PE)''Q, 7Q de @aio 7EEP
Procedimento urgente principal0
Hual&uer interessado e terceiros Ata&ue directo aos actos procedimentais com
efic"cia externa e lesivos da esfera +ur%dica dos particulares ,x0 se algu$m se sente
pre+udicado na seleco do co-contraente, &uando o procedimento $ +ulgado +" o
contrato foi celebrado e o +uiz declarava uma inutilidade superveniente,
estabelecendo no m"ximo uma indemnizao #esta forma, procura evitar-se este
problema @esmo na aco administrativa comum, $ poss%vel formular pedidos
condenatrios
5ontencioso multifacetado0
Actos procedimentais procedimento urgente
Hualidade de aco da Administrao comum, interpretao, etc pedidos
indemnizatrios, pedidos de recon3ecimento de direitos, etc
Art3 8GF36
,ste $ o contencioso do ,stado, mas tamb$m pode 3aver um contencioso ad Aoc
(tribunal arbitral)
E>
Mr1s dimens/es da tutela 2urisdicional efectiva0
* Acesso aos tribunais
* Provid1ncias cautelares ade&uadas
* Provid1ncias executivas eficazes
Princpio da cumulao de pedidos/
Princ%pio estruturante, a par da tutela 6 particular ataca o acto e, ao mesmo tempo,
formula uma aco impugnativa sobre o contrato, resolvendo o problema de como a
invalidade do acto afecta o contrato
EC