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BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]

PLANEJAMENTO E JUSTIÇA AMBIENTAL

POLÍTICA

URBANA

E

DESENVOLVIMENTO

E JUSTIÇA AMBIENTAL POLÍTICA URBANA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: A V A N Ç O S E

SUSTENTÁVEL:

AVANÇOS E LIMITES DO ESTATUTO DA CIDADE i

Roberto Braga ii

RESUMO

Fruto de uma trajetória de luta de quase quatro décadas, o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) propõe-se a regular o uso da propriedade urbana visando o bem coletivo e o equilíbrio ambiental. O presente trabalho discute as políticas ambiental e urbana no Brasil e faz uma análise do Estatuto da Cidade sob a luz do conceito de sustentabilidade. Conclui-se que: 1 - a política ambiental tem avançado mais efetivamente do que a política urbana no Brasil; 2 - embora o Estatuto da Cidade incorpore apenas formalmente a questão da sustentabilidade, seus instrumentos concorrem para a promoção de cidades mais sustentáveis

e

3 – o viés localista do Estatuto da Cidade é o principal empecilho à sua efetiva implantação

e

contribuição ao desenvolvimento sustentável das cidades.

BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]

2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] POLÍTICA URBANA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: AVANÇOS E

POLÍTICA URBANA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL:

AVANÇOS E LIMITES DO ESTATUTO DA CIDADE

1 Introdução

O debate sobre a sustentabilidade vem se aprofundando nos problemas dos ambientes construídos, sobretudo o ambiente urbano. Temas como sustentabilidade urbana e cidades sustentáveis têm ganhado espaço tanto nas agendas ambiental e urbana. O Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 2001, definiu os princípios e instrumentos básicos da política urbana no Brasil e é a principal referência em gestão urbana, junto com os planos diretores municipais. O presente trabalho tem como objetivo discutir o Estatuto da cidade como instrumento de promoção do desenvolvimento sustentável em nível urbano, pontuando seus avanços e limites. Conclui-se que embora a Lei 10.257 represente um grande avanço na política urbana brasileira, possui algumas limitações importantes, por não tratar da questão do parcelamento do solo urbano, nem da questão metropolitana, e por seu viés localista, ao concentrar quase toda a política urbana no nível municipal.

2 Cidades Sustentáveis

Na década de 1990, documentos multilaterais bastante conhecidos, como a Agenda 21

(1992) e a Agenda Habitat (1996), fazem alguns avanços no sentido de pontuar o debate da sustentabilidade urbana, mas ainda mantêm o caráter genérico e pouco operacional do Relatório Brundtland (1987). Reconhece-se, no entanto, sua grande importância no sentido da institucionalização do conceito. Como afirma Nobre (2002, p. 51), com a Agenda 21, “não apenas se institucionalizou a problemática ambiental como também foram definidas as bases

da institucionalização – vale dizer, foram estabelecidos os termos em que se deveria dar tal institucionalização” (Nobre, 2002, p. 51).

A Agenda Habitat coloca a questão da sustentabilidade urbana, ao determinar a

necessidade de se estabelecer metas de assentamentos humanos sustentáveis. Também como a Agenda 21, a Agenda Habitat é bastante inespecífica quanto à operacionalização desses

assentamentos humanos sustentáveis, listando um rol de princípios e aparentemente coerentes, mas contraditórios entre si. Satterthwaite (2004) ao avaliar a questão da sustentabilidade urbana nos dois documentos produzidos pela Conferência Habitat II, assinala que, além do pequeno avanço na operacionalidade da integração dos diversos componentes da sustentabilidade urbana, “há considerável confusão nos documentos do habitat II quanto ao que deveria ser sustentado (grifo do autor) pelo desenvolvimento sustentável – se são os assentamentos, ou políticas de assentamentos ou atividades específicas dentro dos assentamentos.”(Satterthwaite, 2004, p. 163).

A questão da integração dos elementos da sustentabilidade: ambiental, social e

econômico é o ponto chave para a operacionalização do conceito de desenvolvimento sustentável e tem sido o ponto fraco da maioria dos documentos. Campbell (2003) considera que as metas da sustentabilidade urbana perfazem os três cantos de um triângulo, em cujo centro estaria o desenvolvimento sustentável. Esses três tipos de prioridade levariam a três perspectivas conflituosas de planejamento e desenvolvimento urbano: o planejador do desenvolvimento econômico veria a cidade como um lugar de produção, consumo, distribuição e inovação; o planejador ambiental veria a cidade como uma grande consumidora de recursos ambientais e produtora de resíduos; por sua vez, o planejador social (equity

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2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] planner) veria a cidade como um local de

planner) veria a cidade como um local de conflitos sociais pela distribuição de recursos, serviços e oportunidades.

Indo além da questão das três agendas conflituosas do planejamento urbano sustentável, Satterthwaite (2004) coloca ainda mais um ponto a ser considerado, o regional, que é a minimização das transferências de custos ambientais para ecossistemas e populações externos à cidade. A não consideração desse fator faz com que ocorram desvios na avaliação da sustentabilidade urbana em favor de cidades mais ricas, capazes de transferir os custos sociais e ambientais da manutenção de sua qualidade de vida para outras cidades e regiões mais pobres. Outro problema apontado é que se a avaliação da sustentabilidade for colocada apenas em termos de geração de consumo de recursos e geração de resíduos, o desvio pode ser a favor das cidades mais pobres, com menores índices de consumo e maior reciclagem de resíduos, fruto da própria pobreza, mascarando condições socioambientais degradantes e insustentáveis (Satterthwaite, 2004).

No documento adotado pela Comissão das Comunidades Européias, em 2004, denominado “Estratégia Temática sobre Ambiente Urbano” (Comissão das Comunidades Européias, 2004), foram estabelecidos quatro temas prioritários para a sustentabilidade ambiental das cidades em longo prazo: gestão urbana sustentável, transportes urbanos sustentáveis, construção sustentável e concepção urbana sustentável (sustainable urban design). Este último, concepção urbana, que poderíamos também chamar de estrutura urbana

sustentável, envolve questões como os padrões de uso do solo e de expansão urbana, as densidades urbanas e a distribuição das infra-estruturas urbanas e dos espaços públicos e áreas verdes (Comissão das Comunidades Européias, 2004). Uma cidade sustentável seria, portanto, aquela capaz de promover uma urbanização sustentável, capaz de promover um ambiente de crescimento e eficiência econômica, justiça social e proteção ambiental, tudo isso sem transferir custos ambientais e sociais para outras cidades e regiões. Embora a sustentabilidade urbana possa parecer um conceito utópico e pouco operacional, muito mais ideológico do que teórico, pode ser sim um conceito útil para

o planejamento urbano. Como bem coloca Campbell (2003, p. 433), esse conceito “nos

permite não apenas calcular se estamos atingindo a sustentabilidade, mas também determinar

o quão longe estamos dela (sua medida efetiva, entretanto, é outra árdua tarefa)”. A

sustentabilidade pode é um conceito útil para se estabelecer metas e longo prazo e parâmetros para a definição de prioridades, bem como de critérios de avaliação de política urbana.

3 Política ambiental e política urbana no Brasil

A questão ambiental, como a entendemos atualmente, emergiu na década de 1960, quando começam a ser notados e denunciados os efeitos negativos do desenvolvimento industrial no meio ambiente. O livro de Rachel Carson, Primavera Silenciosa, de 1962, foi um marco nesse sentido e representou um ponto de virada no debate da questão ambiental, que passa a ser entendida como algo que afeta a vida cotidiana dos cidadãos. Nessa mesma década, nos Estados Unidos, foram criados a Agência de Proteção Ambiental (EPA) e uma série de normas ambientais federais como o “Clean Air Act” e o “Clean Water Act”. No início da década de 1970, o debate ganha maior fôlego com a publicação do relatório do Clube de Roma, Limites do Crescimento, e com a realização da primeira Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, em Estocolmo, em 1972. O debate gira em torno do esgotamento dos recursos naturais face à industrialização e ao crescimento demográfico,

BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]

2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] numa visão “neomaltusiana” catastrofista, em que se

numa visão “neomaltusiana” catastrofista, em que se chegou a pregar “crescimento zero”, sobretudo para as nações em desenvolvimento. A questão ambiental ainda não estava associada diretamente ás questões urbanas, e era vista essencialmente como um problema de conservação dos recursos naturais ameaçados pelo desenvolvimento. No Brasil, nesse período, a questão ambiental ainda estava distante da agenda nacional, ocupada pelas questões do desenvolvimento econômico e da redução da desigualdade social. No início da década de 1960, o debate sobre as questões sociais e econômicas no Brasil ganham ímpeto com as discussões sobre as reformas de base, que incluíam temas como a reforma agrária, a reforma do ensino e até a reforma urbana. Com o advento do governo militar, em 1964, o foco passa a ser mais economicista, com um projeto desenvolvimentista em que as questões sociais e as ambientais são relegadas a um plano subalterno. Não obstante, em 1965, foi instituído o novo Código Florestal Brasileiro (Lei Nº 4.771), que cria as áreas de preservação permanente (APP) e impõe sanções à degradação das florestas, e em 1967 é editada a Lei de Proteção à Fauna (Lei 5.197), regulando as atividades de caça e pesca no país. A política ambiental brasileira ainda está focada no ambienta natural e o ambientalismo emergente nos países desenvolvidos é até mesmo encarado como uma vantagem competitiva, através da atração de indústrias poluentes para o país. Avanços maiores na política ambiental brasileira só ocorrerão na década de 1980, com o processo de redemocratização. É também na década de 1960 que emerge o debate sobre a reforma urbana, que pontua até hoje a agenda da política urbana no Brasil. Em 1963, é realizado o Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, em Petrópolis, marco na luta pela reforma urbana. Nesse evento foi proposta uma Lei de Política Habitacional e Reforma Urbana, contemplando a criação de um órgão executor da política urbana, um fundo nacional de habitação, um plano nacional de gestão territorial e um plano nacional de habitação. A idéia de reforma urbana coloca a questão urbana como questão social e não como uma questão técnica ou meramente “urbanística”, como era encarada até então, tendo a questão da habitação no centro do debate. Após 1964, o governo incorpora uma agenda urbana, muito mais em função de atender uma demanda dos centros urbanos em crescimento do que em resolver uma questão social emergente. Nesse sentido foram criados o Banco Nacional da Habitação (BNH) e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), ambos já em 1964, institucionalizando uma política urbana no país. É interessante observar que se nas décadas de 1960 e 1970 (período do chamado “milagre econômico”) a política urbana tem um maior desenvolvimento no país do que a política ambiental. Nas duas décadas seguintes, 80 e 90, quando ocorre a crise fiscal do Estado e emergência do neoliberalismo, a situação se inverte. Há um arrefecimento da política urbana, com a extinção e o desenvolvimento da política ambiental, com a institucionalização da Política Nacional de Meio Ambiente, a criação do IBAMA e do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, e de uma série de instrumentos de gestão ambiental (quadro 1). Nos anos 1990, quando foi criado o Ministério do Meio Ambiente (1992), a política urbana ficou relegada a secretarias dentro de sucessivos ministérios. Uma política urbana mais substantiva só será retomada com maior importância na década de 2000, com a promulgação do Estatuto da Cidade e a criação do Ministério das Cidades e do Conselho das Cidades.

BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In:
BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e
Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E
PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]
Quadro 1 – Comparativo da Evolução das Políticas Ambiental e Urbana no Brasil
Ano
Política de Meio Ambiente
Política urbana
1934
Código das águas – Decreto 24.643
1934
Código Florestal – Decreto 23.793
1937
Decreto-Lei Federal n.º 58 – Loteamento e
venda de terrenos.
1963
Seminário Nacional de Habitação e Reforma
Urbana em Petrópolis-RJ
1964
Lei federal n.˚ 4.380/64 – Cria o Sistema
Financeiro da Habitação (SFH), o Banco
Nacional da Habitação (BNH) e o Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU)
1965
Novo Código Florestal - Lei Nº 4.771
1966
Decreto 59.917/66 – Cria o Sistema Nacional de
Desenvolvimento Local Integrado e o Fundo de
Financiamento de Planos de Desenvolvimento
Local integrado
1967
Lei 5.197 - Lei de Proteção á Fauna
1967
Criação do
Instituto
Brasileiro
de
Desenvolvimento Florestal (IBDF)
1973
Criação da Secretaria Especial de meio ambiente –
SEMA (Ministério do Interior)
1974
Extinção do SERFHAU
1974
Lei 74.156 – Cria a Comissão Nacional de
Regiões
Metropolitanas
e
Política
Urbana
CNPU
1979
Decreto Lei nº 83.355 - Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (extingue o CNPU)
1979
Lei 6.766 - Parcelamento do solo urbano
1981
Lei Federal 6.938 – Institui a Política Nacional de
Meio Ambiente e Cria o Sistema Nacional de
Meio Ambiente
1981
Criação do CONAMA
1985
Ministério do Desenvolvimento urbano e meio
ambiente (Extinta a SEMA)
Ministério do Desenvolvimento urbano e meio
ambiente
1985
responsabilidade por danos causados ao
ambiente.
Lei 7347
Cria
a
Ação
Civil
Pública
de
meio-
1986
Resolução CONAMA 001/86 institui EIA/RIMA -
Estudo de Impacto Ambiental/ Relatório de
Impacto Ambiental
Extinção do BNH
1987
Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio
Ambiente – MHU – substitui o Ministério do
Desenvolvimento urbano e meio ambiente
Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio
Ambiente – MHU – substitui o Ministério do
Desenvolvimento urbano e meio ambiente
1988
Secretaria Especial do Meio Ambiente (Extinto o
Ministério do Desenvolvimento urbano e Meio
ambiente)
Extinto o Ministério do Desenvolvimento
urbano e Meio ambiente
1988
Ministério da Habitação e do Bem-Estar
Social (MBES) – substitui o MHU
1989
Extinção
do
IBDF,
cujas
funções
passam
ao
IBAMA.
1989
Criação do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Extinto o MBES
1989
Criada a Secretaria Especial de Habitação e
Ação Comunitária – SEAC (Ministério do
Interior)
1990
Secretaria Nacional de Habitação – (Ministério
da Ação Social)
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BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e
Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E
PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]
1990
Decreto 99.274 – Regulamenta a Lei 6938/81 -
SISNAMA
1992
Ministério do Meio Ambiente
Secretaria de Desenvolvimento Urbano
(Ministério da Integração Regional)
1994
Programa
Nacional
de
Educação
Ambiental
PRONEA
1995
Criação da Secretaria de Política Urbana –
Sepurb (Ministério do Planejamento e
Orçamento)
1997
Lei 9.433 - Política Nacional de Recursos Hídricos
1998
Lei 9.605 - de Crimes Ambientais
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
- SEDU (vinculada à Presidência da República)
1999
Lei 9.785 – Flexibiliza a Lei 6766/79 –
Parcelamento do Solo Urbano
1999
Lei
-
Educação Ambiental
9.795
institui
a
Política
Nacional
de
2000
Criação da Agência Nacional de Águas.
2001
Estatuto da Cidade
2001
MP
-
Desenvolvimento Urbano
2.220
Conselho
Nacional
de
2001
MP 2.180-35 - Ação Civil Pública de
responsabilidade por danos à ordem urbanística.
2003
Criação do Ministério das Cidades
2003
Alterada a denominação do Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano para Conselho das
Cidades (Lei 10.683)
2004
Criação do Conselho das Cidades
2004
Ministério das Cidades lança a Política Nacional
de Habitação
2006
Plano Nacional de Recursos Hídricos (Res. 58
CNRH)
2006
Prazo limite para a aprovação dos Planos
Diretores pelos Municípios
2008
Plano Nacional de Saneamento Básico

Organização: Roberto Braga

Nas últimas três décadas foi montado no Brasil um sistema de gestão ambiental relativamente bem estruturado, em que pesem as críticas à sua eficácia, com legislação, políticas e planos, bem como conselhos e fundos de financiamento. O Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA (figura 1), criado em 1981, integra os três níveis governamentais da federação (União, Estados e Municípios) dando competências específicas a cada um, e tendo como instrumentos principais o Licenciamento Ambiental, o Estudo e Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA e o Zoneamento Ambiental.

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BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]

Figura 1 – Estrutura básica do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA

No campo da política urbana não há nada semelhante ou equivalente ao SISNAMA. Não chega a haver um sistema estruturado articulando instrumentos e órgãos nos níveis federal, estadual e municipal. O Estatuo da Cidade, sob esse aspecto, chega a ser inferior à Lei 6.938/81. O Estatuto da Cidade não trabalha com a idéia de uma “Política Nacional de Desenvolvimento Urbano”, mas de uma somatória de políticas locais, a cargo das municipalidades tendo como eixo os planos diretores municipais. Não se prevê planos nacionais, estaduais ou regionais de desenvolvimento urbano ou habitação, ou mesmo outros instrumentos de gestão nesses níveis. Comparando-se o Conselho das Cidades com seu correlato ambiental, o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, percebe-se a fraqueza do primeiro em relação ao segundo (quadro 2). Enquanto o CONAMA possui atribuições deliberativas, estabelecendo sobre normas, critérios e padrões ambientais, o ConCidades é apenas um órgão consultivo do ministério das cidades, com atribuições pouco efetivas dobre o política urbana, limitando-se a propor, solicitar e recomendar medidas aos órgãos públicos

Quadro 2 – Comparativo das principais atribuições do CONAMA e do ConCidades

CONAMA (Dec. 99.274/1990)

 

ConCidades (Dec. 5.790/2006)

Estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades poluidoras

Propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se sobre propostas de alteração da legislação pertinente

Decidir os recursos contra as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA

Determinar a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público

 

Estabelecer

normas

e

padrões

nacionais

de

controle

da

poluição

causada

por

veículos

automotores

 

Estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente

Determinar a realização de estudos sobre conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados

Promover a realização de estudos, debates e pesquisas sobre a aplicação e os resultados de programas e projetos desenvolvidos pelo Ministério das Cidades;

Avaliar a implementação e a execução da política ambiental do País

Acompanhar e avaliar a implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

Emitir orientações e recomendações sobre a aplicação do Estatuto da Cidade

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Assessorar, estudar e propor diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais

normas e
normas
e

Nacional

de

Propor programas, instrumentos,

prioridades da Política

Desenvolvimento Urbano

Propor diretrizes e critérios para a distribuição regional e setorial do orçamento anual e do plano plurianual do Ministério das Cidades

Organização:Roberto Braga

Alem desses problemas o viés localista da política urbana brasileira é um grande entrave à sua efetividade, pois concentra a política e o planejamento urbano no ente mais fraco da federação, sobretudo do ponto de vista fiscal, que é o município. O resultado disso são os freqüentes conflitos entre as políticas nacional, estaduais e locais iii ·, gerando dificuldades para a implantação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.

4 O Estatuto da Cidade e a Questão Ambiental

A Lei 10.257 de 10 de Julho de 2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade,

embora tenha sido aprovada quase 10 anos após a conferência Rio 92 incorporou apenas

marginalmente a questão da sustentabilidade posta na Agenda 21. Isso se deve ao fato de que as questões que levaram á elaboração do Estatuto são anteriores, pertencem à agenda do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, posta na ainda na década de 1960 e retomada na década de 1980 (AVRITZER, 2008), influenciando a Constituição de 1988, que adota o conceito de “função social da cidade”, o IPTU progressivo e a usucapião urbana, bem como na elaboração do projeto de lei do Estatuto da Cidade em 1989 (PL 181/89 do senador Pompeu de Souza). A atuação do Fórum Nacional pela Reforma Urbana foi fundamental também para a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 (AVRITZER, 2008). Por sua vez, os movimentos ambientalistas tiveram uma atuação secundária no processo de elaboração e aprovação do Estatuto, na medida em que seu foco de atuação tradicionalmente esteve mais ligado às questões do ambiente natural, as quais envolvem, sobretudo, as áreas não urbanizadas.

O Estatuto da Cidade possui dois grandes eixos norteadores: a questão fundiária

urbana, e a questão do planejamento participativo. Em torno desses eixos giram os seus principais instrumentos e políticas: a função social da propriedade urbana, o IPTU

progressivo, a usucapião urbana, o direito de preempção, a concessão especial de uso, o solo criado e a obrigatoriedade da publicidade e da participação popular na elaboração do Plano Diretor. A implantação de tais instrumentos é vinculada ao Plano Diretor, elaborado pelas prefeituras municipais, e obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes. A lei também determina que tais planos sejam elaborados de forma participativa, com participação plena da sociedade. No entanto o Estatuto da Cidade não estabelece a obrigatoriedade de planos de desenvolvimento urbano ás demais esferas de governo: União e Estados. Isso faz com que a lei não crie exatamente uma política nacional de desenvolvimento urbano, mas uma somatória de políticas urbanas locais.

O meio ambiente e o desenvolvimento sustentável aparecem explicitamente no texto

da Lei apenas no artigo 2º que trata das diretrizes gerais da política urbana. A palavra sustentabilidade aparece apenas uma vez no inciso VIII, e o termo meio ambiente aparece apenas três vezes, nos incisos IV, XII e XIII. No capítulo sobre o Plano Diretor, do mesmo modo, não há referências à sustentabilidade ou aos problemas ambientais urbanos. Considerando os objetivos dos 14 principais instrumentos de política urbana dispostos no Estatuto da Cidade (Quadro 3), podemos observar que apenas três possuem uma aplicação

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2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] mais direta como instrumento de política ambiental urbana:

mais direta como instrumento de política ambiental urbana: o IPTU progressivo, a Transferência do direito de construir e o Estudo de impacto de vizinhança.

Quadro 3 - Principais Instrumentos do Estatuto da Cidade e seus objetivos

Instrumento

Objetivos

Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios; IPTU Progressivo no tempo e Desapropriação com pagamento em Títulos

Induzir a ocupação de vazios urbanos e evitar a expansão exagerada da malha urbana. Combater a retenção especulativa do solo urbano. Aumentar a oferta de terra urbana para a edificação.

Usucapião especial de imóvel urbano

Regularização fundiária

Concessão de uso especial para fins de moradia

Regularização fundiária

Direito de superfície

Regularização fundiária

Direito de preempção

Facilitar a aquisição de terras para a implantação de equipamentos urbanos e infra-estrutura

Outorga onerosa do direito de construir

Redistribuição de benefícios e ônus da urbanização Combater a especulação imobiliária Controlar as densidades urbanas

Operações urbanas consorciadas

Viabilizar parcerias entre o poder público e investidores privados na implantação de equipamentos e infra- estrutura urbana, geralmente de grande porte.

Transferência do direito de construir

Preservação de imóveis de valor histórico, cultural ou ambiental

Estudo de impacto de vizinhança

Minimizar conflitos de uso do solo Gestão democrática da cidade

Zonas especiais de interesse social

Regularização fundiária

Órgãos colegiados de política urbana

Gestão democrática da cidade

Debates, audiências e consultas públicas

Gestão democrática da cidade

Iniciativa popular na política urbana

Gestão democrática da cidade

Consórcio imobiliário

Parceria público-privada de projetos de urbanização de áreas de interesse social.

Organização: Roberto Braga

O principal avanço do Estatuto da cidade em direção às cidades sustentáveis é, sem dúvida, o Plano Diretor. Até então, embora previsto constitucionalmente, sua obrigatoriedade não era efetiva, por falta de regulamentação, o que ocorreu com o advento da Lei 10.257. O Estatuto fixou em seis anos, o prazo máximo para a elaboração dos planos diretores pelo poder público municipal, bem como estabeleceu normas e diretrizes pára sua consecução. O plano diretor como instrumento básico da política urbana é o ponto de partida de uma gestão urbana sustentável, que implica a integração das diversas políticas urbanas e sua articulação com os demais setores correlatos, como saúde, educação, saneamento, transportes, entre outros. O Estatuto apresenta duas contribuições fundamentais à elaboração de planos diretores mais sustentáveis. A primeira delas é a criação de instrumentos de gestão urbana participativa, como as audiências públicas e a obrigatoriedade da publicidade no planejamento urbano. Outra contribuição relevante é a criação de uma série de instrumentos de gestão que instrumentalizam o poder público ao cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana, como o IPTU progressivo, o Estudo de Impacto de Vizinhança, instrumento importante e a transferência do direito de construir. O Estatuto da Cidade possui três limitações importantes. A primeira é a ausência de uma questão que é fonte de grande parte dos problemas socioambientais das cidades, que é o parcelamento do solo. O texto da Lei 10.257 não trata objetivamente do parcelamento do solo urbano em nenhum de seus artigos. A existência de uma lei federal tratando do assunto, a lei 6.766/79, não justifica essa omissão iv . A segunda limitação é seu

BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]

2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] viés localista, que concentra no município a quase

viés localista, que concentra no município a quase totalidade da responsabilidade pela consecução da política urbana. Os governos estaduais ficam virtualmente desobrigados, o mesmo acontecendo com a União v . Considerando o desequilíbrio do federalismo fiscal brasileiro vi , essa concentração da política urbana nas mãos dos municípios torna-se fator de insustentabilidade. Uma política urbana sustentável requer uma atuação integrada e coordenada de municípios, estados e União, cada qual papéis claramente definidos, o que passa ao largo do Estatuto, que não determina responsabilidades ou obrigações aos governos estadual e federal. Na da se fala, por exemplo, de planos nacionais e estaduais de política urbana. Trata-se de um retrocesso, considerando que já em 1963, no Seminário de Habitação e Reforma Urbana de Petrópolis, marco na luta pela reforma urbana, se propunha uma Lei de Política Habitacional e Reforma Urbana, contemplando a criação de um órgão executor da política urbana, um fundo nacional de habitação, um plano nacional de gestão territorial e um plano nacional de habitação. Outro reflexo do viés localista do Estatuto da Cidade é a ausência da dimensão regional da política urbana. A questão urbana é vista como se fosse o resultado de uma soma de partes, e não uma totalidade complexa. A política urbana metropolitana não é a simples soma de políticas urbanas municipais. A questão das regiões metropolitanas é mencionada apenas três vezes no corpo da Lei: no artigo 4º, que apenas coloca que será adotado o planejamento das “regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões”, mas não determina qualquer diretriz ou instrumento de gestão metropolitana; o artigo 41 determina a obrigatoriedade do plano diretor para cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, mas não a obrigatoriedade de um plano diretor metropolitano; e o artigo 45, que determina que nos organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas será obrigatória e significativa participação da população e de suas associações representativas, o que é positivo, mas insuficiente. O impasse na gestão metropolitana no Brasil é um sério entrave à sustentabilidade urbana, sobretudo quando se considera que cerca da metade da população urbana brasileira reside em áreas metropolitanas vii . Como reflexo disso, tramita no Congresso o projeto de lei 3.640/2004, o Estatuto das Metrópoles, que institui uma Política Nacional de Planejamento Regional Urbano e cria o Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas.

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Conclusões

O Estatuto da cidade constitui-se, sem dúvida, em um importante avanço para uma gestão urbana mais sustentável e democrática. No entanto, possui limites a serem superados, ou pela reformulação do mesmo, ou pela edição de normas que o complementem. A virtual ausência de referência aos problemas ambientais não é por si só uma limitação importante, na medida em que existe um amplo corolário de instrumentos de gestão ambiental aplicáveis às cidades. Também se deve levar em conta que a questão ambiental ou a sustentabilidade não é o foco do Estatuto da cidade, mas a função social da propriedade urbana e da cidade. Ainda assim, os instrumentos de gestão urbana previstos no Estatuto, se aplicados, podem garantir um desenvolvimento urbano mais sustentável. Os limites que mais comprometem o Estatuto da Cidade como instrumento de gestão urbana sustentável são aqueles ligados à própria essência da Lei, que seria regulamentar a política nacional de desenvolvimento urbano. Nesse sentido o Estatuto peca por não criar efetivamente um “sistema nacional de desenvolvimento urbana”, por deixar de fora questões como o parcelamento do solo e o planejamento metropolitano e por não definir objetivamente diretrizes e obrigações para a consecução das políticas urbanas federal e estaduais, de forma

BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]

integrada às políticas municipais.

6 Referências Bibliográficas

às políticas municipais. 6 Referências Bibliográficas ACSELRAD, H. (2001) Sentidos da sustentabilidade urbana. in

ACSELRAD, H. (2001) Sentidos da sustentabilidade urbana. in Acselrad, H. A duração das cidades: sustentabilidade e risco nas políticas urbanas. DP&A Editora, Rio de Janeiro. ACSELRAD, H. Herculano, S. Pádua, J.A. Justiça ambiental e cidadania. Relume Dumará, Rio de Janeiro, 2004. AVRITZER, L. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Opinião Pública, Campinas, vol. 14, nº 1, Junho, 2008, p.43-64. BRAGA, R. Política urbana, política fiscal e pacto federativo: limites e perspectivas do Estatuto da Cidade no contexto da reforma do Estado. Anais do VII Seminário Internacional da Rede Ibero-americana de Investigadores sobre Globalização e Território. IPPUR-UFRJ, Rio de Janeiro, 25 a 28 de maio de 2004. Disponível em

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i Trabalho desenvolvido com o apoio da FAPESP e do CNPq

ii Doutor em Geografia Humana pela Universidade de São Paulo. Docente do Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento da UNESP/Campus de Rio Claro. rbraga@rc.unesp.br.

iii Um bom exemplo dessa falta de articulação é o programa habitacional do governo federal “Minha Casa Minha Vida” que vem patrocinando em muitas cidades a geração de vazios urbanos pela implantação de conjuntos habitacionais descontínuos às áreas urbanizadas, em áreas sem infra-estrutura. Esse é exatamente um dos problemas que o Estatuto da Cidade busca resolver nas cidades brasileiras.

iv Por exemplo, as questões dos condomínios horizontais e loteamentos fechados não são tratadas no Estatuto da Cidade, ficando até hoje uma “vácuo” no que se refere à regulação desses processos de produção do

BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD]

2, 2010. Curitiba. Anais Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] espaço cada vez mais presentes nas cidades brasileiras

espaço cada vez mais presentes nas cidades brasileiras e com sérios impactos socioambientais. Uma tentativa de suprir essa lacuna é o projeto de Lei 3.057/00 que cria a figura do condomínio urbanístico, entre outras coisas.

v Um bom exemplo do localismo da política urbana brasileira é o Estado de São Paulo. O governo Estadual não possui uma Secretaria de Desenvolvimento Urbano ou mesmo de Assuntos Metropolitanos. A questão urbana é tratada setorialmente nas diversas secretarias e a questão metropolitana se restringe a uma Secretaria de Transportes Metropolitanos. Mesmo a Secretaria Estadual de Habitação possui uma atuação desarticulada, muitas vezes contrariando os princípios de uma boa gestão urbana e ambiental.

vi A capacidade fiscal dos entes federativos brasileiros obedece atualmente a seguinte proporção aproximada: União: 60%, Estados: 25% e Municípios: 15%. Isso significa que o município, elo mais fraco da corrente, que fica com praticamente toda a responsabilidade pela política urbana, é o que possui menor capacidade fiscal, portanto, não possui qualquer autonomia para a implementação dessas mesmas políticas.

vii Um exemplo desse impasse é a Região Metropolitana de São Paulo, que não possui um sistema integrado de gestão, tampouco um plano diretor metropolitano (o último é de 1994, bem anterior ao Estatuto da Cidade). A política urbana na RMSP continua sendo a soma das políticas urbanas municipais.