Governo Integrado: uma pesquisa

Christopher Pollitt
Erasmus University Rotterdam
Este documento primeiro identifica os variados significados e objetivos do governo integrado
(JUG). Posteriormente, analisa os custos e riscos envolvidos, e revisa brevemente parte da
literatura acadmica relevante. Tendo, assim, esclarecido os conceitosc!ave e situado a moda
atual por uma "abordagem !ol#stica" dentro da mais ampla literatura sobre coordena$%o, o
documento leva em considera$%o tamb&m uma s&rie de abordagens para a avalia$%o dos
progressos reali'ados com o governo integrado (JUG).
( Governo integrado (doravante denominado JUG) tornouse um dos principais temas no
programa de "moderni'a$%o" da administra$%o do )e* +abour de Ton, -lair. Embora n%o
ten!a sido uma meta importante no momento das elei$.es gerais de /001, logo se tornou com
o 2nforme Governamental3 45oderni'a$%o do Governo4 de mar$o de /000 (Primeiro5inistro e
5inistro do 6abinet (ffice, /000). 7ouve tamb&m fortes ecos do tema JUG em alguns outros
pa#ses, embora 8s ve'es sob outros nomes (9 et al., :;;:< 7agen e =ubicel, :;;;< (6>E,
:;;/). >essa forma, o JUG parece estar no topo da agenda das atuais reformas do setor
p?blico, no @eino Unido e em alguns outros pa#ses da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (6>E, sobretudo os de l#ngua inglesa.
Apesar deste destaBue, no entanto, n%o estC totalmente claro, em termos concretos, o Bue
significa JUG, Buais as implica$.es Bue pode ter, ou como ele pode ser avaliado. A literatura
acadmica estC apenas come$ando a alcan$ar com um n?mero redu'ido de pronunciamentos
oficiais e populari'a$%o por Usina de 2d&ias, as c!amadas DT!inEtanE4. >esta forma, parece
Bue jC estC na !ora de surgir um artigo Bue vai:
F identificar e esclarecer os conceitos envolvidos<
F identificar as principais motiva$.es dos Bue defendem a "integra$%o4G<
F discutir a literatura dispon#vel e tentar escol!er as id&ias mais ?teis<
F considerar como podem ser avaliadas as tentativas de JUG.
! "atureza do #$G
)a literatura mais recente sobre integra$%o, as defini$.es eHpl#citas eram raras I por eHemplo,
o artigo de cria$%o do Gabinete do 5inistro DJiring 2t Up4, n%o apresenta nen!uma (Gabinete
do 5inistro, :;;;a). ( JUG surgiu como um termo da moda da arte, em ve' de um conceito
preciso t&cnico ou cient#fico.
)o entanto, & ?til ter pelo menos uma defini$%o de trabal!o, desde Bue n%o se d tanta
importKncia para aspectos t&cnicos ou filosLficos. 6om base em uma leitura atenta de algumas
das principais referncias (6abinet (ffice, :;;;a, b, :;;/a< 6entro de Gest%o e Estudos
Pol#ticos, de :;;;< >ET@, :;;;< Primeiro5inistro e 5inistro do 6abinet (ffice, /000),
propon!o a seguir, identificClo provisoriamente como3
"( governo 2ntegrado" & uma frase Bue denota a aspira$%o de se alcan$ar,
!ori'ontalmente e verticalmente, de forma coordenada, o pensamento e a$%o.
Por meio desta coordena$%o, esperase Bue in?meros benef#cios possam ser
alcan$ados. Em primeiro lugar, podemse eliminar as situa$.es em Bue as
diferentes pol#ticas prejudiBuem umas as outras. Em segundo lugar, podemse
utili'ar mel!or os recursos escassos. Em terceiro lugar, as sinergias podem ser
criadas por meio da jun$%o de diferentes partes interessadas em um campo
pol#tico particular ou em uma rede. Em Buarto lugar, tornase poss#vel oferecer
aos cidad%os o acesso cont#nuo e n%o fragmentado em um conjunto de
servi$os relacionados.
%otiva&es
( JUG tem pelo menos Buatro objetivos subjacentes. ( primeiro di' respeito ao desejo de
eliminar contradi$.es e tens.es entre diferentes pol#ticas, e & portanto voltado diretamente ao
aumento da eficCcia das pol#ticas. Um caso a partir da d&cada de /00; foi a maneira pela Bual
uma intensifica$%o bem intencionadas de gest%o de desempen!o nas escolas "levou a um
aumento dramCtico na eHclus%o de alunos dif#ceis da escola e um aumento da criminalidade
entre os jovens (>ET@, :;;;, par. /,1).
A segunda meta por trCs do JUG & fa'er mel!or uso dos recursos, por meio da elimina$%o de
duplica$.es e M ou contradi$.es entre diferentes programas. Por eHemplo, tem sido
freBuentemente observado Bue os edif#cios escolares est%o va'ios e n%o utili'ados por boa
parte do ano I ou semana I e talve' pudessem ser utili'ados para outras atividades da
comunidade, poupando esses ?ltimos da necessidade de contratar ou construir outro tipo de
alojamento. A partil!a de edif#cios, pessoal, eBuipamentos ou informa$.es pode levar a uma
utili'a$%o mais eficiente dos recursos.
Um terceiro objetivo & mel!orar o fluHo de boas id&ias e coopera$%o entre os diferentes
intervenientes em um setor pol#tico particular, produ'indo "sinergia", ou maneiras mais
inteligentes de trabal!o. Em "problemas de propriedades", por eHemplo, o trabal!o em conjunto
entre a pol#cia, os departamentos locais de autoridade em !abita$%o, escolas, comerciantes
locais e associa$.es de moradores, pode gerar abordagens inovadores e mais efica'es.
Uma Buarta meta & produ'ir um conjunto de servi$os mais integrado ou "sem emendas4, do
ponto de vista dos cidad%os Bue os utili'am. Assim, um "onestops!op" pode permitir Bue um
residente pague os impostos locais, obten!a informa$.es sobre bolsas de aperfei$oamento, o
acesso a servi$os p?blicos locais de sa?de e receba consel!os de um D>epartamento de
6onsel!o do 6idad%o4, tudo no mesmo local. (u um site bem projetado vai permitir aos
cidad%os Bue o usem facilmente para transferir suas pesBuisas para outros sites pertencentes
a outros Lrg%os p?blicos ou servi$os Bue podem ser do seu interesse.
Essa classifica$%o BuCdrupla & predominantemente gerencial ou t&cnica I como & grande parte
da discuss%o sobre o JUG. N evidente, por&m, Bue o JUG tem tamb&m uma forte dimens%o
pol#tica. 5otivos pol#ticos se entrela$am e se sobrep.em com mais outros Buatro motivos
tecnocrCticos listados acima. ( JUG teve vCrias atra$.es pol#ticas Lbvias para uma
administra$%o do D)e* +abour4 com uma maioria segura e autoimagem cuidadosamente
constru#da como moderni'adores. Pode ser apresentada como uma abordagem Bue se
!armoni'a, retoricamente e operacionalmente, com o tema emergente da "parceria". "Parceria"
foi uma Dampla igreja4, incluindo uma parceria entre p?blico e privado, entre os setores p?blicos
e voluntCrios e entre o governo central e local. Parecia ser "inclusivo e pode ser contrastada
com a abrasividade alegada dos governos conservadores anteriores.
Tamb&m poderia ser usado para diferenciar o )ovo Trabal!ismo fragmentando as pol#ticas de seus antecessores3
"uma crescente separa$%o entre a pol#tica ea entrega tem atuado como uma barreira 8 participa$%o na formula$%o de
pol#ticas aBuelas pessoas Bue s%o responsCveis pela obten$%o de resultados na lin!a da frente" (primeiroministro e o
ministro do Gabinete do Governo, /000, p. /O). JUG era para ser a resposta aos medos contemporKneos sobre o
"esva'iamento" do governo central britKnico (@!odes, /001). Em suma, parecia bom catc!,, inclusive, do senso
comum e suficientemente diferente das pol#ticas dos conservadores derrotado
'(ngua e r)tulos
)otese Bue os diferentes aspectos da JUG manifestaramse sob diferentes rLtulos. )o debate
no @eino Unido, "temas transversais" tornouse um termo de arte. >a mesma forma "governo
global" tem sido utili'ado para designar um territLrio Bue inclui muito JUG, embora 8s ve'es
ten!a uma conota$%o, Buase espiritual, de "coneHidade". ( Gabinete do 5inistro apoia uma
"vis%o !ol#stica" (6entro de Gest%o e Estudos Pol#ticos, de :;;/), mas as origens deste tipo de
vocabulCrio parecem estar mais no mundo da moda esBuerdistas do Bue em J!ite!all (ver, por
eHemplo, 5ulgan, /00P< 9, /001). ( termo mais comum, mas talve' de compreens%o mais fCcil
& "a integra$%o de servi$os", Bue & muito utili'ado na Am&rica do )orte e algumas partes da
Europa .
O #$G * novo+
6omo alguns comentadores tm notado o termo "integrado4 sL parece ser novo. )a verdade, &
a ?ltima manifesta$%o de uma das mais antigas preocupa$.es no campo da pol#tica e da
administra$%o p?blica I a coordena$%o das pol#ticas e da administra$%o. Um estudo recente
sugere Bue & particularmente associada a administra$.es centristas (9 et al., :;;:, pp. /9/P).
7C muitos eHemplos anteriores. Entre /0O/ e /0OQ 6!urc!ill testou com um sistema de
"(verlord" ministros mestresMsuseranos (=avanag! e @ic!ards, :;;/, p. Q). Em /01;, 7eat!
publicou um 2nforme Governamental intitulado "A @eestrutura$%o da Administra$%o 6entral,
Bue foi, em grande parte, destinado a produ'ir uma abordagem mais coordenada, a abordagem
estrat&gica para a formula$%o de pol#ticas (Pollitt, /0PR, cap#tulo 9). Em ambos os servi$os
sociais e cuidados de sa?de !C uma enorme eHtens%o de mat&ria impresa (e eHtremamente
esBuecida) e documentos I sobre a trabal!ar juntos, colabora$%o, etc, em todos os servi$os,
a partir da d&cada de /09; "(6larEe, :;;/). Em /01O, a 6entral de @evis%o da Pol#tica fe'
relatos sobre uma abordagem conjunta para pol#tica social, talve' a mais con!ecida das suas
vCrias tentativas para incentivar um pensamento coordenado J!ite!all sobre setores pol#ticos
em particular (-lacEstone e Plo*den, /0PP). 5ais recentemente, nos ?ltimos estCgios da
administra$%o conservadora de Jo!n 5ajor, de /0P0/001, come$ouse a enfati'ar a
importKncia das parcerias, tema esse Bue tem sido regirado como um componente do arsenal
do )e* +abour. Jupp (:;;;) registra Bue a palavra parceria "foi usada nada mais nada menos
Bue QP ve'es no Parlamento em /0P0.
O ,m-ito do #$G: !lgumas distin&es.chave
>entro do conceito amplo de JUG esbo$ado acima encontramse algumas distin$.es e
elabora$.es importantes3
F 7C uma distin$%o entre pol#ticas integradas (como uma pol#tica coordenada para os idosos,
jovens ou de transporte) e juntouse a eHecu$%o (tais como a presta$%o de m?ltiplos servi$os
atrav&s de um stops!ops, ou a sincroni'a$%o de autocarro, metro e !orCrios do bonde).
F A literatura recon!ece Bue a lin!a entre a formula$%o de pol#ticas e implementa$%o estC
muitas ve'es longe de ser estanBue. 5uitos estudos c!egaram 8 conclus%o de Bue a pol#tica &
muitas ve'es feita e refeita em cada etapa do processo, incluindo a implementa$%o (ver, a mais
famosa, +ipsE,, /0P;< mais recentemente 7upe e 7ill, :;;:). )a medida em Bue isso &
verdade, ele se torna insuficiente para pensar em pol#ticas integradas como simplesmente uma
Buest%o de integrar as pessoas (principalmente os ministros e altos funcionCrios), cujos pap&is
s%o formalmente designadas como sendo relacionadas com "pol#tica". 2mplementa$%o fa'er
"pol#tica contamina, e viceversa. Este ponto fundamental & eHpressamente recon!ecido pelo
governo (6abinet (ffice, :;;/a, pp. QR, ver tamb&m da (6>E, :;;/, p. R).
F ( escritLrio do armCrio tamb&m fa'er uma distin$%o entre "grandes temas mais abrangentes
utili'adas para reunir um conjunto de pol#ticas e decis.es, para assegurar Bue eles se somam a
uma imagem coerente e, por outro lado, os objectivos usado para ligar em conjunto e fornecer
um enBuadramento para a gest%o de desempen!o de um programa transversal (6abinet (ffice,
:;;;a, parCg. R./;). ( eHemplo Bue d%o os primeiros estC a verificar o impacto das pol#ticas
sobre as mul!eres, e d%o o eHemplo da segunda & estabelecer um objectivo transversal de
"redu$%o da criminalidade e o medo do crime" para o conjunto do sistema de justi$a criminal.
Podese caracteri'Cla como sobre a intensidade de integrar, Bue v%o desde as formas brandas
de coordena$%o (com alguma unidade "manter um ol!o atento" para contradi$.es) aos
sistemas cada ve' mais r#gidos, dirigido por objectivos comuns operacionais, or$amentos
comum ou mesmo acordados protocolos de actua$%o.
F 7C uma distin$%o entre rela$.es !ori'ontais (por eHemplo, Buando trs ou Buatro minist&rios
combinam para formular uma pol#tica ?nica e coerente sobre a juventude) e as liga$.es
verticais (onde cocoordena um minist&rio para cima suas a$.es "com as institui$.es da UE e"
para baiHo ", com local autoridades). Embora a literatura JUG mais freBSentemente referese 8
necessidade de integra$%o !ori'ontal, seria mais prudente assumir Bue a coordena$%o vertical
& sempre suave e efica'.
F EHistem diferentes tipos de alvo para JUG Buem ou o Bue & o governo se integrou para serT
Por eHemplo, & o objetivo de desenvolver pol#ticas integrouse para um grupo (de pessoas
idosas< reBuerentes de asilo) ou para uma regi%o ou localidade (+aEe >istrict, de p& posto e da
febre aftosa< vCrias ac$.es "do )e* +abour 'onas") ou para um dom#nio da pol#tica (transporte,
sa?de) ou para alguma outra categoria (pessoas Bue n%o tm acesso 8 internet)T Pode ser Bue
"mel!ores prCticas" varia um pouco de acordo com o tipo de alvo.
F 7C uma distin$%o entre o governo integrado (onde diferentes organismos do setor p?blico
coordenar as suas ac$.es) ea governa$%o mais ambicioso integrado (em Bue os organismos
p?blicos, cooperar n%o sL com os outros, mas tamb&m com as empresas sem fins lucrativos
e M ou associa$.es de voluntCrios).
F A distin$%o entre a ades%o de organi'a$.es (como em um onestops!op ou uma parceria
p?blicoprivada) e responsabili'ar os cidad%os (atrav&s do incentivo 8 participa$%o directa dos
cidad%os na formula$%o de pol#ticas e M ou presta$%o de servi$os) n%o s%o necessariamente os
mesmos. )a parte da literatura mais jorrando estes dois s%o enganosamente correr juntos,
como se !ouvesse uma coneH%o automCtica. )a verdade, BualBuer um pode ser perseguido
sem fa'er muito sobre o outro.
Custos e /iscos
Pode muito bem !aver um "trade off entre os riscos e recompensas. As formas mais
ambiciosas de integra$%o (por eHemplo, incluindo diversos n#veis de governo, empresas,
associa$.es de voluntCrios e cidad%os a t#tulo individual) prometem grandes benef#cios, mas
tamb&m acabam por ser mais caro (por atraso ou aumento dos custos de transa$%o) e M ou
eHecutar maior risco de fal!a (devido a compleHidade, a desacordos irreconciliCveis, arranjos
responsabilidade obscura e etc). As formas mais modesto de unirse pode ser mais seguro,
mas produ'em menos resultados dramCticos.
Esfor$os para JUG tendem a ser mais frCgil do Bue GnormalG, as pol#ticas silo ?nico. revis%o
inicial do Gabinete do Governo de Buest.es transversais colocClo como este3 Por sua
nature'a, as pol#ticas transversais tendem a ter mais partes interessadas< ser mais dif#cil de
monitorar e avaliar e eHecutar maiores riscos de fracasso e interrup$%o das comunica$.es
(6abinet (ffice , :;;;a, par. :.P).
abordagens transversais n%o s%o uma panaceia. Eles tm custos, bem como benef#cios.
Assim, em BualBuer caso particular, & necessCrio ponderar os custos e benef#cios de uma
abordagem transversal, com os custos e benef#cios de uma abordagem mais tradicional vertical
(6abinet (ffice, :;;;a, par. R.O).
)este relatLrio, o EscritLrio do Gabinete continuou a listar os potenciais custos e benef#cios das
interven$.es transversais. (s benef#cios descritos s%o principalmente as variantes das Buatro
metas listadas prLHimo ao in#cio deste artigo. (s custos poss#veis identificadas s%o3
F menor n?mero de lin!as claras de responsabilidade para a pol#tica e presta$%o de servi$os<
F maior dificuldade em medir a eficCcia e impacto, por causa da necessidade de desenvolver e
manter a medida de desempen!o mais sofisticados sistemas<
F os custos diretos e oportunidade da administra$%o e tempo dos funcionCrios com o
estabelecimento ea sustenta$%o transversais na organi'a$%o do trabal!o<
F (s custos de organi'a$%o e de transi$%o da introdu$%o de abordagens transversais e
estruturas (6abinet (ffice, :;;;a, caiHa R.Q, ver tamb&m o 6entro de Gest%o e Estudos
Pol#ticos, :;;/, p. QO< 7uH!am e Uangen, :;;;, pp. //O0//9;).
Vinalmente, os esfor$os de JUG deve ter cuidado para n%o deitar fora o beb& com a Cgua do
ban!o. A eHistncia de fronteiras bem definidas e organi'acional tanto !ori'ontal e vertical
n%o deve ser considerado apenas como um sintoma do pensamento obsoleto3
fronteiras eHternas defini$%o de uma organi'a$%o e darl!e forma< limites internos fornecem
uma maneira de organi'ar o trabal!o e ajudar as pessoas sabem o trabal!o Bue & suposto
fa'er. fronteiras internas Bue as organi'a$.es de eHplorar os conceitos bCsicos de vantagem
comparativa e divis%o do trabal!o divis%o de uma organi'a$%o em se$.es com
responsabilidades definidas significa Bue o pessoal sabe o trabal!o Bue se espera Bue fa$am,
e pode adBuirir os con!ecimentos, !abilidades e eHperincia para fa'lo ( 6abinet (ffice,
:;;;a, par. P.1).
7C pelo menos um outro benef#cio associado a abordagens mais tradicionais da estrutura$%o
organi'acional por GsiloG. 6omposi$%o de lealdade e de uma ?nica organi'a$%o e suas
atividades proporcionou freBuentemente um poderoso foco de aderncia entre os servidores
p?blicos em todos os n#veis. identifica$%o pessoal forte com mais abstrato objectivos
transversais, ou com uma eBuipe temporCria multiorgani'acionais, pode ser mais dif#cil de
cultivar (6entro de Gest%o e Estudos Pol#ticos, :;;/, p. QO).
O Cen0rio da 'iteratura
Embora a literatura espec#fica do @eino Unido, publicado no JUG e temas transversais &
recente e relativamente controlCvel, a literatura mais ampla sobre pol#tica e coordena$%o do
programa & grande, diverso e bem internacional. Este peBueno inBu&rito sL pode rapidamente
e seletivamente indicar a sua nature'a geral.
Tratamentos espec#ficos de JUG @eino Unido tem sido dominada pelas contas m&dico, tais
como os provenientes do 6abinet (ffice (especialmente a partir do 6entro de Gest%o e Estudos
Pol#ticos, o desempen!o ea Unidade de 2nova$%o e Wocial EHclusion Unit3 ver, por eHemplo,
6abinet (ffice, :;;;a, b, :;;/a, b< 6entro de Gest%o e Estudos Pol#ticos, :;;;, :;;/). 7C
tamb&m uma eHtensa literatura m&dico relacionado 8 coordena$%o atrav&s de redes e
parcerias (por eHemplo, da 6omiss%o de Auditoria, de /00P< 62PVA, /001< 5inist&rio da Wa?de,
/00P). ( carCter de tais obras & naturalmente diferente da maioria da literatura acadmica. Eles
s%o mais ecl&tico, menos teoricamente, eHpl#cita e menos propensos a eHplorar em
profundidade as d?vidas mais fundamental Bue possam eHistir cerca de praticabilidade JUGGs,
ou at& mesmo desejCvel. Weus principais efeitos s%o prCticos e promocionais.
7ouve tamb&m uma dispers%o de publica$.es mais visionCrio dos t!inE tanEs e empresCrios
acadmica (por eHemplo3 9, /001). "6ooler", uma anClise mais acadmica est%o agora
come$ando a aparecer (por eHemplo >ET@, :;;;< 7uH!am e Uangen, :;;;< James, :;;/<
=avanag! e @ic!ards, :;;/< )e*man, :;;/3 )e*man e )utle,, :;;/). Uma publica$%o recente
e importante, @umo 7ol#stica Governan$a, cai em algum lugar entre as duas categorias, com
as acadmicas de promo$%o e elementos combinados dentro de um conjunto de tampas (9 et
al., :;;:).
)o entanto, como se move para al&m da marca espec#fica do @eino Unido e atual "para a
Buest%o mais geral de coordena$%o pol#tica, o volume de literatura eHplode. A coordena$%o de
a$.es compleHas atrav&s de redes de atores e organi'a$.es tem sido um tLpico importante em
diversas Creas acadmicas. Para citar apenas dois eHemplos ilustrativos, no in#cio de /00; a
(pen Universit, do @eino Unido produ'iu um livro intitulado 5ercados, 7ierarBuias e @edes3 a
coordena$%o da vida social (T!ompson et al., /00/), em Bue economistas, cientistas pol#ticos,
sociLlogos e teLricos da organi'a$%o de todos os ponderou sobre modos alternativos de
coordena$%o. )o mesmo ano, os resultados de um grande programa de pesBuisa em cincias
sociais europeus foram publicados sob o t#tulo do Wetor P?blico3 >esafios para a 6oordena$%o
e Aprendi'agem (=aufman, /00/). (s economistas, advogados, cientistas pol#ticos, sociLlogos
e administrationists p?blico de oito pa#ses contribu#ram. Para estas listas de disciplinas Bue
deve certamente agora adicionar os teLricos da informa$%o e especialistas em gest%o (como
=illian e Jind, /00P). Atualmente, muitos artigos de periLdicos acadmicos e livros na
administra$%o p?blica e pol#ticas p?blicas a Buest%o de como as redes podem ser gerenciados
(ver Agranoff e 5cGuire, :;;/< =icEert et al., /001). Eles tamb&m procuram identificar Buais as
condi$.es Bue promovam as mel!ores parcerias (-ardac!, /00P< 7uH!am e Uangen, :;;;<
+o*ndes e WEelc!er, /00P< Teisman e =lijn, :;;:) e investigar como interorgani'acionais pode
ajudar a redu'ir os efeitos negativos das fronteiras organi'acionais (7omburg, , :;;;). (s
problemas de organi'a$%o "(nestops!ops Gtamb&m desenvolveram sua prLpria literatura
(7agen e =ubiceE, :;;;). EnBuanto isso, os economistas prop.em modelos de redes, e tentar
identificar as condi$.es em Bue os relacionamentos baseados na confian$a e na colabora$%o
pode ter vantagens sobre BualBuer !ierarBuias e mercados (ver +ane e -ac!mann, /00P<
T!ompson, no prelo< Jilliamson, /009). Todos estes tLpicos, e mais, pode gerar resultados
relevantes para a jarra. Em muitos casos, no entanto, a escrita acadmica & arremessado em
um n#vel t%o elevado de abstrac$%o para limitar a sua utilidade como um guia prCtico para
elabora$%o de pol#ticas (por eHemplo, =aufmann, /00/, parte R).
Em princ#pio, as eHperincias de outros pa#ses podem servir de li$%o valiosa para JUG em
J!ite!all. A fia$%o lo relatLrio incluiu vin!etas do tratamento de Buest.es transversais, na )ova
XelKndia, 7ong =ong e Wu&cia (6abinet (ffice, :;;;a). Para E.U.A., -ardac! (/00P) fornece
uma eHtensa anClise de como as agncias podem trabal!ar juntos. Ele salienta a importKncia
da lideran$a e confian$a, afirmando Bue "apoiar e aprovar o papel do l#der facilitador e n%o de
cima para baiHo ou posicional l#der & uma forma de obter os benef#cios da lideran$a sem violar
generali'ada e profundamente arraigadas normas igualitCrias" (p. Q;0 ). Ele identifica cinco
principais tarefas para aBueles Bue desejam criar uma colabora$%o interagncias
F formar um sistema operativo de alta Bualidade (ou seja, aBuele Bue promove a fleHibilidade, a
compreens%o m?tua, responsabilidade m?tua e performancelinEed intercKmbios financeiros
entre os parceiros)<
F (s recursos da aBuisi$%o<
F criar um processo de governo (incluindo um elemento da direc$%o pol#tica)<
F desenvolvimento de uma cultura de confian$a e de solu$%o de problemas comuns<
F gest%o de um processo estrat&gico de desenvolvimento seBSenciado (aBuele Bue fornece um
impulso para o aprofundamento da coopera$%o, n%o apenas atingir os resultados atuais ou
resultado alvos).
Dutch academics have devoted a good deal of attention to partnerships and networks, often drawing
on the foundational work by the German scholar Fritz Scharpf !anf and Scharpf, "#$%&. For
e'ample, building on a case study of zinc emissions, (an )ueren et al. *++"& develop an elaborate
typology of strategies for managing governance networks which may include central and local
authorities, trade associations and environmental groups. ,ike several other researchers in the field
of network management, they stress the need for the relevant authorities to steer the process
through a se-uence of developmental stages. .anaging the process may well re-uire the allocation
of a senior figure to that task alone. /he rules of the game for collaboration will need to be defined at
an early stage, and possibly re0defined at various crucial 1unctures. 2lso, wide consultation of
stakeholders is desirable early on, not only after the government has substantively 3defined its
position4. 5areful thought needs to be given to ways of building and maintaining commitment among
participants in the bargaining process. /eisman and 6li1n *++*&, using a study of the development of
.ainport 7otterdam, argue that politicians themselves have to give up some of their traditional,
hierarchical authority if partnerships are to have the re-uisite space to breath and grow.
1uest&es.chave levantadas pela 'iteratura
A mensagem central do m&dico e fontes acadmicas & Bue a estrutura "so'in!a n%o pode
condu'ir a mudan$a cultural, como os processos e atitudes tamb&m devem ser abordadas"
(6entro de Gest%o e Estudos Pol#ticos, de :;;;). "-asta remover os entraves ao trabal!o
transversal, n%o & suficiente3 !C muito a ser feito se as iniciativas pol#ticas transversais s%o
para organi'ar os seus prLprios objectivos contra puramente departamental (6abinet (ffice,
:;;;a, sumCrio eHecutivo). Essa percep$%o tem implica$.es fortes para os altos funcionCrios,
para prestadores de servi$o profissional, e para os prLprios pol#ticos3 Y
F Para os pol#ticos3 "a dar sinais de Bue os ministros funcionCrios sobre a prioridade Bue
desejam ser dada 8s abordagens transversais & a c!ave para tudo" (6abinet (ffice, :;;;a,
sumCrio eHecutivo). Tem sido sugerido Bue as cartas dos ministros de nomea$%o deve incluir
uma descri$%o do trabal!o e uma declara$%o da sua empresa assim como departamental
responsabilidades (6abinet (ffice, :;;;a, AneHo A9). Al&m disso, enBuanto algumas barreiras
ao JUG surgiram involuntariamente, outras s%o o produto de conflitos n%o resolvidos de
interesse e valor (>ET@ :;;;, se$%o :, eHplora o caso das pol#ticas de desenvolvimento
sustentCvel). )estes casos, & geralmente apenas os pol#ticos Bue podem Buebrar um impasse
entre os objectivos pol#ticos concorrentes solu$.es administrativas sL pode !aver mais de
pensos rCpidos. =avanag! e @ic!ards citar um "funcionCrio snior no centro do processo de
joinedup G3
)o momento em Bue temos tentado integrar governo com fita adesiva e ligaduras ... +evarC
incentivos s&rios, e n%o me refiro apenas amea$as, algo vai ter Bue acontecer com os
funcionCrios e ministros trabal!am dentro dos departamentos perceber Bue eles est%o sendo
julgados sobre os resultados da pol#tica global e n%o apenas o seu papel individual ou Bue de
seu departamento (:;;/, p. /9).
F Para os funcionCrios p?blicos3 "Zueremos novo estilo integrado aos funcionCrios mas n%o
sabe Buem s%o ou como escol!los" (6abinet (ffice, :;;;a, AneHo A9). (s funcionCrios
devem aprender a se comunicar mais rCpido, mais cedo e com uma gama mais ampla de
partes interessadas. Eles precisam adBuirir novas competncias, e os sistemas Bue formam
recrutar, avaliar, auditoria e recompensClos todos necessitam de ajuste. A no$%o de lideran$a
gan!a novas dimens.es (7uH!am e Uangen, :;;;).
F Para os prestadores de servi$o profissional3 a prCtica de diferentes protocolos e sistemas de
classifica$%o utili'ados por grupos de profissionais pode representar grandes obstCculos para a
eficCcia de trabal!o conjunto. Por eHemplo, entre as crian$as Bue deiHam de cuidados, "Para
aBueles Bue desenvolvem problemas de sa?de mental ... !C grandes problemas relativos
avalia$.es diferentes sobre a nature'a dos problemas entre os servi$os sociais, servi$os de
sa?de e do sistema de justi$a juvenil (>ET@, :;;;, par. Q,/;1). Tais prCticas arraigadas
profissional n%o pode ser alterado durante a noite a sua !armoni'a$%o e simplifica$%o &
obrigado a eHigir um esfor$o a longo pra'o.
(utros literatura identifica os obstCculos adicionais, Bue barra o camin!o para o JUG. Trs em
particular parecem dignas de men$%o. ( primeiro & a tens%o entre, por um lado, uma caneca e,
por outro lado, o sucesso do passado e continuada de gest%o de desempen!o. gest%o do
desempen!o se espal!ou por todo o setor p?blico do @eino Unido na ?ltima d&cada e meia, eo
governo trabal!ista desde /001, em muitos casos, acrescentou o seu prLprio impulso eHtra
para a tendncia (por eHemplo, com rela$%o 8 escola e os Buadros do !ospital da liga de
desempen!o). 2ndiv#duos e organi'a$.es tm se tornado cada ve' mais focada em satisfa'er
as suas unidades (individual, prLpria e departamentais) metas de desempen!o. 7ouve tamb&m
alguns fragmenta$%o das formas de organi'a$%o, principalmente atrav&s do )eHt Wteps
programa de cria$%o de agncias eHecutivas (@!odes, /001). A menos e at& Bue os objectivos
transversais pode ser dado o mesmo estatuto, JUG & provCvel Bue se manten!a 8 margem.
Por eHemplo, foi observado em :;;; Bue3 "um grande incentivo & dado para as autoridades de
sa?de a trabal!ar em parceria para desenvolver estrat&gias para superar as desigualdades na
sa?de, mas simultaneamente uma outra agenda estC funcionando ainda mais fortemente no
W)W e atrair muito mais recursos e Bue envolve a reuni%o de lista Bue o governo estC
esperando objectivos [(>ET@, :;;;, n \. Q.//).
( segundo obstCculo & o da responsabilidade. N amplamente recon!ecido Bue a moderni'a$%o
do setor p?blico (n%o apenas JUG) conseguiu desestabili'ar os modelos tradicionais de
responsabilidade ministerial e pol#tica (-e!n, :;;/). N mais especificamente, recon!eceu Bue
n%o a gest%o dos temas transversais eo uso de formas de parceria e de rede de governan$a
raro encontrar problemas em esclarecer as lin!as de responsabili'a$%o (6abinet (ffice, :;;;a,
caiHa R.Q< 6onsidine, :;;:< +o*ndes e WEelc!er, /00P ). A literatura responsabilidade parece
deter vCrias li$.es para o JUG3
UCrios comentadores sublin!am a importKncia de fa'er um acordo formal, ou perto do in#cio de
BualBuer esfor$o coordenado ou parceria, sobre as responsabilidades das partes e das
institui$.es envolvidas (por eHemplo =ou*en!oven, /00Q). Tamb&m pode ser sCbio concordar
Bue o procedimento deve ser para rever esse acordo, caso seja necessCrio, 8 lu' das
eHperincias mais tarde.
F Um acordo formal & necessCria, mas raramente & suficiente. ABueles em parceria devem
procurar manter uma cultura Bue promove e apoia um senso de responsabilidade individual por
parte do pessoal (ver -ovens, /00P, cap#tulo P). accountabilit, vertical, permanece, mas a
responsabili'a$%o !ori'ontal cresce em importKncia (6onsidine, :;;:).
F 7C tamb&m vir a ser uma necessidade de ajustar os procedimentos de controle eHterno.
Lrg%os de auditoria, inspec$%o e at& mesmo legislativos prLprios ter%o de se ajustar 8 realidade
das opera$.es integrado (6abinet (ffice, :;;;a, n. /;,/Q/;,:Q).
A Buest%o final & o perigo de ir sobre JUG de uma forma Bue involuntariamente cria um novo
conjunto de enclaves organi'acional. Por eHemplo, a id&ia de constru$%o de pol#ticas
transversais, em torno de grupos de clientes, em ve' de em torno de silos funcionais parece
muito atraente. Ao inv&s de organi'ar por fun$%o (sa?de, !abita$%o, etc) podese organi'ar por
grupos de clientes mais importantes (os idosos, os socialmente eHclu#dos, etc) (6abinet (ffice,
:;;;a< (6>E, :;;/, pp. :Q). )o entanto, !C um perigo escondido. )%o seria dif#cil escorregar
o pior dos dois mundos uma combina$%o de tradicional, "vertical" das organi'a$.es, ainda
carregando a responsabilidade legal e principal meio de entrega, e uma camada de moda
novas unidades ou eBuipes Bue conBuistarem mais talentosos, mas falta pessoal ou de lin!as
claras de responsabilidade ou a capacidade de eHecu$%o de fa'er as coisas.
!valiando a integrao
Podemos agora passar 8 Buest%o de como pode ser poss#vel para avaliar o grau de sucesso
ou fracasso da tentativa de formula$%o de pol#ticas integrou . Trs alternativas mas, em certa
medida complementares as abordagens ser%o apresentados. 6ada um tem suas prLprias
for$as e fraBue'as. A primeira & se concentrar em "mel!ores prCticas" s%o as coisas direito a
ser postas em prCtica. A segunda & procurar diretamente a opini%o dos envolvidos eles
acreditam Bue a coordena$%o & pobre M adeBuada M bomT A terceira & para tentar identificar os
resultados de JUG, na forma de mel!oria das pol#ticas, programas e projetos
A primeira forma de estimar o grau de "integra$%o" & ver como muitas das receitas emergentes
para as mel!ores prCticas est%o sendo seguidas. )a Tabela /, tentei sinteti'ar as principais
sugest.es para a reali'a$%o JUG da literatura listados nas referncias. Uma dificuldade & Bue
muitas das sugest.es na Tabela / s%o altamente dependentes do conteHto. Al&m disso, a
literatura dC pouca indica$%o da importKncia relativa destes diferentes dispositivos e
procedimentos. N uma fraBue'a de base da abordagem Bue se concentra principalmente sobre
os insumos e processos de JUG 6ompetncias de pessoal, organi'a$%o e assim por diante.
Por outro lado, poderia ser dito Bue incorporar listas
Tabela /3 Vormas de promo$%o conjunta de pol#ticas e eHecu$%o
A. A mudan$a para um modo de resultado e eficCcia, com foco de pol#ticas, onde as
organi'a$.es diferentes podem estar unidos na busca de comumente definidos, metas de
resultados compartil!ados (6abinet (ffice, :;;;< >ET@, :;;;, resumo). )ormalmente, os
pol#ticos sL pode definir objectivos gerais deste n#vel
-. firmemente a apresenta$%o da lideran$a estrat&gica da iniciativa integrouse com um ou
mais pol#ticos do alto escal%o 6. 6ria$%o de um n#vel superior do dispositivo de coordena$%o M
grupo de acompan!amento, com a participa$%o pol#tica direta (6abinet (ffice, :;;;)
>. nomea$.es eBuipas conjuntas a n#vel operacional (gerncia m&dia) de n#vel (-ardac!, /00P)
E. (rgani'ar um stop ou uma janela de entrega, no n#vel da rua
V. >esenvolver or$amentos comuns Bue sL podem ser acessados (GdestravadoG) Buando todas
as partes interessadas concordam (6abinet (ffice, :;;;a)
G. >esenvolvimento de incentivos e recompensas para o sucesso no trabal!o transversais
(6abinet (ffice, :;;;a, parCg. P,:;< 6entro de Gest%o e Estudos Pol#ticos, de :;;;)
-aseando 7. planejamento estrat&gico para as organi'a$.es das partes interessadas sobre os
temas transversais (6entro de Gest%o e Estudos Pol#ticos, de :;;;)
2. 6oncordando um documento formal de parceria, Bue inclui regras processuais especificar
Buando a consulta m?tua & necessCrio e como deveria ser condu'ida. Este tamb&m deve
definir a distribui$%o de responsabilidades. Pode igualmente necessCrio incluir disposi$.es
relativas 83 pontos de veto< retirada da parceria< partil!a de riscos (=ou*en!oven, /00Q)
J. nomea$.es snior e confiCveis "gerenciador de processos, cuja fun$%o & criatividade para
gerir as rela$.es entre os principais participantes, de modo a maHimi'ar as intera$.es
produtivas (-ardac!, /00P, p. Q9< Uan -ueren et al., :;;/)
sistemas =. (rgani'adora efica' para a consulta pr&via dos principais interessados, ao inv&s do
"demasiado pouco, demasiado tarde, com muito poucos modo" de consulta Bue o servi$o
p?blico & por ve'es acusado de (Uan -ueren et al., :;;/< 6abinet (ffice, :;;;a, AneHo 9)
+. forma$%o comum e desenvolvimento de pessoal (-ardac!, /00P< >ET@, :;;;, n \. Q./O) 5.
desenvolvimento espec#fico de competncias transversais entre os funcionCrios econ!ecendo
Bue esta tem amplas implica$.es para o recrutamento, forma$%o, avalia$%o e promo$%o
(6abinet (ffice , :;;;a, aneHo A9)
). troca de pessoalc!ave entre as diferentes organi'a$.es envolvidas (atrav&s de
destacamento, etc) (>ET@, :;;;, par. Q,//Q)
(. >esenvolvimento de sistemas de T2 comum para Bue todos concorda em usar e contribuir
para o mesmo banco de dados (-ardac!, /00P). 2sso n%o significa, necessariamente, usando
eHatamente o mesmo soft*are um sistema totalmente integrado pode ser mais problema do
Bue vale a pena (7omburg, :;;;) p. envolvimento precoce de peritos eHternos (6abinet (ffice,
:;;;a, paras. 1,11,//)
Z. dando apoio 8 investiga$%o conjunta e recol!a de informa$.es, de modo Bue o banco de
dados principal para a formula$%o de pol#ticas & desenvolvida e pertence ao grupo, ou pelo
menos por vCrios membros da mesma, ao inv&s de apenas um dos participantes (Uan -ueren
et al. :;;/< 7omburg, :;;;
great deal of practitioner wisdom and e'perience. 2nd they can be used at an early stage in an
initiative, long before results or outcomes0based evaluations are even possible. 2cademics also
produce checklists, albeit of a more elaborate type. For e'ample, 8 et al. construct an interesting
and long& list of theoretical prere-uisites for the institutionalization of holistic governance *++*,pp.
*9:;%&.
A segunda abordagem para detectar integra$%o & pedir Bue os envolvidos os principais
interessados no processo de formula$%o de pol#ticas como agora sentem Bue o processo tem
sido uma abordagem integrada em Bue as suas opini.es e con!ecimentos e eHperincia tin!a
recebido uma completa e justa aera$%o. 2sso implicaria algum tipo de pesBuisa de opini%o, com
certe'a dos pol#ticos e assessores envolvidos, mas provavelmente tamb&m de gestores,
profissionais e at& mesmo os cidad%os Bue foram mais afetadas pelo programa em Buest%o.
2dealmente, um organismo independente Bue reali'aram tais estudos de modo Bue os
entrevistados n%o consideram Bue suas eHpress.es individuais de opini%o poderia GreboundG
sobre eles. )o entanto, uma pesBuisa por si sL & pouco suscept#vel de fornecer uma vis%o de
profundidade suficiente para os racioc#nios e interpreta$.es das partes interessadas.
discuss.es de grupo ou entrevistas foco pode sondar esses fatores cruciais interpretativa com
a necessCria profundidade. 2dealmente, essa avalia$%o deve incluir entrevistas com pol#ticos,
bem como funcionCrios.
Uma considera$%o importante dentro dessa abordagem & Bue de Buando as opini.es das
partes interessadas da amostra, uma ve' Bue estes podem variar ao longo do tempo. Alguns
colaborativa M projectos integrado relatLrio eHplos.es de entusiasmo inicial (reuni%o e sauda$%o
"), seguido por uma significativa Bueda de longe de energia como as dificuldades de fluncia
em mais longo pra'o. ( ideal, portanto, a anClise deve ser condu'ida em duas ou mais
apropriadamente pontos espa$ados no tempo. 2sto constitui, portanto, uma abordagem
baseada em processo (a forma de avalia$%o, por ve'es, recomendado em teHtos de
gerenciamento de rede ver =icEert et al., /001). Ele teria a for$a Bue foi baseado diretamente
sobre as percep$.es dos participantes os "iniciados". Pode ser combinada com os primeiros
(mel!ores prCticas), abordagem, de modo Bue os dados objetivos sobre as a$.es espec#ficas
tamb&m foi coletada. Weria, no entanto, a limita$%o Bue n%o ia c!egar no final resultados ou
impactos das JUG.
A terceira abordagem seria, pois, para avaliar os resultados do jarro. Tem produ'ido pol#ticas
integradas, ou Bue ainda !C contradi$.es, duplica$.es e fragmenta$.es na eHecu$%o de
pol#ticasT Esta abordagem pode parecer o mais confiCvel dos trs, na medida em Bue lida
diretamente com os impactos ao inv&s de processos de jarro, mas tamb&m & provCvel Bue seja
mais compleHo, caro e demorado do Bue BualBuer dos outros dois. (s reBuisitos rigorosos para
uma avalia$%o completa das conseBSncias da "integra$%o4 Gs%o dif#ceis de satisfa'er. Para
come$ar, seria preciso esperar at& !ouve alguns resultados de pol#ticas para observar ou
medir. Para algumas pol#ticas o tempo necessCrio antes de uma avalia$%o completa poderia
ser feita seria muito considerCvel. Por eHemplo, a 7ealt! Action Xones foram projetados para
funcionar por at& sete anos, mas alguns dos seus objectivos de mel!oria da sa?de era provCvel
Bue fossem plenamente alcan$ados, mesmo no Bue (>ET@ calendCrio de :;;;, para. Q,R9).
Al&m disso JUG pode ter uma s&rie de objectivos diferentes em termos de prioridades para os
objectivos de "unirse". 6onforme indicado anteriormente. )a prCtica, nem sempre & claro Bue
est%o em jogo em uma ocasi%o especial, e certamente n%o & sempre claro Bue a "!ierarBuia"
entre os diferentes objectivos & suposto ser. )o entanto, a menos Bue !aja clare'a sobre estas
Buest.es tornase dif#cil avaliar o sucesso GouG fracasso Gdo JUG contra a sua prLpria agenda.
Um problema relacionado & o de conceituar o Bue poderia ter acontecido em seu lugar.
+ogicamente, uma avalia$%o dos resultados alcan$ados pelos JUG reBuer aBuilo Bue &
con!ecido como um "contrafactual" uma proje$%o ou estimativa do Bue teria acontecido sem o
esfor$o de "integrar " (6abinet (ffice, :;;;a, par. R.O). A diferen$a entre os resultados medidos
com JUG e os resultados projetados no contrafactual representa o gan!o [(ou] perda [), de
unirse. 6onstruindo contrafactuais & uma arte dif#cil e controversa. 5uitas pessoas est%o
desconfortCveis com a id&ia de Bue um !ipot&tico ("o Bue teria ...T") estado de coisas estC
sendo usado como um crit&rio principal mas Bual & a alternativaT
Ainda assim, uma abordagem orientada para os resultados tem uma vantagem muito grande
n%o se concentra em mel!orias processuais ou retLrica, mas o Bue realmente acontece no
mundo "lC fora". 2sto estC de acordo com uma filosofia orientada para resultados, baseada em
evidncias. A desvantagem, entretanto, & Bue o estudo dos resultados & muitas ve'es dif#cil de
fa'er em tudo, e muito dif#cil de fa'er bem.
Conclus&es
Uma leitura de s#ntese da literatura indica Bue seria prudente para os proponentes de JUG
considerCla como um projeto a longo pra'o, um projeto seletivo, e um projeto de coopera$%o
n%o & algo Bue o governo central pode simplesmente decidir GterG
N a longo pra'o, porBue alguns dos elementos necessCrios integrado ness ter tempo para
montar. (s funcionCrios p?blicos precisam adBuirir novas competncias. >iferentes prCticas
profissionais devem estar alin!ados. A confian$a m?tua entre as diferentes partes interessadas
devem ser constru#das. (s cidad%os devem ter a oportunidade de eHercer os seus (diversos) e
as vo'es se aprender o valor da participa$%o. )en!uma dessas coisas pode ser feito em
semanas ou at& meses.
JUG & um projeto seletivo, pois "uma abordagem transversal, n%o & adeBuado em todas as
circunstKncias" (6abinet (ffice, :;;;a, par. /.:). Em alguns casos, o balan$o de riscos e,
provavelmente, os benef#cios n%o podem ser suficientemente positivo para perturbar as
estruturas e procedimentos eHistentes. "We n%o estC Buebrado, n%o conserte." 2sto significa Bue
os esfor$os em unirse deve ser dirigido para resolver problemas espec#ficos e significativos.
Zuanto mais um problema concreto podem ser identificados (e em escala ou Buantificado), o
mais fCcil deve ser para avaliar o sucesso ou o fracasso de pol#ticas integrou .
Vinalmente, JUG & cooperativo, algo Bue n%o pode ser imposta de cima para baiHo nem
mesmo com os poderes central invulgarmente forte possu#do pelo governo central do @eino
Unido. A$%o do alto &, sem d?vida necessCria, mas Buase todo o corte transversal (ou "mau")
as Buest.es s%o definidas como tal, precisamente porBue enfrentClas reBuer a intera$%o de
um amplo leBue de organi'a$.es minist&rios, organismos n%odepartamental organismos
p?blicos, locais autoridades, associa$.es profissionais, organismos do setor voluntCrio,
empreiteiros do setor privado, servi$os p?blicos e assim por diante. ( enfraBuecimento do JUG
pode ter lugar por falta de interesse, ausncia de incentivos, ou pura in&rcia e da suspeita,
como se n%o mais do Bue a resistncia ostensiva. Assim, o governo central tem de negociar e
convencer & por isso Bue a literatura sobre a rede tem uma relevKncia especial.
Possivelmente, a mais desafiadora das trs condi$.es estC a eHigncia de uma verdadeira
coopera$%o. Uma Buest%o fundamental serC o comportamento dos prLprios ministros, e as
respostas do Primeiro5inistro para os comportamentos. 5inistros podem n%o ser capa'es de
criar JUG por conta prLpria, mas podem certamente p^r em causa. Por suas a$.es podem
destruir a vontade dos outros organismos (outros ministros, outras partes do setor p?blico, os
potenciais parceiros do mercado e dos voluntCrios) para cooperar. 5inistros ir%o andar a p& na
jarra, ou apenas falar por falarT 6omo s%o fortes os incentivos para Bue eles mudam os seus
!abituais e competitivo "departamental" comportamentosT
(@ecebido3 :1 de mar$o de :;;:)
!-out the !uthor
Christopher Pollitt, <rasmus =niversity 7otterdam, >ostbus "$9%, 9+++ D7 7otterdam, /he ?etherlands@ email:
Pollitt@fsw.eur.nl
"otes
>arts of this article led an earlier e'istence as a paper for the ?ational 2udit Affice. .y thanks go especially to Beremy ,onsdale
for his 1udicious steering. C would also like to acknowledge various wise thoughts from Bohn 5larke, 2rthur <dwards, <rik0!ans
6li1n, Banet ?ewman, !ilkka Summa and two anonymous referees.
/e2erences
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