ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para controvertir legalidad de
acto administrativo / TRANSPORTE INFORMAL DE PASAJEROS -
Competencia y requisitos para regularlo en el departamento de Antioquia. Improcedencia de la accin de cumplimiento / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Actividad reglada no susceptible de controvertir mediante accin de cumplimiento
En el caso en estudio la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila, por intermedio de su representante legal, ejerce la accin de cumplimiento contra el Municipio de Medelln, con el objeto que se le ordene aplicar lo dispuesto en la Ordenanza 013 de 2000, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia el 17 de julio de 2000, al proceso de habilitacin tramitado por la Cooperativa y, en consecuencia, expida acto administrativo en el cual se ordene proceder al estudio de reserva de ruta y posterior habilitacin de la empresa a la luz de la citada ordenanza. El acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama estableci la competencia y los requisitos necesarios para reglamentar y regular el denominado transporte informal de pasajeros en el departamento de Antioquia. As mismo seal que las empresas interesadas en prestar este servicio debern solicitar a la autoridad competente la habilitacin para operar como empresa de transporte siempre y cuando los vehculos se encuentren inventariados a 31 de enero de 1998, o que las autoridades los hayan detectado antes de la expedicin de esa ordenanza. El representante legal de la cooperativa demandante interpreta esa ordenanza aduciendo que la misma impone a la autoridad de transporte y trnsito de Medelln el deber de proceder a realizar el estudio de la reserva de rutas y posterior habilitacin de la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila. Para la Sala esa conclusin no surge del contenido de esa previsin. En realidad, corresponda a la empresa adelantar el trmite orientado a la obtencin por parte de la autoridad competente de la habilitacin para operar como empresa de transporte pblico. Lo evidente es que la discusin sobre la vigencia de la Ordenanza 013 de 2000 no es un asunto que pueda resolverse en esta sentencia. De manera que si mediante las Resoluciones 110 de 2003, 252 de 2003 y 0701 de 2004 la Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln afirm que para obtener su habilitacin como empresa de transporte public colectivo la Cooperativa demandante deba sujetarse al Decreto 170 de 2001, sta debi controvertir esa decisin ante las autoridades administrativas o ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, pues a travs de la accin de cumplimiento no es posible discutir derechos sino exigir que se respeten los existentes y que se cumplan las normas que los reconocen. Por lo tanto, debido a las consideraciones anteriores, la Sala concluye que la accin de cumplimiento interpuesta por la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila no es procedente, puesto que: i) No le es dable emitir una orden al juez constitucional en el sentido de ordenarle al Municipio de Medelln proceder al estudio de reserva de ruta y posterior habilitacin de la empresa pues la Ordenanza 013 de 2000 no consagra la obligacin o deber jurdico en cabeza del Municipio de Medelln que pretende el demandante ii) la controversia acerca de la vigencia de la Ordenanza 013 de 2000 y de los fundamentos legales y la motivacin de las resoluciones 110 de 2003, 252 de 2003 y 0701 de 2004, corresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa; y iii) en este caso no se configura un perjuicio irremediable, pues la afectacin alegada es esencialmente de orden patrimonial y la Cooperativa no puede desconocer que el servicio pblico de transporte es una actividad reglada, que la demandante debe ejercer sujetndose a lo establecido en el ordenamiento jurdico para poder operar de manera legal, respetando el orden pblico, el inters general, especialmente en cuanto a la garanta de la prestacin del servicio y a la proteccin y seguridad de los usuarios.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIONES PINILLA
Bogot, D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil seis (2006).
Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO COOTRASAVILA.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN
Procede la Sala a decidir la impugnacin presentada contra la sentencia dictada el 23 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Revisin, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la accin de cumplimiento ejercida por la Cooperativa de trabajo Asociado Cootrasvila.
I. ANTECEDENTES 1. LA SOLICITUD
A. PRETENSIONES
El representante legal de la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila, ejerci la accin de cumplimiento contra el Municipio de Medelln, con el objeto que se le ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Ordenanza 013 de 2000 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia el 17 de julio de 2000, al proceso de habilitacin tramitado por la Cooperativa y, en consecuencia, expida una resolucin en la cual se ordene proceder al estudio de reserva de ruta y posterior habilitacin de la empresa a la luz de la citada ordenanza.
B. HECHOS
Como fundamento de la accin, el apoderado de la Cooperativa expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente forma: 1 La Ordenanza 013 de 2000, por medio de la cual se expiden normas en materia de transporte de la Asamblea departamental de Antioquia, estableci la competencia y requisitos necesarios para reglamentar y regular el transporte
informal que se presta en los municipios del Departamento de Antioquia. Esa ordenanza, por tanto, otorg la competencia para la habilitacin de este transporte al Alcalde del municipio o a la autoridad de transporte municipal en quien ste delegue.
2 El artculo 3 de dicha ordenanza estableci que las Empresas (Sociedades y cooperativas), interesadas en prestar el servicio pblico de transporte o constituidas para tal fin, debern solicitar y obtener por parte de la autoridad competente, la habilitacin para operar como empresa de transporte siempre y cuando cumpla con el pargrafo dos del artculo sexto. A su vez, el pargrafo dos del artculo 6 establece: en cuanto a los equipos o vehculos destinados para prestar el servicio pblico de transporte de que trata esta ordenanza, sern los que se encuentren inventariados a 31 de enero de 1.998 o que las autoridades los hayan detectado antes de la expedicin de la ordenanza.
3 A travs de la competencia establecida en la mencionada ordenanza al Secretario de Transporte y Trnsito, se inici el proceso de habilitacin de las empresas de transporte informal que prestaban el servicio en la ciudad de Medelln.
4 La Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila fue creada el 24 de abril de 2000 y presta el servicio pblico de transporte pblico al barrio Medelln sin tugurios tambin llamado Pablo Escobar.
5 Mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2001 a la Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln, se solicit la adjudicacin y reserva de disponibilidad de servicio para cubrir la ruta descrita anteriormente, considerando que Cootrasvila est en el mbito de aplicacin de la ordenanza.
6 Segn concepto 02063100-05908 del 11 de abril de 2002 la Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln consider que la Cooperativa no cumpla los requisitos de la Ordenanza 013 de 2000, por no estar censada como cooperativa al momento de expedicin de la misma.
7 Mediante escrito radicado bajo el nmero 9511 del 18 de abril de 2002 se respondi a lo anterior afirmando que los vehculos si estaban detectados
tcnicamente, con los comparendos por servicio diferente, por lo que cumple con los requisitos exigidos en la ordenanza.
8 El 22 de agosto de 2002 el Subsecretario Legal de la Secretara de Transporte y Trnsito en comunicacin enviada al Subsecretario tcnico, reconoci que la Empresa si se encontraba detectada segn las exigencias de la Ordenanza 013 de 2000 y solicit realizar el estudio tcnico. Posteriormente, por medio de Resolucin 366 de 2002, la Secretara da inicio a la actuacin administrativa solicitada por la Cooperativa.
9 Mediante Resolucin 110 de julio de 2003 se neg la solicitud hecha por la cooperativa en razn a que revisada toda la documentacin que ha radicado este organismo de trnsito el representante legal de Cootrasvila, en lo concerniente a obtener la reserva de servicios y habilitacin (...) encontramos que la misma ha sido presentada durante la vigencia del Decreto 170 del 4 de febrero de 2001, por lo tanto la disposicin a aplicar en el caso de estudio, es el citado decreto y no la ordenanza departamental 013 de 2000, en razn de que el estatuto de Transporte Pblico Colectivo no tiene efectos retroactivos.
10. Contra la Resolucin 110 de 2003 se interpusieron los respectivos recursos, y mediante Resoluciones 252 de 2003 y 0701 de 2004 se confirm la decisin de la Secretara de Transporte y Trnsito en el entendido de que la Cooperativa de Trabajo Asociado Avila COOTRASAVILA para obtener su habilitacin como transporte pblico colectivo, deber ajustarse a los preceptos legales contenido en el decreto 170 del 5 de febrero de 2001.
11. La Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln habilit 17 cooperativas que se dedicaban al transporte de pasajeros de manera informal aplicndoles la Ordenanza 013 de 2000, por medio de la resolucin nmero 160 de 2002, la cual reservaba rutas disponibles a la cooperativa Conaltracoop, 068 de 2003 a favor de Conaltracoop y 058 de 2003 a favor de la cooperativa Cooptransnor, que las habilit para operar como empresas de transporte pblico colectivo.
12. Como la Cooperativa no esta habilitada como empresa de transporte pblico, sigue como empresa de transporte informal por lo cual est sujeta a ser sancionada.
13. La accin es procedente para lograr la aplicacin de la norma solicitada, por cuanto es urgente obtener por parte de la Cooperativa el estudio de su solicitud de reserva de rutas y habilitacin pues si se espera a que en un proceso ordinario se declare la nulidad de las resoluciones que niegan la reserva de rutas y la habilitacin, sta corre el riesgo de desaparecer pues en su condicin de empresa de transporte informal esta sujeta a ser sancionada pecuniariamente con multas e inmovilizacin de vehculos, multas que no est en capacidad de afrontar y mucho la inmovilizacin de los vehculos que son la nica fuente de sustento de los asociados y sus familias.
2. CONTESTACION
Por intermedio de apoderado la Alcalda de Medelln contest la demanda y manifest que se opone a las pretensiones de la accin de cumplimiento instaurada por la demandante, con apoyo en los argumentos que se exponen a continuacin:
1 La Ordenanza 013 de 2000 de la Asamblea Departamental de Antioquia no estableci los requisitos para la prestacin de servicio de transporte informal, sino la competencia y requisitos necesarios para reglamentar y regular el denominado transporte informal de pasajeros. Sin embargo, dicha ordenanza perdi vigencia en virtud del Decreto 170 del 5 de febrero de 2001 del Ministerio de Transporte
2 Mediante oficio MT-1300-2 del 20 de mayo de 2004 del Ministerio de Transporte, dirigida a la Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln, se resolvi una consulta sobre la normatividad a aplicar a las solicitudes de habilitacin a empresas de servicio de transporte con vehculos particulares, en la cual el Ministerio indic que las solicitudes de habilitacin a dichas empresas se deben sujetar a la reglamentacin expedida por el Gobierno Nacional, esto es, el Decreto 170 de 2001 y no a la Ordenanza 013 de 2000.
3 Si bien es cierto que los vehculos con los cuales Cootransvila prestaba el servicio de transporte informalmente, haban sido detectados por parte de la autoridad de Transporte y Trnsito de Medelln de tiempo atrs, la presentacin de la solicitud para su habilitacin fue presentada bajo la vigencia del Decreto 170 del 5 de febrero de 2001 y no bajo la Ordenanza 013 de 2000; y el pargrafo nico del artculo 39 del decreto 170 de 2001 prohbe a las autoridades metropolitanas,
distritales y o municipales competentes habilitar empresas de transporte con vehculos particulares.
4 Efectivamente los vehculos de la demandante estaban censados, pero dentro de la vigencia de la Ordenanza 013 de 2000 no presentaron ni concluyeron los procedimientos administrativos para la obtencin de la habilitacin. Ello se produjo en vigencia del Decreto 170 de 2001 y, por ende, son los parmetros en ste establecidos los que debe cumplir la cooperativa demandante.
5 Respecto de la habilitacin y reserva de rutas de otras cooperativas, afirm que en circunstancias de transicin de normas es factible que se den decisiones contradictorias. No obstante, de haberse expedido una actuacin contraria a la Constitucin y a la ley, quedan las acciones judiciales pertinentes; pero dicho yerro no obliga a la entidad a que contine en l.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisin, neg las pretensiones de la accin de cumplimiento formulada por la Cooperativa demandante. Para adoptar esa decisin consider que por medio de las acciones judiciales correspondientes la demandante puede lograr que sus intereses salgan avantes y no mediante la accin incoada.
4. LA IMPUGNACION
El representante legal de la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila impugn la sentencia del Tribunal. Como fundamento de su inconformidad manifest que si bien existen otros medios para acceder a la jurisdiccin para hacer valer su derecho, tambin es cierto que no podran esperar el tiempo que se demorara el desarrollo de este, pues las personas que ac laboran en su mayora ya son personas de avanzada edad que les sera difcil con seguir (sic) trabajo y mas adaptasen (sic) a otro oficio, por esta razn seores magistrados es que nos vemos avocados a acudir a estos medios mas expeditos que no pongan en peligro nuestras subsistencia y la de nuestras familias (...) (folio 424).
II. CONSIDERACIONES
El artculo 87 de la Constitucin Poltica consagr la accin de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En este mismo sentido, el artculo 1 de la Ley 393 de 1997, seal que "Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
En consecuencia, la accin de cumplimiento es un instrumento idneo para exigir a las autoridades pblicas o a los particulares que actan en ejercicio de funciones pblicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos.
En el caso en estudio la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila, por intermedio de su representante legal, ejerce la accin de cumplimiento contra el Municipio de Medelln, con el objeto que se le ordene aplicar lo dispuesto en la Ordenanza 013 de 2000, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia el 17 de julio de 2000, al proceso de habilitacin tramitado por la Cooperativa y, en consecuencia, expida acto administrativo en el cual se ordene proceder al estudio de reserva de ruta y posterior habilitacin de la empresa a la luz de la citada ordenanza.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisin, deneg las pretensiones de la demandante en cuanto concluy que le asiste otro mecanismo para hacer efectivo su derecho.
El representante legal de la empresa impugn la sentencia de primera instancia con el argumento principal de que si bien existe otro mecanismo para exigir su pretensin, tambin es cierto que este proceso tardara mucho tiempo y que la inaplicabilidad de la Ordenanza 013 de 2000 est creando graves perjuicios a los asociados y sus familias que obtienen su nico sustento de la labor de transporte de pasajeros.
Como se anot, la accin de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades pblicas o a los particulares que actan en ejercicio de funciones pblicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos.
Dicho en otras palabras, esta accin constitucional busca la efectividad y realizacin del principal postulado del Estado de Derecho: el carcter imperativo y la vinculacin cierta de la norma jurdica.
El mecanismo de la accin de cumplimiento parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la consagracin de una obligacin jurdica que est contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurdico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que aquella rena las siguientes caractersticas: i) que se encuentre produciendo efectos jurdicos, ii) que contenga un deber jurdico a cargo de la autoridad o del particular demandado y iii) que sea aplicable a los hechos descritos en la demanda.
Se concluye, entonces, que la accin de cumplimiento parte de la existencia de una obligacin, un derecho o un mandato imperativo que surge de manera directa de la norma cuyo cumplimiento se reclama.
Con base en lo expuesto, la Sala entra a analizar si en el caso concreto existen obligaciones claras o deberes jurdicos derivados de la norma cuyo incumplimiento se atribuye al Municipio de Medelln. Para ese efecto es preciso analizar si la Ordenanza 013 de 2000 contiene un deber jurdico actual que se ha omitido. Esa ordenanza, en lo pertinente, dispone lo siguiente:
ORDENANZA N 013 (DE JULIO 17 DE 2000)
POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDEN UNAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE TRANSPORTE (..)
ARTICULO PRIMERO: establzcase la competencia y los requisitos necesarios para reglamentar y regular el denominado transporte informal de Pasajeros, que se presta en los Municipios del Departamento de Antioquia, en las siguientes materias: la homologacin de los vehculos, la seguridad de los mismos, las rutas por donde debe prestarse el servicios pblicos (sic) de transporte etc.
ARTICULO SEGUNDO: Sern competentes para otorgar la habilitacin de que trata esta ordenanza, el Alcalde del Municipio, o la autoridad de Transporte Municipal en quien ste delegue.
ARTICULO TERCERO: Las empresas (sociedades y Cooperativas), interesadas en prestar el servicio pblico de transporte o constituidas para tal fin, debern solicitar y obtener por parte de la autoridad competente, la habilitacin para operar como empresa de transporte, siempre y cuando cumpla con el pargrafo dos del artculo sexto. (...)
ARTICULO QUINTO: la habilitacin de las empresas para prestar el servicio municipal de que trate esta Ordenanza, depender de los servicios disponibles que previamente se le adjudiquen, y reserven por parte de la autoridad competente. Para el efecto el interesado deber acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la habilitacin y la prestacin del servicio, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificacin de la disponibilidad de ruta y frecuencias.
ARTICULO SEXTO: la autoridad de transporte competente, adoptara las medidas conducentes para la realizacin de un estudio que determine si hay disponibilidad de rutas a adjudicar y las necesidades de movilizacin. PARAGRAFO UNO: el numero y la clase de vehculos que operaran , sern determinado por la autoridad municipal de acuerdo al estudio tcnico sobre la necesidad de equipo.
PARAGRAFO DOS: en cuanto a los equipos o vehculos destinados para prestar el servicio pblico del transporte de que trata esta Ordenanza, sern los que se encuentran inventariados a 31 de enero de 1998, o que las autoridades los hayan detectado antes de la expedicin de esta ordenanza.
De la anterior trascripcin se desprende que el acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama estableci la competencia y los requisitos necesarios para reglamentar y regular el denominado transporte informal de pasajeros en el departamento de Antioquia. As mismo seal que las empresas interesadas en prestar este servicio debern solicitar a la autoridad competente la habilitacin para operar como empresa de transporte siempre y cuando los vehculos se encuentren inventariados a 31 de enero de 1998, o que las autoridades los hayan detectado antes de la expedicin de esa ordenanza
El representante legal de la cooperativa demandante interpreta esa ordenanza aduciendo que la misma impone a la autoridad de transporte y trnsito de Medelln el deber de proceder a realizar el estudio de la reserva de rutas y posterior habilitacin de la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila.
Para la Sala esa conclusin no surge del contenido de esa previsin. En efecto, como se desprende de la trascripcin anterior, no impone el cumplimiento de un deber jurdico, de un mandato especfico y determinado en cabeza de la autoridad de Trnsito y Transporte. De ese acto no se desprenden derechos concretos ni rdenes especficas relacionadas con la reserva de ruta y posterior habilitacin de
la empresa en virtud de la ordenanza para la prestacin efectiva del servicio de transporte pblico que pueda exigirse por va de la accin de cumplimiento.
En realidad, corresponda a la empresa adelantar el trmite orientado a la obtencin por parte de la autoridad competente de la habilitacin para operar como empresa de transporte pblico. En el expediente aparece lo siguiente:
1 Mediante radicado 34728 de noviembre 30 de 2001 ante la Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln, el representante legal de la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila solicit que en virtud de la Ordenanza 013 de 200 y del Decreto 170 de 2001 se concediera la habilitacin para operar la ruta Barrio Pablo Escobar, Avila, Parques de Catalua, Torres de Girardot, en modalidad de servicio pblico colectivo de pasajeros. (cuaderno 2 folio 3 a 104).
2 Mediante oficio 020631000-05908 del 11 de abril de 2002, el Secretario de Transporte y Trnsito contest la solicitud informando que revisados los inventarios a enero 31 de 1998 no se tiene registro ni conocimiento de la Cooperativa de transportes Cootrasvila. Afirm igualmente que en virtud del pargrafo nico del artculo 39 las autoridades no podrn habilitar bajo ninguna circunstancia empresas de transporte con vehculos particulares; por lo tanto, no es posible acogerse a la Ordenanza 013 de julio 17 de 200, ni al Decreto 170 de 2001 (folio 236 a 237).
3 Mediante oficio del 18 de abril de 2002 la demandante reiter su solicitud de reconocimiento de rutas y seal que los asociados a dicha Cooperativa han sido detectados por las autoridades antes de la fecha de la expedicin de la Ordenanza a travs de las ordenes de comparendo nacional; as mismo que la solicitud de habilitacin no es posible evaluarla respecto del Decreto 170 de 2001, toda vez que la habilitacin se tendra que solicitar acreditando los requisitos establecidos despus de obtener reconocimiento o reserva de los servicios que hoy vienen prestando.(folio 232 a 244)
4 Mediante oficio del 22 de agosto de 2002 la Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln consider hacer el estudio tcnico y la fijacin de parmetros de operacin a la Cooperativa, para que sea el Seor Secretario de Transporte y Trnsito de Medelln quien tome la decisin final sobre la base de los aspectos tcnicos y jurdicos (folio 245 a 246).
5 Mediante Resolucin 110 de julio 3 de 2003, la autoridad de trnsito y transporte decidi que para obtener su habilitacin como empresa de transporte pblico colectivo, la Cooperativa demandante deba ajustarse a los preceptos legales citados en el Decreto 170 del 5 de febrero de 2001, en consideracin a que dicha ste derog en su totalidad el Decreto 1558 y dems disposiciones que le fueren contrarias incluyendo la Ordenanza 013 de 2000; consider que las peticiones presentadas para obtener la reserva de servicios y habilitacin para operar como empresa de transporte pblico colectivo fueron radicadas durante la vigencia del Decreto 170 de 2001 y, por lo tanto se debe aplicar este decreto y no la mencionada ordenanza (folio 247 a 249 y 363 a 367).
6 Mediante Resoluciones nmeros 252 del 19 noviembre de 2003 y 0701 del 17 de junio de 2004, la Secretara de Transporte y Trnsito confirm la Resolucin 110 de 2003 en el entendido de que para obtener su habilitacin como empresa de transporte pblico colectivo la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootransvila deba ajustarse al Decreto 170 de 2001 (folios 252 a 258, 260 a 265, 368 a 371 y 375 a 380).
El representante legal de la demandante considera que esa decisin es equivocada en la medida en que la Ordenanza 013 de 2000 se encuentra vigente; y que la expedicin del decreto 170 de 2001 no puede llevar a declarar sin efectos dicha ordenanza ni por considerar que sta lo contradice, ni tampoco por entender que la derog.
Lo evidente es que la discusin sobre la vigencia de la Ordenanza 013 de 2000 no es un asunto que pueda resolverse en esta sentencia. En efecto, como se anot, de conformidad con el artculo 1. de la Ley 393 de 1997, en armona con el artculo 87 de la Constitucin, cualquier persona puede ejercer la accin constitucional para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligacin clara y precisa, pero no puede utilizarse como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones pblicas para que reconozca un derecho o un beneficio que el demandante cree tener a su favor, pues ello implicara un desconocimiento de la Constitucin o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia para decidir sobre el asunto. Y si sta decide no reconocerlo, el afectado con esa decisin tendra a su alcance
instrumentos judiciales para controvertirla y obtener del juez competente un pronunciamiento sobre el particular para el evento de que se promueva el proceso que corresponda.
De manera que si mediante las Resoluciones 110 de 2003, 252 de 2003 y 0701 de 2004 la Secretara de Transporte y Trnsito de Medelln afirm que para obtener su habilitacin como empresa de transporte public colectivo la Cooperativa demandante deba sujetarse al Decreto 170 de 2001, sta debi controvertir esa decisin ante las autoridades administrativas o ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, pues a travs de la accin de cumplimiento no es posible discutir derechos sino exigir que se respeten los existentes y que se cumplan las normas que los reconocen.
Significa lo anterior que la demandante dispuso de instrumentos judiciales para discutir el derecho que alega en su favor y obtener del juez competente una decisin de fondo, circunstancia que, en trminos del artculo 9, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997, torna en improcedente la accin de cumplimiento, pues, de conformidad con esa disposicin, la accin de cumplimiento Tampoco proceder cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de Acto Administrativo, salvo que, de no proceder el J uez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
En este punto conviene precisar al impugnante que la jurisprudencia de esta Corporacin ha sido unnime en considerar que la accin de cumplimiento constituye un mecanismo residual y subsidiario para lograr el acatamiento de la ley o de un acto administrativo, es decir, que slo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. Y ello es as porque la constitucin quiso dejar a salvo las acciones y procedimientos ordinarios y consagr mecanismos excepcionales para la proteccin y aplicacin de derechos que slo sern procedentes en ausencia de procedimientos ordinarios, o ante la ineficacia de los mismos para salvaguardar los derechos que se reclaman, por la existencia de un perjuicio irremediable para el demandante.
El impugnante en este proceso reconoce que para dirimir el conflicto en cuestin es posible interponer la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que con el paso del tiempo necesario para la decisin en la sede contencioso administrativa puede configurarse un perjuicio irremediable.
Antes de ello es necesario aclarar que el anlisis acerca de la idoneidad del instrumento judicial alternativo frente a la accin de cumplimiento en un caso especfico, no puede limitarse a establecer cual es el medio que podra solucionar de manera ms rpida el conflicto, o en palabras del impugnante, de manera ms expedita, pues esto llevara a que la accin constitucional desplazara todas las dems vas judiciales. Por lo tanto, el argumento segn el cual la jurisdiccin contencioso-administrativa no es efectiva, nicamente por el hecho de ser demorada, no es de recibo.
La demandante en este proceso afirm en la impugnacin que el perjuicio irremediable consiste en que mientras es resuelto el proceso contencioso- administrativo, las personas que ac laboran en su mayora ya son personas de avanzada edad que les sera difcil con seguir (sic) trabajo y mas adaptasen (sic) a otro oficio, por esta razn seores magistrados es que nos vemos avocados a acudir a estos medios mas expeditos que no pongan en peligro nuestras subsistencia y la de nuestras familias (...)
Ocurre que en este caso esa condicin de procedencia excepcional de la accin ejercida, adems de que no fue desarrollada en la primera instancia sino como argumento de impugnacin, pues si bien afirman que el nico sustento econmico de los asociados devenga del servicio de transporte y que no podran esperar el tiempo en que se demorara el proceso, por s sola no explica en qu manera se genera una situacin para los demandantes con las caractersticas del perjuicio irremediable, esto es, gravedad, urgencia, inminencia e impostergabilidad.
Segn lo afirmado por la demandante la no habilitacin como empresa de transporte pblico puede derivar perjuicios econmicos a sus asociados. No obstante no se puede pasar por alto que el transporte, como servicio pblico, debe regularse por la ley, en especial la ley 336 de 1996, la cual estableci que la prestacin del servicio publico de transporte siempre estar sujeto a la habilitacin y a la expedicin de un permiso; as mismo debe estar sujeto a los decretos que reglamenten las diferentes modalidades de servicio pblico de transporte.
Por lo tanto, debido a las consideraciones anteriores, la Sala concluye que la accin de cumplimiento interpuesta por la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila no es procedente, puesto que: i) No le es dable emitir una orden al
juez constitucional en el sentido de ordenarle al Municipio de Medelln proceder al estudio de reserva de ruta y posterior habilitacin de la empresa pues la Ordenanza 013 de 2000 no consagra la obligacin o deber jurdico en cabeza del Municipio de Medelln que pretende el demandante ii) la controversia acerca de la vigencia de la Ordenanza 013 de 2000 y de los fundamentos legales y la motivacin de las resoluciones 110 de 2003, 252 de 2003 y 0701 de 2004, corresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa; y iii) en este caso no se configura un perjuicio irremediable, pues la afectacin alegada es esencialmente de orden patrimonial y la Cooperativa no puede desconocer que el servicio pblico de transporte es una actividad reglada, que la demandante debe ejercer sujetndose a lo establecido en el ordenamiento jurdico para poder operar de manera legal, respetando el orden pblico, el inters general, especialmente en cuanto a la garanta de la prestacin del servicio y a la proteccin y seguridad de los usuarios.
En esta forma, se modificar la sentencia del Tribunal en cuanto neg las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar improcedente la accin de cumplimiento interpuesta por la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila.
III, LA DECISION
En mrito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley
FALLA: 1 Modifcase la sentencia proferida el 23 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Revisin, mediante la cual neg las splicas de la demanda. En su lugar se rechaza por improcedente la accin de cumplimiento ejercida por la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasvila .
2 Ejecutoriada esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON Presidente Ausente con excusa