Você está na página 1de 26

ARTIGOS 29 AO 31

Nelson Nery Costa


Doutorando no Doutoramento de Direito, aceito pelo Conselho Cientifico, em 31 de janeiro de
2002, na Cooperativa de Ensino Universidade Lusada (CEUL), em Lisboa (Portugal).
Mestre em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade
Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ). Possui Graduao em Bacharelado em Cincias
Jurdicas e Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Captulo IV

Dos Municpios
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio
mnimo de dez dias, aprovada por dois teros dos membros da Cmara Muni-
cipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constitui-
o, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
I eleio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de qua-
tro anos, mediante pleito direto e simultneo realizado em todo o Pas;
II eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de ou-
tubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder, aplica-
das s regras do art. 77, no caso de Municpios com mais de 200.000 eleitores;
III posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1 de janeiro do ano subsequente
ao da eleio;
IV para a composio das Cmaras Municipais, ser observado o limite m-
ximo de:
a) 9 (nove) Vereadores, nos Municpios de at 15.000 (quinze mil) habitantes;
b) 11 (onze) Vereadores, nos Municpios de mais de 15.000 (quinze mil) habi-
tantes e de at 30.000 (trinta mil) habitantes;
c) 13 (treze) Vereadores, nos Municpios com mais de 30.000 (trinta mil) habi-
tantes e de at 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municpios de mais de 50.000 (cinquenta mil)
habitantes e de at 80.000 (oitenta mil) habitantes;
e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municpios de mais de 80.000 (oitenta mil)
habitantes e de at 120.000 (cento e vinte mil) habitantes;
Nelson Nery Costa
618
Arts. 29 ao 31
f) 19 (dezenove) Vereadores, nos Municpios de mais de 120.000 (cento e vinte
mil) habitantes e de at 160.000 (cento sessenta mil) habitantes;
g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 160.000 (cento e ses-
senta mil) habitantes e de at 300.000 (trezentos mil) habitantes;
h) 23 (vinte e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 300.000 (trezentos
mil) habitantes e de at 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes;
i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 450.000 (quatrocen-
tos e cinquenta mil) habitantes e de at 600.000 (seiscentos mil) habitantes;
j) 27 (vinte e sete) Vereadores, nos Municpios de mais de 600.000 (seiscentos
mil) habitantes e de at 750.000 (setecentos cinquenta mil) habitantes;
k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de 750.000 (setecentos
e cinquenta mil) habitantes e de at 900.000 (novecentos mil) habitantes;
l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 900.000 (novecentos
mil) habitantes e de at 1.050.000 (um milho e cinquenta mil) habitantes;
m) 33 (trinta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.050.000 (um mi-
lho e cinquenta mil) habitantes e de at 1.200.000 (um milho e duzentos mil)
habitantes;
n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.200.000 (um
milho e duzentos mil) habitantes e de at 1.350.000 (um milho e trezentos e
cinquenta mil) habitantes;
o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municpios de 1.350.000 (um milho e tre-
zentos e cinquenta mil) habitantes e de at 1.500.000 (um milho e quinhentos
mil) habitantes;
p) 39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.500.000 (um mi-
lho e quinhentos mil) habitantes e de at 1.800.000 (um milho e oitocentos
mil) habitantes;
q) 41 (quarenta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.800.000 (um
milho e oitocentos mil) habitantes e de at 2.400.000 (dois milhes e quatro-
centos mil) habitantes;
r) 43 (quarenta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 2.400.000 (dois
milhes e quatrocentos mil) habitantes e de at 3.000.000 (trs milhes) de
habitantes;
s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 3.000.000 (trs
milhes) de habitantes e de at 4.000.000 (quatro milhes) de habitantes;
t) 47 (quarenta e sete) Vereadores, nos Municpios de mais de 4.000.000 (qua-
tro milhes) de habitantes e de at 5.000.000 (cinco milhes) de habitantes;
u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de 5.000.000 (cinco
milhes) de habitantes e de at 6.000.000 (seis milhes) de habitantes;
v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 6.000.000 (seis
milhes) de habitantes e de at 7.000.000 (sete milhes) de habitantes;
w) 53 (cinquenta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 7.000.000 (sete
milhes) de habitantes e de at 8.000.000 (oito milhes) de habitantes; e
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 8.000.000 (oito
milhes) de habitantes;
V subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais fixados
por lei de iniciativa da Cmara Municipal, observado o que dispem os arts. 37,
XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
VI o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras Municipais
em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispe esta Constitui-
o, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei Orgnica e os seguin-
tes limites mximos:
Comentrios Constituio Federal de 1988
619
Arts. 29 ao 31
a) em Municpios de at 10.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores
corresponder a 20% do subsdio dos Deputados Estaduais;
b) em Municpios de 10.001 a 50.000 mil habitantes, o subsdio mximo dos
vereadores corresponder a 30% do subsdio dos Deputados Estaduais;
c) em Municpios de 50.001 a 100.000 habitantes, o subsdio mximo dos Verea-
dores corresponder a 40% do subsdio dos Deputados Estaduais;
d) em Municpios de 100.001 a 300.000 habitantes, o subsdio mximo dos Ve-
readores corresponder a 50% do subsdio dos Deputados Estaduais;
e) em Municpios de 300.001 a 500.000 habitantes, o subsdio mximo dos Ve-
readores corresponder a 60% do subsdio dos Deputados Estaduais;
f) em Municpios de mais de 500.000 habitantes, o subsdio mximo dos Verea-
dores corresponder a 75% do subsdio dos Deputados Estaduais;
VII o total da despesa com a remunerao dos vereadores no poder ultra-
passar o montante de 5% da receita do municpio;
VIII inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no
exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio;
IX proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana, similares, no que
couber, ao disposto nesta Constituio para os membros do Congresso Nacional e,
na Constituio do respectivo Estado, para os membros da Assembleia Legislativa;
X julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justia;
XI organizao das funes legislativas e fiscalizadoras da Cmara Municipal;
XII cooperao das associaes representativas no planejamento municipal;
XIII iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio,
da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cen-
to do eleitorado;
XIV perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, pargrafo nico.
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os subsdios
dos Vereadores e excludos os gastos com inativos, no poder ultrapassar os
seguintes percentuais, relativos ao somatrio da receita tributria e das trans-
ferncias previstas no 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente reali-
zado no exerccio anterior:
I 7% (sete por cento) para Municpios com populao de at 100.000 (cem
mil) habitantes;
II 6% (seis por cento) para Municpios com populao entre 100.000 (cem
mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes;
III 5% (cinco por cento) para Municpios com populao entre 300.001 (tre-
zentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;
IV 4,5% (quatro inteiros e cinco dcimos por cento) para Municpios com
populao entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (trs milhes) de
habitantes;
V 4% (quatro por cento) para Municpios com populao entre 3.000.001
(trs milhes e um) e 8.000.000 (oito milhes) de habitantes;
VI 3,5% (trs inteiros e cinco dcimos por cento) para Municpios com popu-
lao acima de 8.000.001 (oito milhes e um) habitantes.
1 A Cmara Municipal no gastar mais de 70% de sua receita com folha de
pagamento, includo o gasto com o subsdio de seus Vereadores.
2 Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:
I efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
Nelson Nery Costa
620
Arts. 29 ao 31
II no enviar o repasse at o dia 20 de cada ms; ou
III envi-lo a menor em relao proporo fixada na Lei Oramentria.
3 Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Cmara Municipal o
desrespeito ao 1 deste artigo.
Art. 30. Compete aos Municpios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar ba-
lancetes nos prazos fixados em lei;
IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;
V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem
carter essencial;
VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, pro-
gramas de educao infantil e de ensino fundamental;
VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, ser-
vios de atendimento sade da populao;
VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante pla-
nejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;
IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, me-
diante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.
1 O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos
Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais
de Contas dos Municpios, onde houver.
2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o
Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de 2/3
dos membros da Cmara Municipal.
3 As contas dos Municpios ficaro, durante 60 dias, anualmente, disposi-
o de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questio-
nar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
4 vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais.
Art. 29 O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com
o interstcio mnimo de dez dias, aprovada por dois teros dos mem-
bros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princ-
pios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo
Estado e os seguintes preceitos:
A Constituio de 1988 provocou profunda transformao no Municpio, ao
lhe elevar a um novo patamar institucional, dispondo em seus artigos 1 e 18 que o
Comentrios Constituio Federal de 1988
621
Arts. 29 ao 31
mesmo fazia parte da Federao Brasileira, de forma indita e ousada. No obstan-
te, autores do porte de Jos Afonso da Silva ainda criticam tal posio, negando a
existncia de Federao de Municpios.
1
Garantiram-se as autonomias administrati-
va, financeira e poltica, com base no interesse local, chegando a assegurar a elabo-
rao prpria da Lei Orgnica Municipal. Jamais o Municpio teve tanta importncia
para a democracia brasileira, resgatando a noo exposta por Alxis de Tocqueville
(1805-1859), em A Democracia na Amrica, de o Municpio ser uma escola de civis-
mo. Apesar disto, desde que se comeou a editar as Emendas Constitucionais, pro-
curou-se sempre restringir a autonomia, mas a fora local est conseguindo vencer
todas as adversidades e obstculos.
O Municpio pode ser entendido como a organizao poltica, pessoa jurdica
de direito pblico, com base territorial definida, englobando um conjunto de vizi-
nhos com interesses locais e comuns, com autonomia poltica, administrativa, fi-
nanceira e de auto-organizao, garantida pela Constituio Federal, que lhe define
a competncia.
2
A autonomia e o interesse local fazem parte da essncia da ideia. A
autonomia representa o trao de soberania que cabe a essa unidade federada, como
a capacidade de autogesto.
3
A autonomia administrativa representa a condio de
execuo de servio que lhe cabe, ao passo que a financeira significa o poder de
estabelecer seus tributos e gerir as rendas destes e que a poltica trata da eleio e
competncia dos cargos de Prefeito e de Vereadores. Coube ao Municpio, ainda, a
possibilidade de elaborar sua Lei Orgnica.
Trata-se o Municpio de pessoa jurdica de direito pblico interno, conforme o
artigo 41, III, do Novo Cdigo Civil, Lei n 10.406, de 10.01.2002, de modo que pode
praticar atos de natureza civil, em igualdade de condies com outras pessoas jur-
dicas e naturais, inclusive com capacidade de constituir patrimnio prprio, admi-
1 No porque uma entidade territorial tenha autonomia poltico-constitucional que necessa-
riamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Municpio essencial ao conceito
de federao brasileira. No existe federao de Municpio. Existe federao de Estados. Estes
que so essenciais ao conceito de qualquer federao (SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito
Constitucional Positivo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 475). No obstante, em textos mais
recentes, o autor abranda sua posio: mas, no Brasil, o sistema constitucional eleva o Municpio
categoria de entidade autnoma, isto , entidade dotada de organizao e governo prprios e
competncias exclusivas. Com isso, a Federao brasileira adquire peculiaridade, configurando-
se nela, a dos Estados federados (governos estaduais) e a dos Municpios (governos municipais)
(SILVA, Jos Afonso. O Municpio no Brasil. In: QUARESMA, Regina; OLIVEIRA, Maria Lcia de
Paula (Coords.). Direito Constitucional Brasileiro: perspectivas e controvrsias contemporneas.
Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 396).
2 O Municpio frequentemente conceituado nas suas Leis Orgnicas Municipais [...] (COSTA,
Nelson Nery. Direito Municipal Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, 2. tir., p. 72).
3 Os Municpios, no Brasil, gozam de autonomia constitucional. Juridicamente, os Municpios so
iguais Unio e aos Estados. Juridicamente, os Municpios so postos no mesmo p de igualdade
que a Unio e os Estados (ATALIBA, Geraldo. Autonomia dos Municpios: competncia do legis-
lativo e tributos municipais. In: Revista de Direito Pblico. So Paulo: Revista dos Tribunais, n
64, p. 195, 1982).
Nelson Nery Costa
622
Arts. 29 ao 31
nistrar seus interesses, adquirir direitos e contrair obrigaes, sendo responsvel
por todos os bens pblicos e servios localizados em sua circunscrio territorial,
assim como os encargos relativos a eles. O domiclio, ainda, o lugar onde funcione
a administrao municipal, conforme o artigo 75, III, do Novo Cdigo Civil. Por ou-
tro lado, pode estabelecer seus smbolos, como preceitua o artigo 13, 2 do texto
constitucional.
O texto constitucional federal, assim, provocou uma revoluo ao dispor que
cabia apenas ao Municpio a competncia para elaborar sua Lei Orgnica, tendo por
base poltica a concesso de real autonomia. Ao elevar este a entidade federada,
como indica expressamente aos artigos 1 e 18, demonstrou-se a necessidade de
se aplicar a simetria dos Poderes Polticos. De modo que a Cmara de Vereadores,
eleita diretamente pelos cidados, tem legitimidade para ser o Poder Organizante e
aprovar e promulgar sua legislao, de modo anlogo ao Poder Constituinte. Pode-
se fazer um paralelo da Lei Orgnica com uma Constituio Municipal.
4
A Lei Orgnica uma lei especial, assemelhada Constituio Federal, sendo
discutida exclusivamente pelo Poder Legislativo local, sem qualquer interveno do
Poder Executivo. Adequando-se aos princpios constitucionais federais e estaduais,
tm competncia os Vereadores Organizantes para transferirem para a Lei Orgnica
as aspiraes da comunidade em termos de estruturao do Governo Municipal.
A atuao do legislador municipal limitada, tendo em vista os princpios ge-
rais a serem seguidos, que se originam da Constituio Federal e dos princpios
especiais da Constituio Estadual. Por outro lado, as competncias exclusivas e
comuns, alm dos preceitos contidos nos artigos 29 a 31, do texto constitucional,
condicionam as atribuies dos Vereadores, bem como as disposies dos artigos
156, 158 e 182.
Em relao aos Municpios que tinham sido criados, at ento, foi previsto um
prazo de seis meses para sua Lei Orgnica, depois da elaborao das Constituies
Estaduais, que por sua vez tiveram o prazo de um ano aps a promulgao do texto
federal, em 4 de outubro de 1988, conforme o artigo 11, pargrafo nico, do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias. Quanto ao novo Municpio, depois da
posse dos Vereadores, em 1 de janeiro aps a eleio, passa a constituir a Cmara
Organizante para, igualmente no prazo de seis meses, elaborar sua Lei Orgnica
Municipal.
4 Outra inovao, constante na nova Carta Poltica, consiste na maior autonomia municipalista,
no tocante competncia atribuda ao Municpio, para a elaborao da sua Lei Orgnica, mutatis
mutandis, a sua Carta Poltica (art. 29), contrariando ao que dispunha a Constituio de 1969
(art. 14 e pargrafo nico), que atribua tal competncia Unio, atravs de Lei Complementar
(SOARES, Orlando. Comentrios Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 11. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2002, pp. 325-326).
Comentrios Constituio Federal de 1988
623
Arts. 29 ao 31
I eleio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de
quatro anos, mediante pleito direto e simultneo realizado em todo o
Pas;
II eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de
outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder,
aplicadas s regras do art. 77, no caso de Municpios com mais de 200.000
eleitores;
III posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1 de janeiro do ano subse-
quente ao da eleio;
A autonomia poltica do Municpio implica a qualidade atribuda para estru-
turar os Poderes Polticos locais, bem como o relacionamento entre eles. A munici-
palidade tem a capacidade, ento, para organizar e constituir o seu prprio Gover-
no. Em que pese no haver uma hierarquia entre as trs entidades federadas, deve
haver uma limitao forma de organizao, pois so obrigatrios os princpios
estabelecidos nas Constituies Federal e Estadual.
A efetividade da autonomia poltica ocorre com a eleio do Prefeito, Vice-
Prefeito e dos Vereadores, titulares dos Poderes Executivo e Legislativo, respecti-
vamente. Deve-se observar que, ao contrrio da Unio e dos Estados, os Municpios
no tm Poder Judicirio prprio, de modo que o preenchimento dos cargos polti-
cos se d exclusivamente pelo voto popular. Esta realidade faz com que se afirme o
carter poltico da autonomia municipal.
A eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito, juntamente com a de Vereadores, deve
ser simultaneamente realizada em todo o Pas, para mandato de quatro anos, me-
diante pleito direto, artigo 29, I, dando-se sua investidura em razo da eleio. Esta
deve ocorrer at 90 dias antes do trmino do mandato dos que devem suceder. Pode
haver segundo turno, no caso de candidatos sem maioria absoluta, nos Municpios
com mais de 200 mil eleitores. Na eleio para o Executivo, prevalece o princpio
majoritrio, ou seja, o candidato que tiver o maior nmero de votos em relao aos
demais vence o pleito. A Justia Eleitoral, ao reconhecer o vencedor, faz diplomao
do mesmo, no que encerra sua participao na investidura desses cargos.
O mandato de Vereador trata-se de uma investidura poltica, de representao
eleitoral, para uma legislatura de quatro anos. Depois da diplomao pelo Juiz Elei-
toral, a posse se d no dia 1 de janeiro seguinte ao caso em que houve a eleio, em
geral pela manh, na presena do Vereador mais votado ou mais idoso, conforme
dispuser a Lei Orgnica do Municpio ou o Regimento Interno. Lavra-se uma ata e
cada Vereador que estiver presente deve assinar o termo de posse e prestar o jura-
mento de dar fiel cumprimento do mandato, entrando a em exerccio. Logo depois,
h a eleio da Mesa e do Presidente, fazendo com que no incio possa haver uma
Nelson Nery Costa
624
Arts. 29 ao 31
sria disputa pelos cargos em votao. Em geral, a posse e a eleio para a Mesa
devem ocorrer pela manh, ainda que seja um dia incmodo, pelas festividades de
passagem de ano. Deve-se lembrar que o Prefeito e o Vice-Prefeito tomam posse
perante a Cmara Municipal, devendo tal ocorrer no final da tarde ou incio da noi-
te, apenas por uma questo prtica, para que o Legislativo local tenha tempo de
resolver seus problemas internos.
A elegibilidade para o cargo de Vereador depende da reunio de condio de
capacidade eleitoral ativa, de ser votado. A Constituio Federal, no artigo 14, 3,
na forma da lei, exige: a) nacionalidade brasileira; b) pleno exerccio dos direitos
polticos; c) alistamento eleitoral; d) domiclio eleitoral da circunscrio; e) filiao
partidria; f) idade mnima de 18 anos. Observe-se que so inelegveis, no territ-
rio do Municpio de jurisdio do titular, o cnjuge e os parentes consanguneos
ou afins, at o segundo grau ou por adoo do Prefeito ou de quem o haja substi-
tudo dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se j titular de mandato de
Vereador e candidato reeleio, artigo 14, 7. A Lei Complementar n 64, de
18.05.1990, no artigo 1, I e VII, dispe sobre as inelegibilidades gerais e para a
Cmara Municipal.
A Emenda Constitucional n 16, de 04.06.1997, tratou da reeleio. Foi poss-
vel, modificando o 5 do artigo 14, o caput do artigo 28, o inciso II do artigo 29, o
caput do artigo 77 e o artigo 82, permitindo que Presidente, Vice-Presidente, Go-
vernador, Vice-Governador, Prefeito e Vice-Prefeito pudessem se reeleger.
IV nmero de Vereadores proporcional populao do Municpio, observa-
dos os seguintes limites:
a) mnimo de nove e mximo de 21 nos Municpios de at um milho de ha-
bitantes;
b) mnimo de 33 e mximo de 41 nos Municpios de mais de um milho e me-
nos de cinco milhes de habitantes;
c) mnimo de 42 e mximo de 55 nos Municpios de mais de cinco milhes de
habitantes;
A Cmara Municipal brasileira, analisando pela teoria da separao dos pode-
res, o Poder Legislativo local, com funes legislativas, de fiscalizao dos atos do
Prefeito e de administrao de seus servios. Compe-se de Vereadores, variando
de nove a cinquenta e cinco, de acordo com o nmero de habitantes do Municpio,
eleitos diretamente pelos eleitores municipais para uma legislatura de quatro anos,
funcionando com perodos legislativos anuais e sesses plenrias sucessivas, para
realizar suas atribuies.
Comentrios Constituio Federal de 1988
625
Arts. 29 ao 31
Em que pese o carter poltico da Cmara Municipal, seus atos esto sujeitos
ao controle do judicirio de suas atividades, restrito apenas quanto s matrias in-
terna corporis.
5
A capacidade do Legislativo Municipal para a defesa de suas prerro-
gativas funcionais encontra-se reconhecida pela jurisprudncia ptria, mesmo no
tendo personalidade jurdica, j que esta do Municpio. No obstante, no se pode
negar capacidade processual, ativa e passiva, para ingressar em juzo quando tenha
direito prprio a defender. Trata-se de questo polmica, mas no se pode deixar a
Cmara sem possibilidade de demandar judicialmente, mesmo ativamente, na de-
fesa dos seus interesses e dos Vereadores. No se pode impedir que o Legislativo
tenha instrumento jurdico para questionar o Prefeito, principalmente quando este
no presta contas, no se submete ao julgamento poltico ou recusa-se a lhe entre-
gar o duodcimo oramentrio.
Os Vereadores possuem uma representao poltica e exercem mandato ele-
tivo de forma assemelhada aos dos parlamentares federais e estaduais. Aqueles
diferem, destes, basicamente, por conta do territrio municipal e dos assuntos de
interesse local. Distinguem-se, por conseguinte, dos outros agentes pblicos, es-
pecialmente dos servidores pblicos, no estando sujeitos ao seu regime jurdico.
Assegurou-lhes apenas, quando esses estiverem investidos no mandado de Vere-
ador, havendo compatibilidade de horrios, perceber as vantagens de seu cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo do subsdio do cargo eletivo, e, no havendo com-
patibilidade, deve ser afastado do cargo, emprego ou funo, facultando-lhe optar
pela sua remunerao, artigo 38, III, da Constituio Federal.
A Constituio de 1988 permitiu que houvesse uma ampliao do nmero de
Vereadores, passando do nmero mnimo anterior, de sete para nove, e, do mximo
de vinte e um para cinquenta e cinco. Foram previstas no texto constitucional origi-
nal trs faixas, de nove a vinte e um, de trinta e trs a quarenta e um e de quarenta
e dois a cinquenta e cinco Vereadores, conforme a populao municipal. Cabia Lei
Orgnica do Municpio fixar o nmero exato, de acordo com a populao, mas com
a proporo estabelecida pela competncia local. Apesar de ser matria de atribui-
o do Municpio, o Tribunal Superior Eleitoral se arrogou na competncia de fixar
o nmero de Vereadores, conforme a proporcionalidade da populao, apesar de a
Constituio Federal no lhe atribuir tal poder. No obstante, fixou tal nmero atra-
vs das Resolues do TSE n 21.702, de 02.04.2004, e n 21.803, de 08.06.2004,
constitucionalidade que foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal, atravs da
ADI n 3345-0, em 2004, de modo que estas disposies valeram para as eleies
municipais de 2004 e 2008.
5 Internas corporis so somente aquelas questes ou assuntos que entendem direta e imediata-
mente com a economia interna da corporao legislativa, com seus privilgios e com a formao
ideolgica da lei, que, por sua prpria natureza, so reservados exclusiva apreciao e delibe-
rao do plenrio da Cmara (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. So
Paulo: Malheiros, 2006, p. 611).
Nelson Nery Costa
626
Arts. 29 ao 31
Em razo do impasse, at porque no previa a Constituio Federal a com-
petncia acima para o Tribunal Superior Eleitoral, foi proposta e votada a Emen-
da Constitucional n 58, de 23.09.2009, modificando o inciso IV e criando vinte e
quatro faixas, conforme a populao, de nove a cinquenta e cinco Vereadores. Foi
estabelecida uma maior proporcionalidade, assemelhada s Resolues do TSE. No
art. 3 da emenda acima, foi previsto que a mesma entraria em vigor na data de
sua promulgao, mas os efeitos retroagiriam para o processo eleitoral de 2008, de
modo que seriam empossados novos Vereadores. A Procuradoria Geral da Repbli-
ca ingressou com a ADI n 4307, que tem como relatora a Min. Crmen Lcia, ob-
tendo liminar para sustar os efeitos do inciso I do art. 3 da Emenda Constitucional
n. 58, de 23.09.2009, de modo que no pode haver a posse de novos Vereadores
como previa a modificao.
V subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais fixa-
dos por lei de iniciativa da Cmara Municipal, observado o que dispem
os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
VI o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras Muni-
cipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispe
esta Constituio, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei
Orgnica e os seguintes limites mximos:
a) em Municpios de at 10.000 habitantes, o subsdio mximo dos Vereado-
res corresponder a 20% do subsdio dos Deputados Estaduais;
b) em Municpios de 10.001 a 50.000 mil habitantes, o subsdio mximo dos
vereadores corresponder a 30% do subsdio dos Deputados Estaduais;
c) em Municpios de 50.001 a 100.000 habitantes, o subsdio mximo dos Verea-
dores corresponder a 40% do subsdio dos Deputados Estaduais;
d) em Municpios de 100.001 a 300.000 habitantes, o subsdio mximo dos
Vereadores corresponder a 50% do subsdio dos Deputados Estaduais;
e) em Municpios de 300.001 a 500.000 habitantes, o subsdio mximo dos
Vereadores corresponder a 60% do subsdio dos Deputados Estaduais;
f) em Municpios de mais de 500.000 habitantes, o subsdio mximo dos Verea-
dores corresponder a 75% do subsdio dos Deputados Estaduais;
VII o total da despesa com a remunerao dos vereadores no poder ultra-
passar o montante de 5% da receita do municpio;
O subsdio do Vereador, que para uns pode parecer uma heresia, deve ser enten-
dida como a forma de assegurar um mnimo de autonomia para o exerccio do cargo
Comentrios Constituio Federal de 1988
627
Arts. 29 ao 31
legislativo, sem este se sujeitar a toda e qualquer presso do Executivo local.
6
O sub-
sdio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores ato de competncia privativa do
Legislativo Municipal, observados os limites previstos em outros dispositivos consti-
tucionais. A Emenda Constitucional n 19, de 04.06.1998, mudou a expresso remu-
nerao para subsdio e determinou que sua fixao fosse feita atravs de lei.
Foi disposto, ainda, atravs da Emenda Constitucional n 1, de 31.01.1992,
que o subsdio dos Vereadores devia corresponder a, no mximo, 70% do subsdio
estabelecido, em espcie, para os Deputados Estaduais, no podendo ultrapassar
tambm o do Prefeito. Por outro lado, o total da despesa com o subsdio dos Verea-
dores no ultrapassaria o montante de 5% da receita do Municpio. Quanto a isto,
muita confuso houve, ocorrendo inmeros casos em que o subsdio dos Vereado-
res no era fixado em espcie, como devia ser, mas em percentual, em geral dividin-
do aqueles 5%, pelo nmero de integrantes da Cmara.
Foi previsto, ainda, que o subsdio observasse a limitao do artigo 37, XI, que
disps que aos cargos de Vereadores, percebido cumulativamente ou no, incluin-
do-se as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no excedesse o sub-
sdio mnimo dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. No mesmo sentido, o
artigo 39, 4, fixou que a remunerao seja feita exclusivamente por subsdio,
em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono,
prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria. Por outro lado, o
subsdio do Vereador se submete tributao do imposto de renda, com as regras
dos artigos 150, II, e 153, III, e 2, I, tudo do texto constitucional.
Os incisos V, VI e VII, do artigo 29, da Constituio Federal, foram bastante alte-
rados, atravs de trs Emendas Constitucionais, que procuraram sempre restringir a
autonomia dos Vereadores para legislar sobre o prprio subsdio, bem como do Pre-
feito e do Vice-Prefeito. Veio, ento, a Emenda Constitucional n 19, de 04.06.1998,
que alterou os incisos V e VI, do artigo 29, que modificou profundamente o sistema
de remunerao dos ocupantes de cargos eletivos municipais. A primeira mudan-
a que, de remunerao, passou-se a receber subsdio. O inciso V, do artigo
acima, passou a tratar, exclusivamente, do subsdio do Prefeito, Vice-Prefeito e
Secretrio Municipal, cargo este que foi, pela primeira vez, constitucionalizado,
devendo ser aprovado por legislao de iniciativa da Cmara Municipal. J o inciso
VI versou sobre o subsdio dos Vereadores, mantido o teto de trs quartos do sub-
sdio do estabelecido para Deputados do Estado do qual faz parte o Municpio.
Por fim, foi promulgada a Emenda Constitucional n 25, de 14.02.2000, que mo-
dificou, mais uma vez, o inciso VI, estabelecendo seis tetos de valor mximo do subs-
dio dos Vereadores, tendo como referncia o fixado para os Deputados Estaduais.
6 O subsdio ou remunerao do Vereador questo a muito discutida, como j se pronunciava em
meados do sculo XX, o constitucionalista Cludio Pacheco: questo que tem sido vivamente
discutida em relao aos Vereadores a de sua remunerao. Tradicionalmente, a funo era gra-
tuita, mas de certo tempo vem se generalizando a tendncia a remuner-la (PACHECO, Cludio.
Tratado das Constituies Brasileiras. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1965, vol. III, p. 277).
Nelson Nery Costa
628
Arts. 29 ao 31
VIII inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no
exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio;
O Vereador tem prerrogativas previstas na Lei Orgnica ou no Regimento In-
terno e outras na Constituio Federal, como a inviolabilidade pelas opinies, pala-
vras e votos, no exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio. A proteo
dos Vereadores destina-se, especialmente, aos processos relativos aos crimes con-
tra a honra ou de opinio. No se abre, ento, processo contra o Vereador, que mani-
festa o pensamento ou emita opinio, como observa Jos Cretella Jnior.
7
Observe-
se que qualquer tentativa de se violar essa disposio constitucional suscetvel de
habeas corpus, para o trancamento da ao penal, como j vem julgando o Supremo
Tribunal Federal h algum tempo, evitando que se viole to importante preceito
constitucional para a vida poltica do Municpio.
Os parlamentares municipais tm prerrogativas previstas na Constituio
Federal e nos Regimentos Internos das Cmaras Municipais. A inviolabilidade as-
semelha-se imunidade prevista para os parlamentares federais e estaduais, mas
sendo entendida como mais restrita, pois no exige que haja autorizao do Legis-
lativo local para haver processo judicial, bem como est circunscrito ao territrio
do Municpio. Na imunidade, impede-se o processo sem autorizao expressa do
rgo a que faa parte, ao passo que a inviolabilidade exclui o crime, se cometido
dentro dos limites territoriais. Trata-se to somente da excluso de punibilidade
de certos atos praticados em razo da funo exercida, em especial crime contra a
honra, como calnia, injria e difamao. Exclui, tambm, a responsabilidade civil
pelas opinies, palavras e votos.
IX proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana, similares, no
que couber, ao disposto nesta Constituio para os membros do Congres-
so Nacional e, na Constituio do respectivo Estado, para os membros da
Assembleia Legislativa;
Existe a incompatibilidade entre o exerccio da funo eletiva municipal com
a de outra funo pblica, nos termos do inciso IX, do artigo 29, da Constituio
Federal, dispondo que proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana,
similares, no que couber, ao disposto no texto constitucional para os membros do
7 Por isso, a regra alude, por seu contedo, inviolabilidade pessoal e irresponsabilidade jurdi-
ca do Vereador, no exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio. No atingem o recinto
da Cmara Municipal, Plenrio, Mesa, intervalo das sesses, tribuna, presidncia, quaisquer me-
didas que procurem cercear a liberdade de pensamento, de opinio, de palavras e votos. livre
a opinio do Vereador. No pode ser indiciado por crime de opinio. No havendo suporte de
direito material, no se abre processo contra o Vereador, que manifesta o pensamento ou emite
opinio, ou voto, pois o prius da abertura do processo a regra de direito material que incida e
tenha de ser aplicada ao caso. A regra de direito constitucional material exclui o prprio crime
de opinio, palavras e votos que, sem suporte jurdico, inexiste (CRETELLA JNIOR, Jos. Co-
mentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, vol. IV, p. 1.877).
Comentrios Constituio Federal de 1988
629
Arts. 29 ao 31
Congresso Nacional e na Constituio do respectivo Estado, para os Deputados
Estaduais. Assim, no pode o Vereador, dentre outras incompatibilidades, desde a
expedio do diploma: a) firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direi-
to pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa
concessionria de servio pblico, salvo quando o contrato obedecer a clusulas
uniformes; b) aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive
os de quem sejam demissveis ad nutum, nas entidades antes mencionadas.
Por outro lado, desde a posse, no pode o Vereador: a) ser proprietrio, con-
trolador ou diretor de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pes-
soa jurdica de direito pblico municipal, ou nela exercer funo remunerada; b)
ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis ad nutum; c) patrocinar causa em
que seja interessada qualquer das entidades j mencionadas; d) ser titular de mais
de um cargo ou mandato pblico eletivo. Observe-se que o Vereador perde o man-
dato no caso de infringir as disposies sobre incompatibilidades. As Constituies
Estaduais podem fixar outros preceitos sobre proibies ou incompatibilidades,
que os Municpios respectivos devem seguir.
X julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justia;
A responsabilidade do Prefeito pode ser penal, poltico-administrativo e civil,
em razo da natureza do ilcito. A responsabilidade penal resulta do cometimen-
to de crime ou de contraveno, sendo crimes funcional, especial ou comum. Os
crimes funcionais so gerais, previstos nos artigos 312 e 327, do Cdigo Penal, ou
crimes especficos, como os crimes de responsabilidade, tipificados no artigo 1, do
Decreto-Lei n 201, de 27.02.1967, ou os crimes de abuso de autoridade, previstos
na Lei Federal n 4.898, de 09.12.1965.
Os crimes mais graves, de apropriao ou desvio de bens ou rendas pblicas e
a utilizao destes bens ou rendas em proveito prprio ou alheio, no caso do artigo
1, I e II, do Decreto-Lei n 201, de 27.02.1967, so punidos com recluso de dois a
doze anos, enquanto os demais crimes, no artigo 1, dos incisos III a XV, desta mes-
ma disposio legal, punem-se com deteno de trs meses a trs anos. O proces-
so dos crimes de responsabilidade o mesmo do juzo criminal singular, previsto
no Cdigo de Processo Penal, com as alteraes efetuadas pela legislao especial,
quanto defesa prvia, ao recebimento da denncia e priso preventiva ou afasta-
mento do cargo do acusado. Possui, ainda, o direito de ser inquirido, como testemu-
nha, em local, dia e hora previamente ajustada, com o juiz, de acordo com o artigo
221, do mesmo diploma legal, e, finalmente, o direito de ser julgado apenas perante
o Tribunal de Justia, conforme o inciso X do artigo 29, da Constituio Federal. Dis-
pe a Lei n 8.038, de 28.05.1990, sobre a competncia originria de tribunal.
XI organizao das funes legislativas e fiscalizadoras da Cmara Municipal;
A Cmara tem competncia quanto s funes de legislar e fiscalizar a Admi-
nistrao Municipal. A funo legislativa exercida em conjunto com o Prefeito,
Nelson Nery Costa
630
Arts. 29 ao 31
j que cabe a este no s a iniciativa em vrias matrias de lei, como a sano ou
veto aos projetos deliberados pelo plenrio da Cmara. Em que pese o monop-
lio da lei residir na Cmara Municipal, o Poder Executivo tem outros instrumentos
pelos quais legisla, sem a participao dessa Casa, fenmeno que se observa em
todo o Mundo contemporneo.
8
Por seu meio se estabelecem as leis municipais e se
cumpre, no mbito local, o princpio da legalidade a que deve se submeter a Admi-
nistrao Municipal. A Lei Orgnica deve dispor sobre as matrias de competncia
legislativa da Cmara, devendo tambm estabelecer o processo legislativo das leis
em geral, assim como as disposies oramentrias.
A Cmara Municipal, tambm, possui a funo de controle das contas pblicas
e fiscalizao da Administrao Municipal. A fiscalizao do Municpio exercida
pelo Poder Legislativo local, mediante controle externo, com o auxlio dos Tribunais
de Contas dos Estados ou dos Municpios ou do Tribunal de Contas do Municpio,
no caso de So Paulo. O parecer prvio, emitido pelo Tribunal competente, sobre as
contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixa de prevalecer por deciso
de dois teros dos membros da Cmara. Cabe-lhe, ainda, fiscalizar e controlar os
atos do Poder Executivo, incluindo os da Administrao Indireta. A atividade fisca-
lizadora da Cmara Municipal realiza-se atravs de vrios mecanismos, como pedi-
dos de informaes, investigao mediante comisso especial de inqurito, convo-
cao de Secretrios e auxiliares e tomada e julgamento das contas do Prefeito.
XII cooperao das associaes representativas no planejamento municipal;
Estabeleceu-se a possibilidade de cooperao das associaes representati-
vas no planejamento municipal, artigo 29, XII, do texto constitucional, para fim de
integrar as microrregies ou as regies metropolitanas. A cooperao impor-
tante, principalmente em caso de Municpios limtrofes, pois o desenvolvimento
e a organizao viria e de servios precisa ser comum, pois os problemas o so.
da competncia do Municpio promover o adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
8 No mundo contemporneo, o monoplio da lei reside no Poder Legislativo. A lei ato do r-
go legislativo, nas suas vrias denominaes de Parlamento, Congresso, Cmaras, Assembleias,
conforme a preferncia da Constituio, sancionada ou promulgada pelo Poder Executivo. [...]
A atividade legislativa paralela do Poder Executivo, em perodos normais ou em perodos de
crises, passou a compartilhar do exerccio da atividade legislativa, atingindo a exclusividade da
competncia legislativa que o Poder Legislativo deteve no esplendor da democracia clssica e
do liberalismo poltico e econmico. Formas redutoras da intensidade legislativa do Parlamento
igualmente se situam nas tcnicas contemporneas que privilegiam a iniciativa legislativa do
Poder Executivo, mediante os procedimentos abreviados e de urgncia, ou ainda no controle da
deliberao legislativa, atravs da fixao da Ordem do Dia das Cmaras (HORTA, Raul Macha-
do. Poder Legislativo e Monoplio da Lei no Mundo Contemporneo. In: Revista Trimestral de
Jurisprudncia. So Paulo: Malheiros, n 3, pp. 15-16, 1993).
Comentrios Constituio Federal de 1988
631
Arts. 29 ao 31
urbano. Este tem a atribuio de restringir o domnio privado da propriedade para
compatibiliz-la com suas funes sociais. As limitaes administrativas corres-
pondem obrigao de no fazer, de suportar ou de fazer, sendo distintas do direi-
to de vizinhana.
9
XIII iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Munic-
pio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos,
cinco por cento do eleitorado;
A funo legislativa da Cmara Municipal deve ser exercida em conjunto com
o Prefeito Municipal, vez que cabe a ele no s a iniciativa em vrias matrias de
leis, como a sano ou o veto aos projetos deliberados pelo Plenrio. Em que pese
o monoplio da lei se concentrar no Legislativo, o Poder Executivo tem vrios ins-
trumentos pelo qual legisla, sem a participao daquele, fenmeno cada vez mais
comum no mundo contemporneo. A iniciativa da propositura de projeto de lei
tanto pode ser pelos Vereadores, como pelo Prefeito, ou, no presente caso, de cida-
do, atravs da iniciativa popular, mediante manifestao de, pelo menos, cinco por
cento do eleitorado, conforme o inciso XIII, do artigo 29, do texto constitucional.
A iniciativa popular encontra-se tratada na Lei n 9.709, de 18.11.1998, sendo um
avano importante na democratizao da lei, ao conceder este poder cidadania.
XIV perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, pargrafo nico.
A responsabilidade do Prefeito pode ser penal, poltico-administrativo e civil,
em razo da natureza do ilcito. A responsabilidade poltico-administrativa origina-
se da violao de deveres funcionais por parte do Prefeito, estando sujeito ao con-
trole da Cmara, previstas nos artigos 4 e 5, do Decreto-Lei n 201, de 27.02.1967.
O processo e o julgamento ocorrem no Legislativo que, assim, assume funes judi-
ciais, de maneira excepcional. A cassao do mandato do Prefeito pode ser a sano
que este sofra por ter conduta irregular na Administrao local, pondo em risco
a prpria estabilidade poltica e financeira do Municpio. A perda do mandato do
Prefeito deve ser de acordo com o 1 do artigo 28, com a disposio de que perde
o mandato o Chefe do Executivo que assumir outro cargo ou funo na Administra-
o Pblica Direta ou Indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso pblico e
observado o disposto no artigo 38, I, IV e V, tudo do texto constitucional.
9 Distinguem-se estas do direito de vizinhana, porque este foi estabelecido por lei civil, para a
proteo da propriedade privada. Aquelas, ao contrrio, so normas de segurana, o sossego
e a sade dos que nela habitam, em prol de toda a comunidade urbana (COSTA, Nelson Nery;
ALVES, Geraldo Magela. Constituio Federal Anotada e Explicada. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2006, p. 489).
Nelson Nery Costa
632
Arts. 29 ao 31
Art. 29-A O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os sub-
sdios dos Vereadores e excludos os gastos com inativos, no poder
ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatrio da re-
ceita tributria e das transferncias previstas no 5 do art. 153 e
nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exerccio anterior:
I 7% (sete por cento) para Municpios com populao de at 100.000 (cem
mil) habitantes;
II 6% (seis por cento) para Municpios com populao entre 100.000 (cem
mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes;
III 5% (cinco por cento) para Municpios com populao entre 300.001 (tre-
zentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;
IV 4,5% (quatro inteiros e cinco dcimos por cento) para Municpios com
populao entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (trs milhes)
de habitantes;
V 4% (quatro por cento) para Municpios com populao entre 3.000.001
(trs milhes e um) e 8.000.000 (oito milhes) de habitantes;
VI 3,5% (trs inteiros e cinco dcimos por cento) para Municpios com po-
pulao acima de 8.000.001 (oito milhes e um) habitantes.
A Emenda Constitucional n 25, de 14.02.2000, que modificou, mais uma vez,
o inciso VI, do artigo 29, da Constituio Federal, estabeleceu seis tetos de valor m-
ximo do subsdio dos Vereadores. Foi acrescido, tambm, ao artigo 29-A, que versa
sobre despesa efetuada pela Cmara Municipal, os subsdios dos Vereadores e ex-
cludos os gastos com os inativos. Fixaram-se, tambm, limites de gastos relativos
ao somatrio da receita tributria e das transferncias tributrias constitucionais
da Unio e dos Estados, em quatro nveis.
Em razo do aumento do nmero de Vereadores, previsto no inciso V do art.
29, tambm a Emenda Constitucional n 58, de 23.09.2009 modificou os incisos
do art. 29-A da Constituio Federal. Foram fixados agora seis nveis, variando de
sete por cento para Municpios com populao de at cem mil habitantes para trs
e meio por cento para Municpios com populao acima de oito milhes e um ha-
bitantes. A emenda constitucional acima, alm de definir proporcionalmente o n-
mero de Vereadores, de maneira mais exata, acabou diminuindo o total de despesa
que pode ser gasto com o Poder Legislativo Municipal, de modo que deve diminuir
o subsdio dos Vereadores atualmente pago.
Dispe a Constituio Federal que os gastos com subsdios dos Vereadores in-
cluem, inicialmente, setenta por cento do que for arrecadado, com alquota de 1%
sobre o ouro como ativo financeiro ou instrumento financeiro, taxado pelo imposto
Comentrios Constituio Federal de 1988
633
Arts. 29 ao 31
sobre operaes de crdito, cmbio, ou relativo a ttulos ou valores mobilirios, de
acordo com o artigo 153, 5, que deve ser pago pela Unio. Fazem parte, ainda,
conforme o artigo 158 e seus incisos, o produto da: a) arrecadao do imposto so-
bre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente sobre rendimentos pa-
gos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e
mantiverem; b) metade da arrecadao do imposto sobre a propriedade territorial
rural, relativamente aos imveis neles situados, ou mesmo tudo se assumirem a
responsabilidade pelo lanamento do mesmo; c) metade do produto da arrecada-
o do imposto sobre a propriedade de veculos automotores licenciados em seus
territrios; d) participao proporcional a um quarto da arrecadao do imposto
sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servi-
os de transporte interestadual e intermunicipal. Serve para a base de clculo, em
especial, o que recebe do Fundo de Participao dos Municpios, conforme o inciso
I, do art. 159, tudo do texto constitucional.
1 A Cmara Municipal no gastar mais de 70% de sua receita com folha de
pagamento, includo o gasto com o subsdio de seus Vereadores.
2 Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:
I efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
II no enviar o repasse at o dia 20 de cada ms; ou
III envi-lo a menor em relao proporo fixada na Lei Oramentria;
3 Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Cmara Municipal
o desrespeito ao 1 deste artigo.
Foi promulgada a Emenda Constitucional n 25, de 14.02.2000, que modificou
o inciso VI, do artigo 29, estabelecendo teto de valor mximo do subsdio dos Verea-
dores. Acresceu o texto constitucional, tambm, do artigo 29-A, que disps sobre as
despesas efetuadas pela Cmara Municipal, includos os subsdios dos Vereadores e
excludos os gastos com inativos. Na mesma linha de limitao do subsdio e de gas-
tos da Cmara Municipal, foi estabelecido teto em sua folha de pagamento, estando
includo a o subsdio do Vereador. A medida procura evitar que, atravs de sub-
terfgios ou apadrinhamento, todos os gastos do Legislativo fossem para pessoal,
determinando que ocorram gastos com material de expediente, mobilirio, equipa-
mento e imobilizao, que possibilitem a execuo de sua atividade constitucional.
Alm da disposio contida no inciso XIV, do artigo 29, acima, tambm se prev
o crime de responsabilidade do Prefeito Municipal, quando este permitir que a C-
mara gaste mais de setenta por cento com pessoal, fixando-se um novo tipo de con-
trole do Executivo sobre o Legislativo, matria sem precedente no Direito Constitu-
cional Brasileiro. No mesmo sentido, constitui crime de responsabilidade no fazer
Nelson Nery Costa
634
Arts. 29 ao 31
a transferncia dos repasses ou duodcimos da Cmara, ou faz-lo em valor inferior
proporo fixada na lei oramentria, at o dia vinte de cada ms, determinao j
prevista no artigo 168, da Constituio Federal. Tratam-se estes dois ltimos incisos
em garantia para assegurar a independncia do Legislativo Municipal. Para o Prefei-
to, os crimes funcionais podem ser previstos no Cdigo Penal, dispostos no Decreto-
Lei n 201, de 27.02.1967, e tratados na Lei Federal n 4.898, de 09.12.1965, alm de
sujeio improbidade administrativa, Lei n 8.429, de 02.06.1992.
Por fim, foi previsto o crime de responsabilidade do Presidente da Cmara
Municipal, se este gastar mais de setenta por cento de sua receita com folha de pa-
gamento, incluindo os gastos com o subsdio de seus Vereadores. O Decreto-Lei n
201, de 27.02.1967, no prev o tipo especfico de crime do Presidente de Cmara,
sendo necessria a ampliao desta disposio legal.
Art. 30. Compete aos Municpios:
Trata-se da atribuio para formular uma lei, conforme dispe o texto consti-
tucional. A competncia pode ser classificada em relao origem, contedo, forma
e amplitude. No primeiro sentido, a competncia originria ou delegada, se for
originalmente da entidade ou atribuda a ela por delegao. No segundo, essa se
divide ainda em jurdica, econmica, social, poltica, administrativa, financeira e tri-
butria. No terceiro, quanto forma, pode ser expressa, quando descrita de forma
explcita, ou residual ou remanescente, significando a atribuio que resta em rela-
o a outra. Por fim, quanto amplitude, tendo como parmetro a concorrncia de
mais de uma entidade da federao para elaborar a lei, pode ser exclusiva, quando
afasta os demais; privativa, quando indicada para uma entidade, mas podendo ser
delegada; comum, quando mais de uma entidade concorre na competncia, sendo
descrita a forma de resolver o conflito que possa ocorrer.
A Constituio de 1988 atribuiu aos Municpios competncias que os colocam
no mesmo plano de condies da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, todos
integrantes da Federao. A Lei Orgnica do Municpio deve seguir os princpios
constitucionais federais e estaduais, mas, para que no seja violada a autonomia por
essas outras entidades federais, asseguram-lhe diversas competncias expressas. A
Constituio atual seguiu a tradio constitucional brasileira e adotou o sistema de
estabelecer competncias exclusivas Unio e aos Municpios, ficando com os Esta-
dos as matrias remanescentes.
O sistema complexo e exige algumas regras bsicas. Em primeiro lugar, a
competncia municipal expressa e exclusiva prevalece sobre a competncia federal
e estadual, sendo tais consideradas exorbitantes. Em segundo lugar, a competncia
municipal implcita prevalece sobre os poderes remanescentes dos Estados, mas
afastada pela competncia estadual explcita e a federal expressa ou implcita. Em
terceiro lugar, a competncia concorrente da Unio prevalece sobre a estadual e esta
sobre a municipal, sendo o nico caso em que h tal escalonamento.
Comentrios Constituio Federal de 1988
635
Arts. 29 ao 31
I legislar sobre assuntos de interesse local;
A competncia expressa do Municpio voltada para os assuntos de interes-
se local, devendo prevalecer sobre as competncias federais e estaduais. O critrio
bsico de distino do interesse predominante, ou seja, frente aos interesses da
Unio ou dos Estados, em determinadas matrias, o interesse municipal deve ter um
grau maior de validade, em situaes peculiares, como o problema do estacionamen-
to nas ruas do Centro da cidade ou a reforma ou servios funerrios. Assim, cabe ao
Municpio o exerccio do direito dentro de uma perspectiva que indica que a compe-
tncia se d sobre as matrias locais, como em qual bairro precisa ter um determi-
nado hospital, enquanto Unio cabe a expedio de normas gerais e a conduo de
polticas globais. Os Estados ficam numa posio intermediria, tendo competncia
sobre problemas regionais que lhes so afeitos.
A Constituio Federal de 1988, alm de ter elevado os Municpios a um pa-
tamar relevante, colocando-os lado a lado com a Unio, os Estados e o Distrito Fe-
deral, em seus artigos 1 e 18, deram outra dimenso s competncias municipais.
Depois de longa discusso durante a Assembleia Nacional Constituinte, onde foram
vrias as propostas, em especial a elaborada no Anteprojeto da Comisso da Orga-
nizao do Estado, que dizia que compete privativamente ao Municpio: I legis-
lar sobre assuntos de interesse municipal predominante [...]. Prevaleceu a nova
expresso interesse local, no caput do artigo 30, que se encontra mencionada em
dois momentos, a seguir transcritos: compete aos Municpios: I legislar sobre
assuntos de interesse local; [...] V organizar e prestar, diretamente ou sob regime
de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, incluindo o de
transporte coletivo, que tem carter essencial.
Os interesses locais so aqueles relacionados ao cotidiano da vida municipal,
que dizem respeito diretamente aos problemas de vizinhos, sendo predominante a
competncia do Municpio sobre tais matrias. Observe-se que a expresso, apesar
de imprecisa e mesmo ambgua, tem a vantagem de permitir uma elasticidade que
assegura uma flexibilizao doutrinria capaz de permitir a evoluo do conceito,
de acordo com as necessidades histricas municipais.
II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
A Constituio de 1988 estabelece que o Municpio legisla sobre interesse lo-
cal. Cabe a este todas as matrias em que o interesse local prevalece sobre o geral
ou o regional. Compete ainda ao Municpio suplementar a legislao federal e esta-
dual, no que couber, ou seja, pode adequar tais normas realidade local, de acordo
com o inciso II, do artigo 30, do texto constitucional.
No estranho que se atribua ao Municpio competncia para suplementar
as outras leis, em razo da tcnica de repartio, alis, de forma expressa no artigo
24 da Constituio Federal, em que o Estado pode exercer atribuies da Unio.
Surpreende a redao, apenas, porque no indica quais leis federais ou estaduais
poderiam ser suplementadas por conta da autorizao constitucional.
Nelson Nery Costa
636
Arts. 29 ao 31
A expresso no que couber, que, no primeiro momento, pode parecer re-
dundante ou sem sentido, exige uma exegese. De pronto, devem ser excludas as
competncias federais, do artigo 22, por se tratarem de competncias privativas da
Unio, no mesmo modo que as competncias federais e estaduais do artigo 24, tudo
do texto constitucional, por expressar a quem cabem elaborar tais leis. Fora isto,
mas tendo como exigncia que deva haver pertinncia da matria a nvel municipal,
compete ao Municpio suplementar legislao federal e estadual.
III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publi-
car balancetes nos prazos fixados em lei;
A atribuio prevista, no inciso III, do artigo 30, representa aspecto funda-
mental para assegurar a autonomia dos Municpios, aos lhes conceder poderes para
instituir e arrecadar tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas,
sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes. A com-
petncia tributria a faculdade atribuda s pessoas jurdicas de direito pblico
interno com capacidade poltica para criar tributo, acrescentando que o sistema
adotado pelo Brasil bastante rgido, de modo que a partilha rigorosa competncia
no pode ser violada.
A Constituio de 1988 atribuiu competncia ao Municpio para fixar; a) im-
posto sobre a propriedade predial e territorial urbana, artigo 156, I; b) imposto
sobre a transmisso inter vivos a qualquer ttulo, por ato oneroso de bens mveis,
por natureza ou acesso fsica e sua aquisio, artigo 156, II; c) imposto sobre os
servios de qualquer natureza, artigo 156, III, originalmente inciso IV. Cabe ao Mu-
nicpio, ainda, estabelecer taxas e contribuies de melhoria, conforme o artigo
145, II e III, tudo do texto constitucional.
As rendas dos Municpios so ainda as obtidas pelas receitas de tributos da
Unio ou dos Estados, atravs de: a) percentual do Fundo de Participao dos Mu-
nicpios, constitudo de 22% do produto da arrecadao do imposto sobre a renda
e do imposto sobre produtos industrializados, artigo 159, I, b; b) produto da arre-
cadao do imposto sobre a renda incidente na fonte sobre os rendimentos pagos
aos seus servidores, artigo 158, I; c) metade do produto da arrecadao do imposto
sobre a propriedade rural, em relao aos imveis neles situados, artigo 158, II; d)
50% do produto da arrecadao do imposto sobre a propriedade de veculos auto-
motores licenciados em seu territrio, artigo 158, III; e) distribuio de um quarto
do produto da arrecadao do ICMS, artigo 158, IV; f) 70% da incidncia do imposto
sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mo-
bilirios, quanto ao ouro obtido em seu territrio, como ativo financeiro ou instru-
mento cambial, artigo 153, 5, tudo do texto constitucional. Os Municpios obtm
renda, ainda, com a prestao de seus servios de utilidade pblica e com a utiliza-
o de seus bens por particulares ou outras pessoas jurdicas de direito pblico.
Comentrios Constituio Federal de 1988
637
Arts. 29 ao 31
IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;
A competncia para criar, organizar e suprimir distrito, prevista no inciso IV,
do artigo 29, no ocorre em todos os Municpios, pois estes no fazem parte unifor-
memente da nossa tradio municipalista. Os distritos so subdivises geogrficas
para efeitos de administrao localizada, sem personalidade jurdica ou capacidade
poltica. Trata-se de descentralizao administrativa, voltada para a interiorizao
dos servios municipais, longe do distrito-sede. A competncia est condicionada
lei estadual que vai estabelecer as normas gerais sobre criao, organizao e
supresso de distritos.
As pessoas jurdicas de direito pblico interno so: Unio, Estados, Distrito Fe-
deral e Municpios, sendo estes as menores circunscries com autonomia e perso-
nalidade jurdica. No obstante, em seu territrio pode haver outras circunscries
ainda menores, denominadas distritos, que, porm, no tm personalidade jurdica
ou sequer autonomia, sendo de natureza apenas administrativa, submetidos tute-
la municipal, sem representao poltica oficial.
V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permis-
so, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte cole-
tivo, que tem carter essencial;
Compete ao Municpio organizar e prestar, conforme o artigo 30, V, diretamen-
te ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local,
includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial. O transporte coletivo
meio pelo qual uma pessoa ou empresa se obriga, mediante tarifa pblica, de car-
ter retributivo, transporta de um local para outro, pessoas ou coisas animadas ou
inanimadas. Os transportes urbanos mereceram um especial destaque, em virtude
de seu carter essencial. Cabem Unio os servios de transporte rodovirio inte-
restadual e internacional, artigo 21, XII, e aos Estados os servios intermunicipais,
artigo 25, 1, tudo do texto constitucional.
Os servios pblicos so institudos pela Constituio Federal, que os distri-
bui Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Cabe-lhes, por decorrncia da
competncia constitucional, proceder regulamentao dos mesmos, estabelecen-
do a forma pelo qual so usados pelos administrados. J a execuo pode ser feita
diretamente por essas pessoas jurdicas de direito pblico, por outras pessoas de
direito pblico por essas institudas ou, mesmo, por pessoas de direito privado, que
colaboram com as atividades estatais atravs de concesses ou permisses. A pres-
tao do servio pblico est submetida ao controle da Administrao Municipal,
que supervisiona a execuo do mesmo, para verificar se encontra sendo prestado
de modo a satisfazer os seus usurios.
A execuo dos servios pblicos municipais pode ser feita diretamente pelo
Municpio ou confi-la a rgos da Administrao Indireta ou deleg-la a particulares.
Aqueles que a Municipalidade realiza por seus rgos da Administrao Direta so
Nelson Nery Costa
638
Arts. 29 ao 31
ditos servios centralizados, em que o titular e o executor. Por outro lado, os servios
descentralizados vm a ser aqueles em que h transferncia de sua titularidade ou
execuo, por outorga ou delegao, a rgos da Administrao Indireta, autarquias,
empresas privadas ou particulares. D-se outorga, quando a transferncia ocorre atra-
vs de lei e delegao, atravs de contrato ou ato unilateral a exe-cuo do servio.
Pode a transferncia ser apenas da execuo do servio, atravs de delegao,
que assume a posio de concessionria, permissionria ou autorizada. O desem-
penho pode ser cometido a uma pessoa jurdica de direito privado institudo pelo
Municpio, no caso de empresa pblica ou sociedade de economia mista, ou criada
por particular. A delegao de servios pblicos por concesso ou permisso repre-
senta o meio pelo qual o Municpio transfere, sob condies e controle, a execuo
e a explorao de determinados servios de sua competncia, para terceiros remu-
nerados mediante a cobrana de tarifas de usurios. Cabe ao Poder Municipal o po-
der de inspeo e fiscalizao, de alterao unilateral das clusulas regulamentares
e, ainda, de extinguir a prpria delegao antes de terminar o prazo estabelecido.
Pode haver, ainda, a reverso dos bens da empresa para o Municpio.
A concesso vem a ser a forma pela qual o Municpio atribui a terceiro o exerc-
cio de um servio pblico, atravs de contrato de concesso de servio pblico, sob
condies e fiscalizao do poder concedente. A permisso, que tambm observa as
regras quanto ao processo de licitao, vem a ser o ato unilateral e precrio, median-
te o qual o Municpio transfere a terceiro o desempenho de servio pblico de sua
competncia. Existem hoje, depois da Constituio de 1988, inmeras semelhanas
entre a concesso e a permisso, sendo a principal diferena o fato de, na primeira, a
formalizao se dar atravs de contrato, enquanto na segunda, atravs de ato unila-
teral, lei ou decreto municipal, de natureza mais precria do que a outra.
VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, pro-
gramas de educao infantil e de ensino fundamental;
A regra constitucional expressa que a Unio, os Estados e os Municpios tm
interesse sobre a educao pr-escolar e o ensino fundamental previstos no inciso
VI, do artigo 29. Os Municpios devem fazer a execuo, em razo da proximidade
com o pblico a ser atendido, razo pela qual se impe a cooperao tcnica e finan-
ceira das outras entidades federadas. Os Municpios devem atuar, prioritariamente,
no ensino fundamental e na educao infantil, nos termos do 2, do artigo 211,
com a redao dada pela Emenda Constitucional n 14, de 12.09.1996, que substi-
tuiu a expresso pr-escolar por educao infantil, termo utilizado tambm na
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei n 9.394, de 20.12.1996.
Observe-se, ainda, que o Municpio deve aplicar no mnimo, 25% da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncia, para a ma-
nuteno e desenvolvimento do ensino. Por outro lado, a Emenda Constitucional
n 53, em relao ao artigo 212, 5 e 6, previu a distribuio proporcional do
salrio-educao aos Municpios, quanto educao bsica e pblica, conforme o
nmero de alunos matriculados.
Comentrios Constituio Federal de 1988
639
Arts. 29 ao 31
VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, ser-
vios de atendimento sade da populao;
A responsabilidade pela sade e sua proteo abrange aos trs nveis estatais,
de acordo com a predominncia do interesse. A Constituio Federal disps sobre o
Sistema nico de Sade (SUS), em seus artigos 197 e 198, complementada pela Lei
n 8.074, de 31.07.1990, e Lei n 8.080, de 19.09.1990. Ficaram com os Municpios
a responsabilidade e os recursos, desde que se incumbissem das seguintes atribui-
es: a) criao do Conselho Municipal da Sade; b) criao do Fundo Municipal de
Sade; c) instituio de Plano Municipal de Sade; d) Programao e Oramento
de Sade (PROS); e) apresentao de Relatrio de Gesto Local; f) contrapartida
de recurso para a sade de, no mnimo, 10% de seu oramento; g) constituio de
Comisso de Elaborao do Plano de Carreiras, Cargos e Salrios. Foram atribudas
aos Municpios novas responsabilidades, tendo como contrapartida mais recursos,
com o fim de descentralizar o atendimento.
VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano;
As questes urbansticas dizem respeito principalmente ao Municpio, porque
nele se manifestam suas atividades mais objetivas e dinmicas, conforme o inciso
VIII, do artigo 30. O planejamento urbano foi a forma encontrada para se enfrentar
a complexidade que as cidades brasileiras vm assumindo e, assim, precisam melho-
rar o ordenamento territorial. No obstante, cabe Unio instituir diretrizes para
o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, no artigo 21, XX. O artigo 182, do
texto constitucional, dispe ainda sobre a poltica de desenvolvimento urbano mu-
nicipal, regulamentada pela Lei n 10.257, de 10.07.2001, o Estatuto da Cidade.
Coube ao Municpio, ento, promover o adequado ordenamento territorial,
atravs do planejamento e controle do uso, do parcelamento, do funcionamento e
da ocupao do solo urbano. Ainda que a competncia constitucional sobre Direito
Urbanstico seja da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, nestes
as normas urbansticas so mais explcitas, porque neles se manifestam as ativida-
des urbanas, nas suas maneiras mais dinmica e objetiva.
Compete ao Municpio o exerccio da atividade de restringir o domnio privado
da propriedade para compatibiliz-la com suas funes sociais.
O poder de polcia concede Administrao Pblica a prerrogativa para traar
os limites do exerccio normal do direito, com base em dispositivo legal, ao fiscali-
zar ou exigir determinado comportamento do particular. O contedo dos atos de
polcia est voltado para que sejam atingidos os interesses pblicos, condicionando
os direitos individuais aos interesses da coletividade. As limitaes administrati-
Nelson Nery Costa
640
Arts. 29 ao 31
vas so as formas de restringir o exerccio dos direitos dos administrados. Para a
concretizao de determinados atos jurdicos pelo particular, deve observar as con-
dies impostas ou consentidas pelo Poder Pblico. Dentre estes mecanismos de
controle esto, dentre outros, a licena e a autorizao.
O plano diretor deve ser aprovado atravs de lei municipal, com a participa-
o do Poder Executivo e Legislativo em seu processo de apresentao, discusso,
aprovao, sano e publicao. A iniciativa do Prefeito deve ser, preferencialmente,
por ter condies de apresentar solues tcnicas para os diversos problemas de
planejamento urbano e de elaborao do plano diretor da Cidade. Os Vereadores,
no obstante, tambm podem ter iniciativa para apresentar projeto de lei, instituin-
do plano diretor, desde que tenha a sano do Prefeito ou, havendo veto, ser este
derrubado por maioria absoluta dos membros da Casa Legislativa. Para Jos Nilo
de Castro, o plano diretor deve ser aprovado atravs de lei complementar, por se
impor estabilidade maior a essa lei e, considerando-se a condio instrumental de
desenvolvimento da cidade, as Leis Orgnicas devem inscrever, entre a matria de
lei complementar, a pertinente ao plano diretor.
10
A afirmao precisa ser entendi-
da com uma sugesto louvvel, ainda que no obrigatria.
A ordenao do solo matria de interesse local do Municpio que, atravs do
seu poder de polcia, exerce este controle com medidas prescritas, quando prev
terminadas situaes, propondo medidas para orient-los, evitando distores que
tragam prejuzo coletividade. A fixao do permetro urbano de exclusiva com-
petncia municipal e serve tanto a fins urbansticos quanto tributrios.
IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
O patrimnio histrico-cultural matria relevante, de acordo com o inciso
IX, do artigo 30, pois representa a forma de assegurar para as futuras geraes a
memria de um determinado tempo, bem como manter intacta suas manifestaes
populares. , tambm, competncia comum Unio e aos Estados, conforme dispe
o artigo 24, VII, tudo do texto constitucional.
10 Os Municpios, a este intento, devem cercar-se de especialista na rea de engenharia, urbanis-
mo, saneamento, sociologia, juristas, entre outros ou contratar firmas especializadas de con-
sultoria, a fim de que se faa o diagnstico completo da cidade, coletando-se-lhes os objetivos.
Obrigatoriamente participaro da elaborao do plano diretor as associaes representativas
da comunidade, alm de se abrir a oportunidade de iniciativa de projeto de lei populao, a
teor do art. 29, X e XI, CF. No tarefa fcil. Decorrero do plano diretor legislaes especficas
(codificaes) sobre uso e ocupao do solo urbano, sobre as construes e edificaes, sobre as
polcias administrativas e sanitrias locais, cujas implantaes aps a aprovao legislativa, far-
se-o pelos rgos e agentes executivos (CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. 2. ed.
Belo Horizonte: Del Rey, 1992, p. 235).
Comentrios Constituio Federal de 1988
641
Arts. 29 ao 31
Art. 31 A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Muni-
cipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
A Administrao Municipal tem, como um das suas mais relevantes diretri-
zes, aquela que determina que deva se subordinar Constituio e lei, que o
princpio da legalidade. Por ela, o Poder Pblico local precisa respeitar as dispo-
sies legais, tendo seus agentes como parmetro as disposies na produo de
atos administrativos, sejam estes discricionrios ou vinculados. O exame dos atos
produzidos pelo Poder Pblico, para averiguar se os mesmos esto de acordo com
os preceitos constitucionais e com as leis em vigor, vem a ser o controle da Admi-
nistrao Municipal.
Encontram-se sujeitos ao controle no s os rgos do Municpio, mas tam-
bm do Poder Legislativo. A finalidade deste controle garantir que os agentes p-
blicos municipais atuem de acordo com os princpios administrativos vigentes, em
especial da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, bem
como as questes relativas atuao concreta dos rgos pblicos.
11
O controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial, conforme o rgo
que o exera. Pode ser, ainda, prvio, concomitante ou posterior, quanto ao momen-
to em que se efetua. Por fim, existe o controle interno ou externo, sendo o primeiro
o que cada Poder exerce sobre seus prprios atos e agentes pblicos, enquanto o
segundo exercido por um dos Poderes sobre o outro. O controle externo exerci-
do pela Cmara Municipal dos Vereadores, sobre o Municpio, compreendendo as
contas dos rgos da Administrao Direta e Indireta, e se amplia cada vez mais.

Trata-se, por conseguinte, de um controle de natureza poltica, no Brasil, mas su-
jeita apreciao de rgo tcnico, o Tribunal de Contas em todas as esferas de
Federao, atravs de processo administrativo de controle.
1 O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos
Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.
2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o
Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso
de 2/3 dos membros da Cmara Municipal.
11 Conceitua-se controle como o princpio administrativo material, tutelar e autotutelar, de con-
trasteamento, superviso e gesto integral da Administrao, por meio de sistema horizontal
de coordenao central, com o aspecto de vigilncia, orientao e correo, prvia ou posterior,
de atos administrativos e de atos, decises e atividades materiais de administrao

(GUALAZZI,
Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1992, p. 187).
Nelson Nery Costa
642
3 As contas dos Municpios ficaro, durante 60 dias, anualmente, disposi-
o de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder
questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
4 vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Munici-
pais.
Nos Municpios, a fiscalizao, mediante o controle externo, deve ser exercida
pela Cmara Municipal e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei. O controle das contas municipais d-se pelo Poder Le-
gislativo Municipal auxiliado pelos Tribunais de Contas dos Estados ou dos Muni-
cpios ou pelos Conselhos ou Tribunais de Contas do Municpio, onde houver. No
obstante, foi vedada a criao de novos Tribunais Municipais, no artigo 31, 4. Tal
dispositivo deve ser entendido que o controle das contas municipais feito pelo
Tribunal de Contas do Estado, no obstante sejam mantidos os Tribunais de Contas
dos Municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro. J na Bahia e no Cear existem Tri-
bunais de Contas Estaduais, exclusivos para as contas municipais. O parecer prvio,
emitido pelo rgo competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente
prestar, s deixa de prevalecer por deciso de dois teros dos Vereadores. O Tribu-
nal de Contas faz a anlise administrativa da prestao de contas, mas quem faz o
julgamento poltico das contas do Prefeito a Cmara Municipal.
O Tribunal de Contas, na Constituio Federal, encontra-se disposto no captu-
lo que trata do Poder Legislativo, como rgo auxiliar com a funo de julgar contas,
sem que se caracterize como rgo do Poder Judicirio. Pode-se definir Tribunal
de Contas, no Brasil, como o rgo administrativo no judicial, funcionalmente au-
tnomo, cuja funo consiste em exercer, de ofcio, o controle externo, ftico e ju-
rdico, sobre a execuo financeiro-oramentria, para o controle dos Poderes do
Estado, sem fazer coisa julgada.
A fiscalizao do Municpio exercida pelo Poder Legislativo local, median-
te controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, de
acordo com o artigo 31, da Constituio Federal. Exerce-se o controle externo da
Cmara Municipal com o auxlio de rgo competente e independente para emitir
parecer prvio sobre as contas do Prefeito, estando includas as contas da Adminis-
trao Direta e Indireta, bem como do Presidente da Cmara Municipal.
Reafirma-se que a Cmara Municipal o Poder que faz realmente o controle
das contas do Executivo local, atravs de processo de julgamento poltico, de modo
que no Tribunal de Contas ocorre apenas um processo administrativo de controle.
As contas dos Municpios devem ficar, durante sessenta dias, anualmente, dispo-
sio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questio-
nar-lhes a legitimidade. O Ministrio Pblico prprio do Tribunal ou Conselho de
Contas, conforme se depreende pelo artigo 130, da Constituio Federal.
Arts. 29 a 31