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ANLISE INSTITUCIONAL NO CONTEXTO BRASILEIRO: ALGUMAS CONSIDERAES

Benilson Borinelli (CV)


Francisco Quintanilha Vras Neto
quintaveras@yahoo.com.br


RESUMO
O referido artigo analisa terica e metodologicamente as instituies polticas no contexto brasileiro visando
compreender o modelo de sociedade e de Estado, em suas transformaes contemporneas.
Palavras-Chave: Instituies; Estado; neoliberalismo; redefinio do papel do Estado.


1. INTRODUO
Neste texto pretendemos analisar terica e metodologicamente as instituies polticas no contexto brasileiro,
enfatizando aspectos no tratados, ou tratados secundariamente. Seguem deste objetivo duas preocupaes: a
primeira, discutir a relevncia contempornea dos estudos sobre o Estado e suas instituies; e a segunda,
apresentar procedimentos terico-metodolgicos para anlise institucional no contexto brasileiro.
A opo por este tema nos pareceu uma oportunidade para tentar resolver certas inquietaes acadmicas. Essas
inquietaes referem-se principalmente aos efeitos das recentes transformaes sociais, econmicas e polticas para
a compreenso da realidade, e as disputas e esforos para a definio de um modelo de sociedade e de Estado; e,
por conseguinte, as implicaes destas transformaes e esforos sobre a conduo de pesquisas nas cincias
sociais.
No pretendemos apresentar um levantamento rigoroso da literatura ou chegar a uma sntese compreensiva das
instituies polticas em nosso pas. Antes, buscamos elencar alguns, ao nosso ver, importantes argumentos para o
estudo das instituies estatais contemporneas e orientaes terico-metodolgicas para abordar as instituies
polticas no contexto brasileiro.
A evidncia dos estudos sobre as instituies tem aumentado desde a dcada de 70 com as reestruturaes
econmicas e tecnolgicas que, por sua vez, vm exigindo em diferentes graus, a redefinio do papel do Estado
interna e externamente. Na Amrica Latina, as reformas decorrentes destas reestruturaes vm sendo mais
traumticas devido s recorrentes crises econmicas, polticas e sociais, agudizadas pelas presses da economia
mundial, manifestas no impacto da competio no comrcio internacional e no impacto dos movimentos financeiros
internacionais, Assim como pela presso do Multilateralismo apregoador da meta inexorvel da Reforma do Estado,
que nos 90 era visto como um Estado Gerencial, no moldes propostos por Bresser Pereira na poca de Fernando
Henrique Cardoso.
Neste processo, profundas mudanas econmicas e polticas foram, e vem sendo, implementadas na maior parte das
naes em desenvolvimento a ttulo de ajustes econmicos. Negociadas com instituies multilaterais como condio
para o refinanciamento de suas dvidas externas, estas polticas tm aprofundado os elevados nveis histricos de
desigualdade social. Ao mesmo tempo, e conflituosamente, busca-se nestes pases de sistemas polticos instveis
consolidar a democracia poltica.
No atual cenrio tais mudanas guisadas pelo multilateralismo foram praticamente anuladas e se retorna a um
modelo de fortalecimento de induzimento de polticas econmicas e sociais pelo Estado, e de fortalecimento das
polticas pblicas estatais por ele edificadas, em oposio a este quadro de proposio de uma democracia formal
guiada pelo mercado, ou por um terceiro setor dentro da ideologia da terceira via.
partir deste quadro que abordamos as instituies polticas em dois momentos neste trabalho. Inicialmente, o
contexto das instituies polticos descrito em seus principais elementos, no ressurgimento das anlises
institucionais e em alguns comentrios sobre o papel das cincias sociais neste processo. Em seguida, so
apresentadas orientaes terico-metodolgicas para analises institucionais no contexto brasileiro a partir da
contribuio de Frey (1998).
2. O CONTEXTO DAS INSTITUIES POLTICAS
O contexto das instituies polticas tratado aqui em trs aspectos que procuram abranger argumentos e
orientaes gerais sobre a relevncia das pesquisas sobre o Estado. Estes aspectos so de ordem poltica, terica e
acadmica.
Em geral, a crise do Estado contemporneo associada a uma indita forma de integrao na economia
internacional, cujas novas regras passaram a nortear-se pela produtividade, pela competitividade e pela flexibilidade.
A necessidade de integrao tem se manifestado pelas presses econmicas internacionais que destacam a
necessidade de ajuste estrutural consistente com as referncias de mercado. Isto tem implicado na modernizao da
capacidade da administrao geral do Estado, objeto do que vem se chamando nas ltimas duas dcadas de
Reforma do Estado. A tal reforma seriam atribudas no s as orientaes que promoveram a reorganizao do
aparato da administrao pblica e das instituies dos poderes judicial e legislativo, como a debilitao da influncia
estatal na criao e implementao de polticas pblicas. (Vellinga, 1997).
Denominada de neoliberais, estas reformas tiveram como mais evidente e disseminada caracterstica o
enfraquecimento generalizado do poder estatal dos estados em funo da globalizao. Contra este "mito", ou pelo
menos, relativizando-o, Weiss (1997:27) elabora teses mais consistentes para a compreenso do fenmeno,
apontando para um processo de reconstituio do poder estatal. Seriam elas:
a) A economia mundial uma economia internacional crescentemente regionalizada, mas no uma economia
genuinamente globalizada na qual as fronteiras territoriais e proximidades tm declinado em importncia para a
acumulao econmica.
b) altamente improvvel a convergncia em direo ao modelo econmico neoliberal. Os estados exibem
grande adaptabilidade e variedade em suas respostas mudana e em suas capacidades para mediar e administrar
articulaes internacionais e domsticas, em especial, relaes governo-empresas.
c) Portanto, a habilidade para explorar as oportunidades da mudana econmica global seria mais evidente em
alguns pases do que em outros. Em vez de uma tendncia em termos de uma homogeneidade de oportunidades e
desafios, mais provvel que a dinmica da economia mundial consolide as diferenas institucionais que separam os
estados fortes dos estados fracos.
Desta forma, estamos testemunhando de fato mudanas no Estado, mas que no indicam necessariamente a
diminuio de sua importncia, mas a reconstituio de seu poder. As respostas s presses externas, neste sentido,
so diferentes para cada pas diante das diferenas polticas e institucionais e as estratgias adotadas. Estas
estratgias podem ter dois sentidos: para cima (via coalizes inter-estados no nvel regional e internacional) e para
baixo (via alianas estado-empresas no mercado interno). Neste contexto, o Estado integral cede lugar a um Estado
cataltico, um estado que est constantemente buscando poder ao compartilhar arranjos que do escopo para a ele
continuar em um centro ativo (Weiss,1997).
Dando respaldo, a tal elaborao reflexiva de (Weiss, 1997), tal modulao diferenciada sugerida, est sendo
efetuada em regies como a Amrica Latina, com governos que divergem do modelo proposto pelo Consenso de
Washington e caminham para um neodesenvolvimentismo com abordagem voltada para o social. Enquanto isto, a
frica, pases do sudeste asitico como as Filipinas (HIATT, 2008), e mesmo a Europa especialmente os pases mais
atingidos pela crise de 2008, como Portugal, Grcia, e mesmos pases mais fortes, do Velho Mundo, como Inglaterra,
Frana, e Itlia vivem momentos diferenciados, em que o enfoque ideolgico neoliberal do fiscalismo absoluto, e a
viso da Reforma do Estado centrada no modelo do Estado Mnimo continua hegemnica, nos atuais lderes
polticos, que personificam os governos que dirigem estes pases.
Especificamente, para o caso dos pases em desenvolvimento e de tradio poltica autoritria, como o Brasil, o
propalado enfraquecimento do Estado questionvel. Internamente, as imposies do ajuste poltico e econmico
retratam um estado forte e pouco permevel ao debate democrtico sobre a conduo poltica do pas. Parece lgico
que sem um estado forte internamente as mudanas decorrentes de tais ajustes no seriam implementveis se ele
no gozasse de certa capacidade de governabilidade e legitimidade relativa para tal. mais pertinente assumir que
ser fraco ou forte relativo e estratgico. Assumir-se como vtima de um processo inevitvel tambm um recurso
para facilitar a integrao "globalizao", complementarmente, necessrio ser forte para impor e conduzir as
medidas impopulares deste processo, que incluem a represso a movimentos sociais e a imposio de um consenso
manufaturado na opinio cristalizada na mdia a favor das reformas, de acordo com Osvaldo Coggiola:
Economicamente, e contrariamente apregoada ideologia de mercado, estamos diante de uma violenta reao anti-
liberal (se que o termo liberalismo conserva algum sentido econmico) que concretiza a mais violenta interveno
estatal na economia de que se tem memria na histria do capitalismo. Apesar de todos os acordos de livre-
comrcio, a realidade mundial a de um crescimento espetacular do protecionismo, expresso da guerra comercial
entre as potncias capitalistas (a tentativa de constituio de blocos econmicos tambm obedece a essa tendncia).
Principalmente, porm, e especial e crescentemente desde a declarao de incovertibilidade do dlar pelo governo
Nixon em 1971, o capitalismo se sustenta graas interveno direta e cotidiana dos Estados nos mercados
monetrio e financeiro, cujo desabamento implicaria no desabamento ulterior do comrcio e da indstria. Tem-se
chegado ao ponto de intentar ordenar este intervencionismo sistemtico (atravs das reunies semestrais do G-7,
grupo dos sete maiores capitalista), com sucesso muito relativo, que no impediu, por exemplo, recentemente, o
desabamento da libra, a queda do dlar, a crise do SME (Sistema Monetrio Europeu), os cracks dsa principais
Bolsas, ou a tormenta financeira deflagrada pela crise Mexicana (Katz & Coggiola, 1996: pp. 197-198).
Alguns argumentos para sustentar a continuidade da importncia do Estado e de suas instituies na definio do
processo poltico poderiam ser os seguintes.
Primeiro, mesmo na perspectiva neoliberal, o fortalecimento das instituies necessrio na medida que num
contexto democrtico, enquanto Estado regulador, ele deve exercer funes econmicas como: estabelecer o
quadro institucional, fiscalizar as funes delegadas a iniciativa privada e imprimir maior transparncia s relaes
econmicas.
Segundo, num cenrio de internacionalizao da economia e da poltica, o Estado e suas instituies permanecem
indispensveis aos pases do Terceiro Mundo, dado que s ele est em uma posio para mediar as presses
divergentes da globalizao e das localidades. Tomando como exemplo os problemas polticos e ecolgicos globais
possvel afirmar que enquanto juno do global e do local, o Estado nico ator hoje em posio de encaminhar
com autoridade poltica estes problemas em uma variedade de escalas. (Bryant and Bailey, 1997:74-75)
Terceiro, a desagregao social agravada com as polticas de ajuste e reconverso econmica e adequaes para
uma sociedade mercado exigiram a flexibilizao de um tecido social historicamente dbil (Lechner, 1996:43). Assim,
se na globalizao o Estado tem sua margem de manobra estreitada, por um lado, o aumento da crise social, por
outro, impinge sobre ele necessidades mais urgentes de respostas inovadoras.
Por ltimo, a consolidao democrtica ainda continua compondo o horizonte scio-poltico latino-americano, para
isto, inevitvel a constituio de uma nova institucionalidade.
Portanto, e de uma forma ainda no consensual, permanece o problema de se reconstituir sob novas bases a
capacidade estatal de conduzir e coordenar processos sociais na perspectiva democrtica. Neste sentido, os
programas redistributivos do governo federal como Bolsa Escola, Renda Mnima ou Bolsa Famlia trazem importantes
impactos socioeconmico no caso brasileiro (Rodrigues, 2010).
A nova conjuntura da ltima dcada, promovido em parte pelo crescimento econmico atrelado a ampliao e
valorizao das commodities propiciado principalmente pelo crescimento Chins gerador de demanda para produtos
primrios como Minrios, alimentos. Neste cenrio anterior, a formao de Reservas Cambiais propiciou a resoluo
do problema da dvida externa, apesar da continuidade do problema da dvida interna pblica.
Processo de expanso da demanda mundial, que foi combinado com o processo interno de reconstruo do Estado,
a partir da perspectiva de induzimento estatal por polticas voltadas para recuperao e expanso da infraestrutura
(estradas, portos, energia), moradia (Minha Casa, Minha Vida), atravs de programas como o PAC (Plano de
Acelerao do Crescimento), combinadas com aes de fomento atravs de financiamentos do BNDES (Banco
Nacional de Desenvolvimento) para grandes e pequenas empresas ao invs de se voltar para o subsdios do
programa de desestatizao (privatizao do governo Fernando Henrique Cardoso) (Biondi, 1999).
Outros bancos estatais importantes saram de possveis alvos de programas de desestatizao e foram fortalecidos,
como a CEF (Caixa Econmica Federal), do Banco do Brasil, o setor bancrio estatal foi classificado com item
importante para que o Brasil se recuperasse rapidamente da crise de 2008, ao contrrio de pases dotados
exclusivamente do setor bancrio privado, o que no implica na reduo dos lucros do setor bancrio privado
nacional e transnacional, que obtm recordes nas suas taxas de lucro. No caso do Banco do Brasil, a ao social foi
ampliada atravs de linhas de financiamento como o Pronaf, que destinou recursos para o Agronegcio, mais
tambm para a Agricultura Familiar, inclusive para projeto de desenvolvimento rural sustentvel com o retorno da
idia de planejamento (Gutierrez, 2006). Estes bancos tambm tiveram importante papel na expanso do crdito
imobilirio com impacto na indstria da construo civil, grande absorvedora de mo-de-obra no qualificada.
No novo cenrio, o fortalecimento dos bancos e das empresas estatais como Eletrobrs, Embrapa deixaram de ser
tabus da ortodoxia econmica neoliberal anterior, e se tornaram convergentes como o processo de crescimento do
mercado interno que levou a ampliao da formalizao da fora de trabalho e a reduo do dfict da previdncia
social, que configuram um novo modelo de retrao do fiscalismo monetarista anterior, ainda que o
desenvolvimentismo ainda seja vigiado pelo fiscalismo ainda majoritrio no Banco Central, com as idias de aumento
dos juros, supervits primrios, suspenso das contrataes no servio pblico federal, aps a contrao de 100 mil
servidores pblicos federais nos 8 anos anteriores, com a dinmica de recuperao da mquina estatal sucateada no
perodo neoliberal da dcada perdida anterior, as metas inflacionrias e a inflao por demanda, conforme exposto
no incio do governo Dilma Rousssef so ainda hegemnicos e se confrontam com posies mais
desenvolvimentistas, como a do ministro Guido Mantega, que acredita na sazonalidade do componente inflacionrio,
quebra de safra, especulao com Petrleo, Etanol, etc.
Tais fatores combinado parecem ter sido essenciais para o enfrentamento da crise de 2008, em condies mais
favorveis, do que pases que se mantiveram dentro do paradigma da conduo econmica do neoliberalismo.
Paralelo a este processo de redefinio do papel do Estado e, de certa forma, paradoxalmente, assiste-se ao
ressurgimento das anlises institucionais.
O neoinstitucionalismo surgiu entre as dcadas de 70 e 80 como resposta tanto s crises dos paradigmas tradicionais
o behaviorismo, o funcionalismo e o marxismo, como s abordagens racionalistas e formalistas das instituies. De
certa forma, estas abordagens esto relacionadas ao velho institucionalismo que no reconhece uma lgica prpria
no funcionamento das instituies, identificando-as como partes de um sistema maior e cumprindo funes pr-
determinadas, assim o neointitucionalismo fornece um interessante modelo de anlise:
Nesse sentido, podemos considerar que a contribuio do modelo neoinstitucionalista para o estudo das polticas
pblicas refere-se ao fato de ele no apenas iluminar o nosso entendimento de que os indivduos e grupos sociais
tm fora para influenciar as polticas pblicas, mas tambm que as prprias regras que regem as instituies (como
o Estado) tm papel relevante e influenciam na forma pela qual as polticas pblicas so formatadas. (Rodrigues,
2010: p. 60)

Uma outra explicao, no sem relao com a primeira, para o ressurgimento das anlises institucionais dada por
Remmer (1997:55-60). Elas tiveram visibilidade em meados da dcada de 80 com a insuficincia ou os excessos das
abordagens culturalistas e estruturalistas, quando confrontados por dois acontecimentos: processo global de
democratizao e as reformas orientadas para o mercado. Assinala que as abordagens institucionais emergem num
processo de ciclo intelectual, surgindo como corretivo ou contrapeso s abordagens que exageram o poder
explicativo das estruturas ou dos valores culturais. Tentando mover-se distanciada do micro e do macro nveis de
anlise, sem necessariamente descart-los.
O neoinstitucionalismo no prope uma macroteoria das instituies polticas, ele enfatiza a relevncia do fator
institucional para explicao dos acontecimentos polticos. Procurando ter um status de teoria de mdio alcance, esta
abordagem pretende-se um instrumento analtico que d conta do problema da mediao ou converso dos
fundamentos tericos da ao coletiva propostos pelas diversas abordagens racionalidade, interesses, cultura, etc.
em processos de ao coletiva concretos e passveis de verificao emprica (Costa, 2001)
As instituies, conseqentemente, tm assumido importncia como variveis explicativas enquanto espao
privilegiado onde ocorre a interseco de inputs e outputs das polticas, representando a "caixa preta" da poltica
atravs da qual interesses sociais so convertidos em programas e polticas pblicas.
O neoinstitucionalismo, em geral, reconhecido como dividido em trs vertentes principais: o da escolha racional, o
sociolgico e o histrico.
O primeiro, aceitando como base alguns argumentos da escolha racional procura como os indivduos moldam as
instituies, influenciando em sua criao e funo, desenvolvendo um comportamento estratgico em um contexto
de normas e regras. Geralmente, apresentam como limites uma anlise restrita a contextos especficos, baixa
capacidade de generalizao e de predio, no utiliza fatores histricos e no explica o conflito.
A segunda, o neoinstitucionalismo sociolgico, derivada da sociologia organizacional, enfatiza principalmente a lgica
da reproduo institucional a parir da constituio de regras, normas, valores, rituais, e rotinas.
O neoinstitucionalismo histrico recupera e reelabora paradigmas histricos-estruturais como o weberiano, o marxista
e o funcionalista, para compreender a ao das instituies para impedir, retardar, consolidar ou acelerar processos
de mudana social (Costa, 2001). Nesta abordagem as instituies so portadoras de legados de foras polticas e
sociais histricas que as configuram, justapondo diferentes lgicas de ordem poltica, cada uma com seu prprio
trao temporal. Vrios arranjos institucionais que compem uma poltica podem emergir de diferentes pocas
(Thelen, 1999).
A princpio, o neoinstitucionalismo histrico parece ter uma importncia especfica no estudo de instituies com
tendncias a baixa estabilidade e abertura a interesses sociais particulares e tradicionais como as brasileiras. Estas
evidncias justificam futuras reflexes para explorar estas possibilidades.
Apesar das diferenas bem demarcadas desde as suas origens, as abordagens do neoinstitucionalismo caminham
no sentido de uma maior abertura e interao entre elas, como demonstram vrios estudos de Thelen (1999), Hall e
Taylor (1996), Immergut (1998).
Algumas crticas s anlises institucionais recentes indicam limites de uma rea em formao em um contexto em
profunda e dinmica mudana.
Remmer (1997:55-60) reconhece esses limites ou problemas enfrentados pela anlise institucional nos seguintes
aspectos: a) presa em demasia ao nvel de anlise nacional, em parte, pela excessiva adeso metodologia de
estudo de caso; b) prega-se sua relativa autonomia como funo causal num momento em que os constrangimentos
da economia internacional tm estreitado diretamente seu campo de opes polticas. Os resultados polticos efetivos
tendem a refletir mais a influncia dos acordos do comrcio internacional, sistemas de produo transnacionais,
orientaes de instituies multilaterais, associaes voluntrias globais, organizaes no-governamentais; c) as
instituies esto sendo analisadas como variveis independentes ao mesmo tempo em que ocorrem mudanas e
instabilidade de longo alcance no contexto mundial.
Nesse sentido, uma agenda para a pesquisa institucional comparativa sugere uma ampliao do contexto social e
internacional, devendo incorporar a dimenso internacional em suas estruturas explicativas, considerar a interseo e
a complementaridade entre economia e poltica e o papel dos atores sociais em interao com a instituio,
procurando definir padres de interao estado-sociedade (Remmer, 1997).
Enquanto rea em formao, o neoinstitucionalismo apresenta-se bastante heterogneo, em grande parte, em funo
do prprio contexto em que surgiu. O processo de democratizao poltica e as reformas liberais do Estado orientam
um processo tenso e inacabado de reformatao dos Estados. Esta situao, ao sugerir um processo complexo e
decisivo para as sociedades, representa um desafio para as cincias sociais quanto ao seu papel na compreenso e
influncia nesse processo,o que essencial na singularidade de nosso contexto para a avaliao da democracia:
Nesse sentido, a contribuio do enfoque institucional no estudo das polticas pblicas ajuda a entender como a
democracia funciona num determinado pas. Afinal, se a luta por poder e por recursos entre grupos sociais mediada
por instituies polticas e econmicas que levam as polticas pblicas para uma certa direo, privilegiando
determinados grupos em detrimento de outros, a forma pela qual o Estado realiza a mediao desse conflito um
indicador importante sobre o grau de democraticidade do regime poltico (Rodrigues, 2010, p. 62).
A discusso sobre a relevncia da abordagem terico-metodolgica das instituies estatais remete a questo sobre
o papel das cincias sociais neste processo. Dado que as abordagens no esto isentas de influncias contextuais e
subjetivas e, portanto, podem tomar vrias direes, considerar algumas implicaes destas escolhas poder ajudar
a esclarecer o tipo de pesquisa que se deseja fazer.
Foi aps a dcada de 70, que a premissa geral de que o estado representava um limite natural da vida em
sociedade, em vigor desde 1850, foi abalado. No interior desta crena, o papel dos cientistas sociais, pelo menos de
uma boa parte deles, foi responsvel pela produo de um conhecimento feito de certezas, por decorrncia de uma
f no progresso que via no Estado uma entidade chave para promover a reforma da sociedade. Das cincias sociais,
por sua vez, esperava-se que fomentassem este processo de avano gradual e racional (Para abrir (...), 1996: 116).
A desiluso em relao ao Estado na dcada de 60, diante de sua impotncia para encaminhar transformaes nas
instncias mundial e local, desencadeou mudanas nas formas de suas abordagens que o pressupunham como
molde analtico natural. Novos movimentos nas cincias sociais procuraram atenuar a nfase posta no Estado com
a busca de modelos mais plausveis e variveis analticas que contemplaram a historizao de perodos mais
alargados e a preocupao com as regies, sejam as transestatais, sejam as de pequena dimenso e localizadas
dentro de pases. Estas mudanas, contudo, no chegaram a afetar o fato de que o Estado continua sendo uma
instituio-chave no mundo moderno, "detentora de uma profunda influncia sobre os processos econmicos,
culturais e sociais. O estudo de todos estes processos no poder nunca dispensar a compreenso dos mecanismos
de funcionamento do Estado (Para Abrir (...), 1996: 122).
Um carter mais instrumental para combater a letargia e o autismo institucional brasileiro vem sendo reivindicado
como tarefa das cincias sociais hoje no Brasil. Estas pesquisas estariam direcionadas para dois campos: pesquisas
sobre funcionamento do Estado, sistema poltico; e pesquisas com carter instrumental, objetivos extra-acadmicos,
com intuito de gerar resultados na identificao de problemas, no desenho, na avaliao de programas e polticas
pblicas e subsidiar o debate pblico. Uma anlise instrumental nas cincias sociais nesta linha compreenderia as
seguintes funes: elaborar conhecimento para entrar na agenda pblica; elaborar conhecimento til para formulao
de alternativas; elaborar conhecimento til para o debate entre alternativas de polticas; elaborar conhecimento para
auscultar, expressar diferentes interesses da sociedade; avaliar a implementao de polticas pblicas; avaliar o
impacto de polticas pblicas; avaliar uma poltica pblica.
Ao pensar nos problemas do sistema poltico-institucional brasileiro no parece razovel desaprovar a reivindicao
da necessidade de um maior carter instrumental nas cincias sociais e mesmo de provocar a discusso sobre o
papel deste campo no pas. Mas, como esta prpria discusso dever apontar, tal reivindicao no esta livre de
questionamentos, por sinal este j era um tema detectado por Guerreiro Ramos a dcadas atrs visando uma viso
mais apurada das estruturas nacional e regionais:
H indcios muito patentes de que a instruo do aprendiz de socilogo no Brasil est sendo procedida de modo
anlogo, isto no est contribuindo para o domnio e o comando do meio brasileiro. O que se pede ao ensino da
sociologia que desenvolva no educando a capacidade de autonomia e de assenhoramento das foras particulares
da sociedade em que vive. O ensino da sociologia no deve distrair o educando da tarefa de promoo da autarquia
social de seu pai (Ramos, 1995, p. 128)
Embora este no seja o caso predominante nas cincias sociais, vlido frisar que assistimos ao longo do sculo XX
uma progressiva transformao da cincia moderna em conhecimento-regulao, esta desistiu de pensar em um
projeto de progresso sem o capitalismo e sua auto-reproduo. A transformao da gradual numa fora produtiva
neutralizou-lhe o potencial emancipatrio e submeteu-a ao utopismo automtico da tecnologia (Santos, 2000:117),
ou na acepo frankfurtiana subsumida ao conceito de razo instrumental (Horkheimer, 1985).
O interesse dos governos em produtividade industrial e competitividade internacional - com base para atrao de
capitais, condicionou assim profundamente a poltica de pesquisa interna segundo uma agenda neoconservdora. A
crise econmica tem forado as cincias sociais a serem mais explicitamente poltica e contida em suas prescries
polticas (Gagnon, 1989). Isto influenciou diretamente, por exemplo, na elaborao dos oramentos e dos critrios de
prioridade de financiamento/escassez, alterando as formas de articulao dos cientistas preocupados em dar
continuidade e promover suas reas de pesquisa.
Gagnon (1989) apresenta algumas questes que podem ser usadas para pensar as relaes entre as cincias
sociais e o Estado. So elas:
- Quais so as formas pelas quais os cientistas sociais participam do processo poltico?
- Quais so os usos feitos das idias e informaes geradas pela pesquisa social cientfica?
- Quais so as variaes nas relaes entre as funes tcnica e crtica dos cientistas sociais?
- Quais so os fatores que tem contribudo para alterar as relaes entre conhecimento e poder, e cientistas sociais e
Estado?
- Quais so as condies conjunturais e estruturais que facilitam ou impedem a influncia dos cientistas sociais?
preciso politizar a anlise das instituies polticas uma vez que aceitamos que as cincias sociais no esto
imunes s influncias do ambiente poltico e econmico. As cincias sociais no s oferecem uma anlise da, e
prescries para, as disfunes sociais, mas contribui para a legitimao das normas polticas e econmicas do
Estado. Naturalmente que a politizao das cincias sociais no invalida sua busca da objetividade, e certamente, ,
antes de tudo, uma condio por ser um produto social. Apenas, esta condio torna necessria a tarefa adicional de
responder s questes acima, e suas respostas deveriam ser consideradas nas avaliaes subjetivas e
intersubjetivas da pesquisa.
3. ASPECTOS TERICOS-METODOLGICOS PARA A ANLISE INSTITUCIONAL NO CONTEXTO
BRASILEIRO
So apresentadas nesta etapa algumas orientaes terica-metodolgicas para ao estudo das instituies polticas
brasileiras, a partir, sobretudo, da contribuio de Frey (1998).A opo por este texto est no fato do mesmo
apresentar as mais importantes abordagens das instituies polticas e das polticas pblicas, como tambm, por
faze-lo pensando no contexto brasileiro.
Um dos pressupostos bsicos e desafios de quem estuda polticas pblicas no Brasil, que suas instituies,
embora, e mesmo, em regimes democrticos, so frgeis e abrigam comportamentos poltico-administrativos
modernos e tradicionais. Frey responde a este desafio propondo a combinao da abordagem analtica da policy
analisis, do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos. Est combinao seria necessria para sustentar a
tese de que:
as peculiaridades scio-econmicas e polticas das sociedades em desenvolvimento no podem ser tratadas
apenas como fatores especficos de polity e politics, mas que preciso uma adaptao do conjunto de
instrumentos da anlise de polticas pblica s condies das sociedades em desenvolvimento ( 3)
A abordagem da policy analisis serve-se de um conjunto de conceitos como policy, politic, polity, como recursos para
compreenso de polticas pblicas e para estruturao da pesquisa que adotam estudos de caso. Ela diferencia trs
dimenses da poltica: polity, para denominar as instituies polticas, polits para o processo polticos e policy para os
contedos da poltica. Outros conceitos tambm considerados por esta abordagem so policy networks, policy arena
e policy cicles.
Como adverte o autor, o uso na prtica destes conceitos deve ser cuidadoso j que as dimenses assinaladas se
interpenetram e influenciam mutuamente. E mais, assumem configuraes diferentes em cada rea especfica. No
caso da polity, que se refere ordem do sistema poltico e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo,
importante atentar para o grau de determinao desta dimenso. Em sistemas institucionais estveis a polity pode
assumir a condio de varivel independente, o que pode no ser verdadeiro em sistemas polticos instveis, onde o
papel das instituies, embora legtimas, podem ser mais bem entendidas como variveis dependentes de fatores
como a cultura poltica e determinaes econmicas e polticas. Portanto, antes de definir o peso das dimenses
adotadas seriam necessrios estudos empricos preliminares da dinmica expressiva das estruturas polticas. (p. 4-
5)
a partir das crticas aos limites da policy analisis que surgiram as abordagens neoinstitucional e de anlise de estilo
poltico. Estas crticas destacam por parte da policy analisis o menosprezo com os elementos estruturais da poltica e
com as condies institucionais em beneficio dos processos polticos; predomnio de estudos quantitativos das
polticas pblicas; e o fato destas teorias terem sido desenvolvidas em pases com sistema polticos
institucionalmente estveis. Outra crtica se dirige ao conceito de policy arena que interpreta os atores como
decidindo em termos de custo/benefcio nas relaes com as polticas/instituies. Uma vez que nem sempre so
claros os interesses e as preferncias dos atores, outros fatores deveriam ser levados em conta na sua tomada de
deciso.
Antes de fazer referncia ao neoinstitucionalismo apresentado por Frey, interessante a compreenso da idia de
instituies, chamando a ateno para a sua dupla dimenso. Por um lado, e num sentido, sobretudo funcionalista, a
instituio representa a possibilidade de satisfao de necessidades humanas e de estruturao e equilbrio de
interaes sociais; por outro, as instituies tambm so mecanismos de cerceamento de possibilidades, na medida
que representam padres regularizados das interaes sociais, em que pese gozarem de relativo grau de
legitimidade. Este ltimo aspecto de fundamental importncia se considerarmos o alto grau de impermeabilidade
das instituies a valores de carter universalistas; uma diversidade de mecanismos seletivos subvertem seu carter
formal, logo, suas funes sociais manifestas, para privilegiar interesses particularistas (ODonnell,1996). Voltaremos
a esta ltima dimenso das instituies polticas mais adiante.
O neoinstitucionalismo defende sua pertinncia ao reconhecer que as instituies so produto de precedentes
processos polticos de negociao, refletem as relaes de poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o
processo poltico e seus resultados materiais (Prittwitz apud Frey,1997,15).
O neoinstitucionalismo remete no apenas s limitaes de racionalidade do processo de deciso como
conseqncia de uma falta ou de um excesso de informaes, mas salienta a existncia de regras gerais e
compreenses fundamentais que prevalecem em cada sociedade e que influenciam as interpretaes de cada
pessoa e conseqentemente seu agir (FREY, 1998:15).
Contudo, a capacidade explicativa do neoinstitucionalismo apresenta-se restrita em situaes onde os processos
polticos so pouco consolidados, a exemplo das mudanas permanentes de regimes polticos nos pases de terceiro
mundo, que podem apenas em pequeno grau ser explicadas por meio das condies institucionais. A anlise de
estilo poltico seria um recurso adicional para superar est restrio nas pesquisas em sistemas instveis na medida
em que realiza:
o exame de estruturas de deciso em relao a polticas setoriais, contanto que essas se encontrem inseridas em
elementos polticos formais e informais e se refiram a valores, regras e padres de ao (tanto individuais como
referentes sociedade como um todo) que so norteadores de comportamento (NaBmacher apud Frey, 1998:19).
A anlise de estilos polticos pode assumir duas formas segundo o tipo de interesse do conhecimento. O primeiro,
como varivel dependente, quando investiga os fatores que teriam levado consolidao de certo tipo de estilo
poltico empiricamente observado. E o segundo, como varivel independente, buscando definir como programas o
resultado material de processos de deciso - podem ser influenciados por estilos polticos concretos, o que seria o
caso do Estado de Bem Estar Social, um paradigma clssico para a discusso das polticas pblicas:
O Estado de Bem-Estar Social (Welfare State) um sistema de proteo social que emergiu nos pases do
capitalismo desenvolvido no perodo do ps-Segunda Guerra Mundial. Configura-se como um campo de escolhas e
de soluo de conflitos para decidir sobre a distribuio dos frutos do trabalho social e o acesso de camadas
expressivas da populao proteo contra os riscos inerentes vida em sociedade (como invalidez, excluso,
doena, desemprego involuntrio). A proviso de servios e de medidas de polticas social e econmica que
propiciam, entre outras coisas, segurana no mercado de trabalho (garantia de salrios, de postos e condies de
trabalho e representao dos interesses do trabalho), garantia de renda (seguro-desemprego, auxlio-famlia e
auxlio-doena), proteo contra riscos da vida social (sade, habitao e educao) e pleno emprego tornam-se,
nesse contexto, direitos sociais assegurados pelo Estado aos indivduos que vivem num determinado territrio.
Portanto, o Estado de Bem-Estar Social uma expresso da proteo concebida pelo Estado como direito
cidadania (Rodrigues, 2010, p. 64)
Embora Frey refira-se mais pontualmente aos problemas da poltica municipal, vlido destacar alguns dos traos
caractersticos do contexto brasileiro que influenciam a anlise da estrutura institucional. Seriam eles :
a) o processo de transio democrtica ainda no se encontra consolidado; novas foras e atores surgem
permanentemente convivendo com foras tradicionais, o arcabouo institucional e a rede dos atores polticos
relevantes, assim como, os padres de conduta poltica-administrativa no se consolidaram sob as novas condies
democrticas;
b) a falta de consolidao e consumao da determinao poltico-ideolgica da populao e dos partidos;
c) a descontinuidades poltico-administrativas de um governo para outro e, as vezes, ao longo do prprio governo;
por conseguinte, o objeto de investigao do pesquisador de polticas pblicas sujeito a um processo permanente
de transformao;
d) a inconstncia dos arranjos institucionais e dos processos polticos dificulta a elaborao de afirmaes com um
maior grau de generalizao;
e) a anlise da relao entre programas e projetos setoriais pode revelar na falta de coordenao, o potencial de
conflito vinculado aos contedos das polticas; este potencial de conflito fornece indcios sobre as caractersticas do
processo poltico.
Ao contabilizar a importncia das trs abordagens apresentadas, Frey (1998:28) defende a sua hiptese de que a
abordagem institucional perde sua fora explicativa em sociedades como a brasileira onde existem menores graus de
institucionalizao e de consolidao das prticas de negociao, assinalando que:
a constelao de foras sociais e polticas, ou seja, o poder das elites polticas e econmicas, parece no caso
brasileiro, determinar de forma bem mais decisiva os rumos do pas do que quaisquer arranjos, independente o quo
formalmente institucionalizados sejam. Parece que em diferentes sociedades com culturas polticas e administrativas
distintas predominam mecanismos distintos que, em cada caso, levem a uma configurao especfica das estruturas,
dos processos e funes
Tal constelao de foras sociais e polticas no caso do Brasil pode ter seu carter melhor apreendido no conceito de
democracias delegativas de ODonnell (1991). Por este conceito, ODonnell designa democracias no consolidadas e
no institucionalizadas, mas que podem ser persistentes. Caracterizadas pela reduzida densidade de suas
instituies e pelo acesso diferenciado e direto das elites ao processo de decisrio, na democracia delegativa os
processos poltico-administrativos so influenciados primordialmente por vrias instituies no formais, como o
clientelismo, o patrimonialismo e a corrupo. Portanto, estes padres de comportamento poltico podem
eventualmente assumir uma influncia maior na configurao da poltica pblica do que as instituies formais. (Frey,
1998: 29)
De um modo geral, concordamos com as contribuies de Frey, fazendo-se necessrio, contudo, algumas
consideraes. Em seguida, so desenvolvidas algumas breves contribuies no intuito complementar a proposta
acima e de indicar futuras reflexes para a pesquisa de instituies polticas brasileiras.
Na anlise do conceito de cultura poltica, Frey restringe em demasia o conceito a aspectos subjetivos, captveis,
sobretudo por pesquisas de survey de opinio, uma tarefa complicada na Amrica Latina, diz o autor, pois este
instrumento no aplicado sistematicamente. Outros conceitos de cultura poltica pensados por estudiosos latino-
americanos, nos parecem mais amplos, podendo inclusive abarcar a vertente da anlise de comportamento poltico.
Um recente estudo sobre cultura e poltica na Amrica Latina, afirma que cada sociedade marcada por uma cultura
poltica dominante, uma construo social particular em cada sociedade do que conta como poltico, o domnio
de prticas e instituies, retiradas da totalidade social, que historicamente vm a ser consideradas como
propriamente polticas (da mesma forma que outros domnios so vistos como propriamente econmicos,
culturais, e sociais) (Cultura e Poltica (...), 2000:25-26).
Na Amrica Latina formou-se historicamente uma cultura poltica hbrida e contraditria. Princpios de origem
europia e norte-americana como o universalismo, racionalismo e individualismo vo sendo incorporados a cultura
nacional como respostas a injunes exgenas, sem mudar sua feio concreta. Assim, estes princpios convivem
formal e subordinadamente com outros de uma ordem autoritria, estes garantidores da excluso social em
sociedades extremamente hierarquizadas.
Acreditamos que o uso da cultura poltica como varivel independente possvel na medida em que ela seja
identificada, por exemplo, na regularidade de certas prticas tradicionais (vnculos orgnicos entre os ocupantes de
cargos-chave, corrupo sistmica, dficits de implementao polticas pblicas e demandas excludas
historicamente, por exemplo), e no apenas em pesquisas de survey.
Deve-se questionar tambm at que ponto o conceito de cultura poltica pode ser incorporado a abordagem
neoinstitucionalista. Frey no desmembra o conceito de neoinstitucionalismo em suas trs vertentes que, mesmo no
sendo totalmente contraditrias, so bastante heterogneas. Isto pode ter levado a no perceber outras
potencialidades, como, por exemplo, a do neoinstitucionalismo histrico, que, talvez, poderia suprir o limite desta
abordagem, apontado pelo autor, de no ser aplicvel em contextos institucionais instveis devido, entre outras, s
influncias culturais.
O autor tambm no explicita o conceito de Estado do qual esta partindo, o que pode significar a inteno de no se
vincular com uma abordagem macro-estrutural (Cammack, 1992). A abordagem marxista, por exemplo, comporta
uma funo relativamente clara do Estado na sociedade capitalista, e, por conseguinte, os padres de interao entre
Estado e sociedade dos quais pode-se derivar um quadro analtico de maior alcance. Cremos, assim, que ao no
pressupor certas determinaes bsicas do Estado, corre-se o risco de diminuir o alcance das anlises,
demonstrando como uma instituio funciona, mas no o porque funciona de uma determinada forma. A falta de um
conceito de Estado dificulta, igualmente, predizer as possveis tendncias nas reestruturaes do seu aparato e nas
articulaes externas e internas, por exemplo, com relao a conjuntura internacional e sua incidncia na periferia
capitalista, esta viso se alarga para fatores externo que podem influenciar a conjuntura interna, e portanto num
plano de aproximao alcanar reflexos imputados de forma reducionista ao subjetivismo:
Como conseqncia de toda essa dinmica social evidencia-se a refuncionalizao do Estado, num contexto de crise
geral do sistema produtor de mercadorias, que levado a uma redefinio ampla do seu papel nessa conjuntura de
implementao do neoliberalismo entendido enquanto visualizao das polticas de privatizao econmica e de
ataque aos direitos sociais. Essas polticas compreendem traos comuns constituindo iniciativas expressas nos
processos como os de ajuste fiscal, reduo do tamanho do Estado, fim das restries ao capital externo fim das
barreiras ao capital especulativo desregulamentao econmica, reforma sindical, trabalhista, da previdncia, dos
programas de parcerias pblico-privadas, controle sobre reservas de gua, florestas e sobre a biodiversidade dos
pases pobres, presena em crescimento geomtrico da interveno monetria financeira coercitiva estatal nos
mercados financeiros expressando uma crise econmica e poltica do sistema capitalista, que corrompe a ordem
institucional do capital (Coggiola, 2003, p. 332).
Vrios comentrios e acrscimos poderiam ser feitos para enriquecer esta discusso, mas os limites de tempo e o
prprio escopo deste trabalho permitem apenas salientar quatro pontos adicionais para a pesquisa sobre instituies
polticas no Brasil. So eles: a diversidade de lgicas vigentes nas instituies; a seletividade institucional, o duplo
carter da instabilidade das instituies e a legitimidade institucional.
Um trao caracterstico a ser considerado no estudo das instituies quanto diversidade de interesses ou lgicas
que convivem em seu interior quase permanentemente. Ficando apenas nos mais visveis, teramos os corporativos,
os burocrticos, os tecnocrticos, os patrimoniais e os capitalistas. Seria difcil, sem casos empricos especficos,
antecipar o jogo de foras que defini qual seria o predominante, mas possvel afirmar que convivem em uma
relao de maior ou menor tenso, mas cujos conflitos tendem a se acirrar em conjunturas crticas, como vem sendo
as das grandes reformas que vem ocorrendo na ltima dcada. Pelo momento, deve-se frisar a importncia de se
considerar a diversidade de lgicas instaladas no aparelho estatal que no se subsumem uma as outras, mesmo que
em diversos momentos alcancem nveis altos de cooperao. Talvez, no caso brasileiro, o denominador comum
destas lgicas institucionais ter perpetuado sob diferentes formas a desigualdade social pela negao de uma
institucionalidade democrtica. Neste caso, os dficits de implementao das instituies sociais podem ser
atribudos ao alto nvel de conflito existente em setores especficos, bem como da soluo acordada para este
conflito entre os atores proeminentes.
O privilgio de interesses particulares no funcionamento do sistema poltico tem uma relevante contribuio na idia
de seletividade das instituies polticas. A seletividade das instituies polticas foi objeto de um interessante estudo
de Claus Offe (1984), quando ele procura perceber as relaes entre dominao de classe e sistema poltico atravs
da funo seletiva das instituies polticas. Tal seletividade entendida como um conjunto de filtros que produzem
no-realidades, no acontecimentos com carter de classe, e que utilizam escalas de operaes de seleo do
sistema localizados na estrutura, na ideologia, nos processos e na represso. O contedo desta seleo
compreenderia tanto operaes e direcionamento coordenador e repressor, como operaes seletivas divergentes,
com carter ocultador das duas primeiras. A proposta de Offe nos parece interessante em sua construo lgica e
metodolgica com a apresentao de categorias teis como a no-poltica e no-deciso, e com o
aprofundamento do conhecimento sobre o carter seletivo das instituies na tradio marxista. Mas, de novo, est
abordagem requer algumas adaptaes para considerar certas determinaes da seletividade das instituies
polticas no Brasil que no se explicam partindo apenas da lgica institucional.
Por outro lado, mesmo que est lgica possa ser descrita pela predominncia de instituies formais como o
patrimonialismo e o clientelismo e, portanto, no possam ser tidas como associadas diretamente modernidade,
todas essas instituies foram influenciadas e remodeladas por sua integrao/articulao com o processo de
desenvolvimento industrial capitalista Sorj (2000: 24).
A diversidade de lgicas no interior das instituies conduz a relativizao do pressuposto gerais que no Brasil as
instituies so instveis e pouco racionais. possvel identificar diferenas, por exemplo, entre instituies do setor
social e ambiental e as do setor econmico, que, pela maior proximidade e funcionalidade lgica econmica-
empresarial, requerem em geral uma maior eficincia. Afinal, onde foram criadas as condies para o
desenvolvimento capitalista isto foi e necessrio. Esta evidncia est relacionada vigncia de um padro duplo e
persistente nas estruturas do Estado no Brasil, um meio-termo entre a modernizao e a sndrome cultural-
populista. Para os altos escales da burocracia, foram adotados acesso mediante concurso, carreiras, promoo
baseadas em critrios de mrito e salrios adequados. Para os nveis mdios e inferior, a norma era a admisso por
indicao clientelista (...) Martins (1995:10). Designaes como ilhas de excelncia, insulamento burocrtico, por
um lado, e engolfamento das instituies, debilidade institucional, por outro, expressam esta tendncia do
exerccio de racionalidades contraditrias, mas complementares, nas instituies polticas brasileiras.
Um ltimo ponto a ser explorado o da legitimidade das instituies polticas. A legitimidade institucional assume
importante destaque na pesquisa sobre instituies porque ela pode apreender no s como as pessoas so levadas
a tolerar certos nveis debilidade institucional, mas como a prpria instituio desenvolve aes para diminuir ou
neutralizar ameaas sua existncia. Portanto, ela permite uma avaliao dos mecanismos e condies para
administrar o nvel de legitimidade institucional. Num sentido mais afirmativo, a construo da legitimidade pode
assinalar o processo de organizao e reorganizao dos arranjos instituies manifestando graus diferenciados de
permeabilidade a demandas especficas.
Portanto, a legitimidade um importante teste poltico para os governos e para o Estado na relao com suas
demandas: A legitimidade o principal atributo do estado social, como consenso acerca dos critrios qualitativos
que orientam sua interveno, pautado nos resultados (Martins, 1996:143). Estes resultados da poltica institucional
no precisam ser necessariamente correspondentes a preceitos legais. Mas, pelo carter contraditrio e dinmico
das instituies polticas, pode faz-lo legitimamente invertendo totalmente sua ao, sujeitando tal poltica apenas
ao consenso na base social (Offe, 1986:231).
Desta forma, o estudo da legitimidade das instituies polticas e de suas crises - num sentido restrito (poltica
setorial) ou sentido amplo (sistema poltico) -, pode ser um importante instrumento para explicar a origem, ruptura, e
continuidade das instituies. importante atentar, contudo, para a necessidade de um estudo verificando a
existncia de novas formas de legitimidade surgidas em decorrncia das transformaes recentes na estrutura
estatal, na sociedade e na cultura em geral.
4. CONSIDERAES FINAIS
Neste texto tentamos apresentar trechos possveis de um itinerrio para a pesquisa de instituies poltica no
contexto brasileiro. Como ficou claro, os recursos terico-metodolgicos a disposio no so poucos, nem de fcil
combinao graas a sua heterogeneidade. Ainda parece mais sbio deixar que a interaes com o objeto emprico
nos auxiliem na construo de uma estratgia.
O problema, ou no, que a partir da dcada de 80 nenhuma abordagem tem "hegemonia" na pesquisa da poltica
pblica, de certa forma, as grandes narrativas cederam lugar, ou vem acompanhadas de teorias de mdio alcance. A
policy analisis, o neoinstitucionalismo, o estilo de comportamento poltico, a cultura poltica, e outras abordagens tm
contribuies especficas que podem ser proveitosas, principalmente, quando combinadas com macro-teorias.
O conceito de estado cataltico pode ser um interessante ponto de partida para pensar o atual contexto das
instituies polticas brasileiras. Como est se dando no caso brasileiro esta nova articulao entre variveis internas
e externas e novos atores? Uma resposta deveria considerar a forte influncia da internacionalizao econmica
sobre a conduo das polticas setoriais, a rearticulao das instituies informais e a flexibilizao e maior
influncia de critrios de mercado na formulao e implementao de polticas pblicas e na constituio dos arranjos
institucionais.
Em tenso com a dinmica da internacionalizao econmica, o processo de democratizao poltica continua um
enigma quanto ao seu futuro, deslizando para o pessimismo, ou para uma viso otimista do contexto atual que pode
se revela contingente no longo prazo. Em uma sociedade que estimula excessivamente a competitividade e convive
com elevados ndices de corrupo poltica, a confiana do pblico nas instituies democrticas constantemente
ameaada, obstando a formao de uma cultura poltica cvica, que avance razoavelmente no quadro de crescimento
econmico e redistribuio limitada da riqueza.
As transformaes do sistema poltico, em boa parte, impulsionadas e generalizadas principalmente pelo recente
comrcio global, vm demandando das cincias sociais novos arranjos tericos e metodolgicos, e uma maior
exigncia de estudos comparativos.
A anlise institucional, contudo, no deve ter como nica justificativa e teste de validade a sua viabilidade terica e
metodolgica - que neste momento mostra-se, de certa maneira, um pouco nebulosa -, mas tambm uma
preocupao tico-poltica. Desta forma, a funo das cincias sociais deve ser igualmente a busca uma nova
institucionalidade atravs da anlise crtica de sistemas polticos que se reproduzem historicamente nutrindo-se da
injustia, da desigualdade social e do sofrimento humano de uma grande parcela da populao.
Assim, nos parece que a relevncia da anlise institucional deve estar sustentada para alm da preocupao terica
e metodolgica, nas possibilidades de construo da vida em sociedade em um cenrio profundamente instvel e
desenraizado. A batalha travada entre a economia e a poltica, vem desafiando a segunda contundentemente a
responder a reivindicao por uma nova ordem social, em uma sociedade que crescentemente d mostras de se
afastar de seu sentido original em direo a barbrie.
http://www.eumed.net/rev/cccss/13/bbvn.html
2 de agosto de 2011 por Observatrio Social de Itaja
Poder popular, cidadania e representao poltica.

Todo poder emana do povo
Ningum tem poder, a no ser o povo, ou aqueles a quem o povo delegou tal prerrogativa. Cidadania a conscincia
e o exerccio desse poder, tanto por parte do povo, quanto por parte de seus legtimos representantes.
Quando falo em cidadania no estou me referindo somente ao direito de votar e de ser votado, nem somente ao
status que decorre do regime poltico no qual vivemos, ou mesmo do atributo poltico decorrente do direito de
participar no governo, ou do direito de ser ouvido pela representao poltica; tudo isto o que se chama de
cidadania poltica. Cidadania algo que vai muito alm de tudo isso.
A discusso que hoje toma conta da cidade de Itaja e de toda a regio extremamente salutar e benfica. preciso
repensar no somente o Legislativo, mas tambm a manipulao e o domnio que o Executivo exerce sobre a
Cmara. O exerccio de mobilizar a sociedade nos revela quo incipientes so a organizao do povo e sua
conscincia poltica; como fraca a nossa capacidade de mobilizao e de articulao; como grande o desrespeito
a tudo o que se refira cidadania e participao.
A reflexo sobre a qual hoje estamos debruados nos leva a descobrir que no nos interessa mais somente o status
que nos d a cidadania poltica (votar e ser votado), mas que se respeitem todos os direitos humanos, tanto civis,
quanto polticos, quanto sociais. O povo quer respeito para seus direitos civis, isto , que lhe seja garantida a vida
digna em sociedade; quer respeito pelos seus direitos polticos, que se lhe assegure a participao no governo do
Municpio e, exige tambm, respeito pelos seus direitos sociais, que lhe garantem a participao na riqueza coletiva.
Com o posicionamento claro assumido pelas grandes entidades e sindicatos sediados em Itaja, hoje a sociedade
descobriu que importante incorporar cidadania tambm a dimenso micro do poder, da poltica e da democracia
na sociedade civil, especialmente como est sendo defendida pela sociedade civil organizada. Hoje cresce a
conscincia de que a vontade dos indivduos no pode ser a nica base para as decises da sociedade, mas, que se
devem levar em conta, sim, as construes coletivas. Estamos passando, portanto, de uma cidadania criada pela
democracia, para uma cidadania que cria e gera mais democracia.
Se olharmos para a nossa histria e analisarmos como se deu a evoluo da nossa cidadania, vamos descobrir que
os direitos sociais sempre aumentaram nos perodos de ditadura, sendo que os nossos direitos polticos sempre
diminuram em propores semelhantes, durante esses perodos. Desse fato decorre uma conseqncia triste: a
grande e perigosa valorizao do poder executivo, que acabou se sobrepondo aos demais.
Pelo fato de os direitos sociais crescerem durante as ditaduras criou-se a imagem de um estado centralizador e
paternalista, propcio ao desenvolvimento do clientelismo e do encosto. O povo acaba achando que o progresso tem
a ver com essas deformaes do estado. Por esse caminho a sociedade foi descobrindo que os direitos sociais no
so conquistas de todos, mas fruto de negociaes de alguns grupos isolados, de algumas associaes ou
sindicatos. Como a Histria a mestra da vida, percebemos que o povo passou a se organizar para garantir certos
privilgios vindos do Estado e,no, como conquistas suas.
Hoje tentamos por meio de aes educativas e de esclarecimento reverter este quadro, chamando a ateno de
todos para o fato de que a cidadania deve ser uma construo coletiva, alcanada pela elevao do nvel de
conscincia para a soluo dos problemas comuns.
Se juntarmos esses fatos, descrena generalizada nos atores polticos, teremos a a formao de um mecanismo
muito nocivo capaz de colocar por terra os grandes esforos de construo de um estado democrtico de direito.
O estado mnimo neoliberal acentuou a viso individualista das pessoas, jogando para os indivduos o encargo de
buscar a soluo dos problemas. A viso individualista inexorvel, e empurra o cidado para uma postura
consumista e, claro, enquanto estiver empenhado em consumir, no ter olhos, nem ouvidos, para os problemas
coletivos. A conseqncia disso o surgimento de uma cidadania de consumidores, cada vez mais isolados e
individualistas, interessados em prover a prpria sobrevivncia e em aumentar seu nvel de consumo.
Nesse quadro, em que no sobra tempo para as pessoas se dedicarem s solues coletivas, pois todos esto
entretidos na busca de soluo para seus problemas particulares, os partidos e os polticos no so procurados pelo
povo, e, por outro lado, nem partidos, nem polticos querem ser procurados. O mais triste disso tudo que acabamos
adotando uma convivncia quase pacfica com a misria cvica e moral e nos acostumamos com a falta de exerccio
da fora popular.
Talvez este seja o momento apropriado para reagir, pois os momentos de crise sempre nos trazem oportunidades de
transformao.

Fernando Catroga e Pedro Tavares de Almeida (coords.),Res publica. Cidadania e Representao Poltica em
Portugal 1820/1926, Lisboa, AR/BNP, 2010, 356 pginas.

Rui Branco
FCSH, Universidade Nova de Lisboa.

No incio, era o povo. Segundo Fernando Catroga, Posto o povo (ou a nao) no lugar divino e como proprietrio de
uma soberania auto-suficiente, outras passaram a ser as regras da representao poltica , especificadas nas novas
teorias do contrato e aplicadas nas revolues Americana, Francesa, nas liberais da Europa do Sul e respectivas
colnias americanas. A cultura res publicana da Europa do Sul foi marcada pela forma como o contrato social negou
as formas medievais de representao associadas ao mandato imperativo, rejeitando a soberania popular a favor da
soberania nacional e da representao indirecta da nao. Independentemente da pluralidade de declinaes
histricas, a teoria do contrato social caracteriza-se pela derrogao, ainda que em muitos aspectos compromissria,
da estrutura corporativa e policntrica de poder do Antigo Regime.
Pedro Tavares de Almeida estuda as eleies e as regras de participao poltica do cidado, durante o
constitucionalismo liberal. No sendo veculos para a expresso da vontade popular, as eleies do liberalismo
plebiscitam as elites governantes, servem a integrao social e o controlo poltico, ao mesmo tempo que recrutam e
seleccionam as elites polticas.
A distino entre cidadania activa e passiva, e, naquela, entre eleitores e eleitos, crucial para a configurao do
sufrgio. No respeitante aos requisitos para se ser eleitor, o Liberalismo privilegia o sufrgio restrito, embora varie a
natureza e amplitude das restries: censitrias na Monarquia, capacitrias na Repblica.
A Repblica no trouxe o sufrgio universal masculino, nem anulou, ou sequer atenuou, a dualidade instaurada pelo
Liberalismo na cidadania poltica. Tal, ao arrepio da dinmica europeia coeva de integrao das massas no processo
poltico, complicou a legitimao de um regime que nasceu social, poltica e territorialmente cercado . Ao dificultar
a institucionalizao do conflito pelo sistema poltico, potenciou as formas anti-sistmicas de aco e protesto.
Nas formas da mobilizao poltica do eleitorado, prevalece a de tipo clientelar, ainda que o caciquismo proprietrio
se transmute em caciquismo burocrtico, sinalizando a importncia do acesso aos recursos de um Estado em
expanso. Ao contrrio das teses republicanas da fase de propaganda, a implantao da Repblica no implicou
uma descontinuidade com os costumes e prticas eleitorais dominantes na Monarquia. Antigas e novas formas de
clientelismo persistiam ou emergiam, entrelaando-se no novo sistema partidrio e viciando as eleies .
Cristina Nogueira da Silva alarga a anlise ao espao do imprio. Se a nao liberal era, na Constituio de 1822, a
unio de todos os portugueses de ambos os hemisfrios , e, na Carta de 1826, a associao poltica de todos os
portugueses , havia que decidir, em relao ao ultramar, sobre a sede, a forma e a natureza do mandato (se
imperativo, se livre) a conferir aos seus representantes. Curiosamente, a determinao de quem eram os cidados
portugueses representados pelos deputados pelo ultramar esteve omissa das discusses at final do sculo. Optou-
se por negar a relao de proporcionalidade entre populao representada e nmero de representantes. At 1926,
aumentando sempre as populaes ultramarinas, diminua a deputao colonial. Com efeito, a Repblica no
introduziu grandes reformas na regulao da representao poltica do ultramar .
A impossibilidade da representao poltica do espao colonial resulta tanto da recusa de formas de auto-governo
assentes em instituies electivas locais, como da relutncia do Parlamento em assumir a primazia legiferante. Quem
legislava era o Governo, amide em ditadura administrativa. Desde o Acto Adicional de 1852, a preservao da
representao poltica do Ultramar passou a obedecer a objectivos sobretudo simblicos , ao mesmo tempo que
justificava a dispensa da formao de instituies representativas locais em frica e na ndia .
Antnio Hespanha retoma o paradigma da representao individualista e contratualista, os pressupostos do pacto
liberal instituidor da comunidade, e a discusso sobre os princpios e mecanismos que a permitem representar
politicamente.
As formas de representao de Antigo Regime estavam adaptadas a uma sociedade cujo princpio ordenador era a
desigualdade (de status), definindo injustia como violao unilateral dessas diferenas entretanto radicadas na
forma de direitos dos stnde. Hespanha claro: este paradigma sobrevive revoluo , gerando uma tenso que
marca todo o perodo Liberal at 1926. As formas de representao que o Liberalismo desenha para uma sociedade
que se quer ordenada pelo princpio da igualdade (que define injustia como a violao dessa igualdade consagrada
constitucionalmente em direitos individuais) reconhecem as desigualdades existentes entre indivduos. Por isso,
restringem a representao aos mais aptos, autnomos e capazes de decidir racionalmente sobre os negcios
pblicos. Logo, as formas liberais de representao convivem em tenso permanente com o cerne igualitrio do
paradigma liberal.
A Carta de 1826 combina o sufrgio restrito para a cmara baixa com a atribuio de poderes representativos aos
antigos estados privilegiados atravs da Cmara dos Pares, e a representao carismtica da nao ao
monarca detentor do poder moderador. No final do sculo, regressam as solues de tipo orgnico, pensadas para
resolver problemas sociais e polticos especificamente modernos, como no quadro da questo social , a diluio
da tenso entre capital e trabalho pela representao harmnica dos interesses concebida em termos de deveres
mtuos. Embora no se tratasse de restaurar o antigo regime estamentrio, denuncia-se o indivduo imaginado pelo
liberalismo enquanto artifcio inexistente e perigoso. O que existe so indivduos situados em relaes sociais
especficas: a famlia, a comunidade, a profisso entes orgnicos que, ao ser representados politicamente,
exprimem diferentes interesses e funes sociais de modo que o Estado os [possa] organizar harmonicamente e
corresponder a eles na justa medida da sua utilidade social .
Gomes Cantilho estuda a razo pela qual a representao poltica republicana no correspondeu ao alargamento
democratizante arvorado em bandeira durante o perodo de propaganda. E responde: o pensamento republicano
no teve tempo para reflectir sobre a representao republicana . A dualidade na representao no foi objecto de
reviso, apenas se verificou o alargamento do princpio electivo a todos os rgos de representao poltica.
O espao fsico e a iconografia parlamentares explica Paulo Fernandes , vo-se conformando arquitectura
imposta pelos textos constitucionais: a criao na Carta de 1826 de uma Cmara alta suscitou a mudana das
Necessidades para So Bento; Regenerao poltica de 1851 correspondeu a regenerao do espao parlamentar;
o incndio das Cortes pareceu arrepiante metfora para um regime assolado por uma crise financeira e poltica,
tornando o renascimento fsico deste espao empreendido por Ventura Terra em 1895 especialmente importante do
ponto de vista simblico, uma espcie de metfora do desejado renascimento moral e poltico do pas
Lus Salgado de Matos sublinha as afinidades electivas entre a representao liberal e a instituio militar: o
exrcito liberal antes de haver liberalismo poltico; por isso, apoia a Revoluo Liberal de 1820 . Os militares
trouxeram a representao poltica liberal porque a prpria instituio castrense se havia precocemente liberalizado
na sequncia da Restaurao de 1640 e da prolongada guerra com Espanha, atravs de sucessivas e profissionais
reorganizaes pela mo de oficiais estrangeiros, que separaram o seu controlo da esfera da aristocracia de Antigo
Regime.
Ftima Moura Ferreira v a figura do jurista no cruzamento entre uma dimenso de ruptura e a de instrumento da
ordem liberal a criar. Acompanha a aco do jurista e do discurso jurdico nas sedes em que ganha eficcia, das
instituies da formao escolar dos juristas, magistratura, ao Parlamento, ao Governo e aos mecanismos de
aferio da constitucionalidade da lei.
Rita Garnel estuda a aco dos mdicos no parlamento republicano, realizando tambm a genealogia de uma poltica
de sade pblica: condies de vida urbana e de trabalho industrial, resposta s epidemias, o carcter ciosamente
liberal e privado da profisso mdica, o to discutido, embora nunca criado, Ministrio da Sade. Regista o
alargamento progressivo do olhar mdico que, ao focar as questes da temperana, higiene, disciplina e vcio, no
incide j apenas sobre o corpo e a mente do indivduo, mas e nessa translao se faz poltico sobre o corpo e a
moral do colectivo social.
A mediao partidria da representao poltica o tema de Fernando Farelo Lopes. Procura avaliar qual a base
social (grupos e interesses) dos diferentes partidos, quais os objectivos polticos que perseguem enquanto seus
representantes, e a forma como a concorrncia partidria afecta a relao dos partidos com a sua base social. A
ateno aos aspectos programticos combina-se com um olhar atento s prticas concretas, salientando os
fenmenos clientelares e o spoil system como principais mecanismos de intermediao entre a base social e o
exerccio do poder algo que no difere da Monarquia para a Repblica.
Muitas das medidas dos programas jamais foram concretizadas (como o sufrgio universal), por consideraes de
oportunidade poltica. Ao invs das teses que registam o enfileiramento de classe dos partidos do Liberalismo (cujo
reflexo ideolgico se veria no plano programtico), destaca-se a sua natureza clientelar que dificulta a atribuio de
uma base eleitoral estvel e socialmente diferenciada. A questo social e o nascimento de um campo republicano
anti-establishment abriram um espao entre sociedade e Estado. Chegado ao poder em 1910, o republicanismo logo
tratou de sanar essa brecha, fundindo campo republicano, Estado e sociedade civil atravs do mecanismo crucial do
processo poltico liberal a mobilizao clientelar do eleitorado , secundarizando a expresso e agregao de
interesses de certas categorias sociais.
No quadro da relao entre cidadania e representao na Europa liberal, um aspecto central da anlise de Raffaele
Romanelli a ideia de que os sistemas eleitorais liberais no procuram espelhar as fracturas internas da realidade
social mas, ao invs, pretendem ocult-las. Prescritivos e normativos, criam um modelo novo de relaes sociais que
no coincide com o existente: o da nao feita de cidados singulares, iguais em direitos e deveres, em relao
directa com a soberania. dessa brecha entre a comunidade eleitoral imaginada do liberalismo, e a realidade dos
indivduos realmente existente, enraizados na famlia, comunidade ou profisso, que as ideias de representao
orgnica reemergem.
Carlos Dard v o processo constitucional gaditano de 1812 enquanto porta e ponte. No como a tabula rasa inicial
do mundo constitucional, mas como o encerramento de um outro, j perdido. Nos 70 artigos que o texto de Cdiz
dedica eleio indirecta em mltiplos graus ecoa a organicidade territorial do Antigo Regime. O texto gaditano
influenciou muito o constitucionalismo vintista portugus, o da Europa mediterrnica, e depois o das novas repblicas
latino-americanas. Dard recupera o debate entre os defensores de um sistema que reflectisse as divises sociais
existentes, e aqueles que advogavam a superao destas divises atravs da criao de um corpo poltico novo e
unitrio.
Considerando o Brasil entre 1822 e 1930, Keila Grindberg rev as teses de Schwarz e Murilo de Carvalho. Por um
lado, o liberalismo brasileiro seria puramente de fachada, um conjunto de ideias fora do lugar importadas da
Europa, em difcil convvio com o facto brutal da escravido; por outro, no teria havido um povo organizado
politicamente at 1930, dado que a dificuldade ou impossibilidade do exerccio dos direitos polticos e cvicos fizera
com que a sociedade se mantivesse patriarcal e escravista mesmo aps a abolio de 1888, sem que a populao
se insurgisse. Primeiro, nota que as sucessivas formas constitucionais de organizar a participao poltica, embora
acolhendo plenamente a distino entre cidadania activa e passiva, criaram um corpo eleitoral bastante alargado que
foi diminuindo, no entanto, ao longo do sculo, enquanto crescia sempre o peso da intermediao clientelar e
caciquista consubstanciada na figura do coronel . Segundo, nota que na Primeira Repblica (1889) um nmero
inaudito de indivduos fez presso para ser includo no corpo poltico, embora essa participao no fosse eleitoral,
assumindo-se antes como revoltas contra medidas estatais ou mobilizaes populares com o objectivo de garantir a
igualdade efectiva de direitos civis.
Res publica, ao devolver o regime republicano a um tempo histrico mais longo do que lhe prprio o do
Liberalismo , argumenta implicitamente que 1926 encerra um ciclo liberal iniciado em 1820, que tem na Primeira
Repblica a sua ltima etapa. A partir da abre-se um ciclo iliberal e anti-democrtico. Esta correcta periodizao
expe, contudo, a ausncia de uma questo analtica central claramente formulada a que, no seu conjunto, a obra
procure responder, usando para tal a escolha deliberada de casos comparativos. Exemplo de uma questo central
seria a de saber por que razo o Liberalismo monrquico, e depois republicano, em Portugal, Espanha e nalguns
pases da Amrica Latina, fracassou na institucionalizao consolidada de um regime democrtico, por comparao
com casos de transies para a democracia a partir de regimes liberais, como os EUA (1776), a Sua (1848) ou a
Frana (1877). Dito isto, valorize-se a opo salutar por fazer variar as escalas e as unidades de anlise. Embora a
comparao no sirva tanto a elucidao causal de um argumento formulado em hiptese, ela serve a descrio dos
casos nacionais luz de uma problemtica geral, permitindo ilustrar padres de semelhanas e diferenas. O
liberalismo portugus adquire especificidade na comparao com a Europa, dentro da Europa do Sul e com Espanha;
enquanto Nogueira da Silva analisa o estatuto dos territrios ultramarinos, Grindberg foca-se num liberalismo que se
libertou desse estatuto. Enfim, talvez se justificasse dar mais ateno s formas alternativas de conceber a cidadania
e a representao que criticam, ou anulam, o Liberalismo e que tm as razes durante, e at antes, do perodo
Liberal, e que se concretizam em Portugal e na Europa no perodo entre-Guerras.
http://www.scielo.oces.mctes.pt/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0003-25732011000400009