BANDERAS DE CONVENIENCIA

Autor: Dr. Hugo Ricardo Acha. Profesor Adjunto de Ee!entos de Derechos Reaes "#BA$.
Profesor Adjunto de Derecho Registra "#BA$ Designado Profesor %ituar de Derecho de a Na&egaci'n
"I#CEC($. Profesor de Derecho de a Na&egaci'n en Postgrado "#BA$. Director de Registro Naciona
de Bu)ues
S#*ARIO:
CONCEP%O + CARAC%ER,S%ICAS
EVO-#CI.N HIS%.RICA
PRINCIPA-ES BANDERAS DE CONVENIENCIA
O%ROS ASPEC%OS
CONVENCI.N DE /INEBRA DE 0123
E(EC%OS DE- DECRE%O 0445610 EN N#ES%RO PA,S
Conce7to 8 caracter9sticas.
La bandera de conveniencia implica la matriculacin de buques mercantes, generalmente graneleros o
supertanques, en pases cuya legislacin resulta conveniente para el propietario o armador, desde el punto de
vista econmico. Esta figura se ha constituido como objeto de estudio, no solamente de la ciencia jurdica,
sino tambin de la economa naviera.
-os rasgos co!unes de estas :anderas son os siguientes:
1 El pas de la matrcula permite que sus buques mercantes estn bajo control e!tranjero.
" La matrcula es f#cil de obtener. En general, el buque puede ser inscripto en la oficina del cnsul en
el e!terior. $dem#s, la transferencia de la matrcula no est# sometida a ninguna restriccin.
% Los beneficios de e!plotacin de los buques no est#n sujetos a impuestos locales, o estos son bajos.
Las &nicas cargas impuestas son' un derecho de matrcula y un impuesto o tasa anual basado en el tonelaje
de despla(amiento. )ambin puede establecerse una garanta o llegarse a un acuerdo sobre e!oneracin
futura de impuestos.
* El pas de la matrcula es una peque+a potencia que en ninguna circunstancia tendr# necesidad de
recurrir a todos los buques registrados, pero, los ingresos provenientes en una posicin modesta sobre un
gran tonelaje influyen considerablemente en un ingreso nacional y en su balan(a de pagos.
- E!iste plena libertad para dotar a los buques con tripulaciones e!tranjeras.
. El pas de la matrcula carece de poder para imponer el cumplimiento de reglamentos nacionales o
internacionales y tampoco dispone de los servicios administrativos necesarios. /or lo dem#s no le interesa, ni
tiene poder suficiente para controlar a las compa+as.
0 1elegan el control de la idoneidad tcnica de los buques matriculados y la emisin de los certificados
correspondientes en sociedades de clasificacin.
$dem#s, es interesante hacer notar que los buques que enarbolan estas banderas no integran la
economa de dichos pases, no sirven a su comercio e!terior, ni son para ellos productores de divisas, solo
abonan la tasa de inscripcin en el registro correspondiente. Esta circunstancia, hace que no toquen con
regularidad puertos del pas de la matricula, lo que impide el control o inspeccin de los buques por parte de
la autoridad de ese Estado, lo que determina la necesidad de delegar esa importantsima tarea.
E&ouci'n hist'rica.
El tema de las banderas de conveniencia, tambin dominadas terceras banderas, seg&n la opinin de
2on(ale( 3liment reconoce sus primeros antecedentes en la Edad 4edia
1
.
En el 5iglo 67888, se se+alan casos concretos, tendientes a procurar ventajas polticas, el amparo de
alguna potencial confrontacin blica. En otras ocasiones, se persiguieron ventajas econmicas, las que se
obtenan mediante privilegios acordados con e!clusividad a determinada bandera.
9esulta obvio entonces, que los hombres de empresa que durante los siglos 67888 y 686 echaron mano
al recurso de las banderas de conveniencia :por una evidente ra(n de ubicacin temporal no fundaron sus
decisiones en el mismo tipo de consideraciones utili(adas en la actualidad por los armadores. /ero, no es
menos obvio el hecho de que su finalidad ha sido, y sigue siendo, la de lograr mayores beneficios
econmicos.
Los primeros grandes transatl#nticos que navegaron bajo pabelln de conveniencia fueron los llamados
;9osalute< y ;9eliance<, de 1=..-> ).9.?. cada uno, constituidos en $lemania, armados por una empresa
holandesa, comprados luego por otra estadounidense y matriculados despus en /anam#, en el a+o 1="%,
para evitar la llamada ;Ley seca<, vigente en esos das en los Estados @nidos de $mrica
"
.
1
2on(#le( 3liment, $urelio' ;?anderas de 3onveniencia<, 9evista
;2uardacostas< AB .%, Editorial 2uardacostas, ?uenos $ires, diciembre
de 1=C0, p#g. C%.
2
5imone, Dsvaldo ?las' ;3ompendio de 1erecho de la Aavegacin<,
?uenos $ires, 1=C0, p#g. 1-1
$l comien(o de la segunda guerra mundial, los armadores estadounidenses empe(aron a matricular sus
buques, generalmente graneleros y supertanques, en pases como Liberia, Eonduras y 3osta 9ica para poder
comerciar con los pases intervinientes en el conflicto blico.
Dtro hecho clave en la evolucin de este fenmeno, fue la guerra civil que se desarroll entre 1=*- y
1=*C en 2recia.
9esulta ampliamente conocido que ese pas es poseedor de una importante 4arina 4ercante, y el
mencionado conflicto blico produjo una enorme incertidumbre sobre cu#l sera el destino final de ese Estado
Fquedar dentro o fuera de los pases aliadosG.
/or consiguiente, los armadores griegos decidieron llevar sus buques hacia pases m#s seguros y, de
paso, impositivamente menos gravosos, optando generalmente por Liberia.
$ partir de entonces se produce lo que podramos llamar el auge de las banderas de conveniencia, ya
que su crecimiento no ha cesado hasta nuestros das. $ principios de la dcada del cincuenta, estas
banderas representaban el -H del tonelaje mundial, en 1=.> el 1-H, en 1=C> el "-H, mientras que en la
actualidad se apro!ima al ->H.
Ao obstante, el 0>H de los acaecimientos de la navegacin son producidos por buques de estas
banderas, lo que hace pensar a la comunidad internacional sobre la necesidad de un control tcnico m#s
estricto.
El mayor inconveniente es que los pases que otorgan pabellones de conveniencia no est#n
capacitados para ello, y, adem#s, no se encuentran interesados en reali(ar ning&n cambio en ese sentido.
Princi7aes :anderas de con&eniencia.
Los cuatro primitivos pabellones de conveniencia han sido'
/anam#, Liberia, Eonduras y 3osta 9ica. /ero, los ;Iocs< :Ilag of convenience, como se los conoce
internacionalmente, se han multiplicado r#pidamente a partir de la dcada del cuarenta, del siglo pasado.
$ctualmente, el registro de conveniencia de mayor importancia es el de /anam# con m#s de 1%1
millones de )$? inscriptos, le sigue Liberia con -% millones de )$?. Este &ltimo registro es administrado por
los Estados @nidos de $mrica, proviniendo los buques que all se abanderan fundamentalmente de EE.@@.,
2recia y, hasta hace pocos a+os, de los pases escandinavos.
/or su parte /anam#, se ha convertido en un receptor de unidades japonesas, y cuenta con un ;ane!o<
en Iilipinas.
1atos al %1 de diciembre de ">>*, indican que el 9eino @nido de 2ran ?reta+a e 8rlanda del Aorte
tienen inscripto m#s de "C millones de )$?, no obstante, posee un grupo de Estados que otorgan pabellones
de complacencia. Esos Estados son' Eong Jong, con ". millones de )$?, 8sle of 4an, ?ermudas, 2ibraltar y
3ayman 8sland, con m#s de "- millones de )$?.
Dtros pases que pueden mencionarse son'
1 ?ahamas, administrado por EE.@@., con m#s de %- millones de )$?.
" 3hipre, son "1 millones de )$?., especialmente provenientes de 2recia y hasta hace poco de
$lemania.
% 7anuatu, tambin en manos de EE.@@., y con un tonelaje inscripto algo menor que el registro
anterior.
* 5ierra Leona, cuyo 9egistro 8nternacional de ?uques posee oficina central en la ciudad de AeK
Drleans, EE.@@., y cuenta en la actualidad con 0"> buques mercantes matriculados, de los cuales unos .>>
navegan activamente enarbolando su pabelln.
9esulta muy interesante destacar el caso de 3osta 9ica, uno de los cuatro pases que iniciaron el
fenmeno que estamos tratando, que luego de anali(ar los resultados obtenidas despus de haber otorgado
ese tipo de banderas durante m#s de cincuenta a+os, a fines del siglo 66 decidi revertir la situacin y
organi(ar un 9egistro de ?uques jurdicamente serio y org#nicamente moderno. /ara ello, el gobierno de ese
pas solicit a la 9ep&blica $rgentina el envo de un asesor que revisara la Legislacin e!istente y propusiera
la adecuada para crear un nuevo 9egistro de ?uques. El Lurista que despus de haber sido designado
concurri a ese efecto, fue el /rofesor 1r. 1omingo Aicol#s 9otondaro, autor intelectual de la Ley 1=.10>, Ley
Drg#nica del 9egistro Aacional de ?uques, y 1irector de ese Drganismo durante m#s de veinte a+os.
Otros as7ectos.
1eca 4alvagni que los beneficiarios del sistema no son los pases que otorgan estas banderas, sino los
propietarios que eluden as el pago de grav#menes fiscales a que habran estado obligados si hubieran
matriculado sus buques en los registros tradicionales
%
.
3
4alvagni, $tilio' ;Los ?uques de ?andera de 3onveniencia y la
Luridicidad del 4ar<, 9evista de 1erecho de la Aavegacin 66888, ?uenos
$ires, 1=.", p#g. "*C.
$grega Dsvaldo ?las 5imone que estos buques, muchas veces, no llegar#n nunca a fondear en el
Estado de libre matrcula ni a transportar personas o cosas desde o hacia ste, y menos, a ser objeto del
debido control tcnico, administrativo y social por parte de ese Estado
*
.
Este hecho, determina que dicho control tcnico sea ejercido por las llamadas 5ociedades de
3lasificacin, algunas de gran prestigio, como el LloydMs 9egister, ingls, o el ?ereau 7eritas, creado en
?lgica, hoy sociedad francesa. /ero, lo lamentable es que no siempre esa tarea quede en manos de las
sociedades m#s serias y capaces, para garanti(ar plenamente la seguridad de la navegacin.
Las consecuencias negativas de esta matriculacin anmala son varias y con af#n meramente
ejemplificativo, podemos mencionar algunas'
a Los pases con matrcula complaciente pueden mostrar un tonelaje inscripto, que a veces pretenden
presentar como ;propio<, pero ello no es m#s que una ficcin, ya que son Estados con una muy peque+a
4arina 4ercante.
b 5e opera con buques viejos,
c Los buques, a&n en el caso de no ser antiguos, por lo general no presentan las mejores condiciones
de seguridad para la navegacin.
d 5e eluden las legislaciones laborales internacionalmente vigentes.
e 2o(an de prebendas fiscales.
Es justamente en este punto donde deseamos destacar la contradiccin en la que incurren algunos
pases, como 3uba y Aicaragua, en que los armadores estatales :al menos en el primer caso no podra ser de
otro modo, por ra(ones de conveniencia econmica, matriculan sus buques en alguno de los Estados que
otorgan banderas de conveniencia.
3uba posee treinta buques bajo estas banderas, especialmente paname+a, y Aicaragua uno
-
.
Con&enci'n de /ine:ra de 0123
La conferencia de 2inebra, reunida en el a+o 1=-C consider especialmente el tema de la nacionalidad
de los buques y las banderas de conveniencia.
5eg&n cuenta el 1r. Los 1omingo 9ay en su libro ;1erecho de la Aavegacin;' ;N se discuti hasta
que punto era compatible que el derecho internacional restringiera el principio de soberana nacional, al e!igir
que cada Estado, a travs de los requisitos que imponga para el otorgamiento del uso de la bandera o al
margen de ellos, ejer(an sobre los buques que enarbolen su pabelln una verdadera jurisdiccin y autoridad
para controlar todo lo relativo a la seguridad de la navegacin, el cumplimiento de un mnimo de beneficios
sociales para los tripulantes y la represin de las infracciones o delitos en que se pudiera incurrir a bordo de
esos buques<
.
.
En el artculo - de la 3onvencin sobre $lta 4ar, elaborada en dicha 3onferencia, se establece la
necesidad de que e!ista una relacin autntica, genuina y efectiva, entre el buque y el Estado cuyo pabelln
ostenta, como condicin del reconocimiento internacional de esa nacionalidad.
La frmula adoptada, pretendi recoger la doctrina sentada por la 3orte 8nternacional de Lusticia, en el
caso ;Aottebohm<. Aottebohn fue un ciudadano alem#n domiciliado en 2uatemala, quien para evitar los
efectos de las leyes de ese pas sobre ;propiedad enemiga<, con motivo de su ingreso en el &ltimo conflicto
blico mundial, se nacionali( de ocasin en Liechtenstein. $l invocar esa nacionalidad, como medio de eludir
la aplicacin de las leyes de referencia, se resolvi que entre Aottebohn y Liechtenstein no e!ista una
relacin autntica, efectiva y genuina. Este principio, tena por finalidad lograr que los Estados ejercieran
sobre sus buques un control y jurisdiccin semejante a la que poseen sobre su territorio, y se complement
con el te!to del artculo, . de la misma 3onvencin, al establecer que un buque que navegue usando dos
banderas podr# ser considerado sin nacionalidad.
Lamentablemente, dicha convencin no ha contado con el n&mero de ratificaciones necesarias para
entrar en vigencia, pero sus principios han sido recepcionados por la legislacin nacional.
Efectos del 1ecreto 1.00"O=1 en nuestro pas.
El decreto 1.00"O=1, fue dictado el % de septiembre de 1.==1, teniendo en cuenta ;la actual situacin de
crisis de la 4$98A$ 4E93$A)E A$38DA$L<, crisis que, en verdad e!ista, pero que comparada con la
actual era un problema menor.
1icha norma legal, permiti a todos los propietarios de buques y artefactos navales inscriptos o que se
inscriban en la 4atrcula Aacional, destinados a la navegacin comercial, e!cluidos los pesqueros, solicitar
;un cese de bandera provisorio<, con el compromiso de reincorporarlo dentro de los dos :" a+os. $dem#s, la
reglamentacin del decreto prohiba enajenar el buque mientras se encontrara afectado al mismo. Ello les
permiti a los armadores que optaron por acogerse a los beneficios del decreto, matricular los buques en un
9egistro de 3onveniencia, pero seguir con un ;tratamiento de bandera nacional< a los fines operativos.
4
5imone, Dsvaldo ?las' Dbra citada, p#g. C%.
5
2on(#le( 3liment, $urelio' 9evista citada, /#g. C%.
6
9ay, Los 1omingo' ;1erecho de la Aavegacin<, Editorial $beledo
/errot, ?uenos $ires, 1=.*, p#g. "%1.
Qu ocurri con los trabajadores?
$ los trabajadores se les daba dos opciones'
a 5olicitar una licencia sin goce de sueldo por dos :" a+os, o hasta la efectiva reincorporacin del
buque a la 4atrcula Aacional.
b $cogerse al rgimen de despido.
Los buques y artefactos navales afectados, fueron inscriptos principalmente en registros tales como el
de Liberia y /anam#. /ero, otros optaron por registros menos conocidos como ?ermudas, Eong Jong,
2ibraltar :administrados por el 9eino @nido, ?ahamas, 7anuatu :administrados por los Estados @nidos de
$mrica, o ?olivia y /araguay. El caso de ?olivia, pas que como sabemos actualmente carece de salida al
mar, merece un p#rrafo aparte, ya que en el 9egistro 8nternacional ?oliviano :9.8.?, creado hace pocos a+os
como un registro de conveniencia, hoy se encuentran matriculados apro!imadamente doscientos :">>
buques de origen argentino. $ partir de la inscripcin en estos registros, el rgimen de trabajo a bordo y las
condiciones salariales se encontraron sometidos al rgimen legal del pas de la matrcula.
4uchos armadores optaron por contratar nueva tripulacin, los que en algunos casos eran de origen
paraguayo :con escasa o ninguna e!periencia en navegacin o de origen )aiKans, con desconocimiento o
rudimentario conocimiento del idioma castellano. $nte cualquier problema laboral, el modesto trabajador
deba reclamar ante los ju(gados del pas de la bandera. Ao obstante, es una caracterstica de las banderas
de conveniencia el hecho de que el pas de la matrcula carece del poder para imponer el cumplimiento de
reglamentos nacionales e internacionales y tampoco dispone de los servicios administrativos necesarios, ya
que no le interesa controlar a las compa+as. El 1ecreto 1.00"O=1 que, como rgimen de e!cepcin, solo
deba tener vigencia por dos :" a+os, en octubre de 1.==%, mediante el 1ecreto ".>=*O=%, se prorrog por
cuatro meses, y en diciembre de ese mismo a+o, mediante el 1ecreto ".0%%O=%, se prorrog por tiempo
indeterminado' ;hasta la entrada en vigencia del nuevo marco legal aplicable a buques y artefactos navales
inscriptos en 9egistros de Lurisdiccin Aacional<.
1e este modo un rgimen provisorio que deba aplicarse por e!cepcin, durante dos a+os, continu
vigente por quince a+os, cuando por aplicacin del decreto 1>1>O>*, los buques oportunamente cesados
transitoriamente en la bandera nacional debieron reincorporarse.
Y los trabajadores argentinos durante ese lapso?
Los ;trabajadores< argentinos' despedidos o ;go(ando< de una licencia sin goce de sueldo, que alcan(
a una tercera parte de su vida &til laboral.
Esta situacin podra haberse evitado, si en lugar de recurrir a decretos de e!cepcin se hubiera
encarado oportuna y seriamente la cuestin de fondo, mediante la sancin de una nueva Ley de 4arina
4ercante que diera un adecuado marco normativo al #rea. 5i bien en el segundo semestre del a+o ".>>* se
dict el decreto 1.>1>O>*, publicado en el ?oletn Dficial el >=OCO>*, cuyo artculo 1P derog al decreto
1.00"O=1 y otorg un pla(o de dos a+os a todos los ;propietarios O armadores< que hayan optado por acogerse
a ese rgimen para reintegrar a la 4atrcula Aacional los buques cesados en dichos trminos, pudiendo go(ar
hasta su reincorporacin &nicamente del beneficio de operar en cabotaje, la realidad del pas no les result
atractiva, ra(n por la que, en su mayora, esperaron hasta el &ltimo da a fin de visuali(ar reglas de juego
claras.
Regas )ue a;n no e<isten.
7arios armadores, en lugar de reincorporar los buques a la bandera nacional, optaron por solicitar un
cese de bandera definitivo, a efectos de quedar bajo el amparo de pabellones de conveniencia o vender el
buque en el e!terior.
Los &nicos interesados en acelerar su reingreso a la 4atrcula Aacional fueron los propietarios de
buques petroleros que no poseen doble casco :unos veinticinco buques. Esto fue as porque este tipo de
buques ya no es aceptado, por ra(ones de seguridad, en los pases m#s evolucionados del mundo, como EE
@@ o la 3omunidad Europea, mientras que en nuestro pas a&n podan trabajar por cuatro a+os m#s
:conforme Drd. *O>-.
1entro del pla(o de dos a+os :idntico al dado en el a+o 1.==1 se debi sancionar una nueva Ley de
4arina 4ercante, algo que todava no ha ocurrido.
5i bien queda claro que el rgimen establecido por el decreto 1.00"O=1 y sus modificatorios, no ha sido
beneficioso para los intereses argentinos, el desarrollo de la 4arina 4ercante y en especial para el rgimen
laboral de las tripulaciones, lo preocupante es que nadie parece estar dispuesto a ceder un #pice en sus
intereses.
Es posible que no hayamos aprendido nada?
B#ENOS AIRES= se7tie!:re de 5>>3.
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