344

CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
não decorre da prática de delito emqualquer território, mas do 1\
cumprimento dos requisitos para entrar ou permanecer no tl'l'I'1I
rio," quando o estrangeiro não se retirar voluntariamente no pl'.,
determinado. Far-se-á adeportação para opaís de origem ou do pro
cedência do estrangeiro, ou para outro que consinta recebê-Io. N"c
sendo ela exeqüível, ou existindo indícios sérios de periculosidnd
ouindesejabilidade do estrangeiro, proceder-se-á àsua expulsão. M
não sedará adeportação seesta implicar extradição vedada pela I
brasileira (Lei 6.815/80).
Não há deportação nem expulsão de brasileiro. O envio ('o
pulsório debrasileiro para oexterior constituía banimento, que éP I"
excepcional, felizmente há muito banida do sistema brasileiro, prol
bido no art. 5º, XLVII,d.
9. Cf. art. 5º, XV, segunda parte, que prevê o condicionamento da lei para cn
trada epermanência no território nacional. Seos requisitos da lei não foremobscr
vados éque cabea deportação.
Título V
Direito de cidadania
I
I
Capítulo I
DOS DIREITOS POLÍTICOS
1. Conceito e abrangência. 2. Direitos políticos, nacionalidade e cidadania. 3.
Modalidades de direitos políticos. 4. Aquisição da cidadania.
1. Conceito e abrangência
Oregime representativo desenvolveu técnicas destinadas aefe-
tivar adesignação dos representantes do povo nos órgãos governa-
mentais. A princípio, essas técnicas aplicavam-se empiricamente na
épocas emque opovo deveria proceder àescolha dos seus represen-
tantes. Aos poucos, porém, certos modos de proceder foram trans-
formando-se emregras, que odireito positivo sancionara como nor-
mas de agir. Assim, o direito democrático de participação do povB
no governo, por seus representantes, acabara ~xigindo a formação
deum conjunto denormas legais permanentes, que recebera adeno-
minação dedireitos políticos. .
A Constituição traz um capítulo sobre esses direitos, no sent~dOl
ind~cado acima, como.coy!junt? de normas que ~egula a atuação da sobe-
ran'lª-P-flPu1ar(arts. 14 a16). TaISnormas constituem odesdobramen-
~o E!incípio çiemocrático inscrito no art. 1º, parágrafo único, quan-
do aIz que opoder emana do povo, que oexerce por meio de represen-
tantes eleitos ou diretamente?
A Constituição emprega aexpressão direitos poliiicoe' emseu sen-
tido estrito, como conjunto deregras que regula osproblemas eleito-
1. Inclui-se também entre osdireitos dacidadania aprevisão do mesmo dispo-
sitivo, segundo oqual o poder pode ser exercido diretamente pelo povo, quejáestudamos
noutro lugar. A doutrina, fundamentos ecrítica do regime representativo eas bases
da democracia participativa jáforam apresentadas na Primeira Parte, título Ir, capí-
tulo Ill,ns. 9a11.
2. Cumpre observar que aConstituição dá apenas osprincípios básicos dos di-
reitospolíticos. Seuspormenores terão queconstar do Código Eleitoral, dalei comple-
346
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
rais, quase como sinônima de direito eleitoral. ~m acepção lI/11Plll
co mais ampla, contudo, deveria incluir também as normn., /jllh,
partidos pOlíticoS~
ttimenta Bueno, ue é, sem sombra de dúv'da, um dos /llol'" I,
cidos publicistas bra ileiro de todos os tempos,~ conceituavil c ••• d
reitos políticos emface da Constituição do Império, naquele He'/lflt/
estrito, como nas prerrogativas, os atributos, faculdades ou pOde',.ti
intervenção dos cidadãos ativos no governo deseu país, interve'lI
direta ou só indireta, m~i~,u menos ampla, seglmdo aintcnHicl.ld
do gozo desses direitos'~esse sentido, podemos, hoje, dize',' 1 /1 1
osdireitos políticos consistem na disciplina dos meios necessários no /'\/"1
cio da soberania popular), o que, emessência, equivale, para o n'gl'1I
representativo, ànoçãó dada por Rosah Russomano, para quoiu el
"direitos políticos, visualizados emsua acepção restrita, encarn.u., I
poder de que dispõe oindivíduo para interferir na estrutura 1-\0\'1"
namentat através do voto"."
2. Direitos políticos, nacionalidade e cidadania
Viu-seque Pimenta Bueno, deacordo comoart. 90 da Constluu
ção do Império, falava em cidadão ativo para diferenciar do cidacl,lo
emgeral, que, então, seconfundia comonacional (arts. 6ºe7º). Cidn
dão ativo era otitular dos direitos políticos, que areferida Consuuu
ção também concebia em sentido estrito (art, 91). As constituiçoe'
subseqüentes misturaram ainda mais osconceitos," A de 1937 conu-
çou adistinção que as de 1967/1969 completaram, abrindo capítulo
separados para anacionalidade (arts. 140 e141) epara osdireitos poli
ticos (
art
l142 a 148), deixando de fora ospartidos políticos (art, 14(1)
( Hoje, é desnecessária a terminologia empregtda por Pimenla
Bueno, pa adistinguir onacional do cidadão, poii\pão mais seCOIl
fundem nacionalidade e cidadania. Aquela é vínculo ao territórlu
estatal por nascimento ou naturalização; esta éum status ligado ali
regime político.
6
Cidadania, já vimos/ qualifica os participantes li"
vida do Estado, éatributo das pessoas integradas na sociedade esta
mentar de inelegibilidades eda Lei Orgânica dos Partidos Políticos, que, emfacedolN
novas normas constitucionais sobre o assunto, deverão sofrer prohmda reelabol'ação,
Esses diplomas albergam nbrmas de natureza materialmente constitucional.
3. Cf. Direito público brasileiro e análise da Constituição do Império, p. 458.
4. Cf. Curso de direito constitucional, p. 186.
5. Cf. ade 1891, arts. 69a71; ade 1934, arts. 106a 112;ade 1937, arts, 115a121;
ade 1946, arts. 129a140; ade 1967, arts. 141 e142 a 149; ade 1969, arts. 145a 152.
6. Cf. Manoe] Gonçalves Feneira Filho, Curso de direito constitucional, 17
fl
ed, cit., p. 99,
7. Cf. Primeira parte, título LI, capítulo Il, n. 5.
DOS DIREITOS POLíTICOS 347
tal, atributo político decorrente_d_odireito departicipar no governo e
dirêifõdê ser õüvidô pela representação política, -cidadão, no direito
brasileirb-;-'eo indivíduo que seja titular dos direitos políticos de vo-
tar eser votado esuas conseqüências, Nacionalidade éoconceito mais
amplo do que cidadania, e épressuposto desta, ~ vez que só o
titular da nacionalidade brasileira pode ser cidadã~
3. Modalidades de direitos políticos
Onúcleo fundamental dos direitos políticos consubstancia-se no )
direito eleitoral de votar eser votado, embora não sereduza aisso,
mesmo quando setoma aexpressão no seu sentido mais estreito,
Essa característica fundamental dos direitos políticos possibilita
falar emdireitos políticos ativos edireitos políticos passivos, semque isso
constitua divisão deles, São apenas modalidades do seu exercício liga
das àcapacidade eleitoral ativa, consubstanciada nas condições do
direito devotar, eàcapacidade eleitoral passiva, que assenta na elegibi-
lidade, atributo de quem preenche as condições do direito de ser
votado, Os direitos políticos ativos (ou direito eleitoral ativo) ~ui'("
dam do eleitor esua atividade; os direitos políticos passivos (ou di-
reito eleitoral passivo) referem-se aos elegíveis eaos eleitos, A diS.tin-
ção tem alguma importância prática, porque gera direitos fundados
empressupostos peculiares,
Não sedeve, porém, confundir adistinção dos direitos POlítiCOD
em ativos epassivos com outras duas modalidades, que se podem
denominar direitos políticos positivos edireitos políticos negativos, qu ,
servirão de epígrafes aos dois capítulos seguintes. Os primeiros di"
zem respeito às normas que asseguram aparticipação no processo
político eleitoral, votando ou sendo votado, envolvendo, portanto,
as modalidades ativas epassivas, referidas acima, O segundo grupo
constitui-se denormas que impedem essa atuação etem seu núcleo
nas inelegibilidades.
4. Aquisição da cidadania
Os direitos de cidadania adquirem-se mediante~amento elei-I'
i2!~na forma da lei. O alistamento sefaz mediante aqualificação e
inscrição dã pessoa como eleitor perante aJ ustiça Eleitoral. A quali-
dade de eleitor decorre do alistamento, que éobrigatório para osbra-
sileiros deambos ossexos maiores dedezoito anos deidade efaculia-
tivo para os analfabetos, os maiores de setenta anos e maiores de
dezesseis e menores de dezoito anos (art. 14, §1
Q
, I eII). Não são
348 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
alistáveis como eleitores os estrangeiros e os conscritos dur.rnl
serviço militar obrigatório (art. 14, §2
2
). Conscritos são os ('011\'11
dos para o serviço militar Ob~'gatório; deixam de sê-lo se seengolj'11
n erviço militar permanente de tal sorte que, hoje, soldados l'IIW'1
dos, cabos, sargentos, subofi iais e oficiais das Forças Arnltldrt
Polícias Militares são obrigados a se alistarem como eleitores.
Oalistamento eleitoral depende de iniciativa da pessoa, nW11 1,1111
requerimento, em fórmula que obedece ao modelo aprovado 1',,11
Tribunal Superior Eleitoral, que apresentará instruído com COIll!,'
vante de sua qualificação e de idade, dezesseis anos, no mínimo, "i
à data de eleição marcada; essa última circunstância não consí, d
Constituição mas é razoável admiti-Ia como no Direito Constiturln
nal revogadoí As providências para o alistamento hão de efetiv.u
para o brasile'rro nato, até os dezenove anos de idade e, para 011.,111
ralizado, até um ano depois de adquirida anacionalidade brasilvh
sob pena de incorrerem em mult0
Pode-se dizer, então, que a cidadania se adquire com a obtcnçao
da qualidade de eleitor, que documentalmente se manifesta na pIlMI';,
do título de eleitor válido. O eleitor é cidadão, é titular da cidadnnln
embora nem sempre possa exercer todos os direitos políticos. É qUl'11
gozo integral destes dependem do preenchimento decondições qlll'
~ó gradativamente se incorporam no cidadão. Não nos parece qUi
isso importe em graus de cidadania política. Esta éatributo juríd ic,'
político que o nacional obtém desde omomento em que se torna <.'1,,1
\~~r~Mas écerto que alguns direitos políticos só se adquirem em cllI
~sucessivas. Nestes casos, podemos admitir que a aquisição do
direitos políticos se opera por graus, apenas para denotar o fato di'
que aplenitude de sua titularidade se processa por etapas: (1) aos I(I
anos de idade, o nacional já pode ali~tar-se tornando-se titular til,
direito de votar; (2) aos 18 anos, é obrigado a alistar-se, tornando-se
titular do direito de votar, se não o fizera aos 16, e do direito de ser
eleito para Vereador; (3) aos 21anos, o cidadão (nacional eleitor) in
corpora o direito de ser votado para Deputado Federal, Deputado
Estadual ou Deputado Distrital (Distrito Federal), Prefeito, Vice-Prc
feito ejuiz de paz; (4) aos 30 anos, obtém apossibilidade de ser eleito
para Governador eVice-Governador de Estado edo Distrito Federal;
(5) finalmente, aos 35 anos o cidadão chega ao ápice da cidadania
formal com o direito de ser votado para Presidente eVice-President
da República e para Senador Federal (art. 14, §3
2
).
,.
Capítulo rI
DOS DIREITOS POLÍTICOS POSITIVOS
I. CONCEITO E INSTITUIÇÕES: 1. Conceito. 2. Instituições. LI. DIREITO
DE SUFRAcIO: 3. Conceito efunções do sufrágio. 4. Formas de sufrágio. 5.
Natureza do sufrágio. 6. Titulares do direito de sufrágio. 7. Capacidade eleito-
ral ativa. 8. Exercício do sufrágio: o voto. 9. Natureza do voto. 10. Caracteres
do voto. 11. Organização do eleitorado. 12. O corpo eleitoral. 13. Elegibilidade
e condições de elegibilidade. 14. Os eleitos e o mandato político - Remissão.
III. SISTEMAS ELEITORAIS: 15. As eleições. 16. Reeleição. 17. O sistema
majoritário. 18. O sistema proporcional. 19. O sistema misto. IV. PROCEDI-
MENTO ELEITORAL: 20. Noção efases. 21. Apresentação das candidaturas.
22. O escrutínio. 23. O contencioso eleitoral.
I. CONCEITO E INSTITUIÇÕES
1. Conceito
~ direitos políticos positivos consistem no conjunto de normas
que asseguram o direito ~ubjetivo de participação no processo políti-
co e nos órgãos governamentais. Eles garantem a participação do
povo no poder de dominação política por meio das diversas modali-
dades de direito de sufrágio: direito de voto nas eleições, direito de
elegibilidade (direito de ser votado), direito de voto nos plebiscitos e
referendos, assim como por outros direitos de participaçãç:> popular,
como o direito de iniciativa popular, o direito de propor açã&?opU-
lar e o direito de organizar eparticipar de partidos políticos:
2. Instituições
(Ás instituições fundamentais dos direitos positivos são as que
corifrguram o direito eleitoral, tais como odireito de sufrágio, com seus
dois aspectos: ativo (direito de votar) epassivo (direito de ser votado);
os sistemas eprocedimentos eleitorav
~ia cabível incluir-se, aí, também o direito partidário, se aCons-
tituiçao não houvesse concebido os direitos políticos em sentido es-
1. Todos esses direitos estão previstos na Constituição: ~ts. 1
Q
, parágrafo único;
52 eínc. LXXIII; 14, I am. §§3Q e42; 17; 18, §§3
2
e4
2
; 27, §4
2
; 29, xi. 49, XV,e61, §,
350 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
trito, emque asnormas sobre partidos políticos ficaram dI' 111111
serem consideradas emcapítulo aparte, como igualmente IIII
aqui.
!I. DIREITO DE SUFRÁGIO
3. Conceito e funções do sufrágio
(As palavras sufrágio e voto são empregadas comumcnto I. !lI
sinbRimas. A Constituição, no entanto, dá-lhes sentidos li111'11'111
especialmente no seu art. 14, por onde sevêque osufrágio (, 111111'
eovoto édireto, secreto etemvalor igual. A palavra voto éem1'1''''
em outros dispositivos, exprimindo a vontade num pl'lIl'I
decisório." Escrutinio éoutro termo com que se confundem 11'. 1',,1
vras sufrágio evoto. Eque ostrês seinserem no processo depurt!lll
ção do povo no governo, expressando: um, o direito (sufrágio). 1111
tro, oseu exercício (voto), eooutro, omodo de exercício (escrutuuu)
(Osufrágio (do latim sufragium =aprovação, apoio) é, COl1HIIIIII
Ca'rl'cfsS. Fayt, um direito público subjetivo denatureza polític.r, qll
tem o cidadão de eleger, ser eleito ede participar da organizuouu
da atividade do poder estatal.' EumdireitQ..fluedecorre diretanwnh
Q.o.-pl:iReíflie-deque todo poder emana do.pQvo,gu-:, o exerce 1'"1
meio derepresentantes eleitos ou diretamente. Constitui ainstitulça«
fundamental da democracia representativa eépelo seu exercício q\ll
oeleitorado, instrumento técnico do povo, outorga legitimidade .111
governantes. Por ele também ~exerce diretamente o poder em.11
guns casos: plebiscito ereferen..\:W. Nele consubstarjcia-se oconsouu
mento do povo que legitima o exercício do poder.l..J i.aí..estáafUI/\,IIf1
primordial do sufrágio, de que defluern as.f!!:!1çk§ de seleção» nonuu
fão das Ee~soa!,_guehão de e~.;rçgr gMtiYi.claclesgo.v.erna,mentais.'
2. Cf. o emprego da palavra voto, referente à eleição de alguém ou adelibi-rn
ções sobre projetos ou composição de colegiados ou de julgamentos nos seguinte
arts.: 52, Ill, IV, eseu parágrafo único, 53, §§3°e7°, 60§§ 2°e4°, II (aqui, equivocn
damente, fala emvoto universal), 64 (votação deprojeto); 65(votação), 66, §4°, 77,~!
2°a5°, 93, II, d, eVIII, 98 (aqui, também, com amesma impropriedade: voto univ('/'
sal; não existe voto universal; voto épessoal), 119, I, 120, §1º, I, 128, §5°, r, b, eiSl11
sem falar em outros dispositivos em que 0voto está subentendido, quando, p. ex.,
estabelecem aprovação ou deliberação por maioria absoluta.
3. Cf. Sufragio y representácion política, pp. 7e21.
4. Cf. Carlos S. Fayt, ob. cii., p. 8; o autor, além dessas, que denomina junções
eleitorais, reconhece também junções de participação governamental que sevinculam às
formas de democracia semidireta (p. 9); d. também [ean-Marie Cotteret e Claude
Emeri, Les systemes élecioraux, p. 12; W. J . W. Mackenzie, Elecciones libres, pp. 27e ss.,
misturando voto esufrágio; Pierre Wigny, Droit constiiutionnel, t. I!393; Fávila Ribeiro,
Direito Eleitoral, pp. 43 ess.
DOS DIREITOS POLÍTICOS POSITIVOS
351
4. Formas de sufrágio
,
Oregime político condiciona asformas de sufrágio ou, por outras
palãvras, às tormasde sufrágio denunciam, emprincípio, oregime.
Seeste édemocrático, osufrágio será universal. Não quer dizer que a
existência de sufrágio universal configure, necessariamente, um re-
gime democrático, porque este não secompõe apenas deformalida-
des eleitorais. Mas écerto que o sufrágio restrito revela um regime
elitista, autocrático ou oligárquico,5 que, para tanto, procura vários
meios derestringir ou deprivar osindivíduos do direito desufrágio~
Alguns autores consideram também, como forma de sufrágio,
os atributos do voto eos tipos de escrutínios. Não se pode reputar
errônea essa classificação, porque, afinal, o voto e o escrutínio são
manifestações do direito de sufrágio. Mas a:E
i
preferimoS separar
as coisas, como ofez aConstituição. Por isso, as formas de sufrágio,
levadas emconta aqui, SãO~S que seprendem oesquema ~baixo,
\
(a) Universal
Quanto àextensão \ C itá
ensi ano
(b) Restrito
Capacitário
\
(C) Igual
Quanto à igualdade \PlUral
(d) Desigual Múltiplo
Familiar
~UfrágiO universal, A universalidade do direito de sufrágio é
um')5?tí{cípiobasilar da democracia§olítica, que seapóia na identi-
dade entre governantes egovernados. Essaidentidade serátanto mais
real quanto m < p ~se amplie o direit de sufrágio aos integrantes da
nacionalidade~ o que caracteriza o sufrágio universal, acolhido no
art. 14daConstituição, que sefunda nacoincidência entre aqualida-
de de eleitor eade nacional, de um país." Essa coincidência não ée
nem pode ser absoluta; assim, no Brasil, uma pessoa, para ser eleito-
ra, fica sujeita aum duplo condicionamento, sem desrespeito àuni-
versalidade do sufrágio: íG"}1umde fundo, porque~~isa preencher
os requisitos de nacionali";iciáe, idade e capacidade; \~utro de forma,
5. CÍ. Carlos S. Fayt, ob. cit., P: 30; Peter Bachrach, Crítica de Ia teoría elitista de Ia
democracia, P: 22.
6. Cf. André eFrancine Demichel, Droit électoral, P: 37.
352 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
orque precisa alistar-se eleitora? e, assim, tornar-se titular do dir·,'i\l
de sufrágio (art. 14, §1º).
Só se podem reputar compatíveis com o sufrágio universal 1 1
condições puramente técnicas e não discriminatórias, como nol
Demichel," sendo-lhe opostas quaisquer exigências deordem econ
mica eintelectual ou determinadas pautas de valor pessoal. COIllI
observa Fayt."
~
Considera-se, pois, universal osufrágio quando se outorga o direi/o d,
vota.r a todos os nacionais de um país, sem restrições derivadas de condi",
I •de nascimento, de fortuna e capacidade especial.
~
. \(B)lSufrágio restrito: Ao contrário do universal, reputa-se res/ rito
ou q'fmílficado o sufrágio quando só é conferido a indivíduos qUa.lijicadO
por condições econômicas ou de capacidades especiais. "
Trata-se de sufrágio discriminatório eantidemocráticojjque cx
clui do direito subjetivo devotar edeparticipar do processo político
edo governo amassa do povo que não possua aquelas qualífícaçõo
fortuitas e circunstanciais de fortuna e capacidade especialilÊssa
duplicidade de qualificação dá margem àdistinção do sufrági~cH
trito em: (a) sufrágio censitário e(b) sufrágio capacitârio. J
O sufrágio censitário concede-se apenas ao indivíd oque preen
cha.determinada qualificação econômica: posse debens imóveis, de
dete~inada renda ou pagamento de certa importância de imposto
direto Assim, por exemplo, estavam excluídos de votar nas eleições
dos eputados eSenadores do Império os que não tivessem renda
líquida anual de duzentos mil réis por bens de raiz, indústria, co-
mércio ou emprego, enão eram elegíveis para Deputado os que não
tivessem renda líquida depelo menos quatrocentos mil réis, que era
fortuna razoável para a época.'? As Constituições de 1891 (art. 70, §
1º, item 1º) ede 1934 (art. 108, parágrafo único, c) excluíam osmendi-
gosr:o direito de sufrágio, o que revela aspecto censitário.
Osufrágio capacitário baseia-se emcapacitações especiais, nota-
da ente denatureza intelectual. Dá-se, assim, odi,eito devoto ape-
nas àqueles que possuem certo grau de instrução.)A exigência de
que o eleitor seja alfabetizado, por exemplo, constitui um mínimo
7. A propósito dessas condições de fundo e de forma, cf. André e Francine
Demichel; ob. cii., p. 37.
8. Ob. cit, p. 37.
9. Ob. cit, p. 30.
10. Cf. Constituição Política do Império do Brasil, arts, 94, I, e 95, I; Pimenta
Bueno, ob. cii., pp. 464 e465. Uma forma de sufrágio censitário existiu nos EUA até
1964, destinado aexcluir os negros do direito eleitoral, subordinando o exercício do
voto ao pagamento da taxa de um dólar, chamada poll-tax.
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
353
\ !
de sufrágio capacitário, que foi eliminado pela EC 25/85 à Consti-
tuição revogada eaConstituição de 1988repeliu, conferindo direito
de sufrágio aos analfabetos, que têm votado sem problema algum.
Mas, no seu rigor, seacentua osufrágio capacitário conceitual, sese
exigir do indivíduo, para ser eleitor ou para votar em alguma elei-
ção, a posse de determinado grau de instrução: diploma do curso
fundamentat ou do curso secundário ou médio ou superior. Aqui,
como no sufrágio censitário, caracteriza-se discriminação antidemo-
crática. t«\.
Pois~lcomo muito bem assinala Carlos S. Fayt, o"sufrágio éum
direito, não umprivilégio concedido acertos indivíduos deelevadas
condições demoralidade, inteligência oucultura. Seureconhecimento
deriva do fato objetivo da nacionalidade e seu exercício não pode
estar subordinado senão a condições mínimas de capacidade, liber-
dade edignidade pessoal. Mas essacapacidade não estáreferida nem
àinstrução nem àeducaçã~ue, por si mesmas, não constituem ga-
rantia de capacidade ou c~rhpetência política" /1 e menos ainda o
garante, acrescentemos nós, aqualidade de proprietário, aposse de
determinada renda ou outro bem deriqueza. Odiscernirnento políti-
co cria-se edesenvolve-se no debate democrático livre eno respeito
de op~es alheias.
9~frágio igual: Outra exigência democrática éque o sufrágio
seja1g1ittr.-Não basta, portanto, que ser~conheça atodos o direito de
votar, observando-se auniversalidade. Enecessário também que cada
eleitor disponha denúmero igual de votos dos demais. Trata-se, em
verdade, da aplicação, no campo do direito político, do princípio de
igualdade de todos perante alei':}:m seu sentido mais abrangente,
significa atribuir atodos iguais-1ftessupostos para ser eleitor epara
elegibilidadeY
,
A igualdade do direito de votar semanifesta, emseu sentido mais
rigotuso, no reconhecer acada homem, acada eleitor, um único vot~
(one man, one vote)Ppois cada "cidadão tem omesmo peso político e
a mesma influência qualquer que seja sua idade, suas qualidades,
sua instrução e seu papel na sociedade".14 O que importa mesmo,
para a realização do princípio do sufrágio iguat é que a nenhum
eleitor seja atribuído mais voto que aoutros.
<, 11. Ob. cit., p. 29; Pierre Wigny, ob. cit., p. 411.
12. Cf. Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967com a Emenda n. 1
de 1969, t. IV/689.
13. Cf. Fávila Ribeiro, ob. cit., pp. 54 e55; Pierre Wiguy, ob. cit., P: 411; J acques
Cadart, Institlltions politiqlles et droit constitutionnel, t. 1/209; Carlos S. Fayt, ob. GiL, P:
32.
14. Cf. J acques Cadart, ob. cit., P: 109.
354 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
oDireito Constitucional brasileiro respeita oprincípit 111"I
dade do direito de voto, adotando-se a regra de que cad.i 11111
vale um voto, no sentido de que cada eleitor de ambos os 1'1'\11
direito a um voto em cada eleição epara cada tipo de m,lIl1ll1l
Brasil madrugou.Iem relação amuitos países, na adOçãO,~(l VIIII
minino. Veio, como ovoto secreto, da Revolução de 1930. 1"111111
no Código Eleitoral de 1932, firmou-se, como norma cons illldllll
no art. 108da Constituição de 1934, emantém-se no art. 14dn( 1111
tituição vigente, que, também, expressamente, consigna a igllllld,
do voto, o voto com valor igual. Essa expressão - voto com VII/li/ I,~I
para todos, constante do art. 14- émais do que asimples [('1.,\,\11
igualdade devoto entre eleitores. Ela, além do princípio one 11/11/1, I
vote, traz aidéia da igualdade regional da representação, scguml
qual acada eleito, no País, deve corresponder o mesmo núnwI"1I1111
um número aproximado de habitantes. Contraria a regra do VIII
igualo fato de que um voto, por exemplo, no Acre, vale eN1'11d
vinte vezes mais do que um voto emSão Paulo, pois para se('II,~til
um Deputado Federal naquele bastam cerca de dezesseis mil VIIIII
enquanto neste são necessários aproximadamente trezentos 111 iI VII
tos.~
~igualdade do direito de ser votado constitui outro aspecto do pl"11I
cípio daigualdade do sufrágio. Caracteriza adesigualdade do dirvl
to da elegibilidade o fato de criarem-se condições discriminat6~j"
para que alguém possa ser eleito a determinado cargo eletivo. \111
princípio, pois, todo eleitor deverá ser elegível para cumpriment !i.,
mandatos, nas mesmas condições. J ávimos que não éassimno nOHHII
Direito Constitucional, no qual eleitores analfabetos e menores dI'
dezoito anos não são elegíveis anad;
ç ((Õ)\Sufrágio desigual: Osufrágio inigualitário consiste basicamen
(
te e~i:í'torgar adeterminados eleitores, por circunstância especial,
odireito devotar mais deuma vez ou de dispor de mais de umvoto
para prover um mesmo cargo. Dá-se um ou mais votos suplementa-
res." "Trata-se dereforçar emrazão~pressupostos elitistas aparti-
cipação de determinados eleitores". Este tipo desufrágio r~rçado
manifesta-se no voto múltiplo, no voto iural eno voto familiar:)
(Pelo voto múltiplo, o eleitor fica com o direito de votar mais d
urna-vez, ou seja, emmais de uma circunscrição eleitoral, como se
15. Cf. Pierre Wigny, ob. cit., p. 41l.
16. Cf. Fávila Ribeiro, ob. cit., p. 54; Payt, ob. cit., p. 33: "Así como el principio.
que informa el voto igual y único es el princípio democrático, el voto reforzado,
especialmente el voto plural ymúltiplo, senutre enprincipios aristocráticos y oligár-
quicos".
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
355
reconheceu, na Inglaterra até 1948, aos titulares de diploma univer-
sitário e a diretores de empresas e outros negócios, que poderiam
votar na circunscrição do seu domicílio, na da universidade ena de
sua empresa ou negócio. Os trabalhistas, no poder, supri~m em
194~ssa forma devoto contrária àigualdade de sufrágio.
17
J
Pelo direito de voto plural, oeleitor pode emitir mais de um voto
de' avez, mas numa única circunscrição onde poderá votar duas
ou mais vezes." Aí está adiferença entre ovoto plural eovoto múl-
tip.k>--Ambosos tipos, na verdade, consistem no atribuir adetermi-
nados eleitores mais de um voto: o múltiplo em mais de uma cir-
cUJ ;1scrição(ou distrito); o plural em uma mesma circunscrição (ou
distrito). Isso tem significado diferente onde, como na Inglaterra, se
'adote o sistema de eleição distrital, porque, pelo voto múltiplo, o
eleitor pode contribuir para a eleição de mais de um candidato de
sua classe (universitário, empresário, negociante), o que não se dá
comovoto plural; mas este re.(orçaapossibilidade do candidato no
distrito do eleitor qualificad<:)
rPelo direito de voto familiar, oeleitor pai de família dispõe de um
ou~is votos emfunção do número dos membros do núcleo fami-
liar; vê-se, pois, que, além de desigual em fu1\,çãode circunstância
especial, étambém contrário ao voto feminin<y
Como o sufrágio restrito, todas essas formas de sufrágio desi-
gual constituem técnicas antidemocráticas, destinadas a propiciar
regimes elitistas, infelizmente ainda reclamados por certos doutrina-
dores, sob o argumento de que o povo não está preparado para a
democracia ou de que ohomem mais instruído ou dono de fortuna
temmais capacidade, mais qualidade emais discernimento para es-
colher os governantes epara participar do governo.
"O argumento temsido descartado comrazão, Obom senso não
depende necessariamente do dinheiro, dahereditariedade, nemmes-
mo da instrução ou da educação. Pede-se ao corpo eleitoral sua ma-
nifestação sobre alinha geral de uma política, enão sobre medidas
técnicas determinadas. Reclama-se sua confiança não em favor de
umhomem, mas deuma equipe quetoma aresponsabilidade deexe-
cutar umprograma. Não épreciso longos estudos para poder formu-
lar umjulgamento emtermos assim tão gerais.
"Alémdo mais, não écerto que ascabeças mais beminformadas
seriam, ao mesmo tempo, mais desinteressadas. A experiência tem
17, Cf. J acques Cadart, ob. cit., p. 209,
18.Cf. Costantino Mottati,lstituzioni di dirittopubblico, t. I/342:"11voto plurimO
consiste nell'attribuire ad ogni voto un valore superiore all'unità".
356 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
provado que as classes dirigentes por vezes aproveitam desua SUf('
rioridade eleitoral para defender seus privilégios particulares."!
5. Natureza do sufrágio
( Q.sufrágioé um direito público subjetivo democrático, que cabe ao
po~os limites técnicos do prin~ípio da universalidade eda igual
dade de voto ede elegibilidade. E direito que sefundamenta, como
já referimos, no princípio ~a soberania popular eno seu exercício
por mêio de representantes)
A distinção entre o direito de sufrágio e o voto, que encontra
apoio na Constituição (art. 14 eseu §1Q), mostra que não tem cabi
mento discutir seosufrágio édireito, função ou dever, porque elec
apenas direito, de que o voto étão-só uma manifestação no plano
prático, um dos atos de seu exercício."
6. Titulares do direito de sufrágio
~ direito desufrágio, como vimos, diz-se ativo (direito devotar)
epasslVo (direito de ser votado). Aquele caracteriza o eleitor (titular
do direito de votar); ooutro, oelegível (titular do direito de ser vota
do, de vir a ser eleito). O primeiro épressuposto do segundo, pois
no direito brasileiro, ninguém tem odireito de ser votado (ninguém
eelegível) senão for titular do direito devotar (senão for eleitor). ()
princípio deveria ser oda:coincidência entre aqualidade de eleitor ('
adeelegível, mas, emverdade, nem todo eleitor éelegível." E que II
elegibilidade (qu~dade do elegível) depende do preenchimento de
outras condiçõe~~ue veremos depois.
Umprincípio, porém, écerto: ninguém é elegível se não for eleitor.
Por conseguinteat"ão ébem correta anorma do art. 14, §4
Q
, quando
afirma que são inet~is osinalistáveis, pois, também são inelegíveís
os não eleitores, ainda que alistáveis. São inelegíveis os não alista-
dC{,~osanalfabetos eos eleitores entre dezesseis edezoito an.§)
..~leitores são todos osbrasileiros (natos enaturaliza dos, dequal-
quer sexo) que, à data da eleição, contem dezesseis anos de idade,
alistados na forma da lei (art. 14, §1Q). Estes são, pois, os titulares do
19. Cf Pierre Wigny, ob. cii., p. 411.
20. Carlos S. Fayt, ob. cit., pp. 10e11, bemacentua essa distinção: o sufrágio é
direito, ovoto umdos atos de exercício desse direito.
21. Cf. Demichel,ob. cit., p. 77.AConstituição diz: são inelegíveis osinalistáveis
e os analfabetos (art. 14, §4
2
), e também os eleitores entre 16 e 18, pois a idade
mínima como condição deelegibilidade no art. 14, §3
2
, é18.
DOS DIREITOS POLíTICOS POSJ TlVOS
357
direito do sufrágio ~e, potencialmente, do direito de sufrágio
passivo, exc;o, para este, os analfabetos eos eleitores entre 16e18
anos de idad pelo visto acima.
.
7. Capacidade eleitoral ativa
Pelo expostoGodemos concluir que as condições requeridas no
art. 14constitucional, para que alg~ão: (1)nacio-
nalidade brasileira; (2) idade mínima de dezesseis anos; (3) alistamento na
forma da lei. Cumpre notar que a alistabilidade, embora obrigatória
para osmaiores de dezoito anos, é, sobretudo, umdireito subjetivo de
quantos, sendo brasileiros, tenham atingido aidade dedezesseis anos.
Estes, como os analfabetos e os maiores de setenta anos de idade,
não estão obrigados a se alistarem eleitores, mas não poderão ser
impedido§' defazê-lo. sepreencherem as demais condições de alista-
bilidade. E que esta constitui umprincípio dos direitos políticos, que
decorre do art. 14, §1Q• Â inalistabilidade, como restrição ao direito
de alistar, éexceção que somente se dará no caso estritamente pre-
visto naConstituiçã"{ apenas osconscritos, enquanto prestem serviço
militar obrigatório. ) 1
Emsuma, acapacidade eleitoral ativa depende dopreenchimento
das condições inE' cadas acima: nacionalidade brasileira, idade mínima
de dezesseis anos o e de título eleitoral e não ser conscrito em serviço
militar obrigatório.
8. Exercício do sufrágio: o voto
/0 direito de sufrágio exerce-se praticando atos de vários tipos.
No~ue tange à sua função eleitoral, o voto é o ato fundamental de
seu exercício, que semanifesta também como ato de alguma função
participativa: plebiscito ereferendev
O voto é, pois, distinto do sufrágio, repita-se. Este é o direito
político fUl).damental nas democracias políticas. Aquele emana des-
sedireito. E sua manifestação no plano prático. Constitui seu exercí-
cio. Mas, como observa Carlos S.Fayt, ovoto éuma determinação da
vontade que compreende outras espécies, além d~ato político que
corresponde ao exercício do direito de sufrágio.' Entendemos, ~
~~~tt:!:...~~~.!e, que osvotos que see itemnas assem-
bléias legislativas, no exerckio do mandato político, ainda são for-
mas de exercício do sufrágio, porque, por meio deles, os represen-
22. Ob. cii., p. 10.
358 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
359
tantes do povo deliberam, aprovando leis eoutros atos legislati Vil
no cumpriment7::da representação justamente decorrente do excnf
cio do sufrágio.L?á-se, aí, sem dúvida, uma forma de participnçüo
governamental, que éuma das funções do sufrágio. Não será, 1"1
rém, dessa natureza o voto que se emite nos colegiados não funda
dos no direito político de sufrágio, como nas decisões dos tribun.rl
ou de conselhos ou assembléias formados por nomeaçã~desigllll
ção, cooptação ou outra forma semelhante de investidura. )
tar atese de que ovoto éuma função. É, sim, umafunção, mas função
da soberania popular, namedida emque traduz oinstrumento deatua-
ção desta. Nesse sentido, éaceitável aconcepção de que ~~a "uma
função social, que justifica sua imposição como um dever" :~)
Daí se conclui que o voto éum direito público subjetivo, uma
função social (função da soberania pO~lar na democracia represen-
tativa) eum dever, ao mesmo tempo. Dever jurídico ou dever social?
Não resta dúvida deque éumdever soe al, dever político, pois, "sen-
do necessário que haja governantes designados pelo voto dos cida-
dãos, como é-daessência do regime representativp, oindivíduo tem
o dever de manifestar sua vontade pelo voto" .27 Esse dever sócio-
político do voto independe de sua obrigatoriedade jurídica. Ocorre
também onde ovoto sejafacultativo. Mas, como simples dever social
ePOI~'.co: seu descumprimento não gera sa.nção jurídica, evidente-
mente. .
(Á Constituição declara, contudo, que o alistamento eovoto são
obri~rios para osmaiores de dezoito anos (art. 14, §1
Q
, I). Por isso, a
legislação eleitoral impõe sanções ao eleitor que deixe de votar sem
justificação perante aJ ustiça Eleitoral, incorrendo emmulta efican-
do privado devários direitos dependentes do gozo dos direitos poli-
ticoS~
Convém entender bem o sentido da obrigatoriedade do voto,
prevista no citado dispositivo constitucional, para conciliar essa exi-
gência comaconcepção daliberdade devoto. Aquela obrigatorieda-
denão impõe ao eleitor odever jurídico de emitir necessariamente o
seu voto. Significa apenas que ele deverá comparecer à sua seção
eleitoral edepositar sua cédula de votação na urna, assinando afo-
lha individual devotação. Pouco importa seelevotou ou não votou,
considerado ovoto não O simples depósito da cédula na urna, mas a
efetiva escolha derepresentante, dentre oscandidatos registrados. A
rigor, o chamado voto embranco não évoto. Mas, comele, o eleitor
cumpre seu dever jurídico, semcumprir oseu dever social epolítico,
porque não desempenha afunção instrumental da soberania popu-
lar, que lhe incumbia naquele ato. ,
9. Natureza do ~o ' '
. ~arlos S. Fayt, na sua excelente monografia sobre o sufrágio
(sustenta que aação eemitir ovoto configura um ato político e1 1 ,'0
um direito político." Na verdade, não éaação que éoato. Ovoto l~\I
ato político que materializa~a prática, odire}tyopúblico subjetivo dI'
sufrágio. E o exercício dest~~como dissemosãjylas, sendo ato políll
co, porque contémdecisão depoder, nempor isso selhehá dencg.u
natureza jurídica. Eato também jurídico~ortanto, aação deemiti-lu
étambém um direito, edireito subjetivo)Não fosse assim, o direito
de sufrágio, que seaplica na prática pelo voto, seria puramente ab
trato, semsentido prático.
Comisso, inserimo-nos no contexto detema amplamente discu
tido na doutrina, que éoque visa responder qual a natureza do uoto."
A questão seoferece quanto asaber seovoto éum direito, uma fUI1
ção ou um dever.
~
Que éum direito já o admitimos acima: direito público subjeti
vo. ouve ehá quem sustente que ovoto étambém umafunção. Con
vé ,no entanto, verificar emque sentido assim sepoderá entender
legitimamente dentro da concepção democrática, porque, senão S('
fizer distinção necessária, bem sepode incidir na concepção fascista
de que o eleitor é um ÓrgãO~Estado e, portanto, exerceria uma
função estatal ao emitir o voto ssa concepção, de "forte conteúdo
fascista deum Estado absorven , uenão reconhece oprincípio de-
mocrático da soberania popular, identifica ointeresse da coletivida-
de comodos detentores do poder, ecoloca o cidadão aserviço des-
tes, não lhe permitindo manifestação de vontade livre eautônoma,
porque sujeita esubordinada auma razão de Estado, ditada pelos in-
.teresses dominantes'L" Nesses termos, claró está, não sepode acei-
23. Idem, ibidem.
24. Para essa 'discussão, cf., p. ex., Carré de Malberg, Contribution à Ia théorie
générale de l'étai, t. IV411 eS5.; Carlos S. Fayt, ob. cit., pp. 10ess.
25. Cf. nossa Ação popular constitucional, pp. 184 e 185.
10. ~racteres do voto .
I
Para que ovoto constitua legítima expressão davontade do povo,
~"' esejafunção efetiva da ,obemnia popular "deve rev.,tiNe
26. Cf. Dalmo de Abreu Dallari, Elementos de teoria geral do Estado, P: 156; tam-
bém Darcy Azambuja, Teoria Geral do Estado, pp. 335 e336.
27. Cf. Darcy Azarnbuja. ob. cii., p. 336.
~',-
360 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
361
[como disse Meirelles Teixeira1 deeficácia política eainda querepre-
sente a vontade real do eleitor, vale dizer, que sejacercado de tais
garantias quepossa dizer-se sincero eautêntico) pois, acrescenta, se
"um voto lançado na urna não repercutir, potencialmente embora,
dealgummodo, naformação dos poderes edos órgãos do Estado, e,
daí, nopróprio governo dacoisapública, seráumvoto ineficaz", ese
não for ainda" autêntica expressão da vontade, do sentir, do consentimen-
to de quem odá, falseada estará, emsuaprópria origem, avontade da
nação".2Wicácia, sinceridade eautenticidade sãoatributos queossiste-
mas eleitorais democráticos procuram conferir ao voto. Para tanto,
~
-.odegarantir-se-Ihe dois caracteres básicos: personalidade eliberda-
de.
Apersonalidade do votoé indispensável para arealização dos atri-
butos da sinceridade eautenticidade. Significaque oeleitor deverá
estar presente evotar elepróprio, não seadmitindo, nosistema bra-
sileiro, osvotos por correspondência oupor procuração. A identida-
de do eleitor verifica-se pela exibição do título de eleitor à mesa
receptora; será, no entanto, admitido avotar, ainda quedeixedeexi-
bir, no atode.votação, oseu título, desde quesejainscrito nas~ão c
conste da respectiva pasta a sua folha individual de votaçãey Há,
contudo, variados meios dedeformar avontade popular nas urnas,
q~a legislação procura coibir, nemsempre comêxito.
'-A liberdade de voto éfundamental para asua autenticidade eefi-
cácià. Manifesta-se não apenas pelapreferência aumcandidato en-
treosqueseapresentam, mas tambémpelafaculdade atémesmo de
depositar uma cédula embranco na urna ou de anular ovotb. Essa
liberdade deveser garantida, daí por quemostramos quea-obrígato-
riedade do voto, exigida emnossa Constituição, não pode significar
senão ocomparecimento do eleitor, adep~'ção dacédula naurna e
aassinatura da folhaindividual devotação Quer dizer, éobrigato-
riedade formal, quenão atinge oconteú . damanifestação davon-
tade do eleitor. Odever político-social dovoto, járeferido, équeexi-
geuma tomada deposição positiva doeleitor, comefetivaparticipa-
çãono processo político e, por essemodo, nos órgãos governamen-
tais por meio de seus representantes. Por isso éque também disse-
mos que, arigor, ovotobranco, ovoto vazio, ouovoto nulo não são
votos, porque não têmeficáciapolítica. .
e M. garantia daliberdade do eleitor naemissão deseuvoto exige
'que~te sejasecreto, 'comoaConstituição prescreve no art. 14.Ose-
gredo do voto consiste emque não deve ser revelado nempor seu
autor nempor terceiro, fraudulentament~ eleitor édono do seu
segredo após aemissão do voto earetirada do recinto devotação.
Mas no momento de votar, há que preservar o sigilo de seu,;voto,
nemelepróprio pode dizer emquemvotou ou comovotou. E obri-
gaçãodosmembros damesareceptara nãosóoferecer condiçõespara
queoeleitor tenha respeitado oseudireito subjetivo aosigi~davo-
tação, mas também impedir que elepróprio o descumpra~ que o
segredo do voto, sendo umdireito subjetivo do eleitor, éoutrossim
uma garantiaconstitucional deeleiçõeslivresehonestas, porque evita
aintimidação eo suborno, suprimindo, na raiz, apossibilidade de
cor~pção eleitoral, ou, pelo menos, reduzindo-a consideravelmen-
te.2 sigilo do voto éassegurado mediante asseguintes providências
leg :
(1) uso de cédulas oficiais emtodas as eleições, de acordo como
modelo aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral;
(2) isolamento do eleitor em cabine indevassável para o só efeito de
assinalar nacédulaocandidato desuaescolhae, emseguida, fechá-Ia;
(3) verificação da autenticidade da cédula oficial àvistadas rubricas
dos mesários;
(4) emprego de urna que assegure a inviolabilidade do sufrágio e seja
suficientemente ampla para que não se acumulem as cédulas na ordem em
que forem introduzidas pelo próprio eleitor, não se admitindo que outro o
faça.
30
(Voto direto _ Outra exigência de sinceridade, auten~' idade e
eficá'tiado voto decorre dadeterminação deque sejadireto aver-
dade, aqualificação dedireto prende-se mais ao sufrágio oque ao
voto emsi. Odireito deescolha (sufrágio) éque pode ser direto ou
indireto, caracterizando as eleições diretas ou indiretas. Mas tam-
bém(como ovoto éexercíciodosufrágio, pode dizer-se, como geral-
me~t~ diz: voto direto evoto indireto. A Constituição consagra o
voto direto, como princípio (art. 14), comuma única exceção: ada
eleiçãodePresidente eVice-Presidente daRepúblicapelo Congresso
Nacional no caso devacânc~~~e ambos os cargos nos últimos dois
anos domandato presidenc~
~frágiO (ou ovoto) é dlreto quando oseleitores escolhem"por
si, semintermediários, os seus representantes egovernantes. E in-
direto quando estes são escolhidos por delegados dos eleitores. A
eleição direta deve assegurar o caráter imediato da representação,
28. Cf. J . H. Meirelles Teixeira, Curso de direito constitucional, pp. 515 e516.
29. Cf. W. J . M. Maekenzie, Elecciones libres, pp. 157e158;André Hauriou, Droit
constitutionnel et institution5 politiques, pp. 158e55.; Mareel Prélot, Institutions politiques
et droit con5titutionnel, pp. 642 e55.
30. Cf. Código Eleitoral (Lei 4.737/65), art, 103.
362 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIV
enquanto, naindireta, adesignação dos verdadeiros repn'lwIILllllt:H
serealiza através deuma especial entidade intermediária: 1i 1'/1'1111
res, Grandes Eleitores, Comissários, Delegados, Colégios Eleitorais d0)'\
eleição indireta ainda pode ser de dois ou mais graus. É Ilhli.,("I
mum utilizar-se osufrágio indireto para eleição deChefes ti" 1' .••111
do, emenos para membros decorporações legislativas. Há, pmf'lIl
exemplos amencionar, como ocorrera no Brasil Império p<lr.,l·lpl
ção de Deputados eSenadores, que era feito por Eleitores [ '1"11/11
ciais, reunidos emColégios Eleitorais, os quais, por sua vez, l'I',""
eleitos, àrazão deumpor quarenta vot~tes, pela massa dos dd
dãos emassembléias paroquíaís.F Outr exemplo atual éoSl""'lh
francês, cujos membros são eleitos por s frágio indireto, mus P"I
umcorpo eleitoral bastante amplo, cerca de cemmil pessoas, 1'Il11l
posto de defi14ados, conselheiros gerais emembros dos censoI11"
municipais. ]rias é bom que sesaiba que esse órgão não tem, li"
sistema frances atual, característica desenado emqualquer doHII,'
finalidades tradicionais. É, verdadeiramente, conselho econômico
A eleição iridireta para compor assembléias legislativas ou por!
mentares éinequivocamente um elemento fortemente reacionrirlu
emtoda aexperiência histórica, quer porque refleteuma conotaçnu
aristocrática da organização política, quer porque introduz lIlllt'
faceta corporativista no parlamento; portanto, umelemento fasei
ta. O Brasil republicano sempre repeliu eleição indireta para COIlI
posição de suas casas legislativas, comexceção da Carta ditatorl.il
de 1937 (arts. 46 e47), oque confirma aassertiva supra deque cl~'1
ção indireta caracteriza autoritarismo, e nem assim foi aplicada,
porque aeleição mesma foi eliminada no período de sua vigência.
Oexemplo recente, oque conspurcou ahistória constitucional bru
sileira, de eleição indireta de Senadores, marcados desde logo COIll
apecha deSenadores Biônicos, deve ser sepultado, devez, no esqul'
cimento.
Não étambém comum aeleiçãoindireta demembros do Execu
tivo que exerçam função de governo. O que é comum é eleger-se
indiretamente os Chefes de Estado nos sistemas parlamentaristas
republicanos. Mas, nesses sistemas, como sesabe, não seatribuem
funções governamentais aos Presidentes da República, porque tais
31. Cf. Nils Diederich, "Elecciones. Sistemas electorales", in Marxismo y demo-
cracia: enciclopédia de conceptos básicos - política 3, Madrid, Ed. Rioduero, 1975, trad.
de [oaquín Sanz Guijarro, p. 5.
32. Cf. Constituição de 1824, art. 90, e art. 52 da Lei 387, de 1846, que foi a
primeira lei eleitoral do Brasil.
33. Cf. [acques Cadart, ob. cii., t. Il/785.
34. Idem, ibídern, p. 785; André Hauriou, ob. cit., p. 871.
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
363
funções cabemaoConselho deMinistros, sobadireção do seuPresi-
dente ouPrimeiro-Ministro, osquais dependem daconfiançadoPar-
lamento, que écomposto derepresentantes do povo, eleitos direta-
mente. No sistema degoverno misto, emque oPresidente daRepú-
blicanão émero ChefedeEstado ecompartilha defunções governa-
mentais, suainvestidura temsidopor eleiçõesdiretas, comonaFrança
e emPortugal. O Brasil teve vinte anos de experiência de eleições
indiretas, queprovaram pessimamente.
Os exemplos dos EUA, cujo Presidente é eleito por sufrágio
indireto, muitas vezes éinvocado para sustentar o caráter demo:
crático das eleições'indiretas. O exemplo, para tanto, não colhe. E
quelá, como salientam todos ospublicistas,35aeleição doPresiden-
te só éindireta formalmente. De fato, ele éescolhido por Eleitores
Presidenciais (ouGrandes Eleitores), eleitos pela massa eleitoral ex-
clusivamente para tal fim. Emcada eleição presidencial, no final da
campanha, conhecidos todos oscandidatos que desenvolveram am-
pla propaganda eleitoral, os eleitores comparecem às urnas (ou o
equivalente eletrônico) e escolhem os eleitores presidenciais que
também seapresentaram emcampanha vinculados aos partidos e
aos candidatos àpresidência. "Os eleitores presidenciais, há mais
deséculo, vêmvotando nos candidatos do partido político emcuja
chapa forameleitos. Emmuitos Estados, realmente, nemaparecem
na cédula osnomes dos eleitores, eosvotantes votam somente no
partido docandidato presidencial queelespreferem. É verdade que,
emteoria, os eleitores ainda mantêm o seu arbítrio constitucional
de votar emqualquer pessoa que escolham. Na prática, porém, o
poder dos eleitores nesseparticular étão destituído desentido quan-
to muitas das prerrogativas que, emteoria, aCoroabritânica ainda
possui. 'O eleitor que deixasse devotar no candidato de seu parti-
do', declarou umex-Presidente americano, 'seria objeto de execra-
ção, e, emépoca degrande agitação política, poderia ser atélincha-
do'" .36"Assim[como omesmo autor dissera antes1, nada mais res-
taaos eleitores, após asuaescolha, anão ser consignar osvotos que
jáforamcomprometidos; e, seumdeles resolver exercer oseu discer-
nimento independente, sua atitude será considerada como uma
usurpação política, desonrosa para oindivíduo, euma fraude con-
tra osseus constituintes".37 Tanto assimque Cadart acaba dizendo,
comrazão, que, "sejuridicamente essaeleição éindireta, emrealida-
35. "Todos", no texto, não éforça de expressão, éuma realidade. Basta conferir
Bernard Schwartz, Direito Constitucional Americano, p. 120; F. A. Ogg eP. O. Fay, Le
gouvernement des États-Unis d'Amérique, pp. 180ess.; J acques Cadart, ob. cii., t. 1/213.
36. Cf. Bernard Schwartz, ob. cit., P: 119.
37. Idem, ibidem.
364 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
de, politicamente, ela édireta, porque os eleitores do segundo gr/H
se submetem, em verdade, a um mandato imperativo" .38 E ,H'I"I'
centa que, quando os eleitores de segundo grau são eleitos PMI\
funções variadas ediversas, esse mandato imperativo não existe I
valendo dizer que sua escolha não cumpre avontade dos elci tun
populares, o que importa em nítida deformação do princípio I,
soberania popular, como ocorrera nas eleições indiretas implanta
das no Brasil, de 1964 a 1985.
Como disse Meirelles Teixeira, "se, como éóbvio, na eleição di
reta aação dos eleitores sefaz sentir mais eficazmente, edeumn11idu
imediato na escolha dos governantes, éfácil concluir-se que a elt'i\"ll,)
direta constitui um processo mais democrático que a indireia'tí" A el<.'Í,~1I
indireta, especialmente quando feita por colégio eleitoral não c!1'111I
exclusivamente para procedê-Ia, como ocorreu no Brasil, em qUI',
muito antes das eleições e de se conhecerem as candidaturas, jó MI'
sabia, emgeral, quais eram os eleitores de segundo grau, certamente
favorece: (a) adeformação da vontade dos eleitores populares; aliá
nem sepode dizer que seestará exprimindo essa vontade, porqu(' MI'
tratará de determinações pura e simplesmente dos eleitores de SI'
gundo grau; (b) a insinceridade einautenticidade do sufrágio uni
versal, que assim ficareduzido averdadeiro sufrágio restrito eqU,'
lificado; (c) osuborno, as combinações políticas debastidores, oCOIl
chavo, as pressões nas eleições de segundo grau. E tudo isso contra
ria oprincípio democrático. .
Enfim, podemos concluir essas considerações sobre os caracte
res do voto comoseguinte resumo:
-('
- secreto ou público (adescoberto)
- obrigatório ou facultativo
- direto ou indireto
- igualou desigual
ovoto pode ser
'<,
('Nossa Constituição consagra o voto secreto, obrigatório para os
ele\t.otes de 18a70anos, facultativo para eleitores analfabetos, os de
16.a 18 anos e os maiores de 70 anos~eto, com a única exceção
antes referida, ede valor igual (art. 14). )
38. Ob. cii., t. I/213.
39. Idem, ibidem.
40. Ob. cit., p. 516.
DOS DIREITOS pOLÍTICOS POSITIVOS
365
11. Organização do eleitorado
(O conjunto de todos aqueles que detêm odireito de sufrági.~for-
ma'6:eleitorado. (F.stese organiza primeiramente pelo alistamenl:7' de
quejácuidamos\..Exigêilcias técnicas, contudo, determinam sepromo-
va aorganização territoria~~leitorado, o que significa, emúltima
análise, organizar osufrágio. Deacordo comodireito eleitoral vigen-
te, oeleitorado brasileiro es á .anizado segundo três tipos de divi-
são territoriat que são ascircunscrições eleitorais ezonas eleitorais e, nes-
tas, os eleitores são agrupados emseções eleitorais que não terão mais
de400eleitores nas capitais ede300nas demais localidades, nemmenos
de 50, salvo autorização do Tribunal Regional Eleitoral em casos ex-
cepcionais (Código Eleitoral- Lei 4.737/65, art. 11~
(As zonas são unidades territoriais de natureza jurisdicional sob
atitillaridade deumJ uiz deDireito, nafunção deJ uiz Eleitoral. Inse-
rem-se, primordialmente, na organizaç~~ da jurisdição eleitorat
menos que na organização do eleitorado~s seções eleitorais consis-
tem, especialmente, na organização do exercício do voto. Sua finali-
dade cifra-se mormente na racionalização do escrutínio, ou seja, no
aprimoramento do sistema de recolhimento d,\sufrágio, visando à
c~~didade do eleitor no momento da votaçã':)
'As circunscrições eleitorais éque constituem unidades destinadas
aorganizar territorialmente oeleitorado. Representam uma das duas
formas básicas de distribuir o eleitorado no territ6rio do país, com
base no s~~omicílio eleitorat em função dos candidatos a serem
sUfrag1dP~outra forma éodistrito eleitoral, não acolhido pela Cons-
tituição Aquelas são adequadas aosistema eleitoral proporcional que
requer ista plurinominal de candidatos representativos de todas as
correntes partidárias, dentre as quais cada eleitor votará naquele que
julga afinar-se comsua tendência einteresses. J áodistrito épropício
ao escrutínio uninominal. isto é, um candidato por corrente partidá-
ria, eao princípio majoritário, de tal sorte que cada eleitor s6 tem a
possibilidade des~ecionar entre partidos, mas não entre candidatos
do mesmo partido)
(/''0 sistema brasileiro adota abase circunscricional, nos termos do
ar~6 do Código Eleitorat segundo oqual, nas eleições presidenciais, a
dr..ctl1!§.çr.iç~ País; nas eleições federais e estaduais, o ~as
municipais, orespectivo Município. Comisso, os eleitores ficamvincu-
lados avotar nos candidatos indicados para a correspondente cir-
41. Cf., a propósito, Manuel Giménez Fernández, Estudios de derecho electoral
contemporaneo, p. 73.
366 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
cunscrição eleitoral, jáque aConstituição a~lkeu osistema proporcio
nal puro, que examinaremos mais adiante":)
12. O corpo eleitoral
Certa tendência reacionária pretende dar sentido orgânico
que se chama corpo eleitoral, ~egando até à posição fascista qUt'
temcomo um órgão do Estadol3urdeau reconhece tal concepção in
corporada na Constituição francesa de 1958,42 cujaorientação autorl
tária de fundo direitista é reconhecida. Aliás, Maurice Hauriou I
sustentara atese de que ocorpo eleitoral deve ser tido corno umpu
der do Estado, na doutrina da separação de poderes - .poder de
sufrágio." Segundo ele, ocorpo eleitoral éque adota as decisões atrn
vés das quais seexercita opoder desufrágio." Tal concepção distin
gue entre corpo eleitoral- conjunto dos eleitores de um país ou til'
urna circunscrição ou deum distrito - eoseleitores emsi. EMaurico
Hauriou éexpresso aesse respeito, dizendo que "o papel do corpo
eleitoral érealizar urna função social"; éurna instituição representa
tiva que obra emnome da nação, comomesmo título que asAssem
bléias parlamentares" ;45jáopapel" dos eleitores éparticipar nas 0Pl'
rações do corpo eleitoral em virtude de um direito individual pró
prio, que éurna manifestação de sua soberania individual"."
Ora, essa doutrina escamoteia oprincípio da soberania popular,
cujaidéia básica, que dá fundamento àdemocracia, consiste naparti
cipação do povo no poder em todas as suas manifestações, corno j.
vimos, e não apenas num pretenso "órgão" que, se fosse tal, ainda
assim seria meramente intermediário. Seria, ademais, distorcer, con-
soante jávimos ereRelimos, oconceito depovo, transferindo-o para o
dito corpo eleitoral~ão existe cqrpo eleitoral, pois essa idéia pressu-
põe organicidade eisso não severifica. Quando sefala emorganiza-
çãodo eleitorado, refere-se, cõ~~ze~os aGiiQ(a, apenas àtécnica de
sua distribuição territorial. A rigor nem chega aser urna distribuição
dos eleitores emáreas territoriais, pois adivisão do território nacional
emcircunscrições não ésenão omeio de distribuir os candidatos por
bases eleitorais, ficando os eleitores, domiciliados na área, vinculados
aescolher dentre os dabase que corresponde àsua circunscrição (ou
42. "De mêrne que dans Iaprécédente, dans lemécanisme de IaConstitution
de 1958,Iecorps éIectoral costitue Ieplus important des organes deI'État". Cf. Droit
constiiutionnel et institutions politiques, p. 347.
, 43. Cf. Derecho público y constitucional, p. 384.
44. Idem, p. 507; igualmente, André Hauriou, ob. cii., pp. 794ess.
45. Ob. cit., p. 507, citando Esmein. Cf. também Manuel Giménez Fernández,
ob. cii., p. 68.
46. Ob. cit., p. 507.
DOS DTREI-TOSPOLíTICOS POSITIVOS
367
distrito, onde este éadotado~ora, cada eleitor atua por si, mas certa-
mente influenciado por suas circunstâncias, corno já dissemos tam-
bém. Não sefala emorganização institucional dos eleitores, que seria
contê-Ios numa instituição que acabaria por substituí-Ios, deforman-
do sua vontade, corno seria aidéia deum corpo eleitoral, nas concep-
ções indicadas, oque éabsolutamente inaceitável numa democracia.
13. Elegibilidade e condições de elegibilidade
( Assim corno a alistabilidade diz respeito à capacidade eleitoral
ati~(capacidade de ser eleitor), aelegibilidade serefere àcapacidade
eleitoral passiva, àcapacidade de ser eleito. Temelegibilidade, por-
tanto, quem preencha as condições exigidas para concorrer a um
mandato eletivo. Consiste, pois, a elegibilidade no direito de postular a
designação pelos eleitores a um mandato político n~1 Legislativo ou no Exe-
cutivo. Numa democracia, aelegibilidade dev tender àuniversalida-
de, tanto quanto o direito de alistar-se eleito. Suas limitações não
deverão prejudicar alivre escolha dos eleitore ,mas ser ditadas ape-
nas por considerações práticas, isentas de ~a ,quer condicionamen-
to político,47econômico, social ou cu1tura~~
"Teoricamente, três soluções sãopOSSíveisi'ou aelegibilidade co-
incide com o eleitorado (todo eleitor éelegív I), ou é mais restrita
(não basta ser eleitor para ser elegível), ou ém .sampla (pode-se ser
elegível semser eleitor). Este último sistema, b stante ilógico, érara-
mente aplicado" .48Emcompensação, o primeiro, que deveria ser o
mais normal, poucos países oaplicam.
49
Mas écerto que, por regra, é
necessário ser eleitor para ser elegível. No sistema brasileiro, corno
namaioria dos países, não basta ser eleitor para gozar da elegibilida-
de. O segundo sistema é, pois, o mais comum, havendo maior ou
menor restrição conforme vigore menos oumais intensamente oprin-
cíP~')democrático.
Enfim, para que alguém, entrenós, possa concorrer auma função
elet énecessário que preencha certos requisitos gerais, denomina-
dos condições de elegibilidade, enão incidaemnenhuma dasinelegibilidade
que examinaremos no capítulo seguinte, que p~~isamente constitui
impedimentos àcapacidade eleitoral passiva.
5
° 0-
s
condições de~gi-
\
47. Cf. Union Interparlamentaire (org.). Parlements, p. 37.
48. Idem, ibidem.
49. Idem, ibidem.
50. O art. 32do Código Eleitoral dispõe aesse propósito: "Qualquer cidadão
[isto é, eleitor no gozo dos direitos políticos] pode pretender investi dura emcargo
eletivo, respeitadas as condições constitucionais elegais de elegibilidade eincem-
. patibilidade".
368
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
bilidade easinelegibilidades variamemrazão danatureza outipodi
mandato pleiteado. A condição básicaecomumatodas ashipótcs«
adeopostulante estar no gozo dos direitos POlíticOS~(Sereleitor), oqu«j
envolveascondições denacionalidade brasileira.
(A Constituição arrolano art. 14,§32, ascondíçõos deelegibilil
de, na forma da lei, issoporque a~l~s das condições indicadas d
pendem daformaestabele~'dae lei, uesãoashipóteses indicad.!
nos números (2)a(5) infra As cor i oesprevistas são as seguintl'
(1)nacionalidade brasileira, endo quepara Presidente eVice-P/'('1I1
dente daRepública seexigr:a~ndição de brasileiro nato.~leno C'XI'I
cícío dos direitos,PG~ticoS~'i3)}llistamentoeleitoral (quejá8~sta du
número an~e.orl~A) domicílio eleitoral nacircunscriçãO;@ilial,"'"
partidária; 6) daae mínima de: (a) 35anos para Presidente, Vict'
Presidente epüblíca eSenador Federal; (b) 30anos para GOVl'1
nador eVice-Governador deEstado edoDistrito Federal; (c)21ano
para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital (Deputado
do Distrito Federal), Prefeito, Vice-Prefeitoejuiz depaz; (d) 18ano
para Vereador; (7)não incorrer emnenhuma inelegibilidade espcci
fica, que não está arrolada no art. 14, §32, mas deve ser lembrada
aqui, porque asinelegibilidadekéonstam dos§§42a7ºe92domesmn
artigo, alémdeoutras quepode~ser p~vistas emlei complementar
Cumpre, no entanto, observar qu~legibilidade, condições &
elegibilidade einelegibilidade sãomaténas daConstituição Federal
edecompetência legislativa federal naquilo emqueaprópria COI1S
tituição permite sejaobjetodelei complementar ou delei ordinária
pois cabeàUnião legislar sobre cidadania (direitos políticos) edirei/o
eleitoral (art. 22, I eXIII). Valedizer, portanto, quenão têmvalor [(I
gras de constituição estadual ou de lei orgânica de Município qw.
estatuam sobre oassunto) .
14. Oseleitos e o mandato político _ Remissão
ros eleitos - Assimseráconsiderado ocandidat~e tenharece-
bid6~otação suficiente para lhe conferir omandato. esetrata d
eleição majoritária, oeleito será oquerecebeu amaio iados votos,
relativa ou absoluta, conforme ocaso (queveremos). Sesecuida de
eleiçãopelo sistemaproporcional, serão eleitos, dentro decadapar-
tido, os candidatos que tiverem obtido tantos votos quantos sejam
precisos para formar oquociente eleitoral, matéria quetambé~exa-
minaremos adiante. Por agora, queremos apenas salientar queoselei-
tos serãodiplomados pelaJ ustiçaEleitoral (CódigoEleitoral, ar. 15),
como que adquirem odireito àinvesti dura no cargo para oqual fo-
rameleitos, afimde exercerem omandato pelo tempo previsto na
DOS ]){REITOS POLíTICOS POSITIVOS 369
Constituição, desde que não incorram ou venham aincorrer emal-
guma incompatibilidade para esse exercício. Incompatibilidades são
situações jurídicas queimpedem oeleitodeexercer certas ocupações
ou praticar certos atos ~mulativamente comomandato. São dife-
re~t sdas inelegibilidade como veremos aseu tempo."
Mandato político - ma vez eleito, ocandidato não incompatí-
v desincompatibilizado prestará comprom~' so etomará posse
do mandato. Daí decorrem direitos eprivilégios ueassinalaremos
quando formos estudar oestatuto dos congres~' ta . Emresumo, temo
eleito odireito deexercer emanter omandat queémandato político
representativo, cuja doutrina e crítica, em sí tese, já apresentamos
noutro lugar, aqueremetemos oleitor.52
III. SISTEMAS ELEITORAIS
15. As eleições
(A eleição, modernamente, nãopassadeumconcurso devontades
juridicamente qUali~.adasvisando operar adesignação deumtitular
demandato eletiv~' seleições [escreveNils Diederich] s~~rocedi-
mentos técnicospara esignação depessoas para umcarg (outras
maneiras d!:deSignaçãO são asucessão, aco~ação, ano eação, a
aclamação oupara aformação deassembléias. leger significa, geral-
mente, exp sar uma preErência entre altern ivas, realizar umato
formal dedecisão"." Mas nas democracias departido esufrágio uni-
versaKf~ tendem aultrap sar essapura função designatória, para
trans~\iarem-se numinstrumento pelo qual opovo adereaumapo-
Iítíca" econfereseuconsentimento, e,por conseqüência, legitimidade,
às autoridades governamentais. É omodo pelo qual opovo, nas de-
mocracias representativas, participa na formação davontade do go-
verno~liadas aoutras técnicasparticipatórias, aseleiçõesdesempe-
nhampppel importante narealização doprincípio democrático.
( O'~~njunto de técnicas eprocedimentos que se empregam na
rea~ das eleições, destinados aorganizar an~~~~entação do
povo noterritório nacional, sedesignasistema eleit.A0njuga téc-
51. Para as incompatibilidades, cf. adiante "Incompatibilidades dos Congressis-
tas" (terceira parte, título I1, capítulo I1, n. 17). Para as inelegibilidades, capítulo se-
guinte, n. IV.
52. Primeiraparte, título 11,capítulo III, n. 10.
53. Ob. cit., p. 1.
54. Cf. Pierre Wigny, ob. cii., t. 1/400.
55. Para um estudo aprofundado dos sistemas eleitorais eseus efeitos jurídico-
políticos, cf. Luís Virgí1ioAfonso da Silva, Sistemas eleitorais, tipos, efeitos jurídico-polí-
ticos e aplicação ao caso brasileiro, São Paulo, Malheiros Editores, 1999.
370 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
nicas, como adivisão do território emdistritos ou circunscrições ck-l
torais, ométodo deemissão do voto, eosprocedimentos deapreSl'1l
tação de candidatos e de designação dos eleitos de acordo com (1
votos emitidos10rma comosistema de partidos os dois mecanismo
de coordenação, organização, instrumentação eexpressão da voní.i
de popular na escolha dos governan,es.
56
A combinação daquelas téCniCa~~procedimentos éque propor
ciona o aparecimento de diferente sistemas eleitorais, que, fund.i
dos no modo de realizar arepresen ação, se d"\{tinguem emeistenin
majoritário, sistema proporcional e sistema misto"que serão objeto dI'
consideração nos tópicos subseqüentes.
16. Reeleição
ríReeleição significa apossibilidade que aConstituição reconhece
ao ti~ular deum mandato eletivo depleitear sua próp!ia eleição para
um mandato sucessivo ao que está desempenhando. A tradição do
Direito Constitucional brasileiro sempre foi ade admitir areeleição
de titulares de mandatos parlamentares (Senadores, Deputados ('
Vereadores) ea de proibir areeleição para mandatos executivos. A
EC 16, de 4.6.97, contudo, rompeu comesta última tradição, dando
nova redação ao §5º do art. 14 da Constituição de modo apossibili-
tar areeleição do Presidente daRepública, deGovernadores deEsta-
do edo Distrito Federal, de Prefeitos :\.~e quem oshouver sucedid o
ou substituído no curso do mandato. y-nverteu-se, pois, a regra do
referido §5º, que deconteúdo dedireitos políticos negativos (inelegi-
bilidade) setransformou emdireitos políticos positivos ao assegurar
odireito subjetivo detitulares daqueles mandatos executivos depar-
ticipação no processo eleitoral subseqüente para omesmo cargo, mas
uma única vez - tal como nos EE UUde acordo com a Emenda
Constitucional n. 22. Vice-Presidente, Vice-Governadores eVice-Pre-
feitos sempre puderam pleitear sua recondução econtinuam poden-
do, semlimitação, por quantos mandatos quiserem.
(Trata-se de uma eleição como qualquer outra, de sorte que aela
seaplicam as mesmas regras eprincípios. A única diferença está em
que.a elapode também concorrer ocupante do cargo emdisputa; por
.isso éque sevem chamando recandidaiura aesse direito departicipa-
ção, ou seja, candidatura ao cargo que jáexerce, mas sópor mais um
único período sUbseqüente~
56. Cf., em sentido semelhante, Nils Diederich, ob. cit., p. 1.
)
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
371
17. O sistema majoritá~io f
G:,oresse sistema, arepresentação, em dado térritório (circuns-
crição ou distrito), cabe ao candidato o~andidatos que obtiverem a
maioria (absoluta ou relativa) dos votos. Essa noção sugere diferen-
ciações dentro do sistema majoritário q edevemos salientar sucin-
tamente.
rEmprimeiro lugar, eleseconjuga comosistema de eleições dis-
trita~eja comdistritos uninominais ou unipessoais, no quais oeleitor
há de escolher entre candidatos individuais emcada partido, isto é,
haverá apenas um candidato por partido; ou comdistritos plurinomi-
nais ou pluripessoais (também chamado sistemas de listas), emque cada
partido poderá apresentar uma lista de can~datos (uma pluralida-
de denomes) àescolha dos eleitores distrita~
Q=:msegundo lugar, osistema majoritário pode ser simples (ou sis-
tema deescrutínio aumsóturno), pelo qual, por uma única eleição, se
proclama ocandidato quehouver obtido amaioria simples ourelativa
(por isso, também, àsvezes, édenominado sistema deeleiçãopor maio-
ria relativa), como pode ser por maioria absoluta (por isso, é também
conhecido como sistema eleitoral por maioria absoluta), segundo o
qual somente seconsiderará eleito ocandidato que obtiver amaioria
absoluta devotos; senenhum candidato oconseguir, efetivar-se-á nova
eleição, geralmente entre os dois candidatos mais votados, afimde
decidir entre ambos, quando, então, um deverá alcançar a maioria
absoluta devotos (por essa razão, dá-se-lhe também onome de siste-
ma majoritário adois turnos, ou sistema deescrutínio adois turnos).57
Emterceiro lugar, por regra, emcada distrito seelege apenas um
candidato, considerando-se derrotados osdemais. No entanto, apreo-
cupação comarepresentação das minorias foi introduzindo particula-
ridades no sistema majoritário, especialmente combinando-o combase
territorial mais ampla - circunscrições - emque seelegem, emcada
uma, vários candidatos. Daí éque seprogrediu atéosistema derepre-
sentação proporcional, que, no entanto, sóseaplicanas eleições parla-
mentares, enquanto osistema majoritário serve tanto para eleições de
membros dos órgãos coletivos (Parlamentos, Congressos, Senados,
Câmaras eAssembléias) como para os órgãos singulares (Presidente
da República, Governadores deEstado, Prefeitos).
ODireito Constitucional brasileiro vigente consagra osistema ma-
joritário: (a)por maioria absoluta (comdois turnos, sepreciso, emtermos
57. Há variantes que não comportam desenvolvimento aqui. O leitor interes-
sado poderá consultar, para mais pormenores, Carlos S. Fayt, Sufragio y representación
política, pp. 49e55.; Demichel, Droii électoral, pp. 164 e55., para o sistema francês; W.
J . M. Mackenzie, Elecciones libres, pp. 55e55.
372 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
que veremos), para aeleição dePresidente eVice-Presidente daRepú-
blica (art. 77), de Governador eVice-Governador deEstado (art. 28) e
de Prefeito e Vice-Prefeito Municipal (art. 29, II; d. p. 625); (b) por
maioria relativa, para aeleição deSenadores Federais. E qual osistema
da eleição para juiz de paz (art. 98, II)?Sópode ser majoritária, pois ~
trata de cargo singular, para o qual édescabido o sistema proporcio-
nal; majoritário por maioria absolut~ou por maioria relativa? Acha-
mos que poderá ser arelativa. Não e unção política para cujo exercí-
cionecessite apoio popular maciço. eleição aqui étipicamente ins-
trumento deinvestidura epara isso amaioria relativa ébastante. Mas
alei não está impedida de exigir maioria absoluta para este caso.
18. O sistema proporcional ~
A Constituição acolheu o sistema proporcional para aeleição d
Deputados Federais (art. 45), o que significa aadoção de um princí-
pio que seestende às eleições para as Assembléias Legislativas dos
Estados epara asCâmaras deVereadores (Câmaras Municipais). Pode
surgir aindagação quanto asaber sesistema proporcional éamesma
coisa que sistema de representação proporcional. Achamos que sim, até
porque a Constituição menciona a representação proporcional em
relação àrepresentação partidária emoutro dispositivo (art. 58, §§1
e4º), mas há modalidades de representação proporcional aí possibi-
litadas, como, por exemplo, a de eleição proporcional por votação
distrital," repele, porém, osistema distrital misto emesmo opropor-
cional misto tipo alemão.
Como não existe experiência deoutro sistema proporcional, qu
não oderepresentação proporcional, édeste que vamos cuidar aqui.
Por ele, pretende-se que arepresentação, emdeterminado j:erritório
(circunscrição), se distribua em proporçãõãSêorrentes ideológicas
ou deinteresse integrada nos partidos políticos concorrentes. Daí se
'vê que esse sistema, em princípio, só é compatível com circunscri-
ções eleitorais amplas emque se devem eleger vários candidatos, o
que, outrossim, mostra ser aplicável apenas a técnica de escrutínio
de lista (sistema plurinominal). Há variações cujos pormenores
descabem aqui, cumprindo notar que osistema suscita osproblemas
de saber quem é considerado eleito equal onúmero deeleitos por parti-
c-
< 58. J á houve proposta nesse sentido no Brasil e nós próprios apresentamos
uma.m umSeminário sobre Representação Política, emmaio de 1987,emCuenca,
Espanha, mas anossa ainda semantinha próxima do conceito derepresentação pro·
porcional, embora baseado emdistritos uninominais, sistema devotação distrital e
eleição proporcional. Seráreproduzido emestudos constitucionais separados, não
cabendo reviver aproposta aqui.
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
373
do. Para solucionar esses dois problemas fundamentais, énecessário
determinar: (a) onúmero de votos válidos; (b) o quociente eleitoral;
(c) o quociente partidário; (d) atécnica de distribuição dos restos ou
sobras; (e) adeterminação dos eleitos; (j) solução decasos emque há
falta'de quociente.
(A) Votos válidos: para a determinação do quociente eleitoral,
contam-se, como válidos, os votos dados àlegenda partidária (vota-
ção apenas emnome do partido) eos votos de todos os candidatos.
Os votos nulos não entram na contagem. O parágrafo único do art.
106do Código Eleitoral também manda contar, como válidos, osvo-
tos embranco. Essa regra não foi recebida pelo novo ordenamento
constitucional, que dá clara indicação de que voto branco não é
computável (art. 77, §2
Q
).
(B) Quociente eleitoral: determina-se o quociente eleitoral, divi-
dindo-se onúmero devotos válidos pelo número delugares apreen-
cher na Câmara dos Deputados, ou na Assembléia Legislativa esta-
dual, ou na Câmara Municipal, conforme o caso, desprezada afra-
ção igualou inferior ameio, arredondando-se, para 1, afração supe-
rior ameio.
(C) Quociente partidário: é o número de lugares cabível a cada
partido, que seobtém dividindo-se onúmero de votos obtidos pela
legenda (incluindo osconferidos aos candidatos por elaregistrados)
pelo quociente eleitoral, desprezada afração.
(O) Distribuição dos restos: feitas as operações supra-indicadas,
ficar-se-á sabendo quantos candidatos elegeu cada partido. Aconte-
ceque podem sobrar lugares aserem preenchidos, emconseqüência
de restos de votos emcada legenda não suficientes, de per si, para
fazer mais um eleito. Há vários métodos para adistribuição dos lu-
gares restantes entre ospartidos que concorrem àeleição. Para solu-
cionar esse problema da distribuição dos restos ou das sobras, o direito
brasileiro adotou ométodo damaior média, que consiste no seguinte:
adiciona-se mais um lugar aos que foram obtidos por cada um dos partidos;
depois, toma-se o número de votos válidos atribuídos a cada partido e divi-
de-se por aquela soma; o primeiro lugar a preencher caberá ao partido que
obtiver a maior média; repita-se a mesma operação tantas vezes quantos
forem oslugares restantes que devam ser preenchidos, até sua total distri-
buição entre osdiversos par.tidos (Código Eleitoral, art. 109).
Note-se, porém, que somente concorrerão aessa distribuição os
partidos que tiverem quociente eleitoral, isto é, o número de votos
suficiente para aeleição depelo menos um candidato.
Cumpre, ainda, observar que os lugares apreencher em cada
Câmara são distribuídos por circunscrição, de tal sorte que as opera-
374
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ções referidas acima são feitas emreferência acada uma delas. Isso,
no entanto, só temimportância quanto às cadeiras aserem preenchi
das na Câmara dos Deputados, que são distribuídas emproporção ,)
população decada circunscrição eleitoral, que, consoante jáfoi visto
corresponde, no caso, acada Estado eDistrito Federal. Fixado, para
cada eleição, o número de Deputados Federais a serem eleitos pl
Estado eDistrito Federal (art. 45, §!'aqueles elementos da repn'
sentação proporcional- ou seja: vot sválidos, lugares apreencher,
quociente eleitoral, quociente partidá io, distribuição derestos _ apu
ram-se emcada umdeles. Comrelação àsAssembléias Legislativas!'
às Câmaras Municipais, aquestão émais simples porque oterritório
do Estado ou do Município funciona, respectivamente, como circuns
crição das correspondentes eleições.
Exemplo: oexemplo abaixo ilustrará oque acaba deser dito, sem
necessidade demais esclarecimentos, senão odeque elesupõe aeh'i
ção para aCâmara dos Deputados etambém para uma Assemloléin
Legislativa, na qual se apuraram 8.000.000 (oito milhões) de votos
válidos destinados ao preenchimento de 42 lugares cabíveis na pri
meira daquelas Casas aum suposto Estado e70 lugares na segunda.
Então, temos, para aCâmara dos Deputados, oseguinte:
(1) votos válidos: 8.000.000;
(2) cadeiras a preencher: 42;
(3) quociente eleitoral: 8.000.000 -ê- 42 == 190.476; isto é, cada parti.
do fará tantos deputados quantas vezes sua votação contiver 190.476;
(4) quociente partidário, supondo aqui que seis partidos tenham
disputado as eleições, encontram-se do modo que segue:
partido
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS 375
votos médias
Para aprimeira cadeira aser distribuída:
quociente
partidário +1
.A
B
C
O
E
F
3.000.000
2.200.000
1.600.000
800.000
300.000
jáestá fora
por falta de
quociente
eleitoral
16(15 +1)
12(11 +1)
9(8 +1)
5(4 +1)
2(1 +1)
187.500
183.333
177.777
160.000
150.000
opartido A, por conseguinte, obteve amaior média, ficando com
aprimeira das três cadeiras. Repitamos a operação para verificar a
qual deles cabe asegunda cadeira:
quociente
partido votos partidário +1 médias
A 3.000.000
-r-
17(16 +1) 176.470
B 2.200.000 12(11 +1) 183.333
C 1.600.000
-r-
9(8 +1) 177.777
O 800.000 5(4 +1) 160.000
E 300.000 2(1 +1) 150.000
quociente.
quociente
partido votos
eleitoral
partidário
sobras
A 3.000.000 -'-
190.476
== 15 cadeiras
e 142.860 votos
B 2.200.000 -ê-
190.476
== 11 cadeiras
e 1b4.764 votos
C 1.600.000 -'-
190.476
== 8 cadeiras e
76.192 votos
O
800.000 -t-
190.476
== 4 cadeiras e
38.096 votos
E
300.000 -'-
190.476
== 1 cadeira
e 109.524 votos
F
100.000 190.476
== nenhuma
não se
cadeira
computa
Assim, aoutra cadeira coube ao partido B.Note-se que arepeti-
ção da operação ésimples, porque basta fazer novo cálculo emrela-
ção ao partido que obteve anova cadeira, já que, emrelação aos de-
mais, os cálculos são osjáfeitos. Desse modo, agora, para descobrir
que partido ficará comaterceira cadeira, ésuficiente fazer novo cál-
culo comopartido B, que, tendo ganho outra cadeira, ficara efetiva-
mente com 12, adicionando mais uma ficticiamente são 13, número
pelo qual sedividirão 2.200.000, oque dá amédia 169.230. Comisso,
vê-se que asnovas médias são: para A: 176.470; para B: 169.230; para
C: 177.777 (maior delas); para 0:160.000; epara :6:150.000, de sorte
que o partido C-ficara com a terceira cadeira, e assim as 42 foram
distribuídas na seguinte conformidade:
Total de cadeiras preenchidas: 39. Restam pois, três aserem distri-
buídas deacordo comatécnica damaior média, jáexplicada, econfor-
me oseguinte cálculo:
376
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Partido
A
B
C
D
E
F
Cadeiras
16
12
9
4
1
O
42
E, para aAssembléia Legislativa do Estado considerado, temos:
(1) votos válidos: 8.000.000;
(2) cadeiras a preencher: 70;
(3) quociente eleitoral: 8.000.000+70== 114.145;
(4) quociente partidário:
quociente
quociente
partido votos
eleitoral
partidário
sobras
A 3.000.000 +
114.285
== 26cadeiras
e
33.630votos
B
2.200.000 ~
114.285 ==
19cadeiras
e
29.345votos
C 1.600.000
+
114.285 ==
14 cadeiras
e
580votos
D
800.000
114.285 ==
7cadeiras e
285votos
E
300.000
114.285 ==
2 cadeiras e
71.590votos
F
100.000 +
114.285 == nenhuma
não se
cadeira
computa
Total de cadeiras preenchidas: 68. Restam duas, que, pelo cálculo
da maior média, caberão a primeira ao partido A e a segunda ao
partido B, de tal sorte que as 70cadeiras ficam assim distribuídas: A
== 27; B== 20; C == 14; D == 7; E == 2; F == O.
(E) Determinação dos eleitos: definido, na forma acima, onúmero
de cadeiras de cada partido, surge oproblema da determinação dos
eleitos, oque ésimples, pois opreenchimento dos lugares, com que cadn
partido for Gontemplado,far-se-á segundo a ordem de votação dos seus can-
'didatos (Código Eleitoral, art. 109, §1Q). Quer dizer: os candidatos
mais votados, emcada legenda, serão os eleitos, para ocupar as ca-
deiras que lhes toquem. No caso de empate, haver-se-á por eleito o
candidato mais idoso (Código Eleitoral, art. 110).
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS 377
(F) Falta de quociente eleitoral: pode acontecer que nenhum parti-
do consiga obter o quociente eleitoral. Ocorrendo isso, considerar-
se-ão eleitos, a!é serem preenchidos todos os lugares, os candidatos
mais votados. Esolução dada pelo art. 111do Código Eleitoral, oque
éuma aplicação do princípio majoritário, que, agora, parece inteira-
mente inconstitucional, pois aConstituição não faz concessão no caso.
A solução correta será considerar nula aeleição efazer outra.
19. O sistema misto V
Há mais deumtipo desistema eleitoral misto. Um, que éoalemão,
denominado sistema de eleição proporcional "personalizado", que procura
combinar "o princípio decisório da eleição majoritária comomodelo
representativo daeleição proporcional, posto que divide cada voto em
duas partes, computa-os emseparado, elegendo-se ametade dos De-
putados por circunscrições distritais eaoutra metade emfunção de
listas debase estadual"." Por essesistema, que temsido muito reivin-
dicado para oBrasil, cada Estado será dividido emtantos distritos em
número igual àmetade dos lugares apreencher; cadapartido apresen-
tará umcandidato para cada distrito euma listapartidária para todo o
Estado. Oeleitor disporá dedois votos: oprimeiro será atribuído aum
dos candidatos do distrito, assinalando umnome, eooutro, auma das
listas partidários, assinalando uma legenda (voto delegenda). Segun-
do o sistema alemão, para calcular o número de lugares que corres-
ponde aos partidos, setomará emconsideração aporcentagem devo-
tos obtidos pela legenda. Feito isso, severificará quantos candidatos
cada partido elegeu pelos distritos equantos elegeu pelo sistema de
listas. Disso sevê que ocritério decisivo éoproporcional."
Bastante diferente éosistema eleitoral misto emvigor no Méxi-
co, que, diante do sistema departido dominante, sótempor finalida-
de abrir condições derepresentação das minorias. Assim éque, para
a eleição de integrantes da Câmara dos Deputados, se estabelecem
dois tipos de unidades eleitorais. A primeira é o distrito eleitoral
uninominal, sendo o país dividido em trezentos deles distribuídos
pelos trinta eumEstados eoDistrito Federal, observado que nenhu-
ma unidade federativa pode ter representação menor do que dois
Deputados. A segunda unidade eleitoral éacircunscrição plurinominal,
em número de cinco para todo opaís, eque constitui abase para aelei-
ção de duzentos Deputados pelo princípio da representação propor-
+cional. Valedizer, aCâmara dos Deputados do Congresso da União
59. Cf, Dieter Nohlen, Sistemas electorales dei mundo p. 520.
60. Cf. Dieter Nohlen, ob. cii., p. 520. .
378 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
DOS DIREITOS POLÍTICOS POSITIVOS
379
mexicana éintegrada por 500Deputados, 300eleitos pelo sistema d4'
maioria relativa nos distritos e200eleitos pelo sistema de represcn
tação proporcional. Nenhum partido pode ter reconhecidos mais d4'
350Deputados ainda que sua votação opermita." Ao inverso do si:
tema alemão, omexicano éum sistema misto depredomínio do sts
tema de maioria. É o que expressj1ente se admite: "O sistema a(1~
ma exposto, em termos gerais, b ca conservar o sistema eleitoral •....
misto, mas comumaumento dareg esentação proporcional, compl'('
domínio do sistema de maioria".
No Brasil, houve tentativa deimplantar umchamado sistema m il>
to majoritário e proporcional por distrito, na forma que alei dispusesse
A Emenda Constitucional 22/82 éque opreviu. Umprojeto delei foi
apresentado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República
regulando amatéria. Previa que nas eleições àCâmara dos Deputa
dos os Estados eDistrito Federal seriam divididos em distritos CIII
número igual àmetade dos lugares correspondentes na Câmara do
Deputados. Previa também que, para essas eleições, cada partido
poderia registrar dois candidatos por distrito, sendo eleito um pelo
sistema majoritário, eoutro pelo sistema proporcional. Enas eleiçõc.
para as Assembléias Legislativas, cada partido poderia apresentar
um candidato pelo sistema majoritário em cada distrito eaté cinco
pelo sistema proporcional. Não cabe aqui entrar nos pormenores do
sistema. Basta apenas observar que ele abria, sem dúvida, possibili-
dades para arepresentação das minorias, mas aproporcionalidadc
não era acaracterística do princípio de representação proporcional,
pois fundamentalmente consistia numa porcentagem de votos obti-
dos pelo candidato do partido emrelação comonúmero devotantes
do respectivo distrito. Seria considerado eleito ocandidato do parti-
do mais votado emcada distrito. Determinado pela porcentagem do
partido onúmero delugares aque cada um teria direito aplicando O
sistema proporcional, considerando-se eleitos oscandidatos classifi-
cados segundo amelhor posição conseguida nos diferentes distritos,
até completar aporcentagem do respectivo partido. Basicamente o
sistema coincidia comos distritos, porque oscandidatos das listas se
elegeriam também pelo distrito e sobre abase da relação existente
entre sua votação comonúmero devotantes do mesmo distrito.f
Tentativas de implantar o sistema eleitoral misto, de tipo ale-
mão, na Constituinte eno processo revisional de 1994, fracassaram,
mas atendência aisso seamplia cada vez mais, àvista dos notórios
defeitos do sistema de representação proporcional puro que vigora
atualmente.
IV. PROCEDIMENTO ELEITORAL
~
20. Noção e fases
( O procedimento eleitoral compreende uma sucessão de atos e
ope~ões encadeadas comvista àrealização do escrutínio eescolha
dos eleitos. Desenvolve-se emtrês fases basicamente: (1) apresenta-
ção das candidaturas; (2) organização erealização do escrutínio; (3)
contencioso eleitoral) ,
61. Cf. Comisión Federal Electoral, La nueva legislación electoral mexicana, pp. 8
21. Apresentação das candidaturas
O procedimento eleitoral visa selecionar e designar as autori-
dades governamentais, especialmente os membros do Congresso
Nacional, das Assembléias Le~'slatiVa~as Câmaras~uniciPais e
Chefes de Poderes Executivos. A escolha no entanto não se faz in
abstracto, mas entte candidatos -reviam nte apresencios à opção
popular por meio dos partidos políticos, pois, corno vimos, afiliação
partidária éuma das condições de elegibilidade. Portanto, oproce-
dimento eleitoral há que começar pela apresentação das candidaturas
ao eleitorado, o que compreende os atos eoperações de designação
de candidatos emcada partido, do seu registro no órgão da J ustiça
Eleitoral competente eda propaganda eleitoral que sedestina ator-
nar conhecidos opensamento, oprograma eos objetivos dos candi-
datos~
~rmação das candidaturas: ascandidaturas formam-se emcadapar-
tido segundo processo por eleestabelecido, pois aConstituição garan-
te-lhes autonomia para definir sua estrutura interna, organização e
funcionamento (art. 17, §19), enisso entra o modo de designação de
candidatos, que pode ser feita emconvenções partidárias compostas
de delegados ou por votação de todos osfiliados ou militantes, fican-
do tudo na d~pendência do que dispuser o estatuto de cada partido,
de mo~. que arígida legislação sobre o assunto perde validade em
facede _Apesar do texto constitucional possibilitar isso que acaba de
ser di o, lamentavelmente a J ustiça Eleitoral continua a considerar
válida a legislação eleitoral epartidária que impede aos partidos o
exercício das liberdades constitucionalmente outorgadas, desorte que
as candidaturas continuam aformar-se nos estritos termos dessa le-
gislação por viade designação feitaemconvenções partidárias.
e9.
62. Idem, ibidern, p. 12.
63. Cf, o nosso "Representación proporcional, efectos corporativos enBrasil",
in Sistemas electorales y representación política en Latinoamérica, v. 2/373-375.
380 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
(Registro das candidaturas: efetuada aescolhadoscandidatos, cum
pre\a'opartido providenciar-lhes oregistro consoante proCedi~el1ll1
mi ucioso, hojedescrito nos arts. 87a102 do Código Eleitoral.
f'~ropaganda das candidaturas: apropaganda eleitoral visa t rn.n
co~ecidas as candidaturas partidárias, opensamento decada C<111
didato individualmente considerado, porque, alémdadisputa inu
partidária, há também adisputa, nl-oraro mais aguda, entrecandi
datos àeleição proporcional do m mo parti~ (disputa intraparti
dária), e especialmente o prograrr partidárid minuciosamente
regulada nos arts. 240a256do Código Eleitora~ princípio geral I'
queapropaganda eleitoral sejarealizada sobaresponsabilidade do
partidos políticos epor eles paga, garantindo aeles acesso gratuito
aorádio eàtelevisão para tanto (art. 17, §3
Q
). Aprop~anda somou
tepode ser iniciada depois daescolhados candidato!
22. O escrutínio
« Este termo tem sido usado muitas vezes num sentido estrito,
pa~designar apenas oato de contagem de votos, assimcotoo escrutinai
seemprega comaacepção deverificar onúmero ~votos, conferindo
os" eescruiinador aquele que contaeconfereosvotos.
\ Masnão énessesentido estreito queseusaotermo noprocesso
eleitoral. Aqui eletemconotações mais amplas, significando omodo
de exercício do voto, "in concreto", envolvendo, assim, todas asopera-
çõeseleitorais concretas destinadas arecolher eapurar ossufrágios.
Compreende, pois, asoperações devotação (depósito erecolhimento
dos votos nas umas) eas operações de apuração dos votos (abertura
das urnas, conferência dos votos emfacedo número deles emrefe-
rência acada candidato). Taisoperações estão reguladas no C~igo
Eleitoral, arts. 135a157(Da votação) e158a233(Das Apurações»)
(' Escrutínio, no sentido indicado, é, pois, omodo pelo qual se reco-
lhe)r{e apuram osvotos nas eleições. E énesse momento que devem
concretizar-se asgarantias eleitorais do sigilo eliberdade dovoto)
23. O contencioso eleitoral
(os conflitos deinteresses eleitorais são compostos pelaJ ustiça
Eleitoral (arts. 118a121), àqual, desde 1932 (excetuando-se operío-
do de vigência da Carta de 1937), se conferiu competência para a
verificação depoderes (reconhecimento dequemfoi eleito, median-
tesua diplomação) e, finalmente, para dispor sobre toda amatéria
eleitoral, observadas naturalmente as normas constitucionais ele-
I !
DOS DIREITOS POLíTICOS POSITIVOS
381
gai~ contencioso eleitoral cabeaessaJ ustiça etempor objetivo fun-
da~tal assegurar aeficáciadas normas de garantias eleitorais e,
especialmente, coibir afraude, buscando averdade ealegitimidade
eleitoral: emsuma, ~-lisura dos pleitos.
( DOS DIREITOS POLíTICOS NEGATIVOS
383
Capítulo J
DOSDIREIT0sjP0LÍTICOSNEGATIVOS
3. Interpretação
~ princípio queprevalece éodaplenitude do gozo dos direitos
políticos positivos, devotar eser votado.' Apertinência desses direi-
tos aoindivíduo, comovimos, équeoerigeemcidadão. Suapriva-
ção ou arestrição do seu exercício configura exceçãoàquele princí-
pio. Por conseguinte, ainterpretação das normas constitucionais ou
complementares relativas aos direitos políticos devetender àmaior
compreensão do princípio, deve dirigir-se ao favorecimento do di-
reito devotar edeser votado, enquanto asregras deprivação eres-
trição hão deentender-se nos limites mais estrei\os desuaexpressão
verbal, segundo asboas regras dehermenêutica)
1. SIGNIFICADO: 1. Conceito. 2. Conteúdo. 3. Interpretação. lI. PRIVAÇA<)
DOS DIREITOS POLfTIcos: 4. Modos de privação dos direitos políticos. fi.
Perda dos direitos políticos. 6. Suspensão dos direitos políticos. 7. Competência
para decidir sobre perda e suspensão de direitos políticos. lll. REAQUISIÇÃ< )
DOS DIREITOS POLfTIcos: 8. Condições de reaquisição dos direitos po/.fli
coso 9. Reaquisição dos direitos políticos perdidos. 10. Reaquisição dos direiluu
políticos suspensos. IV. INELEGIBILIDADES: 11. Conceito de ineíegioilidaâc.
12. Objeto e fundamentos das inelegibilidades. 13. Eficácia das normas sob!'l'
inelegibilidades. 14. lnelegiailidades absolutas e relativas, 15. Desincompatibi
lização.
u. PRIVAÇÃO DOS DIREITOS POLiTICOS
4. Modos de privação dos direitos políticos
~cidadão pode, excepcionalmente, ser privado, definitivamente
outemporariamente, dosdireitospolíticos, oqueimportará, comoefeito
imediato, naperda dacidadania política. Deixa, imediatamente, de
ser eleitor, sejáoera, outorna-se inalistável comotal, comoque, por
conseqüência, ficaprivado da e~gibilidade e de todos os direitos
fundados naqualidade deeleitor'}
f:L..A privação definitiva denomina-se perda dos direitos políticos; a
temporária é sua suspensão. A Constituição veda a cassação de direitos
políticos, esóadmite aperda easuspensão nos casosindicados no art.
15, ou seja, emvirtude de: {~ancelamento da naturalização por
sentença transitada emjulg~ @incapacidade absolut~con-
de~o criminal transitada emjulgado, enquanto durarem seusefei-
tos;wrecusa de cumprir obrigação atodos imposta ou prestação
alternativa nos termos do ar~Q, VIII;®nprobidade administrati-
va, nos termos do art. 37, §4
Q
. J
Comosenota~ Constituição nãoindica quais oscasosdeperda
equais os de suspensão, mas atradição eanatureza do motivo de
privação podem ajudar, demaneira quecasosdesuspensão configu-
ram-se nos ines. II, lU eV do art. 15; os outros são de perda. Para
alguns casos, resta adúvida de que autoridade écompetente para
L SIGNIFICADO
1. Conceito
( Denominamos direitos políticos negativos àquelas determinações
con~itucionais que, deuma formaoudeoutra, importem emprivar o
cidadão do direito de participação no processo político enos órgãos
governamentais. Sãonegativos precisamente porque consistemnocon-
junto deregras que negam, ao cidadão, odireito de eleger, ou deser
eleito, oudeexerceratividade político-partidária oudeexercerfunção
pública~
2. Conteúdo
(Os direitos políticos negativos compõem-se, portanto, das regras
que~rivam ocidadão, pela perda definitiva ou temporária (suspen-
são), da totalidade dos direitos políticos devotar eser votado, bem
( como daquelas regras que determinam restrições àelegibilidade do
cidadão, emcertas circunstâncias: asinelegibilidade~
Embora as regras sobre reaouisição dos direitos políticos, emsi,
não configurem aspecto negativo, delas trataremos aqui pelasuaco-
nexão comamatéria do capítulo.
1. Trata-se deprincípio universal que já figurava no art. 6
2
da Declaração de
Direitos de Virgínia (1776),no art. 6
2
da Declaração dos Direitos do Homem edo
Cidadão (1789)e, especialmente, figura ainda no art. 21, 1, daDeclaração Universal
dos Direitos Humanos (1948):"Todapessoa temdireito departicipar no Governo de
seu país, diretamente ou por meio de representantes livremente escolhidos".
384
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
decidir sobre a perda ou suspensã~ Tentaremos solucionar CSH,I
dúvidas, examinando as duas hipóteses separadamente.
5. Perda dos direitos políticos'
~
Consiste, corno dissemos, nap t· ação definitiva dos direitos po
lític~, como que oindivíduoper sua condição de eleitor etodo
os direitos da cidadania nela fundados\
fAs Constituições anteriores previam aperda dos direitos politi
cos ~ razão daperda da nacionalida~brasileira por aquisição VII
luntária de outra. Isso não mais ocorr Assim esclar ida dúvida
que aomissão desse diSPosi'fVOsuscita, oncluímos qu;O casos dI'
perda dos direitos políticos: a) ocancelamento da naturalização por SI'1/
tença transitada err;J"ulgado; b . perda da nacionalidade brasileira COII/ /I
aquisição de.Dutra;\.if) a xecus e cumprir obrigação imposta ou preeiaçiu,
alternativa?~ primeiro caso ésimples; o segundo eo terceiro COIH
porta discussão sucinta.
(O art. 15, emverdade, não incluiu aperda da nacionalidade entro
os motivos de perda ou de suspensão dos direitos políticos. Mas"
interpretação sistemática leva à conclusão de que sua ocorrência,
mediante aaquisição de outra, implicará aper.da dos direitos políti
cos, na medida emque isso importa emtransformar obr~eiro em
estrangeiro, ecomo oestrangeiro não pode alistar-se elei~o]voeven
tual alte,amento eleitoral daquele perde opressuposto básico deexis
tência~ra, seanacionalidade brasileira épressuposto da posse dOH
direitos políticos, perde-os quem aperde com a aq~sição de outra
(art. 12, §4º, lI), ainda que isso não conste do art. 15J ~
(A escusa de consciência (recusa de cumprir obrigação legal a to-
dos imposta) éfaculdade que a Constituição reconhece atodos em
decorrência daliberdade de c~nça religiosa ou de convicções filosó-
ficas ou políticas (art. 5º, VIII Esse dispositivo, realmente, declara
que "ninguém seráprivado de ireitos por motivo de crença religio-
sa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para exi-
2. Incluímos esse caso como de perda dos direitos políticos enão como hipótese
de suspensão, porque esta sedá quando asituação causal indica temporariedade ou é
previsível a cessação da privação dos direitos políticos. As constituições anteriores
( também aincluíam como causa de perda enão de suspensão dos direitos políticos.
Contudo, a Lei 8.239/91 prevê, para ahipótese, asuspensão dos direitos políticos do
inadímplente, que poderá, aqualquer tempo, regularizar sua situação mediante cum-
primento das obrigações devidas. Talvez, porque o dispositivo preveja apossibilida-
de de recuperação dos direitos políticos éque falou em suspensão. No entanto, essa
recuperação, anosso ver, ésimplesmente apossibilidade de reaquisição dos direitos
DOS DIREITOS POLíTICOS NEGATIVOS 385
mir-se de obrigação lega~ todos imposta e recusar-se a cumprir prestação
alternativa, fixada em lei' Ora, por esse texto, aescusa de consciência
não seria punível ene importaria na perda de direito algum, por-
que oescusante teria que cumprir prestação alternativa. Então, aes-
cusa deconsciência secompensaria comaprestação alternativa. Qual
aprestação alternativ~cabe à lei fixar, de acordo comomesmo dis-
positivo. Agora, sim, fixada em lei qual a prestação alternativa, a
recusa emcumpri-Ia e . ue seria punível pela forma que alei estabe-
lecesseâTanto éassim que osProjetos de Constituição não previram,
coerentemente, punição para o caso. Ao que nos parece, sequer foi
aprovado emprimeiro turno otexto do art. 15, IV,tendo surgido de
sugestões de redação para o segundo turno, e assim foi aprovado,
gerando incoerência eaté um sem sentido, porque não élógico que o
art. 5º,VIII, mande oescusante cumprir uma prestação alternativa pela
escusa deconsciência que também possa ser motivo deperda dos di-
reitos políticos, e assim mesmo ficar sujeito àprestação alternativa.
Temos que conciliar osdispositivos. Eoúnico meio coerente defazê-lo
éconsiderar que pela simples escusa deconsciência não seperdem os
direito políticos, o que ocorre apenas se o escusante também recusar
cumprir aprestação alternativa. Se, exercendo afaculdade de escusa
deconsciência, sesubmeter àprestação alternativa, não sofrerá perda
de direitos. Tudo isso está na dependência do que alei fixar. Antes
disso, não poderá haver perda de direitos políticos para ocaso."
6. Suspensão dos direitos políticos
\çonsiste na privação temporária~s direitos políticos. Só pode
ocorrer por uma destas três causas: a incapacidade civil absoluta; ,@22J
condenação criminal transitada em julga o, enquanto durarem seus efeitos;
8)improbidade administrativa.
Os dois primeiros casos eram concebidos pela Constituição de
46(art. 135, §1º) como desuspensão ecomrazão porque fundados em
pressupostos temporários. Então, a doutrina eajurisprudência en-
contraram base nos dispositivos do Código Civil edo Código Penal
para aaplicação correta da medida constitucional.
Concluíram, por um lado, que, sendo aincapacidade civil absoluta
definida no art. 5ºdo Código de1916(art. 3ºdo CC/2002), bastava sua
perdidos. No caso de suspensão, arecuperação éautomática, emvirtude da cessação
da causa da privação.
3. A Lei 8.239/91 definiu a matéria no que se refere àprestação alternativa de
serviço militar obrigatório ao regulamentar o art. 143, §§ 1
2
e 2
2
, da Constituição,
que éoaspecto mais sensível da questão, por ser onde aescusa mais serealiza, edeu
para esse aspecto asolução aventada no texto (art. 4
2
, §2
2
).
386
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
verificaçãojudicial, mediante decretação da interdição do incapaz, nem
termos dosarts, 446e462doCódigode1916(atuaisarts. 1.767e1.779)
edos dispositivos processuais aplicáveis, para que decorresse, como
medida acessória, aprivação provisória dacidadania dointerdito,"
«Acondenação criminal, comocausadesuspensão dos direitos po'
líti~s, enquanto durar seus efeitos, g~ou alguma controvérsia 50
breseosursis (suspensão condicionalJ ia pena) éumdos efeitos da
condenação, ounão. Houve quemsustentasse quenão, elogo, uma
vez obtido asuspensão condicional dapena, não sesuspenderiam os
direitos políticos. Outros achavam que sim, e, portanto, enquanto
durasse o sursis, os direitos políticos ficariam suspensos. Entende
mos que osursis não éefeito dacondenação, mas simplesmente um
modo deseucumprimento. Mas, anósnosparece queestadiscussão
éinteiramente desnecessária para se chegar à conclusão de que o
paciente continUará~!ll seus direitos políticos suspensos, ainda que
sebeneficie dosurst que asuspensão dedireitos políticos consti-
tui uma das penas r s itivas de direitos, às quais não seestende a
suspensão condicional dapena (CP,arts. 43,II, 47,l, e80). Seéassim,
obenefício da suspensã0 condicional da pena não interfere com
suspensão dos direitos políticos decorrente decondenação criminal.
Valepelo tempo queojuiz determinou, independentemente da ob-
serr:..ânciaou não daquela.
\ A improbidade administrativa entra pela primeira vez no ordena-
mento constitucional como causa desuspensão dedireitos,polític~
Otextoemqueéprevista não tem, contudo, boaredação. Eoart. 31,
,§~_"Os atos deimprobidade administrativa importarão asuspen=-
sãodos direitos políticos, aperda dafunção pública, aindisponibili-
dade dos bens eoressarcimento doerário, naforma~radação pre-
vistasemlei, semprejuízo daaçãopenal cabível". M dáaentender
queaimprobidade administrativa não épropriamente sin nimo deimo-
ralidade administrativa. Esta teria um sentido mais amplo, de sorte
quenemtodaimoralidade administrativa conduziria, necessariamen-
te, àsuspensão dos direitos políticos, salvo comopena acessória em
condenação criminal. A improbidade diz respeito àprática de ato
quegereprejuízo aoerário público emproveito do agente. Cuida-se
deuma imoralidade administrativa q~ificada pelo dáno aoerário
ecorrespondente vantagem ao ímprobo~ ímprobo administrativo
éodevasso daAdministração Pública.
Outra idéia quesai do textoseriaadequeasuspensão dosdirei-
tos políticos por improbidade administrativa pode ser aplicada in-
4. Cf. Sarnpaio Dória, Comentários à Constituição de 1946, v. IIV568; Dardeau de
Carvalho, Nacionalidade e cidadania, pp. 297 a299.
DOS DIREITOS POLíTICOS NEGATIVOS 387
dependentemente deumprocesso criminal. É oqueseextrai dapar-
te final, segundo a qual todas as sanções indicadas antes são sem
prejuízo da ação penal. Valedizer, independentemente dessa ação.
Ouseja, asuspensão dos direitospolíty:~s, nocaso, não constitui sim-
plespena acessória. Oproblema équ~o pode asuspensão ser apli-
cada emprocesso administrativo. Teraqueser emprocesso judicial,
emqueseapure aimprobidade, quer sejacriminal ounão)
7. Competência para decidir sobre perda e suspensão
de direitos políticos
~ Constituição não indicou, explicitamente, que autoridade é
co~tente para decretar aperda easuspensão dos direitos políti-
cos. s constituições anteriores davam competência ao Presidente
daR pública para decretar aperda emalguns casoseaoPoder J udi-
ciário em~utros. A suspensão só aeste competia (CF de 1969, art.
149, §2º).'(elo art. 15, já éfácil concluir que dependem de decisão
judicial aperda dos direitos políticos conseqüente do cancelamento
danaturalização easuspensão emvirtude deincapacidade civil ab-
soluta e de condenação criminal, porque, emtodos esses casos, a
medida éconseqüência de outro julgamento. Vemcomo umefeito
secundário dasentença. Parece-nos também queasuspensão emra-
zão deimprobidade administrativa terá que decorrer dedecisão ju-
dicial, emprocesso principal civil oupenal, oucomopena acessórw.~
Não hácomo fugir aessatese, porque não sepode admitir aaplica-
çãodepenas restritivas dedireito fundamental por viaquenão seja
ajudiciária, quando aConstituição não indique outro meio.
Restasaber aquemcabeaplicar aperda dos direitos políticos no
casoderecusa decumprir obrigações atodos impostas ouprestação
alternativa. A Constituição revogada dava, expressamente, compe-
tência ao Presidente da República para a decretação da perda dos
direitos políticos nessa hipótese. Mas aatual não ofaz, logonão lhe
ca~;rá tal decisão. E senão imputa aeleessacompetência, sóresta
a0't oder J udiciário, único quetempoder para dirimir aquestão, em
proc~o suscitado pelas autoridades federais emfacede caso con-
creto., ')
llI. REAQUISIÇÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS
8. Condições de reaquisição dos direitos políticos
A Constituição não e:~~~i sobreareaquisição dos direitos polí-
ticos'verdidos oususpen::J _sConstituições anteriores, desde ade
388 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
1946, previam uma lei que deveria dispor sobreoscasosecondições
de reaquisição desses direitos. Sobre o assunto está ainda parcial
mente emvigor aLei 818/49.
9. Reaquisição dos direitos políticos petidos
~ reaquisição dos direitos político~er~idos éregulada no arl.
40daLei 818/49, quecontinua emvigor sobreamatéria, naquilo em
queaatual Constituição manteve dosistema anterior. Desdejáuma
conclusão semanifesta: quemperdeu osdireitos políticos em-virtu-
dedo cancelamento danaturalização não osreadquirirá mais, ame-
nos que, por açãorescisória, serescinda ojulgado queimpôs aquele
cancelamento, demodo que onaturalizado recupere anacionalida-
debrasileira. A regra é: quemperdeu os direitos políticos emrazão
daperda danacionalidade brasileira, readquirida esta, ficaráobriga-
doanovo alistamento eleitoral, reavendo, assim, seus direitos políti-
co~ •
~ reaquisição dos direitos políticos perdidos emconseqüência
daescusa deconsciência estáprevista no art. 40dalei citada. Mas a
situação não émais amesma. Pode-se, contudo, admitir uma analo-
gia no caso, dizendo que o brasileiro que houver perdido aqueles
direitos por não cumprir aprestação alternativa fixada emlei pode
readquiri-los, declarando, perante aautoridade competente (Minis-
tro da J ustiça, p. ex.), que está pronto para suportar o ônus. A Lei
8.239/91 prevê essareaquisição, quando diz queoinadimplente "po-
derá, aqualquer tempo, regularizar sua sit~ção mediante cumpri-
mento das obrigações devidas" (art. 4º, §2º).~
10. Reaquisição dos direitos políticos suspensos
VNão há norma expressa que preveja os casos e condições de
rea\uisição de direitos políticos suspensos. Essacircunstância, con-
tudo, não impossibilita arecuperação desses direitos quesedará au-
tomaticamente comacessação dosmotivos quedeterminaram asus-
pensão\Bem odisseDardeau deCarvalho: "A omissão, cont~, em
nada pr'J judicaaperfeita inteligência doTextoConstituciona sus-
pensão dos direitos políticos émedida transitória esódura errsuan-
todurar acausa queadeterminou. Cessada acausa- aincapacida-
decivil ouacondenação criminal- cessamdepleno direito osseus
efeitos"." Acrescentemos que, no caso desuspensão por improbida-
5. CL ob. cit., p. 304.
DOS DIREITOS POLÍTICOS NEGATIVOS
389
deadministrativa, otempo desuspensão ou suas condições deces-
saçãohádeconstar dadecisão queaaplicou, demodo que, ressarci-
dooerário, decorrido oprazo oucumpridas asconc4~çõesestabeleci-
das, opaciente recuperará seus direitos suspensos.
IV.INELEGIBILIDADES
11. Conceito de inelegibilidade
fÍknelegibilidaderevela impedimento àcapacidade eleitoral pas-
sivX(direito deser votado). Obsta, pois, àelegibilidade. Não secon-
funde cOIflainalistabilidade, queéimpedimento àcapacidade eleito-
ral ativa (direito deser eleitor), nemcomaincomp'atibilidade, impedi-
mento aoexercíciodo mandato depois deeleit~
{
12. Objeto e fundamentos das inelegibilidades
~s inelegibilidades têmpor objetoproteger aprobidade adminis-
trati~a, anormalidade para o exercício do mandato, considerada a
vida pregressa do candidato, eanormalidade ealegitimidade das
eleiçõescontra ainfluência dopoder econômico ouoabuso do exer-
cíciodefunção, cargoouemprego naadministração direta ouindire-
ta (art. 14, §9º).6 Entenda-se que acláusula "contra ainfluência do
poder econômico ouoabuso doexercíciodefunção..." sóserefereà
normalidade eàlegitimidade daseleições. Issoquer dizer que" aprobi-
dade administrativa" e"amoralidade para oexercíciodomandato"
sãovalores autônomos emrelação àquela cláusula; não sãoprotegi-
dos contra ainfluência dopoder econômico ouabuso defunção etc.,
mas como valores emsi mesmos dignos deproteção, porque aim-
probidad~moralidade, aí, conspurcam sópor si alisura doproces-
soo/,eitoral:,
'\6s inelegibilidades possuem, assim, umfundamento ético evi-
dente, tornando-se ilegítimas quando estabelecidas comfundamen-
to político ou para assegurarem odomínio do poder por um grupo
que ~~nha detendo, como ocorreu no sistema constitucional revo-
gado. y,emais, seu sentido ético correlaciona-se comademocracia,
não podendo ser entendido comoummoralismo desgarrado dabase
democrática doregime que seinstaure.
6. A ECR-4/94deu nova redação ao§9
2
do art. 14para acrescentar, como obje-
to de.proteção das inelegibilidades, "aprobidade administrativa, amoralidade para
oexercício do mandato, considerada avida pregressa do candidato", recuperando,
assim, regras que figuravam no art. 151da Constituição de 1969.
I
390 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
13. Eficácia das normas sobre inelegibilidades
\A Constituição estabelece, diretamente, vários casos de inele-
gibilidades no art. 14, §§~Qa7Q~queserão objeto de nossa conside-
ração no próximo tópico. snormas contidas nesses parágrafos são
de eficácia plena eaplica ilidade imediata. Valedizer: para incidi-
rem, i~dependem da lei complementar referida no § 9
Q
do mesmo
art~' 0J
A citada lei complementar está autorizada aestabelecer outros
cas deinelegibilidades eosprazos desua cessação, afimdeprot~
ger aqueles valores, que são fundamentos do regime democrátic
Não sepense que apenas essas outras inelegibilidades éque têmpo
objeto protegê-Ios. As estatuídas diretamente pela Constituição tam-
bém otêm. A explicitação do objeto, quanto às inelegibilidades ase-
rem criadas pela lei complementar, era necessária, porque, configu-
rando elas restrições adireitos políticos, importa sejam delimitadas
aos objetos efundamentos clara eexpressamente indiaados.cPor se-
rem restritivas de direitos furrdamentais (direitos àelegibilidade), é
que atécnica sempre recomendou quefossem disciplinadas inteira-
mente emdispositivos constitucionais ..
Com tais fundamentos éque aConstituição de 1946as regulou
completamente, de acordo com pronunciamento de Argemiro de
Figueiredo, no debate da matéria na Constituinte de-então: "se já
esjatuímos, emdispositivos jávotados, todos os casos de"êlegibilida-
des, commaior razão devemos incluir, expressamente, emnossa Carta
Magna os de inelegibilidades, porque estes são mais importantes, vis-
to como significam restrições ao direito político do cidadão. O mes-
mo poder que cria o direito éo competente para impor limitações.
Seriaerro de técnica, eperigoso mesmo, deixarmos matéria detama-
nha importância para o legislador ordinário"." A experiência do sis-
tema revogado demonstrou, comsobradas razões, o acerto dessa li-
ção deArgemiro Figueiredo, que aConstituinte de 1987188,lamenta-
velmente, não aprendeu, deixando àlei complementar apossibilida-
dedecriação deoutros casos comosólimite deindicativos não muito
definidos. Ocasuísmo daLei Complementar 5/70 fez incluir, emseus
dispositivos, casos de inelegibilidades absurdos. Essa lei foi substi-
tuída pelas Leis Complementares 64, de18.5.90, e81, de 13.4.94, que,
embora mais sóbrias, sujeitando-se aos limites que aprópria Consti-
tuição lhes impõe eaos que decorrem naturalmente do sentido excep-
éional que devem ter normas restritivas de direitos fundamentais,
ainda mantém excessivo casuísmo.
7. Cf. J osé Duarte, A Constituição brasileira de 1946, v. IV516.
DOS DIREITOS POLíTICOS NEGATIVOS
391
14. Inelegibilidades absolutas e relativas
(};.s inelegibilidades podem ser consideradas sob dois critérios,
no tocante àsua abrangência: absolutas erelativas\
As melegibilldades absolutas implicam imped~ento eleitoral para
qua1:qúercargo eletivo. Quem seencontre emsituação deinelegibilidade
absoluta não pode concorrer aeleição alguma, não pode pleitear elei-
çãopara qualquer mandato eletivo enão temprazo para desincompa-
tibilização quelhepermita sair do impedimento atempo deconcorrer
adeterminado pleito. Elasó desaparece quando asituação que apro-
duz for definitivamente eliminada. Por isso, ela é~cepcional esó é
legítima, quando estabelecida naprópria Constituição. E estasomente
consigna, como tal, aque decorre dainalistabilidade eados analfabetos,
quando, no art. 14, § 4
Q
,declara que são inelegíveis osinalistáveis e os
analfabetos. Uma égenérica, apanhando quem quer queestejaemsitua-
ção de alistabilidade, etais são: os menores de 16anos (ou de 18não
alistados), os conscritos eos que estiverem privados, temporária ou
definitivamente, deseus direitos políticos. Outra éespecífica para um
tipo decidadãos alistados eleitores, aquem, ap€!sardisso, aConstitui-
çãonega odireito deelegibilidade: osanalfabetos. Rigorosamente abso-
luta, como sepercebe, éapenas ainelegibilidade dos analfabetos edos
que perderam os direitos políticos, porque os demais têm, ao menos,
uma expectativa decessação do impedimento. Nota-se que osabsolu-
tamente inelegíveis são aqueles quenão são titulares daelegibilidade.
O absoluto está precisamente nisto: não podem pleitear el~ção algu-
ma, enem dispõem de prazo de cessação do impediment~Por isso,
embora quem seencontre na situação das inelegibilidades arroladas
nas alíneas b ae do ínciso I do art. 1Qda Lei Complementar 64/90 não
possa candidatar-se "para qualquer cargo", não estáeminelegibilidade
absoluta, porque depende delesair doimpedimento, desincompatibili-
zando-se emtempo hábil. Não éabsoluta ainelegibilidade quando se
prevê prazo dedesincompatibilização emeios deliberação do vínculo
dependente do sujeito inelegível.
As inelegibilidades relativas constituem restrições à elegibilidade
p'ara"d~~os.mall~s.em,pazã&àe-si1;elaçãeS especiais emque,
no momento da eleição, se encontre o cidadão. O relativamente
inelegível étitular deelegibilidade, que, apenas, não pode ser exercida
emrelação aalgum cargo ou função eletiva, mas opoderia relativa-
mente aoutros, exatamente por estar sujeito aum vínculo funcional,
ou deparentesco 0lJ . de domicílio que inviabiliza sua candidatura na
situação vinculada.
Não entraremoi aqui no casuísmo da lei complementar, apenas
nos ateremos àsnormas constitucionais, segundo as quais são relati-
vamente inelegíveis:
392 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
~por motivos funcionais:
t2]}para osmesmos cargos, num terceiro período subseqüente: (a) O
Pres~ente daRepública; (b) osGovernadores deEstado edo Distrito
Federal; (c) osPrefeitos; (d) quem Whouver sucedido, ou substituído
nos seis meses anteriores ao pleito/ A EC-16/97 abriu apossibilidad
desses titulares de mandatos executivos pleitearem um novo man-
dato sucessivo para omesmo cargo, mas sópor mais umúnico man-
dato subseqüente, valendo dizer que a~!;gibilidade especial per-
dura para um terceiro mandato imediato''\frata-se, pois, de privação
da elegibilidade para omesmo cargo que pela segunda vez está sendo ocupa-
do pelo interessado. Uma recondução épossível. A segunda évedada.
Odeque setrata émesmo deproibição de urna segunda reeleição; basta,
para que secomponha ainelegibilidade emcausa, que o titular, ori-
ginário ousucessor, tenha exercido, por um instante, ocargo, no período
de seu segundo mandato, ou o substituto, em qualquer momento,
dentro dos seis meses anteriores ao pleito; se apenas tomar posse e
não entrar em exercício do cargo, não secompõe ainelegíbilidade."
cumpre observar que oVice-Presidente da República, oVice-Cover-
nador de Estado ou do Distrito Federal eoVice-Prefeito de Municí-
pio não estão proibidos depleitear areeleição, indefinidamente, como
também podem candidatar-se, semrestrição alguma, àvaga dos res-
pectivos titulares, salvo se os sucederam (assim, passando atitular)
ou os substi~íram nos últimos seis meses antes do pleito do segun-
do mandato; )
@ para concorrerem a outros cargos, oPresidente da República, os
Governadores de Estado e do Distrito Federal eos Prefeitos, salvo
desincompatibilização, mediante renúncia aos respectivos manda-
tos, até seis meses antes do pleito; confirma-se aqui que os Vices são
elegíveis aqualquer mandato, semnecessidade de renunciarem)
Jiif:
P9
r motivo de parentesco, no território decircunscrição do titu-
lar (~~r-(.'14, §7º, diz, erroneamente, no território da jurisdição do titu-
lar, porquanto, emrelação avínculo político-eleitoral, não setrata de
jurisdição, mas de Circunscrição), os cônjuges e osparentes consangüí-
neos ou afins, até osegundo grau ou por adoção, do Presidente da Repú-
blica, deGovernador deEstado ou Território, ou do Distrito Federal,
de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses
anteriores ao pleito, salvo sejátitulares demandato eletivo ecandi-
datos àreeleição. Essa inelegibilidade aproxima-se da absoluta, es-
pecialmente quanto ao cônjuge eaos parentes do Presidente da Re-
pública, não titulares de mandato, que não podem pleitear eleição
8. Cf., comrazão, Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1946,v. IIII
143e 144.
•••
DOS DIREITOS POLíTICOS NEGATIVOS
393
para cargo ou mandato algum. A diferença está emque ela decorre
de situação especial compossibilidade de desaparecer pela vontade
das pessoas envolvidas (arenúncia do Presidente, seis meses antes
do pleito, desvencilha, da restrição, seu cônjuge eparentes) e com
pra~erto para termina0\
\J 9por motivo de domic&o, pois, como vimos, odomicílio eleitoral na
circunscrição éuma das condições deelegibilidade, na forma da lei (art.
14, §3Q, IV), logo éinelegível para mandato oucargo eletivo emck
cuns
-
crição emque não sejadomiciliado pelo tempo exigido emlei.))
15. Desincompatibilização
(Dá-se também onome dedesincompatibilização aolato pelo qual o
can~idato se desvencilha da inelegibilidade atempo de concorrer à
eleição cogitada. O mesmo termo, por conseguinte, tanto serve para
designar o ato, mediante o qual o eleito sai de uma situação de in-
compatibilidade para oexercício do mandato, como para ocandida-
to desembaraçar-se da inelegibilidade~
t(Com efeito, ocandidato que incidir numa regra deinelegibilidade
relativa deverá desincompatibilizar-se no prazo estabelecido, de sorte
que, no momento emque requer oregistro de sua candidatura, seen-
contre desembaraçado, sobpena dever-se denegado oregistro. Ocôn-
juge e o parente inelegível ficam emposição incômo~, porque não
são eles que estão nacondição dedesincompatibilização nada podem
fazer, por si, senão pressionar o cônjuge ou parente tit lar do cargo;
para que renuncie aeste, afimde desvencilhá-Ias do embaraço.
~Emalgumas hipóteses, adesincompatibilização só sedará com
o~tamento definitivo da situação funcional emque seache ~an-
didato, ou oconjuge ou parente. Noutras, basta olicenciament~
l (A regra éadeque deve ~a~ definitivamente, por renúncia
ou~xoneração, quem ocupe tunção ou cargo de Chefe de Executivo
ou de sua confiança (Ministro, Secretário etc.). São, porém, casos de
Simples.J ~_'ce_n_c_ia_m_en_t_o_a_desincompatibilização de agentes que exer-
9. A Constituição não estabeleceu otempo dedomicílio necessário acompor a
condição de elegibilidade. Remete a matéria àlei. E éalei das inelegibilidades que
sempre tratou do tema. Mas esta é lei complementar (art. 14, §9º) e a lei prevista
para afixação do domicílioeleitoral éordinária (art. 14, §3º, IV). Nada impedia que
alei das inelegibilidades, assim mesmo, o fizesse, mas não o fez, de sorte que essa
fixação do tempo do domicílio vemsendo estabelecida casuisticamente nas leis que
regulamentam cada eleição, como o fez a Lei 8.713/94, para as eleições de 3.10.94,
exigindo que ocandidato estivesse domiciliado na circunscrição eleitoral respectiva
desde 31.12.93(9meses e5dias antes das eleições).
394
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
çamcargos oufunções efetivas, tais como os do fisco, os do Ministé
rio Público, osdapolícia, bem como os da administração erepresen
tação de certas entidades, ínstítuíçõss ou empresas, para cujos ocu
pantes se estatuam inelegibilidades. Para as hipóteses que não re
querem afastamento definitivo, ajurisprudência temfirmado ateso
de que Ocorrea desincompatibilização por qualquer forma que de
monstre adesvinculação efetiva do exercício da~ção oucargo, como
féri~, licença-prêmio, faltas injustificadas etc.).
As constituições anteriores também aincluíam como causa de
per aenão desuspensão dos direito pOlíticOS)
10. Cf. acórdãos ns. 61.759, 65.149, 61.756, do TRE de São Paulo, in Raul Motta
Moreira eHenrique Soares de Oliveira, ob. cii., pp. 135ess., ns. 205, 207e208.
Capítulo IV
DOS PARTIDOS POLÍTICOS
I. IDÉIA DE PARTIDO POLfTIco: 1. Noção de partido político. 2. Origem e
evolução dos partidos. 3. Sistemas partidários. 4. lnsiiiucionalização jurídico-
constitucional dos partidos. Controles. 5. Função dos partidos e partido de opo-
sição. 6. Natureza jurídica dos partidos. II. PRINCÍPIOS CONSTITUCIO-
NAIS DA ORGANIZAÇÃO PARTIDARIA: 7. Liberdade partidária. 8. Con-
dicionamentos à liberdade partidária. 9. Autonomia e democracia partidária.
10. Disciplina e fidelidade partidária. 11. Sistema de controles dos partidos
brasileiros. u: PARTIDOS E REPRESENTAÇÃO POLfTICA: 12. Partidos e
elegibilidade. 13. Partido e exercício do mandato. 14. Sistema partidário e siste-
ma eleitoral.
I. IDÉIA DE PARTIDO POLiTICO
1. Noção de partido político
opartido político éuma forma deagremiação deumgrupo social
que sepropõe organizar, coordenar einstrumental' avontade popu-
lar comofimde assumir opoder para realizar seu programa de go-
verno. No dizer de Pietro Virga: "são associações de pessoas com
uma ideologia ou interesses comuns, que, mediante uma organiza-
ção estável (Partei-Apparat), miram exercer influência sobre adeter-
minação da orientação política do país".'
1. Cf. Diritto coetituzionale, p. 243. É inaceitável o conceito que oferece Karl J .
Friedrich: "un parti politique est un groupe d'êtrehumains organisées de façon stable.
ayant pour objectif de se rendre ou de rester mãitre du régime au profit de leurs
dirigeants, ainsi que donner aux membres du parti, grãce à cette maitrise, des
bénéfices et avantages materiels et spirituels". Cf. La democratie consiitutionnelle, p.
450. Pois, seécerto que os dirigentes emembros do partido no poder sebeneficiam
comessa situação, verdade éque não deve ser esse o objetivo dos partidos, que hão
de propor-se realizar programas de governo em favor da coletividade, ainda que
não sepossa negar aexistência de profundas deformações nos termos daquele con-
ceito. J . M. Gil Robles define o partido como "ungrupo humano formado en torno a
un contenido ideológico, que busca Ia defensa de unos intereses por Ia conquista
legal dei poder, inmediato o en un plazo de duración razonable", Cf. Por un Estado
de derecho, pp. 121 e122.
458 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
orito processual dohabeas data doi disciplinado pela Lei 9.507/97.
Pressupõe uma fase administrativa prévia, que começa como requeri-
mento do interessado apresentado ao órgão ou entidade depositária do
registro oubanco dedados eque será deferido ouindeferido no prazo
dequarenta eoito horas, comunica daadecisão ao requerente emvin-
teequatro horas. Sedeferido orequerimento, odepositário do regis-
tro oubanco de dados marcará dia ehora para que orequerente tome
conhecimento das informações. Constatada ainexatidão de qualquer
dado a seu respeito, o interessado, em petição acompanhada de
documetos comprobatórios, poderá requerer sua retificação, que de-
verá ser feita, no máximo, emdez dias. Indeferido opedido deacesso
às informações, ou verificado otranscurso do prazo de dez dias sem
decisão, ou recusada aretificação pleitada ou o decurso de mais de
quinze dias semdecisão, ou ainda recusadas asanotações deexplica-
ção ou contestação apresentadas pelo requerente, então, sim, poderá
elerecorrer ao Poder J udiciário, mediante petição na forma dos arts.
282a285do Código deProcesso Civil, pleiteado aconcessão dohabeas
data, que lhe assegure oacesso àsinformações, asretificações solicita-
das, bem como as anotações pleiteadas. Ao despachar ainicial, ojuiz
ordenará que senotifique ocoator do conteúdo da petição, entregan-
do-lhe asegunda via apresentada pelo impetrante, comas cópias dos
documentos, afimdeque, no prazo dedez dias, preste asinformações
quejulgar necessárias. Feita anotificação, oserventuário emcujo car-
tório corra ofeitojuntará aos autos cópia autêntica do ofícioendereça-
do aocoator, bemcomo aprova dasuaentrega aesteou darecusa, seja
derecebê-lo, sejade dar recibo. Seojuiz julgar procedente opedido,
marcará data ehorário para que ocoator apresente: (a) aoimpetrante
as informações aseu respeito, constantes de registro ebancos de da-
dos; (b) emjuízo aprova da retificação ou daanotação feitanos assen-
tamentos do impetrante. Dasentença cabeapelação, que sóterá efeito
devolutivo. Opedido dehabeas data poderá ser renovado seadecisão
denegatória não lhehouver apreciado omérito.
Existem disposições sobre a competência dos órgãos judiciários
federais para processar ejulgar ohabeas data efiguram nos arts. 102,
1, d, II, a; 105,1, b; 108, r, c; 109, VIII, e121, §4º, V,competência agora
também especificada no art. 20da Lei 9.507/97.
I
{
Capítulo III
GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS,
SOCIAIS E POLÍTICOS
I. GENERALIDADES: 1. Colocação do tema. !I. GARANTIAS DOS DIREI-
TOS COLETIVOS: 2. Esclarecimentos prévios. 3. Mandado de segurança cole-
tivo. 4. Mandado de injunção coletivo. 5. Ação popular. lll. GARANTIAS DOS
DIREITOS SOCIAIS: 6. Normatividade dos direitos sociais. 7. Tutela jurisdi-
cional dos hipossuficientes. 8. Sinâicalização e direito de greve. 9. Decisões
judiciais normaiiuas. 10. Garantias de outros direitos sociais. IV GARANTIAS
DOS DIREITOS poL!TICOS: 11. Definição do tema - Remissão. 12. Eficá-
cia dos direitos fundamentais.
1. GENERALIDADES
1. Colocação do tema
Vamos agora estudar as garantias dos direitos coletivos, dos di-
reitos sociais edos direitos políticos. Algumas delas jáforam discuti-
das ao longo das páginas anteriores. Não asrepetiremos aqui, apenas
lembraremos delas, para que oleitor compreenda melhor adistinção
entre direitos esuas garantias, ainda que, às vezes, ambos sejamfor-
mulados indistintamente no mesmo dispositivo constitucional.
I!. GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS
2. Esclarecimentos prévios
J áexaminamos antes omandado de segurança individual como ga-
rantia da eficácia dos direitos subjetivos líquidos ecertos. Cumpre-
nos, agora, discorrer sobre o mandado de segurança coletivo, instituto
novo, tendente a ter grande influência na realização de direitos de
coletividades inteiras, para o que o mandado de segurança indivi-
dual serevelava instrumento não totalmente satisfatório. Comcerte-
za, o novo instituto acabará por repercutir no próprio conceito do
mandado de segurança, especialmente num de seus pressupostos
mais acalentados, o direito líquido ecerto. Até que ponto eleépres-
suposto também do remédio coletivo, équestão que suscitamos.
460 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Será também examinado o mandado de injunção em sua dimen-
são de garantia de direitos coletivos, elogo aação popular que épor
natureza garantia de interesses coletivos.
3. Mandado de segurança coletivo
A Constituição institui omandado de segurança coletivo no art. 5
Q
,
LXX,que pode ser impetrado por:
(a) partido político com representação no Congresso Nacional;
(b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos inte-
resses de seus membros ou associados.
1
O conceito de mandado de segurança coletivo assenta-se em dois
elementos: um, institucional, caracterizado pela atribuição da legiti-
mação processual ainstituições associativas para adefesa deinteres-
ses de seus membros ou associados; outro, objetivo, consubstanciado
no uso do remédio para adefesa de interesses coletivos."
A primeira característica do mandado desegurança coletivo en-
contra-se no reconhecimento delegitimação para agir auma entida-
de ou instituição representativa de uma coletividade: (a) partidos po-
líticos com representação no Congresso Nacional, reforçando aqui a
idéia de partidos de âmbito nacional exigida no art. 17, I; (b) organi-
zação sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e
emfuncionamento há pelo menos um ano.
Celso Agrícola Barbi acha que alegitimação dessas entidades de
classe eassociativas se destina "a reclamar direitos subjetivos indivi-
duais dos membros dos sindicatos edos associados de entidades de
classe e associações"." Há ponderações a fazer quanto a isso, pois
não sepode, p. ex., deixar de levar emconta odisposto no art. 8º, Ill,
que dá aos sindicatos legitimidade para adefesa dos direitos einte-
1. O mandado de segurança coletivo surgiu de sugestão da Subcomissão de Ga-
rantia da Constituição, Reforma e Emendas, conforme art. 29 do Anteprojeto que
teve como Relator o Constituinte Nelton Friedrich.
2. Celso Agrícola Barbi tementendimento semelhante em "As novas dimensões
do mandado de segurança", tese apresentada no Seminário sobre osNovos Direitos Fun-
damentais na Constituição Brasileira, Hotel Glória, Rio deJ aneiro, de 12 a 16de dezem-
.bro de 1988. Sobre o mandado de segurança coletivo, além das monografias citadas na
(nota 67do capítulo anterior, d. também Lucia ValleFigueiredo, Perfil do mandado de
segurança coletivo, São Paulo, RT, 1989, e "Partidos políticos emandado de segurança
coletivo", RDP 95/37ess.; Michel Temer, "Algumas notas sobre o mandado de segu-
rança coletivo, o mandado de injunção eo habeas data", RPGE 30/11 ess.; Carlos Ari
Sundfeld, "Habeas data emandado de segurança coletivo", RDP 95/190e55.
3. Idem, ibidem.
GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS, SOCIAIS E POLíTICOS 461
resses coletivos ou individuais dacategoria, emjuízo. Outra questão é
saber seas associações podem impetrar mandado de segurança cole-
tivo semautorização ou seprecisam desta, tal como prevê emgeral o
disposto no art. 5º, XXI, segundo o qual "as entidades associativas,
quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar
seus filiados judicial ou extrajudicialmente". Aquela regra do man-
dado de segurança coletivo contém uma exceção àregra geral, ou a
ela se subsume? Pensamos que aregra geral prevalece em todos os
casos emque sereclama odireito subjetivo individual dos associados.'
Celso Agrícola Barbi acha "pouco provável que partidos políti-
cospudessem agir emdefesa dedireitos subjetivos decidadãos, pela
via do mandado de segurança coletivo"." E uma tese que também
merece reflexão. As primeiras redações constituintes do mandado de
segurança coletivo amarravam ospartidos políticos no mesmo obje-
tivo das demais entidades: legitimação para defesa de interesses de seus
membros e associados. E apalavra "membros" aparecia muito emfun-
ção dos integrantes das agremiações partidárias." A redação do tex-
to, realmente, vincula adefesa de seus membros eassociados às en-
tidades relacionadas na alínea b, pelo que, sem nenhuma dúvida,
não podem defender interesses de não membros ou não associados.
Não se indicaram, porém, interesses de quem os partidos políticos
podem defender pelo mandado desegurança coletivo. Questão aber-
ta. Logo, entendemos que eles podem defender direito subjetivo in-
dividual de seus membros, desde que seadmita, como seestá admi-
tindo, que o mandado de segurança coletivo também émeio hábil
4. Emsentido contrário, d. Uadi Lamêgo Bulos, Mandado de segurança coletivo
(outros estudos), p. 25.
5. Idem, ibidem.
6. As redações nas várias fases de elaboração constitucional: Anteprojeto Nelton
Friedrich, art. 29- "O mandado de segurança coletivo para proteger direito líqui-
do ecerto não amparado por habeas corpus, pode ser impetrado por Partidos Políti-
cos, organizações sindicais, órgãos fiscalizadores do exercício da profissão, associa-
ções de classe e associações legalmente constituídas e em funcionamento há, pelo
menos, um ano na defesa dos interesses de seus membros ou associados". Esta reda-
ção passou para o Projeto aprovado na Comissão de Sistematização (art. 6
2
, §50),
com a supressão da cláusula "para proteger direito líquido e certo não amparado
por habeas corpus", A redação sugerida pelo Relator Bernardo Cabral, para o primei-
ro fumo eaí aprovada, despertou aatenção para adelimitação do objeto do manda-
do de segurança coletivo dos partidos. Veio ela no art. 5
Q
, LXXI: "conceder-se-á man-
dado de segurança coletivo, em defesa dos interesses de seus membros ou associados, por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindi-
cal, entidade de classe ou associação legalmente constituída eemfuncionamento há
pelo menos um ano". A rigor, essaredação correspondia àque foi aprovada no Pro-
jeto da Sistematização. Houve, porém, reação ao enquadramento dos partidos nes-
ses limites da legitimação, de onde, emnegociação de lideranças, transpor-se aquela
cláusula para o final da alínea b, vinculada apenas aentidades ali referidas.
466 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ui. GARANTIAS DOS DIREITOS SOCIAIS
6. Normatividade dos direitos sociais
A normatividade constitucional dos direitos sociais principiou
na Constituição de 1934. Inicialmente setratava de normatividade
essencialmente programática. A tendência éadeconferir aelamaior
eficácia. Enessa configuração crescente daeficáciaedaaplicabilida-
de das normas constitucionais reconhecedoras de direitos sociais é
quesemanifesta suaprincipal garantia. Assim, quando aConstitui-
ção diz que são direitos dos trabalhadores urbanos erurais os ex-
pressamente indicados no art. 7
2
, equando diz que asaúde ouaedu-
caçãoédireito detodos, eindica mecanismos, políticas, para asatis-
fação desses direitos, está preordenando situações jurídicas objeti-
vas comvistas àaplicação desses direitos.
Mas não édeesquecer-se queosistema deproteção dos direitos
sociaiséainda muito frágil." Mesmo assimcomporta suscitar otema
aqui, ao menos para começarmos adar-lhe destaque, coisaque não
temocorrido.
7. Tutela jurisdicional dos hipossuficientes
Se a primeira garantia constitucional dos direitos sociais se
consubstanciou na sua inscrição na Constituição rígida, erígíndo-os
eminstituições constitucionais, asegunda éter propiciado o surgi-
mento deumramo dedireito autônomo, desgarrado do direito civil
comum, regulando asrelações detrabalho comvista atutelar osin-
teresses dos trabalhadores, edaí agarantia mais relevante consistente
nainstitucionalização deuma J ustiça do Trabalho destinada aconci-
liar ejulgar os dissídios individuais ecoletivos entre empregados e
empregadores eoutras controvérsias oriundas de relação de traba-
lho, mediante aaplicação daquele ramo do Direito (art. 114).
Daí deriva uma especial tutela jurisdicional dos chamados
hipossuficientes, que, não obstante toda asua insuficiência, por cer-
totemprestado alguma proteção efetiva aotrabalhador, pelo menos
no sentido de reconhecer-se que, sematutela dessa J ustiça especia-
lizada, otrabalhador estaria bemmais ao desamparo.
8. Sindicalização e direito de greve
É, no entanto, na possibilidade de instituir sindicatos autôno-
mos elivres eno reconhecimento constitucional do direito degreve
(arts. 8
2
e 9
2
) que encontramos os dois instrumentos mais eficazes
11. Cf. Centre d'Études Européennes (org.), Vers une protection éfficace des droits
économiques et sociauxi , BruxelleslLouvain, Bruylant/Vander, 1973.
GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS, SOCIAIS E POLíTICOS 467
para a efetividade dos direitos sociais dos trabalhadores. Vimos já
queasindicalização éumtipo deassociação profissional cujoobjeti-
vo fundamental consiste na defesa dos direitos einteresses dos tra-
balhadores (art. 8
2
, III). Vimos também que o direito de greve éum
direito-garantia, na medida em que ele não é uma vantagem, um
bem, auferível emsi pelos grevistas, mas ummeio utilizado pelos
trabalhadores para conseguir aefetivação de seus direitos emelho-
res condições detrabalho.
9. Decisões judiciais normativas
A importância dos sindicatos serevela ainda na possibilidade
de celebrarem convenções coletivas de trabalho ·e, conseqüentemente,
na legitimação que têmpara suscitar dissídio coletivo de trabalho. Isso
significa que sedá às decisões judiciais emtais casos extensão nor-
mativa que alcança toda acategoria profissional representada pelo
sindicato suscitante, beneficiando mesmo aqueles trabalhadores que
sequer sejamsindicalizados (art. 114,§2
2
).
10. Garantias de outros direitos sociais
Diz-sequeonúcleo central dos direitos sociaiséconstituído pelo
direito do trabalho (conjunto dos direitos dos trabalhadores) epelo
direito deseguridade social. Emtorno deles, gravitam outros direi-
tos sociais, como odireito àsaúde, odireito deprevidência social, o
deassistência social, odireito àeducação, odireito aomeio ambiente
sadio. A Constituição tentou preordenar meios detornar eficazes es-
ses direitos, prevendo, p. ex., fonte de recursos para a seguridade
social, comaplicação obrigatória nas ações eserviços de saúde eàs
prestações previdenciárias eassistenciais (arts. 194e195),assimcomo
areserva derecursos orçamentários para aeducação (art. 212). Aos
direitos culturais, impõem-se ao Estado dar-lhe apoio, incentivos e
proteção (art. 215). Para assegurar aefetividade do direito ao meio
ambiente, o §1
2
do art, 225define vários procedimentos, incluindo
estudo prévio do impacto ambiental, aque sedará publicidade, no
caso deinstalação de obras eserviços causadores de degradação ao
meio ambiente, assim como estatui meio de atuação repressiva de
natureza penal, administrativa ecivil (art. 225, §3
2
). São ainda mo-
dulações cujaeficáciaprópria só aexperiência vai confirmar.
IV. GARANTIA DOS DIREITOS POLÍTICOS
11. Definição do tema - Remissão
Garantias políticas sãoaquelas quepossibilitam olivreexercício
dacidadania. Taissãoosigilodovoto, aigualdade dovoto. Inclui-se

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