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Tema IV

Qualidade do Gasto Pblico


Qualidade do Gasto Pblico em Educao nas
Redes Pblicas Estaduais e Municipais
Qualidade do Gasto Pblico Meno Honrosa
Jlio Francisco Gregory Brunet*
Ana Maria de Aveline Bert**
Clayton Brito Borges***
* Economista pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC-RS) e Engenheiro
Eltrico pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Agente Fiscal do Tesouro do
Estado do Rio Grande do Sul e coordenador da Assessoria Tcnica da Secretaria de Planejamento e
Gesto Seplag/RS.
** Gegrafa e Mestre em Geografa pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Tcnica Cientfca do Estado do Rio Grande do Sul, lotada na Assessoria Tcnica da Secretaria de
Planejamento e Gesto Seplag/RS.
*** Engenheiro de Minas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Tcnico em
Planejamento, lotado na Assessoria Tcnica da Secretaria de Planejamento e Gesto Seplag/RS.
Resumo
O objetivo deste trabalho avaliar a qualidade do gasto pblico realizada
pelas administraes diretas dos governos dos municpios, estados e do Distrito Fe-
deral na educao bsica pblica em 2007 e comparar seu comportamento em dois
momentos distintos: 2005 e 2007.
O mtodo utilizado compara o gasto realizado nos ensinos fundamental e
mdio com o retorno obtido pelos estudantes na forma de aprendizado e desenvol-
vimento cognitivo.
O gasto pblico em educao a razo entre a despesa realizada na funo
Educao e o nmero de matrculas na rede pblica do ensino bsico. A qualidade
do ensino mensurada pela ponderao dos resultados obtidos pelos estudantes nas
avaliaes do Sistema de Avaliao do Ensino Bsico - SAEB e Exame Nacional do
Ensino Mdio - ENEM. Tanto o gasto pblico, quanto o desempenho dos estudantes
so relativizados atravs do tratamento estatstico denominado Escore Padronizado
pelo Mtodo da Funo Distribuio Acumulada Normal e resultam nos indicado-
res de despesa e de desempenho em educao.
A razo entre os indicadores de desempenho e de despesa e o indicador de
qualidade do gasto permite a classifcao das Unidades da Federao, segundo a
qualidade da despesa realizada.
A qualidade do gasto avaliada nas reas estaduais e municipais do ensino bsico p-
blico. Em decorrncia de suas peculiaridades administrativas, a qualidade do gasto pblico
no Distrito Federal comparada qualidade do gasto ponderada de estados e municpios.
A anlise dos resultados permite concluir que menores despesas resultam em me-
lhor qualidade do gasto em nvel estadual. Em nvel municipal, bem como na comparao
entre estados/municpios e o Distrito Federal, a elevao das despesas resulta em melhor
desempenho dos estudantes, entretanto, nem sempre de forma efcaz. H casos em que a
elevao da despesa no resulta em retorno proporcional em termos do desempenho dos
estudantes. Nesses casos ocorre uma reduo na qualidade do gasto pblico.
Na anlise comparativa dos anos de 2005 e 2007, observa-se um expressivo
grau de inrcia na qualidade do gasto pblico em Educao. As modifcaes so
pouco expressivas nas esferas estadual e municipal das Unidades da Federao nes-
tes dois anos.
Essas avaliaes, mesmo com algumas limitaes (ausncia de informaes
sobre o desempenho dos estudantes para alguns estados, avaliaes no universais
etc.), so instrumentos que do transparncia s aes dos governos, pois mostram
se os recursos pblicos aplicados em polticas educacionais esto propiciando uma
escolarizao de qualidade.
Palavras-chave: Qualidade do gasto. Indicador de despesa. Indicador de desempenho.
Sumrio
1 INTRODUO, 5
2 CONSIDERAES TERICAS, 5
2.1 Variveis e indicadores, 6
2.2 Classifcao funcional dos oramentos estaduais, 7
2.3 O Sistema de Avaliao do Ensino Bsico Saeb, 8
2.4 O Exame Nacional do Ensino Mdio Enem, 9
2.5 Clculo da qualidade do gasto pblico na Educao, 10
2.6 Representao grfca do indicador da qualidade do gasto pblico em Educao, 12
3 ANLISE DOS RESULTADOS DA QUALIDADE DO GASTO PBLICO EM EDUCAO NA REDE PBLICA ESTADUAL, 14
4 ANLISE DOS RESULTADOS DA QUALIDADE DO GASTO PBLICO EM EDUCAO NA REDE PBLICA MUNICPAL, 19
5 ANLISE DOS RESULTADOS DA QUALIDADE DO GASTO PBLICO EM EDUCAO: MUNICPIOS, ESTADOS E
DISTRITO FEDERAL, 23
6 COMPARAO DA QUALIDADE DO GASTO PBLICO EM EDUCAO NOS ANOS DE 2005 E 2007, 27
7 CONSIDERAES FINAIS, 30
8 REFERNCIAS, 32
ANEXOS (TABELAS), 34
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1 Introduo
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 afrma, em seu
artigo 6
o
, que a educao um direito social, o primeiro a ser citado na ordem dos
direitos sociais que estabelecem a igualdade entre os brasileiros.
A Constituio tambm afrma que a educao visa ao pleno desenvolvi-
mento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualifcao para
o trabalho e que tenha garantia de padro de qualidade. Alm disso, prev que
o ensino fundamental seja obrigatrio e gratuito, com atuao prioritria dos Mu-
nicpios, dos Estados e do Distrito Federal e que o ensino mdio tenha progressiva
extenso da obrigatoriedade e gratuidade, com atuao prioritria dos Estados e do
Distrito Federal.
E, fnalmente, a Constituio determina que Municpios, Estados e o Distrito
Federal apliquem 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos na manuten-
o e desenvolvimento do ensino.
Portanto, ao abordar questes como a universalizao, a qualidade e a despe-
sa do ensino bsico pblico, a Constituio demanda dos governantes a qualidade
do gasto pblico na educao.
O objetivo do presente trabalho avaliar a qualidade do gasto pblico reali-
zada pelas administraes diretas dos governos dos Municpios, dos Estados e do
Distrito Federal em uma das reas mais signifcativas de sua atuao a educao
bsica. Para tal, compara-se o gasto realizado nos ensinos fundamental e mdio
nas redes de ensino municipal e estadual com o retorno obtido pelos estudantes na
forma de aprendizagem e desenvolvimento cognitivo.
Esse tipo de avaliao importante para os governos, pois mostra se os re-
cursos pblicos aplicados em polticas educacionais esto propiciando uma escola-
rizao de qualidade, alm de dar a necessria transparncia sobre a qualidade do
servio pblico educacional ofertado.
2 Consideraes tericas
As despesas efetuadas pelos governos devem estar de acordo com as metas e
atividades de planejamento pblico e a formulao de polticas sociais nas diferen-
tes reas de sua atuao: sade, educao, segurana pblica, entre outras, com o
objetivo de elevar o nvel de bem-estar da populao.
No caso especfco da educao, as despesas devem promover a efcincia na
prestao dos servios com o objetivo de alcanar a efccia nos sistemas de ensino,
de forma que atinja patamares aceitveis de desempenho, refetido no melhor de-
senvolvimento cognitivo dos estudantes.
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Este trabalho se prope a avaliar a utilizao dos recursos pblicos dos Mu-
nicpios, dos Estados e do Distrito Federal na educao, mais especifcamente no
ensino bsico que envolve os nveis fundamental e mdio.
Esta avaliao realizada mediante a comparao do valor da despesa efe-
tuada pelas administraes diretas na funo Educao, segundo a classifcao
funcional dos oramentos, e os resultados obtidos pelos estudantes no Sistema de
Avaliao do Ensino Bsico (Saeb) e Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem).
Estas duas avaliaes so realizadas pelo Ministrio da Educao (MEC) a cada
dois anos e se propem a mensurar o nvel de aprendizado, as competncias e habi-
lidades dos estudantes do ensino bsico.
importante salientar que o valor do gasto se refere tanto s despesas de cus-
teio, como s de capital, embora as despesas de custeio sejam signifcativamente
superiores s de capital.
O gasto pblico em Educao a razo entre a despesa realizada na funo
Educao e o nmero de matrculas na rede pblica do ensino bsico.
A qualidade do ensino pblico nas redes municipal e estadual mensurada por meio de
uma ponderao dos resultados das notas dos estudantes nas avaliaes do Saeb e Enem.
2.1 Variveis e indicadores
Para avaliar a qualidade do gasto pblico nos Municpios, nos Estados e Dis-
trito Federal as seguintes variveis foram selecionadas:
Para o clculo do gasto pblico em educao:
a) despesas municipais, estaduais e do Distrito Federal na funo Educao.
Fonte: STN Dados Contbeis dos Municpios (2005 e 2007) e Execuo Ora-
mentria dos Estados (2005 e 2007);
b) matrculas nas redes municipais e estaduais do ensino bsico. Fonte:
MEC/Inep Censos Escolares de 2005 e 2007.
As duas variveis permitem calcular a despesa por aluno matriculado e com-
pem o indicador de despesa do ensino bsico pblico das redes municipais e esta-
duais das Unidades da Federao (UF).
Para o clculo do desempenho escolar dos estudantes:
a) escores obtidos pelos estudantes na avaliao de lngua portuguesa da 4
a

srie do ensino fundamental. Fonte: MEC/Inep Saeb 2005 e 2007;
b) escores obtidos pelos estudantes na avaliao de matemtica da 4
a
srie do
ensino fundamental. Fonte: MEC/Inep Saeb 2005 e 2007;
c) escores obtidos pelos estudantes na avaliao de lngua portuguesa da 8
a

srie do ensino fundamental. Fonte: MEC/Inep Saeb 2005 e 2007;
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d) escores obtidos pelos estudantes na avaliao de matemtica da 8
a
srie do
ensino fundamental. Fonte: MEC/Inep Saeb 2005 e 2007;
e) escores obtidos pelos estudantes na avaliao de lngua portuguesa da 3
a

srie do ensino mdio. Fonte: MEC/Inep Saeb 2005;
f) escores obtidos pelos estudantes na avaliao de matemtica da 3
a
srie do
ensino mdio. Fonte: MEC/Inep Saeb 2005;
g) escores obtidos pelos estudantes na avaliao da 3
a
srie do ensino mdio.
Fonte: MEC/Inep Enem 2007.
A composio dessas variveis defne o indicador de desempenho dos estu-
dantes do ensino bsico pblico das redes municipais e estaduais das UF.
importante observar que o indicador de despesa dos municpios representa
a mdia da despesa realizada por estudante matriculado nos municpios de cada um
dos estados brasileiros.
2.2 Classifcao funcional dos oramentos estaduais
A classifcao funcional dos oramentos estaduais o nvel mais agregado
da contabilidade pblica e, por ser de aplicao comum e obrigatria no mbito dos
Municpios, dos Estados e do Distrito Federal, permite que se obtenha a quantidade
de recursos despendida por cada uma das administraes diretas na funo Educa-
o.
O volume de recursos destinado funo Educao para os estados foram
obtidos a partir do site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no site (<www.
tesouro.fazenda.gov.br>) e merecem ateno as seguintes observaes:
a) as informaes sobre o volume de recursos municipais foram retiradas dos
Dados Contbeis dos Municpios (2005 e 2007);
b) as informaes sobre a despesa dos Estados e do Distrito Federal foram
obtidas a partir da Execuo Oramentria dos Estados (2005 e 2007);
c) como o presente trabalho se refere exclusivamente educao bsica, no
foram considerados os recursos apropriados para a subfuno ensino superior;
d) ao valor informado pela STN, na Execuo Oramentria dos Estados de
2005, foram acrescidos R$ 1.475.238.000 para a despesa em Educao do Distrito
Federal. Este valor se refere transferncia da Unio, conforme informaes retiradas
do site do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) (<www.tc.df.gov.br>);
e) em 2007, ao valor informado para o Distrito Federal foram acrescidos
R$ 1.992.331.000 do Fundo Constitucional do DF, conforme informao do site
do TCDF (<www.tc.df.gov.br>).
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2.3 O Sistema de Avaliao do Ensino Bsico Saeb
Segundo o MEC, o Sistema de Avaliao do Ensino Bsico (Saeb)
um instrumento de avaliao do sistema educacional brasileiro criado
para auxiliar no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas
educacionais. Avaliam o que os alunos sabem em termos de habilidades
e competncias, e no simplesmente de contedo. Ambas so aplicadas
a cada dois anos a alunos de sries fnais de ciclos da Educao Bsica:
4
a
e 8
a
sries do Ensino Fundamental.
Seus objetivos gerais so:
a) oferecer subsdios formulao, reformulao e ao monitoramento de
polticas pblicas e programas de interveno ajustados s necessidades diagnosti-
cadas nas reas e etapas de ensino avaliadas;
b) identifcar os problemas e as diferenas regionais do ensino;
c) produzir informaes sobre os fatores do contexto socioeconmico, cultu-
ral e escolar que infuenciam o desempenho dos alunos;
d) proporcionar aos agentes educacionais e sociedade uma viso clara dos
resultados dos processos de ensino e aprendizagem e das condies em que so
desenvolvidos;
e) desenvolver competncia tcnica e cientfca na rea de avaliao educacio-
nal, ativando o intercmbio entre instituies educacionais de ensino e pesquisa.
As mdias do Saeb no vo de zero a dez, como as avaliaes tradicionais
cujas notas refetem o volume de contedo que o estudante acerta. Para entender o
que signifcam as notas dessas avaliaes, deve-se partir do pressuposto que, dife-
rente de uma prova clssica como a que o professor aplica aos seus alunos em sala
de aula, os testes do Saeb so construdos metodologicamente para avaliar sistemas
de ensino e no alunos.
As mdias so apresentadas em uma escala de profcincia, que varia entre 0
e 500, capaz de descrever, em cada nvel, as competncias e as habilidades que os
estudantes desses sistemas demonstram ter desenvolvido em lngua portuguesa e
matemtica.
Em cada uma das disciplinas, a escala nica e acumulativa, para todas as
sries avaliadas a lgica a de que quanto mais o estudante caminha ao longo da
escala, mais habilidades ter acumulado. Portanto, esperado que alunos da 4
a
s-
rie alcancem mdias numricas menores que os de 8
a
srie e estes alcancem mdias
menores que as alcanadas pelos alunos de 3
o
ano do ensino mdio.
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Para melhor interpretao dos dados, preciso observar que, aps quatro anos
de escolarizao, a mdia mnima satisfatria na escala do Saeb da ordem de 200
pontos. Considera-se que os estudantes com profcincia prxima mdia desen-
volveram habilidades em portugus e em matemtica condizentes com uma alfa-
betizao plena e conhecimento sufciente para garantir uma trajetria de sucesso
ao longo dos anos subsequentes da escolarizao bsica. Para os concluintes do
ensino fundamental, o mnimo de 300 pontos de profcincia em portugus e em
matemtica.
O patamar mais apropriado e pedagogicamente condizente com a concluso
do ensino bsico situa-se em torno de 350 pontos em portugus e 375 pontos em
matemtica na escala do sistema de avaliao. Nesse nvel de profcincia, os alu-
nos dominam habilidades mais refnadas de leitura e em matemtica.
2.4 O Exame Nacional do Ensino Mdio Enem
Segundo o MEC, o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem)
um exame individual, de carter voluntrio, oferecido anual-
mente aos estudantes que esto concluindo ou que j concluram
o Ensino Mdio em anos anteriores. Seu objetivo principal pos-
sibilitar uma referncia para auto-avaliao, a partir das compe-
tncias e habilidades que estruturam o Exame.
O modelo de avaliao adotado pelo ENEM foi desenvolvido com n-
fase na aferio das estruturas mentais com as quais construmos conti-
nuamente o conhecimento e no apenas na memria, que, mesmo tendo
importncia fundamental, no pode ser o nico elemento de compreen-
so do mundo.
O ENEM no mede a capacidade do estudante de assimilar e acumular
informaes, e sim o incentiva a aprender a pensar, a refetir e a saber
como fazer. Valoriza, portanto, a autonomia do jovem na hora de fazer
escolhas e tomar decises.
Os principais objetivos do Enem so:
a) avaliar o desempenho do aluno ao trmino da escolaridade bsica, para
aferir desenvolvimento de competncias fundamentais ao exerccio pleno da cida-
dania;
b) oferecer uma referncia para autoavaliao com vistas a auxiliar nas esco-
lhas futuras dos cidados, tanto com relao continuidade dos estudos quanto
sua incluso no mundo do trabalho. A avaliao pode servir como complemento do
currculo para a seleo de emprego.
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O desempenho do participante ser avaliado nas duas partes da prova (objeti-
va e redao), valendo 100 pontos cada uma delas. Esse desempenho ser qualifca-
do de acordo com as premissas tericas da Matriz de Competncias que se refere s
possibilidades totais da cognio humana na fase de desenvolvimento prprio aos
participantes do Enem jovens e adultos. Essa qualifcao ser expressa nas se-
guintes faixas de desempenho: insufciente a regular, que corresponde s notas entre
0 a 40, inclusive; regular a bom, que corresponde s notas entre 40 a 70, inclusive;
e de bom a excelente, que corresponde s notas entre 70 a 100.
2.5 Clculo da qualidade do gasto pblico na educao
Como o objetivo bsico do trabalho analisar a qualidade do gasto pblico
dos Municpios, dos Estados e do Distrito Federal em educao pela relao entre o
desempenho dos estudantes no ensino bsico e a despesa efetuada na funo Edu-
cao segundo a classifcao funcional dos oramentos, tem-se:
Indicador de desempenho dos estudantes
Q = ----------------------------------------------------
Indicador de despesa na funo Educao
Q o indicador de qualidade do gasto pblico na funo Educao para Mu-
nicpios, Estados e Distrito Federal. Os indicadores de desempenho dos estudantes
e de despesa na funo Educao devem se referir ao mesmo ano.
O resultado da razo entre os indicadores de desempenho dos estudantes e o
indicador de despesa na funo Educao permite a classifcao das UF. Nesses
casos, muito mais importante conhecer o desempenho de determinada UF em
particular, comparativamente aos resultados obtidos pelas demais, que seu desem-
penho individual.
Para a obteno do resultado fnal, relativo, faz-se uso do tratamento estatsti-
co denominado escore padronizado pelo mtodo da funo distribuio acumulada
normal.
Assim, o desempenho dos estudantes para determinada varivel em determi-
nada UF, traduz-se na seguinte funo:
D = f[( - ) ] (1)
Onde,
D o indicador de desempenho dos estudantes e f a funo Distribuio
Acumulada Normal.
o escore bruto da varivel de desempenho selecionada para determinada UF.
E e so, respectivamente, a mdia e o desvio-padro dos escores brutos-
da varivel de desempenho de todas as UF.
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Quando o indicador de desempenho passa a ser uma combinao de escores
padronizados de variveis de desempenho, a questo que pode gerar mais contro-
vrsia a da atribuio dos pesos s variveis de desempenho. Neste trabalho, a
escolha feita a mais simples e, tambm, a mais transparente: todas as variveis de
desempenho tm o mesmo peso. Pode-se dizer que essa escolha a mais democr-
tica, embora arbitrria, mas sem deixar de ser razovel.
Dessa forma, se o indicador de desempenho, D, a ponderao de n variveis
de desempenho, tem-se que:

i = n
D = [ (i - i)i ] n (2)
i = 1
O valor do indicador de desempenho, D, para cada UF, varia no intervalo de 0
a 1. Quanto mais prximo do valor unitrio, melhor o desempenho dos estudantes
daquela UF.
De forma anloga ao indicador de desempenho, para o clculo do indicador
de despesa na funo Educao, tem-se:
G = [(sm ) - t]t (3)
Onde:
G o indicador de despesa na funo Educao da UF.
S a despesa total na funo Educao, exceto os recursos apropriados na
subfuno ensino superior.
m o total de matrculas na rede pblica do ensino bsico.
E t e t so, respectivamente, a mdia e o desvio-padro da despesa por
aluno de todas as UF.
O indicador de despesa, G, a exemplo do indicador de desempenho, varia no
intervalo de 0 (menor despesa realizada) a 1 (maior despesa realizada).
Portanto, o indicador de qualidade do gasto pblico em Educao, Q, dado por:

i = n
Q = [ (i - i)i ] n {[(sm ) - t]t } (4)
i = 1

Basicamente, o indicador de qualidade do gasto pblico da funo Educa-
o informa, comparativamente, o quanto retornado em termos de desempenho
escolar dos estudantes de determinada UF por unidade de despesa realizada pela
administrao direta daquela unidade.
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Por sua metodologia de construo, baseada em escores padronizados, tanto
para a despesa, quanto para o desempenho, pode-se afrmar que o valor mnimo
esperado do indicador de qualidade do gasto para qualquer UF um (1,00).
Dessa forma, surge o conceito de fronteira de desempenho mnimo: UF com
valor do indicador de qualidade inferior a um (1,00) so considerados inefcazes,
ao passo que as unidades com indicador de qualidade igual ou superior a um (1,00)
so consideradas efcazes.
As principais vantagens da utilizao do indicador de qualidade do gasto p-
blico na Educao so a facilidade de construo e a interpretao dos resultados
obtidos pela simples comparao: UF com indicador de qualidade do gasto mais
elevado obtm maior retorno na utilizao dos recursos pblicos, ou seja, a quali-
dade do seu gasto melhor.
2.6 Representao grfca do indicador da qualidade do gasto
pblico em Educao
Considere-se a situao representada na tabela 1, em que so apresentados
os indicadores de despesa, desempenho e qualidade do gasto para quatro unidades,
hipotticas, na Educao:
TABELA 1
INDICADORES DE DESPESA, DESEMPENHO E QUALIDADE DO GASTO DE
QUATRO UNIDADES HIPOTTICAS
Unidade Despesa Desempenho Qualidade do gasto
A 0,30 0,30 1,00
B 0,70 0,70 1,00
C 0,40 0,60 1,50
D 0,80 0,40 0,50
Fonte: elaborao dos autores.
Da observao da tabela 1, pode-se concluir que:
As unidades A e B apresentam, proporcionalmente, igual qualidade em ter-
mos do gasto. A diferena entre elas que, enquanto a unidade A apresenta desem-
penho e dispndio de recursos pblicos menores, a unidade B tem melhor desempe-
nho, resultado direto do acrscimo na sua despesa. Pode-se afrmar que, em ambas
as unidades, h um equilbrio entre despesa e desempenho.
A unidade C a que apresenta melhor qualidade do gasto, mesmo que seu
desempenho seja inferior ao apresentado pela unidade B. Este fato nos leva a uma
importante concluso: unidades com desempenho mais elevado no so as que,
necessariamente, apresentam melhor qualidade do gasto.
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A unidade D a que possui a pior qualidade do gasto.
possvel, at mesmo, quantifcar a qualidade do gasto das unidades: com-
parativamente, a qualidade do gasto da unidade C 50% melhor que as unidades A
e B, e trs vezes melhor que a unidade D.
Alm disso, considerando-se a fronteira de desempenho mnimo, conclui-se
que as unidades A, B e C so efcazes, enquanto a unidade D inefcaz.
Tambm a partir da tabela 1 possvel gerar um grfco de disperso para
as quatro unidades, com o eixo das abcissas representando a despesa por aluno
e o eixo das ordenadas representando o desempenho dos estudantes:
FIGURA 1
REPRESENTAO GRFICA DO INDICADOR DE QUALIDADE DO GASTO EM EDUCAO
DE QUATRO UNIDADES HIPOTTICAS
Fonte: elaborao dos autores.
Ao observar a fgura 1, verifca-se que a bissetriz, representada pela reta , o lugar
geomtrico dos pontos em que o indicador de desempenho dos estudantes igual ao indi-
cador de despesa. Ela representa a fronteira de desempenho mnimo, ou seja, unidades lo-
calizadas sobre ela possuem a relao entre os indicadores de desempenho e despesa igual
a um. Poder-se-ia dizer que, nesse caso, comparativamente, h situao de equilbrio entre
a despesa efetuada e o desempenho obtido pelos estudantes. Esse o caso das unidades A
e B. Para esta situao-limite, elas ainda so consideradas efcazes.
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Ademais, as unidades que esto acima da reta possuem qualidade do gasto
maior que um. Este o caso da unidade C. Essas unidades tm melhor qualidade no
gasto pblico, pois, para cada unidade de insumo despendida, o retorno, quantifcado
pelo indicador de desempenho, maior que um. So efcazes por defnio.
J as unidades localizadas abaixo da reta possuem qualidade do gasto menor
que um e, por isso, so consideradas inefcazes. A unidade D representa essa situao: o
retorno, medido pelo indicador de desempenho, inferior ao indicador de despesa.
3 Anlise dos resultados da qualidade do gasto
pblico em Educao na rede pblica estadual
TABELA 2
QUALIDADE DO GASTO PBLICO EM EDUCAO NA REDE PBLICA ESTADUAL
DE ENSINO BSICO PARA AS UNIDADES DA FEDERAO (2007)
Fontes: STN Dados Contbeis dos Municpios (2007) e Execuo Oramentria dos Estados (2007), MEC Inep e Censo Escolar (2007)
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A tabela 2 apresenta os escores brutos para a despesa na funo Educao e
para o desempenho dos alunos nas provas do Saeb e Enem, ambas em 2007, na rede
estadual de ensino bsico. Tambm apresenta os valores ponderados obtidos para os
indicadores de despesa, desempenho e qualidade do gasto pblico e a classifcao
de cada uma das Unidades da Federao brasileira, exceto o Distrito Federal que,
em decorrncia das suas peculiaridades administrativas, analisado em um captulo
especial.
importante observar que, em termos de escore bruto de desempenho para o
Saeb, o intervalo de pontuao varia de 0 a 500, e o escore mnimo esperado para os
estudantes da 4
a
srie do ensino fundamental 200. Portanto, em 2007, em lngua
portuguesa, nenhum estado alcana o escore mnimo e, em matemtica, apenas PR,
MG e RS conseguem mdias pouco acima do mnimo esperado.
Para a 8
a
srie do ensino fundamental, o escore mnimo esperado 300. A si-
tuao dos estados em 2007, neste caso ainda pior: nenhum consegue obter a nota
mnima, tanto em lngua portuguesa, quanto em matemtica. Na verdade, os esco-
res obtidos pelos estudantes da 8
a
srie so pouco superiores ao mnimo desejado
para a 4
a
srie. Ou seja, de forma geral, o conhecimento dos estudantes brasileiros
da rede estadual que terminam o ensino fundamental equivale ao conhecimento
pouco acima do mnimo desejado para um estudante da 4
a
srie.
Em relao ao ensino mdio, a situao tambm no se altera muito: consideran-
do que o intervalo de pontuao do Enem varia de 0 a 100, apenas os estudantes dos
Estados da Regio Sul (PR, SC e RS) e MG conseguem obter resultados ligeiramente
superiores mdia 50, e alcanam conceito regular. Todos os estudantes das redes
estaduais dos demais estados obtm mdia inferior a 50 e conceito insufciente.
Portanto, considerando o desempenho absoluto dos estudantes das redes p-
blicas estaduais de ensino bsico, a concluso que se chega que a Educao, em
termos de qualidade, bastante baixa.
Do ponto de vista relativo, em relao despesa, o maior dispndio por estu-
dante do Estado do Rio de Janeiro, seguido de RR, CE, SP e AC. Os Estados com
os menores gastos so, pela ordem, PA, PE, MA, RS e PB.
Em termos de desempenho, os estudantes do RS obtiveram, na mdia, o me-
lhor resultado, seguido dos estudantes do PR, MG, SC e MS. Observa-se que os trs
Estados da Regio Sul esto entre os cinco melhores classifcados. J os estudantes
de AL foram os piores classifcados, seguidos pelos de RN, PE, AP e PI. Como se
pode verifcar, dos cinco piores estados classifcados em desempenho, quatro per-
tencem Regio Nordeste.
Se a anlise levar em considerao a confgurao regional do Brasil, os me-
lhores desempenhos so obtidos pelos estudantes das Regies Sudeste, Sul e Cen-
tro-Oeste, com especial destaque para os trs Estados da Regio Sul: RS, SC e PR.
Todavia, o destaque negativo fca para os Estados da Regio Nordeste, especial-
mente AL, RN e PE. Os Estados da Regio Norte esto, de maneira geral, melhor
classifcados que os Estados da Regio Nordeste.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 16
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
Para a anlise da qualidade do gasto pblico na rede estadual de ensino
bsico, importante, alm da tabela 1, considerar a fgura 2, que relaciona os
indicadores de despesa e desempenho.
FIGURA 2
REPRESENTAO GRFICA DA RELAO ENTRE OS INDICADORES DE
DESPESA E DESEMPENHO NAS REDES PBLICAS ESTADUAIS DE ENSINO BSICO
PARA AS UNIDADES DA FEDERAO (2007)
Fonte: elaborao dos autores.
A primeira observao a fazer que as UF que se encontram acima da
fronteira de desempenho mnimo so consideradas efcazes, pois a relao
existente entre seus indicadores de desempenho e despesa maior do que um.
Por extenso, os estados que se localizam abaixo daquela fronteira so inefcazes.
importante observar, tambm, que h grande disperso das unidades, ao longo
da fronteira de desempenho. Este fato sugere no haver forte correlao direta
entre despesa e desempenho.
Os cincos Estados melhores classifcados em qualidade do gasto pblico
so, pela ordem, RS, MG, SC, PA e MS. Os dois Estados da Regio Sul, RS e SC,
assim como MG caracterizam-se por elevado desempenho, quando comparados
aos demais, e baixa despesa. Conforme possvel observar na fgura 2, estes
estados formam um conjunto de unidades com elevada qualidade do gasto. MS
apresenta desempenho um pouco inferior e despesa mais elevada que aqueles
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 17
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
trs. J o PA consegue boa qualidade do gasto pblico exclusivamente pelo lado
da despesa, que a menor, entre todas as UF.
Em oposio, os cinco piores classifcados so AP, RN, CE, AL e RR. Destes,
dois Estados, AL e RN, possuem baixa qualidade do gasto pblico por causa,
essencialmente, do fraco desempenho dos seus estudantes suas classifcaes so,
respectivamente, 26
o
e 25
o
lugares. Enquanto os demais RR, CE e AP , associam,
alm do baixo desempenho, uma elevada despesa.
Finalmente, se a anlise da qualidade do gasto levar em considerao as regi-
es brasileiras, possvel afrmar que os Estados da Regio Sul apresentam elevado
desempenho e baixa despesa, com exceo do PR, em que a despesa mais elevada.
Os Estados da Regio Sudeste tm despesa elevada, exceto MG, e bom desempe-
nho; os Estados da Regio Nordeste se caracterizam, especialmente, pelo baixo
desempenho dos estudantes. Na Regio Norte, o AP e RR, alm do AC apresentam
elevada despesa e baixo desempenho, enquanto AM e PA tm baixa despesa.
O mais sintomtico o fato de que, se for levado em considerao os dez Es-
tados com os indicadores de despesa mais elevados, apenas quatro SP, ES, PR e
GO fguram entre as dez unidades com melhor indicador de desempenho.
Assim, possvel concluir que, nas redes estaduais de ensino bsico, a ele-
vao das despesas no garante, necessariamente, melhores retornos. Ou seja, o
acrscimo nos valores da despesa das unidades no garante retorno proporcional
em termos de desempenho dos estudantes, ocorrendo, nesses casos, uma reduo
acentuada na qualidade do gasto pblico. Provavelmente, esse fato ocorre, ou pela
inefcincia oculta nos altos valores despendidos, casos de RJ e CE ou pela com-
plexidade de gerenciamento dos recursos em Estados com populao rarefeita e
grandes territrios, como nos Estados da Regio Norte. possvel que ocorra um
problema de logstica na distribuio dos servios pblicos.
Embora seja importante levar em considerao as diferenas geogrfcas
existentes entre os Estados, tanto em relao distribuio da populao, quanto
em relao ao tamanho do territrio, os resultados obtidos pelo modelo permitem
supor que os estados com menor despesa, no geral, apresentam melhor qualidade
do gasto pblico.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 18
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
MAPA 1
QUALIDADE DO GASTO PBLICO NAS REDES PBLICAS ESTADUAIS DE ENSINO
BSICO PARA AS UNIDADES DA FEDERAO (2007)
O mapa 1 classifca as UF, segundo suas respectivas qualidades do gasto, em
trs faixas: inefcazes, efcazes e altamente efcazes. Os critrios utilizados para a
defnio dos intervalos so: qualidade do gasto menor do que um para inefcaz; e a
mdia da amostra (1,45) e o desvio-padro (1,30) para efcaz e altamente efcaz.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 19
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
4 Anlise dos resultados da qualidade do gasto
pblico em Educao na rede pblica municipal
TABELA 3
QUALIDADE DO GASTO PBLICO EM EDUCAO NA REDE PBLICA MUNICIPAL
DE ENSINO BSICO PARA AS UNIDADES DA FEDERAO (2007)
Fontes: STN Dados Contbeis dos Municpios (2007) e Execuo Oramentria dos Estados (2007), MEC Inep e Censo Escolar (2007)
A tabela 3 se refere rede municipal de ensino bsico em cada uma das UF
para o ano de 2007. Ela apresenta os escores brutos para as despesas na Educao
e para o desempenho dos alunos das redes municipais de ensino bsico nas provas
do Saeb e do Enem. Tambm apresenta a ponderao dos valores alcanados para
os indicadores de despesa, desempenho e qualidade do gasto pblico e a respecti-
va classifcao. O Distrito Federal, por suas caractersticas administrativas, est
fora da anlise.
No h informaes do Enem de 2007 para os municpios dos seguintes es-
tados: AC, AM, RR, AP, TO e PR. Assim, os indicadores de desempenho para os
municpios destas UF compreendem apenas as informaes do ensino fundamental,
obtidas por meio do Saeb de 2007.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 20
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
Conforme descrito anteriormente, o escore mnimo esperado para os estu-
dantes da 4
a
srie do fundamental 200, da 8
a
srie 300 e para o ensino mdio a
pontuao varia de 0 a 100. Assim, em termos de desempenho absoluto, a situao
dos estudantes das redes de ensino municipal pouco difere dos das redes de ensi-
no estadual. Para a 4
a
srie do fundamental, em lngua portuguesa, nenhuma rede
municipal obtm a nota mnima esperada, e em matemtica apenas SP, PR e SC
conseguem mdias pouco acima do mnimo esperado.
Para a 8
a
srie do ensino fundamental, a situao nas redes municipais idn-
tica s das redes estaduais; nenhuma rede municipal consegue a nota mnima, tanto
em lngua portuguesa quanto em matemtica.
Exatamente como ocorreu quando da anlise das redes estaduais de ensino
bsico, o que se observa que, nas redes municipais, o conhecimento dos estudan-
tes que encerram o ensino fundamental est pouco acima do conhecimento mnimo
desejado para os estudantes da 4
a
srie.
No ensino mdio, embora existam mais redes municipais do que estaduais
que alcanam a nota mnima esperada, nenhuma consegue conceito acima de
regular. As redes municipais de MG, ES, RJ, SP, SC, RS, MS e GO pertencen-
tes s Regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste so os que obtm a nota mnima
esperada de um estudante que termina o ensino mdio. Assim, tambm nas re-
des municipais de ensino bsico, possvel concluir que a qualidade no ensino
pblico bastante baixa.
Do ponto de vista relativo, considerando-se a despesa por estudante, o maior
dispndio o do conjunto de municpios de SP, vindo a seguir RS, RR, SC e ES. A
menor despesa a dos municpios do PA, seguido de MA, BA, AL e PI. Vale lem-
brar que PA tambm apresentou o menor dispndio em Educao na rede estadual
de ensino bsico. Mas, mesmo apresentando as menores despesas nas duas redes de
ensino, PA consegue ser efcaz em ambas.
Em relao ao desempenho, o PR em que no est computado o resultado
do Enem alcanou o primeiro lugar, seguido de MS, SC, RS e SP. Novamente,
todos os Estado da Regio Sul aparecem entre os cinco melhores classifcados. AL
o pior classifcado, seguido, na ordem, por MA, PE, RN e AM, todos da Regio
Nordeste, exceto AM, da Regio Norte.
Sob a tica regional, os melhores desempenhos so obtidos pelos estudantes
dos municpios das Regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, com especial destaque
para os trs Estados da Regio Sul: RS, SC e PR. Todavia, o destaque negativo fca
para os municpios dos Estados da Regio Nordeste, especialmente MA, PE e AL.
Os municpios dos Estados da Regio Norte tm desempenho um pouco superior
aos do Nordeste.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 21
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
FIGURA 3
REPRESENTAO GRFICA DA RELAO ENTRE OS INDICADORES DE DESPESA E
DESEMPENHO NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO BSICO PARA AS
UNIDADES DA FEDERAO (2007)
Fonte: elaborao dos autores.
Ao se analisar a qualidade do gasto pblico na rede municipal de ensino b-
sico, deve-se considerar a relao entre os indicadores de desempenho e despesa,
conforme apresentados na fgura 3.
A primeira observao a fazer que, ao contrrio da rede estadual, em que
a disperso entre os estados bastante elevada, na rede municipal as Unidades da
Federao concentram-se ao longo da fronteira de desempenho mnimo.
Ainda que, ao longo da fronteira de desempenho mnimo, as unidades se caracterizem
em efcazes e inefcazes, dependendo da sua posio relativa, este fato d a indicao de que
h forte relao direta entre despesa e desempenho. Ou seja, h tendncia entre os municpios
de, ao serem elevadas as despesas, obter-se ganho no desempenho dos estudantes. Entretanto,
esse acrscimo na despesa pode se dar de maneira efcaz, ou no, dependendo da forma
como o aumento de recursos gerenciado pelas administraes municipais.
Nas Unidades da Federao em que o acrscimo da despesa ocorre de forma
inefcaz, observa-se que a elevao da despesa no tem retorno proporcional em ter-
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 22
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
mos do desempenho dos estudantes. Nesse sentido, pode-se dizer que h ocorrncia
de deseconomia de escala
1
em Educao para estas unidades.
Os cinco conjuntos de municpios melhores classifcados so os dos estados
do PA, BA, PI, CE e MA, na ordem. O que se observa de comum entre eles a baixa
despesa. No entanto, os municpios piores classifcados em qualidade do gasto p-
blico por estado so, na ordem, AC, RN, RR, AP e TO. Estes estados, com exceo
do RN, apresentam desempenho igual ou superior aos cinco primeiros, entretanto a
despesa aumenta de maneira muito desproporcional.
MAPA 2
QUALIDADE DO GASTO PBLICO NAS REDES PBLICAS MUNICIPAIS DE ENSINO
BSICO PARA AS UNIDADES DA FEDERAO NA FUNO EDUCAO (2007)
O mapa 2 classifca as Unidades da Federao, segundo as respectivas quali-
dades do gasto pblico da rede municipal de ensino bsico em trs faixas: inefca-
zes, efcazes e altamente efcazes. Os critrios utilizados para a defnio dos inter-
valos so: qualidade do gasto menor do que um para inefcaz; a mdia da amostra
(1,17) e o desvio-padro (0,66) para efcaz e altamente efcaz.
1 Em economia, caracteriza-se a ocorrncia de deseconomia de escala quando os custos crescem mais do que proporcionalmente ao aumento
de capacidade de produo.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 23
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
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5 Anlise dos resultados da qualidade em Educao:
Municpios, Estados e Distrito Federal
Segundo a Constituio Federal de 1988, o Distrito Federal Unidade da
Federao de natureza singular, por causa das suas peculiaridades administrativas,
possuindo caractersticas de estado e de municpio. O Distrito Federal acumula as
competncias legislativas, tanto em nvel estadual, quanto municipal, at mesmo
para instituir tributos impostos, taxas e contribuies de melhoria, decorrentes
de obra pblica e exerce atividades atribudas aos estados e aos municpios.
Assim, para correta comparao entre a qualidade do gasto pblico do Dis-
trito Federal e dos demais entes federados na rea de Educao, faz-se necessrio
consolidar a qualidade do gasto pblico como a despesa total nas Unidades da Fe-
derao estados e municpios e confront-la com os resultados ponderados
obtidos pelos estudantes dos estados e dos municpios.
Para tal, adotam-se os seguintes procedimentos:
a) ao valor informado pela Secretaria do Tesouro Nacional, na Execuo Or-
amentria dos Estados de 2007, para a despesa em Educao do Distrito Federal
foram acrescidos R$ 1.992.331.000 referentes transferncia da Unio, conforme
informaes retiradas do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF);
b) a despesa de cada uma das Unidades da Federao em Educao foi es-
tabelecida como a soma das despesas individuais de estados e municpios, ambas
de 2007.
c) o total de matrculas para cada Unidade da Federao refere-se soma das
matrculas nas redes pblicas estaduais e municipais, conforme o Censo Escolar de
2007.
d) o desempenho dos alunos do ensino bsico da rede pblica de cada uma
das Unidades da Federao o resultado da mdia do desempenho dos alunos das
redes pblicas estaduais e municipais.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 24
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
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TABELA 4
QUALIDADE DO GASTO PBLICO EM EDUCAO NAS REDES PBLICAS
ESTADUAL, MUNICIPAL E DO DISTRITO FEDERAL DE ENSINO BSICO PARA AS
UNIDADES DA FEDERAO (2007)
Fonte: STN Dados Contbeis dos Municpios (2007) e Execuo Oramentria dos Estados (2007), MEC Inep e Censo Escolar (2007)
A tabela 4 apresenta os resultados da qualidade do gasto pblico em Educa-
o nas redes pblicas estadual, municipal e do Distrito Federal e serve de base para
a anlise comparativa entre o DF e demais entes federados. Ela apresenta os escores
brutos para a despesa na funo Educao, como a despesa mdia por estudante de
estados e municpios e para o desempenho como a mdia obtida pelos estudantes
das redes municipal e estadual nas provas do Saeb e Enem de 2007. Para o DF, os
valores so os escores brutos. Tambm apresenta os valores ponderados obtidos
para os indicadores de despesa, desempenho e qualidade do gasto pblico e a clas-
sifcao de cada uma das Unidades da Federao brasileira.
Em relao aos escores brutos de desempenho tanto para o Saeb, quanto para
o Enem, confrma-se o baixo nvel de aprendizado dos estudantes brasileiros. Na 4
a

srie do ensino fundamental, apenas DF e PR obtm escore pouco acima do mnimo
esperado em matemtica. Em lngua portuguesa, nenhuma unidade alcana a nota
mnima.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 25
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
Na 8
a
srie, como nas anlises anteriores, o conhecimento dos estudantes
pouco maior que o mnimo desejvel para a 4
a
srie em todas as UF, tanto em lngua
portuguesa quanto em matemtica.
Na 3
a
srie do ensino mdio, as unidades das Regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste,
exceto SP, MS e MT, obtm conceito regular. Nas demais regies, o conceito insufciente.
Do ponto de vista relativo, em relao despesa, o maior dispndio por es-
tudante do DF, seguido de RR, SP, RJ e ES. As unidades com os menores gastos
so, pela ordem, PA, MA, BA, AL e PE.
Em termos de desempenho, os estudantes do DF obtiveram os melhores re-
sultados, seguidos dos estudantes do PR, RS, SC e MG. Mais uma vez o destaque
vai para os trs Estados da Regio Sul. Os estudantes piores classifcados so todos
de Estados da Regio Nordeste: AL, PE, RN, MA e PB.
Levando-se em considerao a confgurao regional do Brasil, interessante ob-
servar que, em termos de desempenho, as 11 unidades que compem as Regies Sudeste,
Sul e Centro-Oeste ocupam as primeiras 11 posies na classifcao. Na Regio Nordes-
te, o CE aparece em primeiro lugar, mas apenas o 17
o
na classifcao nacional.
Para a anlise da qualidade do gasto pblico em ambas as redes, estadual e
municipal de ensino bsico, deve-se, alm da tabela 4, levar em considerao a f-
gura 4, que relaciona os indicadores de despesa e desempenho.
FIGURA 4
REPRESENTAO GRFICA DA RELAO ENTRE OS INDICADORES DE DESPESA E DESEMPENHO NAS
REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS DE ENSINO BSICO PARA AS UNIDADES DA FEDERAO (2007)
Fonte: elaborao dos autores.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 26
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
A primeira observao a ser feita, em relao fgura 4, que o grau de dis-
perso uma mdia das disperses existentes nas anlises anteriores, feitas para os
estados (baixa concentrao) e municpios (concentrao ao longo da fronteira de
desempenho mnimo). A disposio das unidades, ao longo da fronteira de desem-
penho mnimo, sugere a existncia de correlao direta entre despesa e desempe-
nho, entretanto menor do que havia na anlise da rede municipal de ensino. Ou seja,
o aumento do dispndio na funo Educao, de maneira geral, resulta em melhor
desempenho dos estudantes. Entretanto, tal acrscimo na despesa ocorre de maneira
efcaz para algumas unidades e de forma inefcaz para outras.
A fgura 4 mostra um conjunto de UF com elevado desempenho e despesas
mdias e que apresentam melhor qualidade em termos de gasto pblico: MG (1
o
);
SC (3
o
); RS (4
o
); MS (5
o
) e PR (6
o
). A estes junta-se o PA (2
o
) que se destaca na
qualidade do gasto pelo baixo valor da despesa.
Os piores classifcados so, na ordem, AP, RN, RR, AC e AL que apresentam
deseconomia de escala em sua funo Educao, com a elevao das despesas, no
h retorno proporcional em termos de desempenho dos estudantes.
Especifcamente, o DF aparece em 16
o
lugar. a unidade com o melhor de-
sempenho, entretanto, tambm apresenta a despesa mais elevada, caracterizando,
igualmente, situao de deseconomia de escala.
MAPA 3
QUALIDADE DO GASTO PBLICO NAS REDES PBLICAS ESTADUAIS E MUNICIPAIS
DE ENSINO BSICO PARA AS UNIDADES DA FEDERAO (2007)
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 27
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
O mapa 3 classifca as UF, segundo as respectivas qualidades do gasto
total estadual e municipal, em trs faixas: inefcazes, efcazes e altamente
efcazes. Os critrios utilizados para a defnio dos intervalos so: qualidade
do gasto menor do que um para inefcaz; a mdia da amostra (1,09) e o desvio-
padro (0,49) para efcaz e altamente efcaz.
6 Comparao da qualidade do gasto pblico
em Educao nos anos de 2005 e 2007
At o momento, o trabalho tem analisado o desempenho da educao pblica
brasileira no ano de 2007. Este captulo procura agregar perspectiva temporal, ao
realizar uma comparao entre os anos de 2005 e 2007, conforme as informaes
contidas na tabela 5.
TABELA 5
COMPARATIVO DA QUALIDADE DO GASTO PBLICO DO ENSINO BSICO NAS
REDES PBLICAS ESTADUAL, MUNICIPAL E DO DISTRITO FEDERAL DE ENSINO
BSICO NAS UNIDADES DA FEDERAO 2005 E 2007
Fontes: STN Dados Contbeis dos Municpios (2005 e 2007) e Execuo Oramentria dos Estados (2005 e 2007),
MEC Inep e Censo Escolar (2005 e 2007)
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 28
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
A comparao inclui os trs entes da Federao: Municpios, Estados e o Dis-
trito Federal. importante ressaltar que ela apresenta algum grau de impreciso,
visto que a avaliao do ensino mdio, em 2005, foi realizada por meio do Saeb e
no do Enem. Deve-se considerar tambm que a prova do Saeb 2005 foi nica para
Municpios, Estados e o DF. Alm disso, abrangncia incluiu somente as escolas
estaduais e municipais urbanas.
Para 2007, valem as informaes dos captulos anteriores, enquanto, para
2005, foram adotados os seguintes procedimentos:
a) ao valor informado pela Secretaria do Tesouro Nacional, na Execuo Or-
amentria dos Estados de 2005, para a despesa em Educao do Distrito Federal
foram acrescidos R$ 1.475.238.000 referentes transferncia da Unio, conforme
informaes retiradas do Tribunal de Contas do Distrito Federal;
b) a despesa de cada uma das Unidades da Federao em Educao foi esta-
belecida como a soma das despesas individuais de estados e municpios;
c) o total de matrculas para cada Unidade da Federao refere-se soma das
matrculas nas redes pblicas estaduais e municipais, conforme os Censos Escola-
res de 2005 e 2007;
d) o desempenho dos alunos do ensino bsico da rede pblica de cada uma
das Unidades da Federao o resultado da mdia aritmtica do desempenho dos
alunos das redes pblicas estaduais e municipais;
e) a prova do Saeb 2005 foi nica para Municpios, Estados e o DF. Alm
disso, sua abrangncia incluiu somente as escolas estaduais e municipais urbanas;
f) no h informaes do Saeb para o 3
o
ano do ensino mdio de AC, RR, AP
e TO, em 2005. Assim para estes estados, o desempenho dos estudantes refere-se
ao ensino fundamental.
A tabela 5 apresenta os escores brutos para as despesas na funo Educao
como a despesa mdia por aluno de estados e municpios e, para o desempenho, a
mdia obtida pelos estudantes das redes pblicas municipal e estadual nas provas
do Saeb, em 2005. Para o DF, os valores so os escores brutos. Tambm apresenta
os valores ponderados obtidos para os indicadores de despesa, desempenho e qua-
lidade do gasto pblico e a classifcao de cada uma das Unidades da Federao
brasileira para 2005 e 2007. As informaes de 2007 so as mesmas da tabela 4.
Em relao ao desempenho mnimo esperado por parte dos estudantes em
2005, na comparao com 2007, no h mudanas signifcativas. Em 2005, na 4
a

srie do ensino fundamental, apenas DF, PR e MG obtm escore pouco acima do
mnimo esperado em matemtica. Em 2007, apenas DF e PR mantm escore acima
de 200 nesta disciplina. Porm, tanto em 2005, quanto em 2007, nenhuma das Uni-
dades da Federao alcana a nota mnima em lngua portuguesa nas 4
a
e 8
a
sries,
assim como em matemtica na 8
a
srie.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 29
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
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Para o Saeb, na 3
a
srie do ensino mdio, a nota mnima esperada para lngua
portuguesa 350 e, em matemtica, 375. Novamente, a mdia dos estudantes em
todas as Unidades da Federao inferior ao mnimo esperado.
Portanto, do ponto de vista absoluto, no h qualquer alterao signifcativa
no desempenho dos estudantes brasileiros do ensino bsico pblico, nos anos de
2005 e 2007: em ambos os anos ele permanece bastante baixo.
Em relao ao indicador de despesa, tambm no ocorrem alteraes muito
expressivas em 2005 e 2007: oito UF permanecem exatamente na mesma posio
DF (1
a
), AP (7
a
), MT (14
a
), MG (16
a
), PE (23
a
), BA (25
a
), MA (26
a
) e PA (27
a
).
Ocorreram apenas duas mudanas signifcativas: RO que cai quatro posies, pas-
sando de 11
o
para 15
o
lugar, e SC que cai sete posies, passando de 6
o
para 13
o

lugar.
Quando se considera o indicador de desempenho, apenas trs UF mantm a
mesma posio, tanto em 2005, quanto em 2007: DF (1
o
), MS (6
o
) e RJ (9
o
). A mu-
dana mais expressiva a do AM que sobe cinco posies, passando de 21
o
lugar,
em 2005, para 16
o
lugar, em 2007.
Interessante observar que nas Regies Sul e Sudeste, a alternncia acontece,
praticamente, sempre em Estados da prpria regio, ou entre estados das duas regi-
es. Na Regio Sudeste o ES (7
o
para 8
o
lugar) troca de posio com SP (8
o
para 7
o

lugar) e RJ mantm a mesma posio. Apenas MG (3
o
para 5
o
) perde a posio para
o RS (2
o
para 3
o
). Na Regio Sul, o PR (4
o
para 2
o
) toma a posio do RS e SC (5
o

para 4
o
) passa para a posio do PR, em 2005. Este fato ocorre porque os Estados
das duas regies alcanam, relativamente, os melhores desempenhos.
Para as demais UF, com exceo do DF e MS, que mantm a mesma posio
em ambos os anos, h grande quantidade de alternncias na classifcao, embora
no muito signifcativas, entre as Regies.
Em relao ao indicador de qualidade do gasto, quatro Estados permanecem
na mesma posio em 2005 e 2007: TO (22
o
), RR (25
o
), RN (26
o
) e AP (27
o
). Sin-
tomaticamente, os trs Estados com a pior classifcao em 2005 permanecem os
mesmos em 2007. No topo da classifcao ocorre uma alternncia entre PA, que
o primeiro, em 2005, e perde a posio em 2007 para MG, segundo em 2005. As
maiores variaes ocorrem com AM (23
o
para 10
o
), que sobe 13 posies; SE (8
o

para 21
o
), que desce 13 posies; PI (24
o
para 13
o
) sobe 11 posies; AC (18
o
para
24
o
) desce 6 e MT (12
o
para 7
o
) sobe 5. Para as demais unidades, a variao em
termos de classifcao no excessivamente signifcativa.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 30
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
FIGURA 5
REPRESENTAO GRFICA COMPARATIVA DA RELAO ENTRE OS INDICADORES
DE DESPESA E DESEMPENHO NAS REDES PBLICAS DE ENSINO BSICO
MUNICIPAL, ESTADUAL E DO DISTRITO FEDERAL 2005 E 2007
Fonte: elaborao dos autores.
A fgura 5 apresenta os indicadores de despesa e desempenho do ensino
bsico pblico nas esferas municipal e estadual em 2005 e 2007. possvel
concluir que a funo Educao mostra-se bastante inercial. No perodo com-
preendido entre 2005 e 2007, o deslocamento relativo das UF, ao longo ou de
um lado a outro da fronteira de desempenho mnimo da funo Educao, no
ocorre de forma excessivamente acentuada.
7 Consideraes fnais
O modelo utilizado permite avaliar comparativamente a qualidade do ensino
bsico pblico nas esferas estadual e municipal mensurado pelo desempenho dos
estudantes nas provas do Saeb e Enem, por meio do indicador de desempenho.
Tambm permite avaliar e comparar a despesa efetuada em Educao pelas ad-
ministraes estaduais e municipais pelo indicador de despesa. E, da razo entre
esses indicadores, obtm-se o indicador de qualidade do gasto em educao. Este
permite comparar a qualidade da despesa em educao realizada pelos estados e
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Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
municpios. A interpretao do indicador de qualidade do gasto em Educao bas-
tante fcil, j que, quanto mais elevado o indicador de determinada unidade, melhor
sua classifcao em relao s demais.
A observao dos resultados obtidos pelo modelo apresentado permite con-
cluir que, em mbito estadual, de forma geral, as UF com menor despesa apresen-
tam melhor desempenho em termos de qualidade do gasto pblico. Este o caso
tpico dos Estados da Regio Sul (RS, SC e PR), alguns Estados do Nordeste (PE,
MA, PB e BA), alm de AM e PA, da Regio Norte e MG da Regio Sudeste. Em
contrapartida, a elevao das despesas, nos demais Estados, no refete acrscimo
de desempenho signifcativo dos estudantes, de forma que h sensvel reduo na
qualidade do gasto. o caso principalmente de ES, RJ e SP, da Regio Sudeste; e
AC, RR, AP e TO da Regio Norte. J os Estados da Regio Centro-Oeste, MT, GO
e MS, conseguem elevar suas despesas de modo efcaz e obter retorno proporcional
em termos de desempenho dos seus estudantes.
Em mbito municipal, assim como na comparao entre municpios, estados
e Distrito Federal, a tendncia de que a elevao das despesas resulte em melhor
desempenho dos estudantes. Entretanto, essa melhora nem sempre ocorre de forma
efcaz. H casos em que a elevao da despesa no acarreta retorno proporcional
em termos de desempenho dos estudantes. Nesses casos, acontece reduo na qua-
lidade do gasto pblico. o que se pode chamar de ocorrncia de deseconomia de
escala na funo Educao.
Quanto ao comportamento do gasto pblico em Educao ao longo dos anos
de 2005 e 2007 nas redes pblicas, municipal e estadual, de ensino bsico se obser-
va elevado grau de inrcia entre as Unidades da Federao, j que as modifcaes,
do ponto de vista geral, so pouco expressivas nestes dois anos. Dessa maneira,
pode-se inferir que mudanas relevantes, em termos de qualidade da Educao no
so detectveis em curtos perodos de tempo e que a simples elevao das despesas
nem sempre garante melhora proporcional no desempenho dos estudantes do en-
sino bsico. Para continuar ou passar a ser efcaz, o aumento do gasto precisa vir
acompanhado de mais critrio e qualidade, sem esquecer que melhoras na Educa-
o requerem investimentos a longo prazo.
Os resultados obtidos pelo mtodo podem ter sido infuenciados por algu-
mas limitaes na obteno do indicador de desempenho na Educao: as provas
do Saeb e Enem no so universais; h ausncia de informaes para algumas
Unidades da Federao e a utilizao de mdias para os escores dos municpios
e dos estados.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 32
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
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Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 34
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
Anexos (Tabelas)
REDE ESTADUAL DE ENSINO BSICO 2005
UF
Despesa funo
Educao (R$)
Matrculas
rede
estadual
4
a
srie
fund.
portugus
4
a
srie
fund.
matemtica
8
a
srie
fund.
portugus
8
a
srie
fund.
matemtica
3
a
srie
mdio
portugus
3
a
srie
mdio
matemtica
RO 420.210.853,78 216.508 166,70 172,10 227,70 232,50 252,90 265,40
AC 349.605.563,22 137.343 170,00 171,60 227,30 224,90
AM 760.027.380,70 449.545 161,00 173,60 215,20 216,30 226,90 236,70
RR 214.174.541,57 85.455 163,20 173,50 218,70 219,50
PA 673.464.472,58 701.860 162,40 162,70 228,60 225,20 236,90 242,00
AP 301.244.149,82 125.341 156,90 163,00 221,10 224,10
TO 397.940.245,74 206.173 161,20 169,70 218,60 219,00
MA 643.109.428,44 526.066 163,20 164,80 219,70 219,60 222,60 229,90
PI 544.549.944,28 320.191 148,40 159,30 214,70 217,60 234,30 239,80
CE 1.511.773.716,00 651.178 162,30 158,90 207,60 213,90 248,30 253,80
RN 606.789.269,54 355.662 142,70 154,30 211,60 218,60 232,70 244,90
PB 599.491.573,41 447.581 156,70 165,90 216,90 218,10 229,70 242,40
PE 861.788.279,64 879.759 152,00 162,40 210,80 216,00 240,20 243,00
AL 371.031.944,43 269.404 155,40 164,90 211,30 220,90 235,80 251,50
SE 428.552.540,19 227.625 163,70 170,10 225,40 234,00 247,90 256,90
BA 2.016.536.005,56 1.484.763 161,60 168,50 224,20 224,30 237,10 255,30
MG 3.169.626.416,58 2.220.811 189,40 209,90 234,50 251,60 260,20 278,80
ES 824.415.474,82 309.677 181,40 186,00 227,00 247,80 257,60 269,10
RJ 3.766.052.400,49 1.257.159 175,00 179,00 223,90 220,60 241,70 251,10
SP 13.331.354.042,06 4.635.898 177,90 182,90 228,40 230,20 253,60 261,80
PR 1.874.890.635,94 1.177.498 193,80 208,30 223,10 238,00 259,20 273,50
SC 1.381.967.847,22 634.307 179,50 188,00 242,70 247,60 257,70 274,00
RS 1.726.520.732,82 1.181.544 183,20 196,70 239,40 253,30 276,80 300,00
MS 447.085.060,33 284.318 167,00 179,80 234,00 236,90 263,80 270,50
MT 691.503.179,60 400.427 165,60 176,10 221,20 228,10 249,60 254,50
GO 1.196.871.925,02 682.357 165,10 178,30 225,60 227,60 242,30 252,90
DF 2.315.108.464,58 389.832 185,60 201,10 236,20 248,40 265,70 282,80
Fontes: STN Execuo Oramentria dos Estados e MEC Censo Escolar/Saeb/Enem
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 35
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
REDE MUNICIPAL DE ENSINO BSICO 2005
UF
Despesa funo
Educao (R$)
Matrculas
rede estadual
4
a
srie fund.
portugus
4
a
srie fund.
matemtica
8
a
srie fund.
portugus
8
a
srie fund.
matemtica
RO 239.440.891,40 114.433 157,30 166,00
AC 105.800.216,59 54.280
AM 556.233.420,64 387.325 158,60 170,40 212,30 211,90
RR 47.774.615,99 21.515
PA 791.739.068,41 1.106.241 158,00 165,30 225,00 226,80
AP 72.711.908,45 37.953 213,90
TO 197.498.391,06 122.125 158,10 158,80 215,20
MA 804.462.228,98 1.108.057 148,40 154,90 208,90 207,00
PI 483.950.566,84 450.450 151,20 152,90 208,20 218,60
CE 1.173.551.161,48 1.240.977 148,80 152,90 212,00 218,70
RN 437.316.137,88 377.349 144,40 150,40 212,20 217,20
PB 516.132.007,87 504.957 147,60 157,60 212,40 216,70
PE 1.345.536.704,15 997.203 152,40 157,90 202,00 213,00
AL 491.917.639,01 459.840 147,90 155,40 199,40 203,90
SE 301.320.358,88 243.745 154,80 161,20 219,90 224,70
BA 1.633.431.858,04 1.888.045 151,50 162,20 213,80 215,00
MG 3.080.245.176,89 1.379.338 184,90 197,70 230,70 238,80
ES 638.518.667,22 350.656 171,20 185,60 227,20 234,20
RJ 3.136.090.976,49 1.345.944 178,40 193,30 230,60 241,90
SP 10.059.229.726,56 3.058.314 178,80 186,40 233,20 236,70
PR 1.910.632.780,29 685.200 179,00 198,80 237,80 252,50
SC 1.255.126.971,87 479.264 176,30 187,60 242,20 247,30
RS 2.290.205.960,32 664.242 174,10 179,10 238,80 250,60
MS 526.032.801,94 211.959 169,20 180,10 240,60 246,10
MT 492.102.895,97 244.549 163,70 169,70 225,00 226,40
GO 888.124.738,79 424.475 173,20 181,00 224,70 228,40
Fontes: STN Dados Contbeis dos Municpios e MEC Censo Escolar/Saeb/Enem
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 36
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
REDE ESTADUAL DE ENSINO BSICO 2007
UF
Despesa funo
Educao (R$)
Matrculas
rede estadual
4
a
srie fund.
portugus
4
a
srie fund.
matemtica
8
a
srie fund.
portugus
8
a
srie fund.
matemtica
3
a
srie mdio
portugus
RO 494.904.272,28 242.827 170,24 186,52 226,52 239,28 46,28
AC 468.393.185,30 150.137 172,77 184,36 225,57 234,00 46,34
AM 875.885.383,98 499.000 171,54 186,09 228,36 234,43 43,86
RR 346.159.097,97 93.449 171,12 185,75 224,07 234,77 43,09
PA 997.047.529,97 786.503 160,37 174,52 221,66 229,50 45,15
AP 421.683.096,47 149.772 160,75 174,57 219,77 225,76 45,38
TO 498.126.928,02 225.731 168,39 183,43 223,01 231,41 43,10
MA 811.145.040,76 542.107 164,22 178,46 220,16 225,92 44,38
PI 581.630.145,35 321.350 162,66 177,16 218,79 230,76 42,79
CE 1.959.164.877,59 589.270 165,55 182,19 220,70 228,82 45,90
RN 836.668.478,86 353.261 149,31 167,16 218,61 230,28 45,23
PB 708.305.537,26 444.559 163,34 180,84 217,72 227,66 45,88
PE 1.216.017.388,63 914.432 161,42 177,01 213,51 222,89 45,62
AL 495.575.220,46 274.104 156,87 174,07 213,22 223,36 43,88
SE 534.845.766,71 233.106 163,81 179,65 218,20 229,65 43,90
BA 2.216.460.515,31 1.337.192 162,88 178,62 219,85 228,55 46,51
MG 4.055.401.379,20 2.438.924 185,51 204,46 237,30 252,89 50,06
ES 913.735.750,29 300.781 178,05 194,52 229,69 243,82 49,76
RJ 5.449.293.992,58 1.237.080 172,44 188,70 223,68 231,54 48,33
SP 15.894.393.387,69 4.872.468 176,71 193,76 231,86 242,51 48,71
PR 3.363.070.810,13 1.342.455 190,90 211,24 235,72 252,13 50,42
SC 1.192.182.120,58 714.274 180,40 198,37 234,95 250,69 52,34
RS 1.980.594.992,96 1.296.360 182,96 200,49 240,85 253,00 54,96
MS 631.460.535,92 301.632 175,05 192,42 236,30 249,16 48,75
MT 879.980.059,60 432.348 174,54 190,70 224,76 237,42 45,53
GO 1.521.510.531,98 662.309 172,60 188,93 225,56 237,43 47,93
DF 3.174.495.254,05 489.500 191,20 208,76 236,87 250,70 51,90
Fontes: STN Execuo Oramentria dos Estados e MEC Censo Escolar/Saeb/Enem
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 37
Qualidade do Gasto Pblico Jlio Francisco Gregory Brunet,
Ana Maria de Aveline Bert e Clayton Brito Borges
REDE MUNICIPAL DE ENSINO BSICO 2007
UF
Despesa funo
Educao (R$)
Matrculas
rede estadual
4
a
srie fund.
portugus
4
a
srie fund.
matemtica
8
a
srie fund.
portugus
8
a
srie fund.
matemtica
3
a
srie mdio
portugus
RO 402.746.415,81 182.943 165,73 181,31 223,97 235,38 42,80
AC 168.099.011,24 83.106 167,59 179,34 212,15 223,08
AM 842.910.344,33 592.214 159,45 174,64 217,54 224,61
RR 94.878.678,88 31.600 168,76 183,54 230,76 229,96
PA 1.471.257.383,70 1.544.128 160,28 175,22 222,93 230,94 43,50
AP 104.887.491,80 52.105 158,78 172,06 223,72 229,78
TO 374.286.168,16 161.977 164,05 178,57 224,60 233,11
MA 1.587.688.014,19 1.549.869 155,74 173,45 212,25 220,19 44,86
PI 770.004.969,49 614.186 162,60 178,43 217,82 232,15 43,03
CE 2.083.473.820,71 1.644.087 159,03 174,14 214,33 224,37 48,99
RN 772.596.618,82 465.275 151,88 169,89 217,93 230,09 43,38
PB 828.329.432,63 590.514 160,04 177,26 216,14 225,96 44,13
PE 1.924.815.745,84 1.308.257 156,56 173,05 207,70 219,30 45,94
AL 775.044.630,46 634.187 154,44 171,35 208,38 220,69 45,68
SE 542.595.914,07 314.788 159,07 176,15 217,35 230,51 48,10
BA 3.098.470.282,24 2.650.747 161,96 177,02 215,05 225,58 45,48
MG 4.676.124.658,12 1.897.895 174,82 195,33 236,79 251,31 50,51
ES 1.315.200.162,81 483.679 178,30 195,39 232,42 246,34 53,03
RJ 4.118.212.386,34 1.803.273 177,09 193,18 234,19 241,59 51,87
SP 14.633.182.451,03 3.792.431 183,03 202,27 234,09 246,48 50,92
PR 2.681.467.175,32 1.017.318 184,26 204,85 235,63 253,78
SC 1.773.535.400,45 626.676 181,67 200,93 236,31 253,01 51,44
RS 3.196.366.984,10 920.759 176,84 195,06 235,35 247,69 55,10
MS 787.063.231,18 304.144 180,11 197,87 241,70 256,63 51,06
MT 808.822.363,00 350.064 171,63 188,40 231,22 245,24 48,72
GO 1.362.915.083,88 592.895 170,15 185,76 226,44 238,48 57,48
Fontes: STN Dados Contbeis dos Municpios e MEC Censo Escolar/Saeb/Enem