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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.

979/2011-1

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GRUPO I CLASSE V Plenrio
TC-008.979/2011-1
Natureza: Relatrio de Auditoria
Interessado: Tribunal de Contas da Unio
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes -
Dnit

Sumrio: AUDITORIA PROGRAMA CREMA 2 ETAPA.
DESCONFORMIDADES RELACIONADAS AO PROJETO
BSICO, COMPETIVIDADE DA LICITAO E A
CLUSULAS CONTRATUAIS. DETERMINAES.

RELATRIO

Trata-se de auditoria no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com o
objetivo de avaliar a conformidade de projetos, editais, atos e contratos concernentes ao Programa de
Restaurao, Manuteno e Conservao de Rodovias CREMA 2 etapa.
2. O programa prev a recuperao e conservao de 32.000km de rodovias (extenso que
corresponde a mais de 40% da malha federal), realizadas em 43 segmentos, dos quais 13 j contam
com projeto aprovado, sendo iminente o incio dos respectivos certames licitatrios.
3. A fiscalizao foi determinada no Acrdo 707/2011-TCU-Plenrio, tendo em vista o volume
de recursos envolvidos no CREMA 2 etapa, da ordem de R$ 16 bilhes, bem como falhas com
potencial de dano ao errio encontradas em editais elaborados recentemente pelo Dnit para
contrataes de obras de restaurao que seguem em linhas gerais as diretrizes do programa.
4. A Secob-2, encarregada da auditoria, destaca que as contrataes no modelo CREMA
(Programa de Contratao, Restaurao, e Manuteno por Resultados de Rodovia Federais
Pavimentadas), iniciadas sob a denominao "Subprograma Integrado de Recuperao e Manuteno
da Rede Remanescente", representam um novo conceito de execuo contratual - a gesto de
pavimentos por manuteno terceirizada -, na qual as intervenes iniciais de recuperao do
pavimento e os pagamentos das etapas de manuteno e conservao da via so baseadas em metas e
ndices de desempenho.
5. Em resumo, esses contratos prevem uma interveno de tapa-buracos logo no incio do
contrato, com o objetivo de recuperar funcionalmente o pavimento para dar ao usurio condies
mnimas de trafegabilidade, segurana e conforto. Seguem-se trabalhos de restaurao, com
intervenes baseadas em catlogo de solues pr-definidas, de modo a dotar a rodovia de estrutura
capaz de suportar o trfego por toda a sua vida til (geralmente dez anos). Os servios de manuteno
da pista e dos acostamentos, bem como a conservao da faixa de domnio, dos elementos de
drenagem e de sinalizao estendem-se por toda a contratao (cinco anos).
6. O grande diferencial do modelo, segundo a Unidade Tcnica, so as medies das obras de
restaurao baseadas na qualidade, feitas por quilmetro de faixa recuperado. A aceitao das obras e
os pagamentos decorrentes s so realizados se o corpo estradal, ao final das intervenes por
quilmetro, atender a parmetros pr-estabelecidos.
7. Quanto aos servios de manuteno e conservao (roada, limpeza de bueiros, recuperao de
elementos de drenagem, etc), os pagamentos so realizados por meio de um valor fixo mensal,
vinculados condio funcional e condio estrutural da via. As medies no so baseadas no
volume de servios executados, mas sim na condio do pavimento.
8. No relatrio de fiscalizao (pea 12), a Secob-2, depois de apresentar o histrico do CREMA
2 Etapa, bem como os conceitos de avaliao funcional e estrutural considerados relevantes sua boa
compreenso, assim sintetiza os princpios e diretrizes do programa:

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- a Portaria n 7, do Gabinete do Ministro dos Transportes, estabelece que os contratos do
programa sero sob o regime de empreitada global, vedada a realizao de termos aditivos para
alterao quantitativa ou qualitativa das solues de projeto";
- o prazo de contratao de cinco anos, sendo que os servios de restaurao, a partir da
ordem de incio, devem estar conclusos em 36 meses; j os servios de conservao so executados
durante toda a vigncia do contrato;
- as solues tcnicas propostas nos projetos executivos seguem o Catlogo de Solues
Tcnicas contidas na IS DG/DNIT n 05, de 09 de dezembro de 2005, sendo que eventuais excees
devem ser justificadas e no ultrapassar 10% da estimativa do custo previsto pelo catlogo;
- outra premissa que a empresa contratada deve apresentar declarao de que assume todos os
riscos, inclusive os de projeto e aqueles resultantes da deteriorao do pavimento, alm de qualquer
imprevisto que possa ocorrer durante o perodo contratado, excetuando-se a ocorrncia de situao de
emergncia, conforme modelo constante do edital.
9. Quanto aos achados de auditoria, foram apontados os seguintes:
- clusulas contratuais em desacordo com os preceitos da Lei n 8.666/93;
- adoo de regime de execuo contratual inadequado ou antieconmico;
- restrio competitividade da licitao decorrente de critrios inadequados de habilitao e
julgamento;
- projeto bsico/executivo sub ou superdimensionado; e
- projeto bsico deficiente ou desatualizado.
10. Seguem, de forma resumida e com ajustes de forma, a descrio e a anlise de cada um desses
achados, feitas no relatrio de auditoria:
10.1. Achado de auditoria (item 2.1 do relatrio de fiscalizao): clusulas contratuais em desacordo
com os preceitos da Lei n 8.666/93.
10.1.1. Situao encontrada (subitem 2.1.1 do relatrio de fiscalizao):
O Captulo III - Indicaes Particulares - do edital padro do CREMA 2 etapa faz referncia
Portaria n 7/2008 do Ministrio dos Transportes, que prev a vedao de termo aditivo aos
contratos, critrio que afronta o art. 65 da Lei n 8.666/93, bem como o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal.
Tal portaria, complementada pela Portaria n 207/2010 do mesmo rgo, dispe que:
5 Os contratos para a execuo dos servios necessrios realizao das obras de
restaurao/recuperao e conservao rodoviria sero sob o regime de empreitada global,
vedada a realizao de termo aditivo para alterao quantitativa ou qualitativa das solues
do projeto.
Para melhor entendimento do intuito do dispositivo, atente-se para outra previso da portaria:
8 As solues tcnicas propostas nos projetos executivos [durante a obra] devero seguir o
Catlogo de Solues Tcnicas contidas na IS DG/DNIT n 5, de 09 de dezembro de 2005,
devendo, eventuais excees, serem devidamente justificadas e no ultrapassar 10% da
estimativa do custo previsto pelo Catlogo.
(...)
12 Na execuo dos servios, ocorrendo a necessidade de intervenes no contempladas
no projeto executivo ou impostas por comprovada situao de emergncia, reconhecidas e
aprovadas pelo Dnit, os valores dos novos servios sero calculados pelo SICRO para as
condies da obra, aplicando-se a seguir o desconto da proposta da contratada em relao ao
preo de referncia da licitao, de forma a manter as condies iniciais da contratao.
Os projetos para o programa, assim, basear-se-o em solues pr-catalogadas, de acordo
com o estado da rodovia. Inicialmente, no est claro se mesmo que o particular tenha a necessidade
de modificar a soluo do pavimento (em face, por exemplo, da evoluo natural dos defeitos

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identificada desde a data dos levantamentos de campo at o momento da efetiva interveno), haver,
na prtica, alterao contratual.
De todo modo, parece claro que modificaes tpicas de projeto, como reduo do consumo de
CAP; a diminuio - ou aumento - das distncias de transporte para obteno dos insumos; ou
alterao na forma de aquisies de brita e areia (comercial ou extrada); ou mudanas nas
alteraes nas quantidades dos agregados ou cimento das estabilizaes granulomtricas; e mesmo
solues de engenharia distintas das projetadas (para o mesmo estado do pavimento), todas elas com
elevadssimo impacto no preo final do empreendimento, no repercutiriam em reviso contratual.
Na prtica, incrementa-se um risco na empreitada no previsto no instituto dos contratos
administrativos. Alm do aumento nos custos dos empreendimentos, esses riscos nas contrataes
regidas pela Lei n 8.666/93 no so admitidas na legislao brasileira. So tpicos de outros
instrumentos legais, como concesses e Parcerias Pblico Privadas - PPP.
Modificaes quantitativas e qualitativas que envolvam a recuperao ou conservao do
trecho de rodovia j contemplado na licitao, no podero ser objeto de termo aditivo. Mas o art. 65,
inciso I da Lei n 8.666/93, norma de hierarquia legal superior s Portarias ns 7/2008 e 207/2010,
prev disposio especfica contrria, seja em empreitadas por preo globais ou em empreitadas por
preos unitrios; no foi feita distino na Lei de Licitaes. Sero alterados os contratos:
Art. 65 Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao
tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou
diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo entre as partes:
(...)
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servios ou
fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do
contrato, na hiptese de sobrevierem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de
consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda,
em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica
extraordinria e extracontratual.
Na realidade, o equilbrio entre os encargos contratados e a respectiva contrarremunerao
pela Administrao protegido constitucionalmente, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Carta
Magna. Pretende o Dnit que a eventual ocorrncia de fatos no emergenciais, supervenientes ao ato
da contratao, no seja objeto de recomposio econmica.
A concluso se confirma pela seguinte disposio editalcia:
A empresa dever apresentar declarao de que assume todos os riscos, inclusive os de
projeto e aqueles resultantes da deteriorao do pavimento, alm de qualquer imprevisto que
possa ocorrer durante o perodo contratado, excetuando-se a ocorrncia de situao de
emergncia, conforme modelo constante do edital.
Fato que a Administrao estar sujeita a riscos muito maiores. Como dispe passagem do
renomado Maral Justen Filho, in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos (11
ed. pg. 99), [a situao em que o particular tem o dever de realizar o objeto, de modo intergral, arcando
com todas as variaes possveis, envolve srios riscos, com enorme potencial de ofensa ao princpio
da moralidade].
(...)

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Em face do exposto, questionou-se ao Dnit, por meio do Ofcio de Requisio n 3-426/2011,
para melhor detalhamento dos critrios contratuais a serem adotados nas contrataes do programa,
mormente para as situaes com potencial de repercutir em aditivos contratuais.
Os questionamentos da auditoria, bem como as respostas do Dnit, constam do tpico
Esclarecimentos dos Responsveis .
10.1.2 Concluso da equipe relativamente ao achado (subitem 2.1.7 do relatrio de fiscalizao):
Inicialmente, adequado relatar que as respostas do Dnit aos questionamentos de auditoria
foram pouco claras. Se o conjunto normativo do programa CREMA no preciso o suficiente para
identificar as situaes fticas que ensejaro termos aditivos, as respostas da autarquia pouco
ajudaram a desanuvi-las.
Ao mesmo tempo em que se responde que o entendimento a readequao do preo do
quilmetro de faixa no caso de modificaes de solues de engenharia, no pargrafo seguinte
reporta-se Portaria n 7/2008, onde as alteraes qualitativas e quantitativas das solues de
projeto esto vedadas.
Quando objetivamente se questionaram as modificaes nas distncias mdias de transporte
da obra, o Dnit respondeu, novamente, citando os termos da Portaria n 7/2008, que por si s geram
mais interrogaes que propriamente esclarecimentos.
Veja-se que muitas perguntas foram elaboradas com tal objetividade que possibilitavam
respostas simples, fechadas, do tipo sim e no; no entanto, o Dnit preferiu, sempre, o meio termo.
Tal impreciso de critrios gera imensa insegurana jurdica. Afora os inevitveis custos de
incertezas a serem computados nas propostas das licitantes, a instabilidade no ordenamento jurdico
(do qual as condies contratuais, em ltima instncia, fazem parte), em nada contribui para a boa
execuo do objeto de qualquer contratao. Inevitveis altercaes jurdicas ho de surgir no
decorrer da obra. Nesses casos, os riscos maiores sero sempre os do poder pblico, seja pela
inexecuo do objeto, seja no pagamento foroso por desenlace judicial.
De concreto e objetivo, apenas, algumas ilaes na minuta de edital do programa:
O projeto da Mistura do Concreto Asfltico ser de responsabilidade do Contratado. Alm
das caractersticas Marshall, sero apresentados os parmetros de resilincia e resistncia
trao, ao menos para teor timo. As condies de vazios da mistura na fase de dosagem
devem ser verificadas a partir da determinao da densidade mxima terica pelo mtodo Rice
(AASHTO T209-99).
Os estudos das fontes de materiais para os servios de pavimentao sero de
responsabilidade do Contratado, devendo este estudo ser composto dos seguintes itens
mnimos.
A empresa dever apresentar declarao de que assume todos os riscos, inclusive os de
projeto e aqueles resultantes da deteriorao do pavimento, alm de qualquer imprevisto que
possa ocorrer durante o perodo contratado, excetuando-se a ocorrncia de situao de
emergncia, conforme modelo constante do edital.
Depreende-se, portanto, que, em casos de reduo de distncia para obteno e entrega de
insumos, modificaes dos consumos dos materiais e alteraes de jazidas - s para citar exemplos
simples - no sero objeto de aditivo. Mas todas essas situaes j esto consolidadas na
jurisprudncia do Tribunal como indicadoras comuns de reviso dos contratos, pelo enriquecimento
sem causa que causariam ao particular se as avenas no fossem revistas, [a exemplo dos Acrdos
1502/2009, 16082010 e 968/2011, todos do Plenrio].
(...)
Como uma ideia do impacto da forma de aquisio de insumos no preo de um
empreendimento rodovirio, na BR-135/MA, recentemente fiscalizada por esta Corte no TC
000.752/2011-8, a modificao na maneira de obteno de brita e areia na obra levaria a reduo de
mais de R$ 40 milhes no contrato; valor prximo a 15% de toda a construo. Se somadas as

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potenciais redues das DMTs, bem como a reduo no consumo dos diversos materiais da obra,
mormente os asflticos, o potencial de prejuzo ao errio imenso.
Ao defender os critrios do programa, o Dnit citou excerto da obra do doutrinador Maral
Justen Filho; todavia a obra aponta, justamente, que a empreitada por preos globais no se presta
imputao de riscos desmedidos ao particular (e Administrao). Apresente-se um trecho mais
completo da tese do autor:
Pretende-se que a empreitada global imporia ao particular o dever de realizar o objeto, de
modo integral, arcando com todas as variaes possveis. Vale dizer, seriam atribudos ao
contratado os riscos por eventuais eventos supervenientes, que pudessem elevar custos ou
importar nus imprevistos inicialmente. Essa concepo equivocada, traduz enorme risco
para a Administrao e infringe os princpios fundamentais da licitao. Quando promove a
licitao, a Administrao necessita cotejar propostas equivalentes, versando sobre a
execuo do mesmo objeto. Se a Administrao no definir precisamente o objeto que ser
executado, cada licitante adotar interpretao prpria e assumir uma configurao distinta
para tanto. Logo, as propostas no sero comparveis entre si e a Administrao no poder
selecionar uma como a mais vantajosa. No se contraponha que o dever do particular
entregar o objeto, perfeito e acabado, correndo por conta dele os riscos com a elaborao.
No possvel assumir riscos por eventos desconhecidos ou imprevisveis, no cogitados nem
mesmo pela prpria Administrao. Uma situao dessa ordem acabaria desaguando em uma
de duas alternativas. Poderia imaginar-se que todos os licitantes incluiriam em suas propostas
verbas destinadas a fazer face a essas eventualidades. Logo, todas as propostas teriam valor
mais elevado. Por resultado, se nenhum inesperado viesse a ocorrer, a Administrao teria
pago valor superior ao necessrio. Outra alternativa que todos ou alguns dos licitantes
resolvessem correr o risco e formulassem proposta no comportando imprevistos. Se esses
viessem a ocorrer, a execuo do objeto se tomaria invivel ou o particular acabaria por
adotar execuo de pssima qualidade.
Mas a situao narrada envolve riscos ainda mais srios, com enorme potencial de ofensa ao
princpio da moralidade. Suponha-se que um agente administrativo resolva beneficiar certo
licitante. Seria bastante simples obter esse resultado reprovvel atravs do expediente da
empreitada por preo global. Para tanto, necessrio que a Administrao conhea todas as
caractersticas do objeto e tenha noo de todos os custos. No entanto, formula edital com
objeto geral e mal definido, impondo aos licitantes o dever de arcar com todos os riscos.
Depois, fornece ao apadrinhado todos os dados acerca da execuo do objeto. Por
decorrncia, todos os demais licitantes sero obrigados a considerar riscos inexistentes ou
situaes imponderveis. Logo, suas propostas sero muito mais elevadas. O licitante
favorecido, ao contrrio, formular proposta contendo apenas os valores necessrios a
executar aquilo que a Administrao j sabia, de antemo, ser necessrio. Da, o licitante
protegido sair vencedor, por formular a menor proposta. Frise-se que, se todos os demais
licitantes tivessem tido acesso s mesmas informaes, a Administrao poderia ter recebido
propostas ainda menores.
Por isso tudo, no se admite que a Administrao valha-se do expediente da empreitada
integral para recusar a precisa e perfeita definio do objeto a ser licitado ou para permitir a
todos interessados o conhecimento de informaes imprescindveis. A situao poderia ser
distinta em licitaes para concesso, em que o particular ir explorar uma certa atividade
por conta e risco prprios. Excludas essas hipteses, no se admite a transformao da
licitao em instrumento de incerteza e insegurana. O contrato administrativo no um jogo,
no qual as partes entram sem noo acerca do resultado.
Ambas as partes tm de saber, de antemo, os riscos e encargos assumidos. Empreitada por
preo global no se constitui, portanto, em modalidade de contrato aleatrio.

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No Acrdo 2873/2008-P, o voto do relator que subsidiou a deciso do Plenrio do Tribunal
corroborou manifestao do eminente Subprocurador-Geral junto a esta Corte, Dr. Paulo Soares
Bugarin, segundo o qual:
52.Uma interpretao rgida do regime de empreitada integral [uma modalidade da
empreitada global] poderia at levar concluso de que o risco de modificaes na obra
deveriam ser assumidos pela contratada, j que esse instituto da Lei de Licitaes tem como
essncia liberar a Administrao de responsabilidades pelas intercorrncias durante a
execuo do objeto pactuado. Porm, o atual estgio do Estado de Direito e das relaes
contratuais impedem que simplesmente se impute contratada esse nus.
A interpretao decorrente da prpria teoria da impreviso, que rege toda a lgica do
equilbrio dos contratos regidos pela Lei n 8.666/93. Alterar essa lgica, em ltima instncia,
tergiversar o sentido global sob o qual a Lei foi criada. Efeitos colaterais inevitavelmente surgiro.
Veja-se o que ensina Gasparini , in Direito Administrativo (11 Ed., pg. 679):
O reequilbrio [econmico-financeiro] pode ser feito por reajustamento ou reviso (...) O
fundamento legal do reajustamento encontra-se nos arts. 55, III, e 65, 8, enquanto o da
reviso acha-se no art. 65, II, d, e no 6 do mesmo dispositivo. Ditas as regras, consignadas
nesses preceptivos da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, so
obrigatrias e de aplicao imediata, isto , verificado o desequilbrio, o reajuste ou a reviso,
tomadas as cautelas de estilo, deve ser concedido. Qualquer retardamento no restabelecimento
da referida igualdade ensancha ao particular o direito de pedir em juzo a resciso da avena
e pleitear perdas e danos ou, ainda, solicitar a resciso contratual. Com esse imediato acerto o
contratante particular no sofrer reduo indevida nos seus interesses econmicos e
financeiros nem auferir vantagens sem justa causa, ainda que esta ltima hiptese no esteja
explicitada em qualquer dispositivo da lei. O princpio no entanto foi expressamente acolhido
no 5, tambm deste artigo. Essa a doutrina universalmente aceita.
Obviamente que os encargos efetivamente despendidos e pactuados devem ser pagos. Ou se
quebraria o equilbrio pr-estabelecido entre a justa remunerao da obra por aquilo que constava no
projeto licitado; por outro lado, tampouco se tolera pagar por encargo no realizado. Em Deciso do
TJDF, alis, decidiu-se que mesmo sendo ajustada a empreitada por preo global, s pode ser pago o
que foi realizado (TJDF, APC n 3696195-DF, Registro do Acrdo n 83421. DJ 17.abr.1996. p.
5588).
A consequncia desses preceitos que, seguindo a vedao de aditivos, a Administrao no
tomar providncias para reequilibrar o contrato quando situao ftica indicar reduo dos preos
contratuais; no entanto, o particular legitimamente lutar pelos seus direitos, seja
administrativamente, seja judicialmente. Mais uma vez, o risco maior sempre da Administrao.
(...)
Por todo o exposto, no se encontrou amparo legal para a disposio constante do 5 da
Portaria n 207/2010. Alm de constituir disposio frontalmente contrria Lei Geral de Licitaes,
tambm contraria preceito consagrado na Constituio da Repblica. Pelo fato, ainda, de alguns
dispositivos do normativo no indicarem claramente em quais situaes so cabidos aditivos
contratuais, existe considervel risco para a Administrao, como tambm se cria uma insegurana
jurdica.
No decorrer das respostas do Dnit a outros achados desta equipe de auditoria, especificamente
com relao forma de aquisio de insumos (como se ver mais a frente), a prpria autarquia
sugeriu a reviso do critrio de vedao do termo aditivo ...
(...)
Em face da ilegalidade da referncia a normativo do Ministrio dos Transportes (Portaria n
7/2008, complementada pela Portaria n 207/2010 do mesmo rgo), contida no Captulo III do edital
padro do CREMA 2 etapa, sugere-se que, nos termos do art. 43, I, da Lei n 8.443/1992, seja
determinado ao Dnit que se abstenha nesse edital padro, a ser utilizado nas contrataes das obras

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de manuteno rodoviria no mbito do CREMA 2 etapa, clusulas que impeam a formalizao de
termos aditivos aos contratos para alterao quantitativa ou qualitativa das solues de projeto,
critrio que afronta os artigos 65 da Lei n 8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituio Federal, sob o
risco de gerar a nulidade dos instrumentos convocatrios.
Haja vista, tambm, a dubiedade de sentido de alguns dispositivos normativos, adequado dar
cincia autarquia de que os aditivos contratuais so obrigatrios nos seguintes casos, em relao
no exaustiva:
- alterao das distncias mdias de transporte para aquisio de insumos ou execuo de
servios, de acordo com a jurisprudncia do Tribunal;
- modificao no consumo dos insumos asflticos;
- mudana da soluo para restaurao do pavimento;
- diminuio ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilizao dos
materiais;
- substituio, incluso ou no utilizao de jazidas, areais ou pedreiras;
- alterao da forma de aquisio de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa.
10.1.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.1.8 do relatrio de fiscalizao):
Em face da ilegalidade da referncia a normativo do Ministrio dos Transportes (Portaria n
7/2008, complementada pela Portaria n 207/2010 do mesmo rgo), contida no Captulo III do edital
padro do CREMA 2 etapa, sugere-se que, nos termos do art. 43, I da Lei n 8.443/1992, seja
determinado ao Dnit que se abstenha nesse edital padro, a ser utilizado nas contrataes das obras
de manuteno rodoviria no mbito do CREMA 2 etapa, de adotar clusulas que impeam a
formalizao de termos aditivos aos contratos para alterao quantitativa ou qualitativa das solues
de projeto, critrio que afronta os artigos 65 da Lei n 8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, sob o risco de gerar a nulidade dos instrumentos convocatrios.
Por ainda no haver edital de licitao publicado com base no edital padro do CREMA 2
etapa, prope-se dar cincia ao Dnit quanto obrigatoriedade, nos termos dos artigos 65 da Lei n
8.666/1993 e 37, inciso XXI, da Constituio Federal, de se realizarem aditivos contratuais nos
seguintes casos, em relao no exaustiva:
- alterao das distncias mdias de transporte para aquisio de insumos ou execuo de
servios, de acordo com a jurisprudncia do Tribunal;
- modificao no consumo dos insumos asflticos;
- mudana da soluo para restaurao do pavimento;
- diminuio ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilizao dos
materiais;
- substituio, incluso ou no utilizao de jazidas, areais ou pedreiras;
- alterao da forma de aquisio de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa.
10.2. Achado de auditoria (item 2.2 do relatrio de fiscalizao): adoo de regime de execuo
contratual inadequado ou antieconmico.
10.2.1. Situao encontrada (subitem 2.2.1 do relatrio de fiscalizao):
O edital padro das licitaes a serem realizadas para execuo das obras do programa
CREMA impe o regime de execuo por preo global. No obstante, haja vista se tratarem de
licitaes para obras de recuperao do pavimento cujos levantamentos, via de regra, foram
realizados pelo menos dois anos antes do incio da ordem de servios, e considerando a
suscetibilidade das restauraes a eventos supervenientes que demandam a modificao das solues
inicialmente previstas em projeto, o instrumento convocatrio no atende os preceitos do art. 47 da
Lei n 8.666/93.
Conforme os termos do art. 47 da Lei n 8.666/93:

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Art. 47. Nas licitaes para a execuo de obras e servios, quando for adotada a modalidade
de execuo de empreitada por preo global, a Administrao dever fornecer
obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informaes necessrios para que
os licitantes possam elaborar suas propostas de preos com total e completo conhecimento do
objeto da licitao.
A regra parece redundante; afinal, toda licitao em qualquer tipo de empreitada exigiria um
projeto que d total e completo conhecimento do objeto da licitao aos concorrentes, nos termos do
art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93. Mas a indicao legal especialmente til porque na empreitada
por preo global existe um risco exponencial decorrente de projetos mal elaborados.
Empreitadas globais envolvem uma medio diferenciada, se comparada empreitada por
preos unitrios. Em vez de pagamentos por unidade de servios, procedem-se medies por parcelas
do objeto; ou fases da obra, definidas no cronograma fsico-financeiro do empreendimento. Ela
envolve, por princpio, menor esforo de fiscalizao.
Como exemplo, em uma obra de edificao, em vez de medirem quantos metros cbicos de
concreto, quantos metros quadrados de formas e quantos quilos de ao foram executados na estrutura
do primeiro pavimento, mensura-se, simplesmente, estrutura do 1 pavimento pronta.
claro que, nesses casos, imprecises de projeto so ainda mais impactantes. Erros
quantitativos ou omisses na quantificao dos encargos causam risco tremendo para o particular e
para a Administrao. Considerando que o executor da obra (aquele que executa e paga pelos
encargos), pelo menos em teoria, tem mais detalhes do que gastou na empreitada que a fiscalizao,
de novo, os maiores riscos so do poder pblico.
Na engenharia rodoviria, ao contrrio de outras obras civis, pela prpria extenso do objeto
e em razo de boa parte dos encargos serem executados em movimentos de terra, o que se t em visto
a maior pr-disposio dos contratos a situaes imprevisveis ou previsveis de consequncias
incalculveis, nos termos da lei. As prprias jazidas e caixas de emprstimo possuem extratos de
material com caractersticas de expanso e compressibilidade distintas, com diferentes fatores de
contrao; s isso j influi nas medies da obra. Sem falar que o projeto realizado antes das
operaes de limpeza do terreno. Por norma, as primitivas de terraplenagem das medies so
efetuadas aps o desmatamento e limpeza. Novamente, o total e perfeito conhecimento da obra no
absoluto. Para os locais de aquisio de insumos tambm comum haver problemas ambientais ou
com o superficirio que inviabilizam a extrao do material naquela localidade, alterando
completamente as distncias mdias de transporte (DMT) da obra (e seu preo). Inmeras situaes
poderiam se exemplificadas. claro que um bom projeto minimiza tais ocorrncias; mas elas nunca
podem ser desprezadas.
Em recuperaes rodovirias esta questo mais aguda. Os projetos so realizados com base
no levantamento de defeitos da pista. Em razo do tempo decorrido entre o dimensionamento da
soluo, a aprovao pelo Dnit e a licitao da obra (no raro ultrapassam a dois anos), premissa
que intervenes de manuteno recebam mais revises que outras obras de rodovias; afinal, em um
interregno to grande, os defeitos evoluiro com as intempries e com o uso da rodovia. Empreitadas
globais, em restauraes rodovirias, em face de tais peculiaridades, so uma temeridade.
bom lembrar, ainda, que os projetos de engenharia rodoviria, historicamente, esto longe
de propiciar o total e completo conhecimento da licitao; e isso est fartamente documentado na
jurisprudncia do Tribunal.
No caso do CREMA, pretende-se medir por quilmetro de rodovia recuperado (nos servios de
restaurao). Na conservao e manuteno do pavimento, pagar-se- por ms de prestao do
servio. Caso houvesse a certeza da perfeio do projeto, de que a pea inicial da obra no sofreria
alteraes, no haveria problemas. Mas, como visto, em termos pragmticos de probabilidade, este
no ser o caso.
Em face do exposto, a equipe de auditoria elaborou o Ofcio 3-426/2011, onde so realizados
questionamentos sobre o assunto.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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A manifestao do Dnit est descrita no subitem Esclarecimentos dos Responsveis,
constante do relatrio de fiscalizao.
10.2.2 Concluso da equipe relativamente ao achado (subitem 2.2.7 do relatrio de fiscalizao):
Buscava-se a confirmao dos critrios de medio do programa. De fato, configura-se no
CREMA 2 etapa uma empreitada por preos globais, com medies de restaurao por quilmetro de
faixa recuperado. Veja-se os critrios de medio constantes da minuta de edital:
SERVIOS CRITRIOS DE MEDIO
a. manuteno e conservao: medio mensal de acordo com o cronograma de atividades
vigente;
b. restaurao: medio por quantidade de obras previstas, concludas e aceitas, por km de
faixa;
c. drenagem superficial: medio mensal por km concludo;
d. drenagem profunda: medio por metro e servio concludo;
e. drenagem de talvegue: medio por unidade executada;
f. sinalizao: medio por km atendido;
g. cercas e defensas: medio por obras previstas, concludas e aceitas por metro.
Nos servios de restaurao, os mais suscetveis a alteraes em razo da desatualizao dos
levantamentos e da evoluo dos defeitos, que os riscos so maiores. Importante que se diga, seria
possvel, mesmo em uma empreitada por preo unitrio, que se medisse por quilmetro de faixa
concluda e executada, desde que devidamente detalhados os servios constituintes desta soluo por
quilmetro. Nesse tipo de execuo tambm poderiam ser medidos os servios de conservao
rodoviria por ms, sem que isso represente afronta a legislao. No existe prejuzo, acredita-se,
medio unitria dos dispositivos de drenagem superficial, por metro efetivamente executado.
Ante o exposto, embora o regime de empreitada por preos globais tenha previso explcita da
Lei de Licitaes - e em razo disso no se possa consider-lo propriamente ilegal - entende-se que se
deva dar cincia ao Dnit de que as obras de restaurao e manuteno rodoviria, pelo histrico de
desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei n 8666/93, no so as mais indicadas para esse regime
de contratao. Em face disso, eventuais prejuzos decorrentes de riscos advindos da carncia do
detalhamento das medies (no que se refere aos servios que compem as solues por quilmetro),
podero implicar na responsabilizao do corpo dirigente da autarquia.
10.2.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.2.8 do relatrio de fiscalizao):
Por ainda no haver edital de licitao publicado, com base no modelo do CREMA 2 etapa,
prope-se dar cincia ao Dnit que, embora o regime de empreitada por preos globais tenha previso
explcita da Lei de Licitaes - e em razo disso no se possa consider-lo propriamente ilegal - as
obras de restaurao e manuteno rodoviria, pelo histrico de desalinhamento dos projetos ao art.
47 da Lei n 8666/93, no so as mais indicadas para esse regime de contratao. Em face disso,
eventuais prejuzos decorrentes de riscos advindos da carncia do detalhamento das medies (no que
se refere aos servios que compem as solues por quilmetro), podero implicar na
responsabilizao do corpo dirigente da autarquia.
10.3. Achado de auditoria (item 2.3 do relatrio de fiscalizao): restrio competitividade da
licitao decorrente de critrios inadequados de habilitao e julgamento.
10.3.1. Situao encontrada (subitem 2.3.1 do relatrio de fiscalizao):
Identificaram-se clusulas de habilitao no edital padro do programa CREMA 2 etapa,
encaminhado pelo Dnit (Ofcio n 1.659/201 1/DG-DNIT), que representam potencial restrio
competitividade do certame ou comprometimento do sigilo quanto ao universo de licitantes. So elas:
exigncia obrigatria de visita ao local da obra e exigncia de apresentao de quantitativos em um
nico atestado para lotes muito grandes. Em data posterior ao encaminhamento do edital pelo Dnit,
verificou-se, em consulta ao stio eletrnico dessa autarquia, que o edital por ela encaminhado foi
alterado.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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O edital padro encaminhado pelo Dnit (Ofcio n 1.659/201 1/DG-DNIT) no continha o item
10.4, que estabelece, como premissa para participao dos certames, Reunio Tcnica para
discusses e esclarecimentos a respeito das indicaes do projeto, luz dos dados e informaes
coletadas no local da obra. Conforme ser visto adiante, a participao na reunio do Responsvel
Tcnico de cada licitante condio obrigatria para a obteno do Atestado de Visita
documento necessrio participao da licitao. Ou seja, com essa nova exigncia, o risco apontado
de se comprometer a lisura peculiar dos processos licitatrios agravou-se sobremaneira.
Assim, o achado ser desenvolvido com base na nova verso do edital:
EXIGNCIA DE VISITA AO LOCAL DA OBRA E DE REUNIO TCNICA:
Consta do edital padro do programa:
10. VISITAS E REUNIO TCNICA
10.1. As empresas interessadas em participar do certame licitatrio devero obrigatoriamente
proceder visita ao local em que se realizaro as obras para tomar conhecimento detalhado das
condies e peculiaridades inerentes natureza dos trabalhos, avaliando e estudando in loco
o grau de complexidade construtiva, as metodologias e solues de engenharia indicadas no
projeto, alm da identificao das bases de apoio operacional e jazidas, nos termos do inciso
III do Artigo 30 da Lei n 8.666 de 21/06/1993.
10.2. As visitas sero realizadas por pelo menos um dos Responsveis Tcnicos do quadro
permanente das empresas, nos dias indicados no item 10.3 deste Edital e sero acompanhadas
por engenheiro(s) da Unidade Local e/ou Superintendente Regional e/ou Diretoria Setorial
correspondente, sendo emitido Comprovante de visita, conforme modelo anexo. Quaisquer
informaes quanto as visitas podero ser obtidas junto a Superintendncia Regional do Dnit
no Estado xxxxxxxxxxxxx atravs do telefone (xx) xxxx.xxxx e/ou Diretoria Setorial responsvel
pela execuo da obra ou pelo site do Dnit.
10.3. Ser emitido Atestado de Visita pelo Superintendente do Dnit e/ou pela Diretoria
Setorial responsvel pela execuo da obra quando da Reunio Tcnica definida no item 10.4
e poder englobar em nico documento todos os lotes visitados que estejam sob a mesma
jurisdio. Esse atestado ser juntado documentao de habilitao nos termos do inc. III do
artigo 30 da Lei n 8.666 de 21/06/93, vide subitem 13.8 deste edital.
Visita 1 (data): xx / xx / xxxx ; Visita 2 (data): xx / xx / xxxx
(Obs: As visitas sero realizadas em dias teis entre o 20 e 10 dias anteriores data da
entrega das propostas)
10.4. O Dnit, atravs da Superintendncia Regional no Estado xxxxxxxxxx e/ou da Diretoria
responsvel pela execuo da obra promover, para os licitantes interessados, no dia abaixo
indicado, REUNIO TCNICA, para discusses e esclarecimentos a respeito das indicaes
do projeto, luz dos dados e informaes coletadas no local da obra, sendo lavrada ata com
as indicaes claras de possveis erros ou omisses do projeto que possam comprometer a sua
execuo.
Participaro da Reunio obrigatoriamente os representantes tcnicos da empresa responsvel
pela elaborao do projeto, da Superintendncia Regional, e/ou da Diretoria responsvel pela
execuo da obra bem como o Responsvel Tcnico do quadro permanente das licitantes.
Ao trmino da Reunio as licitantes detentoras do Comprovante de Visita (item 10.2) e
presentes na Reunio Tcnica estaro credenciadas a obter o Atestado de Visita contendo
Declarao da licitante do pleno conhecimento do objeto em licitao, conforme modelo
anexo.
Reunio Tcnica (data): xx / xx / xxxx
(Obs: A Reunio Tcnica ser realizada em dias teis entre o 9 e 6 dias anteriores data da
entrega das propostas)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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10.5. Caber a Diretoria setorial, juntamente com as demais Diretorias envolvidas no
processo licitatrio, analisar e se necessrio promover ajustes em funo da relevncia das
indicaes de erros e omisses do projeto, lavrados na ata da Reunio Tcnica.
A obrigatoriedade da visita prvia ao local das obras, em face do possvel conhecimento do
universo de concorrentes que participaro da licitao, tem sido compelida por este Tribunal. Vide,
por exemplo, os Acrdos 2477/2009, 2150/2008, 800/2008, 1733/2010 e 1174/2008, todos do
Plenrio.
(...)
EXIGNCIA DE APRESENTAO DE QUANTITATIVOS EM UM NICO ATESTADO
PARA LOTES MUITO GRANDES:
Consta da minuta do edital padro do CREMA 2 etapa, quanto aos critrios para qualificao
tcnico-operacional dos licitantes:
13.4. Qualificao Tcnica
(...)
c) Relao, mediante o preenchimento do Quadro 04 (anexo), de comprovao de a licitante
ter executado, atravs de certido e/ou atestado, fornecido(s) por pessoa(s) jurdica(s) de
direito pblico ou privado, devidamente certificado pelo CREA ou Conselho Profissional
competente:
1) A qualquer tempo pelo menos UMA obra de Restaurao/Recuperao e Conservao
Rodoviria, contendo, no mnimo a seguinte extenso:
Lote(s) EXTENSO (KM)
XXXX XXXXXX
2) Comprovao de a licitante ter executado, a qualquer tempo, obras rodovirias de
complexidade equivalente ou superior ao do objeto desta licitao, contendo os seguintes
quantitativos.
Lote(s) SERVIO(S) REQUERIDO(S) UNID. QUANT.
XXXX XXXXXXXXXXX XXX XXXX
2.1) No ser admitido o somatrio de atestados para comprovar cada item. Os atestados
podero ser apresentados da seguinte maneira:
i) um atestado para cada item exigido; ou
ii) atestado que contenha um ou mais itens exigidos.
A restrio nas clusulas propostas est na relao entre as exigncias com vedao do
nmero de atestados e o tamanho de cada lote no programa CREMA. comum segmentos de mais de
300 km, verificando-se, inclusive, trechos a serem licitados com mais de 400 km. Assim, nos termos da
Instruo de Servio DNIT n 7/2007 (onde se tolera um mximo de 50% de exigncia de quantitativos
de servios a serem comprovados pelos licitantes, em relao aos quantitativos do projeto a licitar),
cada licitante ter que comprovar que realizou obras de conservao, restaurao ou semelhante em
trechos de mais de 200 km.
Ora, por conceito, os trechos do programa CREMA 2 etapa so maiores que os lotes de
conservao rodoviria comum. Normalmente, em licitaes fora do programa so licitados
segmentos de 30 a 100 km, no mximo. Existe um potencial imenso de restrio indevida da
concorrncia nesta clusula. Ainda mais porque a complexidade da obra no muda de um trecho de
50 km para outro de 400 km. Capacidade tcnico-operacional muito semelhante seria necessria.
Nesses casos no h justificativa para se vedar o somatrio citado no subitem 2.1 acima descrito.
10.3.2 Concluso da equipe relativamente ao achado (subitem 2.3.7 do relatrio de fiscalizao):
As clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa, que condicionam o fornecimento do
Atestado de Visita visita ao local da obra e participao de reunio tcnica pelos licitantes, no
encontram respaldo legal e comprometem a concorrncia buscada no processo licitatrio.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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No que concerne exigncia de visita ao local da obra, veja-se que no edital padro do Dnit
para outros tipos de obra, em razo de sucessivas intervenes do TCU, o Dnit j havia retirado a
obrigatoriedade das visitas em seus editais.
A exigncia de vistoria com certificado emitido pelo rgo licitante, apesar de no expressa na
lei, baseada no art. 30, inciso III, da Lei n 8.666/93, que prev que a documentao relativa
qualificao tcnica limita-se comprovao, fornecida pelo rgo licitante, de que recebeu os
documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informaes e das condies
locais para o cumprimento das obrigaes objeto da licitao.
A simples declarao de cincia das condies das informaes e local da licitao satisfaria o
comando legal. Logo, no texto da lei, clusula impondo vistoria em hora e data marcada no seria
obrigatria.
No entanto, se a administrao detm meios de certificar que os licitantes tomaram cincia das
condies locais, conforme determina o comando legal, por meio de visita, ela deve faz-lo. Como o
exemplo de um edifcio a ser construdo em local alagadio ou em terreno pedregoso, em rea urbana
e excessivamente irregular. A certificao da Administrao quanto visita do licitante no terreno
possibilita a garantia de que o futuro vencedor da licitao tomou plena cincia (materializada pelo
termo de visita) de um empecilho tcnico importante para a execuo do objeto. No se trata de
responsabilizar o construtor caso exista algum percalo, posto que a simples declarao do licitante
serviria a esse fim. Trata-se do interesse da Administrao, independentemente da possibilidade de
responsabilizar a contratada, em evitar riscos de atrasos ou inexecuo do objeto, fruto do
desconhecimento das exatas condies, pelo licitante, para a consecuo do objeto.
Mas a argumentao s possui lgica se a visita tcnica, em face da extenso e da
complexidade do objeto, for suficiente e indispensvel para perfeito conhecimento da obra ou servio.
No se espera que para a construo de um tnel uma vistoria contribua a ponto de evitar qualquer
percalo no futuro. Os laudos geolgicos e sondagens so muito mais representativos. Tambm no se
presume que uma inspeo tcnica de vrios quilmetros de rodovia, em menos de um dia, possa
acrescentar muita coisa.
Nesses casos, a visita tcnica de apenas poucas horas no de tal importncia que possa
justificar o risco da perda da competitividade do certame. Se pela natureza e extenso do objeto
(como o caso dos trechos de mais de 200 km do CREMA 2 etapa) a vistoria pouco acrescentar
sobre o conhecimento que os licitantes tem de suas obrigaes, a preservao de outros valores
legais, como a competitividade, moralidade e isonomia, sobrepem-se necessidade da visita. A
preservao dos ideais do art. 3, caput, 1, incisos I e II, da Lei n 8.666/93, neste caso, torna-se
obrigatria.
No que se deva proibir a visita. A ilegalidade est em se impedir que empresa alguma
cumpra a exigncia legal por meio de simples declarao e tenha sua participao no certame
desconhecida at o momento da abertura das propostas, dificultando sobremaneira conluios prvios.
Consoante se mencionou no Relatrio do Ministro Relator, Acrdo 1.174/2008-P, citando o Exm
Senador Eduardo Suplicy ao relatar o Projeto de Lei da Cmara n 32/2007, que altera dispositivos
da Lei n 8.666/93:
Evitamos exigir que s empresas cadastradas previamente participassem do certame, para
dificultar a formao de cartis e a combinao de preos por licitantes. Como ressaltou o
representante do TCU na audincia pblica nesta Comisso, saber exata e previamente quem
sero os participantes da licitao o primeiro e decisivo passo para permitir a fraude na
licitao. O fator surpresa o principal aliado da Administrao no caminho de garantir
certames nos quais haja efetiva disputa.
Ainda mais temerria a Reunio Tcnica, exigida no item 10.4 do edital padro. Nesse caso,
se mantida tal exigncia, a possibilidade do conhecimento prvio do universo de concorrentes que
participaro da licitao, combatida reiteradas vezes por esta Corte de Contas, se concretizar. A
realizao da Reunio Tcnica, prevista nesse item, com a presena obrigatria dos potenciais

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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licitantes, quebra, de vez, o sigilo quanto aos potenciais licitantes interessados no certame, abre a
possibilidade de fraudes e compromete veementemente a concorrncia pretendida.
Portanto, as clusulas prevendo a necessidade de visita e reunio tcnicas, com data e hora
marcadas, so ilegais, posto que no resguarda os termos do art. 3, caput, 1, inciso I e II da Lei n
8.666/93. Em face de no haver, ainda, edital do programa a ser impugnado, deve-se, nos termos do
art. 43, I, da Lei n 8.443/1992, determinar ao Dnit que se abstenha de incluir no edital padro do
CREMA 2 etapa clusulas impondo tais exigncias, sob o risco de poderem levar anulao dos
certames licitatrios.
Sobre a vedao do somatrio de atestados para a comprovao de capacidade tcnico-
operacional em lotes to grandes, veja-se o entendimento do Tribunal no Acrdo 2150/2008-P,
determinando unidade jurisdicionada que nas licitaes com recursos federais destinadas a obras
rodovirias limitasse as exigncias de habilitao dos licitantes aos termos preconizados nas normas
federais pertinentes ao assunto, observando, em especfico, o seguinte:
9.7.1. para obras de construo, manuteno, conservao ou restaurao de rodovias, atente
para os ditames da Portaria 108/2008-DNIT, especialmente quanto a classificao, nmero
mximo e percentual de exigncia dos servios mais relevantes do contrato quanto a
experincia tcnica profissional ou operacional;
9.7.2. somente limite o somatrio de quantidades de atestados para a comprovao de
capacidade tcnico-operacional dos editais nos casos em que o aumento de quantitativos do
servio acarretarem, incontestavelmente, o aumento da complexidade tcnica do objeto ou
uma desproporo entre as quantidades e prazos para a sua execuo, capazes de ensejar
maior capacidade operativa e gerencial da licitante e de potencial comprometimento acerca da
qualidade ou da finalidade almejada na contratao da obra ou servios;
Isso porque o TCU tem admitido a limitao do nmero de atestados, a ttulo de qualificao
tcnica nas licitaes, nos casos em que seja necessria, para garantir a execuo do contrato, a
segurana e perfeio da obra ou do servio, a regularidade do fornecimento de bens ou servios ou o
atendimento de qualquer outro interesse pblico, devendo tal restrio ser justificada no processo
administrativo relativo licitao (Acrdo 1636/2007-P). O problema como, objetivamente,
comprovar a necessidade da limitao.
Para a construo de uma rodovia, existe uma srie de procedimentos e servios que,
comumente, no diferem muito entre si. A terraplenagem, de uma obra para outra, normalmente se
modifica apenas nas distncias de transporte e volume de escavaes e compactaes. As diferenas
so basicamente nas quantidades e cotas. O mesmo vale para drenagem, obras de arte corrente e
obras complementares. Para a pavimentao, podem ser utilizados diferentes tipos de pavimento e
camadas de rolamento, mas, no cerne, as operaes de escavao, carga, transporte e compactao
no so to distintas. Os tipos de equipamentos tambm no costumam variar muito. So
escavadeiras, ps carregadeiras, motoniveladoras, caminhes basculantes, rolos compactadores,
recicladoras etc. Idnticas observaes podem ser empreendidas para os servios de restaurao e
manuteno rodoviria.
Vejam-se outros exemplos: se um licitante executa certa quantidade de meio-fio a cada hora,
poder executar mil vezes essa quantidade em mil horas. Quem consegue escavar 400 m de terra por
hora (duas patrulhas) poder escavar 1.000.000 m em 2.500 horas. Quem faz uma ponte de 50 m em
um ms, em tese, pode executar trs pontes de 50 m em trs meses. Em todos os casos, a quantidade de
mo de obra, equipamentos e capacidade gerencial, em razo da proporcionalidade entre as
quantidades e prazos, no traz qualquer complicao operacional aos licitantes.
Na realidade, nestes ltimos exemplos, perfeitamente admissvel a comprovao de
experincia pelo somatrio de atestados, afinal, como o aumento de quantidade a ser executada foi
proporcional ao prazo de execuo, a quantidade de mo de obra e equipamentos para a execuo
dos servios foi a mesma, assim como a capacidade para gerenci-los. Portanto, capacidade tcnica-
operacional muito semelhante seria exigida. No haveria o porqu da limitao do somatrio.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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Retorne-se ao exemplo anterior: o licitante que execute 1.000.000 m de escavao em 2.500
horas pode no conseguir o mesmo feito em 1.000 horas. Assim como trs pontes em trs meses um
caso distinto de trs pontes em um ms e meio. A capacidade operacional, fora de qualquer dvida, foi
alterada. Houve uma desproporo entre as quantidades, prazos e a capacidade gerencial necessria
para a perfeita execuo dos servios.
Como definio, a capacidade tcnico-operacional diz respeito capacidade operativa do
licitante. Envolve a comprovao de que a empresa, como unidade jurdica e econmica, participara
anteriormente de contrato cujo objeto era similar ao previsto para a contratao almejada pela
Administrao pblica. a capacidade que a licitante pessoa jurdica tem de reunir mo de obra,
equipamentos e materiais, devidamente coordenados, para a perfeita execuo do objeto, na
quantidade, qualidade e prazos exigidos.
Logo, para os itens onde se exigiu a apresentao de atestados para comprovao de
experincia tcnico-operacional, uma das condies possveis para a limitao do nmero de
atestados a comprovao, devidamente fundamentada, de que o aumento de quantitativos do servio
acarreta, necessariamente e desproporcionalmente, uma dificuldade no cumprimento do prazo do
contrato ou no gerenciamento do empreendimento, capazes de comprometer a qualidade ou a
finalidade almejada na contratao.
Deve ser incontestvel que a execuo de quantidades superiores, para cada item da
exigncia, demande maior capacidade operativa dos concorrentes, seja em funo do aumento da
complexidade tcnica do objeto em face ao acrscimo de quantidades, seja pela desproporo entre
este incremento de quantitativos e o respectivo prazo para conclu-lo, bem como a capacidade
gerencial para administr-lo.
Como concluso, da ilegalidade da vedao do somatrio de atestados, consoante art. 30, 5,
da Lei n 8.666/93, novamente, deve-se, nos termos do art. 43, I da Lei n 8.443/1992, determinar ao
Dnit que, no que concerne as clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa relativas qualificao
tcnica dos licitantes, observe o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do Acrdo 2.150/2008-P.
10.3.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.3.8 do relatrio de fiscalizao):
Com fundamento no art. 43, I, da Lei n 8.443/1992, determinar ao Dnit que, em face da:
a) da ilegalidade das clusulas previstas no edital padro do CREMA 2 etapa com previso
de visita e de reunio tcnicas obrigatrias aos licitantes, com data e hora marcada, abstenha-se de
incluir no edital padro do CREMA 2 etapa tais clusulas, posto que no resguarda os termos do art.
3, caput, 1, incisos I e II, da Lei n 8.666/93 e que podem levar anulao dos certames
licitatrios;
b) da ilegalidade da vedao do somatrio de atestados, consoante art. 30, 5, da Lei n
8.666/93, altere as clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa relativas qualificao tcnica dos
licitantes, conforme o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do Acrdo 2.150/2008-P.
10.4. Achado de auditoria (item 2.4 do relatrio de fiscalizao): projeto bsico/executivo sub ou
superdimensionado.
10.4.1. Situao encontrada (subitem 2.4.1 do relatrio de fiscalizao):
Identificou-se que alguns critrios usualmente utilizados pelo Dnit para aprovao dos
projetos para o CREMA 2 etapa levam ao superdimensionamento do oramento esperado para a
licitao. Em outros casos, a ausncia de parmetros objetivos para avaliao de cada soluo
apresentada pelos projetistas tambm carrega potencial de sobreavaliao dos oramentos.
Podem-se citar as seguintes situaes:
a) sobrepreo nos servios de manuteno e conservao rodoviria nos cinco anos do
programa, uma vez que no foram seguidos os critrios gerais de projeto constantes do Manual de
Conservao Rodoviria da autarquia;
b) considerao de 100% das fresagens previstas no projeto como se fossem descontnuas,
mais onerosas que as fresagens contnuas, muito embora os levantamentos dos projetos indiquem a

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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existncia de grandes trechos trincados, os quais possibilitariam que os equipamentos fossem
utilizados com maior produtividade e, portanto, permitindo que os servios fossem classificados como
contnuos;
c) sobreavaliao dos percentuais de fresagem em cada sub-trecho homogneo de projeto, o
que ocasiona aumento do custo da soluo de engenharia;
d) desconsiderao das jazidas indicadas no site do Departamento Nacional de Pesquisa
Mineral - DNPM, que tanto poderiam reduzir a distncia de transporte dos insumos para a obra,
como poderiam indicar a explorao direta dos materiais, de forma no comercial, com significativa
reduo do preo referencial;
e) considerao de apenas uma usina de CBUQ, mesmo para lotes com comprimento superior
a 300 km;
f) ausncia de critrios para dimensionamento e oramento dos canteiros de obra.
Em conjunto, esses problemas tambm foram identificados em auditoria j empreendida pelo
Tribunal nas obras da BR-364/RO, tambm inserida no programa CREMA. O potencial prejuzo, para
a obra da BR-364/RO, superou os R$ 180 milhes (vide Acrdo 1351/2011-P).
Em face do exposto, no Ofcio 1-462/2011, questionou-se ao Dnit acerca dos indcios de
irregularidade encontrados, [cujas respostas encontram-se no item 2.4.6 do relatrio de fiscalizao].
10.4.2 Concluso da equipe relativamente ao achado (subitem 2.4.7 do relatrio de fiscalizao):
Inicialmente, importa reconhecer o comportamento proativo apresentado pelos tcnicos da
Coordenao de Projetos do Dnit durante a realizao desta fiscalizao. Em face dos diversos
indcios de irregularidades identificados pela Equipe de Auditoria, houve, por parte dos tcnicos
daquela coordenao, o reconhecimento de todos os problemas apontados no presente achado e
rapidamente propuseram-se solues viveis, de modo a propiciar o lanamento dos editas do
programa CREMA de maneira responsvel. Afinal, trata-se de critrios para o oramento de todos os
32.000 km de rodovia contemplados pelo programa. O impacto destas discusses tem a cifra de
bilhes de reais.
Com referncia aos critrios de avaliao das obras de conservao e manuteno, o Dnit
elaborou a Nota Tcnica n 34/2011. Nesse documento, foi reconhecido que o procedimento ento
utilizado no realizava avaliaes detalhadas, por ano de investimento, baseando-se nos nveis de
esforos esperados para cada etapa da obra.
Sugeriram-se novas tabelas referenciais de manuteno e conservao, alinhadas com os
critrios utilizados no Manual de Conservao do Dnit. Seguiram-se planilhas diferenciadas para
cada ano de interveno, como demonstrado abaixo:
a) Reparos localizados (includos somente do 1 ao 3 ano). Para o primeiro ano, sugeriu-se a
utilizao de uma rea de reparos para eliminao de passivo de manuteno, mais 0,5% da rea
para pista de rolamento. Para o 2 ano, apenas 0,5% de reparos em 2/3 da pista. Para o 3 ano, 0,5%
de interveno em 1/3 da pista;
b) Remendos profundos (tambm includos somente do 1 ao 3 ano). A proposta tambm
envolveu uma rea inicial, no primeiro ano, de acordo com o estado da rodovia; no 2 ano, previu-se
0,3 m/km em 2/3 da extenso da pista em lotes menores que 200 km, ou em 1/2 da extenso da pista
em lotes maiores que 200 km; no 3 ano, 0,3 m/km em 1/3 da pista em lotes menores que 200 km e
nenhum reparo nos lotes maiores de 200 km;
c) Capina Manual. Estimaram-se duas capinas anuais por todos os cinco anos de programa;
d) Roadas / Corte e limpeza de reas gramadas / Limpeza dos dispositivos de drenagem /
Limpeza de ponte. Dividiram-se o nmero de intervenes anuais dependendo da regio do pas: 6
vezes para o Norte, 5 vezes para o Sul, 4 vezes para o Centro-Oeste e Sudeste, e 3 vezes para o
Nordeste;
e) Recomposio de defensa metlica: 10% das defensas existentes;
f) Caiao: previu-se a caiao dos meios-fios, dispositivos de drenagem superficial, guarda
corpos e barreiras duas vezes ao ano;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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g) Limpeza de bueiros: 1 vez ao ano;
e) Recomposio de meio-fio / sarjetas / barreiras / guarda corpo: previu-se 1% da extenso
existente.
Esta Equipe de Auditoria examinou, assim, um a um os quantitativos propostos pelos tcnicos
do Dnit.
Quanto aos servios de remendos profundos (item b), recomposio de defensa metlica (item
e), caiao (item f), limpeza de bueiro (item g), recomposio manual de terraplenos, bem como a
recomposio dos elementos de drenagem, barreiras e guarda-corpos (item e), os quantitativos
propostos esto adequados s proposies constantes do Manual de Conservao Rodoviria do
Dnit.
No que se refere proposio da adoo de 0,5% de reparos localizados por extenso de
rodovia no restaurada (item a), a sugesto dos tcnicos do Dnit coerente com o que sugerem
critrios da American Association of State Highway and Transportation Officials - AASHTO para
rodovias que necessitam ser restauradas.
(...)
Nesse sentido, a proposta apresentada pelos tcnicos do Dnit de se estimar a demanda de
reparos abrangendo no mximo 0,50% da rea total do pavimento da pista quando ela atingisse um
ndice de Serventia Atual (PSI) de 3.0, que segundo A. M. Pereira (in Consideraes sobre o
procedimento de avaliao objetiva da superfcie de pavimentos flexveis e semi-rgidos normalizado
pelo DNER. Fundamentos metodolgicos. Algumas modificaes possveis; Simpsio Internacional
de Avaliao de Pavimentos e Projeto de Reforo, Anexos, Rio de Janeiro, 9 a 14 de setembro,
ABPv.1979), equivale a um ndice de Gravidade Global (IGG) entre 30 e 50, merece acolhimento por
esta Casa, pois a partir do instante em que os defeitos apresentados no pavimento ultrapassam essa
faixa de gravidade, sua restaurao passa a ser indicada.
Outra modificao oportuna refere-se diferenciao entre as roadas manuais e as roadas
mecanizadas (item d). Adotou-se a relao de 70% de roada mecanizada e de 30% de roada
manual, o que melhor se amolda realidade dos empreendimentos.
Quanto diferenciao dos esforos de roada e limpeza dos dispositivos de drenagem de
acordo com a regio do pas, entende-se que a distino realmente existe (item d). Entretanto, poderia
haver a separao no por regio, mas por iso-curvas de precipitao (isoietas), associadas
temperatura e evapotranspirao, que melhor refletiriam o crescimento das gramneas e leguminosas
nesse perodo. Por serem necessrios estudos mais acurados, sugere-se acolher a proposio ora
apresentada pelo Dnit, sem prejuzo de determinar o aprofundamento das pesquisas.
Sobre a fresagem, entende-se que os critrios oferecidos pela autarquia para estimar o
quantitativo desses servios podem ser aceitos: a estimativa das reas de fresagem iguais aos
quantitativos de trincas FC-2 e FC-3; quando forem superiores a 50%, a fresagem ser considerada
contnua; quando for menor que 25%, descontnua; entre um parmetro e outro, ser verificado caso
a caso.
Relativamente questo do canteiro de obras, apontou-se que no existe metodologia objetiva
para quantific-los. O Dnit sugere a elaborao de canteiros padro para serem utilizados como
referncia. Contudo, uma vez que, como informado pelo Dnit, as licitaes do CREMA se avizinham,
eventual imposio de imediata adoo dos canteiros padro nos projetos executivos j aprovados ou
fase de anlise pela Coordenao de Projetos no mbito CREMA 2 Etapa poderia atrasar
excessivamente o lanamento do programa. Prope-se, assim, que em 180 dias o Dnit realize o
estudo. Para os projetos j aprovados, todavia, deve-se alertar a autarquia de que os custos
referenciais dos servios relacionados ao canteiro de obras devem respeitar aqueles indicados no
SINAPI, bem como corresponder ao estritamente necessrio para a execuo de cada obra.
Finalmente, no que tange s pesquisas de jazidas minimamente necessrias para garantir a
economicidade no processo de obteno dos insumos, o Dnit entende que poderia lanar os editais
para licitao das obras considerando as fontes de materiais j estudadas; no entanto, adicionaria

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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clusula no edital de concorrncia e nos contratos de obras prevendo a possibilidade de reviso nos
preos dos servios, caso seja identificada durante a execuo das obras a possibilidade de utilizao
de jazidas de materiais mais prximas ou de materiais produzidos. Assim, contratada a Superviso
das Obras, a empresa supervisora teria o prazo de 90 dias para estudar aquelas jazidas indicadas no
stio do DNPM, de modo a verificar a viabilidade tcnica e econmica de utilizao, a qual, se
comprovada, tornaria obrigatria a repactuao dos preos firmados nos contratos de obras. Essa
proposta poderia ser acolhida neste caso concreto para os projetos j aprovados e em fase de anlise
na Coordenao de Projetos, sem prejuzo de a autarquia promover alteraes nos termos de
referncia das futuras contrataes de projetos de modo a exigir a elaborao de ensaios, clculos e
laudos conclusivos acerca da viabilidade tcnico/econmica da utilizao de pedreiras, areais e
cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realizao das obras e que no possuam licenciamento ou
lavra concedida, identificados no site do Departamento Nacional de Produo Mineral, mas possam
ser objeto de prvio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que possuam menor distncia de
transporte.
No caso do CREMA da BR-364/RO, essa foi a soluo dada pelo Acrdo 1351/2011-P.
(...)
Outros problemas identificados neste achado j foram alvo de manifestao do Tribunal no
dito acrdo. Naquela oportunidade, igualmente, o Dnit reconheceu a necessidade de alterar o
projeto.
(...)
Assim, uma vez que todos os assuntos tambm foram tratados neste trabalho, pode-se repetir
as determinaes, desta vez para todos os projetos CREMA.
Por fim, o prprio Dnit sugere o posicionamento da Diretoria de Planejamento e Pesquisa e
da Diretoria Geral quanto criao de grupos de trabalho envolvendo as coordenaes setoriais da
autarquia e o Instituto de Pesquisa Rodoviria IPR, com a finalidade de se elaborar normativo
tcnico que contemple algumas questes, tais como: critrios para definio e quantificao de
fresagem contnua e descontnua, ajustes em composies de custo unitrio, critrios para
dimensionamento de canteiros, entre outros itens. Prope-se, assim, ratificar a proposio por meio
de determinao desta Corte.
10.4.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.4.8 do relatrio de fiscalizao):
Com fundamento no art. 43, I, da Lei n 8.443/1992, determinar ao Dnit que:
a) realize ensaios, clculos e laudos conclusivos acerca da viabilidade tcnico/econmica da
utilizao de pedreiras, areais e cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realizao das obras e
que no possuam licenciamento ou lavra concedida, identificados no sitedo Departamento Nacional
de Produo Mineral, mas possam ser objeto de prvio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que
possuam menor distncia de transporte;
b) caso existam segmentos rodovirios cujos projetos de restaurao e manuteno para o
CREMA 2 Etapa j estejam aprovados e no seja vivel a adoo das medidas indicadas no subitem
anterior previamente ao lanamento dos editais de licitao, consigne nos respectivos editais e
minutas de contrato que tais medidas sero adotadas no prazo de at 90 (noventa) dias aps a
emisso das ordens de servio e, se for a hiptese, sero adotadas as providncias necessrias para
reestabelecer o equilbrio econmico/financeiro dos contratos eventualmente assinados, modificando-
se as fontes de aquisio dos insumos previstas originalmente no projeto, bem como alterando-se os
respectivos preos dos servios envolvidos;
c) revise a distribuio das instalaes industriais, considerando a possibilidade de adoo de
duas ou mais unidades de produo para cada lote, mediante a confirmao da viabilidade tcnica
das ocorrncias de materiais para pavimentao (pedreiras e areais) disponveis nos segmentos
projetados;
d) caso no utilize base e/ou sub-base estabilizada granulometricamente com insumos
provenientes das jazidas identificadas na regio, demonstre a inviabilidade tcnica e/ou econmica

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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dessa alternativa;
e) revise os quantitativos de fresagem contnua e descontnua nos projetos eventualmente j
aprovados, tomando por base a metodologia proposta pela Coordenao de Projetos de
Infraestrutura, consubstanciada na sua Nota Tcnica n 34/2011;
f) promova, em 180 dias, estudos e pesquisas com a participao do IPR com o objetivo de:
f.1) estabelecer normatizao acerca da diferenciao dos esforos de roada e de limpeza dos
dispositivos de drenagem de acordo com a as respectivas iso-curvas de precipitao (isoietas),
associadas temperatura e evapotranspirao, ou qualquer outro elemento que melhor reflita o
crescimento das gramneas e leguminosas;
f.2) estabelecer normatizao referente ao dimensionamento dos canteiros de obras e dos
respectivos custos para sua instalao e manuteno, observando que tais custos devem, quando
aplicvel, referenciar-se pelo SINAPI, bem como as instalaes devem corresponder ao estritamente
necessrio para a execuo de cada obra, podendo para este fim desenvolver canteiros-tipo, em
funo dos diversos portes de obras, em que as edificaes e seus respectivos custos de manuteno
estejam pr-dimensionados;
f.3) avaliar a adequao dos critrios para a previso de evoluo de trincas e para a
respectiva quantificao de fresagem contnua e descontnua em contratos de obras de restaurao e
manuteno (CREMA 2 Etapa) normatizados por intermdio da Nota Tcnica n 34/2011,
considerando a possibilidade de adaptao de modelos matemticos existentes ou a concepo de
novos modelos que melhor representem a evoluo de trincas entre a data da inspeo em campo e a
data prevista para o incio das obras.
10.5. Achado de auditoria (item 2.5 do relatrio de fiscalizao): projeto bsico deficiente ou
desatualizado.
10.5.1. Situao encontrada (subitem 2.5.1 do relatrio de fiscalizao):
Em face de recentes correes de preos relevantes do SICRO 2, feitas a partir de setembro
de 2010, identificou-se que a desatualizao dos oramentos realizados no mbito do Programa
CREMA 2 etapa poder causar prejuzo ao errio da ordem de centenas de milhes de reais. O
espao de tempo compreendido entre os levantamentos dos defeitos e o incio das obras (estimado em
aproximadamente dois anos), tambm poder ser danoso, pela total ausncia de critrios objetivos
para se estimar a evoluo dos defeitos. Tambm observou-se que no foram consideradas, nesses
levantamentos, intervenes recentes em cada trecho de rodovia, como por exemplo nas hipteses de
contratos anteriores do CREMA 1 etapa.
A desatualizao dos projetos, portanto, em contratos de restaurao rodoviria, mormente
nos do tipo CREMA, apresenta potencial de dano amplificado em relao aos demais.
Em face disso, indagou-se o Dnit acerca do assunto, conforme consta no item 2.5.6. do
relatrio de fiscalizao.
10.5.2 Concluso da equipe relativamente ao achado (subitem 2.5.7 do relatrio de fiscalizao):
Segundo argumentos apresentados pela Coordenao de Projetos de Infraestrutura, em
funo da necessidade de tempo para o desenvolvimento dos projetos, oramentos e demais
procedimentos inerentes fase interna das licitaes dos contratos de restaurao e manuteno, bem
como em funo de a experincia emprica dos tcnicos da autarquia apontar que os levantamentos
deflectomtricos realizados em campo no apresentam variao significativa em perodo inferior a
dois anos, a validade dos levantamentos de campo poderia ser fixada em dois anos da data em que
estes forem realizados.
Ao contrrio dos levantamentos deflectomtricos, as trincas no pavimento, por sua vez, podem
experimentar significativa evoluo nesse intervalo de tempo (dois anos), razo pela qual se torna
imperioso reavaliar por intermdio de inspeo, antes da publicao dos editais de licitao, a
ocorrncia de eventual evoluo das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas) a partir do levantamento de
campo original, de modo que tanto o projeto quanto o respectivo oramento-base reflitam de modo

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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fidedigno as atuais condies funcionais do pavimento a ser restaurado, como bem observaram os
prprios tcnicos da Coordenao de Projetos de Infraestrutura.
Em relao aos preos unitrios dos servios nos quais o Tribunal j havia, em fiscalizaes
anteriores, apontado alguma falha, o Dnit manifestou sua concordncia quanto necessidade de
promover as devidas atualizaes dos oramentos, razo pela qual cabe ratificar essa inteno por
intermdio de determinao oriunda desta Corte no sentido de que o Dnit:
a) adote nos oramentos das obras do programa CREMA 2 etapa os preos referenciais do
SICRO 2 com data-base a partir de janeiro/2011, inclusive;
b) corrija as composies de preos unitrios (CPU) relativas aos servios de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82m/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m de consumo de bits de
corte, at que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
c) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicao das novas
equaes tarifrias definidas conforme Acrdo 3402/2010-TCU.
10.5.3 Proposta de encaminhamento (subitem 2.5.8 do relatrio de fiscalizao):
Com fundamento no art. 43, I, da Lei n 8.443/1992, determinar ao Dnit que:
a) se abstenha de licitar obras no mbito do CREMA (contratos de restaurao e manuteno)
com projetos fundamentados em levantamentos de campo das condies estruturais do pavimento
realizados h mais de dois anos ou que no tenham levado em considerao contribuies relativas a
intervenes no pavimento realizadas aps a concluso dos levantamentos de campo que
originalmente aliceraram o desenvolvimento dos projetos;
b) reavalie, aps inspeo em campo, antes da publicao dos editais de licitao, a
ocorrncia de eventual evoluo das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de modo que tanto o projeto
quanto o respectivo oramento base reflitam de modo fidedigno as condies funcionais do pavimento
a ser restaurado;
c) adote nos oramentos das obras do programa CREMA 2 etapa os preos referenciais do
SICRO 2 com data-base a partir de janeiro/2011, inclusive;
d) corrija as composies de custos unitrios (CCU) relativas aos servios de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m de consumo de bits de
corte, at que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
e) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicao das novas
equaes tarifrias definidas conforme Acrdo 3402/2010-TCU.
11. Ante tais elementos, a equipe conclui o seu relatrio e prope encaminhamento nos seguintes
termos:
3 CONCLUSO
(...)
Sob a gide da legislao vigente e da jurisprudncia desta Corte de Contas, foram analisadas
as respostas apresentadas pelo Dnit s questes de auditoria.
Aps anlise, constataram-se cinco principais irregularidades no edital padro e nos critrios
tcnicos adotados na elaborao dos projetos bsicos que contemplaro todas as contrataes das
obras, no mbito do programa de restaurao, manuteno e conservao de rodovias CREMA 2
etapa:
1. clusulas contratuais em desacordo com os preceitos da Lei n 8.666/1993 (item 2.1)
O edital padro do CREMA 2 etapa, no Captulo III - Indicaes Particulares, faz referncia
a normativo do Ministrio dos Transportes (Portaria n 7/2008, complementada pela Portaria n
207/2010 do mesmo rgo) que prev a vedao de termo aditivo aos contratos, critrio que afronta o
art. 65 da Lei n 8.666/93, bem como o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal.
De acordo com o art. 2, 5, da Portaria n 207/2008 do Ministrio dos Transportes, os
contratos para a execuo dos servios necessrios realizao das obras de
restaurao/recuperao e conservao rodoviria sero sob o regime de empreitada global, vedada

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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a realizao de termo aditivo para alterao quantitativa ou qualitativa das solues de projeto.
Essa disposio se faz ilegal. Alm de constituir disposio frontalmente contrria Lei de
Licitaes (Lei n 8.666/93), tambm contraria preceito consagrado na Constituio da Repblica.
Pelo fato, ainda, de alguns dispositivos do normativo no indicarem claramente em quais situaes
so cabidos aditivos contratuais, existe considervel risco para a Administrao, como tambm se
cria uma insegurana jurdica.
Em face da ilegalidade de clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa, baseadas nas
portarias do Ministrio dos Transportes citadas, que impedem formalizao de termos aditivos aos
contratos de obras de manuteno rodoviria para alterao quantitativa ou qualitativa das solues
de projeto, entende-se que o Dnit deve abster-se de incluir nesse edital padro tal bice, sob o risco de
afrontar os artigos 65 da Lei n 8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituio Federal, e de poder gerar a
nulidade dos instrumentos convocatrios que vierem a ser publicados.
Haja vista, tambm, a dubiedade de sentido de alguns dispositivos normativos, adequado dar
cincia autarquia que os aditivos contratuais so obrigatrios nos seguintes casos, em relao no
exaustiva:
- alterao das distncias mdias de transporte para aquisio de insumos ou execuo de
servios, de acordo com a jurisprudncia do Tribunal;
- modificao no consumo dos insumos asflticos;
- mudana da soluo para restaurao do pavimento;
- diminuio ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilizao dos
materiais;
- substituio, incluso ou no utilizao de jazidas, areais ou pedreiras;
- alterao da forma de aquisio de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa.
2. adoo de regime de execuo contratual inadequado ou antieconmico (item 2.2)
O edital padro das licitaes a serem realizadas para execuo das obras do programa
CREMA impe o regime de execuo por preo global. No obstante, haja vista se tratarem de
licitaes para obras de recuperao do pavimento cujos levantamentos, via de regra, foram
realizados pelo menos dois anos antes do incio da ordem de servios, e considerando a
suscetibilidade das restauraes a eventos supervenientes que demandam a modificao das solues
inicialmente previstas em projeto, o instrumento convocatrio no atende os preceitos do art. 47 da
Lei n 8.666/93.
Ante o exposto, embora o regime de empreitada por preos globais tenha previso explcita da
Lei de Licitaes - e em razo disso no se possa consider-lo propriamente ilegal - entende-se que se
deva alertar ao Dnit que as obras de restaurao e manuteno rodoviria, pelo histrico de
desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei n 8666/93, no so as mais indicadas para esse regime
de contratao. Em face disso, eventuais prejuzos decorrentes de riscos advindos da carncia do
detalhamento das medies (no que se refere aos servios que compem as solues por quilmetro)
podero implicar na responsabilizao do corpo dirigente da autarquia.
3. restrio competitividade da licitao decorrente de critrios inadequados de habilitao
e julgamento (item 2.3)
As clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa, que condicionam o fornecimento de
atestado de visita visita ao local da obra e participao de reunio tcnica pelos licitantes, bem
como exigem a apresentao de quantitativos em um nico atestado para lotes muito grandes, no
encontram respaldo legal e comprometem a concorrncia buscada no processo licitatrio.
A exigncia de visita ao local e de participao em reunio com certificado emitido pelo rgo
licitante, apesar de no expressa na lei, baseada no art. 30, inciso III, da Lei n 8.666/93. Assim, em
princpio no existiria impedimento para visita ao local da obra exigida pelo edital. No entanto a
ilegalidade verificada est em se impedir que empresa alguma o faa por meio de simples declarao
e tenha sua participao no certame desconhecida at o momento da abertura das propostas,

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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dificultando sobremaneira conluios prvios.
No caso da exigncia da reunio tcnica, alm de no encontrar respaldo legal, concretiza a
possibilidade do conhecimento prvio do universo de concorrentes que participaro da licitao,
combatida reiteradas vezes por esta Corte de Contas. A realizao dessa reunio tcnica quebra, de
vez, o sigilo quanto aos potenciais licitantes interessados no certame, abre a possibilidade de fraudes
e compromete veementemente a concorrncia pretendida.
Portanto, conclui-se que as clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa prevendo a
obrigatoriedade de visita e de reunio tcnicas dos licitantes, com data e hora marcadas, so ilegais,
posto que no resguarda os termos do art. 3, caput, 1, incisos I e II, da Lei n 8.666/93.
Quanto exigncia editalcia de apresentao de quantitativos em um nico atestado para
lotes muito grandes, no se verificou, para o caso dos servios previstos nas obras do CREMA 2
etapa, a necessidade de tal limitao. Situao semelhante foi discutida por esta Corte de Contas
quando do Acrdo 2.150/2008-P.
Em obras de construo e de manuteno rodoviria existem vrios procedimentos e servios
que, comumente, no diferem muito entre si. A terraplenagem, de uma obra para outra, normalmente
se modifica apenas nas distncias de transporte e volume de escavaes e compactaes. As
diferenas so basicamente nas quantidades e cotas. O mesmo vale para drenagem, obras de arte
corrente e obras complementares. Para a pavimentao, podem ser utilizados diferentes tipos de
pavimento e camadas de rolamento, mas, no cerne, as operaes de escavao, carga, transporte e
compactao no so to distintas. Os tipos de equipamentos tambm no costumam variar muito.
So escavadeiras, ps carregadeiras, motoniveladoras, caminhes basculantes, rolos compactadores,
recicladoras etc.
A ausncia de clusula que possibilite a qualificao tcnica de licitante, para determinado
lote, com a apresentao de vrios atestados, restringe o nmero de participantes nos certames e,
consequentemente, impacta na competitividade buscada no processo licitatrio, em desacordo com o
art. 30, 5, da Lei n 8.666/93.
Assim, diante da ilegalidade da vedao do somatrio de atestados, consoante art. 30, 5, da
Lei n 8.666/93, novamente, conclui-se pela necessidade de se determinar ao Dnit que, no que
concerne s clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa relativas qualificao tcnica dos
licitantes, observe o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do Acrdo 2.150/2008-P.
4. projeto bsico/executivo sub ou superdimensionado (item 2.4)
Os tcnicos da Coordenao de Projetos do Dnit reconheceram todos os problemas apontados
pela equipe de auditoria do TCU no presente achado e rapidamente propuseram solues viveis, que
merecem ser acolhidas por esta Corte de modo a propiciar o lanamento dos editais do programa
CREMA de maneira responsvel, porquanto reduzem sobremaneira os riscos de dano ao errio e
aumentam a eficincia do programa. Por essa razo prope-se a ratificao das solues propostas
pela equipe tcnica do Dnit mediante determinaes autarquia emanadas por este Tribunal.
5. projeto bsico deficiente ou desatualizado (item 2.5)
Segundo argumentos apresentados pela Coordenao de Projetos de Infraestrutura, em funo
da necessidade de tempo para o desenvolvimento dos projetos, oramentos e demais procedimentos
inerentes fase interna das licitaes dos contratos de restaurao e manuteno, bem como em
funo de a experincia emprica dos tcnicos da autarquia apontar que os levantamentos
deflectomtricos realizados em campo no apresentam variao significativa em perodo inferior a
dois anos, a validade dos levantamentos de campo pode ser fixada em dois anos da data em que estes
forem realizados.
As trincas no pavimento, por sua vez, experimentam significativa evoluo em funo do
tempo, razo pela qual se torna imperioso reavaliar, aps inspeo em campo, antes da publicao
dos editais de licitao, a ocorrncia de eventual evoluo das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de
modo que tanto o projeto quanto o respectivo oramento base reflitam de modo fidedigno as atuais
condies funcionais do pavimento a ser restaurado, como bem observaram os prprios tcnicos da

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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Coordenao de Projetos de Infraestrutura.
Em relao aos preos unitrios dos servios nos quais o Tribunal j havia, em fiscalizaes
anteriores, apontado alguma falha, o Dnit manifestou sua concordncia quanto necessidade de
promover as devidas atualizaes dos oramentos, razo pela qual cabe ratificar essa inteno por
intermdio de determinao oriunda desta Corte no sentido de que o Dnit:
a) adote nos oramentos das obras do programa CREMA 2 etapa os preos referenciais do
SICRO 2 com data-base a partir de janeiro/2011, inclusive;
b) corrija as composies de preos unitrios (CPU) relativas aos servios de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m de consumo de bits de
corte, at que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
c) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicao das novas
equaes tarifrias definidas conforme Acrdo 3402/2010-TCU e a Instruo de Servio n 02, de 18
de janeiro de 2011.
4 ENCAMINHAMENTO
Ante todo o exposto, encaminhem-se os autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Jos
Mcio Monteiro, propondo:
a) determinar ao Dnit, com fundamento no art. 251, caput, do Regimento Interno do Tribunal,
que:
a.1) se abstenha de incluir nos editais das licitaes para obras de manuteno rodoviria
objeto do programa CREMA 2 etapa, sob pena da nulidade do certame licitatrio:
a.1.1) clusulas que impeam a formalizao de termos aditivos aos contratos para alterao
quantitativa ou qualitativa das solues de projeto, critrio que afronta os artigos 65 da Lei n
8.666/93 e 37, inciso XXI, da Constituio Federal; (item 2.1)
a.1.2) clusulas com previso de visita e de reunio tcnicas obrigatrias aos licitantes, com
data e hora marcada, posto que no resguardam os termos do art. 3, caput, 1, incisos I e II, da Lei
n 8.666/93; (item 2.3)
a.1.3) clusulas que vedem o somatrio de atestados para qualificao tcnica dos licitantes,
em razo do que prescreve o art. 30, 5, da Lei n 8.666/93 e o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do
Acrdo 2.150/2008-P; (item 2.3)
a.2) realize ensaios, clculos e laudos conclusivos acerca da viabilidade tcnico/econmica da
utilizao de pedreiras, areais e cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realizao das obras e
que no possuam licenciamento ou lavra concedida, identificados no sitedo Departamento Nacional
de Produo Mineral, mas possam ser objeto de prvio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que
possuam menor distncia de transporte; (item 2.4)
a.3) caso existam segmentos rodovirios cujos projetos de restaurao e manuteno para o
CREMA 2 Etapa j estejam aprovados e no seja vivel a adoo das medidas indicadas no subitem
anterior (a.2), previamente ao lanamento dos editais de licitao, consigne nos respectivos editais e
minutas de contrato que tais medidas sero adotadas no prazo de at 90 (noventa) dias aps a
emisso das ordens de servio e, se for a hiptese, sero adotadas as providncias necessrias para
reestabelecer o equilbrio econmico/financeiro dos contratos eventualmente celebrados,
modificando-se as fontes de aquisio dos insumos previstas originalmente no projeto, bem como
alterando-se os respectivos preos dos servios envolvidos; (item 2.4)
a.4) revise a distribuio das instalaes industriais, considerando a possibilidade de adoo
de duas ou mais unidades de produo para cada lote, mediante a confirmao da viabilidade tcnica
das ocorrncias de materiais para pavimentao (pedreiras e areais) disponveis nos segmentos
projetados; (item 2.4)
a.5) caso no utilize base e/ou sub-base estabilizada granulometricamente com insumos
provenientes das jazidas identificadas na regio, demonstre a inviabilidade tcnica e/ou econmica da
adoo dessa alternativa; (item 2.4)
a.6) revise os quantitativos de fresagem contnua e descontnua nos projetos eventualmente j

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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aprovados, tomando por base a metodologia proposta pela Coordenao de Projetos de
Infraestrutura, consubstanciada na sua Nota Tcnica n 34/2011; (item 2.4)
a.7) se abstenha de licitar obras no mbito do CREMA 2 Etapa (contratos de restaurao e
manuteno) com base em projetos fundamentados em levantamentos de campo das condies
estruturais do pavimento realizados h mais de dois anos ou que no tenham considerado as
contribuies relativas s eventuais intervenes realizadas no pavimento aps a concluso dos
levantamentos de campo efetuados originalmente para alicerar o desenvolvimento dos projetos;
(item 2.5)
a.8) reavalie, aps inspeo em campo, antes da publicao dos editais de licitao, a
ocorrncia de eventual evoluo das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de modo que tanto o projeto
quanto o respectivo oramento base reflitam de modo fidedigno as atuais condies funcionais do
pavimento a ser restaurado; (item 2.5)
a.9) adote como data base dos oramentos das obras do programa CREMA 2 Etapa o Sicro 2
a partir de janeiro/2011, inclusive; (item 2.5)
a.10) corrija as composies de custos unitrios relativas aos servios de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m de consumo de bits de
corte, at que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto; (item 2.5)
a.11) adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicao das
novas equaes tarifrias definidas conforme Acrdo 3402/2010-TCU. (item 2.5)
a.12) promova, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da cincia, estudos e
pesquisas com a participao do seu Instituto de Pesquisas Rodovirias (IPR), com o objetivo de:
a.12.1) estabelecer normatizao acerca da diferenciao dos esforos de roada e de limpeza
dos dispositivos de drenagem de acordo com a as respectivas isocurvas de precipitao (isoietas),
associadas temperatura e evapotranspirao, ou qualquer outro elemento que melhor reflita o
crescimento das gramneas e leguminosas; (item 2.4)
a.12.2) estabelecer normatizao referente ao dimensionamento dos canteiros de obras e dos
respectivos custos para sua instalao e manuteno, observando que tais custos devem, quando
aplicvel, referenciar-se pelo Sinapi, e que as instalaes devem corresponder ao estritamente
necessrio para a execuo de cada obra, podendo para este fim desenvolver canteiros-tipo, em
funo dos diversos portes de obras, em que as edificaes e seus respectivos custos de manuteno
estejam pr-dimensionados; (item 2.4)
a.12.3) avaliar a adequao dos critrios para a previso de evoluo de trincas e para a
respectiva quantificao de fresagem contnua e descontnua em contratos de obras de restaurao e
manuteno (CREMA 2 Etapa) normatizados por intermdio da Nota Tcnica n 34/2011,
considerando a possibilidade de adaptao de modelos matemticos existentes ou a concepo de
novos modelos que melhor representem a evoluo de trincas entre a data da inspeo em campo e a
data prevista para o incio das obras. (item 2.4)
b) dar cincia ao Dnit de que:
b.1) embora o regime de empreitada por preos globais tenha previso explcita da Lei de
Licitaes - e em razo disso no se possa consider-lo propriamente ilegal - as obras de restaurao
e manuteno rodoviria, por suas caractersticas, no so as mais indicadas para esse regime de
contratao e que eventuais prejuzos decorrentes de riscos advindos da carncia do detalhamento
das medies (no que se refere aos servios que compem as solues por quilmetro), podero
implicar na responsabilizao do corpo dirigente da autarquia; (item 2.2)
b.2) ilegal a disposio contida no art. 2 da Portaria n 7/2008 do Ministrio dos
Transportes, complementada pela Portaria n 207/2010 do mesmo rgo), objeto do Captulo III do
edital padro do CREMA 2 etapa, com disposio que veda a realizao de aditivos para alterao
qualitativa ou quantitativa das solues de projeto, em face da contrariedade do dispositivo aos
termos do art. 65 da Lei de Licitaes; (item 2.1)
b.3) ilegal a disposio contida em clusulas do edital padro do CREMA 2 etapa com

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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previso de visita e de reunio tcnicas obrigatrias aos licitantes, com data e hora marcada, em face
dos ideais abrigados no art. 3, caput, e 1, inciso I da Lei n 8.666/93; (item 2.3)
b.4) obrigatria a realizao de aditivos contratuais nos seguintes casos, em relao no
exaustiva, nos termos dos artigos 65 da Lei n 8.666/1993 e 37, inciso XXI, da Constituio Federal:
b.4.1) alterao das distncias mdias de transporte para aquisio de insumos ou execuo
de servios, de acordo com a jurisprudncia do Tribunal;
b.4.2) modificao no consumo dos insumos asflticos;
b.4.3) mudana da soluo para restaurao do pavimento;
b.4.4) diminuio ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilizao dos
materiais;
b.4.5) substituio, incluso ou no utilizao de jazidas, areais ou pedreiras;
b.4.6) alterao da forma de aquisio de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou
vice-versa; (item 2.1)
c) determinar Secob-2 que:
c.1) monitore o cumprimento do item a da presente proposta;
c.2) encaminhe cpia da deciso que vier a ser tomada, acompanhada do relatrio e do voto
que a fundamentarem ao Dnit, ao Ministrio dos Transportes e Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional.
12. O Titular da Unidade Tcnica concorda com o encaminhamento acima (pea 13). Ressalta que
o Dnit, ao tomar conhecimento das impropriedades/irregularidades relativas a projeto bsico/executivo
sub ou superdimensionado e projeto bsico deficiente ou desatualizado, acolheu as anlises
empreendidas e reconheceu a necessidade de promover a alterao dos projetos e a atualizao de
preos. Mesmo assim, com o fim de elidir tais ocorrncias, o Secretrio da Secob-2 concorda com que
as solues oferecidas pelo Dnit sejam ratificadas mediante a expedio de determinaes autarquia,
conforme proposto pela equipe de fiscalizao.
13. Quanto ao achado concernente restrio competitividade da licitao decorrente de critrios
inadequados de habilitao e julgamento, o dirigente assinala que as determinaes sugeridas
encontram amparo em farta jurisprudncia do Tribunal.
14. Por fim, no que se refere existncia de clusulas contratuais em desacordo com preceitos
legais e adoo de regime execuo contratual inadequado ou antieconmico, embora tambm
concorde com as anlises empreendidas, prope que, preliminarmente determinao de mrito,
considerando que o encaminhamento proposto visa ao afastamento de preceitos contidos na Portaria n
7/2010, do Ministrio dos Transportes, sejam ouvidos o Dnit e o Ministrio dos Transportes sobre tais
matrias.

o relatrio.

VOTO

Trata-se de auditoria no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com o
objetivo de avaliar a conformidade de projetos, editais, atos e contratos concernentes ao Programa de
Restaurao, Manuteno e Conservao de Rodovias CREMA (Programa de Contratao,
Restaurao, e Manuteno por Resultados de Rodovia Federais Pavimentadas) 2 etapa.
2. A realizao da fiscalizao foi determinada no Acrdo 707/2011-TCU-Plenrio, levando-se
em conta o volume de recursos envolvidos no programa, da ordem de R$ 16 bilhes, bem como
inconsistncias encontradas no edital das obras de restaurao da BR-364/RO, que seguiu o modelo a
ser adotado no CREMA 2 Etapa.
3. O programa prev a recuperao e conservao de 32.000km de rodovias (extenso que
corresponde a mais de 40% da malha federal), divididos em 43 segmentos, dos quais 13 j contam com
projeto aprovado, sendo iminente o incio dos respectivos certames licitatrios.

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4. As contrataes no modelo CREMA preveem uma interveno de tapa-buracos logo no incio
do contrato, com vistas recuperao funcional do pavimento que d ao usurio condies mnimas de
trafegabilidade, segurana e conforto. Seguem-se interveno inicial, trabalhos de restaurao, com
operaes baseadas em catlogo de solues pr-definidas, de modo a dotar a rodovia de estrutura
capaz de suportar o trfego por toda a sua vida til (geralmente dez anos). Os servios de manuteno
da pista e dos acostamentos, bem como a conservao da faixa de domnio, dos elementos de
drenagem e de sinalizao estendem-se por todo o contrato (cinco anos).
5. As medies e os pagamentos das obras de restaurao so feitos por quilmetro de faixa
recuperado, somente sendo aceito o corpo estradal que atenda a parmetros pr-estabelecidos.
6. Quanto aos servios de manuteno e conservao (roada, limpeza de bueiros, recuperao de
elementos de drenagem, etc), os pagamentos so realizados por meio de um valor fixo mensal,
vinculados condio funcional e estrutural da via.
7. Foram apontados os seguintes achados no relatrio de auditoria:
7.1. clusulas contratuais em desacordo com os preceitos da Lei n 8.666/93;
7.2. adoo de regime de execuo contratual inadequado ou antieconmico;
7.3. restrio competitividade da licitao decorrente de critrios inadequados de habilitao e
julgamento;
7.4. projeto bsico/executivo sub ou superdimensionado; e
7.5. projeto bsico deficiente ou desatualizado.
8. No curso da fiscalizao, o Dnit, ao tomar conhecimento dos achados discriminados nos itens
7.4 e 7.5 acima, acolheu as anlises empreendidas e reconheceu a necessidade de promover a alterao
dos projetos e a atualizao de preos, na forma proposta pela Secob-2. No obstante, recomendvel
a formalizao de determinaes sobre os temas, at para ratificar as solues oferecidas pela
autarquia para os problemas encontrados.
9. Com relao aos achados dos itens 7.1 e 7.2, o Secretrio da Secob-2 manifestou-se no sentido
de ouvir, preliminarmente determinao de mrito, o Dnit e o Ministrio dos Transportes,
considerando que o encaminhamento proposto visa ao afastamento de preceitos contidos na Portaria n
7/2010, do referido Ministrio. No entanto, posteriormente ao seu despacho foi realizada reunio
tcnica, que contou com a participao de dirigentes da Secob-2 e do Dnit, na qual os representantes
da autarquia manifestaram a inteno de promover alteraes do edital padro do programa, com vistas
retirada de clusula vedando a formalizao de termos aditivos aos contratos (item 7.1) e maior
clareza do regime de execuo contratual (item 7.2). Tendo isso em vista, parece-me oportuno o
encaminhamento, desde logo, das determinaes propostas relativamente a esses achados.
10 A propsito do regime de execuo contratual, na mencionada reunio houve concordncia
quanto inadequao da caracterizao do regime como de preo global feita no edital, j que,
segundo os tcnicos do Dnit, embora o modelo do programa preveja medio das obras de restaurao
por quilmetro de faixa concluda e executada, os servios constituintes da soluo por quilmetro
sero devidamente detalhados no edital, viabilizando a identificao das unidades de servios
realizadas e, consequentemente, a formalizao de aditivos contratuais que reflitam adequadamente
alteraes quantitativas e qualitativas das solues de projeto, nos moldes do regime de empreitada por
preo unitrio. Desse modo, e uma vez que, nas palavras da Unidade Tcnica, seria possvel, mesmo
em uma empreitada por preo unitrio, que [nas obras de restaurao] se medisse os servios por
quilmetro de faixa concluda e executada, desde que devidamente detalhados os servios
constituintes desta soluo por quilmetro, convm ratificar, por meio de determinao, a
providncia proposta pelo Dnit sobre a matria.
11. Por fim, verifico a necessidade de se adequar o encaminhamento do relatrio de fiscalizao
forma da Portaria Segecex n 13/2011, j que ocorrncias que ensejaram o endereamento de
determinao unidade jurisdicionada acabaram sendo tambm objeto de proposta de cincia, em
desacordo com o art. 4 da mencionada portaria.
Ante o exposto, acolhendo no essencial a proposta da Unidade Tcnica, voto por que o

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Tribunal adote o acrdo que ora submeto a este Plenrio.

TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 7 de dezembro de
2011.




JOS MCIO MONTEIRO
Relator






TC-008.979/2011-1


DECLARAO DE VOTO

Gostaria de me congratular com o Relator e a com a equipe tcnica da Secob-2 pelo
relevante trabalho ora trazido considerao do Plenrio, que se configura em uma atuao preventiva
na rea de restaurao, manuteno e conservao das rodovias federais.
O gigantismo do programa governamental ora analisado prev a melhoria de 60% da
malha rodoviria brasileira, estimado em R$ 16 bilhes. Com certeza, o impacto da ao de controle
relatada por Sua Excelncia redundar na reduo significativa dos custos, com benefcios reais na
ordem de bilhes de reais, durante os cinco anos previstos de consecuo do CREMA 2 Etapa.

TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 7 de dezembro de 2011.




VALMIR CAMPELO
Ministro






ACRDO N 3260/2011 TCU Plenrio

1. Processo n TC-008.979/2011-1
2. Grupo I Classe V Relatrio de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit
5. Relator: Ministro Jos Mcio Monteiro
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou

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7. Unidade Tcnica: Secob-2
8. Advogados constitudos nos autos: no h

9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatrio de auditoria no Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com o objetivo de avaliar a conformidade de projetos, editais,
atos e contratos concernentes ao programa de restaurao, manuteno e conservao de rodovias
CREMA (Programa de Contratao, Restaurao, e Manuteno por Resultados de Rodovia Federais
Pavimentadas) 2 etapa.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante
as razes expostas pelo Relator, com fundamento no art. 251, caput, do Regimento Interno do
Tribunal, em:
9.1. determinar ao Dnit que:
9.1.1. se abstenha de incluir nos editais das licitaes para obras de manuteno rodoviria
objeto do programa CREMA 2 etapa, sob pena da nulidade do certame licitatrio:
a) clusulas que impeam a formalizao de termos aditivos aos contratos para alterao
quantitativa ou qualitativa das solues de projeto;
b) clusulas com previso de visita e de reunio tcnicas obrigatrias aos licitantes, com data e
hora marcada, que no resguardam os termos do art. 3, caput, 1, incisos I e II, da Lei n 8.666/93;
c) clusulas que vedem o somatrio de atestados para qualificao tcnica dos licitantes, em
razo do que prescreve o art. 30, 5, da Lei n 8.666/93 e o disposto nos itens 9.7.1 e 9.7.2 do
Acrdo 2.150/2008-P;
9.1.2. realize ensaios, clculos e laudos conclusivos acerca da viabilidade tcnico/econmica da
utilizao de pedreiras, areais e cascalheiras circunvizinhas aos trechos de realizao das obras e que
no possuam licenciamento ou lavra concedida, identificados no site do Departamento Nacional de
Produo Mineral, mas possam ser objeto de prvio bloqueio das jazidas junto ao DNPM, ou que
possuam menor distncia de transporte;
9.1.3. caso existam segmentos rodovirios cujos projetos de restaurao e manuteno para o
CREMA 2 Etapa j estejam aprovados e no seja vivel a adoo das medidas indicadas no subitem
anterior (9.1.2), previamente ao lanamento dos editais de licitao, consigne nos respectivos editais e
minutas de contrato que tais medidas sero adotadas no prazo de at 90 (noventa) dias aps a emisso
das ordens de servio e, se for a hiptese, sero adotadas as providncias necessrias para reestabelecer
o equilbrio econmico/financeiro dos contratos eventualmente celebrados, modificando-se as fontes
de aquisio dos insumos previstas originalmente no projeto, bem como alterando-se os respectivos
preos dos servios envolvidos;
9.1.4. revise a distribuio das instalaes industriais, considerando a possibilidade de adoo
de duas ou mais unidades de produo para cada lote, mediante a confirmao da viabilidade tcnica
das ocorrncias de materiais para pavimentao (pedreiras e areais) disponveis nos segmentos
projetados;
9.1.5. caso no utilize base e/ou sub-base estabilizada granulometricamente com insumos
provenientes das jazidas identificadas na regio, demonstre a inviabilidade tcnica e/ou econmica da
adoo dessa alternativa;
9.1.6. revise os quantitativos de fresagem contnua e descontnua nos projetos eventualmente j
aprovados, tomando por base a metodologia proposta pela Coordenao de Projetos de Infraestrutura,
consubstanciada na sua Nota Tcnica n 34/2011;
9.1.7. se abstenha de licitar obras no mbito do CREMA 2 Etapa (contratos de restaurao e
manuteno) com base em projetos fundamentados em levantamentos de campo das condies
estruturais do pavimento realizados h mais de dois anos ou que no tenham considerado as
contribuies relativas s eventuais intervenes realizadas no pavimento aps a concluso dos
levantamentos de campo efetuados originalmente para alicerar o desenvolvimento dos projetos;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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9.1.8. reavalie, aps inspeo em campo, antes da publicao dos editais de licitao, a
ocorrncia de eventual evoluo das trincas (FC1, FC2, FC3 e panelas), de modo que tanto o projeto
quanto o respectivo oramento base reflitam de modo fidedigno as atuais condies funcionais do
pavimento a ser restaurado;
9.1.9. adote como data base dos oramentos das obras do programa CREMA 2 Etapa o Sicro 2
a partir de janeiro/2011, inclusive;
9.1.10. corrija as composies de custos unitrios relativas aos servios de reciclagem de
pavimentos, utilizando 82 m/h de produtividade da recicladora e 0,1000 un/m de consumo de bits de
corte, at que sejam realizados novos e conclusivos estudos sobre o assunto;
9.1.11. adote os custos de transporte de materiais betuminosos decorrentes da aplicao das
novas equaes tarifrias definidas conforme Acrdo 3402/2010-TCU;
9.1.12. promova, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da cincia, estudos e
pesquisas com a participao do seu Instituto de Pesquisas Rodovirias (IPR), com o objetivo de:
a) estabelecer normatizao acerca da diferenciao dos esforos de roada e de limpeza dos
dispositivos de drenagem de acordo com a as respectivas isocurvas de precipitao (isoietas),
associadas temperatura e evapotranspirao, ou qualquer outro elemento que melhor reflita o
crescimento das gramneas e leguminosas;
b) estabelecer normatizao referente ao dimensionamento dos canteiros de obras e dos
respectivos custos para sua instalao e manuteno, observando que tais custos devem, quando
aplicvel, referenciar-se pelo Sinapi, e que as instalaes devem corresponder ao estritamente
necessrio para a execuo de cada obra, podendo para este fim desenvolver canteiros-tipo, em funo
dos diversos portes de obras, em que as edificaes e seus respectivos custos de manuteno estejam
pr-dimensionados;
c) avaliar a adequao dos critrios para a previso de evoluo de trincas e para a respectiva
quantificao de fresagem contnua e descontnua em contratos de obras de restaurao e manuteno
(CREMA 2 Etapa) normatizados por intermdio da Nota Tcnica n 34/2011, considerando a
possibilidade de adaptao de modelos matemticos existentes ou a concepo de novos modelos que
melhor representem a evoluo de trincas entre a data da inspeo em campo e a data prevista para o
incio das obras;
9.1.13. nos editais das licitaes para obras de manuteno rodoviria objeto do programa
CREMA 2 etapa, detalhe os servios constituintes da soluo por quilmetro das obras de restaurao,
viabilizando a identificao das unidades de servios realizadas e a formalizao de aditivos
contratuais que reflitam adequadamente alteraes quantitativas e qualitativas das solues de projeto;
9.2. dar cincia ao Dnit de que:
9.2.1. embora o regime de empreitada por preos globais tenha previso explcita da Lei de
Licitaes e, em razo disso, no se possa consider-lo propriamente ilegal, as obras de restaurao e
manuteno rodoviria, por suas caractersticas, e considerando o histrico de desalinhamento dos
projetos ao art. 47 da Lei n 8.666/93, no so indicadas para esse regime de contratao;
9.2.2. nos seguintes casos, em relao no exaustiva, pode-se fazer necessria a realizao de
aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei n 8.666/1993 e 37, inciso XXI, da Constituio
Federal:
a) alterao das distncias mdias de transporte para aquisio de insumos ou execuo de
servios, de acordo com a jurisprudncia do Tribunal;
b) modificao no consumo dos insumos asflticos;
c) mudana da soluo para restaurao do pavimento;
d) diminuio ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para estabilizao dos
materiais;
e) substituio, incluso ou no utilizao de jazidas, areais ou pedreiras;
f) alterao da forma de aquisio de brita e areia, de produzidas para comerciais, ou vice-
versa;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 008.979/2011-1

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9.3. determinar Secob-2 que:
9.3.1. monitore o cumprimento do item 9.1. deste acrdo;
9.3.2. encaminhe cpia deste acrdo, acompanhado do relatrio e do voto que o fundamentam,
ao Dnit, ao Ministrio dos Transportes e Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional.

10. Ata n 54/2011 Plenrio.
11. Data da Sesso: 7/12/2011 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-3260-54/11-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar
Rodrigues, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, Andr Lus de Carvalho e Weder de
Oliveira.


(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
(Assinado Eletronicamente)
JOS MCIO MONTEIRO
Presidente Relator


Fui presente:


(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral, em exerccio