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FINANCEIRIZAO DA POLTICA HABITACIONAL:

LIMITES E PERSPECTIVAS
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
Curso de Ps-graduao
LUCIANA DE OLIVEIRA ROYER
SO PAULO | 2009
aluna
Arq. Ms. Luciana de Oliveira Royer
orientadora
Prof Dr Ermnia Terezinha Menon Maricato
So Paulo | 2009
FINANCEIRIZAO DA POLTICA HABITACIONAL:
LIMITES E PERSPECTIVAS
Tese apresentada como requisito obteno do grau de Doutor em Arquitetura
e Urbanismo, no mbito do programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urba-
nismo, rea de Concentrao do Habitat da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da Universidade de So Paulo.
AUTORIZO a reproduzir, e/ou disponibilizar na rede mundial de computadores
- Internet - e permito a reproduo por meio eletrnico dessa tese a partir da
data abaixo, desde que citada a fonte e o uso da reproduo e/ou disponibili-
zao no seja para fns comerciais.
So Paulo, _____ de __________________ de 2009.
________________________________
Luciana de Oliveira Royer
ROYER, Luciana de O.
Financeirizao da poltica habitacional: limites e perspectivas / Luciana de Oliveira Royer
So Paulo: USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2009.
194 f. ; 31 cm.
Orientador: Ermnia Terezinha Menon Maricato
Tese (doutorado) USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-
Graduao em Arquitetura e Urbanismo, rea de Concentrao Habitat, 2009.
Referncias bibliogrfcas: f. 166-193
1. Poltica habitacional. 2. Sistema Financeiro de Habitao. 3. Sistema Financeiro
Imobilirio. 4. FGTS. 5. SBPE. Tese. I. MARICATO, Ermnia T.M. II. Universidade de So Paulo,
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urba-
nismo, rea de Concentrao Habitat. III. Ttulo.
Dedico esta tese a quem luta pela efetivao dos direitos sociais no Brasil, especial-
mente do direito moradia digna.
Dedico tambm a tese memria do Prof. Dr. Jorge Hajime Oseki, que, em con-
junto com outros mestres, me infamou com o desejo de conduzir uma pesquisa
acadmica contribuindo para a construo do conhecimento coletivo, me fazendo
ver a importncia e o valor de uma universidade pblica em um pas marcado pela
injustia social.
II
Agradeo a todos que contriburam direta ou indiretamente pesquisa que resultou nessa
tese.
Em especial agradeo minha orientadora Ermnia Terezinha Menon Maricato, pesquisado-
ra acadmica e profssional reconhecida, inspiradora de geraes de urbanistas e arquitetos
por sua seriedade, competncia e compromisso, que nunca se furtou a desafos inglrios,
especialmente na sua passagem pelo governo federal, e que generosamente apoiou a con-
tinuidade dessa pesquisa e dessa tese em momentos que eu mesma j no acreditava tanto
que seria possvel sua concluso.
Agradeo ainda Caixa Econmica Federal, que me concedeu a licena para a fnalizao
da tese, especialmente equipe da Vice-Presidncia de Governo e ao Vice-Presidente, Jorge
Fontes Hereda, equipe da Gerncia de Desenvolvimento Urbano do Estado de So Paulo
e equipe da Superviso de Parcerias e Superviso de Assistncia Tcnica, que acompa-
nharam o processo de construo da tese e apoiaram de forma inconteste sua fnalizao.
Ao professor doutor da Faculdade de Direito Luis Fernando Massonetto, por importantes
indicaes bibliografcas e infndveis discusses sobre direito economico, individualismo
metodolgico e nova economia institucional.
Agradeo tambm aos professores participantes do exame de qualifcao, Prof. Dr. Jorge
Mattoso e Prof. Dr. Joo Whitaker Ferreira, por observaes fundamentais para o andamento
e concluso da pesquisa.
Agradeo tambm aos competentes, extremamente pacientes e sempre companheiros as-
sistentes de pesquisa, arquiteta Natlia Gaspar e advogado lvaro Lus dos Santos Pereira.
Aos colegas da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, incluindo a todos os fun-
cionrios da Ps-Graduao, bibliotecrios e secretrios, sempre solcitos e amigos.
equipe do LABHAB, Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU-USP e
tambm s profcuas sesses de estudos do grupo de estudos de urbanizao que se reune
na ps-graduao da FAU-USP.
Aos amigos queridos e companheiros, em especial s queridas amigas Bia Kara-Jos, Karina
Leito, Mariana Fix, Roberta Asse e Roberta Menezes.
A minha familia pelo apoio e compreenso incondicionais, proporcionando as condies
para o estudo e a pesquisa desde sempre.
E agradeo ainda, e mais uma vez, e sempre, muito especialmente, ao Lus, Maria Vitria e
ao Loureno.
Agradecimentos
III
A partir de anlise de dados primrios oriundos do Banco Central do Brasil e da Caixa
Econmica Federal, bem como da anlise de literatura relacionada, o trabalho busca com-
preender alguns resultados da poltica de crdito habitacional sob o ponto de vista da uni-
versalizao da habitao enquanto direito, analisando os principais fundings da poltica, o
SBPE e o FGTS, operando simultaneamente no Sistema Financeiro da Habitao, SFH, e no
Sistema Financeiro Imobilirio, SFI. Busca tambm compreender o funcionamento do SFI na
lgica de uma poltica pblica de habitao.
A estrutura do SFH, ainda vigente, ganhou uma outra lgica com a aprovao em 1997 do
SFI. Os avanos recentes no marco regulatrio, com mudanas legais importantes, teriam
contribudo para que o SFH chegasse a nmeros recordes em anos recentes.
Apesar de todas as investidas para a montagem do SFI de forma completa, os fundos p-
blicos e semi-pblicos (ou paraestatais) ainda so o pilar da poltica habitacional exercida
no pas. Nota-se nos nmeros recentes a importncia da ampliao do crdito como am-
pliao do acesso das classes de menor renda ao mercado de consumo e a importncia da
regulao feita pelo estado para que esses nmeros fossem alcanados.
A sofsticao fnanceira do SFI remete a uma discusso do modelo neoclssico de efcincia
fnanceira que se choca com o conceito da universalizao da habitao enquanto direito.
Dessa forma o trabalho busca discorrer tambm sobre a esterilizao do debate relativo a
polticas pblicas sob esse diapaso, visto que o discurso do senso comum que o modelo
fnanceiro quando bem feito capaz de suportar qualquer poltica pblica. A reduo da
poltica pblica ao discurso fnanceiro resulta numa fnanceirizao da poltica habitacional,
com impactos negativos na universalizao e no acesso ao bem habitao.
Resumo
IV
The current work interprets the results of the housing credit policy in terms of housing as a
universal right. The analysis is based on primary data from the Central Bank of Brazil, Caixa
Economica Federal, and related literature. The analysis is based on the main sources of fun-
ding: SBPE and FGTS. Both sources operate simultaneously in the Housing Financial System
(SFH) and Real State Financial System (SFI). The operation of the SFI in the framework of the
public housing policy is also assessed.
The current structure of the SFH acquired a new logic with the approval of the SFI in 1997.
The recent advancements in the regulatory framework, with important legal modifcations,
have contributed to fnancing the SFH to achieve record numbers in recent years.
However, despite all the efort to fully assemble the SFI, public and semi-public funding
sources still constitute the pillars of the housing policy in efect. The recent numbers high-
light the importance of the credit expansion as a mechanism to expand the access of lower
income classes to the consumer market. Also noteworthy is the importance of the govern-
ments regulation in the achievement of those numbers.
The fnancial sophistication of the SFI prompts the discussion of the neoclassical model of
fnancial ef ciency, which collides with the concept of housing as a universal right. In addi-
tion, the current consensus is that a fnancial model when well executed is able to promote
any public policy. The current work also analyzes the lack of debate of public policies from
this angle. The reduction of public policies to fnancial discourse results in the fnancializa-
tion of the housing policy, with negative impact in housing access and universalization.
Abstract
V
Lista de Quadro e Tabelas
QUADRO 1 Estrutura bsica de uma operao de securitizao imobiliria, p. 110
TABELA 1 SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades
Habitacionais e Valores - 1970 a 1986, p. 63
TABELA 2 SFH / BNH: Nmero de fnanciamentos habitacionais concedidos por ano
- 1980 a 1986, p. 64
TABELA 3 SFH / BNH: Nmero de fnanciamentos habitacionais concedidos
entre 1964 e julho de 1986, p. 65
TABELA 4 SFH: Evoluo do nmero de moradias fnanciadas entre 1987 e 1994, p. 66
TABELA 5 SBPE: Financiamento para aquisio de Imvel Novo, Aquisio de Imvel
Usado e Construo de Unidades Habitacionais - 1994 a 2008, p. 74
TABELA 6A Direcionamento dos recursos da poupana - Usos, p. 83
TABELA 6B Direcionamento dos recursos da poupana - Fontes, p. 83
TABELA 7 Exigibilidade do direcionamento dos recursos - Aplicaes em
fnanciamentos habitacionais efetivos, p. 84
TABELA 8A FGTS: Evoluo do fnanciamento - 1995 a 2008, p. 90
TABELA 8B FGTS: Evoluo do fnanciamento - 1995 a 2008, p. 91
TABELA 9 Dfcit Habitacional (1) e percentual em relao aos domiclios
particulares permanentes, por situao do domiclio, segundo regies
geogrfcas, Unidades da Federao e Regies Metropolitanas (RMs)
- Brasil 2007, p. 155
TABELA 10 Distribuio percentual do dfcit habitacional urbano (1) por faixas de
renda mdia familiar mensal segundo regies geogrfcas, Unidades
da Federao e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007, p. 155
TABELA 11 Critrios de inadequao dos domiclios urbanos durveis (1), segundo
regies geogrfcas e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007, p. 156
TABELA 12 Domiclios particulares permanentes e distribuio percentual por
situao do domiclio, segundo regies geogrfcas, unidades da
federao e regies metropolitanas (RMs) - Brasil -2007, p. 157
VI
GRFICO 1 SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades
Habitacionais - 1970 a 1986, p. 63
GRFICO 2 SFH: Evoluo do nmero de moradias fnanciadas entre 1987 e 1994, p. 67
GRFICO 3 SBPE: Evoluo do nmero de fnanciamentos concedidos entre
1994 e 2008, p. 75
GRFICO 4 SBPE: Evoluo dos valores fnanciados entre 1994 e 2008, p. 76
GRFICO 5 SBPE: Evoluo do nmero de fnanciamentos concedidos para aquisio
de imveis novos entre 1994 e 2008, p. 77
GRFICO 6 SBPE: Evoluo do nmero de fnanciamentos concedidos para aquisio
de imveis usados entre 1994 e 2008, p. 78
GRFICO 7 SBPE: Evoluo do nmero de fnanciamentos concedidos para
construo de unidades novas entre 1994 e 2008, p. 80
GRFICO 8 FGTS: Evoluo do nmero de operaes Programa Carta de Crdito
1997 a 2008, p. 86
GRFICO 9 Atendimento por faixa de renda FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA e
SBPE, p. 88
Lista de Grfcos
VII
Lista de Siglas
ABECIP Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana
AMCHAM Cmara Americana de Comrcio de So Paulo
APE Associao de Poupana e Emprstimo
BFRE Brazil Finance and Real Estate
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH Banco Nacional de Habitao
CBIC Cmara Brasileira da Indstria da Construo
CCB Certifcado de Crdito Bancrio
CCI Cdulas de Crdito Imobilirio
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
CEF Caixa Econmica Federal
CETIP Cmara de Custdia e Liquidao
CIBRASEC Companhia Brasileira de Securitizao
CMN Conselho Monetrio Nacional
COHAB Companhia de Habitao
CPMI Comisso Parlamentar Mista de Inqurito
CRI Certifcado de Recebveis Imobilirios
CVM Comisso de Valores Mobilirios
FAHBRE Fundo de Apoio Produo de Habitao para Populao de Baixa Renda
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FESTA Fundo de Estabilizao
FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FIDC Fundo de Investimentos em Direitos Creditrios
FII Fundo de Investimento Imobilirio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
IFC International Finance Corporation
LCI Letra de Crdito Imobilirio
VIII
LI Letras Imobilirias
LTV Loan to Value
MBS Mortgage Backed Securities
NEI Nova Economia Institucional
OGU Oramento Geral da Unio
OPA Oferta Primria de Aes
OTN Obrigao do Tesouro Nacional
PAEG Plano de Ao Econmica do Governo
PAIH Plano de Ao Imediata para Habitao
PEP Programa de Emprstimo Popular
PLANHAP Plano Nacional de Habitao Popular
PLANHAB Plano Nacional de Habitao
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PROER Programa de Estmulo Recuperao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional
PROHAP Programa de Habitao Popular
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SCI Sociedades de Crdito Imobilirio
SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia
SEPURB Secretaria Especial de Planejamento Urbano
SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SESC Servio Social do Comrcio
SESI Servio Social da Indstria
SFH Sistema Financeiro de Habitao
SFI Sistema Financeiro Imobilirio
SFS Sistema Financeiro de Saneamento
SINDUSCON Sindicato da Indstria da Construo Civil
SPE Sociedade de Propsito Especfco
SRB Secretaria da Receita do Brasil
UDN Unio Democrtica Nacional
VGV Valor Geral de Vendas
IX
Sumrio
A Financeirizao do Crdito Imobilirio e o Dfcit
Habitacional, p. 20
CAPTULO 1
1.1 A Financeirizao do Crdito Imobilirio, p. 22
1.2 A Crise de 2008 nos Estados Unidos - o crdito imobilirio no
banco dos rus, p. 27
1.3 A Indistino entre Financiamento Imobilirio e Financiamento
Habitacional, p. 39
Estado e Mercado na Promoo da Poltica Habitacional:
quadro histrico da evoluo do crdito habitacional no Brasil, p. 45
CAPTULO 2
SFI, o Sistema Financeiro Imobilirio, p. 94
2.1 SFH, SBPE e FGTS at o Plano Real, p. 47
2.2 SFH, SBPE e FGTS aps o Plano Real, p. 69
CAPTULO 3
Tenses e Contradies do Sistema Financeiro Imobilirio
3.1 O SFI e as caractersticas do setor imobilirio, p. 96
3.2 O SFI e suas principais caractersticas, p. 100
3.3 Lei n. 10.931/2004 e Lei n. 11.196/2005: o aperfeioamento
do ambiente regulatrio, p. 117
3.4 Resolues do CMN e Instrues Normativas da SRB: regras e
parmetros para a operao do mercado de ttulos de crdito
imobilirio, p. 121
3.5 SFI e o SFH, p. 127
CAPTULO 4
4.1 A Matriz Ideolgica do Sistema Financeiro Imobilirio SFI, p. 131
4.2 A Matriz Terica do Sistema Financeiro Imobilirio - SFI, p. 134
4.3 O SFI e a agenda neoinstitucional, p. 138
4.4 Caractersticas da Urbanizao Brasileira e o Dfcit Habitacional, p. 150
INTRODUO, p. 12
CONCLUSO, p. 159
BIBLIOGRAFIA, p. 166
XI
INTRODUO
As profundas transformaes do padro de acumulao capitalista nas ltimas
dcadas e a disseminao das fnanas como matriz de organizao da riqueza em
escala mundial impuseram uma nova racionalidade ao desenho institucional das
polticas pblicas, tanto nos pases do centro quanto nos pases subdesenvolvidos.
A crise fscal do Estado, associada reestruturao da apropriao do excedente
no sistema mundial, implicou uma infexo substantiva na trajetria de reconheci-
mento de direitos e na oferta estatal de bens e servios pblicos. A poltica habita-
cional, como poltica pblica voltada efetivao do direito moradia, no escapou
deste movimento. Inicialmente compreendida como uma poltica de bem estar, a
proviso habitacional migrou paulatinamente do discurso universalista dos direitos
fundamentais para a lgica seletiva dos mercados, articulando-se de maneira inova-
dora com a arquitetura fnanceira dos novos padres de acumulao do capital,
especialmente nos Estados Unidos da Amrica. David Harvey aponta, como um dos
aspectos do novo regime de acumulao, uma predominncia dos processos de
acumulao por espoliao sobre a acumulao via reproduo ampliada do capi-
tal.
Neste sentido, possvel afrmar que os padres de fnanciamento da poltica ha-
bitacional traduzem o movimento de transformao dos padres de acumulao
capitalista. Na fase de expanso material do sistema capitalista no sculo XX, o fun-
do pblico, nos pases desenvolvidos, constitua a principal fonte de fnanciamento
da poltica habitacional. O direito moradia, ao menos nos Estados de Bem-Estar
Social, compunha os custos da reproduo da fora de trabalho e o fundo pblico
operava positivamente na organizao poltica da acumulao atravs da atribuio
de salrios indiretos. A partir da dcada de 70, j na fase de expanso fnanceira do
sistema mundial, a crise fscal e a insufcincia dos fundos administrados pelo Estado
esvaziaram a sustentao estatal das polticas de bem-estar, deslocando para o mer-
cado o atendimento das necessidades bsicas da classe trabalhadora. O oramento
pblico e os fundos fnanceiros do Estado deixaram de ser responsveis pela uni-
versalizao das polticas pblicas, limitando-se ao atendimento de demandas foca-
lizadas e ao fomento das economias de mercado. Alguns autores afrmam mesmo
que o oramento fscal do Estado passa a ser direcionado tambm para garantir a
13
rentabilidade de aplicaes fnanceiras de investidores privados.
Na periferia do sistema mundial, observadas as peculiaridades do capitalismo tardio
e as difculdades de formatao de um Estado de Bem-Estar auto-sufciente fora do
centro do sistema, tal infexo fez-se sentir de maneira bastante profunda. No Brasil,
onde as insti-tuies que moldam a poltica habitacional refetem com muita con-
sistncia o padro de modernizao conservadora trilhado pelo pas desde 1964, a
crise de fnanciamento do Estado serviu de pretexto para conter as aspiraes trans-
formadoras embutidas na efetivao dos direitos sociais, especialmente no mbito
da Assemblia Nacional Constituinte, reduzindo o projeto nacional de desenvolvi-
mento ao aperfeioamento das instituies de mercado e incluso seletiva de
cidados no sistema de crdito direcionado.
A estrutura de fnanciamento da habitao criada aps o golpe militar de 1964
buscou criar condies para o desenvolvimento de um mercado imobilirio que
j se mostrava dinmico. Do ponto de vista institucional, inequvoco o xito da
poltica empreendida a partir de 64. Quanto aos resultados, a literatura bastante
contundente ao apontar o descasamento entre o desenvolvimento de um mercado
de unidades habitacionais, voltadas principalmente demanda de classe mdia, e
a garantia da moradia como direito universal. Nesta perspectiva, o xito daquela
poltica pode ser identifcado com a criao do Sistema Financeiro de Habitao
(SFH), o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS), canalizando parte signifcativa dos recursos da pou-
pana voluntria e compulsria formao de um funding habitacional. Por outro
lado, inegvel o carter concentrador de renda daquela poltica, com a destinao
de unidades subsidiadas a segmentos mdios e altos da populao e a apropriao
de parte dos recursos pelo setor empresarial ligado construo civil e pelos grupos
rentistas.
O aprofundamento da crise do Estado e o entusiasmo neoliberal provocaram uma
mudana signifcativa no modelo do SFH durante a dcada de 90. Inspirado no
modelo norte-americano, centrado na captao de recursos privados via mercado
de capitais, foi lanado, em 1997, o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), apor-
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tando a racionalidade das fnanas na organizao do fnanciamento da poltica
de crdito imobilirio, inclusive o ha-bitacional. Ao contrrio do sistema anterior,
apoiado em um funding pblico, o SFI buscava deslanchar o crdito imobilirio
com o uso de instrumentos fnanceiros inovadores como o Certifcado de Rece-
bveis Imobilirios (CRI), a Letra de Crdito Imobilirio (LCI) e a Cdula de Crdito
Imobilirio (CCI), buscando introduzir, ainda que em menor escala, um mercado de
fnanciamento habitacional semelhante ao modelo norte-americano, provendo as
condies necessrias ao desenvolvimento de um mercado secundrio de hipote-
cas, que teria como funo primordial transformar a concesso de crdito imobil-
irio num investimento dotado de segurana e liquidez.
Neste sentido, a evoluo dos modelos de fnanciamento da poltica habitacio-
nal no pode ser compreendida sem levar em conta os processos histricos de
redefnio dos fuxos de riqueza na economia mundial, bem como o resgate do
pacto oligrquico que sustentou a expanso fnanceira do sistema a partir dos anos
70. No Brasil, em especial, a montagem do SFI teve como justifcativa a necessidade
de construo de padres alternativos para o fnanciamento das polticas pblicas,
informadas pelas severas restries da poltica fscal e pelos limites do endividam-
ento externo. Assim, ao mesmo tempo em que a Constitui-o acenava para o reco-
nhecimento de novos direitos e para a construo de estratgias de efetivao dos
direitos sociais, a conjuntura histrica direcionava os esforos da poltica econmica
para as reformas institucionais predicadas pelo discurso da austeridade fscal per-
manente.
Apesar de questionar em seus pressupostos o suporte pblico de fnanciamento
do SFH, o SFI no obteve o xito imaginado por seus idealizadores nos seus primei-
ros anos de funcionamento. Mesmo com inmeras tentativas, as condies mac-
roeconmicas do pas e, principalmente, a poltica de elevadssimas taxas de juros
sustentada pelo Banco Central difcultaram a implementao do novo sistema. Af-
nal, como construir um mercado secundrio de hipotecas diante do alto retorno
e pouco risco dos ttulos do tesouro nacional? Como oferecer ao mercado taxas
atrativas diante da poltica monetria do governo federal?
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Mas o insucesso da implantao do padro norte-americano de fnanciamento imo-
bilirio e habitacional no signifcou o esvaziamento do SFI. Ao contrrio, em mais
de dez anos de operao, o SFI foi responsvel pela disseminao de um ambiente
institucional tido como o mais seguro e efciente na alocao dos recursos desti-
nados atividade imobiliria. A tal ponto que a poltica de crdito direcionado do
SFH passou a ser criticada como um excesso de interveno do estado no domnio
econmico, responsvel por travar o desenvolvi-mento do mercado privado de
crdito no pas.
Nesta perspectiva, o xito do SFI, como arquitetura de fnanciamento do crdito
imobilirio, deve ser analisado sob um duplo enfoque. De um lado, importante
aferir o sucesso do SFI como instituio, isto , como um novo ambiente de neg-
cios imobilirios, fundado na captao de recursos no mercado e na afrmao do
protagonismo dos agentes privados na conduo dos fnanciamentos. De outro,
preciso avaliar a capacidade do SFI atacar, de modo efetivo, o problema do dfcit
habitacional, dada as especifcidades do processo de urbanizao brasileiro e as ne-
cessidades habitacionais da nossa sociedade.
O mago do presente trabalho demonstrar a inefcincia do SFI como modelo
de fnanciamento apto a estruturar polticas habitacionais universalizantes e a sua
vocao para a captura do crdito imobilirio em favor dos grupos de maior poder
aquisitivo.
No primeiro captulo do trabalho, buscamos trabalhar uma questo premente na
estruturao do crdito imobilirio a funo da habitao como ideologia justi-
fcadora da introduo de novos instrumentos fnanceiros para a manipulao do
sistema de crdito. Para tanto, partimos do processo histrico que alterou a natureza
do padro de riqueza no capitalismo contemporneo, dando destaque s formas
fnanceiras de acumulao do capital.
A partir da crise de 2008, que sinalizou a confuso entre o crdito habitacional, o
crdito imobilirio e a expanso do crdito ao consumo nos Estados Unidos, bus-
camos apontar as tendncias do sistema de crdito imobilirio, bem como dos pa-
dres regulatrios que sustentam a expanso fnanceira do capitalismo. Crise dos
16
subprimes, bolha imobiliria, crise das hipotecas - diversas expresses para designar
uma mesma crise, que levou bancos tradicionais a encerrarem suas atividades e
fez a bolsa norteamericana protagonizar quedas espetaculares, comparveis crise
de 1929. O que faria o crdito imobilirio envolvido nessa crise? Por que a origem
da crise fora imputada falta de capacidade de pagamento dos muturios, com a
vei-culao pela televiso de imagens de pessoas e famlias perdendo suas casas?
Qual o real papel da habitao na expanso da bolha que deu origem crise de
2008? Qual a relao entre crdito imobilirio, crdito habitacional e real estate? So
apenas estruturas vocacionadas para distintas funes ou teria algo a mais na opera-
o desta semntica confusa? Neste sentido, buscamos trabalhar sobre os conceitos
de crdito imobilirio, crdito habitacional e real estate, tentando separar conceitos
tratados de maneira indistinta com o propsito de difundir globalmente o arranjo
institucional mais adequado acumulao fnanceira do capital.
No captulo 2, procuramos analisar a evoluo do crdito habitacional no Brasil,
identifcando o papel do Estado e do mercado na promoo de uma poltica ha-
bitacional baseada na concesso de crdito. De forma a tornar mais clara a anlise
dos nmeros envolvidos, dividimos o captulo em duas partes: na primeira, ana-
lisamos a poltica at o Plano Real e, na segunda, suas infexes aps o Plano, veri-
fcando, neste ltimo caso, com um pouco mais de detalhe, os resultados do SBPE
e do FGTS nos ltimos seis anos. Alm disso, apresentamos uma breve histria do
crdito imobilirio para fns habitacionais nos ltimos quarenta anos, destacando o
papel central dos fundos paraestatais como o FGTS e o SBPE.
No captulo 3, aprofundamo-nos na questo especfca do Sistema Financeiro Imo-
bilirio (SFI), analisando suas principais caractersticas e sua relao com as principais
caractersticas do setor imobilirio. Neste contexto, demos enfoque aos dois princi-
pais pilares do novo sistema as garantias, como a alienao fduciria, e a captao
de recursos no mercado de capitais, como o processo de securitizao. Tambm
analisamos os recentes marcos legais que impulsionaram inclusive a contratao no
mbito do SFH, as leis n. 10.931/2004 e n. 11.196/2005, as resolues do Conselho
Monetrio Nacional (CMN) e outras normas que forneceram parmetros regulatri-
os para a operao do mercado de ttulos de crdito imobilirio. Por fm, iniciamos
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a anlise do funcionamento simultneo dos dois sistemas, mostrando que, na ver-
dade, no se trata da substituio simples de um padro de fnanciamento por outro,
como parece sugerir uma leitura dos documentos que advogam a adoo total e ir-
restrita do SFI em todas as modalidades de crdito imobilirio. Trata-se, na realidade,
do estabelecimento de uma relao de dependncia na qual o desenvolvimento
do SFI parece s se concretizar com a utilizao dos recursos do SFH, especialmente
para a emisso primria de hipotecas, ou seja, para a produo e ou fnanciamento
de empreendimentos que posteriormente tero seus crditos securitizados.
No captulo 4, analisamos, a partir dos captulos anteriores, as tenses e contradies
do SFI, procurando desvendar a sua matriz ideolgica, bem como os motivos da
minimizao do papel do Estado, ao menos no nvel do discurso, visando reforar
e solidifcar o papel do mercado como o nico capaz de prover recursos para um
sistema de fnanciamento imobilirio e habitacional de forma a atingir o enorme
desafo do dfcit habitacional brasileiro.
Ao estudarmos tambm a matriz terica do SFI destacamos sua fliao nova
economia institucional, e defesa da construo de instituies especfcas para
o desenvolvimento das economias de mercado, limitando o papel do Estado ao
fomento do mercado e das condies reais para o seu livre funcionamento. No por
outro motivo, este o lema do Banco Mundial que, desde 2000, vem propugnando
para todos os pases emergentes uma agenda de crescimento voltada ao building
institutions for markets.
No entanto, em um pas caracterizado pela enorme desigualdade social, marcado
pela injustia social visvel na distribuio de renda, quase totalmente urbanizado,
com aproximadamente 90% de um dfcit habitacional de 6 milhes de unidades
concentrado nas faixas de renda at 3 salrios mnimos que essa agenda neoins-
titucionalista visa se implementar. O enorme descompasso entre o discurso e a
prtica dessa agenda torna-se evidente, j que para o Banco Mundial e para todas
as organizaes market-oriented, o problema habitacional no exatamente uma
questo de direito social, mas sim um problema de crdito, de renda, enfm, um
problema individual do cidado consumidor. Neste modelo, inverte-se a relao
18
de instrumentalidade anteriormente existente entre o fnanceiro e o produtivo, de
modo que o primeiro deixa de ser enfocado como um meio para a viabilizao do
segundo, tornando-se o ponto de chegada da poltica habitacional.
Por fm, na Concluso, procuramos fechar o ciclo deste trabalho, demonstrando que
no possvel vencer os desafos da universalizao da moradia no Brasil mercadori-
zando uma funo constitucional do estado, tal como preconizado pelos organis-
mos internacionais de fomento. O direito moradia no dialoga com a mercadoriza-
o da habitao, ainda que essa tenha cada vez mais caractersticas de mercadoria
no capitalismo contemporneo. O modelo apresentado pelo SFI, tendo a habitao
como uma commodity, negociada em bolsa, e tendo como pretexto o desenvolvi-
mento de instrumentos fnanceiros voltados acumulao fnanceira, no parece
uma boa estratgia para alcanar uma cidadania social plena e para garantir a efe-
tividade social do direito moradia.
19
A Financeirizao do Crdito Imobilirio e
o Dfcit Habitacional
CAPTULO 1
A arquitetura do fnanciamento habitacional no Brasil, seja aquela articulada pelo
Sistema Financeiro da Habitao - SFH, seja aquela articulada pelo Sistema Finan-
ceiro Imobilirio - SFI, deveria ter como objetivo principal o atendimento s neces-
sidades habitacionais do pas
1
. No entanto, nos ltimos anos, o enfrentamento des-
sas necessidades, ou mesmo do dfcit de novas unidades habitacionais, parece ter
mudado de funo. De meta objetiva das polticas do setor, o combate ao dfcit,
expresso largamente utilizada na mdia impressa e televisiva, tem sido utilizado
como pretexto para a criao de novos instrumentos de crdito, mais vocacionados
acumulao fnanceira de capital que universalizao do direito moradia.
Este fenmeno, evidentemente, no uma exclusividade brasileira. Refete, na ver-
dade, o movimento de fnanceirizao do crdito imobilirio, dentro do qual a ha-
bitao fgura, na maior parte das vezes, meramente como pretexto. A recente crise
econmica, que teve seu epicentro no mercado de hipotecas norte-americano,
um exemplo do fenmeno. Em pouco tempo, fcou claro que a manipulao das
hipotecas pouco tinha a ver com uma poltica habitacional agressiva, de carter in-
cludente, como poderia parecer aos menos desavisados. Ligava-se, objetivamente,
a um processo de acumulao de capital, que tinha no sistema de crdito a sua fora
propulsora.
Compreender a utilizao da habitao e do crdito habitacional a servio da acu-
mulao de capital um grande desafo para os estudos crticos das polticas pbli-
cas do setor. De fato, curioso observar que os instrumentos de crdito se transfor-
maram no objetivo principal da poltica habitacional, independentemente de sua
adequao para atacar o problema. Nesta perspectiva, o estudo dos sistemas de
fnanciamento da habitao no Brasil no pode ignorar este desafo, oferecendo
ferramentas de anlise que permitam separar a efetividade social das polticas me-
dida pelo atendimento s necessidades habitacionais da populao, do xito na
construo de um ambiente institucional favorvel acumulao de capital pelos
1 Conceito desenvolvido pela Fundao Joo Pinheiro a respeito da necessidade de construo de no-
vas moradias e de melhorias nas unidades habitacionais existentes. O tema ser desenvolvido no captulo 4, mas
por ora importante salientar que o conceito de necessidades habitacionais mais abrangente que o conceito
economtrico de dfcit habitacional. Em necessidades habitacionais insere-se a questo urbana em muitas de
suas dimenses, procurando dessa forma tratar a habitao no como unidade habitacional, mas como mora-
dia, tal como propugnado na Constituio Federal.
21
agentes privados.
importante estabelecer, desde o incio, que o trabalho no ignora a importncia
do crdito e do fomento de mercados privados para o fnanciamento e promoo
da poltica habitacional. Os dados mais recentes do desenvolvimento da poltica
habitacional no Brasil deixam muito claro que estes so instrumentos fundamen-
tais para atacar a falta de novas unidades. No entanto, uma coisa a utilizao do
crdito como mecanismo de proviso de um direito social. Outra, bem diferente,
a sua destinao como mecanismo privilegiado de acumulao de capital e redis-
tribuio de riqueza e renda aos grupos de maior poder aquisitivo, como parece
indicar a trajetria de fnanceirizao do crdito imobilirio.
22
1.1 A fnanceirizao do crdito imobilirio
David Harvey, ao dissertar sobre o neoliberalismo, ataca o uso distorcido do sistema
de crdito como o meio mais radical de acumulao de capital. De acordo com o
autor, a principal realizao do neoliberalismo nos ltimos trinta anos teria sido a re-
distribuio da riqueza e da renda para as altas esferas da classe capitalista, obra dos
mecanismos que comporiam a chamada acumulao por espoliao. A acumula-
o por espoliao seria a continuidade do processo denominado por Marx como
acumulao primitiva de capital e seria a responsvel pelo padro da apropriao
da riqueza na atual fase de organizao do modo de produo capitalista. Vrias
prticas fariam parte deste processo, como a privatizao da terra, a converso de
formas estatais e coletivas de propriedade em propriedade privada, a supresso de
direitos aos bens comuns, os processos neocoloniais de apropriao privada de ati-
vos (como os recursos naturais) e, o mais devastador de todos, o uso do sistema de
crdito como meio radical de apropriao privada do excedente econmico (Har-
vey, 2005, p.171).
A acumulao por espoliao, assim como a acumulao primitiva de capital, teria
como caracterstica a participao ativa do Estado na criao das condies histri-
23
cas para a acumulao do capital e para a apropriao privada do excedente. De
acordo com Harvey, a acumulao por espoliao teria quatro caractersticas prin-
cipais:
(i) a privatizao e a mercadifcao: uma das marcas do projeto neoliberal
e da acumulao por espoliao seria a privatizao e a mercadifcao de
ativos at ento considerados pblicos, com o objetivo de abrir acumulao
campos antes excludos do clculo da lucratividade. Nas palavras de Harvey,
todo tipo de utilidade pblica (gua, telecomunicaes, transporte), de benefcios
sociais (habitao social, educao, assistncia sade, penses), [...] foi privati-
zado em alguma medida por todo o mundo capitalista [...] a passagem de direitos
de propriedade comum, obtidos ao longo de anos de dura luta de classes (o direito
estatal aposentadoria, ao bem-estar social, a um sistema nacional de sade) ao
domnio privado tem sido uma das egrgias polticas de espoliao, com freqn-
cia imposta contrariando a ampla vontade da populao. Todos esses processos
equivalem transferncia de ativos do domnio pblico e popular aos domnios
privados e de privilegio de classe (Harvey, 2005, p.172-173) [sem grifo no origi-
nal].
(ii) fnancializao: por fnancializao, Harvey descreve uma forte onda ins-
taurada a partir dos anos 80, marcada por um estilo especulativo e predatrio
na gesto da riqueza. Por meio da criao de novos instrumentos de especu-
lao, como os derivativos, este processo teria sido responsvel pela produo
de uma imensa riqueza para poucos a expensas de muitos, com a produo
de bolhas especulativas, operaes fraudulentas com aes, esquemas Ponzi, a
destruio planejada de ativos por meio da infao, a dilapidao de ativos por
meio de fuses e aquisies agressivas, a promoo de nveis de endividamen-
to que reduziram populaes inteiras escravido creditcia, para no falar das
fraudes corporativas e da espoliao de ativos (o assalto aos fundos de penso e
sua dizimao pelo colapso do valor de ttulos e aes e de corporaes inteiras)
(Harvey, 2005, p.173-174).
(iii) administrao e manipulao das crises: ao lado das bolhas especula-
tivas, Harvey descreve tambm o processo de lanar a rede da dvida como
recurso primordial da acumulao por espoliao. Nas palavras do autor, a cri-
ao, a administrao e a manipulao das crises no cenrio mundial evoluram
para uma sofsticada arte de redistribuio deliberada de riqueza de pases pobres
para pases ricos [...] Uma das principais funes das intervenes do Estado e das
instituies internacionais controlar as crises e desvalorizaes de maneira que
permitam a acumulao por espoliao sem desencadear um colapso geral ou
uma revolta popular (Harvey, 2005, p.175-176).
(iv) redistribuies via Estado: por fm, Harvey atribui ao Estado um papel
especial sob o neoliberalismo o papel de agente de polticas redistributi-
vas, que reverte o fuxo tpico das economias de bem-estar (redistribuio de
cima para baixo). Nas palavras de Harvey, ele o faz antes de tudo promovendo
esquemas de privatizao e cortes de gastos pblicos que sustentam o salrio so-
cial. Mesmo quando a privatizao parece favorvel s classes baixas, seus efeitos
de longo prazo podem ser negativos. Por exemplo, numa primeira impresso, o
programa thatcheriano de privatizao da habitao social na Inglaterra pareceu
uma beno para as classes baixas, cujos membros poderiam a partir de ento
passar do aluguel casa prpria a custos relativamente baixos, obter o controle
de um valioso ativo e aumentar sua riqueza. Mas, uma vez feita a transferncia, a
especulao com moradias assumiu o controle, particularmente em reas nobres,
acabando por expulsar as populaes de baixa renda, via propina ou pela fora,
para a periferia de Londres, transformando propriedades antes destinadas mo-
radia da classe trabalhadora em centros de intensa gentrifcao
2
(Harvey, 2005,
p.176-177). Outros exemplos de redistribuio via Estado so a concesso de
subsdios a famlias com maior poder aquisitivo e a poltica de desonerao
dos impostos incidentes sobre atividades fnanceiras lideradas pelos grupos
mais bem posicionados na sociedade, promovendo-se um redirecionamento
da presso tributria incidente sobre as classes mais abastadas em direo ao
contribuinte de menor poder aquisitivo.
2 Sobre Londres e seu status atual de megacidade interessante ver reportagem S para os muito ricos:
bilion-rios infacionam o mercado imobilirio, comprando manses por at R$ 207 milhes no Caderno Especial
Grandes Reportagens Megacidades, do Jornal O Estado de So Paulo, em 03 de agosto de 2008.
24
A racionalidade das novas arquiteturas de fnanciamento imobilirio no Brasil repro-
duz o quadro descrito por David Harvey, em especial as possibilidades de manipula-
o do sistema de crdito a servio da acumulao de capital e da redistribuio da
riqueza e da renda aos grupos de maior poder aquisitivo. Neste sentido, uma grande
lacuna nas anlises dos sistemas de fnanciamento imobilirio a difculdade de
compreend-los a partir da sua sintonia com os padres de acumulao expressos
no sistema mundial. Superar esta lacuna exige analisar o Sistema de Financiamento
Imobilirio (SFI) a partir dos pressupostos polticos implcitos na sua matriz terica,
nos documentos do Banco Mundial e nos primeiros resultados da sua aplicao no
Brasil.
As novas arquiteturas de fnanciamento da habitao no se frmam, defnitiva-
mente, como sistemas de promoo de direitos sociais. Muito pelo contrario: redu-
zem o direito moradia ao acesso privado a uma mercadoria livremente negociada
no mercado. Neste sentido, expressam claramente aquela tendncia mercadifca-
o, tpica do regime de acumulao dos ltimos trinta anos, e elegem o mercado
como o grande protagonista na promoo das polticas do setor. Como bem notou
Harvey, a mercadifcao presume a existncia de direitos de propriedade sobre proces-
sos, coisas e relaes sociais, supe que se pode atribuir um preo a eles e negoci-los nos
termos de um contrato legal. H o pressuposto de que o mercado funciona como um
guia apropriado uma tica para todas as aes humanas (Harvey, 2005, p.178).
A reduo do direito moradia simples garantia do acesso privado a uma merca-
doria faz do crdito o principal instrumento na execuo das polticas habitacionais,
circunscrevendo a questo poltica defnio dos limites do subsdio estatal aos f-
nanciamentos tomados pelos muturios. O cidado benefcirio de um direito trans-
forma-se em um cliente do sistema bancrio, includo ou excludo das modalidades
de fnanciamento. O risco do fnanciamento, as garantias pessoais e reais oferecidas,
o nome limpo na praa viram um problema de quem demanda a mercadoria. Como
nota Harvey, pensando no desmonte das polticas de bem-estar da Europa e dos
Estados Unidos, um sistema de responsabilidade pessoal subs-titui as protees sociais
(penses, assistncia sade, proteo contra acidentes) que foram antes responsabili-
dades dos empregadores e do Estado. Os indivduos compram produtos nos mercados,
25
que passam a ser os novos fornecedores de protees sociais. A segurana individual se
torna assim uma questo de escolha individual vinculada capacidade de pagamento
por produtos fnanceiros inseridos em mercados fnanceiros arriscados (Harvey, 2005,
p.181).
Outra marca da acumulao por espoliao que pode ser observada na estrutura-
o da nova arquitetura do fnanciamento da habitao a fnancializao. A ex-
panso da base do fnanciamento do setor e a atrao da liquidez antes canalizada
para outros mercados exigem a formatao de novos instrumentos de crdito e a
criao de mercados primrios e secundrios para a negociao dos novos produ-
tos fnanceiros. A associao entre a crise dos mercados fnanceiros de 2008 e a ex-
panso do crdito imobilirio nos Estados Unidos d bem a medida deste processo.
No Brasil, o processo de fnancializao, inspirado nos modelos do Banco Mundial,
defendido por muitos como a grande alternativa para a captao de recursos para
o setor imobilirio, inclusive para o setor habitacional. Veja, por exemplo, os comen-
trios de uma publicao veiculada por respeitada instituio de ensino, pesquisa e
negcios:
possvel observar que as operaes de mercado vm ganhando terreno no con-
junto das modalidades de crditos disponveis nos diversos pases. Somou-se ao
cenrio econmico mais favorvel um processo de liberalizao e desregulamen-
tao em muitos mercados nacionais, o que contribui, de forma decisiva, para
amenizar as restries sobre o crdito. Essas tendncias favorveis [...] atuam como
elementos determinantes para uma boa precifcao do risco nos emprstimos e
para uma melhor classifcao do crdito. Com isso, este ltimo fca mais efciente
e pode ser mais bem alocado. Sensveis melhoramentos na avaliao do risco dos
emprstimos e na sua classifcao trouxeram mais efcincia para as operaes de
crdito (FGV-Projetos, 2007, p.14).
Por fm, inegvel observar na arquitetura dos novos modelos de fnanciamento
da habitao a quarta caracterstica apontada por Harvey - a redistribuio via Es-
tado. O modelo de fnanciamento, lastreado na captao de recursos pelos merca-
dos de capitais, seja nos mercados primrios, seja nos mercados secundrios, no
prescinde do fundo pblico, como pode parecer primeira vista. Praticamente no
h experincia no mundo, em especial na periferia do capitalismo, de uma capta-
26
o de recursos que no tenha contado com o apoio dos fundos estatais, seja pelo
aporte direto de recursos oramentrios, seja pela concesso de garantias, seja pela
concesso de isenes e vantagens tributrias que garantem competitividade aos
fundos de investimento. O prprio Banco Mundial, sempre um militante do pro-
tagonismo do mercado, um defensor da participao ativa do Estado na criao
das condies efetivas para o desenvolvimento do fnanciamento imobilirio. As-
sim, mesmo os mais sofsticados sistemas de crdito tendem a depender do Estado
para impulsionar a acumulao de capital, de modo que a apropriao privada da
riqueza e da renda pelos agentes econmicos envolvidos nos sistemas ilustra com
bastante propriedade o processo de redistribuio de recursos descrito por Harvey.
A acumulao por espoliao no pode, neste sentido, ser ignorada nas anlises das
novas arquiteturas do fnanciamento habitacional e imobilirio. Os estudos sobre o
Sistema Financeiro da Habitao - SFH e do Sistema Financeiro Imobilirio SFI tm
de levar em conta a manifestao histrica deste processo para apreender os efei-
tos positivos e negativos da fnanceirizao do crdito imobilirio e do crdito ha-
bitacional, por conseqncia. Como argumentado h pouco, o resultado da poltica
habitacional, em um quadro permanente de acumulao por espoliao, no pode
ser percebido somente pela efetividade social da produo de moradias, mas tam-
bm por sua capacidade de construir um consenso em torno da efetivao de um
ambiente institucional favorvel acumulao de capital pelos agentes privados.
1.2 A crise de 2008 nos Estados Unidos - o crdito imobilirio
no banco dos rus
27
Em setembro de 2008, aps sucessivos revezes e incontrolvel processo de baixa,
a bolsa de valores de Nova Iorque apontava o que todos temiam a maior crise
econmica em dcadas, provavelmente a maior crise desde 1929. Muitas explica-
es, muitas incertezas, e um primeiro responsvel: o sistema de crdito imobilirio
norte-americano, responsvel pelo que muitos consideram o fato que defagrou a
crise o estouro de uma bolha imobiliria. A crise ganhava um sobrenome e passa-
va a ser discutida como a crise imobiliria americana ou a crise dos subprimes. Busca-
vam-se os responsveis. Alguns sugeriam a priso dos suspeitos de sempre os to-
madores do crdito, que irresponsavelmente teriam desencadeado a demanda por
um crdito que jamais teriam condio de tomar
3
. Outros, a utilizao desenfreada
de uma frmula matemtica, como se o termmetro fosse o culpado pela febre
4
. No
geral, havia percepo de que a especulao chegara a um nvel intolervel, pondo
em risco todo o sistema de crdito imobilirio nos Estados Unidos da Amrica.
Compreender as origens da bolha imobiliria norte-americana, mais do que apontar
os res-ponsveis pela crise de 2008, permite-nos conhecer as entranhas do processo
de fnanceirizao
5
do crdito imobilirio e verifcar a real dimenso do vnculo en-
tre a crise e a extenso da poltica de acesso moradia. O fato da crise de 2008 ter
sido desencadeada no mercado de hipotecas diz muito sobre este vnculo, mas no
conta boa parte da histria, fazendo-nos perguntar o que de fato teria gerado uma
crise daquela proporo.
Como bem aponta Panitch e Konings (Panitch; Konings, 2009, p. 73), difcil encon-
trar algum sentido para a crise sem compreender suas razes domsticas, fundadas
nas redes fnanceiras que h dcadas subordinam os trabalhadores e a classe mdia
americana a um regime de endividamento. Conforme os autores, a era neoliberal
no levou a uma completa deteriorao dos padres de vida da maioria das famlias de
trabalhadores americanos: os altos nveis de consumo foram sustentados pelo acmulo
de dvidas familiares e pela intensifcao do trabalho muitas pessoas trabalhando
durante mais horas, sob condies precrias, sujeitas presso dos compromissos f-
nanceiros (Panitch; Konings, 2009, p. 74). Incentivados pelo governo, os norte-ame-
ricanos se endividavam para fnanciar o seu alto nvel de consumo, dando como
3 GREENSPAN, Alan. FED no tem culpa pela bolha imobiliria. Jornal Folha de S. Paulo, So Paulo, 10 de
abril de 2008, Caderno Dinheiro.
4 CRUZ, Renato. A frmula que destruiu Wall Street instituies fnanceiras calculavam risco de hipote-
cas de um jeito que s funcionava com mercado em alta. Jornal O Estado de S. Paulo, So Paulo, 15 de maro de
2009, Caderno Economia B11.
5 Harvey utiliza largamente o termo fnancializao. Em nota, o tradutor do seu livro sobre o neolibera-
lismo observa que, no Brasil, adota-se tambm o termo fnanceirizao. Justifca, porm, o termo fnancializao
por tratar-se de sujeio de toda a economia ao capital fnanceiro para fns especulativos de acumulao do
capital e no para outros fns, criando o chamado capital fctcio. Ver Harvey, Op. Cit. pp. 41-42, NT. Neste tra-
balho, preferimos o termo fnanceirizao, mais divulgado como referncia ao fenmeno descrito por Franois
Chesnais, Jos Carlos Braga e pelo prprio David Harvey.
28
garantia a hipoteca de seus imveis. Todas as decises fnanceiras pessoais eram
baseadas na crena difundida de que a habitao era livre de riscos, o que pro-
porcionava um aumento no valor da hipoteca sempre que houvesse necessidade
de ampliao do crdito pessoal. O mais importante: estabeleceu-se um vnculo
profundo entre o consumo das famlias americanas e o valor das propriedades que,
combinado ao fetiche da casa prpria criava um espiral de mtua alimentao entre o
crescimento da demanda do mercado e o valor crescente da habitao (Panitch; Ko-
nings, 2009, p. 74).
Assim, a baixa taxa de juros (em torno de 1% ao ano) incentivava o consumo desen-
freado e incentivava o endividamento. Os emprstimos pessoais eram concedidos,
na maioria das vezes, tendo o imvel como garantia. Quanto mais crescia a demanda
por crdito, mais aumentava o valor dos imveis. Neste contexto, o preo crescente
dos imveis indicava uma tima oportunidade de negcios, um investimento com
excelentes perspectivas de valorizao. A produo imobiliria destinava-se, como
no podia deixar de ser, ao atendimento dos investidores, internos e externos, que
apostavam na oscilao positiva dos imveis para especular.
Os emprstimos pessoais, lastreados nas hipotecas, eram feitos por diversos agentes,
especialmente por empresas de corretagem de crdito. A remunerao destes cor-
retores era calculada em funo da quantidade de crdito gerado e vendido. Assim,
no havia compromisso, por parte destes agentes, com a qualidade do tomador do
crdito, apenas com o volume de negcios que conseguiam viabilizar. O resultado,
ao que tudo indica, foi a ocorrncia de fraudes generalizadas na apurao da renda
dos tomadores e, principalmente, na avaliao dos imveis dados em garantia. Este
foi um fator preponderante para o crescimento da quantidade e do rpido declnio
da qualidade dos crditos classifcados como subprime.
Bancos e investidores, ao adquirirem estes crditos ditos de baixa qualidade, com-
pensavam o risco elevando as taxas de juros. Em grande parte, antecipavam seus
ganhos alienando estes crditos em um mercado secundrio, transferindo o risco da
operao s empresas securitizadoras. Por sua vez, as empresas securitizadoras ad-
quiriam crditos rentveis, porm, de sem avaliao criteriosa do histrico de paga-
29
mentos, do risco do tomador. Grandes investidores institucionais, principalmente
fundos de penso, viram neste mercado uma oportunidade nica de melhorar a
performance de suas carteiras. Estava estruturada uma cadeia operacional e fnan-
ceira altamente arriscada, sujeita ao chamado efeito domin, com possibilidade de
contgio de todos os elos que a integravam.
Segundo Delfm Neto, em artigo publicado no jornal Valor Econmico em 28 de
agosto de 2007,
subprime a hipoteca que garante um emprstimo feito a um comprador duvi-
doso e/ou, sem os cuidados de avaliao adequada dos seus rendimentos. H sus-
peita de que gigantes fnanceiros criaram fundos que tomaram posio em papis
lastreados em subprimes, sem registrar seus riscos. Com essa fantasia contbil,
transformam, magicamente, papis duvidosos em AAA, sem registr-los nos seus
balanos [...]. A explicao fundamental para esse processo o prprio aumento
dos preos da casa prpria estimulado pela expanso da demanda que o prprio
sistema fnanceiro criava com novos e mais geis instrumentos de crdito. Tudo
caminhava maravilhosamente, at que a delinqncia no pagamento das hipote-
cas subprime comeou a aumentar cobrando sua parte no descuido com a me-
lhor avaliao dos riscos.
6
Em agosto de 2007, vrias publicaes explicavam a crise fnanceira mundial a partir
dos subprimes:
No mundo inteiro podemos ouvir ecos das difculdades dos Estados Unidos [...]
Comeamos com os tomadores subprime. Nos Estados Unidos essas pessoas, sem
surpresa, so mais pobres (e pouco provavelmente brancos) que as que podem
conseguir hipotecas a taxas inferiores, geralmente fxas. Sua tendncia foi chegar
tarde ao grande mercado ha-bitacional, quando os preos j eram estratosfricos.
Muitos parecem ter sido encorajados a fazer emprstimos por corretores mais preo-
cupados com as suas comisses que com a capacidade de seus clientes de pagar
as dvidas. E os emprestadores que desembolsaram o dinheiro dzias dos quais
tiveram que fechar as portas subestimaram a taxa de ina-dimplncia. De uma
maneira geral, pode-se atribuir isso relativa juventude do mercado subprime. De
maneira menos generalizada, pode-se apontar o efeito da securitizao sobre os
incentivos dos emprestadores: sabendo que os emprstimos podem ser reunidos,
juntados e vendidos e depois picados, novamente empacotados e novamente ven-
6 DELFIM NETTO, Antonio. Os subprimes. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 28 ago 2007, p. A3.
30
didos, levaram a julgamentos descuidados
7
.
O editorial do The Economist mostra com clareza a natureza do atual mercado f-
nanceiro, em que todas as funes esto profundamente imbrincadas. Os bancos,
de fato, no conseguiam determinar a dimenso dos prejuzos, pois a chamada di-
luio dos riscos era de tal magnitude que no se sabia efetivamente o quanto das
suas carteiras estava ligado ao mercado imobilirio e sujeito a qualquer tipo de con-
taminao. Nas palavras de um executivo responsvel pela administrao de uma
carteira de investimentos,
surpreendentemente, os bancos ainda no foram capazes de determinar a di-
menso completa de seus prejuzos com novos e complexos instrumentos de
crdito. Agora eles esto sofrendo uma segunda rodada de prejuzos causados
tanto pela alta nos ndices de inadimplncia quanto por uma ampla gama de em-
prstimos, medida que os devedores sofrem o desgaste causado pela fraqueza da
economia [...]. As difculdades do setor fnanceiro esto estreitamente relacionadas
incerteza quanto s perspectivas econmicas e, acima de tudo, s expectativas
do setor de habitao. Os preos das casas tm poderoso efeito sobre o con-
sumo, por meio de seu impacto sobre o patrimnio e o acesso ao crdito. Eles
tambm afetam as instituies fnanceiras ao infuenciar o nvel de inadim-
plncia em hipotecas e o valor dos ttulos lastreados por elas. [...] A defao
nos preos dos ativos de habitao torna muito difcil estabilizar os balanos do
sistema fnanceiro e tambm acentua os ventos contrrios que a economia real
est enfrentando, diz Mohamed El-Erian, co-presidente-executivo da administra-
dora de fundos de investimento Pimco.
8
[sem grifo no original]
A crise fnanceira levantou uma questo h muito discutida nos meios acadmicos
avessos ortodoxia econmica a necessidade de aumentar os nveis de regu-
lao da economia, em especial, o nvel de controle das instituies responsveis
pela concesso de crdito hipotecrio. Conforme bem aponta Panitch e Konings,
se uma razo singular tem predominado nas explicaes da crise global, esta razo
a desregulao (deregulation): A falta de superviso estatal sobre o mercado fnan-
ceiro largamente criticada no somente nas colunas de opinio dos jornais econmi-
7 THE TROUBLE with the housing market - editorial, The Economist, 22 de maro de 2007. Disponvel em
<http://www.economist.com>.
8 GUHA, Krishna. EUA se preparam para a 2 dose recessiva. Jornal Folha de So Paulo (matria original-
mente publicada no Jornal Financial Times), So Paulo, 20 de julho de 2008, caderno Dinheiro.
31
cos como nos analistas da esquerda por ter permitido a arriscada alavancagem das
instituies fnanceiras, baseadas em dvidas fracamente securitizadas, que acabaram
levando dbacle atual (Panitch; Konings, 2009, p. 67).
O diagnstico da crise da regulao e a prescrio de um novo movimento
regulatrio, alm do retorno das polticas econmicas keynesianas, iluminam uma
questo que precede a crise provocada pela bolha imobiliria norte-americana. De
fato, toda esta forma fnanceirizada do capitalismo mundial no surgiu com a infa-
o dos ativos imobilirios, nem com a especulao sobre os riscos das hipotecas
subprimes. H uma moldura institucional que pressuposta na crise, que est pre-
sente nas razes mais profundas do crash de 2008.
De acordo com Massonetto, o desenvolvimento do modo de produo ca-
pitalista em escala mundial mediado por padres regulatrios que refetem os pa-
dres de acumulao e os padres de gesto sistmica do sistema mundial. Neste
sentido, nas ltimas dcadas, possvel divisar: um padro regulatrio baseado na
fexibilidade, na tutela estatal dos processos de capitalizao fnanceira e no desloca-
mento das decises fnanceiras para fora do Estado Nacional (Massonetto, 2009, p. 4).
E mais,
o fundo pblico, cuja liquidez garantira a expanso material do sistema mundial
com promoo de bem-estar social, passou a garantir a renda fnanceira do capi-
tal, deslocando a matriz do Direito Financeiro [e da regulao] para os proces-
sos de capitalizao. Neste sentido, a confgurao de um novo padro sistmico
de riqueza conferiu uma funo peculiar ao Direito Financeiro [e regulao]:
a reduo dos riscos inerentes lgica fnanceira, garantindo, por meio de seus
instrumentos, a liquidez exigida pelo mercado e, acima de tudo, assegurando a
valorizao patrimonial privada, por meio da sano de ganhos fnanceiros (Mas-
sonetto, 2006, p. 95).
Este novo padro regulatrio, que permitiu acomodar as inovaes fnanceiras que
redundaram na crise de 2008, um padro bastante distinto do padro regulatrio
do perodo anterior, baseado em uma participao ativa do Estado na estabilizao
do sistema e na garantia da expanso material do capitalismo. Essa participao,
segundo Belluzzo, era destinada a no permitir que as atividades econmicas futu-
32
assem em nveis que pudessem ser danosos para o seu desenvolvimento. O Estado
exercia ento uma funo regulatria dos mercados, procurando reduzir a
infuncia dos condicionantes externos sobre as polticas macroeconmicas do-
msticas. Os controles de capitais eram prtica corrente e assim as polticas mon-
etrias e os sistemas fnanceiros nacionais estavam voltados para a sustentao de
taxas elevadas de crescimento econmico. Comandados por polticas monetrias
acomodatcias, os sistemas fnanceiros includos os bancos centrais funciona-
vam como redutores de incertezas para o setor privado, que, por sua vez, susten-
tava elevadas taxas de investimento. O crculo virtuoso entre gasto pblico, oferta
de crdito barato, investimento privado e estabilidade fnanceira foi a marca regis-
trada da economia da demanda efetiva. [...] Era a poca de ouro do keynesianismo,
e essas polticas tinham o propsito declarado de estimular o acesso riqueza
atravs do crdito dirigido acumulao produtiva, com o desiderato de manter
o pleno emprego, elevando, em termos reais, os salrios e demais remuneraes do
trabalho. A regulamentao fnanceira foi a norma em todos os pases. (Belluzo,
1999, p.100).
Com o acordo de Bretton Woods, assinado no segundo ps-guerra, e que continha
as premissas para o desenvolvimento com forte participao do estado, as econo-
mias europias e o Japo lograram se recuperar de forma espetacular. Esse cresci-
mento ampliou a riqueza mundial e fez aumentar o volume de dlares em circula-
o na economia.
Segundo Chesnais, a acumulao industrial da idade de ouro fez com que famlias
com melhores disponibilidades fnanceiras comeassem a investir suas rendas exce-
dentes lquidas em ttulos de seguro de vida (Chesnais, 2005, p.37). Esses e outros re-
cursos lquidos oriundos de excedentes acumulados nas famlias e nas empresas no
segundo ps-guerra agora procuravam se valorizar em outros investimentos, visto
que os investimentos industriais pareciam no mais prover as taxas de juros que
ofereciam antes, durante a dcada de 50.
A Inglaterra criou, ento, na city de Londres, uma espcie de ofshore, um mercado
interbancrio de capitais lquidos, conhecido como mercado de eurodlares. Lu-
cros de empresas no reinvestidos na produo e tambm no repatriados pelas
multinacionais americanas alimentavam essa praa, constituindo o que Chesnais
33
vai apontar como a primeira base de operao internacional do capital portador de
juros (Chesnais, 2005, p. 38).
A prxima etapa, no desenvolvimento histrico do padro regulatrio da expanso
fnanceira do modo de produo capitalista, fcou marcada pelo choque do petrleo,
isto , pela insero nessa ciranda de elevadas somas resultantes do aumento tem-
porrio do preo do petrleo, aplicadas em Londres pelos potentados do golfo prsico
(Chesnais, 2005, p. 39). Esses recursos foram a base de emprstimos para pases do
terceiro mundo, que dessa forma alavancaram sua dvida externa. De acordo com
Belluzzo, esse circuito fnanceiro internacionalizado e operado pelos grandes bancos
comerciais margem de qualquer regulamentao ou superviso dos bancos centrais
acentuou sua tendncia superexpanso do crdito concedido a empresas, bancos e
governos, alimentando, sobretudo um forte endividamento da periferia (Belluzzo, 1999,
p. 102).
As dvidas dos pases perifricos cresciam quase que exponencialmente e os juros
absorviam parcelas crescentes do oramento estatal e de suas reservas, forando
os devedores a tomarem novos emprstimos para honrar o servio da dvida. Estes
novos emprstimos, destinados ao servio da dvida, submetiam os agentes endi-
vidados as taxas de juros de ocasio, fundamentais para a rolagem e ampliao de
suas dvidas.
nesse contexto que, em 1979, o governo americano resolve aumentar as taxas de
juros a um padro sem precedentes, disparando a dvida dos pases subdesenvolvi-
dos e mos-trando para todo o mundo que o dlar ainda era a moeda forte. De acor-
do com Belluzzo, na obra j citada, na prtica, a ampliao dos mercados de dvida
pblica constituiu a base sobre a qual se assentou o desenvolvimento do processo
de securitizao. Isto no apenas porque cresceu a participao dos ttulos america-
nos na formao da riqueza fnanceira demanda pelos agentes privados americanos
e de outros pases, mas tambm porque os papis dos governos dos Estados Unidos
eram ativos dotados de grande liquidez.
Assim, crditos desvalorizados dos pases em desenvolvimento foram sendo substitu-
dos por dvida emitida pelo Tesouro Nacional dos Estados Unidos. [...] Foi nesse ambiente
34
de reimposio da supremacia do dlar e de desestruturao do sistema monetrio in-
ternacional que ocorreu a grande fuga para a frente, consubstanciada no aparecimento
dos novos processos de globalizao, desregulamentao e securitizao (Belluzzo,
1999, p. 104).
Foi neste contexto que se deu o crescimento veloz da participao das formas f-
nanceiras de apropriao de riqueza. Nos pases desenvolvidos, as classes mdias
passaram a investir em ttulos e aes, diretamente ou por meio de fundos de in-
vestimento ou de fundos de penso. O patrimnio tpico de uma famlia de renda
mdia passou a incluir ativos fnanceiros em proporo crescente, alm dos imveis e
bens durveis. [Assim] a acumulao de ativos fnanceiros ganhou na maioria dos ca-
sos status permanente na gesto da riqueza capitalista. (Belluzzo, 1999, p. 105).
Por fm, essa impressionante escalada do volume de riqueza fnanceira [...] suplantou de
longe o crescimento da produo e da acumulao de ativos fxos. [Como conseqn-
cia,] a fnanceirizao e a correspondente valorizao fctcia da riqueza, como nunca,
vm subordinando a dinmica da economia (Belluzzo, 1999, p. 105;115).
De onde conclui Belluzzo que
o capitalismo o regime de produo em que a riqueza acumulada sob a forma
monetria est sempre disposta a dobrar-se sobre si mesma, na busca da auto-
reproduo. D-D e no D-M-D o processo em estado puro, adequado a seu con-
ceito, livre dos incmodos e empecilhos de suas formas materiais particulares. No
se trata de uma deformao, mas do aperfeioamento de sua substncia, na me-
dida em que o dinheiro o suposto e o resultado do processo de acumulao de
riqueza no capitalismo. este processo fantasmagrico de auto-reproduo que o
capital est realizando sob os nossos olhos nos mercados fnanceiros contempor-
neos
9
. (Belluzzo, 1999, p. 115-116)
9 importante salientar que essa passagem do D-M-D para o D-D suscita importantes debates sobre a
relao entre a base produtiva e a esfera fnanceira da economia. Pode-se questionar, por exemplo, se o prprio
crash das bolsas de valores, ocorrido no mundo todo por conta das bolhas especulativas, no representaria um
limite das possibilidades de descolamento da esfera fnanceira da base produtiva real. Como foi mencionado
algumas pginas atrs, verifca-se no contexto da fnanceirizao um aumento das horas de trabalho na econo-
mia global. Dessa forma, o debate sobre uma massa crescente de valor sendo produzida e apropriada em algum
lugar (ainda que de forma menos visvel), por trs da valorizao que aparece como fnanceira e, por outro lado,
a fantasmagoria de um processo que produz dinheiro a partir do dinheiro, relevante do ponto de vista dos
fundamentos da prpria existncia do capitalismo enquanto sistema econmico, que, no entanto, foge ao es-
copo dessa tese.
35
De acordo com Tavares e Belluzzo,
no primeiro trimestre de 2004 (depois do estouro da bolha dos anos 90), o valor dos
ativos fnanceiros detidos pelas famlias americanas aes, cotas de fundos, ttu-
los de dvida pblicos e privados) era de US$ 34,8 trilhes contra US$ 20,1 trilhes
em ativos tangveis (casa prpria, bens durveis). [...] Observadas do ponto de vista
das instituies e dos ins-trumentos fnanceiros, estas transformaes na riqueza
espelham a maior importncia da fnana direta e securitizada em relao ao
crdito bancrio. [...] Esta mudana engendrou a securitizao de crditos e facili-
tou o envolvimento dos bancos com o fnanciamento de posies nos mercados
de capitais e em operaes fora do balano que envolvem derivativos (Tavares;
Belluzzo, 2004, p. 127).
No Brasil, a transio do padro regulatrio ps-Bretton Woods para o padro regu-
latrio da expanso fnanceira do capitalismo tambm perceptvel.
Essa desarticulao entre grupos industriais e fnanceiros teve duas implicaes
importantes para a confgurao patrimonial da economia brasileira nos anos
posteriores. Em primeiro lugar, levou a um crescimento signifcativo dos conglome-
rados fnanceiros, cujo endividamento externo teve, como contrapartida, o cresci-
mento da dvida pblica interna, fonte dos lucros bancrios na ciranda fnanceira
do open-market. Em segundo, levou, aps a crise da dvida externa, reviso das
restries s participaes acionrias cruzadas entre bancos e indstria, mas j em
um contexto de perda de dinamismo do investimento privado, confgurando por
isso, para os bancos privados, mais uma oportunidade de diversifcao de risco
para suas carteiras de ttulos (Miranda; Tavares, 1999, p. 335)
A constituio de holdings, a criao ou compra de fnanceiras e bancos pelos prin-
cipais grupos industriais nacionais originrios constituram base importante de suas
condutas patrimoniais defensivas imperantes na dcada de 80. Uma economia alta-
mente infacionria, com moeda indexada e com um sistema fnanceiro sofsticado
para operaes de curtssimo prazo, mas inoperante para o fnanciamento de longo
prazo, e sofrendo estagnao de seu mercado interno, tende a moldar estratgias
microeconmicas de carter rentista. Em tais estratgias, o principal objetivo do in-
vestimento era diluir o risco e elevar as margens de lucro fnanceiro mediante a
ampliao e a diversifcao das carteiras dos grupos. Conseqentemente, a diversi-
fcao deu-se principalmente em funo da busca de ativos seguros ou de elevada
36
liquidez, visando a proteo patrimonial dos grupos e a fnanceirizao da riqueza
(Miranda; Tavares, 1999).
Belluzzo atenta para a caracterstica essencial do capital portador de juros, funda-
mental para compreender o processo de securitizao:
na lei geral da acumulao capitalista esto estruturalmente implcitas as necessi-
dades de concentrao e centralizao dos capitais, comandada atravs da ampli-
ao e da autonomizao crescentes do capital a juros, ou seja, com o predomnio
cada vez maior do sistema de crdito sobre as rbitas mercantil e produtiva. O capi-
tal a juros nasce, portanto, da necessidade de perptua expanso e valorizao do
capital para alm dos li-mites de seu processo mais geral e elementar de circulao
e reproduo. Para revolucionar periodicamente a base tcnica, submeter massas
crescentes de fora de trabalho a seu domnio, criar novos mercados, o capital pre-
cisa existir permanentemente de forma livre e lquida e, ao mesmo tempo, cres-
centemente centralizada. Apenas dessa maneira pode fuir sem obstculos para
colher novas oportunidades de lucro. [...] Na verdade, o que distingue essa forma de
capital fnanceiro das que a precederam historicamente o carter universal e per-
manente dos processos especulativos e de criao contbil de capital fctcio [...]. A
natureza intrinsecamente especulativa da gesto empresarial, nessa modalidade
de capitalismo moderno, traduz-se pela importncia crescente das prticas desti-
nadas a ampliar fcticiamente o valor do capital existente, tornando necessria a
constituio de um enorme e complexo aparato fnanceiro. Segundo Hobson [...] se
os ativos tangveis podem ser avaliados pelo seu custo de produo ou reposio,
aqueles de natureza no-tangvel s podem s-lo atravs de sua capacidade lqui-
da de ganho. Esta, por sua vez, s pode ser estimada como o valor capitalizado
da totalidade dos rendimentos futuros esperados, menos o custo de reposio dos
ativos tangveis. aqui, neste ltimo elemento (ativos no tangveis), que reside a
elasticidade do capital, comumente utilizada pela classe fnanceira para ampliar
a capitalizao para alm dos limites da capacidade real de valorizao. Dessa
forma, a capacidade putativa de ganho de uma grande companhia, indepen-
dentemente de como seja fnanciada, repousa fundamentalmente no controle
dos mercados, na fora de suas armas de concorrncia, e , portanto, mesmo am-
parada em mtodos avanados de produo, altamente especulativa em seu valor
presente (Belluzzo, 1999, p. 88;90-91).
Dessa forma, ao abrirem seu capital na bolsa de valores utilizando o Valor Geral de
Vendas (VGV) de um determinado empreendimento como um ativo, as empresas
37
imobilirias participam dessa ciranda alimentando a especulao de seus papeis e
utilizando a cidade como fonte e objeto de sua atividade. Por essa lgica, j sabendo
que determinado empreendimento ter seus crditos - oriundos ou do aluguel de
seus espaos ou ainda do retorno de fnanciamentos transformado em recebveis
imobilirios cujos papeis circularo na esfera dos ativos no tangveis, o que era a-
penas um negcio, uma atividade produtiva dita tradicional, vira ento a parte vi-
svel, tangvel de uma valorizao do capital fnanceiro.
Um desdobramento importante desse processo o papel do governo e das polti-
cas pblicas no capitalismo contemporneo. O que se apresenta como conseqn-
cia importante para quem estuda e se debrua sobre polticas publicas o quanto
esse imperativo da riqueza fnanceirizada impacta nos oramentos e no manejo de
uma poltica governamental. H um dfcit publico que constantemente alimen-
tado pelas fnanas, o que diminui sobremaneira o uso dos recursos pblicos no
desenvolvimento do pas.
Pode-se afrmar que o estado de bem estar, que nunca existiu no Brasil da forma
clssica, assenta-se na produo, na expanso material e que implicava a converso
de capital monetrio em mercadorias, bens, servios, enfm, havia a preponderncia
dos processos de elevao de renda na acumulao. Atualmente, no entanto, o
que se verifca queao estado, no basta mais assegurar a expanso do capital em
seu territrio [...]. necessrio reduzir o risco da expanso fnanceiro sob sua jurisdio,
alm de garantir a valorizao da riqueza privada. [...] o padro normativo da expanso
fnanceira [...] marcado, na forma, pela fexibilidade, e, no contedo, pela tutela jurdica
da renda fnanceira do capital (Massonetto, 2006, p.104).
Dessa forma, se antes o oramento pblico poderia ser utilizado para a insero do
pas em um outro patamar de desenvolvimento, atualmente,
o oramento pblico deve estar voltado para a garantia do investimento
privado, para a garantia do capital privado, em detrimento dos direitos
sociais e servios pblicos voltados para a populao mais desfavorecida.
Assim, nesta etapa, o direito fnanceiro, na organizao do espao poltico-
econmico da acumulao, passa a servir a uma nova funo do Estado
38
a tutela jurdica da renda do capital e da sano de ganhos fnanceiros
privados, a partir da alocao de garantias estatais ao processo sistmico
de acumulao liderado pelo capital fnanceiro (Massonetto, 2006, p. 69).
39
1.3 A indistino entre fnanciamento imobilirio e
fnanciamento habitacional
Ao se analisar as arquiteturas de fnanciamento da habitao no Brasil deparamo-
nos com certa impreciso na qualifcao dos sistemas fnanceiros. A origem do
equvoco o uso indistinto que feito entre os termos imobilirio e habitacional
na imprensa e em documentos setoriais. Ainda que os sistemas fnanceiros atual-
mente existentes, o Sistema Financeiro de Habitao, SFH, e o Sistema Financeiro
Imobilirio, SFI, possuam denominaes distintas, a confuso costuma ser freqente.
Aparentemente, o erro poderia ser corrigido sem maiores problemas, se no fosse a
convenincia da manuteno desta impreciso.
Na medida em que a crise mundial vinculou o crdito imobilirio (e habitacional) a
ou-tros mercados de crdito, como o crdito ao consumidor, fundamental com-
preender as especifcidades de cada negcio a partir de suas caractersticas par-
ticulares, e desvendar os vnculos que aproximam instrumentos to distintos. A
propagao da suposta excelncia do sistema americano de captao de recursos
no mercado, base da arquitetura de fnanciamento imobilirio e de habitao dos
Estados Unidos, obscureceu a distino entre os modelos, como se as funes de
cada sistema no incidissem na sua estruturao. De acordo com o modelo na vi-
trine, o que importava era a liberdade dos agentes e o protagonismo do mercado
na captao dos recursos, independente da sua fnalidade (imobiliria, em geral,
ou habitacional). Seria importante a conduo de uma pesquisa emprica ainda a
ser elaborada que mostrasse a distino dos diversos agentes que compem esse
sistema (proprietrios, incorporadores, construtores, agentes de crdito, setores do
estado), compreender o papel desempenhado por cada um deles e o tipo de apro-
priao consumado
10
. No entanto, j a anlise do discurso aponta questes impor-
tantes que podem auxiliar na compreenso dos recentes desdobramentos e resul-
tados do SFH e do SFI.
Basicamente, a expresso mercado imobilirio diz respeito a toda transao que en-
volva um bem imvel, referindo-se propriedade da terra e s edifcaes incorpo-
radas, com seus diversos usos, e excluindo a infra-estrutura destinada a dar suporte
ao seu funcionamento. Por exemplo, engloba a edifcao de um shopping center, a
terra em que ele se incorpora, mas no as estradas que lhe do acesso, nem as obras
de saneamento bsico que o viabilizam. Imobilirio, neste sentido, compreende
tudo o que relativo a um imvel, seja ele destinado moradia, seja ele destinado a
um uso diverso, como uma escola, uma fazenda ou um centro comercial.
Nos ltimos anos, com a internacionalizao dos mercados e com a massifcao do
sistema norte-americano pelas escolas de negcio, o termo real estate tem ocu-
pado um lugar de destaque na descrio dos negcios imobilirios. Na origem, a
expresso, que no tem uma traduo exata para o portugus, referia-se proprie-
dade e aos bens incorporados. Posteriormente, passou a descrever uma atividade
negocial. Assim, o termo real estate signifca atualmente tanto o bem imvel como
a atividade imobiliria. De acordo com Downes e Goodman, real estate um pe-
dao de terra e todas as propriedades fsicas relacionadas a ele, incluindo casas, cercas,
paisagismo e todos os direitos sobre o espao areo e o subsolo. Ativos no associados
diretamente com a terra so considerados propriedade pessoal (mveis, veculos, se-
guros)
11
. J de acordo com Friedman, Harris e Lindeman, no direito, a terra e tudo
mais ou menos incorporado nela. Propriedade que vai do centro da terra (subsolo) at o
cu (above to the heavens)
12
. J no mbito de negcios, de acordo com o mesmo
10 Devo essa importante refexo urbanista Mariana Fix, em dialgo sobre as conseqncias da distin-
o entre os termos imobilirio e habitacional.
11 Downes, John. Dictionary of Finance and Investment Terms. Barrons, 2003 e Friedman, Jack P. Dictionary
of Real Estate Terms. Barrons, 2004.
12 O conceito de propriedade abrangendo o subsolo e o espao areo um conceito oriundo do direito
romano (quem dono do solo tambm dono at o cu e at o inferno), recebido pelo Cdigo de Napoleo,
pelo BGB (Cdigo Alemo) e pelo Cdigo brasileiro de 1916. Ainda que obviamente tenha havido mudanas
relativas ao conceito, chama a ateno o seu carter sagrado, vinculando o solo ao inferno e ao cu (heaven, que
em ingls tem uma conotao sagrada). Ver PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil Volume
IV Direitos Reais. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
40
dicionrio, real estate pode ser traduzido como as atividades atinentes posse,
propriedade e transferncia de uso da propriedade
13
.
Nos Estados Unidos, o real estate como negcio tem uma longa tradio, desde
suas famosas savings and loans companies do incio do sculo XX. No entanto, a
atividade de real estate adquiriu outra conotao aps a desregulamentao dos
mercados fnanceiros iniciada na dcada de 70. Desde ento, real estate traduz um
negcio fnanceiro, completamente imerso no mercado de capitais e dedicado
promoo de ganhos especfcos, da incorporao e administrao de imveis ao
agenciamento de crdito e administrao de garantias. Neste sentido, podemos citar
vrias atividades especializadas que se vinculam ao negcio do real estate: conta-
dores (accountants), avaliadores de imveis (appraisers), procuradores (attorneys),
corretores imobilirios (brokers); especialistas (counselors); agentes governamentais
(government regulators), corretores hipotecrios (mortgage brokers), credores hipo-
tecrios (mortgage lenders), vendedores (salespersons); prospectadores (surveyors);
securitizadoras (title companies)
14
.
Nesta perspectiva, contaminado pelas mltiplas acepes de real estate, o negcio
imobilirio passou a representar muito mais do que simplesmente a transao de
bens imveis. Passou a confgurar um novo modo de ser da reproduo do capital
imobilirio, demandando a estruturao de um sistema de crdito a servio da valo-
rizao imobiliria e da acumulao fnanceira do capital. Assim, imobilirio no
mais apenas um gnero de negcio, dentre os quais se inclui o negcio da habita-
o. uma nova forma de circulao e apropriao da riqueza. Nestas idas e vindas,
o termo imobilirio, ligado arquitetura de fnanciamento de certos bens, no vei-
cula mais somente uma tipologia dos bens fnanciados, designando um gnero do
qual a habitao uma espcie, mas sim um modo de ser especfco da acumulao
da riqueza no setor.
J o conceito de habitao, como frao do negcio imobilirio, compreende toda
edifcao destinada ao uso residencial e que possa ser transacionada no merca-
13 Downes, J. e Friedman, J.P., op. cit.
14 Friedman, Jack P. Dictionary of Real Estate Terms. Barrons, 2004, termo Real Estate.
41
do. A possibilidade de transao do imvel residencial no mercado crucial para
o mercado de crdito, j que as operaes de fnanciamento costumam utilizar o
prprio bem fnanciado como garantia. Visto que a propriedade o principal lastro
de uma poltica de captao de recursos, como a emisso de ttulos lastreados por
hipotecas, h uma enorme difculdade de combinar os modelos de mercado com
certas polticas de regularizao fundiria urbana calcadas em instrumentos distin-
tos do direito de propriedade, como a concesso de direito real de uso ou de uso
especial para fns de moradia. Quanto menor o reconhecimento pelo mercado dos
ttulos oferecidos como garantia, menor a probabilidade da liberao do crdito
15
.
De modo que quanto maior informalidade, maior o risco da operao e menor a
possibilidade de acesso ao crdito. Enfm, propriedade garantia e garantia a base
do sistema de crdito operado pelo mercado.
Ainda que se deva compreender o conceito de habitao como moradia digna, que
engloba servios, infra-estrutura, acessibilidade e transporte, segurana jurdica da
posse, habitabilidade, custos acessveis
16
, reforando o aspecto urbano e de incluso
social contido no direito moradia consignado na Constituio Federal, o termo
habitacional no fnanciamento tende a considerar apenas e to somente o bem
fsico da casa. Talvez seja por isso que a quantifcao do nmero de fnanciamen-
tos concedidos no mbito de determinada poltica habitacional seja um poderoso
indicador de atendimento dessa poltica, ainda que outros fatores devam ser con-
siderados para indicar o sucesso de uma poltica habitacional.
O padro de fnanciamento da poltica habitacional brasileira ps 1964 esteve
centrado no crdito lastreado na captao de poupana, tanto voluntria quanto
compulsria e muito pouco no repasse de recursos oramentrios de origem fscal.
A constituio do SFH, nascido de uma conjuntura de interveno do estado na
15 Informaes obtidas junto a especialistas convidados para reunies realizadas pelo Grupo de Estudos
de Mercado Imobilirio realizadas no LABHAB/FAUUSP no ano de 2008.
16 A conceituao de moradia digna remonta dcada de 80 e luta poltica instaurada na Assemblia
Nacional Constituinte por acadmicos e movimentos sociais, entre outros atores, para inserir na nova Constitu-
io Federal essa acepo da moradia como a que deveria ser considerada na Constituio como um direito
social e fundamental do cidado que deveria receber a proteo constitucional. Para maior detalhamento ver
Plano Nacional de Habitao, PLANHAB, disponvel em <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/sec-
retaria-de-habitacao/planhab/produtos/produtos>, e SAULE Jr., Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos As-
sentamentos Irregulares. So Paulo: Srgio Antonio Fabris Editor, 2004.
42
economia, regulao de mercados e direcionamento de recursos onerosos a partir
de critrios polticos bastante distinta da formatao do SFI, criado em 1997 em
pleno perodo de consecuo do ajuste neoliberal no Brasil, que pressupe a livre
negociao entre as partes, limitando-se o estado a resolver as chamadas falhas de
mercado
O que requer ateno o fato de que esse capital fctcio que domina as fnan-
as mundiais atuais est cada vez mais entranhado no mundo real da cidade. Essa
forma de produo do ambiente construdo
17
est ganhando cada vez mais fora no
desenho de um sistema de fnanciamento habitacional e de infra-estrutura no Brasil,
que seriam inicialmente destinados a dar conta das imensas necessidades do pas. A
formatao e implantao do SFI parecem reforar esse entendimento.
O SFI foi criado como uma possibilidade real de estabelecer um mercado impor-
tante no pas para o fnanciamento a empreendimentos imobilirios. A ausncia do
sistema nervoso para deslanchar o setor imobilirio no Brasil, como aponta Fix
18
em
relao ao sistema de crdito para a produo de torres de escritrio, um dos princi-
pais tipos de empreendimentos imobilirios pelo volume de produo e valores en-
volvidos, demonstra a importncia dada pelo setor imobilirio na formatao de um
sistema fnanceiro prprio em meados da dcada de 90. Toda a argumentao de
que falta um sistema de crdito destinado ao setor imobilirio, de que o setor ser
alavancado caso esse sistema funcione, vem ao encontro da edio da lei do SFI.
Apesar do foco mais expressivo no fnanciamento de imveis no-residenciais, a
habitao acabou virando um excelente pretexto para o discurso da alocao de
recursos do SFH na promoo de produtos imobilirios em geral, por meio do am-
biente fnanceiro do SFI. Na ocasio da criao deste sistema, no faltaram os que
17 Conceito trabalhado por Harvey: sob essa expresso incluo a totalidade das estruturas fsicas casas,
ruas, fbricas, escritrios, sistemas de esgotos, parques, equipamentos culturais e educacionais etc [...] esse processo
de criao do espao cheio de contradies e tenses e que as relaes de classes nas sociedades capitalistas geram
inevitavelmente fortes confitos e correntes cruzadas HARVEY, David. O trabalho, o capital e o confito de classes em
torno do ambiente construdo nas sociedades capitalistas avanadas. Espao & Debates, So Paulo, n. 06, ano II,
1982, p. 06-35. Os urbanistas Mariana Fix e Joao S. W. Ferreira trabalham esse conceito ao tratar da constituio
de grandes empreendimentos imobilirios, do circuito fnanceiro do capital e do mito da cidade global. Ver FIX,
Mariana. So Paulo Cidade Global. Boitempo, 2007. FERREIRA, Joo S. W. So Paulo: O Mito da Cidade Global. So
Paulo, 2003. Tese (Doutorado) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo.
18 FIX, op. cit. P. 144.
43
criticassem o SFH como ultrapassado, defendendo a sua substituio para que f-
nalmente a questo habitacional fosse resolvida. Mesmo que o SFH continue pro-
duzindo seus resultados, ainda resistem os que vem no modelo do SFI a grande
oportunidade de combate ao dfcit de moradias no Brasil.
O SFI no substituiu o SFH. O SFI tambm no se limitou a ampliar as condies
para o fnanciamento de imveis no residenciais, no contemplados no modelo
anterior. No fnal das contas, o SFI tencionou criar um ambiente de negcios capaz
de atender todo tipo de demanda imobiliria, disseminando uma nova forma de
riqueza imobiliria. sua forma, o SFI refora a era do real estate como business
no Brasil.
No entanto, ainda que os nmeros recentes do SFH demonstrem que ultrapassado
e falido so adjetivos que no caracterizam sua operacionalizao, sabido que o
equacionamento da questo habitacional no depende unicamente do crdito. A
questo fundiria o outro ponto fundamental para o equacionamento do pro-
blema da habitao. Nossa tese, no entanto, no tratar da questo da terra, ainda
que ela seja de importncia seminal para o urbano e para a prpria compreenso da
sociedade brasileira. Deteremo-nos somente na questo do crdito, procurando en-
tender sua evoluo institucional nos ltimos 40 anos e suas tendncias recentes.
44
CAPTULO 2 Estado e Mercado na Promoo da
Poltica Habitacional: quadro histrico
da evoluo do crdito habitacional e
imobilirio no Brasil
O Sistema Financeiro de Habitao, o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
e o Fundo de Garantia do Tempo de Servio foram marcos fundamentais para o de-
senvolvimento do crdito habitacional e imobilirio no Brasil. A lei que criou o Banco
Nacional da Habitao (BNH), lei 4.380, de 21 de agosto de 1964, instituiu tambm
o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), com a grande inovao da correo mo-
netria nos contratos imobilirios, alm das Sociedades de Crdito Imobilirio (SCI),
as Letras Imobilirias (LI) e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU).
O BNH era o rgo central, normativo e fnanciador do SFH e do Sistema Financeiro
de Saneamento (SFS)
1
.
No mesmo ano foi editada a Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, conhecida
como a Lei das Incorporaes Imobilirias, considerada tambm fundamental para
a estruturao de um mercado imobilirio e habitacional, regulamentando e dis-
ciplinando a constituio de condomnios, forma cada vez mais utilizada na cres-
cente ocupao dos espaos urbanos
2
. Em 1966 foi criado o Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS), por meio da lei 5.107 e, em 1968, houve a regulamentao
da caderneta de poupana, por meio de Resoluo do Conselho Diretor do BNH.
Rapidamente, ambos os recursos, oriundos do FGTS e da caderneta de poupana,
tornaram-se os principais instrumentos de funding para o crdito habitacional e
imobilirio no pas.
Para os objetivos dessa tese sero destacadas brevemente a constituio, opera-
o e de-sempenho do FGTS e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE), e no o desempenho e o histrico do BNH, ainda que em muitos momentos
a anlise seja impossvel de ser dissociada. Tambm no nos debruaremos sobre
a anlise dos recursos no onerosos destinados execuo de poltica habitacional
(Oramento Geral da Unio) visto que o propsito da tese no analisar a poltica
1 Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964. Institui a correo monetria nos contratos imobilirios de
interesse social, o sistema fnanceiro para aquisio da casa prpria, cria o Banco Nacional da Habitao (BNH), e
Sociedades de Crdito Imobilirio, as Letras Imobilirias, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras
providncias.
2 A Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, estabelece as bases para a organizao da propriedade imo-
biliria sob a forma de condomnio: Art. 1. As edifcaes ou conjuntos de edifcaes, de um ou mais pavimentos,
construdos sob a forma de unidades isoladas entre si, destinadas a fns residenciais ou no-residenciais, podero ser
alienados, no todo ou em parte, objetivamente considerados, e constituir , cada unidade, propriedade autnoma
sujeita s limitaes desta Lei.
46
2.1 SFH, SBPE e FGTS at o Plano Real
desenvolvida no pas aps a criao do BNH, mas sim analisar os sistemas de fnan-
ciamento habitacional e imobilirio. bom salientar que, no caso brasileiro, a polti-
ca habitacional executada tendo como fundo fnanceiro uma srie de recursos,
onerosos e no onerosos, provenientes de diversas fontes. Uma anlise completa da
execuo da poltica habitacional requereria, portanto uma anlise do desempenho
de todos esses fundos.
47
At pela distncia histrico-temporal, tende-se a considerar o perodo de vigncia
do BNH como um perodo homogneo, constitudo por uma nica lgica, explici-
tando-se e analisando-se principalmente os grandes nmeros gerados pelo BNH
e as principais causas de sua extino. As distenses e os confitos internos fcam
subsumidos dentro do quadro maior de sua produtividade numrica. No entanto,
uma anlise, ainda que expedita, sobre os principais perodos do BNH e do SFH nos
auxilia na compreenso da atual estrutura do SFH, suas mudanas institucionais e as
principais caractersticas do funcionamento e da estrutura de um sistema de fnan-
ciamento habitacional e imobilirio de grandes propores. Vrios autores se de-
bruaram sobre esse tema, analisando as condies polticas e sociais dos primeiros
anos do BNH, procurando identifcar as motivaes do regime militar e as principais
caractersticas do sistema
3
.
3 Trabalhos seminais sobre o assunto incorporam a dimenso poltica, social e econmica do BNH,
procurando analisar tambm as linhas programticas e os resultados obtidos. Ver ANDRADE, Luis Aureliano.
Poltica urbana no Brasil: o paradigma, a organizao e a poltica. Revista Estudos CEBRAP. v.18, p.117-148, out./
dez., 1976; ARRETCHE, Marta. Interveno do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de poltica habitacional.
Revista Espao e Debates, So Paulo, v. 31, p. 21-36, 1990; AZEVEDO, Srgio de. Vinte e dois anos de habitao
popular (1964-1986): criao, trajetria e extino do BNH. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 4,
n.22, p.107-119, out./dez., 1988; BOLLAFI, Gabriel. Aspectos socioeconmicos do Plano Nacional de Habitao. Tese
(Doutorado), Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo. So Paulo, 1972; MARICATO,
Ermnia. Poltica habitacional no regime militar. Petrpolis: Vozes, 1987; VALLADARES, Lcia (org.). Repensando a
Habitao no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/Zahar, 1982; AZEVEDO, Srgio; ANDRADE, Lus Aureliano, G. Habitao
e Poder, da Fundao da Casa Popular ao BNH. Rio de Janeiro: Zahar, 1982; MARICATO, Ermnia. Autoconstruo,
a arquitetura possvel. In MARICATO, Ermnia. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil Industrial. So
Paulo: Ed. Alfa-mega, 1979.
Quando da criao do BNH, logo aps o golpe de estado conservador de maro
de 1964, o grupo lacerdista
4
que havia apoiado o golpe conseguiu participar ativa-
mente do projeto de lei que criou o BNH e o SFH e conseguiu fazer o primeiro presi-
dente do Banco, a professora Sandra Cavalcanti. A idia bsica de interveno habi-
tacional propugnada pelo grupo lacerdista - principalmente por conta de algumas
obras que a Aliana para o Progresso havia realizado no Estado da Guanabara - era a
erradicao de favelas e a construo de grandes conjuntos nas distantes periferias
das cidades, que j mostravam sinais de ocupao acelerada. Sob a batuta de Ca-
valcanti, e seguindo o exemplo da COHAB Guanabara, que j havia sido constituda
em 1962, foram criadas de maio de 1964 a outubro de 1965, em aproximadamente
17 meses, 19 COHABs em todo o pas.
No entanto, os interesses fnancistas que apoiaram o golpe de 1964 j haviam no-
tado a importncia crescente dos recursos que estavam e estariam mobilizados para
o fomento construo civil. Segundo Arago, ltimo presidente do BNH, havia
uma ciso exposta dos grupos que se tinham alinhado para a criao do BNH e uma
oposio explcita de parte do empresariado da construo civil com vinculaes no
Ministrio do Planejamento [ento Roberto Campos] atuao da presidenta Sandra
Cavalcanti (Arago, 1999, p. 89). Em 1965, a presidncia do BNH foi substituda por
equipes ligadas ao Ministrio da Fazenda e do Planejamento, que aceleraram as me-
didas necessrias para implementao do modelo americano de crdito imobilirio,
semelhante s savings and loans, mas de alcance nacional, ao contrrio do sistema
americano poca.
Com a mudana na presidncia do BNH e em sua linha de atuao, a concepo
fnancista se tornou hegemnica e a orientao a ser seguida no funcionamento do
sistema, cada vez mais ntida. A Lei no. 4.864, de 29 de novembro de 1965, que criou
4 A expresso grupo lacerdista designa uma articulao de foras polticas em torno da fgura do jor-
nalista Carlos Lacerda. Membro da Unio Democrtica Nacional (UDN), grupo poltico conservador que se esta-
beleceu no pas durante o curto perodo democrtico vivenciado entre o fm do Estado Novo e o golpe de 1964,
Lacerda foi um dos principais expoentes da oposio a Getlio Vargas e aos chamados governos populistas,
aglutinando setores insatisfeitos com as polticas intervencionistas implementadas durante o perodo mencio-
nado e participando ativamente do movimento que resultou na derrubada do presidente Joo Goulart e na
tomada do poder poltico pelas foras armadas.
48
medidas de estmulo construo civil
5
, um exemplo do que o governo pretendia
com a instituio de um sistema fnanceiro destinado habitao: incentivos tribu-
trios como a iseno de IPI para preparaes e blocos de concreto, normatizao
de ndices e outros instrumentos para a correo monetria de prestaes e saldos
devedores, independente se os fnanciamentos encontravam-se ou no no mbito
do SFH, mudana nos limitadores para aplicao dos recursos: 60% dos recursos
aplicados em habitaes de valor unitrio inferior a 300 salrios mnimos (na Lei
no. 4.380, de 21 de agosto de 1964, que havia institudo o BNH, esse limite era de
100 salrios); 20% dos recursos aplicados em habitaes de valor unitrio superior a
400 salrios mnimos (na lei do BNH esse limite era 250 salrios). A lei 4.864 permitiu
tambm ao Banco Central autorizar as sociedades de crdito e fnanciamento a se
transformarem em sociedades de crdito imobilirio ou a manterem carteira espe-
cializada nas operaes prprias das sociedades de crdito imobilirio, incentivando
dessa forma essas instituies a operar em um sistema integrado de associaes de
poupanas e emprstimos.
desse mesmo ano a lei que disciplinou o mercado de capitais, Lei 4.728, de 24 de
julho de 1965, que tambm impactou o SFH, introduzindo correes monetrias
trimestrais pela variao da ORTN para prestaes, contratos e emprstimos, depsi-
tos e letras imobilirias.
Os recursos iniciais destinados ao SFH e previstos na lei de criao do BNH/SFH,
eram oriun-dos de uma contribuio de 1% incidente sobre salrios, e tambm de
subscrio compulsria de letras imobilirias emitidas pelo BNH por locadores de
imveis com rea superior a 160m2, por institutos de previdncia, SESC, SESI, Caixas
Econmicas e promotores da construo de imveis com valor entre 1000 e 2000
salrios mnimos, alm de recursos subscritos pela Unio. No entanto, mesmo de-
pois de um ano de institudo o SFH os recursos ainda no haviam constitudo um
caixa signifcativo que pudesse dar um mnimo de escala na produo de unidades
habitacionais e com isso fomentar a indstria da construo civil, um dos objetivos
prioritrios do sistema.
5 Lei n. 4.864, de 29 de novembro de 1965, que cria medidas de estmulo Indstria de Construo
Civil. As citaes entre aspas a seguir no texto so de excertos da referida lei.
49
Foi de fato a constituio de um fundo parafscal como o FGTS, por meio da lei
5.107, de 13 de setembro de 1966
6
, que deu outro impulso aos recursos antes res-
tritos com os quais operava o Banco. O FGTS um fundo fnanceiro formado pela
contribuio mensal de empregadores aos seus empregados mediante depsito
de 8% das remuneraes em conta vinculada
7
, de natureza privada e sob gesto
pblica, conformando uma poupana compulsria do trabalhador que o emprega-
dor recolhe na fonte. A magnitude dos recursos do FGTS alou o BNH condio de
segundo estabelecimento bancrio do pas de sua criao at o incio dos anos 70
por conta da aplicao e liquidez de seus recursos
8
.
Os primeiros nmeros do FGTS j demonstram que a constituio do fundo foi
de fato um marco na poltica habitacional brasileira, ainda que a inteno inicial e
primeira tenha sido uma compensao pela a substituio da estabilidade no em-
prego, fundamental para o incio do processo de modernizao conservadora dos
anos 60.
Pode-se situar a criao do FGTS em uma mudana nos rumos do PAEG, Plano de
Ao Econmica do Governo, implementado a partir de 1964. Segundo Oliveira
(Oliveira, 2003), logo nos primeiros anos aps o golpe de estado, a poltica de en-
frentamento infao resultou em uma forte recesso, estendendo-se at 1967,
muito em decorrncia da conteno dos meios de pagamento. Essa perspectiva foi
abandonada em 1967, adotando-se ento um aumento dos crditos e dos gastos
governamentais.
6 Atualmente o FGTS regido pela Lei no. 8.036, de 11 de maio de 1990, e regulamentado pelo Decreto
no. 99.684, de 08 de novembro de 1990. Dados obtidos nos relatrios de gesto do FGTS de 1999 a 2008 dis-
ponveis em <http://www.caixa.gov.br/fgts>.
7 Constituem, ainda, recursos do Fundo: - dotaes oramentrias especfcas; - resultados das aplica-
es dos recursos do FGTS; - multas, correo monetria e juros moratrios devidos; - receitas oriundas da Lei
Complementar no. 110/01; - demais receitas patrimoniais e fnanceiras.
8 Sobre o FGTS importante ainda salientar que o objetivo do Fundo, expresso na lei que atualmente o
regulamenta : (i) assegurar ao trabalhador optante a formao de um peclio relativo ao tempo de servio em
uma ou mais empresas, para ampar-lo em caso de demisso e a seus dependentes em caso de falecimento; e
(ii) fomentar polticas pblicas por meio do fnanciamento de programas de habitao popular, de saneamento
bsico e de infra-estrutura urbana. As normas e diretrizes do FGTS so estabelecidas por seu Conselho Curador,
rgo tripartite, composto atualmente por 08 integrantes de rgos e entidades do Governo Federal, 04 rep-
resentantes dos trabalhadores e 04 representantes dos empregadores. O agente gestor do FGTS o Ministrio
do Trabalho e Emprego, a gesto da aplicao dos recursos do FGTS efetuada pelo Ministrio das Cidades,
cabendo Caixa Econmica Federal o papel de Agente Operador. A Caixa Econmica Federal tambm Agente
Financeiro do FGTS, partilhando essa funo com outras instituies (bancos).
50
O aumento dos recursos com os quais o BNH passou a trabalhar signifcou para al-
guns autores a mudana do seu perfl visto que
os novos recursos eram de carter reembolsvel, tinham um custo fnanceiro e ad-
ministrativo no inferior a 5% ao ano para o FGTS e 8,5% para as cadernetas de
poupana e letras imobilirias. [...] O cumprimento dessas novas obrigaes exi-
giria, naturalmente, que as aplicaes do BNH e SFH como conjunto tivessem uma
ren-tabilidade mdia sufciente para cobrir os custos fnanceiros e operacionais
e assegurar um mnimo de reservas tcnicas destinadas a compensar o risco de
eventuais inadimplncias dos tomadores dos emprstimos concedidos pelas enti-
dades fnanciadoras. (Arago, 1999, p. 98).
Essa mudana de perfl, portanto, se daria exclusivamente pela origem fnanceira
do di-nheiro que comporia a base dos recursos a serem utilizados na execuo
da poltica, tal era a viso vigente poca do sistema, que prezava pelo equilbrio
econmico-fnanceiro e pela constituio do sistema como um fm em si mesmo.
Dessa forma, ao mudar a origem do recurso que compunha o funding da poltica,
muda tambm seu carter, o que, se por um lado atenta para a necessidade de li-
quidez e solvabilidade dos recursos, por outro demonstra a preocupao em utilizar
os fundos e seus recursos com quem tivesse capacidade fnanceira para isso, ou
seja, fnanciar quem podia pagar. Recursos oramentrios no eram utilizados para a
execuo dos programas, nem a ttulo de subsdio, o que ampliava o carter regres-
sivo da poltica. O BNH responderia a essa difculdade desenhando programas que
continham subsdios internos bem como programas que tivessem juros mais altos,
como os programas de cooperativas e mercado de hipotecas. Alm disso, alguns
progra-mas contavam tambm com subsdios cruzados nos quais famlias de renda
um pouco mais alta subsidiavam famlias de renda menor.
De fato, o desempenho do FGTS ao longo do perodo de funcionamento do BNH
assegurou, at 1980, excelentes resultados quantitativos, demonstrando que essa
fonte de recursos era de crucial importncia tanto do ponto do vista do custo de
captao do recurso para a execuo de poltica habitacional para renda mdia e
mdia baixa, quanto do fomento indstria da construo civil.
Outro ponto importante no desenho do sistema foi a criao, em 1967, do Fundo
51
de Compensao das Variaes Salariais (FCVS). O FCVS foi pensado para que a cor-
reo monetria instituda no SFH no gerasse um descasamento entre as presta-
es e o saldo devedor. Ou seja, se, ao fnal do contrato de fnanciamento pactuado
entre o muturio e o agente fnanceiro, houvesse algum saldo devedor (resduo,
na linguagem contbil) e o contrato estivesse coberto pelo FCVS, o fundo pagaria
ao agente fnanceiro essa diferena, sem nus para o muturio. Dessa forma, havia
a inteno de se constituir um sistema e um fundo que fossem auto-sustentveis
ou que tivessem um equilbrio econmico-fnanceiro. O FCVS daria segurana para
operaes de longo prazo e era alimentado por contribuies dos prprios toma-
dores de fnanciamento imobilirio. Seria uma importante garantia para cobrir as
eventuais distores ocorridas ao longo de uma operao de credito imobilirio de
10 a 15 anos, que era a mdia de tempo dos fnanciamentos poca. No entanto,
o que se viu ao longo dos anos seguintes sua implementao foi a utilizao do
FCVS para cobrir passivos contratuais criados por problemas dos ndices de correo
de prestaes e de saldo devedor que superavam e muito a sua condio e mesmo
o seu objetivo inicial. A infao ps choque dos juros americanos de 1979 disparou
os valores das prestaes e dos saldos devedores e fulminou o FCVS. Atualmente o
FCVS detm um passivo de mais de 60 bilhes de reais, cujo devedor fnal a Unio,
e seus ttulos so ainda utilizados por instituies fnanceiras para comprovar sua
atuao na rea habitacional. Voltaremos a esse ponto mais adiante.
A implantao do SBPE tambm oriunda desses primeiros anos de funcionamento
do BNH e do SFH. O Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo era composto
pelo prprio BNH, que exercia papel de rgo central do sistema, pelas carteiras
imobilirias das caixas econmicas, federal e estaduais, sociedades de crdito imo-
bilirio e associaes de poupana e emprstimo. Sua implantao ocorreu parale-
lamente estruturao do SFH e do prprio mercado de capitais no pas. At hoje se
pode considerar o SBPE como um subsistema ou um sistema auxiliar do SFH.
A incorporao, no entanto, das caixas econmicas ao SBPE foi o que deu mais f-
lego ao sistema, especialmente quanto captao de recursos, visto que as caixas
econmicas sempre tiveram tradio de depsitos individuais e grande capilaridade
junto ao pblico em todo o pas.
52
O SBPE era regulamentado pelo Banco Central e pelo BNH, que expediam normas
que iam desde o controle sobre o funcionamento interno dos agentes integrantes
do sistema at as taxas de juros que deveriam ser praticadas. O BNH normatizava
e fscalizava as carteiras imobilirias das instituies, tratava de todos os assuntos
fnanceiros e tambm das questes urbansticas e de tipologia arquitetnica, de-
fnindo tipologia de projetos para todo o pas, centralizando a maioria das decises
relativas a esse recurso.
Competia ao BNH regulamentar toda a condio de fnanciamento das operaes
a cargo do SBPE, planos de reajustes das prestaes e do saldo devedor, cobertura
eventual do FCVS entre outros temas similares. Tambm competia ao BNH regula-
mentar os programas de investimento com os recursos do SBPE, tais como o plano
empresrio fnanciamento da produo de habitaes desenvolvido por incorpo-
radores; o programa condomnio fnanciamento da produo desenvolvido sem
a fgura do incorporador; o programa de cons-truo individual da casa prpria e o
fnanciamento da construo em terreno prprio.
O primeiro perodo do BNH e tambm do SFH correspondeu, portanto, a essa fase
de estruturao institucional, com a promulgao das leis do mercado de capitais,
da incorporao imobiliria, de medidas de estmulo industria da construo, es-
truturao da poupana voluntria e tambm da formatao e incio de operao
do FGTS. A estruturao, de um lado, das COHABs enquanto agentes promotores
pblicos, atendendo a faixa de renda mais baixa, de 0 a 3 salrios mnimos, e de
outro, de agentes fnanceiros privados, marcou esse primeiro perodo de funciona-
mento tanto do BNH quanto do SFH.
Foi desse perodo o programa mais paradigmtico dessa fase do BNH, o programa
Mercado de Hipotecas (criado em novembro de 1966), que buscava implantar no
pas o sistema bem sucedido das savings and loans americanas. Nesse programa,
a construtora e/ou incorporadora (fgura do originador das hipotecas
9
no sistema
9 A fgura do que atualmente no mercado imobilirio se conhece como originador de hipotecas
tratada pelo programa Mercado de Hipotecas do BNH como iniciador (a expresso originador, usada atual-
mente, talvez seja uma forma de anglicismo a posteriori, j que o termo em ingls para o iniciador do processo
de hipoteca originator).
53
americano) assinava um contrato com o BNH no qual este se comprometia a ad-
quirir os crditos hipotecrios obtidos com a venda das unidades. Esses recursos
seriam o lastro de contrato de emprstimo entre o originador e uma instituio f-
nanceira (SCI ou banco). O BNH repassava os recursos destinados construo para
essa instituio fnanceira. Finalizada a construo, as dvidas entre o originador e
a instituio fnanceira eram quitadas e o BNH fcava como credor hipotecrio do
muturio fnal, assumindo todo o risco da operao. O programa buscava a criao
de um mercado secundrio para os ttulos com lastro nos crditos hipotecrios. O
BNH seria o grande investidor institucional, fornecendo recursos para a formao
das hipotecas originrias e tambm criando um fundo para garantir a recompra dos
ttulos hipotecrios caso houvesse problemas de liquidez (inadimplncia de mu-
turios).
Sobre os resultados do programa, tanto do ponto de vista socioeconmico quanto
do ponto de vista urbanstico, devemos consultar a pesquisa do Prof. Dr. Gabriel
Bolaf , concluda em 1972, feita a partir de trs conjuntos habitacionais construdos
com recursos do FGTS entre 1967 e 1968.
Bolaf faz uma crtica contundente ao desenho do programa, que permitia que in-
vestimentos anuais da ordem quase de Cr$ 6 bilhes ou Cr$ 4,1 bilhes se considerados
apenas os programas habitacionais fossem deixados ao critrio de uma multiplici-
dade de iniciadores. Do ponto de vista urbanstico, por exemplo, os atuais critrios so
comparveis aos de uma metrpole que decida confar a conduo do seu trnsito ur-
bano aos moradores de cada quarteiro (Bolaf , 1972, p. 143). O trabalho apresenta
os dramticos efeitos de uma poltica desenhada pensando prioritariamente no
desenho fnanceiro do reajuste do sistema de prestaes e do saldo devedor e dei-
xando, nesse programa especfco, sob a responsabilidade da iniciativa privada, toda
a deciso sobre o tipo de habitao que seria produzida e sobre qual seria a de-
manda atendida efetivamente (visto que eram os iniciadores que faziam o cadastro
da demanda), ainda que o BNH tivesse alguns instrumentos naquele momento para
fscalizar e exercer seu controle.
O trabalho apresenta uma pesquisa de campo desenvolvida em 1971 visando res-
54
ponder inicialmente aos motivos de uma elevada inadimplncia em conjuntos habi-
tacionais cons-trudos em trs cidades distintas.
Entre as causas do insucesso do programa pode-se indicar: a facilidade com que
foram aprovados determinados projetos, no af de gerar aplicaes rpidas para
os recursos do FGTS e de ampliar a oferta de novas habitaes, a inexperincia do
prprio BNH [...] em um ramo de alta complexidade operacional, defcincias de
fscalizao no cumprimento das especifcaes dos projetos, desarticulao com
os rgos estaduais e municipais que deveriam assegurar as obras de infra-es-
trutura e de equipamentos urbanos requeridas pelos empreendimentos, estudos
mercadolgicos de confabilidade duvidosa com a super avaliao da renda dos
candidatos aquisio dos imveis, descompasso entre os reajustes dos valores
das prestaes dos fnanciamentos e dos salrios dos adquirentes, etc. [Bolaf ob-
servou assim] elevados ndices de inadimplncia em muitos dos conjuntos com-
ercializados ou, ainda, o abandono dos imveis, porta aberta para as ocupaes
irregulares e a depredao ou deteriorao das unidades habitacionais (Bolaf ,
1972, p. 101-102).
Em 1971, o BNH inicia uma importante mudana institucional culminando com a
sua formatao em empresa pblica (e no mais em autarquia) em 1973. Comea
a operar como banco de segunda linha, ou seja, exerce o controle e a fscalizao
das operaes sem o-perar diretamente com o pblico. Alguns autores identifcam
nessa mudana uma busca pela efccia no retorno dos investimentos bem como
uma resposta s crticas por conta do pssimo desempenho do programa Mercado
de Hipotecas (Maricato, 1987; Azevedo e Andrade, 1982).
Inicia-se ento uma segunda fase do BNH com a criao de programas como o
CURA (1972), Fundos Regionais para o Desenvolvimento Urbano (1973), Financia-
mento para Urbanizao (1974), Financiamento para Sistemas Ferrovirios para
Transporte Urbano de Passageiros (1975), Financiamento para Planejamento Urba-
no (1975), Apoio ao Desenvolvimento de Plos Econmicos (1976). H nitidamente
uma mudana visando diversifcar os programas para conseguir fnanciar obras ur-
banas, como coloca Maricato, tendo como tomadores de emprstimos os estados,
municpios e companhias de saneamento. J os chamados Programas Complemen-
tares, criados por volta de 1975, tais como Financiamento para Urbanizao de Con-
55
juntos Habitacionais, Financiamento de Equipamento Comunitrio de Conjuntos
Habitacionais e Financiamento de Lotes Urbanizados diferenciam-se dos programas
de fnanciamento a grandes obras urbanas (que procurava atender e investir em
outro tipo de cliente) pois so destinados a dotar de infra-estrutura os prprios con-
juntos fnanciados com recursos do BNH. Segundo Maricato, os programas destina-
dos a fnanciar obras urbanas visavam injetar recursos na construo civil colabo-
rando no pool de obras do milagre brasileiro, ou mesmo protagonizando algumas
dessas obras. Como exem-plo, podemos citar que o BNH investiu na construo
de apoio urbano usina hidreltrica de Tucuru, o que inclua um aeroporto para aero-
naves de categoria do Boeing 727 (Maricato, 1987, p. 36). Parte dessa mudana pode
ser entendida como a necessidade do BNH de buscar clientes com capacidade de
pagamento, visto que o principal programa de habitao popular, o Mercado de
Hipotecas, tinha sido um fracasso, resultando em taxas altssimas de inadimplncia.
Em 1973, o BNH lana o Plano Nacional de Habitao Popular (PLANHAP), com
discursos e pronunciamentos ofciais [que] iriam repetir, ironicamente, os mes-
mos objetivos e intenes que fundamentaram a criao do BNH e do SFH [...] A
habitao popular e a erradicao do dfcit habitacional brasileiro esto no
centro das justifcativas para a criao do Plano Nacional de Habitao em 1964
e do Plano Nacional de Habitao Popular em 1973. Novamente so lembrados
os benefcios que o BNH trar ao desenvolvimento do pas atravs do estmulo
indstria da construo e atravs da gerao de milhares de empregos diretos e
indiretos. (Maricato, 1987, p. 42) [sem grifo no original]
O lanamento do PLANHAP um reconhecimento pblico por parte do governo de
que o BNH e o SFH no haviam logrado atender ao pblico para o qual havia sido
criado, cons-tatando que a Carteira de Operao de Natureza Social representava
em 1974, 8,21% do total dos fnanciamentos concedidos pelo SFH, enquanto que a
carteira do SBPE representava nesse mesmo ano, 60,61% do total de fnanciamentos
do SFH (Maricato, 1987).
No entanto, a partir de 1975 que alguns resultados dos programas destinados a
faixa de mais baixa renda comeam a aparecer, especialmente nos resultados quan-
titativos dos programas vinculados s COHAB. Essa seria uma terceira etapa do BNH,
56
no qual a Carteira de Operaes Sociais ganha alguma expresso no SFH. bom
notar que, em 1976, as COHABs passam a atender tambm a faixa de renda de 3 a
5 salrios mnimos, e que boa parte dos fnanciamento se situam nas faixas de 4 e 5
salrios mnimos.
A quarta e ltima etapa do BNH, antes da grave crise que acomete o equilbrio f-
nanceiro do sistema a partir de 1983, foi a criao dos programas ditos alternativos
como o Financiamento da Construo ou Melhoria de HIS (1977), a reformulao do
Programa de Lotes Urbanizados (1978), e o Programa de Erradicao da Sub Habita-
o (1979).
Esses programas alternativos podem ser compreendidos com mais clareza luz
do 2 PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), que procurava conduzir um re-
formismo conservador como renovao do projeto poltico do regime autoritrio.
Buscava incorporar a estratgia reformista do Banco Mundial, presidido ento por
McNamara, que propugnava a redistribution with growth (Melo, 1988). No entanto,
esse crescimento era focado no em uma poltica salarial descomprimida, buscando
uma efetiva redistribuio de renda, mas sim em polticas sociais que buscavam
intervenes que impactassem rapidamente sem, no entanto, reverter a condio
estrutural na qual se encontravam as famlias moradoras de favelas e outros tipos de
assentamento sub-normais.
Em relao evoluo do SBPE, pode-se notar uma mudana ao longo dos anos 70
que corresponde maior concentrao do sistema bancrio. Nos primeiros anos
de funcionamento do SBPE os principais agentes eram as sociedades de crdito
imobilirio independentes e as associaes de poupana e emprstimo. Por suas
caractersticas de captao de poupana voluntria e de emprstimos destinados
ao crdito imobilirio, fcavam sob a tutela do BNH, que determinava as normas e
regulamentos para seu funcionamento.
No entanto, com a maior concentrao do sistema fnanceiro nacional, promovida
pelo Banco Central, muitas das sociedades de crdito imobilirio (SCI) independen-
tes e das associaes de poupana e emprstimo (APE) foram liquidadas ao longo
da dcada de 70, restando cada vez mais SCIs vinculadas a grandes bancos comer-
57
ciais e a bancos pblicos. Essa concentrao das SCIs fortaleceram-nas na medida
em que j no precisavam de recursos do BNH para o refnanciamento de suas
dvidas. No entanto, a destinao dessa captao de poupana voluntria para o
crdito habitacional foi sendo cada vez mais fonte de disputa entre o prprio BNH
e os grandes bancos comerciais que pressionavam o Banco Central visando des-
regulamentar o mercado, o que, na prtica, equivalia a permitir um maior volume de
operaes com recursos das cadernetas fora do setor habitacional, aumentar os limites
unitrios de fnanciamento, eliminar as restries ao fnanciamento de imveis usados
e admitir maiores taxas efetivas de juros, atravs de aumento das comisses de abertura
de crdito (Arago, 1999, p. 204).
Mesmo alguns meses antes da extino do BNH, em dezembro de 1986, todo o con-
trole das cadernetas de poupana havia passado para o Banco Central, indicando
qual a direo deveria ser dada ao vultoso volume de recursos depositados nas ca-
dernetas de poupana do pas. Com a extino do BNH toda a regulamentao do
crdito habitacional e imobi-lirio passa para Banco Central e para o Conselho Mo-
netrio Nacional, reforando o vis de poltica monetria nas concesses desse tipo
de crdito. O agente fnanceiro do SFH torna-se ento a Caixa Econmica Federal.
Em 1983, com o recrudescimento da infao, o reajuste das prestaes foi feito
com 80% da variao do salrio mnimo (uma das opes oferecidas aos mutu-
rios), ndice sem relao com o que foi aplicado aos saldos devedores, gerando um
descasamento importante entre o ativo e o passivo do fnanciamento. Em 1985, os
saldos devedores foram corrigidos em 246%, creditado aos detentores de contas de
poupana e do FGTS, enquanto as prestaes foram reajustadas em 112% (Arago,
1999). Em 1986, por conta do Plano Cruzado, as prestaes foram convertidas para a
moeda ento criada, o cruzado, pelas mdias aritmticas das prestaes dos seis ou
doze meses anteriores a maro de 1986, atingindo a totalidade dos contratos.
Dessa forma, observa-se que o descasamento entre os indexadores das operaes
e os encargos mensais foram fatores cruciais para o desmoronamento do sistema.
Tambm a queda acentuada dos salrios, e a alta inadimplncia da decorrente, a
expressiva queda de arrecadao do FGTS, originada principalmente por reduo
58
de salrios, desemprego, saques elevados das contas do fundo e crescente informa-
lizao da economia, tiveram importncia na derrocada do equilbrio econmico-f-
nanceiro do BNH. Fatos que podem ser interpretados como conseqncias da crise
internacional na economia brasileira observadas no aumento do desemprego (e,
portanto dos saques do FGTS) no aumento da inadimplncia e na queda da capta-
o da poupana.
Alguns autores
10
atribuem tambm o desequilbrio do sistema, e mesmo sua ex-
tino, a uma poltica indiscriminada de concesso de subsdios nas prestaes.
Decises do Ministrio do Interior e do prprio BNH estenderam benefcios de cor-
reo das prestaes muito abaixo da infao a todos os muturios, sem distino.
Fragilizado pela crescente crise fnanceira, o sistema integrado, raiz da moderna
poltica habitacional brasileira, se desarticula. Seja pela extino propriamente dita
do BNH (fragmentao institucional), seja pelo esgotamento do modelo de fnan-
ciamento (fragmentao fnanceira), o modelo caminha para a desestruturao em
meados dos anos 80.
Alm disso, o auge da crise fnanceira e institucional do sistema coincidiu com a
crise do regime militar, que levou abertura gradual do pas no fnal da dcada de
70. Assim como outras polticas pblicas afetadas pela crise econmica do perodo
ps-milagre, a poltica habitacional foi duramente atingida no seu duplo aspecto de
constituio. De um lado, a crise econmica acarretava altas taxas de inadimplncia
e diminuio do nvel de empreendimento, pela escassez do fnanciamento pblico
e pela progressiva queda do poder aquisitivo da populao. De outro, as polticas
do BNH, por estarem diretamente ligadas ao regime, uma das fontes de sua legiti-
mao, passaram a ser questionadas juntamente com ele, tornando-se smbolo do
passado que se queria enterrar.
Importante tambm apontar que a grande massa de recursos do Sistema Financeiro
10 Ver ARRETCHE, Marta. Desarticulao do BNH e Autonomizao da Poltica Habitacional. In: AFFON-
SO, Rui B. A.; SILVA, Pedro L. B. (Orgs.). Descentralizao e Polticas Sociais. So Paulo: FUNDAP, 1996, p. 107-138;
ARAGO, Jos Maria. Sistema Financeiro da Habitao: uma Anlise Scio-Jurdica da Gnese, Desenvolvimento e
Crise do Sistema. Curitiba: Juru,1999; MELO, Marcus Andr B. C. Anatomia do Fracasso: Intermmediao de In-
teresses e a Reforma das Polticas Sociais na Nova Repblica. In Revista de Cincias Sociais, Vol. 36, no. 1. Rio de
Janeiro: IUPERJ, 1993.
59
da Habitao administrada pelo BNH impactava diretamente na poltica monetria
e fscal do governo, especialmente aps o choque do petrleo em 1979. Dessa for-
ma, no se pode ignorar os efeitos desse volume de recursos no desenho da poltica
econmica do governo, por conta de sua especifcidade enquanto poltica de crdi-
to e de fomento indstria da construo civil e de bens durveis (Melo, 1988).
Aps a extino do BNH, o ento Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente fcou com a incumbncia de formular a poltica habitacional e de desen-
volvimento urbano. O Conselho Monetrio Nacional, CMN, e o Banco Central do Bra-
sil, BACEN, tornaram-se os rgos controladores do sistema, cabendo ao primeiro as
funes de orientar, disciplinar e controlar e ao segundo a fscalizao das institu-
ies fnanceiras integrantes do sistema. Caixa Econmica Federal coube a gesto
do FGTS e a administrao dos contratos ativos e passivos, bem como dos bens
mveis e imveis e do quadro de pessoal do BNH.
O Conselho Monetrio Nacional (CMN), ao assumir o controle das cadernetas de
poupana e, portanto, do SBPE, baixou normas sobre os limites de aplicao e exigi-
bilidades que demonstram o vis fnanceiro adotado. J em janeiro de 1986, antes,
portanto, da extino do BNH, o CMN determina que as SCIs e as APEs, bem como
as caixas econmicas, recolham ao Banco Central 25% dos saldos dos depsitos de
poupana, reduzindo dessa forma os recursos para aplicao em fnanciamentos
imobilirios (Resoluo CMN n 1.090 de 30 de janeiro de 1986). Importante recordar
que era o BNH que determinava aos participantes do SBPE (SCIs, APEs, carteiras de
poupana de Bancos Mltiplos) o percentual e a forma que os recursos aplicados
por poupadores na caderneta deveriam ser utilizados, o quanto deveria ser utilizado
para fnanciar habitao, para qual faixa de renda e o quanto deveria ser recolhido
ao Banco Central para compor as reservas monetrias do pas. s condies de apli-
cao dos recursos em fnanciamentos habitacionais se d o nome de direciona-
mento dos recursos da poupana.
Mas foi aps a extino do BNH e, na esteira dos planos de estabilizao econmica,
que o CMN moldou o SFH tal como ele se encontra nos anos 2000. A Resoluo
CMN n. 1.446, de 05 de janeiro de 1988, por exemplo, determinou que dos 65% de
60
recursos que deveriam obrigatoriamente ser investidos em fnanciamentos habita-
cionais (exigibilidade), 20% deveriam ser aplicados em fnanciamentos habitacionais,
a taxas de mercado, ou seja, livre dos controles e limites do SFH, 10% em operaes
de fnanciamento do SFH com valor de at 2.500 OTN (o que equivaleria hoje a algo
em torno de R$ 40.000,00
11
) e 35% na faixa de 2.500 a 5.000 OTN (entre R$ 40 mil e
R$ 80 mil, aproximadamente). Para cumprir a exigibilidade, tanto na faixa at 2.500
OTN quanto na faixa subseqente, as instituies fnanceiras poderiam apresentar
ao Banco Central crditos junto a fundos criados ainda no BNH destinados a dar
suporte a habitao popular tais como o Fundo de Apoio Produo de Habita-
es para a Populao de Baixa Renda (FAHBRE) e ao Fundo de Estabilizao (FESTA),
bem como crditos junto ao FCVS. Na prtica, disso resultou a queda substancial de
operaes no mbito do SBPE destinadas s faixas de renda mdia e mdia baixa e
a utilizao de seus recursos como instrumento da poltica monetria e da poltica
de estabilizao econmica, em detrimento do aporte de recursos para a produo
habitacional.
Em 1989, por meio do Plano Vero, e em 1990, por meio do Plano Collor, com o blo-
queio de todos os ativos fnanceiros do sistema fnanceiro nacional, 60% do saldo
das cadernetas, principal funding das operaes de credito imobilirio, fcou blo-
queado no Banco Central. Metade dos 40% restantes foi retirado pelos depositantes.
Dessa forma, de um saldo de 30 bilhes que lastreava o SBPE na poca, caiu-se, em
um ano, a aproximadamente 7 bilhes (ABECIP, 2007). O bloqueio da poupana fez
com que o funding, que fornecia condies para que o sistema pudesse operar,
praticamente deixasse de existir. A partir da a captao de recursos da poupana
foi crtica durante toda a dcada de 90 em comparao com os nmeros da dcada
de 70.
Alm disso, o Plano Cruzado, o Plano Vero e o Plano Collor, ao congelar prestaes,
propor reajustes abaixo da infao do perodo e usar ndices distintos para presta-
es e saldos devedores tambm geraram defasagens signifcativas nos contratos,
11 O clculo para encontrar o valor atual dos fnanciamentos foi feito com base no dlar. Em 04 de janeiro
de 1988, um dlar valia Cz$ 71,892 (cruzados) na compra, de modo que o valor desse fnanciamento correspon-
deria a 20.758,22 dlares poca. Em julho de 2008, o dlar vale aproximadamente R$ 2,00 (reais), perfazendo o
valor do teto de fnanciamento mais baixo, 2.500 OTNs, R$ 41.516,44.
61
explodindo o passivo do FCVS.
Porm, mais de 40 anos aps sua criao, a avaliao do SFH quanto ao seu desem-
penho ainda divide analistas acadmicos e fonte de disputa ideolgica. A anlise
progressista v no perodo de vigncia do BNH toda a regressividade do investimen-
to a despeito do reco-nhecimento da importncia de sua arquitetura institucional e
fnanceira. A crtica de fliao neoclssica analisa o BNH e o SFH identifcando uma
forte interveno estatal no mercado imobilirio e habitacional, imputando a essa
interveno boa parte da causa de seu fracasso no cumprimento de sua agenda
inicial.
No entanto, o saldo de unidades habitacionais construdas no perodo, tanto com
recursos do FGTS quanto com recursos do SBPE muito signifcativo, como se nota
na tabela 1. Certamente o desempenho extremamente desigual ao longo desses
anos uma prova factual de que a disputa dos grupos de interesse em torno
do oramento e da gesto das poupanas voluntria e compulsria que realmente
conforma a poltica pblica.
Importante ressaltar a queda signifcativa de fnanciamentos que ocorreu a partir
de 1983. Como se trata de unidades fnanciadas, h um intervalo de tempo entre a
contratao e a fnalizao e entrega das unidades, o que explica porque o nmero
de unidades s apresenta uma queda no ano de 1983. No entanto, as contrataes
diminuram sensivelmente a partir de 1980, por conta das condies macroeconmi-
cas internacionais e seu refexo nos pases subdesenvolvidos, especialmente no Bra-
sil. O choque da taxa de juros americana em 1979 elevou os preos de tal forma que
fez a infao j crescente no Brasil no fnal dos anos 70 chegar em patamares que
inviabilizavam polticas de longo prazo para o crdito. Como sabido, toda a dcada
de 80 sofreu com a infao que corroia o poder de compra de toda a populao. Os
nmeros do SFH expressam essa queda vertiginosa do crdito.
Em relao ao parque construdo habitacional, no perodo de 1964 a 1986, segun-
do os PNADs e os censos realizados, 15,5 milhes de novas unidades habitacionais
foram erguidas, sendo fnanciadas pelo SFH, conforme visto na Tabela 1, aproximada-
mente 4,45 milhes de unidades. Pode-se afrmar, portanto, que aproximadamente
62
GRFICO 1
SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais - 1970 a 1986.
63
0
25
50
75
100
125
150
175
200
225
250
275
300
325
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375
400
425
450
475
500
525
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575
600
625
650
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
M
i
l
Programa de Financiamento / Ano
U
n
i
d
a
d
e
s

F
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n
a
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c
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d
a
s

/

A
n
o
FGTS SBPE* TOTAL
Ano No Perodo Acumulado (1) No Perodo Acumulado (2) No Perodo Acumulado (1+2)
1970 73.144 R$ 363.358,00 84.086 R$ 222.192,00 157.230 R$ 585.550,00
1971 59.059 R$ 422.417,00 58.531 R$ 280.723,00 117.590 R$ 703.140,00
1972 47.804 R$ 470.221,00 76.685 R$ 357.408,00 124.489 R$ 827.629,00
1973 61.178 R$ 531.399,00 96.623 R$ 454.031,00 157.801 R$ 985.430,00
1974 35.937 R$ 567.336,00 60.268 R$ 514.299,00 96.205 R$ 1.081.635,00
1975 77.417 R$ 644.753,00 64.512 R$ 578.811,00 141.929 R$ 1.223.564,00
1976 164.353 R$ 809.106,00 109.410 R$ 688.221,00 273.763 R$ 1.497.327,00
1977 209.709 R$ 1.018.815,00 58.004 R$ 746.225,00 267.713 R$ 1.765.040,00
1978 279.516 R$ 1.298.331,00 58.133 R$ 804.358,00 337.649 R$ 2.102.689,00
1979 274.238 R$ 1.572.569,00 108.985 R$ 913.343,00 383.223 R$ 2.485.912,00
1980 366.808 R$ 1.939.377,00 260.534 R$ 1.173.877,00 627.342 R$ 3.113.254,00
1981 198.514 R$ 2.137.891,00 266.884 R$ 1.440.761,00 465.398 R$ 3.578.652,00
1982 282.384 R$ 2.420.275,00 258.745 R$ 1.699.506,00 541.129 R$ 4.119.781,00
1983 32.685 R$ 2.452.960,00 44.562 R$ 1.744.068,00 77.247 R$ 4.197.028,00
1984 43.551 R$ 2.496.511,00 42.807 R$ 1.786.875,00 86.358 R$ 4.283.386,00
1985 25.005 R$ 2.521.516,00 34.652 R$ 1.821.527,00 59.657 R$ 4.343.043,00
1986 44.350 R$ 2.565.866,00 62.312 R$ 1.883.839,00 106.662 R$ 4.449.705,00
TOTAL FGTS SBPE*
TABELA 1
SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades Habitacionais e Valores - 1970 a 1986.
Fonte: Banco Central, ABECIP e CAIXA. Extrado do livro: Histria e Perspectivas do Crdito Imobilirio - ABECIP
36 anos. Elaborao: Banco de Dados CBIC. (*) O nmero de moradias fnanciadas com recursos do SBPE de
imveis (novos e usados) e para a construo obtido pela soma dos fnanciamentos para a aquisio
25% do total de novas unidades do pas contaram com fnanciamento nos moldes
do SFH
12
, sendo o restante construda com autofnanciamento e autoconstruo.
Voltaremos a esse ponto no captulo 4.
Destas 4,45 milhes de unidades, no entanto, somente 33,1% foi destinada para
faixas de renda de 1 a 3 salrios mnimos (ver Tabela 2).
Por esse motivo talvez seja mais interessante utilizarmos dados que balizam a anlise
da produo do BNH contextualizando-a na produo destinada a determinadas
faixas de renda.
A Tabela 2 mostra que 231.963 fnanciamentos foram destinados para a faixa de
renda de 1 a 3 salrios mnimos de 1980 a 1986, sendo que nesse mesmo perodo,
1.119.550 fnanciamentos foram concedidos para populao com mais de 10 sa-
lrios mnimos. Se considerarmos somadas, alm da primeira faixa, de 1 a 3 salrios,
a faixa subseqente, de 3 a 5 salrios, o nmero de fnanciamentos concedidos vai a
727.511. Ainda assim, esse nmero representa 64% do total de fnanciamentos con-
cedidos populao com mais de 10 salrios. Mesmo que sejam somados todos os
programas destinados a faixa de renda de 1 a 10 salrios mnimos (agregao que
coloca no mesmo patamar faixas de renda muito diferentes), o valor alcanado ai-
nda menor do que o total fnanciado para mais de 10 salrios mnimos no perodo
mostrado na tabela abaixo: 1.038.471 fnanciamentos concedidos para faixa de ren-
da de 1 a 10 salrios mnimos e 1.119.550 para populao com mais de 10 salrios.
12 Dados disponveis na tabela Nvel de Intermediao fnanceira na construo habitacional do Brasil
(1964/1986), in Castro, 1999, p.96.
64
TABELA 2
SFH / BNH: Nmero de fnanciamentos habitacionais concedidos por ano - 1980 a 1986.
Fonte: NEPP, 1986 apud ROYER, 2003.
(1) Inclui Institutos, PHOASP, Hipotecas, Empresas e Sindicatos; (2) Inclui SBPE, RECON e PRODEPO.
1980 0,00 84.718,00 84.718,00 115.212,00 5.378,00 120.590,00 68.212,00 68.212,00 273.520,00 288.923,00 562.443,00
1981 0,00 45.970,00 45.970,00 80.024,00 10.290,00 90.314,00 70.203,00 70.203,00 206.487,00 244.446,00 450.933,00
1982 0,00 50.961,00 50.961,00 127.002,00 23.249,00 150.251,00 86.772,00 86.772,00 287.984,00 270.127,00 558.111,00
1983 0,00 12.300,00 12.300,00 16.469,00 148,00 16.617,00 25.045,00 25.045,00 53.962,00 143.016,00 196.978,00
1984 6.445,00 15.929,00 22.374,00 61.190,00 3.835,00 65.025,00 27.236,00 27.236,00 114.635,00 101.925,00 216.560,00
1985 1.072,00 5.552,00 6.624,00 28.143,00 0,00 28.143,00 22.470,00 22.470,00 57.237,00 65.121,00 122.358,00
1986 2.243,00 6.773,00 9.016,00 17.053,00 7.555,00 24.608,00 11.022,00 11.022,00 44.646,00 5.992,00 50.638,00
COHAB's FICAM Total Ano Total
TOTAL (d+e)
1 a 3 S.M. (a) 3 a 5 S.M. (b) 5 a 10 S.M. (c)
Subtotal
(a+b+c)= (d)
1 a 10 S.M.
> 10 S.M. (2)(e)
Cooperativas
(1)
Total
Joo-de
Barro
Promorar
Ao considerarmos todo o perodo de vigncia do BNH (Tabela 3), chega-se ao nme-
ro j conhecido de aproximadamente 1,5 milho de fnanciamentos concedidos no
mbito do mercado popular, somando-se as unidades feitas via COHABs com os
programas alternativos do tipo Joo de Barro (apoio autoconstruo) e programas
de lotes urbanizados. Comparando-se com outros resultados do SFH, esse nmero
representa aproximadamente 68% dos fnanciamentos destinados ao mercado m-
dio, acima de 10 salrios, e ainda 33,5% de toda a produo do SFH no perodo.
De 1987 a 1994 o volume de recursos e a quantidade de fnanciamento concedido
expressam a direo errtica da poltica habitacional, tratada de forma clientelstica
e assistencialista, segundo Castro (Castro, 1999), e a ausncia de uma institucionali-
dade federal consistente na execuo de uma poltica nacional de habitao. Ape-
sar das inmeras reunies e grupos de trabalho, expediente largamente utilizado
nos primeiros anos do governo Sarney, a transio democrtica na rea habitacional
restou inconclusa, como sugere Melo (Melo, 1989), j que nenhum projeto envol-
vendo uma reestruturao do sistema foi implementado. Houve uma dissoluo
das estruturas institucionais e uma disperso das atribuies do SFH, o que parece
demonstrar um reforo da dimenso fnanceira da poltica habitacional
13
.
13 As anlises de Melo e Arretche sobre a coalizo de interesses nas reformas sociais da Nova Repblica
e a desarticulao institucional do setor habitacional so fundamentais para se compreender melhor o perodo.
Ver MELO, Marcus Andr B. C. Classe, burocracia e intermediao de interesses na formao da poltica de hab-
itao. Revista Espao e Debates, v. 24, 1988; ARRETCHE, Marta T. S. Desarticulao do BNH e autonomizao da
poltica habitacional. In AFFONSO, Rui B.A; SILVA, Pedro Luiz B. (orgs.). Descentralizao e Polticas Sociais. So
Paulo: FUNDAP, 1996. MELO, Marcus Andr B.C. Anatomia do Fracasso: Intermediao de Interesses e a Reforma
das Polticas Sociais na Nova Repblica. DADOS-Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 36, n1, 1993.
TABELA 3
SFH / BNH: Nmero de fnanciamentos habitacionais concedidos entre 1964 e julho de 1986.
Fonte: SACHS, 1999 apud Royer 2003.
(1) Promorar; Joo-de-Barro; FICAM; Proflurb; (2) Instituto, Hipoteca, Emp.P / Pron., Prosin; (3) Recon; Prodepo.
Programas Tradicionais - COHABs 1.235.409 27,7%
Programas Alternativos (1) 264.397 5,9%
Total 1.499.806 33,6%
Cooperativas 488.659 10,9%
Outros Programas (2) 299.471 6,7%
Total 788.130 17,6%
SBPE 1.898.975 42,5%
Outros Programas (3) 280.418 6,3%
Total 2.179.393 48,8%
Total SFH 4.467.329 100%
Mercado Popular
Mercado Econmico
Mercado Mdio
65
Com a extino dos programas do BNH e com a assuno de novos programas que
tiveram curta durao, os dados apresentados a seguir mostram a queda do volume
de fnanciamentos concedidos.
No governo Collor, a criao do PAIH Plano de Ao Imediata para Habitao,
demonstrou, por via da estrutura administrativa, marcada pela subordinao institu-
cional da habitao como questo de assistncia social, que as decantadas reformas
progressistas do comeo da Nova Repblica tinham sido um fracasso
14
.
O Plano de Ao Imediata para a Habitao previa a construo, em carter emer-
gencial, de aproximadamente 245 mil unidades em 180 dias, por meio da contrata-
o de empreiteiras privadas.
Os programas do governo Collor se dividem em trs tipos ou modalidades: de ur-
banizao de reas de regularizao fundiria (Produrb-Habitao); de habitao
14 As polticas da Nova Repblica, suas caractersticas e seus impactos, especialmente na poltica hab-
itacional podem ser melhor compreendidas por meio de trabalhos j clssicos sobre o tema. Ver NEPP/IE. Brasil
1985. Relatrio sobre a situao social do pas, vol. 2, Campinas: Ed. Unicamp, 1986; ODONNELL, Guillermo. Tran-
sio Democrtica e Polticas Sociais. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v.21, n. 4, p. 9-16, out./dez.
1987; FERNADES, Florestan. Nova Repblica? Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 3 ed., 1986, p. 74-75; NETO, Eleu-
trio Rodriguez. O Social na Nova Repblica, e tambm, SOUZA, Herbert de. A Nova Repblica e as Polticas
Sociais. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v.21, n. 4, p.24-30 e p.16-23, out./dez. 1987; ARRETCHE,
Marta. Poltica Habitacional entre 1986 e 1994. In ARRETCHE, Marta; RODRIGUEZ, Vicente (Orgs.) Descentralizao
das Polticas Sociais no Estado de So Paulo. So Paulo: FUNDAP: FAPESP; Braslia: IPEA, 1998.
No Perodo Acumulado (1) No Perodo Acumulado (2) No Perodo Acumulado (1+2)
1987 99.227 R$ 2.665.093,00 132.005 R$ 2.015.844,00 231.232 R$ 4.680.937,00
1988 98.249 R$ 2.763.342,00 181.834 R$ 2.197.678,00 280.083 R$ 4.961.020,00
1989 31.617 R$ 2.794.959,00 68.089 R$ 2.265.767,00 99.706 R$ 5.060.726,00
1990 165.617 R$ 2.960.576,00 74.993 R$ 2.340.760,00 240.610 R$ 5.301.336,00
1991 359.719 R$ 3.320.295,00 41.050 R$ 2.381.810,00 400.769 R$ 5.702.105,00
1992 43.801 R$ 3.364.096,00 64.869 R$ 2.446.679,00 108.670 R$ 5.810.775,00
1993 4.256 R$ 3.368.352,00 53.708 R$ 2.500.387,00 57.964 R$ 5.868.739,00
1994 - R$ 3.368.352,00 61.384 R$ 2.561.771,00 61.384 R$ 5.930.123,00
Ano
FGTS SBPE* TOTAL
TABELA 4
SFH: Evoluo do nmero de moradias fnanciadas entre 1987 ae1994.
Fonte: Banco Central, ABECIP e CAIXA. Extrado do livro: Histria e Perspectivas do Crdito Imobilirio - ABECIP
36 anos. Elaborao: Banco de Dados CBIC.
(-) Dado no disponvel;
66
GRFICO 2
SFH: Evoluo do nmero de moradias fnanciadas entre 1987 e 1994.
popular, que reuniu os programas de agentes promotores como COHABs e coop-
erativas (PROHAP), e o chamado Empresrio Popular (PEP). Segundo Nahas, novas
denominaes para velhos programas (Carvalho; Branco Sobrinho, 1992). A apli-
cao dos recursos do FGTS, em 1991, aponta para sua concentrao nos programas
produtores de unidades acabadas: PAIH, PEP, PROHAP (pblico e privado) e cooperativas
absorveram 94,76% do total de 432.142.924 UPFs contratadas
15
.
A retomada das operaes com recursos do FGTS em 1990 e 1991, depois de quase
trs anos sem contrataes de porte, marca tambm o governo Collor. Cerca de
95% do total de investimentos em habitao popular nesses dois anos foram fei-
tos atravs do FGTS. No entanto, a maneira como foram efetuadas as liberaes de
verba e as contrataes acabou objeto de uma CPMI, destinada a apurar irregulari-
dades. E no foram poucas, pois se contrataram 526 mil unidades, 360 mil somente
em 1991, volume que comprometeu o oramento dos anos seguintes, impedindo
a realizao de novas operaes. Essas unidades destinavam-se a objetivos polti-
cos, e at hoje so conhecidas na CEF como empreendimentos-problema. No fnal
de 1996, contabilizavam-se 75 empreendimentos, com 26.553 unidades com essas
15 BRASIL. Ministrio da Ao Social/SNH/DAP. Relatrio Gerencial de Acompanhamento e Con-
trole dos Programas Habitacionais PAIH/PEP/PROHAP/Cooperativas. Braslia: MAS, 1992.
67
0
25
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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
M
i
l
Programa de Financiamento / Ano
U
n
i
d
a
d
e

F
i
n
a
n
c
i
a
d
a
s

/

A
n
o
FGTS SBPE* TOTAL
caractersticas (Souza, 1998). Havia uma discrepncia entre a baixa qua-lidade das
habitaes e a faixa de renda a quem se destinavam; muitas fcaram inacabadas e
foram invadidas, por exemplo. Outras foram abandonadas ou permaneceram mui-
to tempo sem ocupao por no terem uma demanda caracterizada, destinada a
ocup-las. Os motivos que levaram a isso foram vrios, mas destacamos a m quali-
dade das habitaes, a localizao inadequada e os preos incompatveis com a
demanda que supostamente seria atendida (Freitas, 2002).
Uma das diferenas bsicas que marcaram o perodo imediatamente subseqente
foi a instituio do fnanciamento direto pessoa fsica e ao produtor. Alm disso,
os comits tcnicos, ou Cmaras Tcnicas de Habitao, como fcaram conhecidas,
foram vistos como um avano, pois sua representao social era efetiva e consti-
tuam um canal de dilogo importante com o governo federal. Houve uma retomada
do controle pblico institucional sobre os recursos com a concomitante suspenso
dos fnanciamentos do FGTS aps o escandaloso episdio do governo Collor com o
FGTS nos anos de 1990 e 1991.
O governo Itamar criou o Ministrio do Bem-Estar Social, instituindo conselhos com
participao comunitria e exigindo contrapartida fnanceira dos governos locais
aos investimentos da Unio, com a inteno de melhorar o controle social e dar
transparncia gesto administrativa. De qualquer forma, o investimento em va-
lores e unidades habitacionais foi baixo em relao ao perodo anterior. Nesse mes-
mo propsito, em 1993, o CMN editou a Resoluo CMN no. 1.980, que procurou
disciplinar o direcionamento dos recursos captados pelas entidades integrantes do
SBPE e as operaes de fnanciamento efetuadas no mbito do SFH, estabelecendo
quem fazia parte do sistema e determinando regras e normas visando tornar mais
clara as regras de funcionamento do mesmo.
Os principais programas do perodo foram Habitar-Brasil e Morar-Municpio, o primei-
ro para cidades de porte mdio e grande e o ltimo para pequenos municpios. Se-
gundo o IPEA, serviram de base para a formulao de programas semelhantes, que
continuaram inclusive na gesto Fernando Henrique Cardoso.
68
2.2 SFH, SBPE e FGTS aps o Plano Real
2.2.1 SFH
No primeiro governo FHC, iniciado em 1995, a poltica habitacional fcou subordina-
da Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento. E foi
no mbito dessa Secretaria que se iniciou uma reviso do uso dos recursos do SFH,
especifcamente do FGTS e dos recursos da caderneta de poupana como recursos
fundamentais para subsidiar uma poltica nacional de habitao.
Em dois documentos ofciais, Poltica Nacional de Habitao (1996) e Poltica de
Habitao: Aes do Governo Federal de jan/95 a jun/98 (1998) o governo trata o
SFH como (i) esgotado em virtude das crescentes difculdades com a captao lquida
das suas fontes de recursos (notadamente o FGTS); (ii) regressivo por ter benefciado
principalmente as camadas de renda mdia e mdia alta com elevados subsdios im-
plcitos pagos com recursos do errio; (iii) insufciente porque durante trinta anos pro-
duziu apenas 5,6 milhes do total de 31,6 milhes de novas moradias produzidas no
pas. Aponta ainda a excessiva centralizao da gesto dos programas alternativos,
bem como a falta de controle social, pelo fracasso do SFH.
A partir desse diagnstico, foram desenvolvidos programas pela SEPURB, no Minis-
trio de Planejamento e Oramento, que podem ser divididos segundo sua fonte
de recursos. O nico programa fnanciado com o Oramento Geral da Unio era o
Habitar Brasil, criado no governo anterior. A maior parte dos programas foi fnan-
ciada com recursos do FGTS, e se divide quanto aos tomadores do fnanciamento:
Pr-Moradia e Pr-Saneamento para o setor pblico, Carta de Crdito Associativa e
Carta de Crdito Individual, para pessoas fsicas e associaes, e Apoio Produo,
para o produtor.
O desenho institucional da poltica se mostrava atualizado com as anlises tcnicas
e crticas baseadas no diagnstico do SFH. Incorporou alguns avanos propostos a
partir das cmaras setoriais e temticas do fnal do governo Itamar que procurava
69
integrar polticas urbanas e habitacionais (Maricato, 1998). No entanto, a distncia
entre os documentos ofciais e os resultados demonstram que a poltica de ajuste
fscal feita a partir do Plano Real tornou a realizao dos oramentos iniciais do FGTS
e mesmo do Oramento Geral da Unio, ape-nas boas intenes. Segundo Mari-
cato, os nmeros [...] divulgados no escondem o fracasso enquanto poltica social. O
governo concentrou esforos no remanejo dos recursos onerosos e-xistentes, reduzindo a
poltica habitacional a uma questo fnanceira e de mercado (Maricato, 1998, p.76).
interessante notar que j em 1996 os programas para o setor pblico Habitar-Bra-
sil e Pr-Moradia foram os que tiveram menor nmero de contrataes. Algumas
das causas para esse mau desempenho podem ser atribudas baixa capacidade
de pagamento do setor pblico e falta de capacitao de estados e municpios.
A principal delas, no entanto, foi o contingenciamento do setor pblico, que j se
manifestava como conseqncia da poltica econmica do governo. O Consenso
de Washington j causava estragos em outras reas que demandavam investimento
estatal e no seria diferente com a poltica habitacional, ainda mais suscetvel ao
ajuste fscal conduzido pela poltica econmica do governo FHC.
A Resoluo CMN n. 2.458, de 18 de dezembro de 1997, j apresenta os refexos da
poltica econmica no direcionamento dos recursos do SBPE. Dos 70% destinados
obrigatoriamente ao fnanciamento habitacional, apenas 30% deveriam ser aplica-
dos em operaes no mbito do SFH. O restante deveria ser aplicado em operaes
de faixa especial e faixa de mercado. Ainda assim, para a comprovao da exigibili-
dade, poderiam ser apresentadas pelas instituies integrantes do SBPE os crditos
junto ao FCVS, o que as eximia, na prtica de investir em novos fnanciamentos no
montante exigido pela resoluo.
Em relao ao desempenho do SFH para fnanciar a produo de novas unidades, a
crtica feita por construtores no era animadora:
o quadro da poca [a partir do Plano Real] era de infao baixa com taxa de juros
e-levada, o que penalizou o muturio que passou a pagar uma prestao corrigida
pela TR derivada de juro elevado [...] o resultado desse descompasso foi a inadim-
plncia, que alcanou no apenas os muturios, mas tambm as incorporadoras,
70
amarradas a uma dvida atualizada por TR mais juros [...] as incorporadoras ven-
diam as unidades a longo prazo e recebiam as prestaes corrigidas pelo IGPM
e bancavam um fnanciamento atualizado pela TR, engordada pelos juros altos,
uma situao insustentvel
16
.
Essa descrio de reconhecido empresrio do setor da construo civil expressa tam-
bm o clima vigente nos anos 90 de desestmulo atividade produtiva por conta da
questo macroeconmica: em vez de emprestar ao muturio que precisava fnanciar
a compra, os bancos passaram a fnanciar o governo pela compra de ttulos pblicos co-
locados no mercado com elevadas taxas de juro. Outra opo era o depsito de parcela
que excedesse os 65% de aplicao obrigatria em crdito imobilirio no Banco Central,
obtendo remunerao idntica que era paga ao aplicador
17
. Nesse contexto, com
os recursos do SBPE sendo destinados a aplicaes mais rentveis, a promoo de
unidades pelo SFH no foi signifcativa nos anos 90.
Esse cenrio foi mudando com a estabilidade macroeconmica alcanada no fnal
dos anos 90, ainda que sujeita a srias crises, como a cambial em 1999. Com taxas
de juros um pouco mais baixas, tanto o interesse de investidores pelo mercado da
construo civil pareceu aumentar, como o interesse das instituies fnanceiras
pela concesso de crdito de longo prazo deu sinais de que essa concesso poderia
ser uma atividade lucrativa.
A partir de 2003, j com a estabilizao econmica consolidada, o SFH passou por
mudanas que levaram seus resultados a patamares iguais ou superiores aos anos
de melhor desempenho quantitativo da poca do BNH. Analisemos agora alguns
resultados alcanados pelo SFH no SBPE e no FGTS.
16 Entrevista de Romeu Chap-Chap concedida Tom Morooka na Revista do SFI. Ver Revista do SFI, ano
8, No. 18. So Paulo: ABECIP, 2004, p. 10.
17 Idem.
71
72
2.2.2 SBPE
J em 2003 nota-se uma mudana na curva de concesso dos fnanciamentos no
mbito do SFH, visto que houve um acrscimo de 25,43% no valor nominal dos
fnanciamentos concedidos e de 26,43% no nmero de unidades fnanciadas em
relao ao ano anterior, 2002
18
.
Em relao ao SBPE, o grfco abaixo indica claramente a proporo que o crdi-
to imobi-lirio tomou a partir de 2005, que quando os resultados das mudanas
institucionais puderam ser mensuradas. O grfco apresenta os dados em quatro
grandes agregaes:
Aquisio de imveis novos: modalidade de fnanciamento que permite a
aquisio de imveis novos (com habite-se a no mximo 180 dias).
Aquisio de imveis usados: modalidade de fnanciamento que permite a
aquisio de imveis usados.
Construo empresrio: modalidade de fnanciamento construo de no-
vas unidades.
Total fnanciado.
Os dados so apresentados para as faixas A, B e Taxa de Mercado at os anos 1997
e depois disso, faixas SFH e Taxa de Mercado. As faixas A e B, bem como a faixa SFH
indicam imveis fnanciados dentro das regras do SFH, ou seja, imveis com lim-
ites pr-estabelecidos de valor total e fnanciamento, controlados por resolues do
Conselho Monetrio Nacional. A faixa Taxa de Mercado indica imveis fnanciados
acima desses limites.
Em 2004 h a sinalizao de que as mudanas no quadro normativo promovidas
pelo novo governo estavam levando as contrataes no mbito do SFH a patamares
que no eram vistos desde o perodo ureo do BNH, de 1979-82. Dessa forma, em
2004 os bancos fecharam 53.787 contratos de crdito imobilirio correspondentes
a aproximadamente R$ 3 bilhes. Comparados com 2003, esses nmeros apontam
um aumento de 47,6% no nmero de unidades fnanciadas e de 35,3% no valor dos
18 BRASIL. Banco Central do Brasil. Sistema Financeiro da Habitao. Resumo Mensal do Setor -Dezembro
de 2003. Disponvel em <http://www.bcb.gov.br/fs/SFH/port/est2003/12/Resumo.pdf>.
emprstimos. Comparados com 2002, h um aumento de 86,1% no nmero de uni-
dades e de 69,6% no valor dos emprstimos.
Como podemos perceber, a partir de 2003 houve um aumento signifcativo de uni-
dades fnanciadas, tanto no imvel novo quanto no imvel usado. No entanto, no
imvel usado (faixa SFH) o aumento foi de aproximadamente 10 vezes em 6 anos
(2003-2008), o que nos leva a concluir que de fato havia uma demanda reprimi-
da por crdito no segmento residencial para o estoque existente de habitao. A
construo de novas unidades, no mbito do SFH, teve um aumento ainda mais
espetacular, saltando de 14.088 para 140.164 contratos em um perodo de 6 anos
(2003-2008).
Em 2007 e 2008 as contrataes com recursos do SBPE atingiram um pice que
fcou conhecido como o recente boom imobilirio, com nmeros muito expressivos
que devem, de fato, boa parte de seu resultado a uma atuao do governo federal
principalmente em dois mbitos:
Melhoria do ambiente regulatrio resultando em uma maior segurana
jurdica para incorporadores, construtores, e investidores, o que impacta no
aumento do nmero de construes fnanciadas. A adoo em 2004 da ga-
rantia alienao fduciria de bem imvel pode ser considerada uma dessas
medidas.
Melhoria do crdito para a pessoa fsica com mudana de taxas de juros,
prazos e valor de entrada (menor poupana prvia): ampliao da quota de
fnanciamento de imveis usados de 70% para 90% e prazos de at 30 anos.
Importante salientar que essa melhoria do crdito se deve tambm queda da taxa
referencial de juros da economia, taxa Selic, reforando o aspecto macroeconmico
do fnanciamento habitacional, fnanciamento de longo prazo, completamente in-
fuenciado pelos nmeros gerais do desempenho econmico do pas.
Em 2008, os dados do SBPE apontam para o pice dos nmeros do boom imobi-
lirio. Um total de R$ 29.008.520.223,00 em fnanciamentos residenciais concedidos,
com 294.817 unidades habitacionais (o total de fnanciamentos imobilirios de
298.496 unidades e R$ 29.996.176.774,00 concedidos, considerando-se os imveis
comerciais) So quase 10 vezes mais unidades habitacionais fnanciadas do que no
73
Unidades Valores Unidades Valores Unidades Valores Unidades Valores
A 1.141 R$ 15.456.398,00 2.021 R$ 25.186.854,00 4.303 R$ 62.255.859,00 7.788 R$ 101.747.335,00
B 10.118 R$ 281.435.402,00 6.277 R$ 181.334.815,00 28.804 R$ 813.186.758,00 47.583 R$ 1.350.997.937,00
TM 1.012 R$ 56.958.765,00 1.048 R$ 51.259.239,00 3.748 R$ 165.145.343,00 6.013 R$ 282.650.354,00
61.384 R$ 1.735.395.626,00
A 1.456 R$ 27.122.127,00 2.748 R$ 47.257.748,00 4.580 R$ 89.198.004,00 8.913 R$ 165.601.963,00
B 10.875 R$ 458.023.571,00 6.885 R$ 282.307.677,00 15.286 R$ 595.719.885,00 33.338 R$ 1.348.652.611,00
TM 1.457 R$ 126.605.498,00 1.011 R$ 103.927.069,00 1.721 R$ 116.689.634,00 4.309 R$ 356.699.499,00
46.560 R$ 1.870.954.073,00
A 1.159 R$ 18.995.230,00 1.546 R$ 26.601.644,00 8.055 R$ 92.489.765,00 10.956 R$ 141.069.815,00
B 8.486 R$ 398.842.120,00 3.971 R$ 166.070.906,00 11.379 R$ 454.176.958,00 23.999 R$ 1.026.842.643,00
TM 1.067 R$ 101.242.721,00 618 R$ 52.227.569,00 1.202 R$ 103.768.126,00 3.331 R$ 294.763.830,00
38.286 R$ 1.462.676.288,00
A 563 R$ 8.663.755,00 890 R$ 16.018.837,00 2.975 R$ 58.288.764,00 4.874 R$ 86.246.027,00
B 5.957 R$ 298.491.082,00 5.531 R$ 252.617.819,00 12.127 R$ 528.130.232,00 23.899 R$ 1.089.347.144,00
TM 1.557 R$ 169.387.154,00 1.433 R$ 122.926.304,00 3.354 R$ 228.722.805,00 6.714 R$ 549.013.177,00
35.487 R$ 1.724.606.348,00
SFH 6.168 R$ 285.511.543,00 7.733 R$ 327.686.287,00 16.537 R$ 775.789.288,00 30.801 R$ 1.397.507.958,00
TM 2.160 R$ 196.985.790,00 1.902 R$ 166.000.011,00 3.524 R$ 283.116.386,00 7.974 R$ 678.767.823,00
38.887 R$ 2.083.623.117,00
SFH 7.724 R$ 352.036.670,00 8.639 R$ 347.019.705,00 12.549 R$ 424.104.709,00 29.714 R$ 1.149.955.972,00
TM 1.127 R$ 114.471.702,00 716 R$ 85.303.004,00 2.888 R$ 296.051.101,00 4.880 R$ 508.748.155,00
35.549 R$ 1.695.568.931,00
SFH 6.732 R$ 296.253.814,00 9.517 R$ 409.794.271,00 9.920 R$ 396.797.053,00 26.708 R$ 1.122.679.253,00
TM 857 R$ 99.022.905,00 478 R$ 64.169.008,00 7.217 R$ 571.091.290,00 8.951 R$ 762.663.433,00
36.333 R$ 1.909.848.517,00
SFH 6.210 R$ 344.878.349,00 13.377 R$ 697.232.336,00 12.458 R$ 482.102.368,00 32.300 R$ 1.537.573.137,00
TM 363 R$ 62.444.233,00 596 R$ 94.899.201,00 2.178 R$ 139.686.062,00 3.274 R$ 313.256.586,00
35.756 R$ 1.870.213.292,00
SFH 6.619 R$ 409.485.248,00 10.487 R$ 580.265.072,00 8.115 R$ 401.911.322,00 25.519 R$ 1.404.925.762,00
TM 466 R$ 76.301.383,00 946 R$ 93.379.147,00 1.790 R$ 154.645.066,00 3.271 R$ 331.100.201,00
28.902 R$ 1.768.458.956,00
SFH 6.173 R$ 412.279.065,00 11.947 R$ 630.843.184,00 14.088 R$ 696.052.669,00 32.588 R$ 1.765.449.081,00
TM 850 R$ 90.125.939,00 646 R$ 81.176.518,00 2.141 R$ 230.536.463,00 3.788 R$ 412.132.692,00
36.446 R$ 2.216.736.443,00
SFH 13.905 R$ 659.075.985 13.247 R$ 701.472.138 21.315 R$ 1.264.216.284 51.081 R$ 2.676.856.227,00
TM 1.204 R$ 147.352.622 451 R$ 81.268.280 594 R$ 52.899.419 2.352 R$ 294.273.114,00
53.786 R$ 3.000.187.906,00
SFH 7.252 R$ 585.422.305,00 17.709 R$ 1.104.649.523,00 32.871 R$ 2.542.877.601,00 58.336 R$ 4.261.206.989,00
TM 841 R$ 127.942.556,00 482 R$ 98.886.592,00 125 R$ 65.474.051,00 1.536 R$ 303.044.959,00
60.768 R$ 4.792.698.865,00
SFH 11.935 R$ 919.092.926,00 54.904 R$ 3.558.950.403,00 37.992 R$ 3.971.984.589,00 109.289 R$ 8.703.271.595,00
TM 744 R$ 174.068.451,00 762 R$ 188.073.108,00 396 R$ 92.665.034,00 2.007 R$ 473.531.452,00
111.988 R$ 9.314.060.279,00
SFH 17.455 R$ 1.427.771.008,00 84.009 R$ 6.112.942.039,00 77.110 R$ 7.924.813.508,00 186.562 R$ 15.984.182.827,00
TM 3.693 R$ 663.237.634,00 1.587 R$ 417.847.890,00 1.341 R$ 485.731.601,00 6.985 R$ 1.637.567.227,00
194.853 R$ 18.252.529.599,00
SFH 28.050 R$ 2.724.327.769,00 101.107 R$ 8.839.868.178,00 140.164 R$ 13.232.726.721,00 279.526 R$ 25.556.984.120,00
TM 4.612 R$ 1.078.905.475,00 2.928 R$ 973.223.982,00 7.191 R$ 1.257.646.032,00 15.291 R$ 3.451.536.103,00
298.496 R$ 29.996.176.774,00
TOTAL Construo - Empresrio
Total 2007
Total 2008
Total 2000
Total 2001
Total 2002
Total 2003
1995
1996
Aquisio
Imvel Novo Imvel Usado
1997
1994
Total 1995
Total 1994
Total 1996
2008
Total 2005
Total 2006
Ano Renda
2004
2005
2006
2007
Total 1997
Total 1998
Total 1999
Total 2004
1998
1999
2000
2001
2002
2003
TABELA 5
SBPE: Financiamento para aquisio de Imvel Novo, Aquisio de Imvel Usado e Construo de Unidades
Habitacionais - 1994 a 2008
Fonte: BACEN, Estatsticas Bsicas do SFH.
74
ano de 2002, ou ainda, em um nico ano alcanou-se toda a produo de 1995
a 2002. Esse desempenho numrico justifca a designao de boom, pois se trata
de uma reverso signifcativa de tendncia do SBPE durante os anos 90. o maior
nmero anual de fnanciamentos do SBPE na histria do SFH, superando inclusive o
nmero recorde de 1981.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
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160
170
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190
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270
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Construo - Empresrio
Aquisio Imvel Usado
Aquisio Imvel Novo
GRFICO 3
SBPE: Evoluo do fnanciamento de unidades habitacionais entre 1994 e 2008.
75
Destes nmeros de 2008 importa ressaltar que mais de 13 bilhes foram destinados
a fnanciar construo de imveis novos no plano empresrio, produzindo 140.164
unidades habitacionais dentro da faixa do SFH, a uma mdia de R$ 94.408,00 por
fnanciamento. Considerando-se que os fnanciamentos no mbito do SFH atingem
aproximadamente 90% do valor do imvel, temos que essa produo teve seu foco
em imveis de R$ 100.000,00 a R$ 110.000,00. Como estamos trabalhando com va-
lores mdios ms a ms somados, com mdia tirada pela somatria anual, certa-
mente h variao nesses valores, o que no invalida a anlise de que essa produo
atingiu imveis destinados a faixa de renda de aproximadamente 07 a 08 salrios
mnimos.
Nessa mesma modalidade, mas no mbito da Taxa de Mercado, a construo de
76 GRFICO 4
SBPE: Evoluo dos valores fnanciados entre 1994 e 2008.
R$ 0,00
R$ 1,00
R$ 2,00
R$ 3,00
R$ 4,00
R$ 5,00
R$ 6,00
R$ 7,00
R$ 8,00
R$ 9,00
R$ 10,00
R$ 11,00
R$ 12,00
R$ 13,00
R$ 14,00
R$ 15,00
R$ 16,00
R$ 17,00
R$ 18,00
R$ 19,00
R$ 20,00
R$ 21,00
R$ 22,00
R$ 23,00
R$ 24,00
R$ 25,00
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
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Construo - Empresrio
Imvel Usado
Imvel Novo
imveis novos no plano empresrio, foram fnanciadas 7.191 unidades habitacionais
no ano de 2008, perfazendo R$ 1.257.646.032,00, uma mdia de R$ 174.891,67 por
unidade.
O volume de fnanciamentos destinados a aquisio de imveis usados impressio-
na, visto que para essa modalidade foram utilizados quase 9 bilhes de reais no ano
de 2008, R$ 8.839.868.178,00, dentro do SFH, destinados a 101.107 unidades, perfa-
zendo uma mdia de R$ 87.430,00 por unidade. Para aquisies de imveis usados
dentro da faixa taxa de mercado, essa mdia vai a R$ 332.385,24, visto que foram
fnanciadas 2.928 unidades com um recurso de R$ 973.223.982,00.
A curva de aquisio de imveis usados de fato indica uma demanda reprimida
por crdito para que esses imveis pudessem fazer parte de uma oferta solvvel.
GRFICO 5
SBPE: Evoluo do nmero de fnanciamentos concedidos para aquisio de imveis novos entre 1994 e
2008.
R$ 0,00
R$ 0,10
R$ 0,20
R$ 0,30
R$ 0,40
R$ 0,50
R$ 0,60
R$ 0,70
R$ 0,80
R$ 0,90
R$ 1,00
R$ 1,10
R$ 1,20
R$ 1,30
R$ 1,40
R$ 1,50
R$ 1,60
R$ 1,70
R$ 1,80
R$ 1,90
R$ 2,00
R$ 2,10
R$ 2,20
R$ 2,30
R$ 2,40
R$ 2,50
R$ 2,60
R$ 2,70
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Imvel Novo
Do ponto de vista urbanstico, a aquisio de imveis usados faz com que imveis
localizados em reas infra-estruturadas no restem vazios, otimizando a ocupao
do espao urbano. No entanto, essa modalidade no tem a simpatia de setores da
construo civil, especialmente dos sindicatos patronais ligados a construo civil
com assento no Conselho Curador
19
pois se argumenta que esses recursos no pro-
duzem os mesmos efeitos positivos na economia do pas que seriam gerados pela
produo de novas unidades.
A evoluo da aquisio de imveis usados foi muito signifcativa entre 2003 e 2008:
mais de 746% em seis anos no mbito do SFH. Sob qualquer aspecto analisado,
os nmeros so muito expressivos, indicando um grande mercado reprimido que
teve seu equacionamento com a melhoria do ambiente macroeconmico e com
19 Esse posicionamento de reforo dos programas de construo de novas unidades sabido dentro
do Conselho Curador e est explicitado nos documentos ofciais da CBIC, Cmara Brasileira da Indstria da Con-
struo. Ver site <http://www.cbic.org.br>.
77
GRFICO 6
SBPE: Evoluo do nmero de fnanciamentos concedidos para aquisio de imveis usados entre 1994 e
2008.
78
a melhoria das condies do crdito para longo prazo, especialmente do crdito
habitacional.
Ainda que possamos atribuir melhoria do ambiente regulatrio as signifcativas
melhoras no desempenho do crdito imobilirio destinado construo, a espe-
tacular melhora no desempenho do crdito a imveis usados se deve basicamente
melhoria das condies objetivas na tomada desse crdito, ou seja, diminuio de
taxas de juros, aumento de prazo, melhoria na anlise de risco de crdito. So me-
didas que, impulsionadas pelo ambiente de estabilidade macroeconmica, fzeram
do crdito imobilirio um produto de prateleira dos grandes bancos com o intuito
de fdelizar os clientes por longos perodos.
J os valores de fnanciamento a imveis novos corresponderam em 2008 a aproxi-
madamente 30,8% dos valores destinados a aquisio de imveis usados. Essa
R$ 0,00
R$ 0,50
R$ 1,00
R$ 1,50
R$ 2,00
R$ 2,50
R$ 3,00
R$ 3,50
R$ 4,00
R$ 4,50
R$ 5,00
R$ 5,50
R$ 6,00
R$ 6,50
R$ 7,00
R$ 7,50
R$ 8,00
R$ 8,50
R$ 9,00
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
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Imvel Usado
mesma relao indicava um percentual de 65,4% em 2003. Desde 2000 o fnancia-
mento para aquisio de imveis usados bem maior do que o fnanciamento para
aquisio de imveis novos. Isso aponta uma tendncia de que o parque residencial
construdo est movimentando o crdito do SBPE de forma signifcativa (ver Grfco
6).
No entanto, no perodo de 2003 a 2008, houve um aumento de aproximadamente
354% no nmero de fnanciamentos para a aquisio de imveis novos destina-
dos a pessoas fsicas sob as condies do SFH. um aumento muito signifcativo,
considerando-se especialmente que durante o perodo de 1995 a 2002 verifcou-se
uma reduo da ordem de 46,3% no nmero de unidades fnanciadas. O nmero
tende a indicar a existncia de um grande mercado de crdito destinado a fnanciar
esse tipo de demanda. Se considerarmos os imveis fnanciados a taxa de mercado,
ou seja, com taxas de juros superiores a 12% ao ano, esse aumento vai a 442,6% no
mesmo perodo, indicando que mesmo para taxas de juros mais altas, o funding da
caderneta de poupana constitui um mercado importante para instituies fnan-
ceiras. Ainda que em termos absolutos o nmero fnanciado em 6 anos sob essa
modalidade no parea expressivo, 84.770 unidades no mbito do SFH e 11.944 a
taxa de mercado, seu crescimento relativo indica uma tendncia importante.
Tambm a construo de unidades novas por meio do plano empresrio sofreu um
aumento expressivo ano a ano. De 2003 a 2004 houve um aumento de 65,5%; de
2004 a 2005, um aumento de 54,2%; de 2005 a 2006, aumento de 15,6%. Os anos de
2006 e 2007 foram os que registraram um enorme crescimento dessa modalidade:
neste intervalo, houve um crescimento de quase 103%, ou seja, mais do que do-
brou o fnanciamento construo de novas unidades no mbito do SFH. Por fm,
de 2007 a 2008, houve um crescimento de quase 82%. Se considerarmos a srie de
2003 a 2008, houve um aumento de aproximadamente 895% no fnanciamento
construo de novas unidades. Esses nmeros mostram um patamar diferenciado
e evidenciam com clareza o boom imobilirio para esse tipo de imvel. Pode-se ob-
servar tambm pelo grfco abaixo a elevao do nmero de fnanciamentos para
a faixa Taxa de Mercado. Mas o crescimento expressivo de construo de novas uni-
dades no SBPE se deu mesmo na faixa de imveis que se encontram dentro do SFH,
79
com limite de fnanciamento de at R$ 245 mil e valor do imvel no superior a R$
350 mil
20
. O funding para essa transformao no foi outro que no o SBPE, ou seja,
a caderneta de poupana.
A Resoluo CMN n. 3.005, de 30 de julho de 2002, tambm contribuiu para a am-
pliao dos recursos da caderneta de poupana destinada para fnanciamento imo-
bilirio, no por alterar as regras da exigibilidade, mas sim por diminuir a quantidade
de crditos do FCVS que poderiam ser computados na exigibilidade.
20 A partir de maro de 2009, por meio da Resoluo CMN n 3.706, os valores limites do SFH foram al-
terados, subindo o limite de fnanciamento at R$ 450 mil e valor do imvel at R$ 500 mil. No entanto, no auge
do boom imobilirio os valores eram os apontados no texto acima, R$ 245 mil para fnanciamento e R$ 350 mil
para valor do imvel. Visto que o sistema funciona quase sempre atingindo os valores limite, fca a dvida se
o boom teria acontecido no volume observado nos anos de 2007 e 2008 se os limites do SFH j tivessem sido
majorados.
GRFICO 7
SBPE: Evoluo do nmero de fnanciamentos concedidos para construo de unidades novas entre 1994
e 2008.
80
R$ 0,00
R$ 0,50
R$ 1,00
R$ 1,50
R$ 2,00
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R$ 3,50
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R$ 5,00
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R$ 6,00
R$ 6,50
R$ 7,00
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R$ 8,00
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R$ 9,00
R$ 9,50
R$ 10,00
R$ 10,50
R$ 11,00
R$ 11,50
R$ 12,00
R$ 12,50
R$ 13,00
R$ 13,50
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
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Construo - Empresrio
2.2.2.1 Direcionamento dos recursos da poupana
Aps sete anos da lei que permitiu por meio do PROER
21
que houvesse emisso de
ttulos a favor de bancos que detinham contratos cobertos pelo FCVS, a referida
Resoluo iniciou a retirada desses ttulos da contabilizao da exigibilidade. Esses
ttulos emitidos pelo governo eram contabilizados na exigibilidade dos recursos da
poupana, reduzindo os recursos destinados construo de novos empreendi-
mentos.
Como j foi salientado anteriormente, previsto pelo Conselho Monetrio Nacional
um direcionamento dos recursos da poupana. Nesse direcionamento h uma ex-
igncia de que um percentual desses recursos seja destinado a fnanciamento imo-
bilirio. Atualmente essa norma exarada por meio da Resoluo CMN n3.347.
Especifcamente na questo do direcionamento dos recursos da poupana e da
exigibilidade de aplicao desses recursos direcionados, importante atentar para
algumas mudanas recentes que deram impulso no volume de crdito concedido
no mbito do SFH.
A partir de 1995, com a edio do PROER, algumas instituies fnanceiras foram
autorizadas a vender seus crditos do FCVS junto Unio, com um desgio de 50%,
para bancos em liquidao, que com isso conseguiram resultados fnanceiros mel-
hores em seus balanos. Por terem aceitado vender seus crditos com esse desgio
de 50%, os bancos que participaram desse acordo tiveram autorizao para con-
tinuar contabilizando integralmente os crditos do FCVS que detinham antes da
venda para fns de clculo da exigibilidade da poupana. Dessa forma, essas institu-
ies fnanceiras, que j tinham recebido 50% dos crditos do FCVS, puderam con-
tinuar contabilizando integralmente crditos pelos quais elas j ti-nham recebido.
Esse mecanismo contbil fcou conhecido como FCVS Virtual e desde 1995 ocupa
espao considervel no direcionamento de recursos da poupana.
A partir de 2002, com a Resoluo CMN n. 3.005, esses crditos virtuais foram paula-
tinamente sendo excludos do cmputo da exigibilidade, em 100 meses, 1% ao ms.
21 PROER - Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional.
81
Dessa forma, as instituies fnanceiras deveriam aplicar efetivamente em fnancia-
mentos imobilirios esses recursos, o que injetou, poca, aproximadamente 200
milhes de reais por ms no mercado imobi-lirio. Essa Resoluo foi um dos des-
dobramentos da lei 10.150, de 21 de dezembro de 2000, que procurou disciplinar
e equacionar as dvidas do Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS,
relativas a saldos devedores remanescentes da liquidao de contratos de fnancia-
mento, frmados com muturios fnais do SFH, junto s instituies fnanceiras.
A Tabela 6 apresenta os dados do direcionamento de recursos da poupana. Nota-
se que os crditos destinados ao FCVS estavam consumindo os recursos que pode-
riam ir para o fnanciamento da produo de novas unidades ou mesmo aquisio
de imveis novos e usados. Os crditos junto ao FCVS representavam em 2000, por
exemplo, 30% a mais do que valor de fnanciamentos habitacionais, imobilirios e
taxa de mercado somados. Representava, portanto, 52% do total de aplicaes
imobilirias do direcionamento dos recursos da poupana.
Em 2002, j sob a vigncia da Resoluo CMN n. 3.005, fca clara a leitura dos crdi-
tos virtuais que so computados separadamente (ver coluna FCVS Art. 1 e 2 Reso-
lucao 3347
22
) dos crditos existentes, reais, do FCVS. Ainda assim, os crditos reais
do FCVS so muito signifcativos, representando sozinhos 24% a mais do que os
recursos destinados a fnanciamentos habitacionais.
O cmputo dos crditos virtuais do FCVS est caindo ano a ano e j no tem rep-
resentatividade na composio do direcionamento dos recursos. No entanto, os
crditos reais do FCVS continuam compondo uma parcela signifcativa do direcio-
namento dos recursos da poupana sem, no entanto, representar percentual maior
do que os recursos aplicados em fnanciamento. Essa reverso na tendncia do di-
recionamento dos recursos se deu a partir de 2005 e pode ser compreendida pelo
aumento do nmero de fnanciamentos imobi-lirios que ocorreu a partir de 2004
(ver Tabela 6).
Os recursos oriundos da poupana que no so efetivamente aplicados no fnan-
22 Como j foi colocado, a Resoluo CMN no. 3.347 a resoluo atualmente vigente, que deu lugar
Resoluo CMN n 3.005 nas regras referentes ao direcionamento dos recursos da poupana.
82
TABELA 6B
Direcionamento dos recursos da poupana - Fontes.
Fonte: BACEN - Estatsticas Bsicas do SFH SBPE.
Valores em R$1000.
(1) Financiamentos habitacionais para aquisio, produo,
desemb. futuros, fnanc. compromissados, aquisio mat.
cons-truo e cartas de crdito formalizadas.
(2) Financiamentos para aquisio, constr. e reforma de
imveis co-merciais e residenciais; produo de imveis
comerciais e residenciais; desemb. futuros; fnanc.
Compromissados para imv. comerciais e residenciais,
aquisio material para cons-truo e cartas de crdito
concedidas.
(3) Creditos do FCVS utilizados, permutados ou alienados
- saldos dos fnanciamentos negociados no mbito do
PROER.
(4) Inclui imveis Hab. SFH recebidos, FABRE, FESTA, Lei
8004, ope-raes faixa especial, direitos creditrios imveis
resid., certifcados de recebveis imobilirios, ttulos de
Cias. Hipotecrias e/ou Securitizadoras, imveis recebidos
em liquidao de fnanciamentos habi-tacionais, Cartas de
Garantia - CRI - Res 3155, SFH Fin Hab. Empreg. Art.2 Res
3259, SFH acrscimo multiplic Art.14 Res 3347, SFH Proj.
Inv. San-incXX Art.2 Res 3347, SFH Est. Viab. San-incXXI
Art.2 Res.3347, SFH Fin. Aquis. C/Mult.Art. 13 Res.3347,SFH
Dif. Dez.2005 - Art.3 Res. 3347.
(5) Informaes provenientes das instituies (Regime de
Caixa).
TABELA 6A
Direcionamento dos recursos da poupana - Usos.
83
dez | 1994 37.567.953 - 7.487.416 - 504.831 2.341.626 47.901.826 7.173.941 55.075.767
dez | 1995 48.319.634 - 11.466.007 - 842.745,000 2.770.705 63.399.091 7.346.885 70.745.976
dez | 1996 46.125.941 - 17.563.562 - 1.085.417 2.721.890 67.496.810 8.597.233 76.094.043
dez | 1997 50.392.367 - 20.213.543 - 3.182.872 4.078.323 77.867.105 12.014.244 89.881.349
dez | 1998 54.885.742 236.298 26.370.670 - 3.313.866 1.749.641 86.556.217 13.294.387 99.850.604
dez | 1999 49.935.114 297.699 33.483.814 - 2.555.527 3.485.692 89.757.846 13.144.363 102.902.209
dez | 2000 36.839.220 307.215 48.195.469 - 3.004.123 3.595.408 91.941.435 12.753.891 104.695.326
dez | 2001 30.745.688 333.474 43.996.992 - 2.692.957 5.679.235 83.448.346 14.035.476 97.483.822
dez | 2002 20.718.303 12.087.957 28.878.426 34.691.445 618.081 5.697.764 102.691.976 22.414.061 125.106.037
dez | 2003 24.909.766 12.874.151 30.996.278 33.669.531 794.737 2.144.976 105.389.439 22.938.069 128.327.508
dez | 2004 29.330.133 13.117.915 33.213.969 26.744.961 543.396 2.665.887 105.616.261 25.144.118 130.760.379
dez | 2005 36.686.380 14.677.203 34.642.990 17.138.740 476.370 3.994.320 107.616.003 26.720.350 134.336.353
dez | 2006 45.262.803 16.319.004 37.138.783 12.553.011 273.458 9.486.510 121.033.569 29.239.557 150.273.126
dez | 2007 56.802.181 17.211.202 38.369.169 6.965.609 406.970 16.486.767 136.241.898 36.871.705 173.113.603
dez | 2008 76.465.785 22.128.051 39.408.157 167.337 539.628 27.060.124 165.769.082 42.878.545 208.647.627
Compuls.
BACEN
Total de usos
USOS
Fundos e
Outros(4)
Total
Aplicaes Imobilirias
Financiam.
Habitacionais (1)
Financiam.
Imobilirios a
T.M. (2)
Crditos Junto
ao FCVS e
Divida
FCVS (3)
Art. 1 e 2
Resoluo
3347
Letras e Cd.
Hipotecrias
adquiridas
CCI, LCI e DII
Ms | Ano
dez | 1994 36.883.878 2.971.695 3.328.011 43.183.584
dez | 1995 51.362.412 1.783.253 4.807.300 57.952.965
dez | 1996 57.418.697 863.377 7.216.317 65.498.391
dez | 1997 80.050.377 889.104 10.848.912 91.788.393
dez | 1998 89.537.350 863.967 9.060.379 99.461.696
dez | 1999 91.437.541 632.772 9.681.612 101.751.925
dez | 2000 91.443.150 262.065 11.134.841 102.840.056
dez | 2001 97.146.687 1.463.716 12.659.511 111.269.914
dez | 2002 112.423.442 4.471.805 10.623.320 127.518.567
dez | 2003 115.258.086 6.966.901 13.465.959 135.690.946
dez | 2004 126.870.740 9.306.415 12.863.730 149.040.885
dez | 2005 135.516.998 12.094.595 11.386.979 158.998.572
dez | 2006 150.713.838 15.715.553 9.858.822 176.288.213
dez | 2007 188.575.515 18.663.695 9.258.205 216.497.415
dez | 2008 215.400.282 24.530.026 10.530.546 250.460.854
FONTES
Recursos da
Poupana(5)
Repasses,
Refinanc.,
Fundos e
Prog.Sociais
Letras e Cd.
Hipot.
Emitidas, DII
Captados
Total Ms |Ano
ciamento habitacional integram o rol de livre destinao de recursos. Muito pro-
vavelmente os recursos de fns dos anos 90 e incio dos anos 2000 foram destinados
compra de ttulos pblicos, com baixo risco, alta liquidez e que remuneravam o
investidor com base na taxa bsica de juros, que em 2000 era aproximadamente
TABELA 7
EXIGIBILIDADE DO DIRECIONAMENTO DOS RECURSOS - Aplicaes em fnanciamentos
habitacionais efetivos.
Fonte: BACEN - Estatsticas Bsicas do SFH SBPE.
R$1000
(*) - At dez/97 os saldos em operaes de Financiamentos Habitacionais correspondem a todas as aplicaes
legais previstas em operaes do SFH (Efetivos + Aplicaes Legais).
(1) Exigibilidades: 65% do menor dos dois: 1) Mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana
do ms sob referncia, ou, 2) a mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana nos 12 meses
antecedentes ao ms sob referncia.
(2) Financiamentos habit. a taxas de mercado inclui: Fin. Aquis., Constr e reforma de habitao, produo de
imveis resid., desembolsos futuros, fnanc. compromissados, aquisio de mat. construo e cartas de crdito
formalizadas.
(3) Financ. efetivos no mbito do SFH abrange: Financ. para aquisio, para produo, desembolsos futuros,
fnanciam. compromiss., aquisio de mat. const., cartas de crdito formalizadas.
16% a.a. Ou seja, a poupana, inicialmente voltada para fnanciamento produo
e aquisio de habitao, estava contribuindo com o fnanciamento do dfcit
pblico brasileiro e com o enriquecimento das instituies fnanceiras, visto que
captavam o recurso na poupana (6%) e o aplicavam com a remunerao da taxa
bsica de juros da economia.
A tabela anterior, que trata da exigibilidade no mbito do direcionamento dos re-
cursos da poupana, sugere que ainda h espao para que os fnanciamentos imo-
bilirios cresam dentro das regras atuais, em termos de disponibilizao do crdito.
No entanto, o crescimento do percentual de 49,25% de atendimento exigibilidade
em dezembro de 2002 para 78,95% em dezembro de 2003 demonstra que h uma
84
TOTAL
D=B+C
dez | 1994 12.052.597 1.763.935 25.685.400 27.449.335 6,43 93,57 227,75
dez | 1995 15.749.912 2.168.725 34.436.018 36.604.743 5,92 94,08 232,41
dez | 1996 18.331.405 1.900.358 36.104.956 38.005.314 5,00 95,00 207,32
dez | 1997 21.843.761 2.972.088 38.381.930 41.354.018 7,19 92,81 189,32
dez | 1998 27.426.416 2.017.398 38.342.395 40.359.793 5,00 95,00 147,16
dez | 1999 24.414.785 1.175.365 31.913.236 33.088.601 3,55 96,45 135,53
dez | 2000 26.444.102 1.110.822 20.569.746 21.680.568 5,12 94,88 81,99
dez | 2001 26.514.431 6.283.937 8.988.158 15.272.095 41,15 58,85 57,60
dez | 2002 31.752.912 6.153.192 11.559.278 17.712.470 34,74 65,26 55,78
dez | 2003 34.686.862 6.022.842 13.660.404 19.683.246 30,60 69,40 56,75
dez | 2004 37.460.531 5.679.875 15.397.779 21.077.654 26,95 73,05 56,27
dez | 2005 41.498.876 6.176.662 19.241.271 25.417.933 24,30 75,70 61,25
dez | 2006 45.124.930 5.855.597 22.951.293 28.806.890 20,33 79,67 63,84
dez | 2007 54.134.115 5.481.172 26.738.904 32.220.076 17,01 82,99 59,52
dez | 2008 65.595.339 7.079.349 34.902.916 41.982.265 16,86 83,14 64,00
C/D % D/A %
Financiamentos Imobilirios
TM2 (B)
Exibilidades Fin.
Imobilirio1 (A)
Ms | Ano
No mbito do
SFH
(Habitacionais)3
(C)
B/D %
2.2.3 FGTS
tendncia ascendente de aplicao dos recursos da poupana em fnanciamento
imobilirio e que, portanto, o percentual de recursos recolhidos ao Banco Central
por no atendimento exigibilidade vem diminuindo.
85
Aps o perodo de paralisao das atividades do FGTS por conta dos problemas
ocorridos com as contrataes do perodo 1990 -1992, as contrataes com o FGTS
foram retomadas em 1995. No entanto, importantes mudanas foram feitas pelo
Conselho Curador visando coibir o tipo de contrataes ocorridas no trinio 1990-
1992. A principal delas foi certamente o fnanciamento direto demanda, ao be-
nefcirio fnal, e no produo. A justifcativa da mudana reside na convico de
que, dessa forma, o fundo estaria mais seguro em relao s contrataes visto que
o benefcirio fnal j estaria caracterizado desde o incio da contratao.
Assim, em 1995 foi criado o programa carro chefe das contrataes do FGTS na
dcada de 90 e mesmo nos anos 2000, o Programa Carta de Crdito. O Programa
Carta de Crdito se subdivide em dois, o Carta de Crdito Individual e o Carta de
Crdito Associativa, que visa basicamente a concesso de crdito direto ao muturio
fnal - pessoa fsica, integrante da populao alvo do FGTS por meio das seguintes
modalidades:
Aquisio de unidade habitacional ou lote urbanizado;
Construo de unidade habitacional;
Concluso, ampliao, reforma e melhoria de unidade habitacional;
Aquisio de material de construo.
Mesmo sob a forma associativa os recursos so destinados a pessoa fsica envolvida
na operao, que devem estar agrupadas em condomnio ou por sindicatos, co-
operativas, associaes, COHAB e/ou rgos assemelhados ou entidades privadas
voltadas produo habitacional, denominadas entidades organizadoras. direcio-
nado para dois executores distintos:
Sindicatos, Cooperativas, Associaes e Entidades privadas; e
Companhias de Habitao COHAB e rgos Assemelhados.
GRFICO 8
FGTS: Evoluo do nmero de operaes Programa Carta de Crdito 1997 a 2008.
Os nmeros do perodo de 1997 a 2002 demonstram o crescimento das contrata-
es do FGTS especialmente no programa Carta de Credito Individual.
As contrataes destinadas ao poder pblico com recursos do FGTS, no entanto,
no puderam prosperar por conta do contingenciamento de crdito feito ao setor
pblico pelo Banco Central (Conselho Monetrio Nacional) em 1997
23
. O programa
destinado ao setor pblico, o Pro-Moradia, cujo objetivo descrito o apoio ao poder
pblico no desenvolvimento de aes integradas e articuladas com outras polticas
setoriais, tem modalidades importantes no combate s necessidades habitacionais
tais como elas se apresentam hoje no pas, como urbanizao de reas, infra-es-
trutura em conjuntos habitacionais, entre outras. No entanto, o desempenho do
programa nesse perodo foi realmente insatisfatrio.
23 Castro (1999) identifcou as resolues do CMN e outras normas responsveis pelo contingencia-
mento dos recursos pblicos: a Resoluo CMN No.2.461/1997 defniu regras para o contingenciamento de
crdito ao setor pblico e estabeleceu limites para a realizao de novas operaes. A Resoluo Senado Federal
No.40/2001 defniu limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e mobiliria (Estados, DF e
Municpios). A Resoluo Bacen No.2.827/2001 consolida e redefne regras de contingenciamento de crdito
para o setor pblico, limitando o montante de operaes com o setor pblico tambm frente ao patrimnio da
instituio fnanceira.
86
0
25
50
75
100
125
150
175
200
225
250
275
300
325
350
375
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
M
i
l
h
a
r
e
s
Programa / Ano
N

m
e
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o

d
e

o
p
e
r
a

e
s

f
i
n
a
n
c
i
a
d
a
s
habitao carta de credito individual
A partir de 2003, houve mudanas importantes na conduo da poltica feita com
os recursos do FGTS. A criao do Ministrio das Cidades em 2003 mudou a con-
stituio e a forma do Conselho Curador no que diz respeito gesto da aplicao
dos recursos do FGTS. A partir dessa data o Ministrio das Cidades passou a ser o
responsvel pela gesto da aplicao dos recursos do Fundo, o que signifca, entre
outras atribuies, a de estabelecer metas a serem alcanadas nos programas de
habitao popular, saneamento bsico e infra-estrutura urbana.
Tambm a melhoria do ambiente creditcio impactou os fnanciamentos pelo FGTS.
O Conselho Curador, em conjunto com o rgo operador do FGTS, a Caixa Econmi-
ca Federal, implementaram uma srie de medidas visando a resoluo de aspectos
legais, institucionais e tcnico-operacionais, que difcultavam o processo de ex-
ecuo do oramento operacional do FGTS. Assim, desde 2003, programas, proces-
sos e procedimentos foram aprimorados, incluindo melhorias na sempre temida
avaliao de risco de crdito para pessoas fsicas e jurdicas.
A partir de dezembro de 2003 o contingenciamento de crdito ao setor pblico foi
excepcionado em diversas resolues do CMN para programas especfcos de apli-
cao de recursos do FGTS. Verifca-se ento um aumento na utilizao dos recursos
do FGTS nas reas de saneamento ambiental e de habitao no programa espec-
fco destinado ao setor pblico, o Pr-Moradia.
Em 2004 uma mudana fundamental foi feita pelo Ministrio das Cidades em con-
junto com o Conselho Curador do FGTS no sentido de ampliar o acesso s faixas
de menor renda aos recursos do Fundo. Ao instituir um programa de aplicao de
recursos e elaborao de proposta oramentria para o perodo de 2005 a 2008, foi
institudo tambm um novo modelo de concesso de subsdios. A Resoluo CCF-
GTS n 460, de 14 de dezembro de 2004, garantiu os 60% dos recursos de aplicao
do FGTS para a rea de habitao popular, de acordo com a lei 8.036/90, 30% para
saneamento bsico, 5% para infra-estrutura urbana e 5% para operaes especiais
(percentual progressivamente reduzido at sua extino a partir de 2008). Foram
revistos tambm os pesos e ponderaes regionais considerando o dfcit habita-
cional, populao urbana e dfcit dos servios de gua e esgoto.
87
GRFICO 9
Atendimento por faixa de renda FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA e SBPE.
Fontes de Recursos: FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA, SBPE. Esto somadas todas as fontes de recursos
Fonte de Informao: Ministrio das Cidades e Relatrio CEF. Informaes atualizadas at 30/04/2008.
Mas o mais importante da Resoluo n 460, cuja vigncia iniciou em maio de 2005,
foi mesmo
o novo modelo de concesso dos descontos dirigidos a fnanciamentos a pessoas
fsicas com renda familiar mensal bruta de at R$ 1.500,00. Essas diretrizes e a nova
forma de concesso dos descontos, com vigncia prevista para o perodo de 01 de
janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2008, permitiram que os recursos do Fundo
alcanassem efetivamente a populao de mais baixa renda, at um salrio mni-
mo, e ampliaram as aplicaes globais dos recursos, que atingiram o montante
de R$ 4.447.337 mil, em 2005, na rea de Habitao, excluindo-se as operaes no
mbito do PAR
24
.
Esse desconto na verdade um subsdio destinado diretamente pessoa fsica que
contrata um fnanciamento com recursos do FGTS e cuja renda familiar bruta atenda
o limite de renda (em 2004, R$ 1.500,00). Esse subsdio tem sua origem em recursos
oriundos de parte do rendimento auferido pelos recursos do FGTS em aplicaes
fnanceiras (diferencial entre as aplicaes fnanceiras do Fundo ( taxas de juros
24 Relatrio de Gesto do FGTS do ano de 2006. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>.
88
98.943 100.893
149.029
226.421
352.158
521.981
23.882
76.408
160.014
87.327
119.963
116.555
95.409
21.334
134.047
127.291
102.815
143.073
75.495
61.486
22.959
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
500.000
550.000
600.000
650.000
700.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Faixa de Renda / Ano
V
a
l
o
r
e
s

T
o
t
a
i
s

C
o
n
c
e
d
i
d
o
s
At 3 S.M. Entre 3 e 5 S.M. Acima de 5 S.M.
309.398
388.198
339.171
489.457
544.208
678.876
68.175
175.351
At 5 S.M.
260.907
At 5 S.M.
236.356
At 5 S.M.
346.384
.At 5 S.M
468.713
At 5 S.M
17.390
At 5 S.M.
45.216
At 5 S.M.
praticadas pelo mercado) e as taxas de remunerao pagas s contas vinculadas ao
Fundo). Dessa forma, esses recursos no tm obrigatoriedade de retorno e podem
ser utilizados a fundo perdido, ampliando sobremaneira a capacidade de atendi-
mento do FGTS s faixas de menor renda
25
.
O aumento de recursos s faixas de renda at 3 salrios mnimos notvel, sendo
possvel identifcar um aumento de mais de 5 vezes do valor concedido a essa faixa
de renda no ano de 2002. No ano de 2007, por exemplo, do total dos atendimentos
habitacionais realizados com os recursos do FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT, CAIXA, SBPE,
76,8% foram destinados faixa de renda at 3 salrios mnimos.
Ainda que no seja nosso objetivo a anlise da aplicao dos recursos do FGTS no
perodo, a questo que pode ser colocada nesse inegvel aumento do acesso das
famlias de menor renda a um atendimento habitacional qual tipo de atendimento
encontra-se acessvel, visto que os fnanciamentos concedidos pessoa fsica se do
sob o programa Carta de Crdito Individual que, como se sabe, incorpora modali-
dades distintas como aquisio de imvel novo ou usado at aquisio de material
de construo, por exemplo. Os dados agregados no permitem uma leitura fd-
edigna de qual o nmero exato de fnanciamentos e repasse de recursos que so
feitos nas modalidades aquisio ou construo de imveis e qual o nmero des-
tinado simplesmente a material de construo. Ainda que essa diferenciao no
seja importante para a contabilizao do nmero de atendimentos habitacionais e
incluso das faixas de renda mais baixas no fnanciamento do FGTS, importante
para a mensurao da mitigao do dfcit habitacional qualitativo e do impacto
urbanstico dos recursos alocados.
Em 2006, a Resoluo n. 518 do Conselho Curador do FGTS promoveu mudanas
na distribuio do subsidio do FGTS. Segundo o Relatrio de Gesto daquele ano, foi
feito um ajuste da curva relativa concesso de desconto aos benefcirios dos fnan-
ciamentos residentes em municpios integrantes das regies metropolitanas, capitais
25 Segundo o Relatrio de Gesto do FGTS do ano de 2006, A referncia para defnio do oramento
anual de recursos destinados aos descontos : at 50% do resultado das aplicaes fnanceiras, apurado no exerccio
anterior, que vier a exceder a remunerao do Fundo (TR + 6%); o equilbrio fnanceiro do FGTS; e, a necessidade de
formao de reservas para saldar compromissos futuros.
89
TABELA 8A
FGTS: Evoluo do fnanciamento - 1995 a 2008.
Fonte: relatrios de gesto do FGTS publicados no Dirio Ofcial da Unio nos anos respectivos.
estaduais e municpios com populao urbana igual ou superior a 100 mil habitantes
e a ampliao do valor do desconto para as modalidades de produo e aquisio de
imveis novos. Alm disso, sob a justifcativa da criao de novos empregos na con-
struo civil, a resoluo tambm determinou que os subsdios tivessem a aplica-
o de, no mnimo, 50% dos recursos para a produo ou aquisio de imveis novos.
No exerccio de 2006 foram concedidos descontos no montante de R$ 1.825.805
mil, 103,29% superior ao registrado em 2005, quando alcanou R$ 898.117 mil. Ai-
nda segundo o Relatrio de Gesto, foram aproximadamente 82 mil famlias com
renda de at 1 salrio mnimo que obtiveram fnanciamentos mdios de R$ 1.764,54 e
conquistaram descontos mdios de R$ 8.284,15. Esses descontos abrangeram 84,46%
do total dos fnanciamentos habitacionais concedidos (361 mil), considerando as
modalidades dos Programas Carta de Crdito Associativo e Individual. Do total dos
descontos, 60,67% foram no mbito do Programa Carta de Crdito Individual.
90
habitao R$ 1.478.893 424.875 29% R$ 424.875
saneamento infra-estrutura R$ 895.547 80.647 9% R$ 80.647
total R$ 2.374.440 505.522 21% R$ 505.522
habitao R$ 2.512.236 2.033.396 81% R$ 2.033.396
saneamento infra-estrutura R$ 1.603.938 1.005.401 63% R$ 1.005.401
total R$ 4.116.174 3.038.797 74% R$ 3.038.797
habitao R$ 2.742.409 R$ 2.043.024 74% R$ 2.043.024 190.879
carta de credito individual R$ 1.378.240 R$ 1.242.183 90% R$ 1.242.183 143.284
carta de credito associativa entidades R$ 913.454 R$ 763.264 84% R$ 763.264 43.823
carta de credito associativa cohab R$ 39.601 R$ 28.531 72% R$ 28.531 2.725
apoio a producao R$ 76.705 R$ 9.046 12% R$ 9.046 1.047
pro-moradia R$ 334.409 R$ 0 0% R$ 0 0
par R$ 2.435.000 R$ 2.400.000 99% R$ 131.725 6.958
saneamento infra-estrutura R$ 1.257.591 R$ 2.376 0% R$ 2.376
total R$ 6.435.000 R$ 4.445.400 69% R$ 2.177.125
habitao R$ 4.095.472 R$ 3.282.081 80% R$ 3.282.081 305.576
carta de credito individual R$ 2.626.871 R$ 2.201.936 84% R$ 2.201.936 235.628
carta de credito associativa entidades R$ 1.327.455 R$ 997.261 75% R$ 997.261 67.781
carta de credito associativa cohab R$ 59.704 R$ 22.735 38% R$ 22.735 2.107
apoio a producao R$ 10.645 R$ 506 5% R$ 506 60
pro-moradia R$ 70.797 R$ 59.643 84% R$ 59.643 0
par R$ 0 R$ 0 0% R$ 607.654 30.992
saneamento infra-estrutura R$ 204.528 R$ 16.800 8% R$ 16.800
total R$ 4.300.000 R$ 3.298.881 77% R$ 3.906.535
habitao R$ 3.215.587 R$ 2.650.603 82% R$ 2.650.603 247.990
carta de credito individual R$ 2.069.784 R$ 1.877.167 91% R$ 1.877.167 215.626
carta de credito associativa entidades R$ 1.046.369 R$ 762.500 73% R$ 762.500
carta de credito associativa cohab R$ 65.000 R$ 10.936 17% R$ 10.936
apoio a producao R$ 0 R$ 0 0% R$ 0 0
pro-moradia R$ 34.434 R$ 0 0% R$ 0 0
par R$ 0 R$ 0 0% R$ 418.998 20.253
saneamento infra-estrutura R$ 584.413 R$ 35 0,01% R$ 35
total R$ 3.800.000 R$ 2.650.638 70% R$ 3.069.636
2000
2001
32.364
Valores Contratados
Numero de
Operaes e UH
Financiadas
B/A
1999
1995
1996
Valores
Oramentarios
Finais (A)
Oramento
Realizado (B)
Ano Programa
TABELA 8B
FGTS: Evoluo do fnanciamento - 1995 a 2008.
Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS publicados no Dirio Ofcial da Unio nos anos respectivos
91
habitao R$ 3.074.520 R$ 2.914.992 95% R$ 2.914.992 229.061
carta de credito individual R$ 2.335.683 R$ 2.222.317 95% R$ 2.222.317 180.890
carta de credito associativa entidades R$ 554.140 R$ 530.931 96% R$ 530.931 29.568
carta de credito associativa cohab R$ 56.799 R$ 34.435 61% R$ 34.435 12.288
operaes especiais R$ 77.001 R$ 76.412 99% R$ 76.412 1.383
pro-moradia R$ 50.897 R$ 50.897 100% R$ 50.897 4.932
par R$ 0 R$ 0 0% R$ 0 0
saneamento infra-estrutura R$ 752.779 R$ 254.265 34% R$ 254.265
aquisio de cri R$ 100.000 R$ 57.900 58% R$ 57.900
total R$ 3.927.299 R$ 3.227.157 82% R$ 3.227.157
habitao R$ 3.250.000 R$ 2.672.391 82% R$ 2.462.952 208.396
carta de credito individual R$ 2.131.302 R$ 2.047.513 96% R$ 2.047.513 167.641
carta de crdito associativa entidades R$ 386.675 R$ 283.852 73% R$ 283.852 12.868
carta de crdito associativa cohab R$ 84.473 R$ 37.604 45% R$ 37.604 15.034
operaes especiais ccindividual R$ 242.467 R$ 209.439 86% R$ 0 4.915
operaes especiais ccassociativa R$ 107.533 R$ 93.983 87% R$ 93.983 7.938
pro-moradia R$ 97.550 R$ 0 0% R$ 0 0
par R$ 200.000 R$ 0 0% R$ 0 0
saneamento infra-estrutura R$ 1.350.000 R$ 1.233.694 91% R$ 1.233.694
aquisio de cri R$ 10.000 R$ 0 0% R$ 0
total R$ 4.610.000 R$ 3.906.085 85% R$ 3.696.646
habitao R$ 5.034.000 R$ 3.584.913 71% R$ 3.584.913 230.825
carta de credito individual R$ 2.335.544 R$ 2.114.787 91% R$ 2.114.787 186.081
carta de crdito associativa entidades R$ 955.565 R$ 319.112 33% R$ 319.112 8.766
carta de crdito associativa cohab R$ 63.000 R$ 56.701 90% R$ 56.701 19.654
operaes especiais ccindividual R$ 185.200 R$ 151.487 82% R$ 151.487 3.231
operaes especiais ccassociativa R$ 134.800 R$ 80.781 60% R$ 80.781 1.662
apoio produo R$ 110.000 R$ 0 0% R$ 0 0
pro-moradia R$ 249.891 R$ 176.980 71% R$ 176.980 11.431
par R$ 1.000.000 R$ 685.065 69% R$ 685.065 26.561
saneamento infra-estrutura R$ 2.280.988 R$ 1.941.075 85% R$ 1.941.075
aquisio de cri R$ 6.800 R$ 0 0% R$ 0
total R$ 7.321.788 R$ 5.525.988 75% R$ 5.525.988
habitao R$ 6.521.450 R$ 5.185.611 80% R$ 5.185.611 298.075
carta de credito individual R$ 3.961.260 R$ 3.762.760 95% R$ 3.762.760 268.662
carta de crdito associativa entidades R$ 760.691 R$ 364.122 48% R$ 364.122 13.624
carta de crdito associativa cohab R$ 132.895 R$ 59.415 45% R$ 59.415 10.104
operaes especiais ccindividual R$ 215.200 R$ 175.948 82% R$ 175.948
operaes especiais ccassociativa R$ 134.800 R$ 88.917 66% R$ 88.917
apoio produo R$ 70.000 R$ 18.000 26% R$ 18.000 501
pro-moradia R$ 246.604 R$ 0 0% R$ 0 0
par R$ 1.000.000 R$ 716.449 72% R$ 716.449 22.704
saneamento infra-estrutura R$ 1.675.799 R$ 0 0% R$ 0
aquisio de cri R$ 100.000 R$ 8.175 8% R$ 0
total R$ 8.297.249 R$ 5.193.786 63% R$ 5.185.611
habitao R$ 7.396.944 R$ 6.476.830 88% R$ 6.476.830 367.392
carta de credito individual R$ 5.180.343 R$ 4.699.392 91% R$ 4.699.392 304.967
carta de crdito associativa entidades R$ 831.104 R$ 511.222 62% R$ 511.222 26.258
carta de crdito associativa cohab R$ 167.176 R$ 96.564 58% R$ 96.564 29.326
operaes especiais ccindividual R$ 90.000 R$ 88.405 98% R$ 88.405 1.603
operaes especiais ccassociativa R$ 90.000 R$ 72.834 81% R$ 72.834 4.665
apoio produo R$ 29.171 R$ 21.842 75% R$ 21.842 535
pro-moradia R$ 9.150 R$ 9.149 100% R$ 9.149 38
par R$ 1.000.000 R$ 977.422 98% R$ 977.422 31.113
saneamento infra-estrutura R$ 2.314.746 R$ 538.785 23% R$ 538.785
total R$ 9.711.690 R$ 7.015.615 72% R$ 7.015.615
habitao R$ 10.650.000 R$ 9.267.222 87% R$ 9.267.222 308.072
carta de credito individual R$ 4.778.681 R$ 4.567.371 96% R$ 4.567.371 216.624
carta de crdito associativo R$ 1.011.945 R$ 923.323 91% R$ 923.323 69.839
apoio produo R$ 309.374 R$ 268.234 87% R$ 268.234 7.615
pro-moradia R$ 650.000 R$ 510.916 79% R$ 510.916 13.994
par R$ 650.000 R$ 630.397 97% R$ 630.397 20.128
saneamento infra-estrutura R$ 3.150.000 R$ 2.366.981 75% R$ 2.366.981
aquisio de cri R$ 100.000 R$ 0 0% R$ 0
total R$ 13.800.000 R$ 11.634.203 84% R$ 11.634.203
habitao R$ 13.450.000 R$ 9.684.195 72% R$ 9.684.195 243.706
carta de credito individual R$ 6.666.253 R$ 6.582.183 99% R$ 6.582.183 188.750
carta de crdito associativo R$ 1.189.260 R$ 1.105.960 93% R$ 1.105.960 29.714
apoio produo R$ 544.487 R$ 504.221 93% R$ 504.221 11.366
pro-moradia R$ 2.050.000 R$ 1.053.956 51% R$ 1.053.956 13.876
par R$ 3.000.000 R$ 437.875 15% R$ 437.875 13.051
saneamento infra-estrutura R$ 6.950.000 R$ 3.162.908 46% R$ 3.162.908
total R$ 20.400.000 R$ 12.847.103 63% R$ 12.847.103
2006
2007
2008
2003
2004
2005
5.184
2002
Valores Contratados
Numero de
Operaes e UH
Financiadas
B/A
Valores
Oramentarios Finais
(A)
Oramento
Realizado (B)
Ano Programa
A robustez fnanceira do FGTS, como chamado o equilbrio econmico-fnanceiro
do FGTS, tem permitido a utilizao dos recursos auferidos com rendimentos na
ampliao do acesso a famlias de baixa renda. No entanto, segundo documento do
PLANHAB, Plano Nacional de Habitao desenvolvido no mbito da Secretaria Na-
cional de Habitao do Ministrio das Cidades, esse montante destinado ao subsdio
poderia ser ainda maior: O total aplicado entre 2005 e 2007 foi de R$4,034 bilhes. Com
base nos resultados lquidos auferidos nesse perodo e com base na alquota mxima de
50%, poderiam ter sido concedidos aproximadamente R$6,5 bilhes em descontos
26
.
De fato, os valores aplicados pelo FGTS ao longo dos ltimos anos apresentam uma
curva crescente, contribuindo para o boom imobilirio de 2007 e 2008.
Verifca-se que o oramento fnal do ano de 2008 aproximadamente 8,5 vezes o
oramento de 1995, o que demonstra a capacidade fnanceira do Fundo e tambm
a disposio poltica e possibilidade da inverso desses recursos nas reas de habita-
o e saneamento e infra-estrutura.
No entanto, a execuo do oramento ainda muito diferenciada entre os diversos
programas de aplicao do FGTS. No ano de 2008, quase a totalidade de recursos
do programa Carta de Crdito Individual, que agrega diversas modalidades como
foi descrito anteriormente, foi executado, enquanto que o programa Pr-Moradia
conseguiu executar apenas metade do oramento disponibilizado ao agente op-
erador.
A execuo dos programas de aplicao em saneamento e mesmo o Pr-Moradia,
voltado ao poder pblico ou que tenham a participao ativa do poder pblico,
tendem mesmo a ter uma execuo mais lenta se comparada com a execuo dos
programas ditos de balco, j que esses dependem unicamente da negociao
contratual entre o agente fnanceiro e o muturio/consumidor, ao contrrio dos
programas com o poder pblico, que dependem de articulaes polticas para a
26 Ainda segundo o Planhab, J para o prximo quadrinio, o oramento do CCFGTS estabeleceu a con-
cesso de R$1.200 milhes em 2008; R$1.188 milhes em 2009; R$1.148 milhes em 2010 e R$1.153 milhes em 2011,
totalizando R$4.688 milhes nos 4 anos. Observa-se, portanto, uma tendncia de queda na concesso desses subsdios.
Como o volume disponvel para aplicao em subsdios funo dos resultados das receitas fnanceiras, a tendncia
de queda de fato esperada, em funo do declnio das taxas Selic, porm no mdio prazo e em ritmo bem mais suave
que o j apresentado.
92
aprovao de leis, destinao de terrenos pblicos, aprovaes urbansticas entre
outras documentaes. No caso do fnanciamento de balco, o controle feito so-
bre a localizao da unidade a ser adquirida e/ou reformada feita analisando-se
a documentao expedida pelos rgos de fscalizao do uso e ocupao do solo
das prefeituras municipais, quando o caso.
Por conta do custo de captao do recurso (TR+3%, que o valor pago aos de-
tentores das contas vinculadas) e das normas exaradas pelo Conselho Curador, os
fnanciamentos com base nos recursos do FGTS tendem a atingir faixas de mais
baixa renda do que os fnanciamentos do SBPE. Da a importncia dos recursos do
FGTS para a execuo de uma poltica habitacional comprometida com a soluo
do dfcit habitacional.
Percebemos ao longo deste captulo a importncia do Estado na montagem e ar-
ticulao de um sistema nacional de crdito destinado habitao. Os nmeros, a
evoluo institucional, a arquitetura fnanceira, todos os aspectos demonstram o
papel fundamental que o Estado tem na estruturao da poltica de crdito visando
conformar uma poltica pblica. Dessa forma, a defesa de um estado mnimo no
fomento produo habitacional para renda mdia e baixa parece no se susten-
tar quando olhamos para o desenvolvimento do SFH no Brasil. Analisemos agora a
proposta do SFI.
93
SFI: o Sistema Financeiro Imobilirio CAPTULO 3
A extino do BNH em 1986, como se sabe, no extingiu o Sistema Financeiro de
Habitao, que continua operando com os recursos inicialmente a ele destinados
por meio do SBPE e FGTS. Os passivos e ativos do Sistema foram transferidos para
a Caixa Econmica Federal aps a extino do BNH, que vem, desde ento, par-
ticipando da operacionalizao do SFH como agente fnanceiro, no caso do SBPE e
como agente fnanceiro e agente o-perador, no caso do FGTS
1
.
A desarticulao institucional pela qual passou o setor desde a extino do BNH j
foi objeto de estudo de pesquisadores que trataram o tema de forma a demonstrar
que a questo habitacional percorreu uma verdadeira via-crcis institucional desde
1986 (Arretche, 1998). Inmeros ministrios e secretrias foram criados e extintos
objetivando o equacionamento da questo habitacional, linhas de fnanciamento
e programas e foram criados e extintos tambm com o mesmo fm. O que nos in-
teressa aqui, no entanto, no repassar essas questes, mas sim procurar analisar
o contexto e o debate travado entre sindicatos patronais vinculados construo
civil, entidades de crdito imobilirio e poupana, universidades e entidades gov-
ernamentais visando a construo de um novo marco regulatrio para o setor do
crdito imobilirio (e no apenas crdito habitacional, note-se) aps a extino do
BNH, assim como a relao entre esse novo marco e o antigo SFH.
Esse novo marco regulatrio foi a Lei n. 9.514 que instituiu o SFI em 1997 e que tem
por fnalidade, segundo seu art. 1, promover o fnanciamento imobilirio em geral,
segundo condies compatveis com as da formao dos fundos respectivos. Ou
seja, o prprio artigo da lei afrma que o fundo fnanceiro do qual ser oriundo o
fnanciamento um aspecto fundamental do novo sistema de fnanciamento imo-
bilirio. O SFI no estabelece limites de fnanciamento, taxas, valor de imvel ou
qualquer tipo de trava nas operaes dentro do sistema. Apenas estabelece algu-
mas condies, visto que, segundo a lei, as operaes devem ser livremente pactua-
das pelas partes. Essas condies, segundo o art. 5 da referida lei, so relativas ao
equilbrio econmico fnanceiro contratual:
I - reposio integral do valor emprestado e respectivo reajuste;
1 As fguras do agente fnanceiro e operador do FGTS esto descritas na Lei no. 8.036, de 11 de maio de
1990.
95
II - remunerao do capital emprestado s taxas convencionadas no contrato;
III - capitalizao dos juros;
IV - contratao, pelos tomadores de fnanciamento, de seguros contra os riscos de
morte e invalidez permanente.
O SFI procura construir, dessa forma, um sistema fnanceiro que d segurana aos
agentes envolvidos no processo do crdito imobilirio, especialmente aos investi-
dores, ponto central da lgica do funcionamento do sistema, procurando fomentar
um mercado de crdito imobilirio baseado, a princpio, na lei da oferta e da pro-
cura.
Para compreender melhor o contexto, os interesses e a importncia do SFI vamos
estudar as caractersticas do setor imobilirio, a necessidade do crdito ao setor imo-
bilirio, o instituto da alienao fduciria e as caractersticas bsicas da securitizao
imobiliria. Duas leis promulgadas em 2004 e 2005 e diversas resolues do Con-
selho Monetrio Nacional e instrues normativas da Secretaria da Receita Federal,
que contriburam para o fortalecimento do SFI, tambm sero estudadas.
96
3.1 O SFI e as caractersticas do setor imobilirio
O sistema fnanceiro imobilirio busca, basicamente, construir um sistema para o
desenvolvimento de empreendimentos imobilirios. Dessa maneira, difcil com-
preender o SFI sem compreender, ainda que de forma sucinta, o que so empreen-
dimentos imobilirios.
Como sabido, o crdito de fato um componente essencial no desenho de
qualquer poltica habitacional. Assim tambm se d com setor imobilirio, que ne-
cessita imobilizar capital por um prazo relativamente longo e, por isso, demanda
fnanciamento especfco. Por isso o debate sobre o crdito imobilirio especifca-
mente sob o ponto de vista do empreendedor se d sobre essas bases, de que
preciso encontrar solues que dem velocidade e ritmo produo de empreen-
dimentos imobilirios e empreendimentos de base imobiliria. importante ressal-
tar a diferena existente entre os empreendimentos: quando se produz para vender,
esse empreendimento conhecido no mercado como empreendimento imobi-
lirio, e quando se produz para explorar o uso, conhecido como empreendimento
de base imobiliria (Lima Jr., 1994).
Em estudo sobre o mercado de edifcios de escritrios para locao em So Paulo,
Lima Jr. e Alencar afrmam que no h no mercado oferta de fnanciamentos de longo
prazo a taxas sustentveis pela capacidade de gerao de renda dos EBI [...] [e] como
resultado a demanda deve ser respondida com empreendimentos produzidos utilizando
exclusivamente recursos de investimento de capital prprio de investidores. (Lima Jr;
Alencar, 2004, p. 03). Alm disso, a
adequao de fuxos fnanceiros exigiria uma vantagem na qual investimentos
de longo prazo sustentassem o processo at que ele entrasse em giro e se pudesse
admitir um regime de crescimento continuado da captao, capaz de suportar o
sistema at seu ponto de equilbrio, em termos de capacidade de resgatar as apli-
caes. Pensar assim no Brasil , praticamente, tratar de recursos pblicos. (Lima
Jr., 1990, p.02) [sem grifo no original].
Ou seja, para empreendimentos imobilirios que se destinam ou para explorao de
seu uso, como escritrios para locao, ou mesmo para venda imediata, os recursos
viriam dos prprios investidores interessados naqueles empreendimentos.
Uma das solues para essa citada falta de recursos encontrada na autopromoo
ou autofnanciamento.
A efcincia [] objetivada quando os empreendedores vendem os imveis em
construo. O objetivo dos empreendedores usar recursos dos poupadores mais
cedo para diminuir o impacto dos seus investimentos na implantao e o dos pou-
padores pagar melhores preos [...] isso indica que o mercado encontrou meios
de superar a falta de fnanciamentos apropriados para implantao dos edifcios
de escritrio para locao, fazendo dos empreendimentos no um meio de investi-
mento, mas um produto de poupana (Lima Jr.; Alencar, 2004, p.05).
Por conta dessas caractersticas estruturais, o crdito um requisito bsico para o de-
senvolvimento do setor imobilirio, tanto de empreendimentos imobilirios quanto
dos de base imobiliria. Ou seja, visando o retorno de seus investimentos com o
97
lucro estimado, empreendedores imobilirios no podem prescindir de um sistema
de crdito que fomente essa indstria.
E nesse contexto que se insere o Sistema Financeiro Imobilirio e no na soluo
ou no equacionamento do dfcit habitacional brasileiro, ainda que esse argumento
seja utilizado exausto em muitos dos documentos sobre o SFI, sejam eles oriun-
dos da cadeia produtiva (SINDUSCON/CBIC) ou mesmo de associaes de empresas
que trabalham com crdito imobilirio (ABECIP)
2
.
Em apresentao realizada no Seminrio Internacional de Crdito Imobilirio pro-
movida pelo Banco Central do Brasil em 2007, a Accenture, empresa de consultoria,
apresentou dados de 2005 nos quais afrmava que o volume de crdito imobilirio
representava globalmente cerca de 70% do volume de crdito concedido a pessoa
fsica, ou seja, 12 trilhes de dlares do mercado de crdito destinado pessoa fsica
em 2005 (Standard & Poors 2006 GE Consumer Finance, anlise Accenture). O per-
centual crdito imobilirio/PIB ainda baixo no Brasil, como tambm baixo o per-
centual de crdito em geral em relao ao PIB, se comparado a pases desenvolvidos
e mesmo a outros pases emergentes. A questo do baixo nvel de crdito em rela-
o ao PIB no Brasil parece ser, ao que tudo indica, uma questo macroeconmica,
e no especfca de setores da economia.
Esse debate, iniciado nos anos 90
3
, trouxe a expectativa por parte destes agentes de
que poderiam ocorrer mudanas na parte regulatria do setor imobilirio, visando
restabe-lecer a confana por parte de investidores e promotores no sistema de
crdito imobilirio brasileiro. Aps rpida tramitao na Cmara, em 1997 foi editada
a Lei 9.514, um importante marco legal do setor imobilirio, pois criou formalmente
o Sistema de Financiamento Imobilirio, o SFI.
Nota-se em alguns textos acadmicos e de sindicatos ligados aos setores imobi-
lirios a relao praticamente direta entre o fracasso do SFH e a criao do SFI, como
se o estabelecimento de um novo sistema fnanceiro fosse a soluo, ou ainda a
2 Ver Revista do SFI, publicada pela ABECIP, n. 19, ano 9, n. 17, ano 8, n. 24 ano 11, n. 18 ano 8 bem
como relatrios, balanos anuais e comunicados da Comisso de Economia e Estatstica da CBIC dos anos de
1994, 1995, 1996 e 1997.
3 Neste sentido, ver Lima Jr, 1990.
98
sada para a reformulao do fnanciamento habitacional no pas. Para isso seria
necessria a busca de mecanismos para contornar a crise, reformando o modelo de
fnanciamento habitacional no Brasil. A principal medida nesse sentido foi a criao do
Sistema de Financiamento Imobilirio (FGV Projetos, 2007, p. 9).
inegvel a anlise de que o SFH, mesmo nos anos em que o nmero de fnancia-
mentos bateu recorde, no logrou atender sufcientemente a populao de baixa
renda, como podemos ver no captulo anterior e como diversos autores tambm
j citados no captulo 2 analisaram criticamente. No entanto, a ligao direta feita
entre o atendimento s camadas de renda mais baixa e a estrutura fnanceira de
um sistema de fnanciamento baseado na captao livre de recursos no mercado
de capitais tende a ocultar as principais caracte-rsticas do SFI e levar a concluses
precipitadas sobre sua funo no fomento ao crdito imobilirio.
As crticas feitas por esses autores
4
ao SFH de que o SFH tem falhas que con-
triburam para o baixo ritmo de desenvolvimento habitacional. Essas falhas dizem re-
speito especialmente sua arquitetura fnanceira, tais como (i) a taxa de juros fxa;
(ii) a falta de canais de comunicao entre o SFH e os demais segmentos do mercado de
capitais; (iii) a instabilidade congnita do sistema, ocasionada pelo prazo de permann-
cia incerto dos depsitos nos fundos de fnanciamento do crdito habitacional e (iv) seu
carter pr-cclico (FGV Projetos, 2007, p. 7). No entanto, as caractersticas principais
do SFH permanecem mesmo aps o perodo mais dramtico do sistema que teve
na extino do BNH seu ponto culminante e, como vimos tambm no captulo an-
terior, os nmeros recentes do SFH chegaram a nveis em muito semelhantes aos
dos gloriosos anos de 79 a 82.
Voltaremos ao estudo do papel do SFI no equacionamento do dfcit habitacional.
Por ora, interessa saber que o SFI foi considerado um avano em relao ao SFH
pelas caractersticas de livre mercado que continha sua formulao, como se ver a
seguir.
4 A este respeito, ver CARNEIRO, Dionsio D.; GOLDFAJN, Ilan. A Securitizao de Hipotecas no Brasil. Texto
para discusso n426. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da PUC, junho de 2000; FUNDAO GETLIO
VARGAS. O Crdito Imobilirio no Brasil Caracterizao e Desafos. So Paulo: FGV-Projetos, 2007; CARNEIRO, Di-
onsio D.; VALPASSOS, Marcus Vinicius F. Financiamento Habitao e Instabilidade Econmica - Experincias Pas-
sadas, Desafos e Propostas para a Ao Futura. Rio de Janeiro: FGV, 2003.
99
O modelo contido no SFI no tem dependncia de funding direto ou de direcio-
namento obrigatrio, como o SFH, e procura captar fundos junto ao mercado de
capitais. O SFI prev, em seu modelo terico, que o corao do sistema seja a cap-
tao de recursos em um mercado secundrio de ttulos de crditos e recebveis
imobilirios. Para isso conta com instrumentos fnanceiros destinados a fazer essa
ponte entre o mercado de capitais e o mercado imobilirio.
Alguns instrumentos fnanceiros foram desenhados especialmente para esse tipo
de operao, como os Certifcados de Recebveis Imobilirios CRI (criado na Lei do
SFI, lei n. 9.514/1997), as Cdulas de Crdito Imobilirio CCI e as Letras de Crdito
Imobilirio LCI
5
. Outros j existiam, mas sofreram algum tipo de reformulao com
a criao do SFI, tais como as Debntures, as Letras Hipotecrias e as Cdulas de
Crdito Bancrio. Segue abaixo um breve resumo das principais caractersticas de
cada instrumento. Importante ressaltar, no entanto que essas diferenas so relati-
vas ao tipo de crdito, garantia, agente emissor, entre outros, no se diferenciando
enquanto instrumentos de captao e intermediao de recursos no mbito do
mercado fnanceiro de ttulos
6
.
Certifcado de Recebveis Imobilirios titulo de crdito nominativo de livre
negociao (valor mobilirio, pode ser negociado no mercado de capitais),
lastreado em crditos imobilirios e que constitui promessa de pagamento
em dinheiro. de emisso exclusiva de companhia securitizadora de crdito
imobilirio. Importante salientar que o crdito lastro do CRI pode ser originado
pela prpria securitizadora ou pode ser cedido pela instituio originadora dos
crditos para a securitizadora.
Cdula de Crdito Imobilirio titulo executivo extrajudicial que representa
5 As Cdulas de Crdito Imobilirio CCI e as Letras de Crdito Imobilirio LCI foram institudas com
a Lei 10.931/2004, conhecida como Lei do Patrimnio de Afetao. Trataremos dessa lei no tpico 3.3 - Lei
10.931/2004 e Lei 11.196/2005: o aperfeioamento do ambiente regulatrio. O instrumento criado por meio da
Lei 9.514/1997 foi o Certifcado de Recebveis Imobilirios - CRI.
6 As defnies dos instrumentos fnanceiros foram feitas a partir das informaes de FORTUNA, Edu-
ardo. Mercado Financeiro: produtos e servios. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2005; FERNANDES, Antnio A. G. O
Sistema Financeiro Nacional Comentado: Instituies Supervisoras e Operadoras do SFN, Polticas Econmicas,
Operaes Financeiras e Administrao de Risco. So Paulo: Saraiva, 2006.
3.2 O SFI e suas principais caractersticas
100
direitos de crditos imobilirios com fuxo de pagamentos parcelados. Esto
autorizadas a emitir as CCI os credores dos crditos imobilirios. Podem repre-
sentar a totalidade do crdito ou uma frao do mesmo. No so valores mo-
bilirios, mas ttulos emitidos para facilitar a transao dos valores relacionados
ao crdito imobilirio. As companhias securitizadoras, por exemplo, compram
CCI e as utilizam como lastro para a emisso, no mercado secundrio, de CRI,
estes sim valores mobilirios.
Letra de Credito Imobilirio - ttulo de crdito que pode ser lastreado por
crditos imobilirios ligados ao instituto jurdico tanto da hipoteca quanto da
alienao fduciria de um imvel. Pode ser garantida por um ou mais crditos
imobilirios desde que seu prazo de vencimento no seja superior ao prazo de
quaisquer dos crditos imobilirios que lhe sirvam de base.
Debnture - tradicional instrumento de captao de recursos no mercado f-
nanceiro. Segundo Fortuna, um ttulo emitido apenas por sociedades anni-
mas no fnanceiras, de capital aberto, com garantia de seu ativo [...] que as
lana no mercado para obter recursos de mdio e longo prazos, destinados
normalmente a fnanciamento de projetos de investimentos ou alongamento
do perfl do passivo. [...] Garantem ao comprador uma remunerao certa num
prazo certo no dando [...] direito de participao nos bens ou lucros da em-
presa. Correspondem a um emprstimo que o comprador do titulo faz em-
presa emissora. uma forma de fnanciamento atravs de emprstimo a longo
prazo (Fortuna, 2005, p. 310).
Letra Hipotecria - ttulos emitidos por instituies fnanceiras autorizadas a
conceder crditos hipotecrios, mais especifcamente as Sociedades de Crdi-
to Imobilirio, os bancos mltiplos com carteira de crdito imobilirio e a Caixa
Econmica Federal. A garantia a cauo de crditos hipotecrios de que as
letras sejam titulares, garantidos por primeira hipoteca. So emitidos vincula-
dos a uma hipoteca.
Cdula de Crdito Bancrio titulo de crdito emitido representando uma
promessa de pagamento em espcie decorrente de operao de credito de
qualquer modalidade. Pode ser emitida com ou sem garantia real e pode ter
pactuado todas as suas caractersticas tais como juros, critrios de sua incidn-
cia, capitalizao, entre outros.
Para operacionalizar a securitizao desses recebveis imobilirios por meio do ins-
trumento Certifcado de Recebveis Imobilirios, CRI, a lei do SFI criou para esse fm
101
companhias securitizadoras de crditos imobilirios, e reabilitou para o mercado
imobilirio o instituto jurdico da alienao fduciria.
Como se pode depreender dos principais instrumentos e da forma como foi es-
truturado, o SFI constitui na verdade um marco regulatrio da participao e da
operao de instituies fnanceiras e correlatas no fnanciamento imobilirio e no
mercado de capitais, diferente do SFH, que buscava constituir um aparato estatal
para o fnanciamento de habitao (ainda que, como vimos no captulo 2, os resul-
tados possam ser questionados).
Aps a edio da lei, em 1997, o debate sobre o assunto continuou, visando uma
completa implantao do modelo. Em um frum ocorrido em 1999 organizado pela
Cmara Americana de Comrcio de So Paulo (AmCham) e pela Universidade de
Colorado, o debate apontava claramente qual era o caminho a ser seguido pelo
governo brasileiro se quisesse realmente fomentar um robusto mercado de crdito
imobilirio:
o Brasil deve fazer da constituio de mercados secundrios efcazes o elemento
central de suas polticas, estratgias e programas habitacionais. [...] Deve consid-
erar um leque de opes implcitas e explcitas com relao ao apoio do governo.
Elas incluem [...] programas de seguro total ou parcial e garantia com respeito
securitizao; fornecimento de emprstimos a instituies do mercado secundrio;
envolvimento patrimonial. [...] Deve-se considerar, no mnimo, a criao de uma
instituio de propriedade do governo para segurar diferentes tipos de emprsti-
mos hipotecrios
7
(Kaplan; Mein, 1999, p.36).
Essa instituio de propriedade do governo, citada por esse Frum, deveria tam-
bm funcionar como um colcho de liquidez aos recebveis imobilirios, e assim,
de acordo com esse modelo, aumentar a oferta de fnanciamentos imobilirios em
geral e habitacionais em particular. Ou seja, o governo deveria dispor de uma es-
7 On April 8 to April 11, 1999, over eighty respected Brazilian and U.S. business, government, non proft, and
academic lea-ders participated in the second Brazil-U.S. Aspen Global Forum on Expanding Primary and Secondary
Mortgage Markets and Housing Opportunity, in Sao Roque, Brazil. They included investors, rating agencies, mortgage
bankers, originators and servicers, government, quasi government and private sector secondary market participants,
and housing policy analysts. Their discussions were vigorous and intense. They cared deeply about fnding a way to re-
spond to Brazils housing priorities in an economically sound and socially conscious manner. While they did not always
agree on particulars, they did reach consensus on a broad framework to reform Brazils housing markets. They also
concurred on many immediate strategies and next steps to further Brazils current eforts to establish efective primary
and secondary mortgage markets.
102
pcie de fundo governamental com recursos prontos a socorrer o mercado de t-
tulos securitizados caso este apresentasse qualquer problema, minimizando quase
totalmente o risco do negcio em nome de um aumento da oferta de fnancia-
mento imobilirio. O governo brasileiro tambm deveria, nesse sentido, buscar a
adeso do mercado de capitais para, em princpio, prover recursos em condies e
estruturas pr-defnidas junto a fundos de penso e posteriormente a investidores
estrangeiros, sempre com o objetivo de fomentar esse mercado. Outros tpicos
importantes nesse sentido que foram objeto de recomendao do Frum foram a
padronizao dos instrumentos hipotecrios e dos critrios de subscrio de hipo-
tecas e a criao de sistemas computadorizados de informaes efcientes para fcil
acesso por instituies fnanceiras.
A exploso do mercado de derivativos nos anos 90, o surgimento dos investidores
institucionais como participantes fundamentais do mercado de capitais e o cres-
cente uso mundial do instrumento da securitizao em quase todos os processos
de crdito do o contexto mundial no qual a adoo de sistemas mais sofsticados
para o fnanciamento habitacional parece a todos os envolvidos um processo de
evoluo quase natural, longe da excessiva e antiquada regulamentao do estado
nas questes de domnio econmico.
No h como no reconhecer, mesmo em urbanistas pouco acostumados com o
discurso econmico, a fliao nova economia institucional (NEI) nos debates, tex-
tos e mesmo na pea legal do SFI. De fato nota-se em alguns estudos acadmicos a
reproduo do discurso da nova economia institucional, que dominante no mbi-
to do mercado e do jornalismo econmico, criando uma espcie de senso comum
sobre economia e fnanas de que o desenvolvimento de um mercado secundrio de
letras hipotecrias no Brasil essencial para atrair capitais para a construo civil e gerar
efcincia alocativa de recursos ao setor (Carneiro; Valpassos, 2003, p. 35).
Sob essa discusso, sob essa base temtica que se formou o debate que formatou
a lei do SFI e na qual se processou o debate posterior para sua regulamentao. A
afrmao de que o SFH no capaz de atender o mercado imobilirio, em conjunto
com a crena de que o mercado de capitais seria a grande soluo para a proviso
103
de fundos para o setor imobi-lirio foram as bases conceituais do Sistema. O SFI teria
ento como grande fora motriz o mercado investidor, sendo, portanto, fundamental
que o mesmo se sinta atrado pelas operaes do SFI, sem o qual sua capacidade de ex-
panso praticamente nula (Vedrossi, 2002, p. 18). Dessa forma, o governo brasileiro
deveria fexibilizar ao mximo as regras do fnanciamento imobilirio para que o
prprio mercado defna o equilbrio da oferta e da demanda, j que as decises
dos agentes econmicos no mercado tendem a gerar o equilbrio, segundo o vis
neoclssico.
Ainda sobre o posicionamento do mercado fnanceiro sobre o papel do crdito
imobilirio no desenvolvimento brasileiro, h por parte principalmente dos setores
fnanceiros a construo do argumento de que o desenvolvimento do mercado
de fnanciamento imobilirio na economia deve alcanar o patamar do Chile, do
Mxico e tambm da Espanha
8
. Para tanto, necessrio que o governo brasileiro,
segundo essa agenda, execute medidas que atraiam investimentos do setor privado
para o setor de fnanciamento imobilirio. Note-se que no uma discusso sobre a
melhoria das condies habitacionais nem mesmo uma discusso sobre o aumento
do parque residencial, mas sim uma plataforma que objetiva o desenvolvimento do
setor de fnanciamento imobilirio.
Essas medidas se dividem em trs grupos:
melhoria do ambiente institucional, que requer (i) preservao do direito
dos investidores (ii) criao de centrais de crdito positivo (iii) padronizao
de contratos e mecanismos de avaliao de imveis;
fortalecimento do mercado secundrio por meio da criao de um fundo de
liquidez e garantia;
desburocratizao do processo de registro de imveis por meio da criao
de uma base nica de registro de imveis.
A questo que nos interessa aqui a criao de um fundo de garantia aos fnan-
ciamentos, que garantiria uma carteira de crditos transacionvel no mercado
8 ACCENTURE. Crdito Imobilirio: Propostas para Torn-lo um Efetivo Instrumento Promotor do Desenvolvimento
Econmico e Social do Pas. In: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Conferncia Internacional de Crdito Imobilirio; nov. 2007, Sal-
vador, Brasil.
104
secundrio, dando proteo aos investidores. Um fundo de liquidez e garantia
poderia ter alguns papis possveis, ainda segundo o estudo da Accenture, muito
semelhante a estudos do Banco Mundial (ver captulo 4):
armazenamento temporrio (warehousing): promover liquidez ao mercado
primrio atravs da compra e armazenamento temporrio de quantidades e-
levadas de fnanciamentos padronizados;
cobertura por contrato: assegurar maior acesso populao de mais baixa
renda;
cobertura por carteira: assegurar mecanismos de garantia dos ttulos securi-
tizados atravs da adoo de seguros de crdito, precifcados a mercado.
Ou seja, esse fundo de liquidez daria, na verdade, suporte ao funcionamento do
mercado primrio de hipotecas, eventualmente comprando e armazenando ttulos,
fnanciando seguros com preo de mercado e fnanciando os contratos de baixa
renda, visto que estes contratos, por seu baixo retorno, no interessariam aos inves-
tidores. Esse fundo de liquidez e garantia funcionaria, portanto, para que o mercado
secundrio acontecesse no Brasil, como um fm em si mesmo.
Ainda segundo a Accenture, os recursos necessrios para um desenvolvimento
expressivo do setor tm que, obrigatoriamente, ter origem no mercado. O estudo
ento apresenta o valor investido no mercado brasileiro no ano de 2005 a partir das
seguintes fontes: ativos dos bancos, investidores institucionais e fundos de investi-
mento. Supondo que todo o potencial dos investidores institucionais e dos fundos
de investimento, bem como todo o potencial dos ttulos privados e pblicos dos
bancos fosse investido em ttulos de base hipotecria, o estudo chega a um poten-
cial de investimento de 1,8 bilho, concluindo que o desafo na verdade conseguir
capturar parte da capacidade de investimento do mercado (ACCENTURE, 2007, slide
16).
O estudo aponta ainda que para alcanar daqui a 10 anos a participao do setor
na economia comparvel ao Chile (329 bilhes em 2005) e considerando todos os re-
cursos disponveis no SBPE (136 bilhes em 2005) (ACCENTURE, 2007, slide 17), seria
necessrio captar no mercado 193 bilhes de reais em investimento, o que, para o
105
ano de 2005 base das informaes selecionadas equivaleria a 9,7% de todo o PIB
nacional
9
.
No o caso de questionar a origem dos nmeros e dados e analisar se essa estrat-
gia ou no adequada para o desenvolvimento do setor imobilirio, especialmente
o destinado a imveis comerciais. Essa anlise foge ao escopo dessa tese. O que nos
interessa aqui demonstrar a inadequao dessa arquitetura fnanceira no equacio-
namento das grandes necessidades habitacionais do pas, tal como propugnado
em fruns das entidades de classe do setor.
O SFI, portanto, se baseia no conceito da captao de recursos junto ao mercado de
capitais por meio da securitizao, e busca garantir a segurana jurdica das transa-
es, especialmente quanto rpida execuo da garantia real, por meio da alien-
ao fduciria. Analisaremos melhor esses dois instrumentos nos tpicos 3.2.1 e
3.2.2.
Pollock apresenta dados contundentes sobre a riqueza mundial, demonstrando que
aproximadamente metade dessa riqueza ou vinculada ou oriunda do real estate,
ou seja, do mercado imobilirio (Pollock, 1994). Sabe-se tambm que grande parte
da mesma riqueza mundial est alocada em ttulos (bonds). O que a securitizao
imobiliria faz justamente ligar o mercado de ttulos ao mercado imobilirio. A
complexidade dessas operaes pressupe, no entanto, um mercado de capitais
extremamente bem desenvolvido e tecnologicamente preparado para operaes
complexas, e tambm um mercado imobilirio voltado e preparado para operar
com esse mercado de capitais.
A securitizao em si feita por meio de inmeras formas no mercado fnanceiro
atual, sendo a securitizao de recebveis (ou crditos) imobilirios apenas uma de-
las.
9 O PIB do Brasil em 2005 foi de 1,937 trilhes de reais. Em 2008, o PIB fcou em 2,9 trilhes de reais.
3.2.1 Securitizao
106
As securitizaes de crditos correspondem transformao do crdito concedido
em ttulos negociveis de renda fxa. Em busca de recursos para novos negcios,
para reduzir riscos de inadimplncia ou adequar aos limites de Basilia, a instituio
fnanceira pode optar por contratar uma securitizadora ou constituir FIDC (Fundo
de Investimento de Direitos Creditrios) para negociar seus recebveis securitizados.
[...] Os investidores fnais cumprem o papel de fnanciadores do capital, adiantando
ao emissor o valor dos ttulos securitizados, recebendo juros e a promessa de li-
quidao pelo valor de face quando do seu vencimento [...] A securitizao de rece-
bveis alternativa ao fnanciamento bancrio para empresas no fnanceiras. [...]
O perfl dos recebveis que do lastro s securitizaes brasileiras ainda predomi-
nantemente relacionado s faturas de vendas (duplicatas) respondendo por 40%
das emisses realizadas no 1 semestre de 2004, seguido dos recebveis vinculados
a fnanciamentos de automveis (24%) e dos recebveis imobilirios (14%), que
vem aumentando sua participao no mercado de securitizados. (Fernandes,
2006, p. 258) [sem grifo no original].
A lei do SFI, por sua vez, em seu artigo 8, defne a securitizao de crditos imo-
bilirios como a operao pela qual tais crditos so expressamente vinculados
emisso de uma srie de ttulos de crdito, mediante Termo de Securitizao de
Crditos, lavrado por uma companhia securitizadora. Neste Termo devem estar
identifcados o devedor e o valor nominal de cada crdito que lastreia a emisso, a
identifcao dos ttulos e a constituio de outras garantias, se for o caso.
Esse processo de estruturao de operaes fnanceiras visa basicamente a alavan-
cagem de novos recursos e disperso de riscos.
Para reduzir o risco associado transformao de prazos de suas obrigaes de
curto prazo em aplicaes com prazos de vencimento mais longos, os bancos pas-
sam a privilegiar a aquisio de ativos negociveis, cujo valor de mercado futua
em resposta s oscilaes nas taxas de juros [...] essa etapa iniciada no caso ingls
na dcada de 1980 caracteriza-se tambm pela proliferao das transaes no
registradas nos balanos (of-balance-sheet)
10
, as quais, no primeiro momento,
forneceram aos bancos meios de escapar das diretivas regulatrias ao nvel e
qualidade do capital prprio. (Penido de Freitas, 2005, p.25)
10 Operaes of-balance so operaes fnanceiras que, embora no sejam registradas nos balanos das
empresas, como a prpria expresso denota, carregam consigo o compromisso de pagamento futuro, o que
implica em risco para as instituies envolvidas. Essas operaes so constitudas especialmente por derivativos,
garantias a emprstimos, cartas de crdito entre outras.
107
Braga conceitua a securitizao como o
processo pelo qual empresas produtivas, bancos, demais empresas fnanceiras, e
governos emitem ttulos de dvida, com inmeras fnalidades, envolvendo e inter-
ligando, desta foram, os chamados mercados creditcio, de capitais, de derivativos
(swaps, opes e futuro). Ela uma modalidade fnanceira que torna os ttulos ne-
gociveis, fexibiliza prazos e taxas de rendimento, adaptvel a mltiplos agentes,
funcional administrao de riscos, substituta dos emprstimos bancrios e, ao
mesmo tempo, propcia aos bancos na captao de fundos. Como tal, pea-
chave do padro de riqueza em questo, disseminando-se nas operaes nacio-
nais e transnacionais, nos regimes monetrio-fnanceiro e cambial (Braga, 1997, p.
198). [sem grifo no original]
Interessante observar que essa forma de operar, por meio de securitizaes de ati-
vos, permitiu que os bancos escapassem das restries prudenciais e supervises de
rgos reguladores e controladores (Braga, 1997, p. 198), conforme tambm aponta
Penido de Freitas na citao feita acima. A idia era escapar das restries, juntando
no mesmo pacote dvidas de qualidade duvidosa e devedores de primeira linha.
Voltaremos a esse ponto mais adiante.
No entanto, em relao securitizao de ativos imobilirios, o instrumento da se-
curitizao visto por alguns autores e pelo prprio mercado como uma grande
inovao, com enorme potencial para injetar liquidez no mercado imobilirio. Al-
guns estudos desenvolvidos no Ncleo de Real Estate da Escola Politcnica da USP
procuram apresentar as principais caractersticas desse processo e desses ativos.
Kothari apud Vedrossi descreve o termo securitizao como converso de ativos de
pouca liquidez em ttulos mobilirios de grande liquidez, passveis de serem absorvidos
pelo mercado investidor. Esses ttulos possuem como lastro os ativos que foram securi-
tizados, tendo suas receitas baseadas no fuxo de caixa proveniente, seja de juros sobre
emprstimos, seja de outros recebveis (Vedrossi, 2002, p.21). Rocha Lima Jr. apud Ve-
drossi salienta que a palavra vem do ingls securitization que, por sua vez, vem da
palavra securities, que tem o signifcado de ttulos mobilirios. J Vedrossi apresenta
o signifcado do termo como emisso de ttulos mobilirios com vnculo em um deter-
minado ativo, o ativo passvel de securitzao (Vedrossi, 2002, p.21).
108
A possibilidade de captar recursos a custos mais baixos no mercado em compara-
o com os custos de fnanciamentos bancrios ou outras formas mais tradicionais
de captao apontada como sendo uma das principais caractersticas de atra-
tividade da securitizao para originadores. citado que o alargamento da base
de investidores, ou seja, um maior nmero de investidores injetando recursos na
compra de um papel, geraria um menor custo de captao desse dinheiro. Segundo
Vedrossi, para o originador, uma das vantagens da securitizao a possibilidade de
captao de recursos a custos mais reduzidos podendo gerar um ganho efetivo por parte
do originador dos crditos em relao a alternativas de captao existentes (Vedrossi,
2002, p.21).
A argumentao da captao de recursos no mercado via compra de ttulos com
lastro imobilirio parece pressupor, a princpio, a impossibilidade de captao de
recursos da poupana ou mesmo do FGTS. Pode-se concluir, portanto, que se est
tratando de empreendimentos imobilirios que excedem os limites do SFH e que,
portanto, estariam fora das ca-ractersticas e do atendimento a essas faixas de renda.
Para ilustrar esse aparente paradoxo, no qual a captao de recursos via mercado de
ttulos e mercado de capitais seria a melhor alternativa em comparao aos fundings
da poupana e do FGTS, pode-se utilizar o caso da construtora Klabin Segall, que
recentemente foi posta venda por no conseguir honrar com seus compromissos
fnanceiros. Em matria do jornal Valor Econmico de 27 de abril de 2009, o jorna-
lista afrma que segundo fontes do mercado, a empresa sempre foi muito bem como
incorporadora, mas faltou experincia fnanceira. Um dos erros foi usar debntures
para fnanciar a produo as empresas do setor costumam usar o dinheiro do SFH,
dinheiro proveniente da poupana com custo mais baixo
11
[sem grifo no original]. Ou
seja, o discurso de que os recursos oriundos do mercado de capitais seriam os mais
adequados para fnanciar o mercado imobilirio apresenta alguns pontos cegos que
merecem maior anlise.
O que se apresenta, no entanto, como um desdobramento mais adequado para
compreender o processo de securitizao, especialmente aps a crise que eclodiu
11 ENDIVIDADA, Klabin Segall est venda e j tm interessados. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 27 de
abril de 2009, p. B6.
109
em setembro de 2008, que a partir da securitizao criada uma estrutura de capta-
o de recursos inequivocamente associada qualidade dos ativos, ou melhor, quali-
dade das receitas vinculadas a esses ativos e no qualidade do tomador dos recursos.
A qualidade do tomador de recursos pode ser agregada operao, mas no de forma
obrigatria ou necessria (Vedrossi, 2002, p. 22).
A estrutura bsica de uma operao de securitizao pode ser entendida por meio
do quadro a seguir.
110
QUADRO 1
Estrutura bsica de uma operao de securitizao imobiliria.
ADQUIRENTES
compradores de imveis
ORIGINADOR
empresa
empreendedora
imobiliria
SPE
companhia
securitizadora
COLOCADOR
DOS TTULOS
banco distribuidor
ou DTMV1
GESTOR
empresa de
gesto de crditos
AGENTE
FIDUCIRIO
instituio financeira2
INVESTIDORES
investidores do
mercado de capitais
Pagamento de
juros e principal
($)
Recursos aos
investidores ($)
Verificao do
fluxo de
recursos ($)
($)
Emisso dos
ttulos
Investimento
($)
Transferncia
dos recebveis
Aquisio dos
recebveis ($)
Financiamento
($)
Crdito
Imobilirio
1 Distribuidora de Ttulos e Valores
Mobilirios
2 Instituio Financeira ou
companhia autorizada pelo Banco
Central
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6) (7)
Fonte: Vedrossi, 2002
Todas as peas nesse desenho desempenham papel fundamental no propsito de
alavancar recursos. Quem injeta recurso novo na cadeia so os adquirentes por meio
dos pagamentos mensais (fuxo de pagamentos) visando quitar o fnanciamento
do bem imvel adquirido ou ainda pagando o aluguel pelo uso de um imvel.
O originador, habitualmente uma empresa empreendedora imobiliria, transfere
os direitos sobre os recebveis a uma companhia securitizadora. Essa companhia
quem empacota os crditos/recebveis e emite ttulos que tem como lastro, como
base real, os recebveis oriundos de um empreendimento imobilirio. Os ttulos so
colocados no mercado por um banco ou distribuidor, devidamente autorizado pela
CVM. Nesse ambiente esto os investidores do mercado de capitais que, fnalmente,
compram os ttulos, esperando receber um fuxo de pagamentos de mdio a longo
prazo, constante, com uma taxa atrativa e com iseno de imposto de renda. Outras
peas fundamentais da cadeia so a empresa de gesto de crditos, que recebe o
pagamento do principal e dos juros dos contratos de fnanciamento frmados com
os adquirentes, e a instituio fnanceira que faz o papel de agente fducirio, que
verifca a consistncia e distribui o fuxo de recursos aos investidores, fechando as-
sim o ciclo bsico da securitizao imobiliria.
O instrumento bsico da securitizao imobiliria no mbito do SFI so os CRI, Cer-
tifcados de Recebveis Imobilirios, ttulos que tm vinculao direta a crditos
imobilirios e que tm formulao equivalente aos MBS, Mortgage-Backed Securities,
ttulo mais conhecido do mercado americano de hipotecas. So ttulos de crdito,
reunindo condies de mobilidade e facilidade de negociao tpicas do mercado de
capitais, possibilitando a criao efetiva de um mercado secundrio de negociao des-
ses crditos (Vedrossi, 2002, p.90).
As caractersticas bsicas e necessrias constituio desse processo podem ser
descritas ento como:
A identifcao do fuxo de caixa futuro esperado desses recebveis;
Sua consolidao em pacotes;
A separao destes de seu originador;
E sua fragmentao em ttulos de investimento a serem oferecidos a investi-
dores.
E para a criao dos ttulos h tambm caractersticas bsicas que remetem a pr-
requisitos necessrios para que os crditos que estaro na base desses ttulos sejam
passveis de se tornarem lastro de operaes de securitizao.
Dessa forma, para que o mercado brasileiro consiga atender a essas exigncias
111
necessrio preencher esses requisitos, visto que o grande objetivo dessas operaes
atrair os investidores, atravs da oferta de meios de investimento que possuam uma
relao atrativa de risco x retorno (Sando apud Vedrossi, 2002, p.69).
O mecanismo de operao e a lgica que perpassa a arquitetura da securitizao,
base do sistema de captao de recursos do SFI, , portanto, a lgica dos produ-
tos fnanceiros, produtos sofsticados do ponto de vista da formatao, englobando
uma srie de pr-re-quisitos que devem existir para que sejam atrativos do ponto
de vista do investidor:
gerao de fuxo de caixa, sem a qual no h recebvel, ou seja, no h crdi-
to passvel de ser distribudo;
qualidade dos recebveis (qualidade da originao dos crditos, que se di-
vide em: anlise do risco de crdito do adquirente, estrutura jurdica da transa-
o original e constituio da garantia imobiliria);
diversifcao do portflio (disperso geogrfca dos imveis / no concen-
trao de volume num nico crdito / disperso dos segmentos de mercado
em que atuam os adquirentes);
periodicidade dos pagamentos (fuxo de caixa regular);
homogeneidade (taxa juros, prazo de amortizao, forma de amortizao
etc.);
possibilidade de transferncia;
independncia em relao ao originador;
facilidade de comercializao dos ttulos.
Dessa forma, todos esses atributos devem ser levados em conta ao se produzir um
bem imobilirio que ter como fnalidade a captao de recursos junto a investi-
dores. Certamente a produo de uma unidade habitacional, um hotel, qualquer
empreendimento imobilirio que for construdo tendo como objetivo ser o lastro, a
garantia real de uma operao fnanceira complexa dessa natureza, deve ser estru-
turada desde o incio para atender a esses critrios de enquadramento.
Dentre os critrios de enquadramento mais citados esto o tipo de imvel, o valor
mximo de cada crdito, a relao dvida/valor do imvel e a capacidade de paga-
112
mento do adquirente. O tipo de imvel est relacionado com o uso, com a quali-
dade do bem e com a localizao do imvel. Tendo em vista que o bem um imvel,
todas essas caractersticas podem depreciar ou apreciar seu valor, sendo todas elas
fundamentais para a determinao do fuxo de renda futuro.
O valor mximo de cada crdito um critrio relevante para a originao pois, se-
gundo os critrios de risco mais utilizados, no possvel que um crdito seja muito
diferente dos demais no mesmo pacote de securitizao para no comprometer a
homogeneidade desse lote, o que aumentaria os riscos.
A relao dvida/valor do imvel ou loan to value, LTV como conhecido no meio
fnanceiro, outra caracterstica muito importante, pois
quanto menor essa relao e, portanto, quanto menor o valor da dvida em rela-
o ao bem em garantia, maior a segurana do detentor do crdito. [Da mesma
forma essa relao] est ligada ao risco de inadimplncia do crdito, j que quan-
to maior a dvida em relao ao valor do bem, maiores as chances de ocorrerem
problemas de pagamento com este crdito [...] Em mercados mais desenvolvidos,
como o mercado americano, atravs de programas especfcos, o crdito pode ser
originado com um valor de dvida equivalente a at 125% do valor do bem (Ve-
drossi, 2002, p. 49).
Esses critrios
12
infuenciam obviamente os originadores dos ttulos, que ao produ-
zirem recebveis com essas caractersticas repassam para as Sociedades de Propsi-
tos Especfcos esses direitos creditrios com muito mais facilidade. Portanto, pela
caracterstica de serem absorvidos pelas companhias securitizadoras com mais fa-
cilidade, essa arquitetura fnanceira infuencia de maneira decisiva as decises sobre
o que, como e para quem produzir. E, em ltima instncia, quem determina o que
melhor ou no o investidor, que busca, por sua prpria caracterstica, rentabilidade
acima ou equivalente a outros investimentos no mercado fnanceiro.
12 Os critrios utilizados por Vedrossi como sendo os mais importantes so os utilizados e j consagrados
pela Fannie-Mae (Federal National Mortgage Association) e pelo Freddie Mac (Federal Home Loan Mortgage Associa-
tion) empresas privadas regulamentadas pelo governo norte-americano, ambas fazendo parte das Government
Sponsored Enterprises, empresas patrocinadas pelo governo. Para um detalhamento do funcionamento do
sistema americano de fnanciamento imobilirio ver ROSSBACH, Anaclaudia C.M. Financiamento Habitacional no
Brasil. Dissertao (Mestrado), curso de Ps-Graduao em Economia Poltica, Pontifcia Universidade Catlica,
So Paulo, 2005.
113
O discurso apresentado por entidades de classe e os estudos acadmicos do setor,
anteriormente citados, levam a concluso de que sem um forte incentivo por parte
do estado, no h como o mercado agir livremente. Os anseios e necessidades dos
investidores demonstram que s possvel contar com seus recursos se as opera-
es puderem oferecer a segurana que eles j detm em seus atuais investimen-
tos.
A securitizao promoveu mudanas considerveis no sistema fnanceiro mundial,
especialmente quanto disperso dos riscos dos ativos fnanceiros. A certeza de
que esse mecanismo fnanceiro era uma sada inteligente na disperso dos riscos do
mercado transforma-se em uma crena quase inabalvel:
Pode-se afrmar que a securitizao das hipotecas reduz o risco de ocorrncia de
crises sistmicas no mercado fnanceiro. A quebra do risco total envolvido em cada
operao de fnanciamento de longo prazo, em trs ou quatro grupos de riscos
parciais, e sua alocao entre distintas instituies, faz com que o sistema privado,
em especial o setor fnanceiro, esteja mais apto a suportar, sem a necessidade de
aporte de recursos pblicos, movimentos adversos nos valores de seus ativos (Car-
neiro; Goldfajn, 2000, p. 17).
Mas, felizmente, essa viso sobre o risco de crises sistmicas no consenso. Se-
gundo Belluzzo,
esse fenmeno [crise sistmica] foi impulsionado pelos hedge funds, que so co-
nhecidos como fundos de proteo, ao permitir que os bancos promovam a diver-
sifcao do risco. Cresceram enormemente de 1999 at 2006, contando aproxima-
damente com 10 mil instituies que oferecem proteo contra os riscos de mercado
e de liquidez. Esse enxame de fundos de alto risco (no se perca o leitor na palavra
hedge, proteo) colocou sob seu controle um volume assustador de ativos e de-
rivativos, o que elevou substancialmente o grau de alavancagem dos mercados
fnanceiros globais. Os bancos comerciais os moneys banks so instituies
submetidas a restries prudenciais e superviso dos rgos reguladores. Desde
o primeiro acordo da Basilia, em 1988, os requerimentos de capital ajustado ao
risco de crdito vm sendo aperfeioados e adotados pelos rgos reguladores da
maioria dos pases. Ironicamente, as regras da Basilia empurraram os bancos,
sobretudo nos pases desenvolvidos, para a securitizao de crditos. A idia era
escapar das restries, juntando no mesmo pacote dvidas de pssima qualidade,
como os subprime da vida, e devedores de primeira linha. Em seu zelo prudencial,
114
os reguladores jogaram os bancos no colo dos hedge funds, instituies imunes
regulamentao e superviso das autoridades. Esse processo, culminou na
eroso da relao risco/capital para o conjunto do sistema fnanceiro.
13
A crise atual um forte indcio da correo desses argumentos, conforme vimos no
captulo 1, e desmonta por meio de fatos o edifcio terico dos mercados auto-regu-
lados, especialmente o argumento da no necessidade dos recursos pblicos para
regular os mercados fnanceiros.
O instrumento considerado pelo mercado de crdito imobilirio o mais inovador foi
mesmo a alienao fduciria. De fato, se a inteno do governo brasileiro poca
era criar um sistema que captasse recursos para sua utilizao no prprio mercado,
o modelo do mercado secundrio de hipotecas, a hipoteca - base do sistema ameri-
cano e considerada uma das melhores garantias no mundo inteiro - deveria ser con-
siderada como a garantia real por excelncia. No entanto a alienao fduciria foi
reinventada como forma de contrapor a lenta execuo das operaes feitas com
hipoteca no Brasil, especialmente na sua execuo judicial. Na hipoteca transferi-
do o direito de posse e o domnio ao muturio. Mesmo este tendo pago apenas 20
ou 30% do valor total do fnanciamento, o tomador do emprstimo j tem a posse
e o domnio, ainda que esse domnio seja entregue ao agente fnanceiro. Na alie-
nao transfere-se apenas a posse e no o domnio. O domnio s transferido com
a liquidao da dvida. Segundo a ABECIP, isso gera resultados altamente positivos:
sustentabilidade jurdica ao processo, maior garantia ao credor e velocidade s opera-
es de crdito imobilirio, alm de mais segurana aos agentes fnanceiros (ABECIP,
2007). Foi considerada uma importante adequao do arcabouo jurdico visando
fornecer ao investidor os instrumentos para uma demanda exeqvel sobre o imvel
que constitui garantia para o emprstimo no caso do devedor deixar de cumprir
com suas obrigaes.
13 BELLUZO, Luiz Gonzaga. As armadilhas da liquidez. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 21 de agosto de
2007.
115
3.2.2 Alienao fduciria
Isso porque a alienao fduciria, sendo considerada uma garantia real do bem que
est sendo adquirido, transfere para o banco a propriedade do imvel, tendo o mu-
turio somente a posse e no a propriedade. Segundo o Art. 22 da Lei do SFI, a alie-
nao fduciria o negcio jurdico pelo qual o devedor, ou fduciante, com o escopo
de garantia, contrata a transferncia ao credor, ou fducirio, da propriedade resolvel
de coisa imvel. Ao registrar o contrato no cartrio de registro de imveis, constitui-
se automaticamente a propriedade fduciria. E com a constituio da propriedade
fduciria, h um desdobramento da posse, com duas fguras, a do fduciante pos-
suidor direto e a do fducirio possuidor indireto. Ainda segundo a Lei 9.514/1997,
Art. 25, com o pagamento da dvida e seus encargos, resolve-se, nos termos deste artigo,
a propriedade fduciria do imvel. Porm, se vencida e no paga, no todo ou em parte,
a dvida e constitudo em mora o fduciante, consolidar-se-, nos termos deste artigo, a
propriedade do imvel em nome do fducirio (Art. 26).
O fato da legislao brasileira no permitir a execuo de um bem dado em garantia
quando esse bem bem de famlia, ou seja, o nico imvel da famlia, constitui
um srio entrave para o desenvolvimento de um mercado de hipotecas no pas,
segundo os especialistas. Em um curso promovido para pases emergentes na sede
do Banco Mundial em Washington
14
, em 2003, destinado a traar as caractersticas
bsicas necessrias para o desenvolvimento de mercados primrios e secundrios
de hipotecas nos pases em desenvolvimento, os organizadores apontaram essa
questo do bem de famlia no Brasil como um exemplo negativo, como um dos
fatores que retardam, ou mesmo impedem, o forescimento do mercado de hipote-
cas, visto que a recuperao do crdito se torna muito difcil, muitas vezes mesmo
impossvel. Alm disso, o processo judicial, por conta das caractersticas do poder
judicirio no pas, moroso para os fns de recuperao do crdito investido.
As principais comparaes apresentam prazos de retomada que opem um imvel
com garantia hipotecria a um imvel com garantia fduciria: o primeiro podendo
levar 10 anos para sua concluso enquanto que a alienao fduciria, j que no
exige processo judicial e pode ser feita por meio de processo administrativo, pode
14 Housing Finance in Emerging Markets: Policy and Regulatory Challenges, curso promovido pelo De-
partamento de Operaes e Polticas do Setor Financeiro do Banco Mundial de 10 a 13 de maro de 2003.
116
durar aproximadamente 6 meses para que o imvel seja retomado. Para o investidor,
essa diferena de prazo na recuperao do crdito em caso de inadimplncia (de-
fault) a diferena entre investir ou no seus recursos no mercado imobilirio.
O prprio cartrio de registro de imveis e o cartrio de ttulos e documentos con-
duzem, em conjunto com o banco ou agente fnanceiro, o processo de retomada
do imvel, por meio de intimaes ao devedor para a quitao da dvida e, no caso
de no ser quitado, o imvel leiloado, e o recurso retorna ao credor.
Mais uma vez, a lgica toda fnanceira, visto que o benefcirio adquiriu, no um
bem imvel, mas sim um dinheiro, um recurso, um crdito para comprar um bem
imvel.
Apesar da boa repercusso no mbito do mercado de crdito imobilirio da lei que
instituiu o SFI, havia ainda, segundo as entidades que representam o setor, requisitos
imprescindveis para o pleno desenvolvimento do corao do sistema, a securitiza-
o. Entre outras mudanas, era necessria uma base legal que garantisse o pleno
cumprimento das leis, normas operacionais e contratos, que pudessem enquadrar
o risco jurdico como mnimo e previamente mensurvel, especialmente no caso da
retomada das garantias reais. Isso signifcava a introduo da alienao fduciria de
bem imvel no Cdigo Civil, disciplinando inclusive a execuo da garantia. Alm
disso, a desonerao tributria ainda era uma solicitao no contemplada na lei do
SFI.
Visando suprir lacunas para o pleno funcionamento do SFI, em 2004 foi editada a
Lei no. 10.931, conhecida como a Lei do Patrimnio de Afetao, mas que continha,
alm desse instituto, o instituto do Valor do Incontroverso, bem como novos ttu-
los de crdito, tais como as Cdulas de Crdito Imobilirio, CCI, Letras de Crdito
Imobilirio, LCI e Cdulas de Crdito Bancrio, CCB. Na lei consta o aperfeioamento
117
3.3 Lei n. 10.931/2004 e Lei n. 11.196/2005:
o aperfeioamento do ambiente regulatrio
de vrios mecanismos que estavam em vigor, especialmente na Medida Provisria
n. 2.221/2001, que tratava do patrimnio de afetao e na Medida Provisria n.
2.223/2001, que instituiu os ttulos de credito de ativos imobilirios, a CCI e a LCI
15
.
A lei consolidou a base legal do setor imobilirio-fnanceiro e reforou as garantias a
fnanciadores e compradores, reforando o arcabouo jurdico necessrio expan-
so do setor imobilirio no modelo do SFI.
O instituto do Patrimnio de Afetao segrega os ativos de um empreendimento
dos outros ativos da empresa promotora, de forma que os recursos fnanceiros de
um determinado empreendimento fcam apartados do resto dos ativos da empresa
construtora e incorporadora, com escriturao contbil tambm apartada, evitando
que o comprador de um determinado empreendimento venha a ser prejudicado
pela falncia total da empresa, como no caso da empresa Encol, que quebrou nos
anos 90 e deixou muitos empreendimentos sem fnalizao mesmo com aparta-
mentos j vendidos. O caso da Encol foi paradigmtico no setor, pois em 1994 havia
mais de 600 obras inacabadas e, a partir de 1995, a derrocada fnanceira da empresa
levou-a a decretar a concordata em 1999. Mais de 42 mil clientes que j haviam
pagado total ou parcialmente seu imvel fcaram sem a entrega dos apartamentos.
O episdio abalou a confana do mercado, tanto do lado da oferta quanto do lado
da demanda. O que o patrimnio de afetao trouxe de inovao foi justamente
apartar a contabilidade da empresa construtora e incorporadora da contabilidade
do empreendimento.
J o Valor do Incontroverso procura viabilizar o pagamento das prestaes cujos
contratos esto sendo questionados judicialmente. Trata-se de suspenso de paga-
mento do fnanciamento imobilirio restrito ao que est sendo questionado judi-
cialmente e no em relao a todo o contrato. Buscou-se acabar com a chamada
indstria das liminares: o muturio utiliza a justia para no pagar os encargos, en-
trando com pedido de liminar, com a alegao de algum tipo de irregularidade no con-
trato. Mesmo sem qualquer fundamento, os adquirentes obtinham a liminar e, com isso,
15 No tpico 3.2 O SFI e suas principais caractersticas tratamos de cada um desses instrumentos fnan-
ceiros.
118
suspendiam o pagamento dos encargos daquele contrato (ABECIP, 2007, p.28).
A consolidao da lei deu maior segurana aos investidores e facilitou as opera-
es de venda de carteiras e transferncia de ativos para securitizadoras. Tambm
incentivou a reduo de custos na emisso de ttulos de crdito ao criar a Cdula
de Credito Imobilirio (CCI) porque a transao passou a no exigir a transferncia
da titularidade nos ttulos de crdito. Anteriormente, qualquer compra de crdito
exigia o registro em cartrio de cada contrato, com todos os custos decorrentes. A
utilizao da CCI facilita as transaes, por ser um ativo que pode ser registrado em
um sistema de liquidao, facilitando as negociaes no mercado secundrio.
Aps a edio da Lei n. 10.931, a Medida Provisria n. 255, posteriormente con-
vertida na Lei n. 11.196/2005, consolidou outros pontos fundamentais para o setor
imobilirio. Constituiu-se um regime especial de tributao do patrimnio de afeta-
o, uma antiga reivindicao do setor, e foi institudo tambm um regime especial
com alquota nica de 7%
16
para incorporaes. Consolidou-se tambm o emprego
de ndices de preo ou ndices fnanceiros nos contratos de compra e venda imveis
desde que tenham prazo acima de 36 meses. As mesmas condies foram estendi-
das s operaes dos agentes fnanceiros, o que abriria caminho para a padronizao
de contratos e ttulos, condio para facilitar a securitizao dos ttulos, conforme a
agenda de organismos multilaterais de fomento, tal como o Banco Mundial.
Vrios pontos relativos a ajustes fnanceiros merecem olhar especial do ponto de
vista da modelagem fnanceira, especialmente em relao tributao, reduo nos
impostos, sistema de incentivo compra de imveis por meio de deduo do valor
pago em juros do imposto de renda (rebate no IR) e reduo da Cofns. Importante
salientar que o setor de construo civil strictu sensu sempre defendeu a bandeira de
reduo, e at iseno, de impostos relativos produo.
16 A Medida Provisria n460/2009, que, trata, entre outros assuntos, do patrimnio de afetao de in-
corporaes imobilirias, dispe sobre o tratamento tributrio a ser dado s receitas mensais auferidas pelas
empresas construtoras nos contratos de construo de moradias frmados dentro do Programa Minha Casa,
Minha Vida PMCMV, apresenta, em seu art. 1, uma nova redao para os arts. 4o e 8o da Lei no 10.931/2004,
diminuindo essa alquota nica para 6%: Para cada incorporao submetida ao regime especial de tributao,
a incorporadora fcar sujeita ao pagamento equivalente a seis por cento da receita mensal recebida (MPV n
460/2009, Art. 1).
119
Alm disso, a Medida Provisria n. 255 abriu a possibilidade de se adotar a previ-
dncia privada como instrumento colateral de garantia nos fnanciamentos imobi-
lirios. Dessa forma, os ativos no se misturam com os ativos da seguradora, poden-
do ser oferecidos como garantia de fnanciamentos imobilirios. No texto da lei n.
11.196/2005, art. 78, 1: No caso de falncia ou liquidao extrajudicial da entidade
aberta de previdncia complementar ou da sociedade seguradora, o patrimnio dos
fundos no integrar a respectiva massa falida ou liquidanda.
Outra medida foi a permisso da utilizao de cotas de fundo de investimento como
garantia em contrato de locao. A inteno do legislador era, de acordo com a
exposio de motivos da pea legislativa, minimizar o problema do dfcit habita-
cional por meio da viabilizao do mercado de locao
17
.
A MP alterou ainda a tributao dos ganhos de capital auferidos na venda de imveis.
A faixa at 35 mil tornou-se totalmente isenta. E se, na venda de um imvel, dentro
do prazo de 180 dias, o valor do negcio for novamente aplicado na aquisio de
um outro imvel residencial, o ganho de capital estar isento do Imposto de Renda.
H ainda uma tabela prevendo reduo gradativa da parte do valor tributado. No
texto da Lei n. 11.196/2005, art. 39: Fica isento do imposto de renda o ganho auferido
por pessoa fsica residente no Pas na venda de imveis residenciais, desde que o alie-
nante, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contado da celebrao do contrato, aplique
o produto da venda na aquisio de imveis residenciais localizados no Pas.
Tambm instituiu a iseno do Imposto de Renda das pessoas fsicas adquirentes
de cotas de fundos imobilirios, igualando o tratamento tributrio das Letras Hipo-
tecrias, dos Certifcados de Recebveis Imobilirios, das Letras de Crdito Imobi-
lirio, o que seria tambm um incentivo do lado da demanda, buscando fomentar
o mercado imobilirio, tornando os ttulos mais atrativos para o pblico investidor,
fomentando a procura e incentivando a sua emisso.
17 Art. 88. As instituies autorizadas pela Comisso de Valores Mobilirios CVM para o exerccio da
administrao de carteira de ttulos e valores mobilirios fcam autorizadas a constituir fundos de investimento
que permitam a cesso de suas quotas em garantia de locao imobiliria. As entidades abertas de previdncia
complementar e as sociedades seguradoras podero, a partir de 1o de janeiro de 2006, constituir fundos de
investimento, com patrimnio segregado, vinculados exclusivamente a planos de previdncia complementar
ou a seguros de vida com clusula de cobertura por sobrevivncia, estruturados na modalidade de contribuio
varivel, por elas comercializados e administrados.
120
Tambm a aprovao da nova lei de falncias em 2005 contribuiu para aumentar a
segurana do setor imobilirio-fnanceiro, pois os crditos com garantia real fcaram
no segundo posto na escala de prioridades por ocasio da falncia.
Segundo a ABECIP o sistema fnanceiro imobilirio ganha espao, enfm, para deco-
lar, sustentado por um arcabouo jurdico seguro apoiado em trs pilares, defnidos pela
Lei no. 10.931. Estes pilares so o patrimnio de afetao, a alienao fduciria de bem
imvel e a regra do incontroverso. Sem estas garantias, temia-se que o SFI, criado no fnal
da dcada passada pela Lei no. 9.514, de novembro de 1997, continuasse relativamente
travado, em especial por causa da insegurana jurdica que afastava agentes fnanceiros,
incorporadoras e muturios (ABECIP, 2004-B, p. 03). Essa insegurana refere-se espe-
cialmente segurana jurdica do retorno do crdito concedido, caso que a alien-
ao fduciria consegue equacionar, visto que a retomada do imvel muito mais
rpida e simples em comparao ao processo de retomada de imvel hipotecado.
Alm disso, ainda que a alienao fduciria constasse da lei de criao do SFI, o fato
de no constar no Cdigo Civil, tal como foi instituda na Lei no. 10.931, trazia uma
insegurana jurdica quanto sua aplicabilidade. As mudanas no instrumento da
alienao fduciria incluram ainda aplicao da fdcia em terrenos da marinha e
em terrenos sem construo.
121
3.4 Resolues do CMN e Instrues Normativas da SRB: regras
e parmetros para a operao do mercado de ttulos de
crdito imobilirio
O Conselho Monetrio Nacional, como sabido, um rgo colegiado normativo
do sistema fnanceiro nacional, responsvel por expedir normas gerais de contabili-
dade e estatstica [..] coordenar as polticas monetria, de crdito, oramentria e fscal,
a dvida pblica interna e externa (Fernandes, 2006, p.25). Dessa forma, todos os ins-
trumentos criados pelas leis no. 9.514 e no. 10.931, ao operar como instrumentos de
investimento no mbito do mercado fnanceiro, devem ser regulamentados pelo
CMN.
122
O CMN regulamenta tambm as operaes do SBPE, baixando as normas necessrias
para a operacionalizao do SFH. Atualmente, o CMN considera operaes de f-
nanciamento habitacional no mbito do SFH as operaes de fnanciamento para
aquisio de imveis novos e usados, para produo de imveis e para aquisio de
material de construo.
Atualmente as condies bsicas do SFH, dadas pela Resoluo CMN n 3.347 so
as seguintes:
Valor dos fnanciamentos no superior a 245 mil;
Limite mximo de avaliao do imvel fnanciado em 350 mil;
Custo efetivo mximo em 12%, excluindo-se seguros e tarifa mensal do con-
trato
18
.
Mas, alem dessa defnio, tambm considera como operaes de fnanciamento
habitacional no mbito do SFH:
Cdulas de crdito imobilirio;
Cdulas hipotecrias representativas de operaes de fnanciamento;
Letras de crdito imobilirio;
Letras hipotecrias e os depsitos interfnanceiros imobilirios, garantidos
ou las-treados por operaes de fnanciamento habitacional;
Certifcados de recebveis imobilirios de emisso de companhias securitiza-
doras de crditos imobilirios;
Cotas de fundos de investimento imobilirio e de fundos de investimento
em direitos creditrios, cujas carteiras sejam constitudas por fnanciamentos
habitacionais ou por direitos creditrios;
Financiamentos na chamada faixa especial
19
;
Crditos de fundos do extinto BNH (FAHBRE e FESTA);
Crditos do FCVS;
Crditos das dvidas novadas do FCVS;
18 No contexto do Programa Minha Casa Minha Vida, a Resoluo CMN n. 3.706 alterou a Resoluo
CMN n. 3.347 elevando o valor mximo do imvel para R$ 500 mil e o valor fnancivel para R$ 450 mil.
19 Faixa especial era a designao encontrada pela CMN para operaes que estavam acima da faixa
inicial de exigibilidade durante a vigncia da Resoluo CMN n. 2.458, de 18 de dezembro de 1997.
Projetos de investimento de concessionrias privadas do setor de sanea-
mento; e
Estudos tcnicos para estruturao de modelos de parceria entre setor p-
blico e setor privado.
A Resoluo CMN n. 3347 a que atualmente regulamenta o SBPE, ditando quais
so as normas de exigibilidade da poupana, criando as regras necessrias ope-
racionalizao do SFH. Portanto, quem normatiza as condies da operacionaliza-
o do SFH, determinando o que est includo ou no no sistema, o que pode ser
considerado uma operao de fnanciamento habitacional do SFH, o Conselho
Monetrio Nacional.
Em relao especifcamente regulamentao do CRI e de outros instrumentos do
SFI, em junho de 1998, por meio da Resoluo n. 2.517, o CMN reconheceu os CRI,
tal como apresentados na lei do SFI, como valores mobilirios, ou seja, ttulos que
poderiam ser ento transacionados no mercado de ttulos como qualquer outro t-
tulo fnanceiro. Na seqncia, a Resoluo n. 2.518 facultou a aplicao de recursos
das entidades abertas e fechadas de previdncia privada, sociedades seguradoras e
sociedades de capitalizao em CRI. E ainda a Resoluo n. 2519, consolidando as
normas sobre o direcionamento de recursos captados via depsito de poupana
pelas entidades integrantes do SBPE, autorizou o cmputo de ttulos de compa-
nhias de securitizao no clculo da exigibilidade, ainda que com um limite para
essa aplicao.
Um ano depois, a Resoluo n 2.623 incluiu textualmente os CRI no cmputo do
percentual exigido de fnanciamentos habitacionais com o recurso da poupana,
com um limite de 10%. J em 2001, a Resoluo n 2.967 permitiu s sociedades se-
guradoras, sociedades de capitalizao e entidades abertas de previdncia comple-
mentar aplicarem at 80% dos recursos das reservas, das provises e de seus fundos
em CRI.
Em 2002, o CMN, por meio da Resoluo n. 2.922, permitiu s entidades fechadas
de previdncia complementar, um dos principais investidores institucionais do pas,
a aquisio de at 100% de uma mesma srie de CRI, desde que classifcada como
123
baixo risco de crdito por pelo menos duas agncias classifcadoras de risco em
funcionamento no pas.
Ainda em 2002, as emisses de CRI ganham um outro cliente fundamental para seu
crescimento, o FGTS. O Conselho Curador do FGTS aprovou a Resoluo n. 390, per-
mitindo ao FGTS adquirir CRIs, desde que lastreados em fnanciamentos para em-
preendimentos habitacionais em fase de produo ou na planta. O CCFGTS aprovou
ainda a aplicao de recursos do FGTS na aquisio de CRIs que estivessem vincula-
dos a operaes de saneamento.
Essa srie de resolues do CMN e do CCFGTS, editadas praticamente ano a ano
desde 1998, mostram que os CRI e outros ttulos da mesma natureza foram ga-
nhando espao no mercado de capitais, ampliando sua participao e ampliando
a participao na captao de recursos que seriam destinados inicialmente para o
atendimento a baixa renda, como o FGTS.
Pelas recentes notcias, o objetivo de fazer dos CRI um instrumento de captao de
recursos para o mercado parece estar sendo conquistado:
As emisses de ttulos securitizados de crdito imobilirio voltaram a apresentar
forte crescimento neste ano. O volume de operaes registradas na Comisso de
Valores Mobilirios (CVM) at o fm de julho de R$ 2,77 bilhes, superior ao pata-
mar atingido em 2005, at ento o melhor ano do setor (R$ 2,34 bilhes). Somente
a Cibrasec, uma das maiores securitizadoras, emitiu R$ 1,23 bilho em Certifcados
de Recebveis Imobilirios (CRI), quase o triplo do total lanado pela companhia ao
longo de todo o ano passado (R$ 457 milhes). O montante equivale a mais de 60%
dos ttulos lanados por todo o mercado de CRI. [...] O grande comprador desses
papis ainda so os grandes bancos, que precisam de CRI para cumprimento da
exigibilidade de crdito imobilirio do Banco Central.
20
[sem grifo no original]
E ainda,
Os ativos fnanceiros com lastro imobilirio, que j atraam pela iseno fscal so-
bre o retorno, tornaram-se ainda mais interessantes aos olhos do investidor pri-
vate como alternativa menor remunerao das tradicionais aplicaes de renda
20 TRAVAGLINI, Fernando. Emisses de CRI batem recorde. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 31 de julho
de 2008.
124
fxa, como ttulos pblicos ou fundos DI, na esteira da reduo do juro bsico. [...]
O Ita Unibanco partiu para a oferta agressiva de ativos imobilirios, afrma Celso
Scaramuzza, diretor-executivo do banco responsvel pelo private. Esse mercado
de ativos imobilirios vai crescer muito at porque os instrumentos tradicio-
nais de renda fxa sofreram com a reduo da Selic, diz. No banco, o segmento
cresce 20% ao ano, conta o diretor, sem, contudo, detalhar os volumes. [...] Fabio
Nogueira, diretor da Brazilian Finance & Real Estate (BFRE), ressalta que o momen-
to hoje bastante propcio para o crescimento do mercado imobilirio. Ele cita a
reduo do juro - que, na sua viso, no tem nada de artifcial -, a forte necessi-
dade de recursos do setor para projetos bons - vivemos a grande oportunidade
dos ltimos 40 anos de acabar com o dfcit habitacional - e a estabilidade de
preos dos imveis. [...] O CRI outro papel que chama a ateno do investidor de
alta renda pela boa remunerao. No entanto, de acordo com o advogado Carlos
Eduardo Ferrari, scio do escritrio Lobo & de Rizzo, o grosso das emisses no vai a
mercado. Em 2008, informa, mais de 60% das colocaes foram privadas, ou seja,
no passaram pelo crivo da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). E os grandes
compradores so os bancos, que usam o instrumento para cumprir a exigibilidade
do fnanciamento habitacional.
21
[sem grifo no original]
A nota tcnica que acompanha a Resoluo no. 3155, de 17 de dezembro de 2003,
apresenta o CRI como um instrumento cujo sucesso de colocao junto ao pblico
investidor j foi comprovado no exterior, visto que como so ttulos emitidos por secu-
ritizadoras, assemelhar-se-iam aos mortgage backed securities (MBS) americanos, emi-
tidos por empresas como Fannie Mae e Freddie Mac, que contam com liquidez e volume
de negcios bastante elevados, comparveis aos dos ttulos do tesouro dos EUA.
O esforo do BACEN e do CMN para viabilizar a emisso dos CRI aps a sano da
lei do SFI pode ser melhor compreendido no mecanismo criado para garantir a
aquisio dos CRI:
Ele pode ser melhor entendido por meio do exemplo a seguir, que parte da situao
em que o incorporador obtm fnanciamento, junto a uma instituio do Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), para a produo de unidades habita-
cionais. Tais unidades so ofertadas ao pblico, que, em sua maior parte, adquire o
imvel parceladamente. Esses pagamentos parcelados, ou recebveis imobilirios,
so ento vendidos para uma companhia securitizadora de crditos imobilirios,
que, por sua vez, oferta em mercado CRI lastreados nos crditos assim adquiridos.
21 BELLOTTO, Alessandra. Tijolo de papel. Jornal Valor Econmico, So Paulo, 30 de junho de 2009.
125
Uma instituio fnanceira tambm integrante do SBPE garante a aquisio dos
CRI, que, dessa forma, conta com instrumento de liquidez que facilita sua coloca-
o junto a investidores, em particular, os assim chamados institucionais, como
entidades abertas e fechadas de previdncia complementar e companhias segura-
doras. A garantia de aquisio se dar em datas e a preos pr-estabelecidos, desde
que respeitado o prazo mnimo correspondente a 20% do prazo total do certif-
cado, e somente poder ser exercida aps os certifcados terem sido ofertados junto
ao pblico, por intermdio de bolsa de valores ou mercado de balco. Em contra-
partida garantia de aquisio, as instituies fnanceiras podero computar, no
direcionamento dos depsitos de poupana de que trata a Resoluo 3.005, de 30
de julho de 2002, at 35% do valor das cartas de garantia de aquisio.
22

Ou seja, a liquidez necessria para o funcionamento dos CRI se daria tendo como
base o SBPE, com recursos captados na poupana a baixo custo para os investidores.
Dessa forma, a aposta de que o sucesso do instrumento signifcaria a entrada de
novas fontes de recursos para um setor atrasado ou ainda totalmente dependente
da captao da poupana e do FGTS parece contraditria, visto que so justamente
esses os recursos que se mostram fundamentais para que o investimento seja atra-
tivo e faa girar o ciclo dos investimentos.
A Instruo Normativa n.487 da Secretaria da Receita Federal (atualmente Secre-
taria da Receita do Brasil SRB) e a Instruo Normativa n. 414 da Comisso de
Valores Mobilirios (CVM) regulamentaram os investimentos de pessoas fsicas nos
CRI, reduzindo o valor mnimo, at ento de 300 mil, para aplicao nesses papis. A
inteno foi estimular o interesse dos investidores pelos papis com garantia imo-
biliria, desenvolvendo o mercado desses ttulos e assim aumentando o volume de
recursos destinados ao fnanciamento imobilirio.
Os ttulos bancrios tais como CRI, Letras e outros so introduzidos pela norma
como elegveis para o cumprimento da exigibilidade dos recursos de poupana,
com alguns li-mites para sua utilizao. No entanto, ainda assim, o que se verifca
que aproximadamente 39% dos recursos captados em poupana podem ser apli-
cados nesses ttulos, que so a base de um processo de securitizao. Se aproxima-
22 Ver Nota Tcnica BACEN relativa Resoluo CMN no. 3.005.
126
damente 26% das operaes podem ser
23
aplicadas em ttulos creditcios, somadas
a 20% que podem ser aplicadas em operaes a taxas de mercado, chega-se a um
percentual de quase 40% dos recursos captados em poupana que podem ser uti-
lizados na montagem e operao de securitizaes em um mercado secundrio.
Ainda que as operaes do SFH preencham as condies da le-gislao em vigor
(valores unitrios de fnanciamento no superiores a R$ 245.000,00, limite mximo
de avaliao do imvel no ultrapassando R$ 350.000,00, bem como custo efetivo
mximo de 12% ao ano
24
), o custo de captao desse recurso muito baixo, o que
propicia ganhos signifcativos nas operaes, desde a captao at a movimentao
no mercado secundrio.
Ainda que o SFI tenha sofrido todo esse aprimoramento, recebendo suporte legis-
lativo, e com um ambiente macroeconmico mais propcio, para a ABECIP, o mo-
delo brasileiro simplrio pois ainda tem a caderneta de poupana como grande
funding das operaes de credito imobilirio. A inteno do mercado de crdito
imobilirio seria, segundo seus documentos ofciais, ter um modelo de crdito imo-
bilirio integrado com o mercado de capitais, que reunisse alm de bancos e com-
pradores, grandes investidores, como o caso dos fundos de penso e seguradoras,
que poderiam adquirir CRI para compor suas reservas tcnicas.
O argumento , mais uma vez, de que o estado est falido, no h mais como contar
com o estado para investir em crdito, de que preciso buscar recursos em outras
fontes para a construo, encontrando eco em vrios discursos ofciais de entidades
de classe e mesmo em trabalhos acadmicos.
23 Resoluo CMN n. 3347 - Art.5. O valor total das Letras de Crdito Imobilirio, das Letras Hipotecrias,
dos Depsitos Interfnanceiros Imobilirios, dos Certifcados de Recebveis Imobilirios, das Cotas de Fundos de
Investimento Imobilirio e de Fundos de Investimento em Direitos Creditrios, de 35% dos recursos das cartas
de garantia de aquisio de CRI, no pode exceder 50% do limite previsto na alnea a do inciso I do artigo 1.
24 No incluso nesse valor os custos de seguro e valor de tarifa mensal cobrada pelos agentes fnanceiros
a titulo de custo de administrao.
127
3.5 SFI e o SFH
O documento da CBIC que trata do balano do ano de 1996, baseado no documen-
to Diretrizes para a Reformulao do Sistema de Financiamento da Habitao, ela-
borado pelo Sinduscon de So Paulo, Minas Gerais e Gois e pelo Secovi SP, afrma
que com a falncia do estado, que h muito tempo perdeu sua capacidade de investir,
recai sobre o sistema fnanceiro privado a responsabilidade de prover, alternativamente
os recursos necessrios para viabilizar fnanciamentos de longo prazo ao setor (CBIC,
1996, p. 20).
No entanto, no o que o vertiginoso aumento do nmero de fnanciamentos,
tanto no SBPE quanto no FGTS demonstra. Toda a mudana institucional promovida
por meio da Lei no. 10.931 e pelas Resolues do CMN fzeram com que o SFH
tivesse um desempenho excepcional para os padres dos anos 90 e mesmo de
grande parte dos anos 80.
Mas a captao de recursos de grandes investidores, investidores institucionais, entre
outros, para serem funding de novos empreendimentos habitacionais parece no se
confrmar. O Ncleo de Real Estate da POLI-USP, que acompanha sistematicamente o
desempenho das empresas de real estate que tm capital aberto na bolsa, analisou,
no fnal do ano de 2007, quinze ofertas primrias de aes (OPA) dessas empresas:
selecionando as quinze OPAs que aconteceram entre set05 e abril07, as empresas objeto
multiplicaram seu capital de giro, na media, por quatro. [...] O prprio volume de capital
obtido na bolsa, com as oscilaes sofridas aps o perodo, parecem mostrar que os re-
cursos advindos das aberturas no so to sustentveis quanto poderiam ser (Lima Jr.,
2007).
Nem mesmo quando o pas atinge o cobiado investment grade ampliou-se so-
bremaneira os investimentos em real estate:
o impacto positivo que se atribuiria ao setor se desvanece, caindo os preos das
aes muito mais acentuadamente que o Ibovespa, refetindo um descrdito do
mercado de que as aes das corporaes de real estate listadas possam se sus-
tentar nos valores que vinham sendo praticados. sempre bom ressaltar que preo
de transao de uma ao, fora movimentos especulativos, refete a percepo de
valor prevalente do mercado (Lima Jr.; Alencar, 2008, p. 4).
128
Essa instabilidade inerente ao mercado de capitais obviamente acompanha as em-
presas imobilirias e infuencia sobremaneira investidores em geral, esses que se-
riam o foco dos ttulos creditcios de base imobiliria. Dessa forma, a crtica de que
o FGTS e o SBPE seriam fundos instveis, dependentes do cenrio macroeconmico
do pas, no consegue se sustentar, visto que a alternativa de captao de recursos
junto ao mercado de capitais, ao contrrio de resolver o problema, consegue apro-
fundar essa caracterstica de instabilidade de fuxo de recursos.
Especialmente quanto ao mercado de real estate conhecido como novo mercado,
resultado das OPA de 2005 a 2007,
possvel que haja ainda um caminho difcil a percorrer, at que as empresas se
ajustem sua nova escala [...] desencaixando os terrenos internados nos land bank
que rendem zero. Ainda h escurido adiante sobre como os empreendedores re-
desenharo a oferta para encaixar os custos de produo que sobem num gra-
diente maior do que a renda do pblico alvo. [Dessa forma] fcil reconhecer a
fragilidade dos documentos de anlise da qualidade de investimentos nos quais se
apiam as ofertas de negcios produzidas por empresas brasileiras, o que, certa-
mente, no serve de estmulo a que capitais conservadores [at mesmo de inves-
tidores institucionais brasileiros] promovam a aventura de aqui se ancorar (Lima
Jr; Alencar, 2008, p. 9).
Investidores institucionais dessa forma, apesar da melhoria no volume de emisso
de LCI e CRI, oriunda principalmente da queda na taxa de juros, tendem a preferir
investimentos mais simples e de risco mais facilmente mensurvel. Nesse sentido
existe a anlise de que essa caracterstica comportamental dos investidores em CRIs
[foi o] que determinou um menor desenvolvimento dos CRIs lastreados em recebveis
residenciais (ou habitacionais) pulverizados, de forma contrria quela almejada na Ex-
posio de Motivos da Lei do SFI, se comparados aos CRIs lastreados em crditos corpo-
rativos (ou comerciais) (Alves, 2005, p. 62).
Os prospectos de CRI que esto publicados para consulta na CETIP, balco eletrnico
de transao de ttulos mobilirios, demonstram que boa parte das ofertas pblicas
de CRI se do sobre empreendimentos imobilirios comerciais. Alm disso, segundo
anlise de monografa do Instituto de Economia da UFRJ os CRIs fnanciam, em sua
129
quase totalidade, a construo de centros de distribuies e unidades fabris, terminais
logsticos, prdios de escrit-rios comerciais, shopping-centers e hospitais ou seja, f-
nanciam a componente imobiliria puramente comercial e industrial de projetos de in-
vestimento de qualquer espcie (Alves, 2005, p. 29).
A idia de que se bom para os bancos e para os mercados bom para quem vai to-
mar o crdito nem sempre corresponde aos fatos, visto que a lgica fnanceira que
perpassa a atividade bancria e fnanceira a lgica de valorizao do capital e no a
lgica do acesso a um bem, e muito menos a lgica de universalizao de direitos.
No possvel se pensar uma poltica habitacional e mesmo um plano de execuo
dessa poltica que baseie sua captao de recursos em recursos oriundos do mer-
cado secundrio, como querem alguns autores, pela prpria natureza desse mer-
cado.
O prprio PLANHAB, ao estudar a captao de recursos para a implementao da
Poltica Nacional de Habitao, apresenta as limitaes da captao de recursos
junto ao mercado de capitais: Embora venha ganhando flego nos ltimos 2 anos,
contabilizando a emisso primria de recebveis imobilirios em montante de R$ 2,1 bil-
hes em 2005 e R$ 1,1 bilho em 2006, esses volumes tm correspondido, basicamente, a
ttulos de fnanciamentos de edifcaes comerciais. At o momento o SFI no avanou
muito no crdito habitacional, com inexpressiva injeo de recursos nessa rea. A utiliza-
o dos recursos do SBPE e FGTS principais fontes de funding para o fnanciamento
habitacional precisa tambm ser avaliada pelo fato de no promover, ao menos em
um primeiro momento, acrscimo de recursos ao sistema lgica que permeia a defesa
do mercado secundrio. Pelo contrrio, os recursos alocados na aquisio de ttulos con-
correm com as aplicaes em novos fnanciamentos. Para efeito do Planhab nesta etapa
do projeto, no estimaremos os possveis recursos adicionais a serem aplicados por este
mercado na rea habitacional (PLANHAB, 2008, item 2.6, p.84).
130
Tenses e Contradies do Sistema
Financeiro Imobilirio
CAPTULO 4
4.1 A matriz ideolgica do Sistema Financeiro Imobilirio SFI
Como todo marco regulatrio, o Sistema Financeiro Imobilirio SFI um arranjo
institucional complexo, unifcado por princpios que buscam lhe emprestar coern-
cia e sentido. Assim, falar em SFI falar, de um lado, de uma nova arquitetura do f-
nanciamento imobilirio, composta por um emaranhado de leis, decretos, portarias,
instrues normativas e resolues. Mas falar em SFI falar tambm da dinmica dos
agentes regulados, dos riscos envolvidos nas operaes, da estruturao de novos
mercados e, sobretudo, da natureza de suas metas e dos resultados alcanados.
Neste sentido, o SFI veicula valores que do inteligibilidade arquitetura do fnan-
ciamento imobilirio, tendo como referncia a efcincia na distribuio dos riscos
entre os agentes envolvidos nas operaes e a efcincia na alocao dos recur-
sos fnanceiros destinados ao setor imobilirio. O protagonismo do mercado nas
operaes de fnanciamento, a criao de novos instrumentos de crdito, como o
Certifcado de Recebveis Imobilirios (CRI), e de novas formas de garantia, como
a alienao fduciria de coisa imvel, criaram um ambiente de negcios supos-
tamente mais seguro e mais propcio acumulao de capital e ao fnanciamento
imobilirio em geral.
Neste contexto, no foram poucos os que passaram a defender o uso dos recursos
do SFH no ambiente de negcios do SFI
1
. Para estes, os recursos do SFH poderiam
ser um importante instrumento de fomento ao desenvolvimento de um mercado
imobilirio moderno, organizado institucionalmente por diretrizes seguras e por
uma arquitetura de fnanciamento baseada no livre acesso ao mercado de capitais.
O SFI forneceria o arranjo institucional capaz de estruturar de fato um mercado imo-
bilirio no Brasil, livre das amarras do setor pblico e do direcionamento do crdito
por critrios de natureza poltica. Os recursos do SFH, neste sentido, poderiam ser
1 Por exemplo, o estudo da Fundao Getlio Vargas intitulado O Crdito Imobilirio no Brasil: Caracter-
izao e Desafos, de 2007. Dentre as propostas para a expanso do crdito imobilirio no Brasil, o texto defende
medidas de estmulo s operaes dos mercados hipotecrios e a securitizao de recebveis, assegurando que
a criao do SFI, em 1997, foi um marco institucional. Os instrumentos disponveis no sistema, no entanto, ainda de-
vem ser testados por uma intensifcao das operaes. [...] A ampliao das atividades pode acontecer pelo aumento
das operaes at mesmo com crditos emitidos originalmente no mbito do SFH (FGV-Projetos, 2007, p. 45).
132
uma espcie de mola propulsora do SFI, que organizaria o fnanciamento imobilirio
em geral, incluindo o fnanciamento habitacional.
De acordo com estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas, alm das iniciativas
para a desregulamentao e fexibilizao do mercado, o processo de ampliao do
crdito passava por
iniciar um amplo debate sobre a elaborao de um modelo de transio que venha
a eliminar as restries sobre o livre funcionamento do mercado, sem, no entanto,
deixar desatendidos os diversos segmentos que o compem. Esse debate deve con-
templar medidas que encaminhem o atual sistema na direo de um modelo de
fnanciamento habitacional que funcione de forma mais integrada com o sistema
fnanceiro como um todo, com menores restries quanto alocao de crdito.
Para tanto, cabe refetir sobre as formas alternativas para o cumprimento das exi-
gibilidades de aplicao durante a vigncia de um modelo de transio e rediscutir
as atividades de securitizao de ttulos imobilirios e os critrios de cumprimento
de exigibilidades na aplicao dos recursos das cadernetas de poupana (FGV-Pro-
jetos, 2007, p.45).
Como examinado no captulo I, o fnanciamento habitacional tem sido pretexto para
o fomento do crdito imobilirio em geral, propiciando condies para uma captura
do sistema de crdito teoricamente direcionado para habitao de interesse social
pelos grupos de maior poder aquisitivo, como exemplo o modelo norte-ameri-
cano de crdito imobilirio. A propalada superioridade do SFI em relao opera-
cionalizao e capacidade de captao de recursos e a confuso entre os objetos de
fnanciamento do SFI e do SFH vo, aos poucos, rompendo a barreira distintiva entre
um modelo estruturado pelo crdito dirigido e pela alocao poltica dos recursos
no sistema e um modelo supostamente estruturado pela livre captao de recursos
no mercado fnanceiro. E, assim como j ocorrera com o SFH nos tempos do BNH,
tal confuso permite que os recursos do SBPE e do FGTS sejam canalizado para o
fnanciamento de unidades de maior valor, por famlias de maior poder aquisitivo,
em um processo concentrador de renda e de riqueza.
O SFI, por suas caractersticas intrnsecas, incapaz de operar um efeito redistribu-
tivo. Em outras palavras, o SFI, sem o apoio do crdito dirigido e da concesso de
recursos por parte do Poder Pblico por meio da alocao das poupanas do FGTS
133
e do SBPE, no se mostra capaz de combater o dfcit habitacional, especialmente
por conta da necessidade de responder aos investidores em primeiro lugar e no
demanda por moradia das famlias de menor renda. A qualifcao do SFI como
sistema apto a fnanciar a poltica habitacional , neste sentido, um processo ideo-
lgico que visa, justamente, a operao do seu contrrio a captura do sistema de
crdito subvencionado e a concentrao dos recursos do sistema em detrimento
dos grupos de menos poder aquisitivo.
A confuso entre o SFH e o SFI expe, neste sentido, uma contradio da prpria ma-
triz terica do SFI quando aplicada em um pas perifrico, extremamente desigual,
onde o desafo das polticas econmicas sempre foi mais a criao de condies para
a existncia dos mercados do que a correo de falhas de um mercado imperfeito.
Ora, se por estes lados o fundo pblico sempre foi condio indispensvel para a
formao dos mercados, se a acumulao de capital sempre teve a atividade estatal
como alavanca, como apostar no protagonismo do mercado para a soluo do d-
fcit habitacional? Como recorrer racionalidade econmica das instituies como
antdoto inefcincia da poltica? Como acreditar na universalizao do direito
moradia a partir da criao de um ambiente de negcios seguro e favorvel acu-
mulao de capital? Como compatibilizar o atendimento a uma demanda incapaz
de arcar com os custos de aquisio de uma unidade habitacional nas condies de
mercado com a necessidade de proporcionar aos investidores do setor imobilirio
uma remunerao no inferior taxa de lucro mdia do mercado fnanceiro?
134
4.2 A matriz terica do Sistema Financeiro Imobilirio - SFI
Compreender os limites e as possibilidades de um arranjo institucional complexo
como o SFI exige investigar a matriz terica que fundamenta suas origens e conso-
lida os princpios que lhe garantiriam coeso. Indubitavelmente, a matriz terica que
funda o SFI tem origem nos pressupostos da chamada nova economia institucional,
elaborada, principalmente, a partir das obras de Ronald Coase, Douglass North e
Oliver Williamson (Nee, 2001, p. 49-74).
Conforme explicao de Medeiros,
o programa terico da assim chamada nova economia institucional (NEI) objetiva
cons-truir uma teoria sobre a formao e evoluo das instituies que seja incor-
porvel e compatvel com a economia neoclssica, cujas propriedades e hipteses
so consideradas um caso particular. [...] A fundamentao terica das instituies
baseia-se na existncia de custos de transao que, por sua vez, existem porque as
informaes possuem custo e so assimetricamente apropriadas pelos atores par-
ticipantes da troca. Nesta concepo, as instituies o conjunto de regras formais
(como leis e regulamentos), os constrangimentos informais (como convenes, c-
digos de conduta) bem como mecanismos de promoo e coero das leis so
formadas para reduzir as incertezas nas interaes humanas (Medeiros, 2001, p.
50-51).
O corao da nova economia institucional o conceito de custo de transao, isto
, a percepo de que em qualquer negcio h custos incorporados pelos agentes
relativos prpria negociao. Como conseqncia, as instituies so relevantes
aos agentes econmicos porque so elas que moldam a estrutura de incentivos de
uma economia, reduzem os custos das transaes e propiciam a gerao de efcin-
cia. O SFI, dentro desta concepo terica e, enquanto instituio, deveria incidir
sobre os custos de transao do mercado imobilirio, isto , deveria organizar um
ambiente de negcios seguro ao investimento privado, que mitigasse as chama-
das falhas de mercado
2
e reduzisse substancialmente a inefcincia econmica dos
negcios imobilirios.
A fliao do Sistema Financeiro Imobilirio nova economia institucional pode ser
comprovada nas manifestaes da equipe econmica do governo justifcando a sua
criao
3
, nas anlises tcnicas das entidades de classe que sempre apoiaram a me-
2 De acordo com NUSDEO, as falhas de mercado correspondem a situaes nas quais os seus pressupostos
de funcionamento no se fazem presentes, tornando-o inoperacional. So exemplos de falhas de mercado: os
efeitos externos (falha de sinal), a concentrao econmica (falha estrutural), a assimetria de informaes (falha
legal), a imobilidade de fatores (falha de origem fsica ou cultural) e a defcincia no suprimento de bens coleti-
vos (falha de incentivo). NUSDEO, Fbio. Curso de Economia Introduo ao Direito Econmico. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005, p. 169.
3 Nota tcnica do BACEN relativa Resoluo CMN n. 3.005 e Exposio de Motivos da Lei n.
9.514/1997.
135
dida
4
, nos textos acadmicos
5
e, principalmente, nos documentos do Banco Mun-
dial
6
, todos partindo do pressuposto de que o problema do mercado imobilirio
no Brasil um problema institucional, isto , da ausncia de instituies capazes de
garantir a lucratividade e a sugurana dos investimentos alocados no setor.
De acordo com o texto da Fundao Getlio Vargas, j referenciado, a sustentabili-
dade do sistema de fnanciamento imobilirio depende dos seguintes aspectos:
aperfeioamento do ambiente institucional, com destaque para o respeito
aos contratos e prevalncia das regras de mercado;
fortalecimento do arcabouo regulatrio;
gradativa reduo das restries alocao de crdito (represso fnancei-
ra);
rpida desburocratizao das operaes de concesso de crdito;
reduo de custos e impostos incidentes sobre as operaes.
Assim, a par dos trabalhos laudatrios ao novo sistema, as anlises sobre o SFI par-
tem quase sempre da mesma constatao a necessidade de estabelecer regras
do jogo favorveis ao desenvolvimento do mercado imobilirio, ao estmulo das o-
peraes nos mercados hipotecrios, ao fortalecimento da regulao e da proteo
dos contratos e da propriedade. Em sntese, a necessidade de dotar as instituies
de uma racionalidade tpica da economia de mercado, criando um ambiente de
negcios seguro ao investimento privado.
Ainda de acordo com Medeiros, a nova economia institucional parte do argumento
4 Os editoriais da Revista do SFI, editada pela ABECIP, reforam esse argumento. Ver, como exemplo,
Revista do SFI, ano 8, n17, 2004.
5 Ver, como exemplo, BROLLO, Fernanda. Crdito Imobilirio e Dfcit de Moradias: Uma Investigao
dos Fatores Econmicos e Institucionais do Desenvolvimento Habitacional no Chile e no Brasil. So Paulo, 2004.
Dissertao (Mestrado) - Escola de Economia de So Paulo, Fundao Getlio Vargas. CARNEIRO, Dionsio D.;
GOLDFAJN, Ilan. A Securitizao de Hipotecas no Brasil. Texto para discusso n426. Rio de Janeiro: Departamen-
to de Economia da PUC, jun/2000. CARNEIRO, Dionsio D.;VALPASSOS, Marcus V.F. Financiamento habitao e
instabilidade econmica: experincias passadas, desafos e propostas para a ao futura. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2003. FGV. O Crdito Imobilirio no Brasil Caracterizao e Desafos. So Paulo: FGV-Projetos, 2007. LIMA
JR. Recursos para Empreendimentos Imobilirios no Brasil Debntures e Fundos. Boletim Tcnico do Depar-
tamento de Engenharia de Construo Civil - Escola Politcnica da Universidade de So Paulo BT 28/90. So
Paulo: EPUSP, 1990.
6 WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova Iorque: Oxford University Press, 2002. Os cursos
promovidos pela instituio destinados a mercados emergentes tambm esto eivados da concepo do BM
quanto ao papel do estado e das instituies no fomento ao mercado.
136
de que o subdesenvolvimento decorre da existncia de instituies que inibem as rela-
es econmicas; estas instituies persistem porque obedecem a uma racionalidade
poltica de grupos no competitivos encastelados no Estado (Medeiros, 2001, p. 53).
E mais, constata que
a evoluo das relaes mercantis demanda instituies que, atravs da dimi-
nuio dos riscos e da proteo dos contratos privados, impulsionem estas rela-
es num movimento cumulativo e favorvel ao desenvolvimento econmico.
As inovaes institucionais orientadas segundo as necessidades de proteo, ga-
rantias e informao dos mercados constituem, a seu ver, o processo essencial do
desenvolvimento econmico. Por oposio, o no-desenvolvimento o resultado
tambm de uma causao circular e cumulativa em que as instituies tolhem o
funcionamento dos mercados instabilizando os contratos, atropelando os direitos
de propriedade e criando outros, inibidores das trocas (Medeiros, 2001, p. 54).
Nesta linha, para induzir o desenvolvimento, fundamental promover instituies
efcientes, dinmicas e subordinadas racionalidade dos mercados. Ao mesmo tem-
po, fundamental restringir as iniciativas apoiadas em racionalidades no-econmi-
cas, principalmente as estruturadas a partir da poltica e das decises governamen-
tais.
Os adeptos da nova economia institucional, a partir deste diagnstico anti-cepa-
lino
7
sobre as causas do subdesenvolvimento, fundamentam teoricamente uma
ampla agenda de reformas na Amrica Latina. A reforma do Sistema Financeiro de
Habitao SFH e a promoo do novo Sistema de Financiamento Imobilirio - SFI
devem ser compreendidas neste contexto. No se trata simplesmente de novas dis-
posies normativas sobre o fnanciamento da habitao e do crdito imobilirio no
Brasil. Trata-se, na verdade, da tentativa de substituir um modelo de fnanciamento
baseado na intensiva participao estatal para um modelo de fnanciamento mar-
ket-oriented, que busca elevar o mercado condio de protagonista do sistema.
A diminuio do controle estatal sobre o crdito dirigido, o fortalecimento do mer-
cado de capitais como fonte privilegiada de fnanciamento, a introduo de novos
7 Sobre a oposio entre os marcos tericos da nova economia institucional e a teoria cepalina do
desenvolvimento ver MACEDO, Bernardo Gouthier. Desenvolvimento Econmico: a atualidade da economia
poltica cepalina. 2007. Tese (Doutorado). Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas. Campinas,
2007.
137
instrumentos de captao de recursos, alm da certeza da inviolabilidade da pro-
priedade e dos contratos, constituem, no campo imobilirio, o passaporte para mais
uma rodada do processo de modernizao do capitalismo perifrico.
O processo de imitao do centro do sistema, tpico da modernizao na perife-
ria, atingiu desta forma o mbito das instituies. O Consenso de Washington, de
modo particular, foi uma grande reverberao dos arranjos normativos do ncleo
orgnico do capitalismo na Amrica Latina. Mais de uma dcada depois, j pos-
svel avaliar os resultados desta empreitada, separando os resultados concretos das
polticas liberalizantes dos discursos neoliberais mais infamados. Em relao ao SFI,
preciso avaliar os seus resultados tendo em vista os parmetros polticos inscritos
na Constituio, em especial, o dever do Estado garantir o acesso moradia como
direito fundamental. Alm disso, fundamental identifcar os avanos e os recuos na
implementao deste modelo de fnanciamento, buscando compreender as razes
de cada um destes movimentos. Por fm, no possvel ignorar como o SFI propicia
a alterao da apropriao do excedente pelos agentes envolvidos no sistema, mu-
dando a correlao das foras que disputam os recursos disponveis para o fnancia-
mento imobilirio no Brasil.
138
4.3 O SFI e a agenda neoinstitucional
Em 2002, o Banco Mundial publicou um relatrio cujo ttulo no poderia ser mais
revelador Construindo Instituies para o Mercado
8
. De acordo com o texto,
incontestvel que os mercados so centrais na vida da populao mais pobre, que
afetam positivamente o padro de vida das pessoas e que ajudam a proteger os
seus direitos. Portanto, na esteira das polticas do Banco da dcada anterior, era fun-
damental promover instituies que impulsionassem o crescimento econmico e
reduzissem a pobreza, tendo como premissa o protagonismo do mercado na con-
duo do desenvolvimento econmico.
8 WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova Iorque: Oxford University Press, 2002.
Para construir instituies efcientes, isto , instituies subordinadas racionalidade
do mercado, era preciso seguir quatro orientaes: complementar as instituies
j existentes, incorporando recursos humanos e tecnologias disponveis; inovar
na criao de instituies mais fortes, expandindo as experincias pblicas bem
sucedidas e adotando as inovaes do setor privado; conectar todos os agentes
econmicos por meio da liberdade de empresa e, por fm, promover a concorrncia
como condio de bom funcionamento das instituies (World Bank, 2002, parte
IV). Em sntese, o ncleo do processo de desenvolvimento preconizado pelo Banco
Mundial passava pela disseminao de economias de mercado, pela disseminao
de instituies market oriented.
De acordo com o Banco Mundial, instituies so
as regras, os mecanismos de coero e as organizaes [que] sustentam as transa-
es no mercado. [...] Diferentemente das polticas, que so constitudas por metas
e resultados desejados, as instituies so as regras, inclusive comportamentais,
por meio das quais os agentes interagem. [...] [Basicamente,] as instituies tm
trs propsitos: canalizar informao sobre as condies de mercado, mercadorias
e agentes; [...] defnir e reforar os direitos de propriedade e os contratos, determi-
nando quem ganha o que e quando; [...] e aumentar ou diminuir a competitivi-
dade
9
(World Bank, 2002, p. 6; 8).
Construir instituies para o mercado, nestes termos, construir arranjos normativos
e organizacionais voltados livre circulao de mercadorias, que permitam a rea-
lizao destas trs vocaes. por isso que, de acordo com o relatrio, os governos
nacionais devem responder s presses do setor privado e dos agentes externos e
dar impulso s reformas, sempre que demandado. No haveria outra forma possvel
de desenvolvimento que no a orientada pelos mercados.
No caso do setor imobilirio, em pleno auge do neoliberalismo na Amrica Latina,
construir instituies para o mercado signifcava reorientar as instituies existentes
9 Rules, enforcement mechanisms and organizations [...] that support markets transactions. Distinct from
policies, which are the goals and desired outcomes, institutions are the rules, including behavioral norms, by which
agents interact [] Institutions do three main things: they channel information about market conditions, goods, and
participants. [] they defne and enforce property rights and contracts, determining who gets what and when. []
They increase competition in markets or decrease it.
139
e constituir novos arranjos que permitissem o protagonismo do setor privado na
articulao do setor, realizando aquelas trs funes essenciais canalizar as infor-
maes sobre as condies de mercado, mercadorias e agentes do setor; defnir
e reforar os direitos de propriedade e os contratos; e, por fm, aumentar a com-
petitividade entre os vrios agentes envolvidos. O SFI, em grande medida, traduz
normativamente os objetivos desta agenda do Banco Mundial. A histria da sua
implantao, no mesmo sentido, refete os avanos e os recuos da agenda institu-
cionalista na remodelagem do setor imobilirio no Brasil.
Na perspectiva do Banco Mundial, a construo dos novos arranjos fnanceiros do
sistema deveria comear por uma nova fonte de captao de recursos. Por este mo-
tivo, prescrevia aos pases emergentes a estruturao do mercado de capitais como
o locus privilegiado da captao de recursos para o fnanciamento imobilirio, ali-
ando a efcincia das bolsas de valores com a liquidez dos mercados fnanceiros,
principalmente dos grandes investidores institucionais, como os fundos de penso.
O processo de globalizao, que conectara os mercados fnanceiros em tempo real,
seria a grande mola de impulso do setor imobilirio.
Neste contexto, vrios instrumentos fnanceiros foram desenvolvidos, notadamente
os voltados captao de recursos para o setor imobilirio. Como exemplo, podem-
os mencionar a criao do mercado secundrio de hipotecas e o processo de secu-
ritizao de grandes ativos, que possibilitava uma melhor distribuio dos riscos e
a captao de recursos alavancados. Segundo o Banco Mundial, a reduo do risco
implicava a reduo dos juros, em uma relao direta, o que permitia aumentar a li-
quidez e, conseqentemente, a captao de novos recursos. Essa seria, ento, a prin-
cipal razo para se promover o desenvolvimeento dos mercados secundrios e da
securitizao de hipotecas: a minimizao do custo do fnanciamento pela reduo
dos juros da operao (Chiquier; Hassler; Lea, 2004).
No entanto, nos pases emergentes, uma srie de barreiras institucionais difcultava
a introduo destes novos arranjos fnanceiros, entre eles o processo de securitiza-
o. Como exemplo, podemos citar a ausncia de marcos regulatrios estveis,
capazes de oferecer garantias mnimas aos investidores privados, e a pouca atra-
140
tividade dos papis tradicionais para realizar a captao primria dos recursos. Alm
disso, o mercado de hipotecas sempre foi muito limitado nestes pases, com pouca
segmentao em funo dos riscos e pouca atratividade em face de investimentos
mais seguros e com rentabilidade muito maior, como os ttulos da dvida pblica e
os chamados fundos de renda fxa.
De acordo com o Banco Mundial, a construo de um mercado secundrio de hipo-
tecas depende da constituio de um mercado de capitais forte e atuante, com
produtos fnanceiros voltados ao fnanciamento de longo prazo. Alm disso, de-
pende da oferta de taxas de retorno atraentes, autorizao legal para o investimento
de certos fundos em ttulos hipotecrios, alm da prpria disposio do investidor
em apostar em um mercado de risco como o mercado de securitizao hipo-
tecria. Como no poderia deixar de ser, para que estas condies de oferta e de-
manda fossem atendidas, era preciso uma interveno do Estado sobre o domnio
econmico capaz de assegurar os investimentos neste mercado. Em outras pala-
vras, nos pases emergentes, no bastaria ao Estado regular o mercado a partir da
correo das desigualdades sociais. Era fundamental que o Estado estruturasse os
mercados, criando regras de investimento, estimulando a demanda dos agentes
pblicos e privados e, acima de tudo, implementando um ambiente institucional
capaz de transmitir confana aos investidores.
Nesta perspectiva, ainda de acordo com o Banco Mundial, era preciso que os gover-
nos garantissem condies para o surgimento dos mercados primrios e secundri-
os de hipoteca e que inclussem o fnanciamento habitacional no processo de liber-
alizao dos mercados fnanceiros. Inegavelmente, o governo exerceria, neste caso,
um papel fundamental para reduzir a percepo de risco por parte dos investidores.
Mas no era s isso. Era preciso que o governo planejasse sua participao para que
sua interveno no ultrapassasse o mnimo necessrio ao desenvolvimento das
instituies que conformam o mercado, retirando-se to logo o objetivo fosse alca-
nado. A interveno estatal, dizia o Banco, deveria se limitar ao patrocnio de ins-
tituies, ao fornecimento de garantias para os ttulos emitidos por agentes priva-
dos, promoo da liquidez por meio de compras governamentais e concesso
de incentivos emisso de ttulos hipotecrios (especialmente com a desonerao
141
tributria).
Estabelecer uma estrutura de mercado adequada, reduzir o risco da securitizao de
hipotecas por meio de garantias explcitas ou implcitas (vg, detendo participaes
em fundos hipotecrios), desonerar os investimentos de tributos e qualquer tipo de
nus fscal... Para o Banco Mundial, o governo pode e deve desempenhar o papel de
catalisador do processo de formao de novos mercados fnanceiros, proporcionan-
do a reduo de incertezas para os agentes privados. Por isso, apesar da imaturidade
do mercado de capitais nos pases perifricos, todos os esforos na construo de
um modelo de fnanciamento imobilirio alternativo devem ser considerados, em
funo dos efeitos positivos que ele teria sobre o conjunto de toda a economia.
De acordo com um grande executivo do Freddie Mac, Federal Home Loan Mortgage
Association, extremamente positivo para os pases emergentes apostar na criao
de um mercado secundrio de hipotecas, uma vez que a existncia deste tipo de
investimento pode contribuir para que o pas amplie seu acesso ao mercado fnan-
ceiro internacional, em particular o seu acesso a fnanciamentos de longo prazo,
contribuindo para a reduo de sua volatilidade e alavancando o prprio mercado
primrio:
Muitos pases no dispem atualmente de mecanismos efetivos para conectar o
mercado de hipotecas com o mercado de capitais. Mercados secundrios so uma
forma de aproveitar os mercados de capital internacionais, particularmante para
emprstimos de longo prazo [...] A habitao , potencialmente, uma tima garan-
tia, podendo-se esperar que ela seja um caminho para se obter mais investimentos
externos de longo prazo, reduzindo a dependncia de hot money, se ela realmente
puder ser uma efetiva garantia
10
(Van Order, 2003, p. 29).
Segundo o mesmo autor, a experincia americana mostra, em linhas gerais, que
os pontos fundamentais para integrar o mercado hipotecrio ao mercado de capi-
tais so a existncia de uma estrutura legal e regulatria que permita a resciso de
contratos, o atrelamento dos imveis s obrigaes fnanceiras e a possibilidade de
10 Many countries do not currently have efective ways of linking mortgage markets with capital markets. Sec-
ondary markets are a way of tapping international capital markets, particularly for long-term loans. [...] Housing is
potentially very good collateral and can be expected to be a way of getting more long-term foreign money, decreasing
the dependence on hot money, if it really can be efective collateral.
142
despejo, alm de condies macroeconmicas estveis, o que pode ser alcanado
com poucos subsdios.
No h em seus argumentos meno ao aumento do acesso moradia, muito me-
nos erradicao dos dfcits habitacionais dos pases emergentes. A questo pri-
mordial, quase exclusiva, a integrao do mercado hipotecrio ao mercado de
capitais, como um fm em si mesmo.
Segundo o Banco Mundial, outro problema institucional que inibe o desenvolvi-
mento dos mercados secundrios de hipoteca nos pases perifricos a centraliza-
o dos recursos voltados ao fnanciamento imobilirio em um nmero reduzido
de instituies, o que desestimula a securitizao como forma de acesso liquidez,
tornando desnecessrio o mercado secundrio:
A estrutura dos mercados hipotecrios tambm um obstculo em alguns pases.
Se um mercado dominado por um pequeno nmero de instituies de depsito
com grande porte e liquidez, ser difcil criar um mercado de securitizio hipo-
tecria bem sucedido. Os grandes emprestadores, que podem racionar os fundos
hipotecrios, no necessitam do fnanciamento e podem determinar o preo de
novos competidores usando linhas de fnanciamento no varejo fora do mercado.
Estes emprestadores tambm no precisam de ttulos hipotecrios para adminis-
trar riscos de fuxo de caixa, j que seus principais instrumentos hipotecrios so
ARM que podem conectar fundos com depsitos
11
. (Chiquier; Hassler; Lea, 2004,
p. 34-35)
Impossvel no relacionar esse tpico com crticas feitas Caixa Econmica Federal
por parte de algumas misses de tcnicos ou profssionais ligados ao Banco Mun-
dial
12
. Alguns textos so peremptrios em afrmar que enquanto a Caixa dominar os
11 The structure of mortgage markets is also an obstacle in some countries. If a market is dominated by a
few large, liquid depository institutions, it will be dif cult to create a successful mortgage securities market. The large
lenders, who may ration mortgage funds, do not need the funding and can price new competitors using wholesale
funding out of the market. These lenders do not need mortgage securities to manage cash fow risk either as their main
mortgage instrument is an ARM that can match fund with deposits.
12 Curso Subsdios e Financiamentos Habitacionais como Instrumentos de Poltica de Habitao Popular
Marja Hoek-Smith, Wharton School University of Pensilvania. Banco Mundial/Caixa Econmica Federal, Braslia,
agosto/2002. No curso foram discutidas as condies e as agendas que deveriam ser implementadas para fo-
mentar a habitao popular. Um dos principais argumentos, de acordo com a apresentao feita, foi de que o
fomento governamental ao mercado de fnanciamento privado seria fundamental: Two main reasons for limited
access to housing fnance: incomplete credit markets and market and policy failure government housing fnance
institutions have excessive market power and they are price makers. Ou seja, dentre as duas principais razes para
143
fnanciamentos habitacionais no ser possvel uma ampliao do acesso ao crdito
no pas, argumento que, em face dos nmeros recentes dos fnanciamentos conce-
didos em todo o sistema fnanceiro com recursos do FGTS e do SBPE, fca difcil de
sustentar.
inegvel o acento privatista das recomendaes do Banco Mundial e o total desin-
centivo para a criao ou fortalecimento de instituies estatais que controlem um
segmento de mercado de modo permanente e no apenas at o seu fortalecimen-
to.
Os desenhos institucionais mais bem sucedidos tm sido centrados mais na ga-
rantia de liquidez do que em conduits. Pode-se observar que talvez esteja havendo
um foco excessivo na criao de instituies antes de outros fundamentos. Apenas
criar uma instituo relacionada ao mercado secundrio no criar um mercado.
Os esforos de desenvolvimento em vrios pases emergentes tm focado no desen-
volvimento institucional, particularmente conduits com envolvimento do governo.
Em muitos casos, eles podem estar frente do seu tempo (ou ser solues procura
de um problema). Governos e consultores tcnicos talvez precisem empregar mais
tempo e recursos no desenvolvimento de infraestruturas que permitam emisses
particulares de papis e ttulos antes de se investir em instituies
13
(Chiquier; Has-
sler; Lea, 2004, p.35-36).
Ou seja, o principal papel do Estado a garantia de liquidez no desenvolvimento dos
mercados secundrios. Para lembrar uma clssica classifcao de importante autor
no campo do direito, o Estado pode intervir no domnio econmico, desenvolvendo
aes como agente econmico, ou sobre o domnio econmico, desenvolvendo
aes como regulador das atividades econmicas (Grau, 2008, p. 174-175). No caso
o limitado acesso ao fnanciamento habitacional estaria o excessivo poder de mercado que tem as instituies
governamentais de fnanciamento habitacional, afnal elas seriam formadoras de preo e no deixariam que o
mercado se autoregulasse. Nos debates ocorridos ao fnal do curso, representantes do Banco Mundial disseram
que pelo desenho do mercado brasileiro, onde houver CEF no viro bancos privados afnal, os subsdios para
essas instituies reduzem o interesse do mercado para o emprstimo a renda mdia e baixa (subsidies to state
housing fnance institutions reduce private lenders interest in low-moderate income lending).
13 The more successful institution designs have been liquidity facilities rather than conduits [...]. It can be ob-
served that there may be an excessive focus on institutional creation in advance of other fundamentals. Simply creat-
ing a secondary market institution will not create a market [].Development eforts in many emerging countries have
focused on institution development, particularly conduits with government involvement. In many cases they may be
ahead of their time (or solutions in search of a problem). Governments and technical assistance providers may need to
spend more time and resources spent in infrastructure development to allow individual issues of mortgage bonds and
securities before investing in institutions.
144
do fnanciamento imobilirio, muito clara a defesa pelo Banco Mundial de uma
interveno exclusivamente sobre o mercado de crdito, garantindo as condies
de oferta e demanda. muito claro tambm o desincentivo interveno do Estado
no domnio econmico por meio de instituies bancria estatais.
Alm do Banco Mundial, outros atores vm propondo a adoo de agendas insti-
tucionais para a expanso do crdito imobilirio no Brasil. Exemplo disso o docu-
mento j referido, publicado pela Fundao Getlio Vargas, expondo algumas di-
retrizes para dinamizar o mercado fnanceiro, e com isso, o crdito como propulsor do
desenvolvimento, e estabelecer uma poltica social de habitao continuada, que possa
aos poucos zerar nosso dfcit habitacional (FGV-Projetos, 2007, p.3).
Basicamente, o documento da Fundao Getlio Vargas apresenta quatro grupos
de propostas, tendo em vista o desafo de expanso do crdito imobilirio no Brasil
(FGV-Projetos, 2007, p.43-45).
(i) Medidas voltadas habitao social: subsdios s famlias de renda mais
baixa para aquisio da casa prpria, concesso direta de recursos por parte
do Poder Pblico nas trs esferas de governo e direcionamento de certa parte
dos recursos do SBPE, em condies especiais;
(ii) Medidas fscais: iniciativas de desonerao tributria como estmulo adicio-
nal constituio de capital habitacional no pas. O estmulo fscal poderia ser
direto, incidindo sobre os custos do crdito imobilirio, ou indireto, incidindo
sobre os custos da construo civil.
(iii) Medidas referentes ao mercado de crdito imobilirio: ampliao das for-
mas de captao de recursos, com a entrada de novos agentes no mercado,
com a desregulao gradativa do mercado e com a fexibilizao das regras
de direcionamento de crdito. Alm disso, deve-se procurar reduzir o custo da
intermediao fnanceira e tambm minimizar as imperfeies nos mercados. [...]
reduzir o grau de rigidez sobre os juros [...] aumentar o grau de certeza das transa-
es de crdito [...] dar maior fexibilidade para captao de recursos para o sistema
[...] desburocratizar a originao dos contratos [...] modelo de transio que venha
145
a eliminar as restries sobre o livre funcionamento do mercado [...] modelo de
fnanciamento habitacional que funcione de forma mais integrada com o sistema
fnanceiro como um todo, com menores restries quanto alocao de crdito.
Afnal, o bom funcionamento do mercado de crdito imobilirio [...] pressupe
tambm uma queda dos custos regulatrios e uma eliminao das falhas de mer-
cado, pela ao pontual das polticas pblicas (FGV-Projetos, 2007, p.41).
(iv) Medidas de estmulo s operaes nos mercados hipotecrios securi-
tizao: dado o potencial de desenvolvimento dos mercados hipotecrios,
possvel atrair capitais de diferentes origens, alm de investidores que tradicio-
nalmente no atuam em operaes imobilirias. Alm disso, fundamental a
ampliao deste mercado para novos participantes, como fundos de penso,
seguradoras e companhias hipotecrias.
Conclui ainda o estudo que o modelo de fnanciamento deve se apoiar em dois pila-
res o atendimento das carncias habitacionais da populao menos favorecida e a
expanso das atividades de mercado, ampliando as fontes e modalidades de crdito
de longo prazo. (FGV-Projetos, 2007, p.46).
Mais uma vez, assim como prope o Banco Mundial, o atendimento dos mais po-
bres aparece na agenda poltica, ao lado da expanso da economia de mercado
como o centro da poltica de crdito. Resta saber at que ponto possvel aproximar
estes pontos como poltica social efetiva e no apenas como retrica justifcadora
da apropriao dos recursos pelos grupos de maior poder aquisitivo.
Essa introduo da agenda do Banco Mundial no Brasil por meio do SFI no foi feita
sem estudos e anlises por parte do governo e das entidades ligadas ao crdito
imobilirio. De acordo com a ABECIP:
em 1995, foi iniciado um intenso trabalho de anlise dos sistemas mundiais, com a
fnalidade de se buscar a melhor alternativa para ser adaptada realidade brasilei-
ra. Dentre os trabalhos desenvolvidos, merece ser destacada a comitiva formada
por representantes do sistema fnanceiro privado e pblico, do Banco Central, do
Ministrio da Fazenda e de vrios empresrios que, em maro de 1995, foi aos Es-
tados Unidos para conhecer o mode-lo de fnanciamento imobilirio americano,
146
centrado na securitizao. [...] Foram ainda realizados, no mesmo ano, vrios en-
contros. O principal deles foi o VII Encontro Nacional, tambm promovido pela
ABECIP, em novembro de 1995. Nesse evento, foram apresentadas as premissas de
um novo modelo de crdito imobilirio, que resultou na Lei 9.514 de 1997 [...] mo-
delo que estudos revelaram como o mais apropriado para o Brasil, por no ter ne-
nhuma dependncia de funding direto ou de direcionamento obrigatrio (ABECIP,
2005, p. 26).
curioso notar que essa to decantada independncia de funding ou de direciona-
mento de recursos no signifcou, em nenhum momento, um repdio aos recursos
que tradicionalmente compuseram o funding da poltica habitacional brasileira. As-
sim, ao mesmo tempo em que alguns agentes proclamam a necessidade de uma
agenda institucional voltada a um novo modelo de crdito imobilirio, mantm-se
a defesa dos recursos da poupana como a base da arquitetura de fnanciamento.
Nesta perspectiva, os recursos do SBPE e do FGTS seguem como os fundos mais im-
portantes para sustentar a produo de novas unidades, no necessariamente por
meio do fnanciamento direto a construtoras ou a empreendimentos, mas tambm
e talvez, segundo o modelo do SFI, prioritariamente por meio da aquisio de
ttulos com lastro imobilirio.
Como reconhece o estudo da Fundao Getlio Vargas, o mercado de crdito imo-
bilirio est interessado na entrada de novos agentes no mercado de crdito, tais
como as seguradoras e os fundos de penso. Por isso necessrio fexibilizar o dire-
cionamento do crdito imobilirio, de modo que os recursos baratos da poupana,
e mesmo do FGTS, possam viabilizar o mercado secundrio de ttulos imobilirios.
Em relao ao desenvolvimento do mercado secundrio, o apoio do Banco Mundial
e de outras agncias de fomento no foi apenas por meio de seu capacity building
junto aos go-vernos locais e federal. Desde o incio de suas operaes, empresas
que operam nesse mercado receberam recursos diretamente do prprio BID, como
atesta uma entrevista de Fbio Nogueira, diretor executivo da Brazilian Finance &
Real Estate, holding que agrupa a Brazilian Securities, Brazilian Capital, Brazilian Mort-
gages e BM Sua Casa, brao de varejo: Desde o incio a Brazilian Securities conta com
o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Hoje a empresa tem uma
147
linha de US$ 75 milhes do BID
14
.
A CIBRASEC, Companhia Brasileira de Securitizao tambm conta com o apoio do
Banco Mundial: A Cibrasec - primeira companhia de securitizao do Brasil oferece
CRIs com taxas de rentabilidade atrativas [...] H uma razo a mais para atrair os investi-
dores para os CRIs, pois, a partir de 28 de setembro de 2004, a Cibrasec passou a ter como
associada a International Finance Corporation (IFC), subsidiria do Banco Mundial, cuja
participao ser de 9,09% no capital da Cibrasec
15
.
A dinmica dos investimentos em CRI e a quantidade de recursos envolvidos nesse
mercado so retratadas na mesma entrevista de Fbio Nogueira citada acima:
A (Brazilian) Capital o nosso, digamos, banco de investimentos. Ela cuida dos in-
vestidores locais e internacionais sempre com enfoque de otimizar o investimento
deles no mercado imobilirio. Nosso objetivo todo instrumentos fnanceiros de
liquidez. Aqui quando se fala em fundo imobilirio, se fala em uma gesto passiva,
gesto fduciria. Ento, se a pessoa comprou uma cota do shopping Higienpo-
lis, que foi o primeiro que a gente fez, fca com aquilo estanque. A Brazilian Capital
faz a gesto ativa - compra, vende. o nico caso dos fundos de varejo. A gente
muito fducirio. Ento, evita confito. Aqui tem incorporao, investimento em
imveis. A gente atende os clientes da Hedging Grifo, estrangeiros - tem at um
fundo de penses canadense, que dono das lojas C&A no Brasil - e fundo de CRIs.
O legal da (Brazilian) Capital que no tem no Brasil uma empresa que atue como
ela. H gestores de investidores estrangeiros. A Tyshman Speyer Properties, por
exemplo, isso, ento, s investe em produtos Tyshman. Ns temos vrios fundos,
so oito fundos. Hoje ela administra R$ 2,3 bilhes em ativos imobilirios
16
.
A captao de novos recursos propugnada pelos modelos institucionais market ori-
ented tem ocorrido, prioritariamente, por meio desse tipo de fundo.
Os operadores do mercado sustentam que os recursos captados pelos fundos junto
ao mercado de capitais no deveriam ser alocados na produo de empreendimen-
tos (ver captulo 3), e sim no fnanciamento de longo prazo: a captao de recursos
de curto prazo para a concesso de emprstimos de durao mais longa um fator de
14 FLACH, Natalia. Governo precisa incentivar securitizao. Jornal Gazeta Mercantil, 09 abr 2009, p. 2.
15 Anncio publicitrio veiculado na contracapa da Revista do SFI Ano 8, n18, 2004.
16 FLACH, Natalia. Op. cit.
148
instabilidade. Alm disso, o modelo fundado na segmentao do mercado de crdito
tende a ter sua capacidade de fnanciamento restrita ao tamanho desse funding que a
poupana (FGV-Projetos, 2007, p.11).
O SFI, sob esse ponto de vista, seria, ento, o ambiente ideal para a comercializao
do imvel, e no tanto para a produo. O spread entre a baixa taxa de juros que
remuneraria a captao de recursos destinados construo obtidos via poupan-
a, por exemplo e a taxa de juros cobrada do tomador do fnanciamento de um
imvel com recursos captados no mercado de capitais, por exemplo, seria supor-
tado, neste caso, pelo prprio tomador. E para investidores do nvel da reportagem
citada acima, tal spread no seria meramente simblico, mas sim uma remunerao
bastante atrativa. Se esse desenho for aplicado a um imvel habitacional, essa taxa
de juros do fnanciamento tende a deixar de fora mesmo boa parte da demanda
solvvel, afnal, trata-se de mercado, de negcio, e no da efetivao de direito so-
cial.
Tal modelo no nos parece sustentvel quando analisamos a realidade das necessi-
dades habitacionais do pas. Na construo imobiliria, especialmente de empreen-
dimentos comerciais, escritrios e outros, possvel que o modelo preconizado seja
de fato uma sada para a captao de recursos. No entanto, para o mercado habita-
cional, especialmente para as faixas de renda nas quais o dfcit muito alto, no
h estudo que demonstre efetivamente como esta conta fecha. O prprio estudo
da Fundao Getlio Vargas reconhece que em seus nove anos de existncia, o maior
xito do SFI est associado ao fnanciamento de edifcaes comerciais. Na rea habita-
cional, o sistema no logrou expressivos avanos (FGV-Projetos, 2007, p.10).
149
A urbanizao brasileira, marcada por profundas desigualdades, um fenmeno
relativamente recente, que teve seu impulso principal a partir dos anos 40 do s-
culo XX. Entretanto, foi s na dcada de 70, em pleno milagre brasileiro, que as
cidades e metrpoles assumiram a feio que vemos hoje. De acordo com Mari-
cato, o processo de urbanizao, acelerado e concentrado, marcado pelo desenvolvi-
mento moderno do atraso, cobrou, a partir dos anos 80, aps poucas dcadas de intenso
crescimento econmico do pas, um alto preo, mediante a predao ao meio ambiente,
baixa qualidade de vida, gigantesca misria social e seu corolrio, a violncia (Maricato,
1996, p. 31). O trecho citado salienta o carter da misria social e da violncia que
marca nossa urbanizao. A industrializao com baixos salrios, independente da
formalidade das relaes de trabalho e emprego, gerou como subproduto as ci-
dades ilegais e precrias que vivemos.
Os nmeros absolutos do processo de urbanizao nos auxiliam a compreender
sua dimenso: em 1940, o Brasil tinha 18,8 milhes de habitantes residindo em ci-
dades, enquanto que em 2000 esse nmero era de 138 milhes. Em um curto es-
pao de tempo para o desenvolvimento de uma cidade, a populao cresceu mais
de sete vezes, sem que esse crescimento fosse acompanhado da infra-estrutura e
dos servios que fazem da cidade o signo da superao do arcaico e do atraso nas
sociedades ocidentais. Ao invs de vir acompanhado dos ares livres da cidade, a
urbanizao recria o atraso atravs de novas formas, como contraponto dinmica de
modernizao (Maricato, 2001, p. 15).
Em perodo semelhante, de 1940 a 1980, registra-se um crescimento mdio do
Produto Interno Bruto do pas de 7% ao ano, ndice que denota um aumento de
riqueza de grandes propores, um dos maiores crescimentos comparados do PIB
mundial no perodo.
Considerando estas duas informaes apenas, o aumento da populao urbana no
pas e do PIB, no perodo de 1940 a 1980, poderamos chegar concluso de que o
Brasil ingressaria no sculo XXI como um pas rico, moderno e urbanizado, alm de
150
4.4 Caractersticas da urbanizao brasileira e o dfcit
habitacional
deter recursos naturais privilegiados. O retrato, porm, do que se v e se vive no pas
est distante dessa suposio, ainda que algumas dessas caractersticas ajudem a
mont-lo fdedignamente.
A distribuio de renda no Brasil auxilia-nos a compreender o que a industrializao
com baixos salrios signifcou. Em 1960, segundo o censo demogrfco, os 20% mais
pobres detinham 3,5% da renda nacional, enquanto que os 10% mais ricos, deti-
nham 39,7% dessa renda. Em 1990, essa relao mudou para 2,3% da renda para os
20% mais pobres e 49,7% para os 10% mais ricos (IPEA, 1993).
Nota-se, assim, que a despeito dos nmeros do PIB no perodo, sua distribuio no
logrou elevar o pas a uma categoria de distribuio de riquezas compatvel com os
pases desenvolvidos. A entrada do Brasil na industrializao, proporcionando um i-
negvel crescimento de sua riqueza interna, deu-se em uma base j profundamente
desigual da sociedade, e o que o processo de modernizao fez foi, na verdade,
aprofundar essa desigualdade, fato espelhado nas cidades brasileiras: como parte in-
tegrante das caractersticas que assume o processo de acumulao capitalista no Brasil,
o urbano se institui como plo moderno ao mesmo tempo em que objeto e sujeito da
reproduo ou criao de novas formas arcaicas no seu interior, como contrapartidas de
uma mesma dinmica (Maricato, 2001, p. 15).
Moradias improvisadas embaixo de pontes e viadutos, ocupao de morros, vrzeas,
mangues, igaraps, encostas, fundos de vale, beira de crregos, rios e represas, po-
luio de recursos hdricos, poluio do ar, impermeabilizao da superfcie do solo,
desmatamento de reas, enchentes, desmoronamentos, incndios em edifcaes
deterioradas, alta densidade habitacional, doenas de veiculao hdrica, doenas
respiratrias, violncia urbana, compem o que Maricato classifca como a tragdia
urbana brasileira.
Mesmo quando criada uma poltica que busca a soluo do problema habitacional
evitando seu agravamento, esse desenvolvimento moderno do atraso mostra sua
face: A anlise do SFH e o BNH fornece um exemplo muito adequado da modernizao
excludente [...] essa poltica foi fundamental para a estruturao de um mercado imobi-
lirio de corte capitalista. [...] Combinando investimento pblico com ao reguladora, o
151
Estado garante a estruturao de um mercado imobilirio capitalista para uma parcela
restrita da populao, ao passo que para a maioria restam as opes das favelas, dos
cortios ou do loteamento ilegal, na periferia sem urbanizao, de todas as metrpoles
(Maricato, 2001, p. 46).
Neste cenrio, o conceito de dfcit habitacional ainda extremamente relevante.
difcil imaginar um critrio de mais fcil compreenso para medir resultados de uma
poltica ha-bitacional que a oscilao do dfcit de moradias. Porm, assim como a
habitao virou ideologia a servio da captura do sistema de crdito, o dfcit ha-
bitacional tem servido como pea retrica deste processo de mistifcao.
H muitas crticas ao conceito de dfcit habitacional. A principal delas a simplif-
cao que o conceito econmico de dfcit transmite do objeto da poltica habita-
cional. Ao reduzir o direito moradia a um nmero, o conceito d a idia de que o
objeto da poltica um produto de prateleira, similar a qualquer outra mercadoria
produzida pelo sistema. A Fundao Joo Pinheiro, em documento recente, aponta
que o termo dfcit induz equivocadamente expectativa de enfrentar o problema
da moradia de forma setorial. Alm disso, camufa uma complexa realidade, por meio
de uma quantifcao padronizada, atemporal e neutra
17
. J o conceito de neces-
sidades habitacionais, desenvolvido pela Fundao no comeo dos anos 90 e con-
substanciado em documento de 1995
18
, parece-nos mais adequado para analisar a
parte mais visvel da urbanizao brasileira. O dimensionamento das Necessidades
Habitacionais engloba no apenas a necessidade de produo de novas unidades,
mas tambm a adequao, a melhoria, a qualifcao das unidades existentes, in-
corporando dessa forma uma dimenso urbana, ainda que restrita, moradia, como
veremos abaixo.
O documento Dfcit Habitacional no Brasil 2007, elaborado pela Fundao Joo
Pinheiro para o Ministrio das Cidades, analisa as necessidades habitacionais do pas
a partir dos dois segmentos de anlise: o dfcit habitacional e as inadequaes dos
domiclios.
17 BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dfcit habitacional no Brasil 2007.
Braslia: Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao, 2009.
18 Ver documento Dfcit Habitacional no Brasil 1995, editado pela Fundao Joo Pinheiro.
152
A metodologia da FJP conceitua ento dfcit como a noo mais imediata e in-
tuitiva de necessidade de construo de novas moradias para a soluo de problemas
sociais e especfcos de habitao detectados em certo momento. A inadequao de
moradias, por sua vez, considera no mbito de necessidades habitacionais o parque
j construdo de milhares de unidades habitacionais, que devem na verdade sofrer
outro tipo de interveno que no sua pura e simples reposio. O conceito de in-
adequao de moradias refete problemas na qualidade de vida dos moradores: no es-
to relacionados ao dimensionamento do estoque de habitaes e sim a especifcidades
internas do mesmo. Seu dimensionamento visa ao delineamento de polticas comple-
mentares construo de moradias, voltadas para a melhoria dos domiclios existentes
(Brasil, 2009, p.15).
A necessidade de construo de novas unidades advm de uma srie de fatores:
Coabitao familiar forada (Famlias conviventes secundrias com inteno
de constituir domiclio exclusivo) ;
Moradores de baixa renda sem condies de suportar o pagamento de alu-
guel (nus excessivo com aluguel);
Moradores de baixa renda que vivem em casas e apartamentos alugados
com grande densidade de pessoas (Domiclios alugados com adensamento
excessivo de moradores por dormitrio);
Moradia em imveis e locais com fns no residenciais (domiclios improvisa-
dos)
Cmodos alugados e cedidos (domiclios improvisados);
Domiclios rsticos.
Os quatro primeiros itens so conceituados pela FJP como dfcit por incremento do
estoque e o ltimo por dfcit por reposio de estoque.
De acordo com a pesquisa efetuada, tendo por base a PNAD 2007, o dfcit habita-
cional estimado em 2007 de 6,273 milhes de domiclios, dos quais 5,180 milhes,
ou 82,6%, esto localizados nas reas urbanas. Relativamente, corresponde a 11,1% do
estoque de domiclios particulares permanentes do pas, sendo 10,8% nas reas urbanas
e 12,9% nas rurais. (Brasil, 2009, p.24).
153
Portanto, aproximadamente, mais de 10% do estoque de domiclios do pas deve
ser construdo para que a necessidade de novas habitaes seja atendida. No en-
tanto, conforme foi apresentado anteriormente, essas novas unidades habitacionais
vm de diferentes realidades urbanas e sociais, o que demanda diferentes tipolo-
gias habitacionais e arquiteturas fnanceiras para que o problema possa de fato ser
resolvido. Afnal a poltica pblica que visa construir uma unidade para repor um
domiclio rstico que muito provavelmente se encontra em um aglomerado sub-
normal, como discrimina o IBGE, muito distinta da poltica pblica destinada a
promover o incremento de estoque habitacional para uma famlia oriunda de uma
TABELA 9
Dfcit Habitacional (1) e percentual em relao aos domiclios particulares permanentes, por situao do
domiclio, segundo regies geogrfcas, Unidades da Federao e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil
2007.
Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dfcit habitacional no Brasil 2007.
Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Braslia,2009.
Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad), 2007.
TABELA 10
Distribuio percentual do dfcit habitacional urbano (1) por faixas de renda mdia familiar mensal,
segundo regies geogrfcas, Unidades da Federao e Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil - 2007.
Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dfcit habitacional no Brasil 2007.
Ministrio das Cidades: Secretaria Nacional de Habitao: Braslia, 2009.
Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad), 2007. Nota: no clculo do dfcit habitacional o componente coabitao familiar inclui apenas
as famlias conviventes que declararam inteno de constituir novo domiclio; (1) Inclusive Rura de extenso
urbana; (2) Exclusive sem declarao de renda.
154
total
rural de
extenso
urbana
total
rural de
extenso
urbana
Brasil 6.272.645 5.179.763 1.092.882 20.613 11,1 10,8 12,9 7,1
Total RMs 1.855.399 1.810.662 44.737 7.774 10,5 10,5 8,9 5,7
Demais reas 4.417.246 3.369.101 1.048.145 12.839 11,4 11 13,1 8,4
DFICIT HABITACIONAL
PERCENTUAL DOS DOMICLIOS
PARTICULARES PERMANENTES
rural rural
Total urbana total urbana
at 2 S.M.
> 2 a 3
S.M.
> 3 a 6
S.M.
> 6 a 8
S.M.
> 8 a 10
S.M.
> 10 S.M. Total (2)
Brasil 73,4 16 8,1 1,1 0,4 1 100
Total das RMs 69,2 18,1 9,2 1,6 0,7 1,2 100
FAIXAS DE RENDA MDIA FAMILIAR MENSAL
coabitao familiar forada. So distintas realidades sociais que demandam distintas
tipologias habitacionais e, no caso especfco dessa tese, distintas polticas de acesso
moradia.
Dos critrios que compem o dfcit, a coabitao familiar o fator que mais con-
tribui em nmeros absolutos para o clculo do dfcit habitacional, exceto na regio Su-
deste (BRASIL, 2009, p.42). Na regio Sudeste o que contribui para o dfcit o nus
excessivo com aluguel: so mais de 1,133 milho de famlias urbanas, ou 51,1% do
total das que comprometem grande parcela da renda com aluguel. A maioria delas est
localizada em So Paulo e sua regio metropolitana (Brasil, 2009, p.42). O prprio do-
cumento comenta a especifcidade desse indicador para So Paulo, relacionando-o
com outras regies metropolitanas: Por ser um indicador que refete a difculdade do
mercado imobilirio em se adequar ao perfl de demanda da populao, espera-se que
tenha maior peso nos grandes centros urbanos (Brasil, 2009, p.42).
Observando-se que o dfcit habitacional est concentrado na faixa de 0 a 3 salrios
e que, especialmente na regio sudeste, 51,1% das famlias compromete parcela
expressiva de sua renda com aluguel e que esse nmero vem aumentando (3%
percentual em relao aos domiclios particulares permanentes em 2000 e 4,8% em
2007), pode-se inferir que o acesso moradia digna a essa faixa de renda merece
de fato um tratamento diferenciado, e no parece factvel nem razovel esperar que
do desenvolvimento de um mercado de recebveis imobilirios advenha recursos
fnanceiros para fazer frente a essa situao.
TABELA 11
Critrios de inadequao dos domiclios urbanos durveis (1), segundo regies geogrfcas e Regies Me-
tropolitanas (RMs) - Brasil - 2007.
Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dfcit habitacional no Brasil 2007.
Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Braslia,2009.
Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Do-
miclios (Pnad), 2007. Nota: (1) Apenas domiclios durveis, ou seja, no so considerados os improvisados e os
rsticos, sendo excludos tambm os cmodos, por se constituirem parcela do dfcit habitacional. Inclui, alm
dos domiclios urbanos, os rurais de extenso urbana.
155
ESPECIFICAO
Inadequao
Fundiria
Domiclio sem
banheiro
Carncia de Infra-
estrutura
Adensamento
Excessivo
Cobertura
Inadequada
Brasil 1.879.907 928.777 10.454.947 1.500.709 543.066
Total das RMs 1.031.059 183.968 2.383.349 669.223 148.589
A inadequao dos domiclios tambm corrobora essa tese. Os domiclios consi-
derados inadequados pela pesquisa da FJP so 21,7% dos domiclios urbanos em
2007. Ou seja, mais de um quinto dos domiclios urbanos apresentam problemas
tais como carncia de infra-estrutura, adensamento excessivo de moradores, pro-
blemas de natureza fundiria, cobertura inadequada, falta de unidade sanitria do-
miciliar exclusiva ou alto grau de depreciao.
So nessas cidades, com esse grau de desigualdade e com essa distribuio de renda
que sero feitos os investimentos em crdito imobilirio visando o retorno ao investidor,
como vimos no captulo anterior. Como possvel, portanto, com esse padro de
necessidades habitacionais, decorrentes do padro de urbanizao brasileira, que o
modelo preconizado no SFI venha a atender demanda habitacional tal como ela
se apresenta no Brasil?
Os investimentos imobilirios, por sua natureza intrnseca, devem dar o retorno es-
perado pelo investidor, ainda que essa taxa de retorno seja considerada conserva-
dora para os parmetros do mercado de capitais. Desse modo, a feio da cidade
e o modo como produzida alteram-se visivelmente quando esses empreendimentos
constituem-se como atrativas aplicaes fnanceiras. A lgica de sua produo passa a
ser regida pelos interesses de rentabilidade dos investidores, sejam eles fundos de penso
sejam fundos de investimentos imobilirios (Fix, 2001, 113), aponta Fix na obra em
que nos apresenta como essa lgica dos investimentos imobilirios vem junto com
TABELA 12
Domiclios particulares permanentes e distribuio percentual por situao do domiclio, segundo regies
geogrfcas, unidades da federao e regies metropolitanas (RMs) - Brasil -2007.
Extrado de: BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Dfcit habitacional no Brasil 2007.
Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Braslia,2009.
Fonte: Ddos bsicos: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad), 2007.
total
rural de
extenso
urbana
demais
areas rurais
Brasil 56.344.188 47.855.551 8.488.637 290.119 8.198.518 100 100 100
Total das RMs 17.709.465 17.209.206 500.259 137.358 362.901 31,4 36 5,9
Demais reas 38.634.723 30.646.345 7.988.378 152.761 7.835.617 68,6 64 94,1
Total urbana
Domicilios Particulares Permanentes
Rural
Distribuio percentual
total urbana rural
156
o aumento das ocupaes irregulares e aumento das necessidades habitacionais e
no o inverso.
Resta a questo - o que signifcaria implementar o building institutions for markets
no setor habitacional em um pas com essas caractersticas urbanas e habitacio-
nais? O que a experincia demonstra que o modelo, com suas agendas objetivas
e enxutas, devidamente traduzidas para a linguagem das instituies brasileiras por
universidades e setores empresariais, quando se depara com uma sociedade urbana
complexa, profundamente desigual, tende a aprofundar ainda mais este quadro de-
salentador, visto que as necessidades habitacionais, que essa agenda em princpio
deveria resolver, passam bem longe do desejo dos investidores.
Neste sentido, possvel concluir que este modelo no capaz de atingir o cora-
o do dfcit habitacional brasileiro, por conta de suas caractersticas estruturais.
Mesmo assim, a disputa pelos recursos pblicos promovida por agentes fnanceiros
cada vez mais acirrada.
De acordo com o diretor da holding Brazilian Finance & Real Estate, discorrendo
sobre os prximos passos da estruturao de um potente mercado secundrio de
ttulos imobili-rios:
Ficamos sete anos discutindo com a CVM a possibilidade de termos um fundo imo-
bilirio de CRI, de LH e LCI, que vai dar um dinamismo enorme. Pode at criar um
mercado secundrio de CRI, e o que a gente sempre apostou. Daqui a um tem-
pinho voc vai ver esse produto sendo lanado. a nossa maior aposta a partir de
agora. Aliado reduo da taxa de juros, vai ser o grande e novo boom
19
.
Esse fundo consta das agendas tanto do Banco Mundial quanto dos representantes
do capital imobilirio. Mas no s.
Em 2008, por meio da Resoluo n 578, o CCFGTS aprovou uma linha de crdito
destinada a aquisio de CRI no valor total de 3 bilhes de reais. O Relatrio de Ad-
ministrao do Exerccio de 2008 do FGTS aponta essa linha de crdito como mais
19 FLACH, Natalia. Governo precisa incentivar securitizao. Jornal Gazeta Mercantil, 09 abr 2009, p. 2.
157
uma iniciativa para contribuir para o combate ao dfcit habitacional no pas
20
. Essa
autorizao de gastos para o ano de 2009, destinada a adquirir cotas de Fundos
de Investimento Imobilirio FII, de Fundos de Investimentos Creditrios FIDC,
debntures e Certifcados de Recebveis Imobilirios CRI, que tenham como las-
tro operaes de habitao lanadas por incorporadoras, empresas da construo
civil, Sociedades de Propsitos Especfcos SPE, cooperativas habitacionais ou en-
tidades afns
21
.
Enfm, a despeito da inadequao do modelo para zerar o dfcit habitacional por
conta das caractersticas estruturais do processo de urbanizao no Brasil, o SFI e os
novos instrumentos de crdito continuam a ser defendidos como o arranjo mais
a-dequado para enfrentar as necessidades habitacionais da sociedade brasileira.
Neste processo geral de falsifcao, no possvel ignorar a maior de todas elas,
que se soma ao poder retrico do dfcit habitacional e fora ideolgica da habita-
o como pretexto de captura do sistema de crdito a universalizao do direito
moradia como um direito social... para ingls ver.
Afnal, para o Banco Mundial e para todas as organizaes market-oriented o pro-
blema habitacional no exatamente uma questo de direito social, mas sim um
problema de crdito, de renda, enfm, um problema individual do cidado consumi-
dor.
20 Ver Demonstraes Contbeis do FGTS - Relatrio de Administrao Exerccio. Disponvel em
<http://www.caixa.gov.br/fgts>.
21 Resoluo CCFGTS n 578 dezembro de 2008. Disponvel em <http://www.mte.gov.br>.
158
CONCLUSO
Ao longo de todo trabalho, procuramos realar a ntima vinculao entre os modelos de
fnanciamento imobilirio no Brasil e os distintos padres de interveno do Estado no
domnio econmico. Assim, de um lado, analisamos a estrutura e a operao do Sistema
Financeiro de Habitao, calcado no crdito dirigido e na formatao de um funding com-
posto por recursos pblicos, recursos privados e recursos paraestatais. De outro, examina-
mos a construo do Sistema Financeiro Imobilirio, calcado na captao de recursos no
mercado de capitais e no protagonismo do mercado na alocao dos recursos destinados
ao setor. Em um e outro caso, buscamos compreender, a partir dos resultados apresentados,
a vocao da poltica estruturada sob seus fundamentos.
Alm disso, buscamos compreender tambm, na anlise dos modelos, a participao do
Estado e do mercado na organizao dos sistemas. A criao do SFH, bem como a sua ope-
racionalizao em mais de quarenta anos, demonstra com muita propriedade a importn-
cia do Estado na instituio e na articulao nacional do sistema de crdito habitacional.
Os nmeros, as estatsticas, a evoluo institucional, a arquitetura fnanceira so vrios
os fatores que demonstram a magnitude do sistema e o papel fundamental do Estado na
dinamizao do setor imobilirio e das polticas pblicas de habitao no Brasil. O SFI, por
sua vez, apesar de aparentemente renegar a importncia do Estado na formatao do setor,
tambm evidencia, a seu modo, a importncia do Poder Pblico na estruturao dos mer-
cados, especialmente nos pases perifricos, em que o processo de acumulao sempre
dependeu do impulso estatal e da oferta de garantias institucionais ao seu pleno funciona-
mento. Assim, pudemos observar que, apesar da ambigidade retrica, a poltica elaborada
a partir da lei n 9.514/1997 no ousou propor o fm do SFH ou negar o crdito dirigido
como um importante agente de acumulao do setor imobilirio no Brasil.
A interveno do Estado em prol da acumulao de capital e da apropriao privada do
excedente, no entanto, no um trao inovador dos sistemas de fnanciamento da habita-
o no Brasil. A modernizao conservadora consolidada aps o golpe de 1964 escancarou
o papel do fundo pblico na formao do capital industrial e mesmo de servios no Brasil.
A acumulao de capital na periferia sempre teve o Estado como alavanca. Desta forma,
o discurso do protagonismo do mercado para a soluo do dfcit habitacional brasileiro
no pode ser compreendido seno como um processo de falsifcao. Falsifcao pelo que
critica um Estado de Bem Estar que nunca existiu. Falsifcao pelo que predica a ca-
pacidade deste mercado habitacional vido por recursos pblicos resolver um problema
crnico como o dfcit habitacional.
A ideologia individualista, embutida neste processo de falsifcao e emaranhada no rescal-
do do processo de reestruturao produtiva e no processo de globalizao dos mercados,
teve um impacto muito forte no desenho das polticas pblicas. A suposta efcincia dos
mercados na soluo de confitos, ou como forma de acesso a bens e servios nunca univer-
160
salizados no pas, interditou o debate poltico com a defesa de um Estado mnimo e com a
defesa inconteste da exuberncia da economia de mercado. Na periferia do capitalismo, em
que o processo de acumulao sempre teve uma face visvel na atuao do Estado sobre o
domnio econmico, este discurso anti-estatal gerou efeitos contraditrios. Afnal, seria pos-
svel prescindir, do dia para a noite, do ente pblico responsvel pela organizao da acu-
mulao de capital at ento? E mais: seria possvel apostar na superioridade do mercado
para a universalizao de um direito e para atacar um problema social crnico, cujas razes
remontam a um processo histrico de formao nacional excludente e anti-social? Ou, em
outra chave, seria possvel delegar ao mercado decises fundamentais como as atinentes
ao padro de urbanizao do pas e do acesso moradia pela populao?
Aps analisar o desenho e o desempenho do SFH e do SFI a elegia do mais mercado, menos
Estado acaba soando ora como cinismo, ora como mistifcao. Cinismo por reconhecer
que, de fato, insustentvel universalizar o direito moradia e que alguns permanecero
excludos, independentemente do xito da poltica. Mistifcao por ignorar a insufcincia
histrica do mercado habitacional brasileiro, inerte sem aportes substantivos de recursos
estatais. Neste sentido, apostar na efcincia dos mercados como antdoto inefcincia
da poltica no s obscurece os sentidos da poltica habitacional brasileira dos ltimos
cinqenta anos como reduz a soluo de um problema extremamente complexo simples
criao de um ambiente de negcios favorvel acumulao de capital.
Para atenuar os riscos no ambiente de negcios do SFI, sempre apresentada a proposta
de criao de fundos de fomento e liquidez, fundos garantidores, ou fundos estatais, con-
forme apresentado no captulo 3. A criao desses fundos, cuja funo seria a ampliao da
segurana e a atrao de investidores na securitizao, continua fazendo parte de agendas
setoriais e defendida veementemente. De acordo com a FGV, a ampliao das atividades
pode acontecer pelo aumento das operaes at mesmo com crditos emitidos originalmente
no mbito do SFH (FGV Projetos, 2007, p. 45) A questo preocupante a origem, o volu-
me, a abrangncia e a destinao desses fundos. O desenvolvimento econmico brasileiro
demonstra que a constituio e fortalecimentos dos mercados se do na captura do or-
amento pblico. Dessa forma, a criao de fundos destinados a dar suporte ao funciona-
mento de um mercado secundrio de hipotecas sob o argumento de que o SFI tem como
um de seus princpios bsicos a desonerao dos cofres pblicos (CIBRASEC, 2005), deve
ser avaliada e acompanhada para que a disputa sobre os recursos no retire dos fundos
justamente o recurso que necessrio para o atendimento s necessidades habitacionais
brasileiras, das quais aproximadamente 90%, setores importantes do prprio mercado imo-
bilirio dizem que no tem como atender.
De fato no se obtm sucesso na reduo do dfcit habitacional para a populao de baixa ren-
da sem a participao do governo no setor de fnanciamento imobilirio (Carneiro;Valpassos,
161
2003, p.68). Mas mesmo assim, alguns autores ainda insistem em retirar exemplos mo-
delares de outros pases nos quais observam-se [...] amplas linhas de subsdios pblicos que
permitem a captao pelo mercado dos recebveis referentes aos fnanciamentos feitos para a
aquisio de imveis por parte da populao de baixa renda. O objetivo do SFI ento seria
o de ligar os maiores poupadores da nossa economia, que so os fundos de penso, segura-
doras e outras instituies que demandam ativos de longo prazo aos indivduos demandantes
de crditos imobilirios, que se apresentam em grande nmero em todo territrio nacional
(Carneiro;Valpassos, 2003, p.68). Dessa forma, poderamos entender que ento os recursos
oriundos do mercado secundrio seriam carreados para quem pode pagar as taxas de juros
atrativas para esses investidores. S que ento, mais uma vez, surge o argumento da baixa
renda e do dfcit, visto que o Estado chamado a participar com o que tem de melhor,
o fundo pblico, no subsdio taxa de juros e tambm na criao de seguros de crdito
visto que o resultado da inefcincia atual o fechamento do mercado privado para fnancia-
mentos de baixo valor, excluindo a populao carente de qualquer possibilidade de adquirir um
imvel (Carneiro;Valpassos, 2003, p.69). O embaralhamento dos argumentos, misturando o
dfcit habitacional, o acesso das faixas de renda mais baixas moradia digna, o fomento
ao mercado imobilirio, a implantao de um mercado de capitais forte com instrumentos
sofsticados de ttulos de recebveis de crdito imobilirio buscam confundir e fortalecer o
argumento da participao do governo no estabelecimento do mercado secundrio de
recebveis como um fm em si mesmo e demonstram o carter ideolgico do discurso.
Neste processo, a tentativa de substituir um modelo de fnanciamento baseado na intensiva
participao estatal para um modelo de fnanciamento market-oriented abusa da retrica,
como, por exemplo, quando critica o carter simplrio do modelo de crdito habitacional
brasileiro, assentado na poupana como grande funding das operaes. Todavia, no lugar
de abandonar esta fonte privilegiada de recursos, como o argumento poderia sugerir, o
que se observa nos ltimos anos a resistncia desta base de fnanciamento. O desem-
penho recente do SFH, tanto do SBPE quanto do FGTS ilustra bem a questo. As mudanas
nas condies de acesso ao crdito, bem como a inegvel melhoria nas condies macro-
econmicas para o crdito de longo prazo, conseguiram ampliar o acesso ao crdito ha-
bitacional. Desta forma, sintomtica a presso exercida por setores imobilirios visando a
diminuio do controle estatal sobre o crdito dirigido (do direcionamento da poupana
fexibilizao do uso do FGTS), condio necessria ao fortalecimento do mercado de
capitais como fonte privilegiada de fnanciamento, com isenes de impostos e atrao de
investidores.
Por ocasio da criao do SFI, no faltaram os que criticassem o SFH como ultrapassado, de-
fendendo a sua substituio para que fnalmente o problema habitacional fosse resolvido.
E as crticas mais aguadas ao SFH, que apontava os problemas e a regressividade no seu
162
modelo de subsdios, demonstrando suas inegveis limitaes no equacionamento das ne-
cessidades habitacionais brasileiras, passaram a ser utilizadas para justifcar a transio para
o modelo do SFI. Passados dez anos da sua aprovao, possvel perceber que, mais do
que substituir o SFH, que os defensores do novo modelo vislumbram acessar os recursos
que historicamente fnanciaram a poltica de habitao no Brasil. S assim podemos com-
preender a fala da presidncia da ABECIP em 2005: Os recursos sero mobilizados, principal-
mente, com a colocao de Certifcados de Recebveis Imobilirios (CRIs) emitidos pelas com-
panhias securitizadoras. Estas empresas adquiriro os crditos gerados no Sistema Financeiro da
Habitao (SFH). O papel do SFH estar, ento, limitado produo e gerao de CRIs para o
mercado secundrio, que ser o verdadeiro propulsor do crdito imobilirio (ABECIP, 2005,
p. 48).
Neste sentido, apesar do foco mais expressivo do SFI no fnanciamento de imveis no-resi-
denciais, a habitao acabou virando um excelente pretexto para o discurso da alocao
de recursos do SFH na promoo de produtos imobilirios em geral, por meio do ambiente
de negcios do SFI. Entre vrios argumentos, o mais importante diz respeito natureza dos
recursos do SBPE e do FGTS, que, por serem pr-cclicos, seriam instveis, dependentes do
cenrio macroeconmico do pas e das polticas de emprego e renda. Ora, a instabilidade
inerente do mercado de capitais obviamente acompanha as empresas imobilirias e infu-
encia sobremaneira os investidores focados nos ttulos creditcios de base imobiliria. Desta
forma, a alternativa de captao de recursos junto ao mercado parece no resolver, mas sim
aprofundar essa caracterstica de instabilidade de fuxo de recursos.
Este processo de requalifcao do papel Estado e do mercado na promoo de polticas
pblicas envolveu, no caso da habitao, uma transformao do direito universal de acesso
moradia em uma possibilidade individual de acesso ao crdito habitacional. Neste con-
texto, o discurso fnanceiro emerge como um discurso neutro, sustentando que o modelo
veiculado, quando estruturado em bases equilibradas, capaz de suportar qualquer poltica
pblica No caso da habitao, por conta dos imensos desequilbrios fnanceiros ocorridos
na dcada de 80 no SFH e por causa do passivo que a Unio herdou no FCVS, conforme
visto no captulo 2, a organizao de um sistema equilibrado parecia a panacia contra as
iniqidades do perodo anterior. No se defende aqui, obviamente, a irresponsabilidade
quanto sustentao material das polticas de bem estar. No entanto, no possvel ig-
norar que, apesar da incontestvel necessidade de sustentabilidade fnanceira, a principal
questo na formulao de um sistema de proviso de direitos, como a habitao, deve ser
a universalizao e no somente o equilbrio. Acentuando a tica da equao renda x con-
sumo e no a tica do direito, o discurso fnanceiro catalisa o processo de mercadorizao
da habitao, nos termos apresentados por David Harvey, discutidos no captulo 1.
A transformao de uma questo social a universalizao de um direito em um pro-
163
blema individual fruto da matriz terica dos novos modelos de fnanciamento da poltica
de habitao. Nesta perspectiva, a afrmao do discurso neoclssico no Brasil expe sua
prpria fragilidade metodolgica. Ao reduzir a importncia da participao ativa do Estado
na constituio e manuteno das economias de mercado, o referido discurso limita as
anlises econmicas alocao efciente dos recursos no mercado, cedendo pouco espao
s variveis histricas e polticas. Consequentemente, o cidado benefcirio de direitos
passa a ser encarado como um consumidor e a questo habitacional, como uma questo
individual de quem pode ou no pode tomar crdito, de quem pode ou no oferecer garan-
tia contra os riscos temidos pelos agentes fnanceiros. O Estado, a quem deveria competir
organizar o desenvolvimento social, garantindo o acesso universal moradia, limita-se a
corrigir as decantadas falhas de mercado, sustentando a suposta excelncia da racionali-
dade econmica.
Uma conseqncia grave da recepo hegemnica do pensamento neoclssico a simpli-
fcao do problema habitacional questo individual, ignorando a perspectiva do confito
e o fato da apropriao do excedente refetir um sistema social estratifcado e hierarquizado.
As polticas pblicas so manejadas por agentes econmicos, que fazem escolhas racionais
diante da possibilidade de usos alternativos de bens escassos. Ora, ser possvel reduzir o
problema habitacional a uma relao entre um agente racional e um bem escasso, descon-
siderando o confito como categoria essencial da poltica? Ser possvel pensar a habitao
no Brasil em um contexto neutro?
Celso Furtado, ao apontar as vicissitudes do processo de acumulao no Brasil, sublinhava
a insufcincia dos nossos mercados, fragilizados pelo deslocamento dos centros decisri-
os para fora do territrio nacional. Em um pas com as caractersticas de mercado travado
como o brasileiro, com a dimenso da tragdia urbana brasileira, segundo Maricato, ig-
norar a natureza confituosa do direito moradia e reduzir o Estado a um simples agente
econmico que corrige eventuais falhas de mercado desconhecer o processo histrico de
formao da sociedade brasileira e apostar na falsifcao como base de disseminao de
um discurso econmico que s se sustenta como ideologia.
Neste contexto, a poltica habitacional deve, longe de se limitar ao papel regulatrio do
mercado de crdito, re-incorporar o confito na estruturao do sistema de crdito, reco-
nhecer os confitos distributivos e socorrer de maneira desigual os grupos de menor renda.
Certamente a alocao efciente de recursos tem parcela de importncia na implementao
e operao cotidiana dos programas, mas estril enquanto centro (core) de uma formu-
lao de poltica que pretenda universalizar direitos. Todo o processo urbano, a questo lo-
cacional da moradia, a questo fundiria, a urbanizao de reas degradadas, a diversidade
do atendimento habitacional e do acesso moradia digna devem ser tratados de forma
integrada, reconhecendo os interesses em disputa e arbitrando os ganhadores da poltica
164
nos termos da Constituio.
Por fm, do nosso ponto de vista, um dos efeitos mais graves da esterilizao da poltica
habitacional foi o rebaixamento do horizonte utpico da poltica. No Brasil nunca houve Es-
tado de Bem Estar Social propriamente dito. No entanto, a Constituio brasileira, conside-
rada de fato avanada em relao s Cartas Magnas de muitos pases, consagrou a moradia
como direito fundamental, estabelecendo uma meta a ser atingida pela sociedade brasilei-
ra: a universalizao do direito moradia digna. Ousou elevar a meta da poltica, retirando
a conotao individual da habitao como um problema exclusivo dos sem-teto. A razo
cnica que motiva este processo de falsifcao, no entanto, tratou de desfazer esta iluso
em detrimento da constatao pura e simples de que os direitos so distribudos a quem
esteja devidamente qualifcado pelo mercado para receb-lo. Reconhecer a insufcincia
do SFI para atacar o dfcit habitacional, desvendando as mistifcaes que coalham a suas
justifcativas, deve, por isso, sustentar o processo de ressignifcao da poltica habitacional
e do sentido do direito moradia como direito fundamental.
165
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5.107, de 13 de setembro de 1966, Braslia. Cria o Fundo de Garantia do Tempo de Servio,
e d outras providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
6.385, de 7 de dezembro de 1976, Braslia. Dispe sobre o mercado de valores mobilirios e
cria a Comisso de Valores Mobilirios.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
6.404, de 15 de dezembro de 1976, Braslia. Dispe sobre as Sociedades por aes.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
8.036, de 11 de maio de 1990. Dispe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Servio, e d
outras providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
8.100, de 5 de dezembro de 1990. Dispe sobre medidas de fortalecimento do Sistema
171
Financeiro Nacional e d outras providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
9.514, de 20 de novembro de 1997, Braslia. Dispe sobre o Sistema de Financiamento Imo-
bilirio, institui a alienao fduciria de coisa imvel e d outras providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
9.710, de 19 de novembro de 1998. Dispe sobre o reajuste das prestaes pactuadas nos
contratos de fnanciamento frmados no mbito do Sistema Financeiro da Habitao, vincu-
lados ao Plano de Equivalncia Salarial e d outras providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
10.150, de 21 de dezembro de 2000. Dispe sobre medidas de fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional e d outras providncias. Dispe sobre a novao de dvidas e respon-
sabilidades do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS, e d outras providn-
cias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
10.931, de 02 de agosto de 2004. Dispe sobre o patrimnio de afetao de incorporaes
imobilirias, Letra de Crdito Imobilirio, Cdula de Crdito Imobilirio, Cdula de Crdito
Bancrio, altera o Decreto-Lei no 911, de 1o de outubro de 1969, as Leis no 4.591, de 16 de
dezembro de 1964, no 4.728, de 14 de julho de 1965, e no 10.406, de 10 de janeiro de 2002,
e d outras providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Lei n.
11.196, de 21 de novembro de 2005. Institui o Regime Especial de Tributao para a Plata-
forma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao - REPES, o Regime Especial
de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de
Incluso Digital; dispe sobre incentivos fscais para a inovao tecnolgica; e d outras
providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Medida
Provisria n 460, de 30 de maro de 2009. D nova redao aos arts. 4 e 8 da Lei n
10.931, de 2 de agosto de 2004, que tratam de patrimnio de afetao de incorporaes
imobilirias, dispe sobre o tratamento tributrio a ser dado s receitas mensais auferidas
pelas empresas construtoras nos contratos de construo de moradias frmados dentro do
Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV, atribui Agncia Nacional de Telecomunica-
es - ANATEL as atribuies de apurar, constituir, fscalizar e arrecadar a Contribuio para
o Fomento da Radiodifuso Pblica, e d outras providncias. Prorrogao de Vigncia pelo
Ato do Pres. da Mesa do CN n 14, de 19 de maio de 2009.
172
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Medida
Provisria n. 1.635-16, de 12 de dezembro de 1997. Dispe sobre a novao de dvidas e
responsabilidades do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS, e d outras
providncias.
_____. Casa Civil da Presidncia da Repblica Subchefa para Assuntos Jurdicos. Medida
Provisria n. 1.635-17, de 13 de dezembro de 1998. Dispe sobre a novao de dvidas e
responsabilidades do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS, e d outras
providncias.
_____. Cmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Bras-
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_____. FGTS. CCFGTS. Resoluo n. 460, de 14 de dezembro de 2004. Estabelece diretriz-
es para a aplicao dos recursos e a elaborao das propostas oramentrias do FGTS, no
perodo de 2005 a 2008.
_____. FGTS. CCFGTS. Resoluo n 518, de 7 de novembro de 2006. Altera e consolida a
Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004, que dispe sobre as diretrizes para a aplica-
o dos recursos e a elaborao das propostas oramentrias do FGTS, no perodo de 2005
a 2008, e d outras providncias.
_____. FGTS. CCFGTS. Resoluo no 578, de 2 de dezembro de 2008. Autoriza a aquisio
de cotas de Fundos de Investimento Imobilirio FIIs e de Fundos de Investimento em
Direitos Creditrios FIDCs e debntures, complementarmente aquisio de Certifcados
de Recebveis Imobilirios CRIs, e altera o subitem 6.1 do Anexo II da Resoluo no 460, de
14 de dezembro de 2004.
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- Exerccio 2006. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008.
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- Exerccio 2007. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008.
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- Exerccio 2004. Disponvel em <http://www.caixa.gov.br/fgts>. Acesso em out 2008.
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de setembro de 2002, Braslia. Estabelece condies para a emisso de Letra de Crdito
Imobilirio (LCI).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Banco Central do Brasil. Circular n. 3.239, de 27 de
maio de 2004, Braslia. Dispe sobre encaminhamento de dados relativos s aplicaes de
recursos provenientes de depsitos de poupana em fnanciamentos imobilirios.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Banco Central do Brasil. NOTA TCNICA: Alteraes
no direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Banco Central do Brasil. NOTA TCNICA: Alterao
de procedimentos relativos aos acordos de compensao e liquidao de obrigaes no
mbito do Sistema Financeiro Nacional.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Banco Central do Brasil. NOTA TCNICA: Carta de
garantia de aquisio para Certifcados de Recebveis Imobilirios (CRI) - Defnio dos lim-
ites de fnanciamento para produo no mbito do SFH.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Banco Central do Brasil. NOTA TCNICA: Conceito
de empresa ligada nos casos de aquisio de Certifcados de Recebveis Imobilirios (CRI).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Banco Central do Brasil. NOTA TCNICA: Defnio
dos agentes fnanceiros integrantes do SFH.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Banco Central do Brasil. NOTA TCNICA: Direciona-
mento de recursos de poupana - Aquisio de quotas de Fundo de Investimento Imobil-
175
irio (FII) e Fundo de Investimento em Direitos Creditrios (FIDC) vinculados ao PIPS.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Comisso de Valores Mobilirios. Instruo CVM
n. 414, de 30 de dezembro de 2004, Braslia. Dispe sobre o registro de companhia aberta
para companhias securitizadoras de crditos imobilirios e de oferta pblica de distribuio
de Certifcados de Recebveis Imobilirios CRI.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 401,
de 22 de dezembro de 1976, Braslia.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 790,
de 11 de janeiro de 1983, Braslia.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.090,
de 31 de janeiro de 1986, Braslia.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.120,
de 4 de abril de 1986, Braslia.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.339,
de 15 de junho de 1987, Braslia.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.446,
de 5 de janeiro de 1988, Braslia.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 1.655,
de 26 de outubro de 1989, Braslia.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n 2.458,
de 18 de dezembro de 1997. Dispe sobre o direcionamento dos recursos captados em
depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.461,
de 26 de dezembro de 1997. Redefne regras para o contingenciamento do crdito ao setor
pblico e estabelece limites para realizao de operaes.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
2.517, de 28 de junho de 1998, Braslia. Considera como valores mobilirios os Certifcados
de Recebveis Imobilirios - CRI, de que trata o art.6 da Lei n.9.514, de 20 de novembro de
1997.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
176
2.686, de 26 de janeiro de 2000, Braslia. Estabelece condies para a cesso de crditos a
sociedades annimas de objeto exclusivo e a companhias securitizadoras de crditos imo-
bilirios.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
2.827, de 30 de maro de 2001. Consolida e redefne as regras para o contingenciamento
do crdito ao setor pblico.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.951,
de 19 de abril de 2002, Braslia. Dispe sobre a obteno de emprstimos ou fnanciamentos
por parte de sociedades corretoras de ttulos e valores mobilirios e de sociedades distri-
buidoras de ttulos e valores mobilirios.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
3.005, de 26 de maio de 2003 Dispe sobre o direcionamento dos recursos captados em
depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.111,
de 31 de julho de 2003, Braslia. Dispe sobre o conceito de empresa ligada nos casos de
aquisio de Certifcados de Recebveis Imobilirios - CRI.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
3.112, de 31 de julho de 2003, Braslia. Dispe sobre o cmputo das quotas de fundos de in-
vestimento imobilirio e de fundos de investimento em direitos creditrios, estruturados no
mbito do Programa de Incentivo Implementao de Projetos de Interesse Social - PIPS,
institudo pela Medida Provisria 122, de 2003, no direcionamento de recursos de depsitos
de poupana.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
3.155, de 17 de dezembro de 2003, Braslia. Dispe sobre o cmputo do valor das cartas de
garantia de aquisio de Certifcados de Recebveis Imobilirios (CRI) no direcionamento
dos recursos captados em depsitos de poupana nas condies que estabelece e d out-
ras providncias.
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.157,
de 17 de dezembro de 2003, Braslia. Dispe sobre a defnio das instituies integrantes
do Sistema Financeiro da Habitao (SFH).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
3.259, de 28 de janeiro de 2005, Braslia. Altera o direcionamento de recursos captados em
depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e
177
Emprstimo (SBPE).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
3.177, de 8 maro de 2004. Altera a frao prevista no art. 2, inciso II, e no art. 3, inciso II, da
resoluo 3.005, de 2002, a remunerao dos recursos captados em depsitos de poupana
recolhidos ao Banco Central do Brasil, bem como limita a aquisio de letras de crdito imo-
bilirio e letras hipotecrias pelas instituies integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo (SBPE).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
3.347, de 8 de fevereiro de 2006. Dispe sobre o direcionamento dos recursos captados em
depsitos de poupana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE).
_____. Ministrio de Estado da Fazenda Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n.
3.706, de 27 de maro de 2009. Dispe sobre a concesso de fnanciamentos imobilirios,
o direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana pelas entidades inte-
grantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), a realizao de operaes
de microcrdito destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores e altera
a Resoluo n 2.828, de 2001, que trata da constituio e do funcionamento de agncias
de fomento.
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