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POLTICAS DE EMPLEO

EN LA ARGENTINA.
DESDE LA RESTAURACIN
DE LA DEMOCRACIA
(1984-2011)
Luis Castillo Marn
2
POLTICAS DE EMPLEO EN LA ARGENTINA DESDE LA RESTAURACIN DE LA DEMOCRACIA
(1984-2011)
NTRODUCCN 3
1. Contexto econmico social 3
1.1 Perodo 1976/2001 La hegemona neoliberal. 4
1.2 Perodo 2002/2011 Transicin y post convertibilidad. 10
2. Etapas en las polticas de empleo 12
2.1 Hasta finales del 2001. 13
2.2 La transicin 2002/2003. 14
2.3 La situacin actual. 15
CAPTULO : HASTA FNES DE 2001 16
1. Polticas de reduccin de costos laborales y adecuacin del marco
Normativo laboral. 17
1.1 Nuevas modalidades de contratacin por tiempo determinado. 20
1.2 Reduccin de las contribuciones patronales. 23
1.3 Regularizacin del trabajo "no registrado. 24
1.4 Creacin de Consejos y Comisiones de seguimiento. 24
1.5 Otras leyes que inciden en las relaciones laborales y el empleo. 25
2. Programas de empleo transitorio. 27
2.1 Programa ntensivo de Trabajo (PT). 28
2.2 Otros programas (1995/1996). 29
2.3 Programa Trabajar (1996/2002). 30
2.4 Programa de Servicios Comunitarios (1996/2002). 31
3. Programas de capacitacin focalizados.
32
3.1 Programa nacional de Pasantas para la Reconversin
(PRONAPAS). 32
3.2 Proyecto Joven. 33
4. Programas de fomento al empleo privado. 36
4.1 Programa de Promocin del Empleo Privado para la Pequea
3
y Mediana Empresa (PEP/PYME) (1994). 37
4.2 Programa de apoyo a la reconversin de la esquila. 38
4.3 Programa de Empleo Privado (PROEMPLEO) (1997). 39
4.4 Programa de Apoyo al Empleo en Pequeas y Medianas
Empresas (EMPLEAR/PYME) (2000). 40
5. Seguro por Desempleo.
41
CAPTULO : LA TRANSCN 2002/2003 44
1. Contexto econmico y social de inicios del ao 2002 45
2. Programa de Jefes de Hogar 47
2.1 Beneficiarios del Programa y condiciones para su participacin. 48
2.2 Contraprestaciones, condicionalidades y universalidad. 51
2.3 Formas de ejecucin y control. 52
2.4 Acciones de promocin del empleo y mejora de la empleabilidad. 55
2.5 - Evolucin. 60
2.6 - Finalizacin y algunos resultados del Programa. 63
CAPTULO : LA STUACON ACTUAL 2003/2011 67
1. Polticas de empleo en sentido amplio. 70
1.1 Tipo de Cambio 71
1.2 Salario Mnimo Vital y Mvil 73
1.3 Negociaciones colectivas 75
1.4 ngresos no laborales 77
2. Polticas de empleo de carcter general. 84
2.1 De las transferencias de ingreso a los programas de empleo 85
2.1.1 Seguro de Capacitacin y Empleo (SCyE) 85
2.1.2 Sistema ntegral de Prestaciones por Desempleo 88
2.1.3 Programa de Jvenes con Ms y Mejor Trabajo 92
2.1.4 Trabajadores rurales estacionales 95
2.2 Acciones de Empleo 97
2.2.1 Mejoras de la empleabilidad. 97
4
2.2.2 ncentivos para la insercin laboral en relacin de
dependencia. 106
2.2.3 Apoyo al sostenimiento del empleo. 109
2.2.4 ncentivos para la creacin de Empleo 111
2.3 Red de Servicios de Empleo 113
3. Polticas de empleo particulares 114
3.1 Trabajadores del Servicio Domstico. 115
3.2 Trabajadores Rurales Estacionales 116
3.3 Trabajadores por cuenta propia. 120
3.4 Trabajadores en la industria de la construccin. 121
A MODO DE SNTESS 122
ANEXOS
1. Estadstico 131
2. Bibliogrfico 137
INTRODUCCION
5
El contenido de las polticas de empleo, en la Argentina, desde el restablecimiento de la democracia
hace ms de 25 aos- han tenido un devenir contradictorio, con variaciones sustanciales, en su marco
conceptual, objetivos, instrumentos utilizados y resultados obtenidos.
En la dcada de los '90, las polticas de empleo, se vinculaban con la flexibilizacin del marco normativo
laboral, la reduccin de los costos laborales y mejorar la empleabilidad para los sectores ms pobres a
travs de programas de capacitacin organizados desde el sector privado.
En el marco de la crisis econmico/poltico/social, al finalizar el modelo de convertibilidad, (2001), las
polticas de empleo se concentran en la transferencia de ingresos a los desocupados (Programa de Jefes
de Hogar 2 millones de beneficiarios) y las acciones tendientes a la retencin de los trabajadores en el
mercado de trabajo (duplicacin de las indemnizaciones).
Desde el ao 2003, las polticas de empleo, vinculan los objetivos laborales con las decisiones
econmicas, y la participacin del Estado impulsa un modelo de sociedad inclusiva a partir del trabajo
decente, y la proteccin social.
El anlisis de esta diversidad de polticas de empleo, no se puede hacer inteligible, solo a partir, de la
descripcin de su contenido particular, sino que es necesario vincularlas, con el contexto poltico,
econmico y social de cada perodo de la historia reciente, es decir con la situacin, de la relacin de
fuerzas entre los sectores enfrentados, y el papel del Estado.
1.- CONTEXTO ECONMICO SOCIAL
Para describir el contexto de acumulacin en la Argentina, a partir de la restauracin de la democracia a
fines de 1983, es necesario ampliar el perodo de anlisis, incluyendo las polticas econmicas,
impulsadas desde el golpe militar de 1976 y podemos identificar entonces, dos momentos diferentes.
Un modelo de acumulacin, que se instala a partir de 1976, liderado desde el sector financiero, con fuerte
vinculacin al mercado mundial y reducida participacin del Estado en la economa. La crisis econmica,
poltica y social de fines del ao 2001, cuestiona la validez de ese modelo de acumulacin.
Se empieza a construir entonces, un nuevo esquema de acumulacin centrado en los sectores de la
produccin y con una fuerte participacin del Estado.
6
1.1 Per!"! 19#$% 2001 (&e'e(!)* )e!+,-er*+)

Pese a la importancia que en trminos polticos y sociales, signific la recuperacin de la democracia en
1983, el gobierno elegido, no pudo modificar las bases estructurales, de un modelo de acumulacin, que
se haba instalado a partir del golpe de Estado de 1976, consolidando un bloque de poder econmico,
integrado por los grandes productores agropecuarios de la Pampa Hmeda, las empresas de capital
extranjero y el sector financiero.
La eleccin de sucesivos gobiernos democrticos, (1983/2001) propuestos por distintos partidos
polticos, si bien permite diferenciar procesos polticos, y econmicos, particulares, con distintas
consecuencias sociales, para los grupos ms vulnerables de la sociedad argentina, no logran desplazar
al bloque dominante del poder econmico.
Durante el gobierno militar de 1976 a 1983, la desaparicin y muerte de personas, la persecucin a la
actividad sindical y la prohibicin de la actividad poltica, entre otras medidas represivas, fue funcional, a
la consolidacin del nuevo bloque de poder econmico

El Plan econmico, autodenominado "Proceso de Reorganizacin Nacional, anunciado en abril de
1976, por el Ministro Martinez de Hoz, inclua como objetivos centrales, la apertura indiscriminada de la
economa al comercio mundial, la concentracin de los ingresos y la reforma financiera.
La apertura de la economa, se realiz, a travs de dos mecanismos privilegiados como fueron, la
reduccin de los aranceles a la importacin, y la igualacin de condiciones, para los inversores directos
7
extranjeros con los nacionales, y tuvo impactos negativos sobre la industria manufacturera, que entre
1975y 1983, redujo en un 12% , su participacin en el PB.
La participacin de los asalariados en el ingreso nacional, se redujo del 45% en 1974 al 26% en 1983. En
el contexto represivo de: desaparicin de dirigentes sindicales, prohibicin de actividades e intervencin
de la CGT, los trabajadores no pudieron evitar, este atropello.
En un contexto general de privatizaciones, es en el sector financiero, donde esa poltica, de
desregulacin, la vinculacin con el mercado internacional y las variaciones del tipo de cambio, gener
las mayores rentas especulativas para algunos y como contraparte el dficit fiscal, y el endeudamiento
consecuente, para el Estado Nacional.
El peso de la deuda externa, que haba pasado, entre 1973 y 1984 de 5.000 a 44.000 millones de u$s,
es decir, un incremento de mas del 800%, no era exclusivo de Argentina, ya que en otros pases, de la
regin, como Mxico y Brasil, el incremento de la deuda externa, haba sido superior al 600%.
Es quizs, la reforma financiera, impulsado por el golpe militar de 1976, uno de los aspectos
econmicos, que mayores consecuencias negativas gener, en el funcionamiento de la actividad
econmica (pos militares) y que an en nuestros das (ao 2010), sigue trabando la posibilidad de aplicar
polticas desde el Estado.
1983-1989
Al restablecerse la democracia en 1983, el estancamiento productivo de casi una dcada, el peso de la
deuda externa y las presiones inflacionarias, condicionaron fuertemente, al gobierno radical que asuma,
y las principales decisiones econmicas de esos aos estuvieron vinculados, a dar respuesta en la
coyuntura, a esos problemas, y evitar que se agravara, la tendencia regresiva en la distribucin de
ingresos, que se haba producido durante el perodo del gobierno militar.
Antes de describir el contexto econmico interno y las polticas implementadas en el perodo
(1983/1989), conviene hacer referencia al contexto econmico y poltico internacional de la dcada del
80.
La elevacin del precio del petrleo y el resultado del balance externo de EEUU, haban generado, a
nivel mundial, en la ltima parte de los 70, un fuerte incremento de la liquidez internacional. Las
modificaciones en el funcionamiento del mercado financiero, facilitaban el acceso a esos fondos, desde
cualquier rincn del planeta y Amrica Latina, se convirti en receptora de esos capitales excedentes.
Las consecuencias de estos movimientos del capital, es el fuerte endeudamiento, que caracteriz a la
regin, y la tensin que significaba para los gobiernos, el obtener los recursos, para el pago de los
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intereses, que demandaban los acreedores, sin renunciar a los objetivos de crecimiento y mejora en la
distribucin de los ingresos.
Esta situacin se agrava, a lo largo de la dcada del 80, con la elevacin, en algunos momentos, de la
tasa de inters en EEUU, (incrementa el monto de pago de intereses) y la declinacin en el precio
internacional, de los productos primarios (reduce el ingreso de divisas).
El contexto poltico internacional, de declinacin en las principales economas capitalistas, del concepto
de "Estado de Bienestar y de las polticas econmicas Keynesianas, - en el marco de la crisis econmica
mundial, de mediados de los 70-, se profundiza a partir de la asuncin de Margaret Tachter, como primer
ministra de Gran Bretaa y de Ronald Reagan, como presidente de EEUU., a inicios de los 80.
La negociacin, de los pases deudores de la regin, con similares dificultades, no se expresa en una
posicin nica, que fortaleciera la propuesta, como intentaban algunos gobiernos (club de deudores), por
el contrario los acreedores, encuentran en el Fondo Monetario nternacional (FM), un representante de
sus intereses comunes.
Los "planes estructurales de ajuste impulsados por el FM, incluyen ahora, adems de las tradicionales
(control del gasto pblico y restricciones monetarias), un conjunto amplio de medidas, que impulsan la
apertura comercial y financiera, la desregulacin de los mercados y las privatizaciones.
Para asegurar estos resultados, se suman al FM, otras organizaciones internacionales, en lo que se
llam el "Consenso de Washington. Las consecuencias de este contexto econmico internacional, en
trminos de crecimiento en la regin, hace que algunos autores se refieran a la dcada del 80 en
Amrica Latina como "la dcada perdida y el pensamiento neoliberal, que consolid su dominio en esa
dcada, no desaparece, con el fin de la dcada, sino que se extiende hasta el presente siglo.
Al asumir el gobierno el Dr. Raul Alfonsn, en el ao de 1983, la pesada herencia que significaban, los
casi 10 aos de gobiernos militares, se manifestaba entre otros temas en:
- estancamiento econmico (el PB, es casi similar al de 1974, con un incremento del 19% de la
poblacin).
- elevacin generalizada de precios (la inflacin de ese ao, fue de 350%).
- fuerte endeudamiento externo (ya mencionado), que requera destinar, una parte significativa de los
ingresos a su pago.
El nuevo gobierno, recupera, la iniciativa econmica desde el Estado, desarrollando polticas fiscales y
monetarias, tendientes a impulsar la actividad econmica, contener la inflacin y mejorar la distribucin
de ingresos. Estas medidas, no logran los resultados esperados, ya que continan las tensiones
generadas, por la elevacin del nivel de precios y los enfrentamientos entre sectores, por la distribucin.
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En el ao 1985, el gobierno presenta un programa destinado a contener la inflacin, denominado "Plan
Austral, que adems del cambio del signo monetario, del peso al austral (en una relacin de 1.000 a 1),
incluye, un conjunto ms amplio de medidas econmicas, como, la elevacin de los salarios, reduccin
de tasas de inters, precios administrados, tipo de cambio fijo, etc.
Los primeros resultados del Plan Austral, fueron favorables, durante el de 1986, creci nuevamente el
PB, se estabilizaron los precios, y mejor el salario real de los trabajadores.
Pero el tema del balance externo, segua sin resolverse, agregando a los conflictos entre sectores
internos, por la distribucin, las exigencias de recursos, que los acreedores, requeran para el pago de la
deuda externa.
Los resultados favorables del Plan Austral, se van diluyendo en los aos siguientes, y en el ao de 1989,
la situacin econmica, es casi insostenible, con una moneda sin valor, e hiperinflacin. En ese ao, se
realizan elecciones presidenciales y el nuevo gobierno, que deba sumir en diciembre, ante la fuerte
conflictividad social, debe sumir en el mes de julio.
En el inicio el nuevo gobierno,(Carlos Menem), no se producen cambios significativos, en las condiciones
en que se vena desenvolviendo la actividad econmica,
El origen peronista del nuevo gobierno, pese a los antecedentes histricos de esa fuerza poltica, no se
traduce en medidas, que cuestionen la dominacin de los sectores econmicos, que haban apoyado el
golpe militar, que los desplaz del gobierno en 1976. Por el contrario, la designacin de algunos
funcionarios, en el area econmica, y el contenido de los proyectos, que se envan al Congreso, van
delineando el perfil que tendr el nuevo gobierno, vinculado a los sectores ms concentrados del poder
econmico.
Las leyes de Emergencia Econmica y de Reforma del Estado, dan el sustento legal, a la desregulacin
de los mercados y privatizacin de importantes empresas pblicas, en las comunicaciones, transportes y
de la industria, (Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Aerolineas Argentinas,Yacimientos
Petrolferos Fiscales, Sociedad Mixta Siderrgica Argentina, entre otras).
En el rea laboral , el proyecto de Ley Nacional de Empleo -que el Ejecutivo remite al Congreso-, expresa
la subordinacin de las polticas laborales a los objetivos econmicos, en funcin de los intereses del
mercado.
La fuerte presin, que el pago de la deuda externa, haba significado en el gobierno del Dr. Alfonsn, se
atena para el nuevo gobierno, ya que a partir de su inclusin en el Plan Brady, se reprograma el pago de
intereses y capital a 5 y 30 aos, garatizados con ttulos del Tesoro de Estados Unidos.
10
A partir de 1991, se pone en marcha, un programa de cambios estructurales, que presenta similitudes al
de 1976 (gobierno militar), pero con el apoyo que le otorga, desde el contexto internacional, el predominio
del pensamiento neoliberal, (Consenso de Washington) y la novedad que se impulsa desde un gobierno
de origen peronista.
El Plan de Convertibilidad, reimplant el signo monetario peso, en lugar del austral, un tipo de cambio fijo
1 peso = 1 dlar, (establecido en una ley) y donde la oferta monetaria dependa de las reservas del
Banco Central. El Estado renunciaba a la posibilidad de incidir en las actividades econmicas a travs de
polticas monetarias/ cambiarias y en las transacciones internas, se fue generalizando el uso del dlar.
Se prohibi la indexacin de los contratos, (para reducir las expectativas
inflacionarias), el importante ingreso de mercaderas importadas, (control el precio de los bienes
transables), y la tasa de inflacin se redujo.
Las nuevas reglas de funcionamiento de la economa, impulsadas desde el Estado, ofrecan buenas
oportunidades de negocios, para el capital extranjero. A las inversiones que llegaban para aprovechar la
desregulacin de algunos mercados y las empresas del Estado privatizadas, se sumaban los capitales
especulativos atrados, por la diferencias de tasa inters (internacional e interna), asegurados por un tipo
de cambio fijo.
La actividad econmica, se recupera y el PB crece fuertemente entre 1992 y 1995, aunque con fuertes
distorsiones, entre sectores a su interior. La situacin fiscal, mejora, con los ingresos por la venta de
empresas y el incremento de la recaudacin, apoyada por la estabilidad de precios.
Cuando en 1995, la crisis de la deuda en Mxico, se expande a nivel regional, la economa argentina, con
el fuerte nivel de apertura y de dependencia, respecto a los movimientos de capitales internacionales ,
que el Plan de Convertibilidad genera, es de las mas afectadas.
La cada de la actividad econmica en 1995, se recupera al ao siguiente y hasta 1998, sigue creciendo,
pero las contradicciones sobre las que se desarrolla el modelo de acumulacin, vuelven a manifestarse
en 1998, en el contexto de la devaluacin de la moneda en el Brasil.
Los resultados favorables, en cuanto al control de la inflacin y el crecimiento de la actividad econmica
durante algunos aos- de la dcada del 90, no se pueden desvincular de a) la persistente elevacin de
los niveles de desocupacin(grfico.),b) el deterioro de los principales indicadores sociales y el
incremento de la pobreza, c) la prdida de capacidad de intervencin del Estado, d) la quiebra de los
sectores industriales de menor tamao, vinculados al mercado interno y e) la expansin del sector
financiero, a travs de capitales extranjeros, con mayor integracin a los movimientos de capital a nivel
mundial.
11
El sector financiero, funcion como eje de la acumulacin, a lo largo de la dcada, generando importantes
rentas, a los agentes econmicos.
El mantenimiento del Plan de Convertibilidad, en trminos monetarios, requera de importantes
volmenes de divisas, para posibilitar la remisin de utilidades, el pago de intereses de la deuda y cubrir
el dficit de la balanza de pagos.
La inversin extranjera directa, el endeudamiento del sector pblico y el ingreso de capitales, para
aprovechar los mrgenes de rentabilidad financiera (que la desregulacin del sector y el tipo de cambio
fijo posibilitaba), aseguraron el equilibrio del sector externo, durante los primeros aos de vigencia del
Plan.
La incertidumbre que se genera sobre el mantenimiento del tipo de cambio fijo, a partir de los
cuestionamientos internos y las repercusiones de la devaluacin del real, se traduce en una importante
fuga de capitales, que agrava las dificultades de lograr el stock de divisas que el mantenimiento del Plan
requiere.
La actividad econmica, se reduce a partir de 1998, y se inicia una recesin prolongada, que se refleja,
en la cada del PB, durante 16 trimestres, en forma continuada.
El nuevo gobierno, surgido a partir de las elecciones en 1999, ( De la Rua), mantiene la vigencia del Plan
de Convertibilidad, sin modificaciones y el regreso del Ministro de Economa, que lo haba impulsado en
el gobierno anterior, es quizs la muestra ms elocuente, de esta continuidad, de la poltica econmica.
En ese contexto, se mantiene la restriccin externa, requirindose importantes volmenes de divisas,
para el funcionamiento de la Caja de Conversin, que el Plan de Convertibilidad supone.
Se generalizan las dudas, sobre la posibilidad de que el gobierno, pueda cumplir con esos requisitos, lo
que refuerza la tendencia a huir del peso, que se intenta contener, restringiendo el retiro de depsitos de
los bancos.
El estancamiento econmico durante, los ltimos 3 aos, el agravamiento del retroceso social que
caracteriz toda la dcada del 90 y la debilidad poltica del gobierno, confluyen para generar la crisis
econmica, poltica y social de fines del 2001.
El proceso de reformas estructurales , iniciado a mediados de los 70', con el "Proceso de Reorganizacin
Nacional (abril 1977), caracterizado por la liberalizacin financiera y comercial, se completa en los 90',
con el "Plan de Convertibilidad que adems de profundizar las medidas de privatizacin y desregulacin
de los mercados, al establecer un tipo de cambio fijo, con una moneda nacional apreciada, configur un
12
modelo de acumulacin financiera, en desmedro de los sectores productores de bienes, especialmente el
industrial.

1.2 Per!"! 2002%2010 (.r*)/,0,1) 2 3!/.0!)4er.,-,+,"*")
A partir de la crisis econmica, poltica y social de inicios del siglo XX ( diciembre 2001), y como
respuesta a ella, se empiezan a generar polticas desde el Estado Nacional, que expresan la voluntad, de
construir un nuevo esquema de acumulacin, centrado en los sectores de la produccin, con una fuerte
participacin del Estado y que cuestiona los paradigmas del pensamiento neoliberal, aceptados hasta
ese momento.
La salida de la paridad fija, que caracteriz la dcada del 90' fue violenta. La devaluacin de la moneda,
se dio simultneamente con el default, la cada persistente de la actividad econmica en los dos aos
anteriores, la agudizacin de los indicadores de pobreza e indigencia y en un marco de inestabilidad
poltica.
Al abandonar el sistema de convertibilidad (1u$s = 1 $), el tipo de cambio nominal influenciado por la
incertidumbre general, aumento a ms de $ 4 por dlar. Con el correr de los meses, el gobierno va
recuperando el manejo de las variables monetarias y estabilizando el tipo de cambio nominal del dlar ,
que finaliza el ao de 2002, con un relacin de 3 a 1.
Esta fuerte devaluacin, de la moneda nacional, no se tradujo en una inflacin descontrolada, como haba
ocurrido, en otros perodos, debido a la limitada demanda interna, consecuencia de la crisis y la falta de
medios de pago (restricciones al uso de depsitos bancarios). La elevacin de precios al consumidor, en
el primer semestre del 2002, no supero el 30% y para la segunda parte del ao, las variaciones
mensuales rondaron el 1 % mensual.
Se empiezan a manifestar diferencias, en cuanto a los objetivos de la poltica cambiaria, mientras que en
el Plan de Convertibilidad, era la estabilidad de los precios, en el perodo de post-convertibilidad, es
impulsar el crecimiento y el empleo.
La implantacin y sostenimiento de un tipo de cambio real competitivo, favoreci el crecimiento de los
sectores transables de la economa y se fue consolidando, una estructura de precios relativos, que
favoreca a los productores nacionales.
La modificacin de la paridad cambiaria, gener en los sectores agroexportadores primarios ya
competitivos internacionalmente-, una rentabilidad "extra, en moneda nacional, que adems impulsaba la
elevacin, de los precios internos de los alimentos.
13
Para neutralizar estos impactos, el Gobierno Nacional, estableci porcentajes de retencin a las
exportaciones, diferentes para cada bien, tratando de no afectar la competitividad internacional.
x

Para la industria manufacturera, la variacin del tipo de cambio, signific un impulso importante para su
desarrollo, no solo porque posibilit mejores condiciones de competitividad, para poder exportar, sino
porque principalmente se increment, la produccin destinada al mercado interno, sustituyendo anteriores
importaciones.
El crecimiento de la produccin nacional, destinada al mercado interno, fue una constante en todo el
perodo, especialmente para el sector manufacturero, (textil y metalmecnica, entre otras).

Como se analiza en un documento del Ministerio de Economa y Produccin, el aumento del consumo
interno, se convierte en el principal componente, de la demanda agregada. En el ao 2006, por ejemplo,
el incremento de la demanda agregada, se explica en un 56% , por la elevacin del consumo, el 37% por
el de la inversin y el 10% por las exportaciones.
xx
La inversin cay drsticamente, en el marco de la crisis, solo en el primer trimestre de 2002 se redujo la
BF en un 25%. Paulatinamente se va recuperando y una diferencia sustancial con las caractersticas de
las inversiones el perodo de los 90' es el hecho, que no se basa en el endeudamiento externo, sino en el
ahorro interno.
El impacto del tipo de cambio, acompaado por el incremento de los precios internacionales, de los
principales productos de exportacin, genero un fuerte supervit de la balanza comercial, que se mantuvo
constante desde el ao 2003.
Los requerimientos de importaciones de bienes de capital, vinculado al fuerte crecimiento de la actividad
econmica domstica y los impactos de la crisis internacional, van erosionando este supervit comercial,
a partir del ao 2009.
Una caracterstica distintiva del modelo econmico actual, es el objetivo del desendeudamiento del sector
publico. En el ao 2005 se propuso a los acreedores externos, la restructuracin de la deuda en default y
se logr una quita de alrededor del 67% , hubo una segunda oportunidad para los que no se haban
presentado y , se logr, el alargamiento de los plazos y una quita significativa del capital original.
x
Cuando en el ao 2008, el precio mundial del principal producto de exportacin, (la soja), se eleva sustancialmente,
el Poder Ejecutivo eleva al Congreso Nacional un proecto de le, adecuando los porcentajes de retencin a las
exportaciones, en !uncin de la variacin de los precios internacionales" El proecto de le general el rec#a$o por
parte de sectores de la actividad rural, al cual se suman otros actores pol%ticos, en el marco de una !uerte campaa
de presin al go&ierno recientemente electo" El proecto ten%a media sancin en diputados con el voto negativo del
presidente del 'enado (para desempatar), no se aprue&a la protesta"
xx
(ineamientos Estrat)gicos para el *esarrollo Productivo de la +rgentina , -inisterio de Econom%a Produccin,
200., pag"/8"
14
Esta reestructuracin de la deuda externa, mas el pago anticipado a algunos organismos multilaterales
como el F.M.., permiti reducir, la fuerte carga que histricamente haba significado el pago de los
intereses en el balance de pagos y las condicionalidades en el manejo de las polticas que imponan los
acreedores externos.
La fuerte incidencia del consumo interno, en el incremento de la actividad econmica, a partir del ao
2003, se expresa en la importancia de los distintos componentes de la demanda agregada, del grafico
siguiente.
El incremento de la produccin nacional y del consumo, se impulsa desde una activa poltica de
ingresos, que adems de mejorar la distribucin del ingreso, posibilita la inclusin en los beneficios del
crecimiento, a amplios sectores de la sociedad.
Los principales instrumentos de esta poltica activa de ingresos, son:
- La elevacin del salario mnimo vital y mvil, a lo largo de todo estos aos
- El impulso a la negociacin colectiva y los acuerdos salariales obtenidos
- La ampliacin de la cobertura previsional (moratoria, movilidad de los haberes y estatizacin)
- La ampliacin de la cobertura a los menores de 18 aos (asignacin universal por hijo)
- Acuerdos de precios, en productos de primera necesidad y subsidios a los bienes y servicios de
consumo popular.
2.- ETAPAS EN LAS POLTICAS DE EMPLEO
Al recuperarse la democracia en Diciembre de 1983, el gobierno del Dr. Alfonsn, inicia un proceso para
recomponer, el funcionamiento democrtico de las instituciones avasalladas durante los gobiernos
15
militares, y este mismo proceso de apertura, posibilita al mismo tiempo, la expresin de las tensiones,
acumuladas en los aos anteriores.
Las distintas perspectivas de pensar el funcionamiento democrtico, en el sector sindical, por ejemplo,
genera en los primeros aos de ese gobierno, un fuerte enfrentamiento poltico.

Pese a los objetivos explcitos del gobierno, de mejorar la distribucin del ingreso a travs de polticas
pblicas, y el reconocimiento de la importancia de los ingresos salariales en ese resultado, el fuerte
condicionamiento para implementar esas polticas, que significaban el estancamiento econmico, la
inflacin y endeudamiento externo recibidos, determina que estos resultados se lograron en forma
limitada y durante breves perodos.
El restablecimiento del funcionamiento democrtico, el inicio del proceso a los militares responsables del
genocidio, y algunas propuestas econmicas heterodoxas, son los aspectos ms caractersticos del
periodo 1983/1989.
Si exceptuamos estos primeros aos, desde el regreso de la democracia a la Argentina, en las polticas
de empleo implementadas en los ltimos 20 aos, podemos distinguir tres perodos, donde los objetivos
de las polticas , los instrumentos utilizados, los resultados en el funcionamiento del mercado de trabajo y
en las condiciones de vida de la poblacin, asumen caractersticas distintas en cada uno de ellos.

1) Hasta finales del 2001;
2) 2002 2003;
3) La situacin actual.
Es importante destacar que esta clasificacin, no implica un corte o cambio instantneo en la gestin de
las polticas de empleo, ya que algunos aspectos de la etapa anterior continan en la siguiente.
Por ejemplo el Programa de Jefes de Hogar que caracteriza el perodo 2002 / 2003, no concluy en ese
ao, sino que contina ejecutndose actualmente, pero hoy no constituye un aspecto central de la actual
poltica de empleo, a partir del cual s puedan entender sus caractersticas, como s lo fue durante la
emergencia econmica social de los primeros aos de esta dcada.
2.1 5 6*/.* 7,)e/ "e+ *8! 2001
La poltica en este perodo tiene como referencia el modelo econmico de los '90 en la Argentina, si bien
algunos antecedentes de esta poltica, se remontan a dos dcadas antes, con el reemplazo del modelo
sustitutivo de importaciones.
16
El contexto econmico que caracteriza este perodo de apertura comercial y financiera, desregulacin y
privatizacin de empresas, es lamentablemente una experiencia tambin de otros pases y sus
consecuencias sobre el mercado de trabajo son bastante conocidas.
Para explicar su aceptacin por parte de la sociedad es necesario hacer referencia al supuesto crculo
virtuoso de mejora en la competitividad-crecimiento econmico-empleo. En esta concepcin el empleo es
una consecuencia automtica del crecimiento econmico y si esto no se da, es por restricciones y
rigideces del marco normativo laboral y la influencia de los costos laborales altos. Por lo que la poltica de
empleo va a quedar subordinada al cumplimiento de estos dos objetivos.
Las consecuencias de este modelo econmico se manifiestan en la crisis de fines del 2001.
2.2 5 L* Tr*)/,0,1) 2002-2009
La referencia de la poltica de empleo en esta etapa es la emergencia econmicapolticasocial. La
indisponibilidad del sistema financiero, el default, la devaluacin, una cada de ms del 25% del PB entre
1998 y 2002 son un contexto econmico social, que lleva a que las polticas de empleo se identifiquen
con las polticas de complemento de ingresos (polticas sociales).
El programa Jefes de Hogar, ms que una ampliacin de los programas de empleo focalizado, que de un
promedio de 120.000 beneficiarios mensuales pasan a dos millones es una poltica de complemento de
ingresos, aunque el hecho de que lo gestione el Ministerio de Trabajo le agrega otras caractersticas ms
vinculadas al empleo.
En la emergencia el Dec. 565/02 estableci el Derecho Familiar de nclusin Social, que pese a las
dificultades operativas para asegurarlo, signific un avance en materia de poltica social.
El principal impacto del Programa fue la transferencia de ingresos que se gener a partir de los 2.000.000
de ayudas econmicas mensuales de $150 (3.600 millones de pesos por ao).
El nivel de la emergencia, hizo que la cobertura que brindaba el Programa Jefes de Hogar y el Seguro por
Desempleo no fuera suficiente, por lo que las familias adems desarrollaron estrategias de supervivencia
individuales.
En los ncleos urbanos una manifestacin de estas estrategias son la parte de la poblacin, que
completa sus ingresos, realizando actividades de reciclaje de basura (cartoneros).
17

2.9 5 L* S,.:*0,1) A0.:*+
Sin haber salido todava de las consecuencias econmicas sociales de la crisis, se empiezan a
desarrollar nuevos parmetros para el desarrollo econmico.
La actividad econmica se va recuperando (el crecimiento del PB es alrededor del 8% anual entre 2004 y
2011, con una reduccin en el 2009, consecuencia de la crisis internacional) y aunque este crecimiento
en los primeros aos slo recupere lo perdido por la crisis desde 1998, constituye un contexto econmico
distinto y las polticas de empleo se articulan con las polticas de desarrollo econmico.
En el mximo nivel del gobierno, se define al empleo en el centro de las decisiones polticas,
estableciendo una relacin entre los objetivos laborales y las decisiones que se toman en el mbito de la
produccin, comercio, tipo de cambio, etc.
Paralelamente se avanza significativamente, en la institucionalizacin de las acciones, que numerosas
normas haban asignado al Ministerio de Trabajo, como responsable de las polticas de empleo, en las
ltimas dos dcadas desde la ley 24013 del ao 1991- y sin haber sido concretadas, a pesar del tiempo
transcurrido.
18
CAPTULO I 5 POLTICAS DE EMPLEO
6ASTA ;INES DE 2001
19
1 POLTICAS DE REDUCCIN DE COSTOS LA<ORALES = ADECUACIN DEL MARCO
NORMATI>O LA<ORAL
El pensamiento econmico convencional (de origen neoliberal) atribua a la regulacin de las
relaciones laborales que tienden a proteger a los trabajadores, el efecto de elevar los costos laborales,
desincentivando a las inversiones e impactando en forma negativa sobre la competitividad y el empleo.
Existen suficientes evidencias en la experiencia internacional que cuestionan la posibilidad de relacionar
en forma directa la desregulacin laboral con los mayores niveles de competitividad de una economa.
Sin embargo, se recurra al ejemplo de Estados Unidos como paradigma de flexibilidad laboral y ventajas
competitivas, en comparacin con la realidad de los pases europeos.
En la regin latinoamericana, Chile haba iniciado a fines de los 70' - durante la dictadura militar - una
profunda modificacin del sistema de relaciones laborales. En la dcada del noventa, Argentina,
Colombia, Per y, en menor medida, Brasil, iniciaron procesos de reformas laborales, en el marco de
polticas ms globales.
La orientacin principal que gua estas reformas se puede sintetizar, en los prrafos que se transcriben
de una publicacin del Ministerio de Trabajo sobre el tema en 1994
x
:
"Las reglas de juego que operan sobre el mercado de trabajo argentino, - definidas en sus grandes trazos
en las primeras cuatro dcadas de este siglo - se han demostrado inadecuadas para acompaar el
proceso de crecimiento, estabilidad e integracin en los mercados mundiales en el que se encuentra
inmersa la economa argentina.
El creciente desempleo, la informalizacin, la baja tasa de creacin de empleo respecto del alto
crecimiento del Producto nterior Bruto, y las dificultades para incrementar la competitividad de nuestras
unidades productivas, son algunas de las manifestaciones ms significativas de la crisis por la que
atraviesa el sistema argentino de relaciones laborales ".
Los resultados esperados de estos proceso de reforma laboral en general eran de:
- Facilitar la adecuacin de la planta de personal a las necesidades de produccin, con el menor costo
para los empleadores.
- Reducir el costo de las contrataciones
- Disminuir la proporcin de " trabajadores no registrados "
- mpulsar el crecimiento de la elasticidad producto-empleo
x
0svaldo 1iordano 2 +lejandra 3orres4 5Estudio so&re el Proecto de re!orma (a&oral5 2 -3'' /667"
20
En la discusin sobre el costo laboral argentino y la competitividad frente a otros pases, especialmente
los del Mercosur (Brasil), algunos autores ponan nfasis en la incidencia del marco regulatorio laboral en
ese costo y la necesidad de desregular.
Ejemplos de estas posiciones se pueden encontrar en artculos de FEL
xx
y de Juan Luis Bour
xxx
, este
ltimo autor afirma "Finalmente cabe observar que el margen de accin para las polticas pblicas en la
Argentina, a efectos de reducir los costos laborales unitarios, parece ser aun considerable, la fuente
principal de reduccin de costos laborales unitarios debe buscarse en dos aspectos que se hallan
ntimamente relacionados: la flexibilizacin de las condiciones laborales y el incremento de la
productividad por persona ocupada"
La preocupacin de que la diferencia en los costos laborales pudiera alterar los flujos de comercio entre
los pases que avanzaban en un proceso de integracin, determin que el Cronograma de Actividades
para el perodo de transicin del Mercosur, le asignara al Subgrupo de Trabajo N X, la "dentificacin de
asimetras en los Costos Laborales "
En funcin de ese cronograma se realiz un importante debate sobre el tema, que incluy -adems de los
gobiernos de los cuatro pases- a representantes de los trabajadores y empleadores de la regin.
Una de las conclusiones que surge de ese debate es que, la evaluacin de los costos laborales en los
pases del Mercosur, requiere analizar -adems de los desembolsos derivados de la legislacin laboral-
los niveles de incumplimiento de esa legislacin, los ndices de productividad, la participacin del costo
laboral en el costo total y las ventajas derivadas del tipo de cambio.
La Comisin N 1 del Subgrupo de Trabajo N X acord dos documentos tiles para el anlisis de los
Costos Laborales en la regin, "la identificacin de las Asimetras ms Relevantes" y "la frmula de
clculo del Costo del Marco Regulatorio", que si bien no concluyen el tema, permiten una aproximacin a
la incidencia del marco regulatorio de cada pas en los costos laborales.
Aunque para arribar a conclusiones precisas falta un trabajo de investigacin ms completo; los primeros
resultados de carcter general sobre la incidencia del marco regulatorio laboral, en la competitividad de
las empresas de la regin, tienden a reconocerle un papel limitado.
Pese a este debate, durante la dcada del 90' se sancionaron numerosas leyes y decretos que modifican
el marco regulatorio de las relaciones laborales y hacen referencia a este objetivo de reducir los costos
laborales y mejorar la competitividad, cuyas caractersticas principales se enumeran a continuacin.
xx
89E( 5Costos (a&orales en el -ercosur5 2 -:EC;PN<*, /662
x xx
=uan (uis >our 5(os Costos (a&orales en +rgentina5 en 5El (i&ro >lanco so&re el Empleo en la +rgentina5
-3'',/66?
21
L* +e2 N? 24.019 "e E(3+e! (1991) incluye en sus 160 artculos la mayora de los temas relativos a la
situacin ocupacional, que eran objeto de la discusin no slo en la Argentina, sino a nivel internacional.
Esta amplitud de objetivos no se tradujo en un desarrollo consecuente en los aos posteriores de todos
los temas considerados en su articulado, ya que muchos de ellos quedaron como una expresin de
deseos, ms que como la manifestacin de una decisin poltica de concretarlos en el futuro.
El Acuerdo Marco para el Empleo la Productividad y la Equidad Social, que el Poder Ejecutivo Nacional ,
la C.G.T. y los representantes de los empresarios, firmaron en Julio del ao de 1994, fue la base para la
Le2 N? 24.4$@ "e ;!(e).! "e+ E(3+e!, sancionada en el mes de marzo de 1995, y que contina la
tendencia de la ley anterior, creando nuevas modalidades de contratacin que reducen los costos y
flexibizan las relaciones laborales.
En el ttulo de la Le2 N? 24.4$# P2(e 199@ se establece un rgimen especial de relaciones laborales,
para las empresas de menos de 40 trabajadores y un monto mximo de facturacin anual.
En el ao de 1996, el Poder Ejecutivo Nacional, envi al Congreso de la Nacin dos proyectos de ley
(Mensaje n 1113/96 y N 1182/96), sobre reforma de los regmenes de negociacin colectiva, de
modificacin de las modalidades de contratacin y de extincin de las relaciones de trabajo.
El contenido de los proyectos de ley mencionados gener un intenso debate en el conjunto de la
sociedad, en el marco de ese debate la C.G.T. y el gobierno firmaron en 1997 un "Acta de
Coincidencias", posteriormente los empleadores nucleados en el Grupo de los Ocho (G8), suscriben las
"Bases y Propuestas para un Acuerdo de Modernizacin Laboral", sobre la base de estos documentos el
Poder Ejecutivo Nacional retira del Congreso los proyectos de ley mencionados y en el ao de 1998
mediante el (Mensaje N 296/98), remite un nuevo proyecto de ley, que con modificaciones el Congreso
aprueba como Le2 N? 2@.019 (1998), y en la cual se derogan todas las modalidades promovidas de la ley
N 24.013 y la modalidad especial de Fomento del Empleo de la Ley N 24.465.
El aspecto central de la polmica Le2 N? 2@.2@0A sancionada en mayo del ao 2000, en base a un
proyecto del Poder Ejecutivo, fueron las modificaciones a la Ley N 14.250 de Convenciones Colectivas.
En relacin a las relaciones laborales individuales, se modifica nuevamente los alcances del perodo de
prueba en el contrato por tiempo indeterminado.
Se establece adems una reduccin de 1/3 de las contribuciones patronales, para los nuevos contratos
por tiempo indeterminado, que incrementen la nmina de trabajadores existentes al mes de abril del ao
2000. Cuando el trabajador a contratar, sea un joven de hasta 24 aos, o una persona mayor de 45 aos
o mujer jefa de hogar, la exencin ser de 1/2 de las contribuciones vigentes.
Adems de la reduccin en las contribuciones patronales, mencionadas en los prrafos precedentes, en
el artculo 3 de la ley, se establece un subsidio destinado al pago de las remuneraciones, en la
22
contratacin por tiempo indeterminado, de desocupados mayores de 45 aos y mujeres jefes de hogar,
que incrementen la dotacin de personal en las empresas de menor tamao.
Se instruye al Ministerio de Trabajo, para la ejecucin del proceso de simplificacin y unificacin en
materia de inscripcin laboral y de la Seguridad Social.
Del conjunto de aspectos que tratan las leyes de Reforma Laboral mencionadas, se destacan algunos
contenidos que se describen a continuacin.
1.1 NUE>AS MODALIDADES DE CONTRATACIN POR TIEMPO DETERMINADO
Fue el tema que concentr el debate desde la primera ley de empleo y a lo largo de toda la dcada, como
sinnimo de la llamada flexibilizacin laboral que las nuevas leyes incluan.
Si bien la Ley de Contrato de Trabajo N20.744, autorizaba los contratos a plazo fijo, de temporada y de
trabajo eventual, su uso estaba restringido a la emergencia de las causales que los justificaban.
Las cuatro nuevas modalidades del contrato por tiempo determinado que se establecen en la Ley N
24.013 son: Fomento del Empleo, Lanzamiento de Nueva Actividad, Prctica Laboral para Jvenes y
Trabajo-Formacin y tienen los siguientes elementos comunes:
- Perodo mnimo y mximo de contratacin, que variaba por modalidad sin que en ningn caso pueda
ser menor a los 3 meses ni superar los 24.
- Reduccin de las Contribuciones Patronales a la Seguridad Social del 50% o del 100% segn la
modalidad
- Las nuevas contrataciones deben ser en exceso del plantel promedio de los ltimos 6 meses
- El conjunto de modalidades promovidas no podr exceder del 30% de la planta total permanente (las
empresas de menos de 25 trabajadores un % mayor)
- ndemnizacin sustitutiva del preaviso y por antigedad reducidas
- El uso de las modalidades se habilitaba por Convenio Colectivo o por declaracin de Emergencia
Ocupacional.
- Las empresas que usaran las modalidades, no deban haber producido despidos colectivos en los
ltimos 12 meses
- El Contrato deba formalizarse por escrito y registrarlo en el SURL.
-
Las dos modalidades para jvenes (Prctica Laboral y Trabajo Formacin) se dirigan a menores de 24
aos, con o sin experiencia laboral - segn el contrato - y ambas tenan una reduccin en las
contribuciones patronales del 100%,
23
Al comparar las caractersticas mencionadas, con el contrato por tiempo indeterminado, surge que las
modalidades promovidas creadas por la ley, favorecen la adecuacin de la planta de personal a las
necesidades de la produccin, adems de reducir los costos de la contratacin por tiempo determinado.
Respecto de los trabajadores estas nuevas contrataciones, significan menor cobertura, y menor
estabilidad en lo que se ha denominado una forma de precarizacin laboral. Por otra parte desincentiva la
inversin en capacitacin.

Para evitar el uso abusivo, por parte de los empleadores, la ley estableca algunos requisitos, si bien
algunos de ellos eran difciles de verificar como los despidos colectivos, plantel promedio de los ltimos 6
meses, etc.
Frente a otros requisitos, como por ejemplo, la condicin de que las modalidades se habilitaran por
Convenio Colectivo, se le otorgaba a los representantes de los trabajadores la posibilidad de negociar su
inclusin, estableciendo algunos controles o contraprestaciones para ello.
Pero como la Ley estableca el camino alternativo, - en los lugares donde se declaraba la emergencia
laboral los empleadores podan durante la vigencia de la misma, usar las modalidades promovidas de
contratacin, sin la habilitacin del Convenio Colectivo- en poco tiempo la totalidad de las Provincias (con
excepcin de Crdoba al principio) haban sido declaradas en Emergencia Laboral por el Ministerio de
Trabajo.
La ley N 24.465 crea una nueva modalidad del contrato por tiempo determinado la "modalidad especial
de Fomento del Empleo, para desocupados varones mayores de 40 aos y mujeres sin distincin de
edad, con una duracin mxima de 2 aos, reduccin del 50 % de las contribuciones patronales y sin
costo al momento de la extincin (ni preaviso, ni indemnizacin por despido). A diferencia de las
modalidades de la ley N 24.013, estos contratos no debern ser registrados en el SURL.y el nmero de
trabajadores bajo esta modalidad no podr exceder del 10% del personal ocupado por establecimiento.
En el contrato de trabajo por tiempo indeterminado, se establece un perodo de prueba durante los
primeros 3 meses (prorrogables hasta 6 meses por negociacin colectiva).
Durante el perodo de prueba los contratos estn exentos de los aportes y contribuciones a la Seguridad
Social (excepto Obras Sociales y Asignaciones familiares) y si se extinguen durante dicho perodo no
corresponde ninguna indemnizacin.
Se establece el Contrato de Aprendizaje como una relacin no laboral, para jvenes entre 14 y 25 aos,
con la obligacin para el empresario de cumplir un plan de formacin, cubrir la cobertura de salud y
accidentes y pagar una compensacin en dinero no inferior al mnimo del Convenio, en base a una
duracin diaria que no supere las 6 horas.
24
Se favorece el contrato a tiempo parcial, a travs de autorizar, que en el caso de trabajar menos de las
dos terceras partes de la jornada habitual, se puedan realizar aportes y contribuciones proporcionales a la
jornada trabajada.
A partir de la ley N 24.467 las pequeas empresas podrn utilizar las modalidades de contratacin
promovidas de la ley N 24.013, sin necesidad de cumplir algunos de los requisitos establecidos para
todas las empresas en aquella ley, como la habilitacin previa por Convenio, la obligacin de registrar los
contratos o el pago de una indemnizacin a su finalizacin.
Mediante la ley N 25.013:
- Se derogan todas las modalidades promovidas de la ley N 24.013 y la modalidad especial de
fomento del empleo de la ley N 24.465
- Se incorpora el Contrato de Aprendizaje, al rgimen de contratacin laboral, para jvenes de 15 a 28
aos, con una duracin de entre 3 y 12 meses.
- Se reduce el periodo de prueba en el contrato por tiempo indeterminado de 3 meses a 1,
manteniendo las exenciones de algunos aportes y contribuciones
Para poder realizar un anlisis del uso de las modalidades promovidas del contrato por tiempo
determinado, entre los aos de 1992 y 1998, en que estuvieron vigentes, es necesario recurrir a varias
fuentes.
En primer lugar la ley N 24.013 (1991) que crea cuatro modalidades promovidas del contrato por tiempo
determinado, establece al mismo tiempo la obligacin de registrarlos en el Sistema nico de Registro
Laboral (SURL). La ley N 24.467 (1995), excepta de esta obligacin de registro especial a las
empresas Pymes, por lo que con estas salvedades mencionadas, el SURL, constituye una fuente de
informacin del uso de los contratos promovidos de la primera ley de empleo.
Entre los aos de 1992 y 1998, en el SURL se registraron 539.250 contratos por tiempo determinado, del
anlisis de este registro surge:
- En cuanto a las preferencias por las distintas modalidades, el contrato de "fomento del empleo"
concentra el 55% de los registros, la modalidad de "nueva actividad" el 40% y entre las dos
modalidades para jvenes solo renen el 5% restante.
- Respecto a la distribucin geogrfica cuatro aglomerados concentran ms del 50% de los contratos
(Capital 17%, Conurbano 16%, Resto de Buenos Aires 10% y Provincia de Santa Fe 10%)
- Si se excluye el uso de la modalidad de " fomento del empleo " en los programas de empleo
transitorio (P..T.), la actividad de comercio es la que registra mayor cantidad de contratos con el
20% del total, el resto se distribuye en muchas actividades con pocos registros cada una.
- Durante el ao de 1994, se registra la mayor cantidad de contratos del perodo con 145.760
registros, los aos siguientes se reducen a alrededor de 60.000 por ao (desde 1995 las Pyme no
25
deben registrarlos y existe para todas las empresas una "modalidad especial de fomento del empleo"
que no requiere registro especial).
En relacin al uso de la modalidad "especial de fomento del empleo " creada por la Ley N 24.465, y que
no requera registrarse en el SURL, la Encuesta de ndicadores Laborales que realiza el Ministerio de
Trabajo en el aglomerado Gran Buenos Aires, estimaba que entre 1995 y 1997, del total de altas de las
empresas casi un 3 % correspondan a esta modalidad.
xxxx
El principio general del contrato por tiempo indeterminado, establecido en el sistema de relaciones
laborales en nuestro pas, fue perdiendo importancia frente a la utilizacin de las modalidades
promovidas de contratos por tiempo determinado y al inicio de contratos por tiempo indeterminado que no
superaban el perodo inicial de prueba, consagrado en las leyes de reforma laboral.
A partir de la Encuesta de ndicadores Laborales - mencionada - el Ministerio de Trabajo estimaba para
fines de 1997, que los contratos por tiempo indeterminado se haban reducido al 86,4 % del total de
empleo, mientras que los contratos por tiempo determinado y los "a prueba" se incrementaron hasta
alcanzar el 7,0% y el 5,3% respectivamente.
Estas estimaciones, permiten suponer que ms del 50 % del incremento de los puestos de trabajo en
este perodo se realiz, utilizando las nuevas modalidades promovidas del contrato de trabajo por tiempo
determinado o el "perodo de prueba", por lo que de haberse continuado su uso durante algunos aos
ms, la estabilidad y la cobertura que en general el sistema de relaciones laborales garantizaban a los
trabajadores, en nuestro pas, se habra modificado sustancialmente.
1.2 REDUCCIN EN LAS CONTRI<UCIONES PATRONALES
A partir del Decreto 2609 del ao 1993 y con algunas modificaciones en sucesivos decretos se
establecen importantes reducciones en las contribuciones patronales para la Seguridad Social, que entre
otros objetivos incluye la posibilidad de mejorar el registro de los trabajadores al reducir el costo que esto
implica.
En la primera reduccin, esta beneficiaba exclusivamente a los sectores productores de bienes
transables, luego se ampla a otros sectores y finalmente queda un sistema de reduccin de
contribuciones entre el 30% y el 75%, que se establece privilegiando a las localidades con menor
desarrollo relativo.
El promedio de reduccin a nivel nacional, ronda el 40%, y para el ao de 1996 se estim, que por este
concepto, el Estado dej de percibir anualmente un monto equivalente al 1,2% del P.B., generndose de
x xxx
9mpacto 'o&re las Nuevas 8ormas de Contratacin so&re el -ercado del 3ra&ajo la Negociacin Colectiva
26
esta manera dificultades de financiamiento que afectan especialmente el funcionamiento del Sistema de
Seguridad Social.
Pese a los procedimientos de regularizacin comentados, a la reduccin de las contribuciones patronales
y a la creacin de nuevas modalidades del contrato por tiempo determinado, que reducen los costos de
contratacin, durante toda la dcada el porcentaje de trabajadores "no registrados" sigue creciendo
abarcando a ms del 40% de los trabajadores.
1.9 REGULARIBACIN DEL TRA<ACO DNO REGISTRADOD
En el ttulo de la Ley N 24.013, se trata "De la regularizacin del empleo no registrado ", incluyendo en
el mismo, adems del total, al " no registro parcial ", cuando se registra un salario menor o una fecha de
inicio de la relacin posterior a la real.
Para desalentar el "no registro", la ley establece un procedimiento, mediante el cual el trabajador o la
asociacin sindical que lo represente, puede intimar al empleador a que efectu la inscripcin y si este no
lo hace dentro de los 30 das, debe abonar una indemnizacin a favor del trabajador afectado,
equivalente a una cuarta parte de las remuneraciones no registradas o registradas incorrectamente.
Pese a que el sistema de indemnizaciones al trabajador, induce a la denuncia del no registro, adems de
generarse con su verificacin, un mayor costo para el empleador, los porcentajes de asalariados no
registrados siguieron creciendo durante toda la dcada del noventa.
La ley establece adems un procedimiento de regularizacin transitoria, mediante el cual el empleador
que dentro de los 90 das de la vigencia de la ley, registrare espontneamente al trabajador, quedar
eximido del pago de los aportes, contribuciones, multas e indemnizaciones adeudadas por tales
conceptos.
A partir de este procedimiento transitorio alrededor de 130.000, relaciones laborales fueron blanqueadas
dentro de los plazos establecidos en la ley
xxxxx
.
1.4 CREACIN DE CONSECOS = COMISIONES DE SEGUIMIENTO
Una caracterstica comn en las leyes de reforma laboral de la dcada del '90, es la creacin de
Comisiones de Seguimiento o Consejos, que en la mayora de los casos nunca se reunieron, por lo que
las sucesivas modificaciones al marco normativo laboral nunca tuvo como antecedente el informe de
alguna de las Comisiones creadas para ese fin.
x xxxx
Pedro 1al%n" 5Empleo no registrado en el -E:C0'<: las Pol%ticas para :educirlo5 2 093 N@ A/ >uenos +ires
/668
27
La ley N 24.013 se crea el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mnimo Vital y
Mvil, integrado por 16 representantes de los empleadores (pblicos y privados) y 16 representantes de
los trabajadores, con las funciones de determinar peridicamente el salario mnimo vital y mvil y
participar en la formulacin de polticas de empleo y formacin profesional. Lamentablemente este
espacio posible de coordinacin de polticas fue desperdiciado, ya que desde su constitucin hasta el ao
2003 se reuni en 2 o 3 oportunidades solamente.
Se crea adems una Comisin Bicameral, integrada por 3 senadores y 3 diputados, para supervisar el
cumplimiento de la ley.
En su ltimo artculo la ley N 24.465, establece que la Comisin de seguimiento creada por el Acuerdo
Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, evaluar anualmente el desarrollo de estas
modalidades y su impacto real en la generacin de empleo.
Continuando con la tradicin legislativa de las sucesivas reformas laborales , la ley N 24.467 crea una
Comisin Especial de Seguimiento encargada entre otras tareas de evaluar el impacto del Ttulo , sobre
el empleo, el mercado de trabajo, y la negociacin colectiva y emitir un informe anual sobre la evolucin
de estos tres factores.
1.@ OTRAS LE=ES EUE INCIDEN EN LAS RELACIONES LA<ORALES = EL EMPLEO
Si bien el Sistema Previsional Argentino, no forma parte del Sistema de Relaciones Laborales en sentido
estricto, pero en la medida que algunas de las modificaciones generadas a partir de la +e2 N? 24.241,
inciden en el mercado de trabajo, se incluyen algunos comentarios generales de la Reforma del Rgimen
Previsional.
El principal cambio que se produce, es el reemplazo de un rgimen de reparto administrado por el Estado
a un rgimen mixto, donde coexisten un sistema pblico de reparto, administrado por la ANSeS y un
sistema privado de capitalizacin individual, administrado por las nuevas instituciones definidas en la ley,
las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJyP).
El resultado esperado de este cambio, es que signifique un fuerte impulso al mercado de capitales. En los
primeros aos de funcionamiento del nuevo sistema, las AFJP, manejaban fondos equivalentes al 3 % del
PB y en el, largo plazo este porcentaje podra llegar al 40% del PB. La Superintendencia de las AFJP,
debe controlar el funcionamiento del rgimen de capitalizacin, estableciendo lmites de concentracin,
reglas de valuacin, etc.
Uno de los temas de discusin que genero el nuevo sistema es el del costo del mismo, ya que las
comisiones y gastos de las AFJP, se descuentan de los aportes de los afiliados y en esa medida reducen
la base capitalizable y por lo tanto la futura renta.
28
La elevacin de la edad mnima para la jubilacin, tuvo un impacto importante en el mercado de trabajo,
ya que mantiene en el mercado como activas a una parte de la poblacin, que sin estas modificaciones -
en teora - habra dejado el puesto libre, para la incorporacin de un desocupado, tendiendo de esta
manera a bajar el ndice de desocupacin.
Este efecto se remarc que es - en teora -, porque ante el bajo nivel de las jubilaciones y pensiones, los
trabajadores tienden a quedarse como activos en el mercado, pese a la posibilidad de acceder a un
beneficio previsional.
En el panorama de reformas al marco normativo de las relaciones laborales, que caracteriz la dcada
pasada en nuestro pas, el tema de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales , no pudo
sustraerse a ese movimiento global.
As en 1995, se sancion la +e2 N? 24.@@#, que establece un nuevo sistema de prevencin y reparacin
de infortunios laborales, a travs de un seguro obligatorio de las empresas con las Aseguradoras de
Riesgos de Trabajo, quienes son responsables por la cobertura de los daos derivados del trabajo.
Anteriormente la ley N 9888 de Accidentes del Trabajo, sancionada en las primeras dcadas del siglo
pasado, era fuertemente criticada por los empleadores en base a los altos costos que les generaban y la
impredecibilidad de los mismos.
En trminos tcnicos se reconoca que debido a la alta litigiosidad que caracterizaba al sector, los costos
elevados no se dirigan totalmente a los trabajadores afectados o sus familiares sino que formaban parte
de los costos de los juicios.
Se reconoca tambin el perjuicio que sufran los trabajadores, cuando al obtener sentencia favorable
despus de varios aos de litigar, no podan cobrar por la insolvencia de los empleadores (especialmente
en las pequeas empresas), se cuestionaba adems el fuerte sesgo reparador del dao de la vieja ley,
frente a concepciones que proponan mayores medidas para prevencin del riesgo derivado del trabajo.
La nueva ley de A.R.T. establece, que las empresas que acrediten solvencia financiera para afrontar las
prestaciones y garantizar los servicios, podrn autoasegurarse sin necesidad de recurrir a una A.R.T.
Se prevea que la variacin en las primas del seguro, significara un aliciente para que las empresas
invirtieran en medidas de seguridad en el trabajo reduciendo la siniestralidad, y atribuyendo a las A.R.T.
un papel importante en la prevencin.
El debate que suscit la aprobacin de la ley, no concluy con su sancin, sino que durante los primeros
aos de su vigencia, se presentaron numerosos proyectos de ley tendientes a modificarla, en 1998 eran
cerca de 20 los proyectos de reforma en el Congreso, algunos de los aspectos cuestionados de la ley se
recogen en el decreto N 1278 del 28 de diciembre de 2000.
29
La discusin en torno a la necesidad de reformar la ley N 24.557, incluye los siguientes puntos
- el monto establecido para la reparacin del dao es insuficiente
- la limitacin de la va de indemnizacin en el fuero civil, lesiona el derecho de los trabajadores y sus
familias
- el listado cerrado de enfermedades excluye algunas patologas
- la falta de cumplimiento de las A.R.T. de sus obligaciones, sin sancionarlas
2 5 PROGRAMAS DE EMPLEO TRANSITORIO
La ley 24.013 (1991) autoriza al Poder Ejecutivo Nacional, Provincial o Municipal a contratar trabajadores
por tiempo determinado, usando la modalidad promovida de Fomento del Empleo -que la misma ley
estableci - para la ejecucin de obras o la prestacin de servicios de utilidad pblica o social, en las
regiones declaradas en emergencia ocupacional por el Ministerio de Trabajo.
Esta Ley, pues, habilit el marco jurdico en el cual se crearon sucesivamente mediante Resoluciones
del Ministerio de Trabajo y su Secretara de Empleo los diferentes programas empleo transitorio,
ejecutados por el Gobierno Nacional, por los Gobiernos Provinciales y algunos en forma conjunta.
El objetivo de estos programas es brindar ocupacin transitoria a trabajadores desocupados en
condiciones de pobreza o situaciones de vulnerabilidad social, a fin de reducir el impacto de la cada del
nivel de ingreso de sus hogares, mejorar su empleabilidad y atender situaciones de emergencia
ocupacional provocadas por desajustes en los mercados de trabajo. Al mismo tiempo se pretende que la
realizacin de obras o servicios mejoren la calidad de vida del conjunto de la poblacin.
Uno de los primeros aspectos a resolver en la ejecucin de estos programas, que se definen en funcin
de la poblacin a atender, es cmo se concreta este objetivo de focalizar en los sectores ms pobres.
Ante la falta de informacin suficiente y la inexistencia de una red de oficinas de empleo a nivel nacional
adonde registrar a los desocupados, se fijaron criterios de priorizacin de los beneficiarios. Pero el
elemento de focalizacin ms potente fue el de fijar para todos los programas montos bajos para las
ayudas econmicas mensuales (un mximo de $200), para desalentar la participacin de desocupados
de mayores ingresos.
Los programas nacionales, que en promedio tuvieron una cobertura de ms de 100.000 beneficiarios
todos los meses, y concentraban alrededor del 80% del gasto directo en polticas de empleo activas (no
se considera el Seguro por Desempleo). Dicha situacin se increment mucho ms desde el 2002 con el
(mega) Programa de Jefes de Hogar F:e /e 0!)/,"er*rG e) e+ 0*3.:+! /,':,e).e.
30
Hasta el ao de 1997 la fuente de financiacin de estos programas a nivel nacional es el Fondo Nacional
de Empleo a partir de all, se suman adems dos prestamos del Banco Mundial por u$s 200 millones
1997 y u$s 284 millones en 1999.
2.1 PROGRAMA INTENSI>O DE TRA<ACO (P.I.T.)
A partir de 1993 con las caractersticas definidas para los programas de emergencia laboral en la ley N
24.013 y los recursos previstos en la misma, se inicia la ejecucin del Programa ntensivo de Trabajo
(P..T.).
En ese primer programa de empleo transitorio, slo se autorizaba a crear empleo masivo, para atender la
emergencia a las Administraciones Pblicas (nacional, provincial o municipal) y la relacin que se
estableca -entre el organismo pblico y el beneficiario- era una relacin laboral (salarios, vacaciones,
aguinaldo, obra social, asignaciones familiares, aportes y contribuciones a la jubilacin, indemnizacin).
El PT fue el nico programa de empleo transitorio cuya relacin se enmarc en lo dispuesto en la Ley de
Contrato de Trabajo. En todos los programas que le sucedieron la naturaleza jurdica de la prestacin se
la defini como una ayuda econmica no remunerativa y adicionalmente en la reglamentacin se
estableca una cobertura de salud y un seguro de responsabilidad civil.
La diferencia entre considerar la prestacin como salario y no como ayuda econmica no remunerativa no
era un detalle tcnico. mplica al existir una suma fija de recursos disponibles para cada programa-
priorizar la calidad de la cobertura frente a la cantidad de beneficiarios posibles, ya que el costo por
beneficiario es significativamente mayor en un caso que en otro. Ese fue el criterio distintivo del PT.
L!/ 0r,.er,!/ "e /e+e00,1) "e -e)e7,0,*r,!/ del PT eran:
- Trabajadores desocupados de larga duracin
- nscriptos en la Red de Servicios de Empleo
- Residir en la zona
- Preferentemente jefes de hogar con cargas de familia
- Con calificaciones de ocupaciones obsoletas
- No percibir otras prestaciones
L!/ 3r!2e0.!/ en cada localidad deban estar orientados a obras de infraestructura bsica, con impacto
en la comunidad, debiendo explicitarse en la presentacin: a) el impacto ocupacional esperado, b) el
componente de capacitacin para los beneficiarios y c) la forma en que se asegura el mantenimiento de
las obras una vez realizadas.
31
L* e4*+:*0,1) 2 e+ /e':,(,e).!: Los proyectos se aprobaban o rechazaban en la Unidad Tcnica de
Evaluacin de Proyectos (UTEP) (conformada con representantes del Gobierno Provincial y del Ministerio
de Trabajo de la Nacin). Esta misma Unidad era responsable de la supervisin tcnica y certificacin del
avance de la obra.
L* ":r*0,1) "e +!/ 3r!2e0.!/ era de 6 meses, con posibilidad de prrroga por 6 meses ms.
E+ 7,)*)0,*(,e).!: El Ministerio de Trabajo a travs del Fondo Nacional de Empleo, financiaba el salario
y las cargas sociales de los trabajadores. Los Gobiernos Provinciales eran responsables de proveer las
maquinarias, materiales y dems insumos necesarios para la realizacin de las obras.
L* 3er0e30,1) "e+ -e)e7,0,!H El ministerio de Trabajo, cumpla su obligacin de financiamiento
transfiriendo a los Gobiernos Provinciales el monto total y estos pagaban el salario a cada beneficiario
individual.
Durante los aos de 1993 y 1994 en que estuvo ejecutndose el P..T. se aprobaron proyectos para
alrededor de 130.000 beneficiarios, comprometindose recursos del Fondo Nacional de Empleo por 195
millones de pesos.
2.2 OTROS PROGRAMAS (199@%199$)
Programa de Asistencia Solidaria (PROAS); Programa de Entrenamiento Ocupacional (PRENO);
Programa de Empleo de nters Social (PROEDS); Programa nterinstitucional de nters Social
(PRDS); Programa Asistir.
Durante los aos de 1995 y 1996, hubo una proliferacin de programas de empleo transitorio que, pese a
esta variedad de nombres, eran bastante homogneos en sus contenidos bsicos, con diferencias slo
en aspectos puntuales (organismo ejecutor, forma de financiamiento, edad de los beneficiarios, etc.)
Pero la principal diferencia de todos ellos respecto a su antecesor (el P..T) es, como ya se dijo, que la
contraprestacin deja de considerarse salario y adopta la forma de ayuda econmica no remunerativa. Es
decir, no se considera una relacin laboral, enmarcada en la ley de contrato de trabajo y la cobertura para
el trabajador por lo tanto es menor.
Durante el ao de 1995, este conjunto de programas mencionados ocup alrededor de 100.000
beneficiarios, por un perodo promedio de 5 meses cada uno. Al ao siguiente la importancia relativa de
estos programas decay, y fueron reemplazados por un nuevo Programa (Trabajar) que inici su
ejecucin en 1996.
32
2.9 PROGRAMA TRA<ACAR (199$%2002)
Aunque alcanz diversas denominaciones, producto de diferentes tramos del prstamo del Banco
Mundial que lo financi (Trabajar, Trabajar y Trabajar ) con mejoras en su diseo y circuito de
operacin, mantuvo bsicamente el mismo esquema: asistir a los desempleados exigiendo como contra
prestacin la realizacin de pequeas obras de infraestructura de inters comunitario.
Por la amplia cobertura territorial, su duracin por ms de 6 aos y la difusin que alcanz en los medios,
este programa fue posiblemente el ms conocido dentro de los de empleo transitorio.
Or'*),/(!/ EIe0:.!re/H una variante importante que introduce el TRABAJAR respecto a su antecesor
(el PT) es permitir adems de las provincias y municipios- la habilitacin de Entidades comunitarias sin
fines de lucro, empresas pblicas, entes autrquicos, organismos descentralizados; en forma individual o
conjunta como presentadoras y ejecutoras de los proyectos de obras.
Sin embargo es de destacar que en un porcentaje muy grande (un promedio superior al 70%) fueron y
son los municipios los principales demandantes y ejecutores de este programa.
P!-+*0,1) O-Ie.,4! 2 3re/.*0,!)e/H Los trabajadores desocupados que no se encuentren percibiendo
prestaciones por Seguro de Desempleo, ni participen en algn Programa de Empleo o Capacitacin del
MTSS al ser incorporados dentro de un proyecto aprobado perciben una ayuda econmica mensual. (de
$160) por un lapso de tres a seis meses, cobertura de accidentes de trabajo a cargo del MTSS y
cobertura mdico asistencial a cargo de los Organismos Responsables. Otra importante novedad que
introduce este programa es el pago directo a cada beneficiario individual a travs del correo o banco
local, evitando toda intermediacin y manejo del dinero de ayudas econmicas por el Organismo
ejecutor.
;,)*)0,*(,e).!H La ayuda econmica y el seguro de responsabilidad civil son financiados por el Fondo
Nacional de Empleo y un prstamo otorgado por el BRF. La cobertura de salud de los beneficiarios (en la
mayora de los casos a travs de hospital pblico zonal) y los materiales, las maquinarias, las
herramientas y la mano de obra calificada estn a cargo de los organismos responsables y ejecutores.
T,3!/ "e 3r!2e0.!/H Las obras cuya mano de obra se financiaba incluyen:
a) infraestructura sanitaria: (agua potable, desages cloacales, redes pluviales, letrinas, ncleos
hmedos, etc.)
b) nfraestructura social (de salud, educativa, asistencial, cultural, deportiva etc.)
c) Vivienda y servicios (gas, electricidad, etc)
d) nfraestructura de desarrollo (vialidad urbana, caminos secundarios, riego, defensas hidrulicas
e) Proyectos ambientales: (conservacin, forestacin ecolgica, viveros municipales etc.)
33
f) Otros: (ferias y mercados artesanales, mataderos municipales, huertas comunitarias/escolares)
etc.
Como condicin para su financiamiento este programa es sometido peridicamente a la revisin por parte
del organismo de crdito, el BRF. En sus informes uno de los aspectos que se resaltan es la efectiva
focalizacin de este programa hacia los sectores ms pobres de la poblacin.
2.4 PROGRAMAS DE SER>ICIOS COMUNITARIOS (199$%2002)
En el mismo perodo, con caractersticas muy similares al Trabajar, y con denominaciones diversas
Asistir, Servicios Comunitarios, Desarrollo Comunitario, etc.-, en cuanto a sus circuitos operativos de
gestin, entidades presentantes, duracin de los proyectos etc.; este tipo de programas tenan dos
diferencias claras respecto al TRABAJAR:
1) Los proyectos no son de obras sino de servicios de utilidad pblica y social a la comunidad.
2) Los proyectos tienen cupos mnimos a cumplimentar para trabajadoras. (del 90% y 60% de mujeres en
cada proyecto).
S: 7,)*)0,*(,e).! es enteramente proveniente del Fondo Nacional de Empleo.
L*/ .,3!+!'*/ (G/ 7re0:e).e/ /!)H
Atencin de Grupos Vulnerables,(hogares de ancianos, comedores comunitarios, guarderas etc.).
Mejoramiento Edilicio de espacios interiores (esas mismas sedes de servicios a poblaciones
carenciadas).
Produccin de bienes destinados al consumo de instituciones comunitarias (roperos comunitarios,
muebles escolares u otros, reacondicionamiento de material bibliogrfico de bibliotecas populares
etc.).
Proyectos ambientales (campaas de difusin y prevencin ambiental etc.)
Una consideracin importante respecto a este programa de servicios es que la exigencia de contraparte a
las entidades resulta menor en la medida en que, en su gran mayora, no se precisan materiales de obra.
Esto hace que, especialmente los municipios ms pequeos, lo demanden para paliar la situacin social
sin comprometer aporte propio.
Sin embargo, es necesario acotar que finalizado el proyecto de empleo temporario- un servicio
(guardera, comedor infantil, etc.) necesita, por lo general, ser sostenido en el tiempo con mayores
requerimientos que una obra comunitaria. Este es tal vez uno de los puntos ms problemticos para los
organismos o entidades con menor poder de financiacin. La transitoriedad del proyecto tiende a
desvanecerse a travs de sucesivas presentaciones de renovacin.
34
9 5 PROGRAMAS DE CAPACITACIN ;OCALIBADOS
A partir de la Ley Federal de Educacin(1993), se disuelve el Consejo Nacional de Educacin Tcnica
(CONET), organismo dependiente del Ministerio de Educacin, que se ocupaba de la formacin
profesional. Las escuelas tcnicas que dependan de l se transfieren a las jurisdicciones provinciales y
se crea la Subsecretara de Formacin Profesional, en el mbito del Ministerio de Trabajo.
A partir de all, el Ministerio de Trabajo, mediante convenios con sindicatos, cmaras empresariales,
ONGs., y organismos pblicos (nacionales, provinciales y municipales), impulsa las primeras polticas de
formacin profesional. nicialmente eran muy amplias en cuanto al tipo de acciones de formacin que
financiaba y reconocan tambin la misma amplitud respecto a la poblacin objetivo, incluyendo desde
desocupados hasta gerentes de empresas privadas.
La agudizacin del desempleo, y consecuentemente la cantidad de personas afectadas en forma directa
por el mismo, origina un cambio en la orientacin de las acciones de formacin: se reemplaza la
definicin de la poblacin objetivo amplia, por una focalizacin en los sectores ms afectados por el
desempleo y con mayores problemas en su acceso al mercado de trabajo.
El anlisis por grupos de edad, destaca a los jvenes de entre 15 y 24 aos, como uno de los ms
afectados: sus tasas de desempleo ms que duplican la tasa general. Las deficiencias en su calificacin
aparece como una de las causas que impiden su ingreso al mercado de trabajo.
Por otra parte, entre los jvenes, la capacitacin cobra vital importancia porque no slo incide en las
posibilidades de acceso a puestos de trabajo en forma inmediata sino que signar el futuro de toda su
vida laboral.
A partir de estas consideraciones, las acciones de capacitacin masivas, en nuestro pas, se focalizaron,
principalmente, en los jvenes. Entre las polticas nacionales se destacaron tres programas: el Programa
Nacional de Pasantas (PRONAPAS), el mdulo "Proyecto Joven" (PARP/PAPEJ) cofinanciado por el
BD., y el Programa Aprender que promova la utilizacin del contrato de aprendizaje establecido en la
Ley 24.465.

9.1 PROGRAMA NACIONAL DE PASANTAS PARA LA RECON>ERSIN (PRONAPAS)
Mediante el decreto 1547/94, se aprueba el Programa Nacional de Pasantas para la Reconversin. "La
finalidad de las pasantas incluidas dentro de este programa es actualizar, adecuar y/o complementar los
conocimientos laborales del pasante con una prctica que lo habilite para el ejercicio de una profesin u
oficio " (art.2 del decreto).
Las empresas que queran tomar pasantes, deban solicitarlo al Ministerio de Trabajo, obligndose a:
35
- designar 1 tutor por cada 10 pasantes
- comunicar a la autoridad de aplicacin la actividad formativa a realizar
- emitir al finalizar la pasanta un certificado donde consten las prcticas efectuadas y la
calificacin adquirida por el pasante.
Para la empresa, la pasanta no significaba asumir las obligaciones de una relacin laboral: salario
mnimo, contribuciones, cobertura, indemnizaciones, etc. (En un exceso de celo normativo, para reforzar
esa intencin, el art. 10 del decreto establece "La situacin de pasanta no genera relacin jurdica alguna
entre la empresa adherida al PRONAPAS y el pasante".
Las pasantas podan tener una duracin mnima de 1 mes y mxima de 3meses, pudiendo autorizar el
Ministerio de Trabajo una prrroga por un perodo adicional.
Los pasantes reciben en concepto de beca o ayuda un monto mensual.
Adems de la definicin de la poblacin objetivo precisada en el decreto de creacin del programa como
"trabajadores desocupados inscriptos en la Red de Servicios de Empleo", la resolucin mencionada en el
prrafo precedente, focaliza en:
- jvenes entre 16 y 25 aos
- mujeres
- mayores de 45 aos.
El PRONAPAS, no tuvo un nivel de ejecucin significativo, en parte por el nivel de inseguridad jurdica
que poda generar a algunos empleadores su utilizacin. Luego de un perodo corto, fue reemplazado por
otro programa similar. (APRENDER)
9.2 PRO=ECTO CO>EN
Bajo este nombre se identific al componente principal de un programa mayor: el Programa de Apoyo a la
Reconversin Productiva (PARP), cuyo presupuesto estimado para ejecutar entre 1994 y 1997 fue 221
millones, de los cuales el 70% era financiado por el BD a travs de un prstamo, el Proyecto Joven era el
principal componente del mismo.
En el diseo del proyecto, se recogen las experiencias del Banco nteramericano de Desarrollo, en otros
pases. La ms importante en funcin de la vinculacin que se establece con los responsables de un
proyecto similar es el de Chile Joven.
36
El diagnstico que serva de base para fundamentar el programa, recoga la mayor dificultad para
insertarse en el mercado de trabajo de los jvenes, que los indicadores de desempleo expresaban. Y que
esta dificultad tendra que ver con dos aspectos principales:
La falta de conocimientos requeridos para ocupar un puesto. Sea por no haber concluido sus
estudios, o porque estos conocimientos no son pertinentes para ocupar un puesto de trabajo y
La falta de experiencia laboral previa.

Sobre el supuesto de que en el mercado laboral existe una demanda, que no puede satisfacerse a partir
de las limitaciones mencionadas de los jvenes, se dise un programa que prevea la participacin de
100.000 jvenes para eliminar estos obstculos y que inclua bsicamente:
Una etapa de capacitacinA con una duracin mxima de 45 das a realizarse en los nstitutos de
Capacitacin (CAPs.), donde se adquiriran los conocimientos, destrezas y habilidades bsicas para
el desempeo de una ocupacin.
Una etapa de pasantaA a realizarse en empresas (EMPAS), bajo la supervisin directa de la CAPs.,
donde se aplicarn los conocimientos adquiridos en los cursos de capacitacin.
Los -e)e7,0,*r,!/ del programa son:
jvenes de ambos sexos
provenientes de hogares de escasos recursos
con bajo nivel educativo
sin experiencia laboral
Despus de 3 aos de ejecucin del Programa los beneficiarios que participaron del mismo superaron los
100.000 previstos originalmente para la primera fase del mismo (1994/1997) y analizando el perfil de los
mismos se observa(1) que:
El 74% son menores de 24 aos
El 83% proviene de hogares pobres (ingreso mensual del hogar per cpita, menor a $ 120.-)
El 47% tiene hasta primario completo y el 45% hasta secundario incompleto
El 85% estaban desocupados al momento de inscribirse y el 9% subocupados.
Una primera conclusin en base a los datos mencionados de ejecucin de la primer fase, es que el
Programa focaliz en la poblacin objetivo del mismo.
Para la realizacin de las actividades previstas el Programa "Proyecto Joven" cubre los costos de la
capacitacin, y los costos de los beneficios complementarios que reciben los jvenes, como son: las
37
becas a los beneficiarios, subsidios para las mujeres con hijos menores y los gastos de revisacin mdica
y seguro durante la etapa de pasanta.
Los costos de los cursos contratados por el Programa, se pueden considerar elevados en relacin a los
precios del mercado. El precio promedio (7 licitaciones) de la hora de capacitacin por beneficiario fue de
$ 4,67. En otro programa de capacitacin del Ministerio de Trabajo (Res. SEyCL 280/97), el precio
promedio de la hora de capacitacin fue menor a $3.-)
Los gastos de Administracin, que ya en la elaboracin del presupuesto del Programa, se haba previsto
a niveles muy altos (13,7%) del costo total, durante los primeros aos en que la ejecucin fue lenta
superaron el 20% del gasto anual.
Una segunda conclusin del Programa en relacin al costo de los cursos contratados y de los gastos de
administracin es que fueron muy elevados
El procedimiento de ejecucin de las acciones del Programa inclua:
Un llamado a licitacin internacional para la presentacin de ofertas de cursos de capacitacin
El procedimiento descripto, tiene un fuerte rasgo de centralizacin, ya que la decisin de aprobacin y
rechazo de propuestas se toma en ese nivel con muy poca intervencin de los niveles provinciales y/o
regionales. Esta distancia respecto del lugar donde se propone la capacitacin y la falta de informacin
detallada sobre las caractersticas del mercado de trabajo local, puede plantear distorsiones entre la
capacitacin financiada por el programa y las demandas reales de capacitacin.
La carta de intencin que firmaban las empresas que aceptaban recibir a los pasantes-, no era una
garanta para evitar estas distorsiones. En la realidad no significaba ms que la aceptacin de pasantes
por un tiempo.
Una tercera conclusin del Programa respecto a la coincidencia de los cursos financiados con las reales
necesidades de capacitacin de cada localidad, es que ese vnculo se estima dbil.
El aumento en la cantidad de instituciones de capacitacin que el Programa gener, no fue
complementado en la misma medida con la mejora en la calidad de los servicios o en su
institucionalizacin. Alrededor del 50% de las instituciones inscriptas en el Registro (ex REGCAP, hoy
REGCE
xx
) son unipersonales, y la evaluacin que se hace al momento de la inscripcin no se continu
con la evaluacin y registro de su actuacin en el Programa.
xx
:egistro de 9nstituciones de Capacitacin Empleo 4 donde ademBs de&en registrarse todas las entidades pC&licas
privadas Due presenten proectos de empleo al -inisterio de 3ra&ajo
38
Un aspecto que gener numerosas controversias fue la evaluacin de impacto del Programa, en base a
las distintas interpretaciones de los datos disponibles.
La encuesta a los beneficiarios, antes y despus de participar en el programa, expresan una mejora en la
condicin de los jvenes a partir de su participacin, especialmente en algunos indicadores como por
ejemplo la reinsercin en el sistema educativo formal, que se incrementa desde alrededor de un 8% hasta
un 20%.
En 1997, frente a la negociacin para un segundo tramo del prstamo BD, se dio un debate en el
Gobierno Nacional-, respecto de cmo continuar la ejecucin del Programa. Sin desconocer la
importancia de invertir en la capacitacin de los sectores ms afectados por la desocupacin y que los
jvenes son un sector prioritario en esa perspectiva, se plantean algunas dudas respecto a las
caractersticas que debera tener el nuevo programa.
En la base de estas dudas coinciden la evaluacin de la experiencia de "Proyecto Joven", el resultado de
otros programas de capacitacin impulsados por el Ministerio de Trabajo y una caracterizacin de las
perspectivas del mercado de capacitacin distinta al diagnstico que dio origen al Programa.
A fines de 1997, se suscribe un nuevo contrato de prstamo entre el Gobierno Nacional y el BD, para el
desarrollo del Programa de Apoyo a la Empleabilidad y Productividad de Jvenes (PAPEJ), compuesto
de dos subprogramas uno de becas, administrado por el Ministerio de Educacin y otro de Capacitacin y
Orientacin Laboral cuya contraparte es la Secretara de Empleo y Capacitacin Laboral del Ministerio de
Trabajo.
En diciembre del ao 2000, cumplidos los tres aos establecidos en el contrato de prstamo para
capacitar a 180.000 jvenes, los beneficiarios de los cursos adjudicados por el nuevo Programa era
15.000 jvenes, es decir una ejecucin menor al 10% de lo previsto. En el 2001 se cancela el programa.
4 5 PROGRAMAS DE ;OMENTO AL EMPLEO PRI>ADO
Durante la dcada del 90', se ejecutaron desde el Ministerio de Trabajo, distintos programas que
impulsaban a las empresas privadas a que contrataran nuevos trabajadores, compartiendo durante un
tiempo los costos de esas nuevas relaciones laborales.
Adems del objetivo principal de incentivar la contratacin, la mayora de estos programas incluan
algunos objetivos complementarios como impulsar el registro de relaciones laborales, favorecer a
sectores de la poblacin con dificultades de insercin o corregir desventajas de costos de las pequeas
empresas.
39
Para la ejecucin de este tipo de programas el Estado se encontraba en una disyuntiva, como en el
mercado haba sectores que requeran de este subsidio para contratar y otros que no, era necesario un
diagnstico que identificara a los sectores a beneficiar, excluyendo a los dems.
Esta decisin significaba intervenir en el mercado, en un perodo en que el pensamiento dominante era,
el abandono por parte del Estado de espacios de decisin, ante la mayor eficiencia que se atribua al
mercado para asignar recursos, por lo que los subsidios a las empresas por los nuevos contratos, no se
dirigi a sectores o regiones en particular.
La forma de resolucin de la disyuntiva por parte del Estado fue autolimitarse para poder excluir a
empresas, sectores o regiones del subsidio, por lo que muchos de los puestos que se crearon a partir de
estos programas, es probable suponer que se hubieran generado igual sin el subsidio.
Para la evaluacin del impacto real de estos programas de fomento al empleo privado, en la experiencia
comparada, se identifica dentro de los puestos creados los efectos denominados:
- "regalo a las empresas", lo hubiera creado igual, sin el programa
- "sustitutivo", lo que cambia el programa es la persona que tom (focalizacin)
- "temporal",el programa anticipa el tiempo en el cual lo creara
- "registro", lo hubiera creado igual pero sin registrarlo
Como se muestra en el cuadro anexo con excepcin de los aos de 1995 y 1996, donde la ejecucin de
los Programas de Fomento de Empleo Privado fue de 22 y 37 millones de pesos respectivamente,
durante el resto del perodo se asignaron sumas mnimas para la ejecucin de estos programas.
4.1 PROGRAMA DE PROMOCIN DE EMPLEO PRI>ADO PARA LA PEEUEJA = MEDIANA
EMPRESA (PEP%P=ME)
En el marco de la Ley N* 24.013, mediante Resolucin M.T.yS.S. N* 87 del 24 de enero de 1994, se crea
el Programa de Promocin del Empleo Privado, que fomenta la contratacin bajo cualquiera de las
modalidades vigentes, de trabajadores desocupados, con mayores dificultades de insercin laboral, a
partir de hacerse cargo el Fondo Nacional, de Empleo, de los salarios y cargas sociales de esas nuevas
relaciones, hasta un monto que no exceda los $350.-
A partir de enero de 1995, se reserva la participacin en el programa a las empresas pequeas que no
tengan ms de 40 trabajadores y a las medianas que no tengan ms de 100 trabajadores
En la misma resolucin se reduce el monto de la ayuda econmica, como parte del salario, la que no
podr exceder de los $200.-
40
Los trabajadorres desocupados que se podrn contratar en el marco del Programa son:
- jvenes de entre 16 y 25 aos
- mujeres
- mayores de 45 aos
La duracin de los contratos no puede ser menor a los 6 meses y la cantidad de ayudas econmicas se
relacionaba con la duracin del contrato. Para un contrato de 6 meses 2 ayudas econmicas, en los
contratos de 12 meses o ms las ayudas econmicas eran 5 .
Este primer programa de fomento al empleo privado, no estableca con precisin los procedimientos de
seguimiento y control. Cuando en el ao de 1996, se realiza una fiscalizacin, se observan
irregularidades en la ejecucin en algunas provincias, con solicitudes de empresas inexistentes o
cantidad de beneficios que excedan en mucho a la planta real de las empresas.
El Programa PEP/PYME,despus de subsidiar alrededor de 35.000 contratos en sus dos aos de
vigencia , se anula.
4.2 PROGRAMA DE APO=O A LA RECON>ERSIN DE LA ESEUILA
Pese a que por los recursos ejecutados este programa, no es significativo, si merecen destacarse
algunos aspectos del mismo que pueden tenerse en cuenta para futuros programas haca el sector
privado.
Este programa se implement en coordinacin con la Direccin de Produccin Ganadera (SAPyA) y se
inserta dentro del Programa de mejoramiento de la calidad de la lana (PROLANA).
El objetivo del Programa es impulsar el mejoramiento tecnolgico del sector, tanto desde la perspectiva
tcnica como organizacional capacitando a los equipos de esquila.
Los equipos de esquila registrados en el Programa PROLANA, reciben un subsidio de $150 por mes por
cada trabajador que se ha capacitado en las nuevas tcnicas.
A partir de la reconversin de sector se obtiene un producto de mayor calidad y de mayor valor en el
mercado, que no solo mejora el ingreso salarial de los trabajadores ocupados sino que tambien
incrementa el nmero de trabajadores requeridos en la actividad.
41
Entre los aspectos que merecen ser destacados en el diseo y ejecucin de este programa se pueden
mencionar:
- El diseo a partir de un diagnstico de la realidad del sector y la definicin del instrumento que se
requera para mejorar la situacin del empleo.
- La coordinacin con las areas del gobierno nacional y provincial responsables de la actividad y
productores, esquiladores y acopiadores.
- Un incremento de la productividad que en forma inmediata requera el aumento del plantel de
trabajadores
Durante los aos 1996 y 1997, en que estuvo vigente este programa, se capacitaron a partir del mismo,
alrededor de 600 beneficiarios , con un gasto total que no super los $100.000.-
4.9 PROGRAMA DE EMPLEO PRI>ADO (PROEMPLEO)
El Decreto 1030 de octubre de 1997, aprueba el Plan Nacional de Empleo, que incluye una enumeracin
de objetivos entre los que se destaca "la generacin de empleo en el sector privado, incentivando la
contratacin de trabajadores con dificultades de insercin laboral"
En el art.4 del decreto mencionado "instruye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a que en el
marco del Plan Nacional de Empleo y conforme a los lineamientos contenidos en el decreto, disee,
apruebe y ejecute el Programa de Empleo Privado PROEMPLEO"
El PROEMPLEO segn lo establece el decreto podr abonar por cuenta del empleador, a cada uno de
los trabajadores includos en el programa, una suma de dinero mensual que ser considerada
remunerativa a todos los fines legales o pagar los aportes y contribuciones a la seguridad social.
A partir del decreto mencionado, el Ministerio de Trabajo, crea el programa PROEMPLEO, que si bien
estuvo vigente varios aos, en ningun momento se difundi entre los empleadores ni se le asignaron
fondos adecuados para su ejecucin, quizs por la indecisin del Estado respecto a impulsar este tipo de
programas de fomento al empleo privado y las experiencias del programa PEP/PYME mencionado.
El objetivo del programa es fomentar la creacin de empleo privado en sectores productivos o regiones
en reconversin, incentivando la contratacin de trabajadores con dificultades de insercin.
El incentivo a la contratacin consista en una suma de dinero mensual como parte del salario , de hasta
$150.-, durante 18 meses, en los nuevos contratos por tiempo indeterminado, a jornada completa y una
vez superado el perodo de prueba establecido en la ley.
42
Buscando incentivar la contratacin de trabajadores de menor nivel de ingresos, se establece un tope a
las remuneraciones que el programa subsidia, las cuales no pueden exceder de los $ 900.- de salario
mensual.
El Programa define como trabajadores con dificultades de insercin y que pueden ser contratados , a los
desocupados mayores de 38 aos con cargas de familia o cuando se declare a un sector o regin en
crisis, a la poblacin includa en el proceso de reconversin, sin necesidad del requisito de edad.
A fines del ao 1998, se declar en crisis y en proceso de reestructuracin productiva a la regin de
Cutral C- Plaza Huincul en la Provincia del Neuquen, definindose a partir de la declaratoria un Plan de
Accin, que entre otras acciones otorgaba a 1000 beneficiarios de los programas de empleo transitorio,
que ejecutaba el Ministerio de Trabajo en la regin, la posibilidad para los empleadores que los
contrataran de obtener el incentivo econmico del Programa Proempleo.
Si bien el resultado de esta nica experiencia de analizar las particularidades de la localidad al ejecutar
un programa de fomento del empleo, no tuvo mucho impacto en los puestos de trabajo creados,
constituye una perspectiva interesante para el diseo de programas de fomento al empleo privado ms
eficientes.

4.4 PROGRAMA DE APO=O AL EMPLEO EN PEEUEJAS = MEDIANAS EMPRESAS
(EMPLEAR%P=ME)
ncentiva los contratos por tiempo indeterminado, que realicen las empresas a partir del 1de marzo del
ao 2000 y que signifiquen un incremento al plantel promedio del ao 1999.
Pueden incorporarse al Programa, las empresas de hasta 50 trabajadores, pertenecientes al sector
industrial y que no hayan producido despidos colectivos en los ltimos 6 meses.
El Programa abona al empleador la suma de $100.- mensuales, por cada nueva relacin laboral, al
finalizar el perodo de prueba y durante un perodo de 12 meses
Los contratos deben ser a tiempo completo y con una remuneracin bruta de entre $350.- y $900.-.
Los trabajadores desocupados que pueden ser contratados en el marco del programa, deben reunir
alguno de los siguientes requisitos:
- Mayor de 40 aos
- Jefe de hogar con 3 o ms hijos a cargo
43
- Jvenes de hasta 25 aos, con experiencia laboral y 6 meses de
desempleo
- Beneficiarios de los programas de empleo transitorio por ms de
12 meses

@ 5 SEGURO POR DESEMPLEO (e) eIe0:0,1))
La ley Nacional de Empleo, fue la que estableci el derecho de los trabajadores asalariados desocupados
a recibir un Seguro de Desempleo, tendiente a contrarrestar la cada abrupta de ingresos generada por
una prdida involuntaria del empleo, reducir al riesgo al desaliento y por lo mismo, ayudar a la bsqueda
y seleccin de un nuevo trabajo.
La cobertura que brinda el sistema integral de prestaciones por desempleo incluye:
- Una prestacin dineraria (entre $150 y $300, posteriormente se actualiz a
$300/$450).
- Pago de asignaciones familiares.
- Cobertura mdica asistencial.
- Reconocimiento de la antigedad a los efectos previsionales.
- Orientacin laboral y apoyo a la bsqueda de empleo.
De acuerdo con la legislacin vigente son elegibles para recibir este beneficio: los trabajadores
asalariados desocupados en forma involuntaria, que certifiquen haber sido despedidos "sin justa causa o
"por fuerza mayor, de un empleo formal permanente, eventual o de temporada, contando con aportes
patronales al Sistema de Seguridad Social durante un mnimo de 6 meses en los ltimos tres aos.
El sistema cubre a los asalariados incluidos en la Ley de Contrato de Trabajo N 20.744, y ms
recientemente a los trabajadores comprendidos por el Rgimen Nacional de Trabajo Agrario (Ley N
22.248), con expresa exclusin de los desocupados del servicio domstico y el sector pblico, dada su
vinculacin a marcos regulatorios atpicos.
Por otra parte, cabe destacar que los trabajadores con derecho a este beneficio, pueden optar en forma
individual o colectiva por la modalidad de hacer efectivo en un PAGO NCO el total de la prestacin,
como inversin destinada al desarrollo de un emprendimiento productivo en formacin en desarrollo.
44
La legislacin establece, como mecanismo de desaliento a la desocupacin voluntaria y permanencia en
el sistema estmulo a la bsqueda de un nuevo empleo una escala decreciente en la prestacin
dineraria que se modifica cada cuatro meses. Durante el primer perodo el trabajador percibe el 50% del
mejor haber mensual, con los topes mnimos y mximos de $150 y $300 respectivamente. Durante el
segundo y tercer cuatrimestre, el pago mensual baja a un 85% y 70% respectivamente, del monto
cobrado en el primer perodo.
La duracin (en meses) de la prestacin est en relacin con el tiempo efectivamente trabajado y
contribuido al Sistema de Seguridad Social, en los ltimos 3 aos anteriores al cese o despido. El control
formal de la situacin de desempleo del beneficiario y la liquidacin y pago de la prestacin, se efecta
mensualmente a travs de la ANSeS, mediante un sistema informatizado que cancela en forma
automtica la prestacin, al detectar el inicio de un nuevo empleo con aportes.
Segn establece la normativa, el beneficiario tiene la obligacin de aceptar los controles, empleos
adecuados que se le ofrezcan y los cursos de capacitacin que indique la autoridad de aplicacin. Cabe
destacar que, las entrevistas de orientacin que se realizaban sobre una muestra de beneficiarios
slo se utilizan como un "control adicional de la condicin de desocupado, ms que como mecanismo
efectivo de intermediacin y apoyo a la bsqueda de empleo.
De acuerdo a los datos del cuadro anexo el Seguro por Desempleo, represent en 2002, una
redistribucin de ingresos de ms de 600 millones de pesos, brindando cobertura a un promedio de
200.000 beneficiarios por mes, superando ligeramente el promedio mensual de beneficiarios de los
programas de empleo transitorio vigentes hasta entonces y convirtindose desde el punto de vista
presupuestario, en el principal programa a cargo del Estado Nacional orientado a la contencin social del
desempleo, hasta la aparicin del Plan Jefes/as de Hogar en mayo de 2002.
45
Pese a que el sistema del seguro es eficaz en tanto beneficia al 80% de los desocupados habilitados por
la Ley para cobrarlo, las restricciones que la misma ley establece para poder acceder al sistema los
requisitos mencionados en los prrafos que anteceden hacen que el Seguro slo cubra al 10% del
desempleo asalariado.
En base a estos datos de cobertura del sistema, sera conveniente modificar la normativa para ampliar el
alcance del Seguro a sectores excluidos del mismo. Por otra parte, debera implementarse una real
asistencia a los desocupados en cuanto a la orientacin laboral, acciones de capacitacin y apoyo a la
bsqueda de empleo, difundiendo y apoyando adems la modalidad de pago nico del Seguro para
aquellos interesados en iniciar una actividad independiente.
46
C*3.:+! II 5 LA TRANSICIN (2002%2009)
47
1 5 CONTEXTO ECONMICO = SOCIAL DE INICIOS DEL AJO 2002
En el punto ms lgido de la crisis, con cada de la actividad econmica, durante 14 trimestres
consecutivos, tasas de desocupacin que superaban el 20%, y ms de la mitad de los hogares por
debajo de la lnea de pobreza, la poltica de empleo qued necesariamente definida por ese contexto.
La transferencia de ingresos a los hogares de los desocupados, y la organizacin de acciones que
mantuvieran en actividad a los desocupados, fueron las principales caractersticas de las Polticas de
Empleo, en ese perodo y el Programa Jefes de Hogar es quizs la expresin ms visible de esa poltica.
Paralelamente se tomaron decisiones que elevaban el costo de la desvinculacin laboral (duplicacin de
indemnizaciones), y se tenda a proteger los ingresos de los trabajadores a travs de otorgar aumentos
generalizados.
En un fuerte nivel de enfrentamiento, generado por el contexto de crisis econmica y social y la debilidad
poltica (expresada en la sucesin de 4 presidentes en menos de 60 das), la glesia, impuls espacios
48
de concertacin, como la Mesa de Dialogo Argentino, integrada por los sectores ms concentrados del
poder econmico, junto con representantes de entidades sindicales, sociales y religiosas.(ver Anexo . . .
integrantes de la Mesa del Dialogo Argentino)
La Mesa de Dialogo Argentino, en las "Bases para el Dialogo Argentino, el 30 de enero del ao 2002,
propone ".Para remediar rpidamente esta crisis, los gobiernos, nacional y provinciales, con la
participacin de los municipios y las redes sociales, debern implementar inmediatamente un Plan de
Emergencia Social que tome en cuenta, las carencias alimentarias y de medicamentos, la atencin de la
salud y un ingreso familiar bsico. Dicha asistencia, que precisa de cooperacin internacional inmediata,
deber ser canalizada directamente con la mxima transparencia y con criterios y controles sociales muy
precisos. . . "
Las propuestas de la Mesa del Dialogo Argentino, no se limita a las cuestiones sociales, sino que en esas
" Bases para .., se incluyen propuestas especficas en los Planos: Poltico, Social, Econmico,
nstitucional, Sindical y Contribucin a la Transparencia.
Algunos ejemplos de esas propuestas son . A.1.e) Promover la habilitacin legal a candidaturas de
ciudadanos por fuera de los partidos polticos que no hayan participado previamente en internas
partidarias. . . B.6. ncorporar al presupuesto del 2002, los recursos que garanticen un ingreso social con
criterio universal para todas las familias pobres e indigentes. Utilizar el ahorro del gasto poltico para
reforzar este programa. . .C.4. Respetar los derechos de los ciudadanos afectados por la crisis financiera,
debiendo los responsables de las entidades financieras asegurar el cumplimiento de los contratos con los
ahorristas y deudores, y su derecho a la propiedad, tomando en cuenta su capacidad econmica. .
D.1.b) Promover formas de contratacin que aseguren la gestin por resultados, de cuya evaluacin
dependa la continuidad de los funcionarios en el ejercicio de las actividades de responsabilidad. . .
En el Discurso del Dr. Eduardo Duhalde, al asumir como Presidente de la Repblica, ante la Asamblea
Legislativa el 1 de enero del 2002, deca ". . .Hace pocos das respondimos al urgente llamado a la
responsabilidad formulado a la dirigencia poltica por la Conferencia Episcopal Argentina. La glesia
prest el mbito de Critas, donde con el concurso y asistencia del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, comenzamos a transitar un proceso de dilogo nacional capaz de cambiar la direccin
que llev al pas a este angustioso presente. . . "
Las referencias a la Mesa del Dialogo Argentino, realizadas, en los prrafos precedentes, exceden a su
intervencin, como proponente de un Plan de Emergencia Social y dan cuenta de la situacin de crisis
institucional poltica, en la Argentina de inicios del ao 2002.
Esto se refleja entre otros aspectos en: a) el contenido de las propuestas (una elaboracin terica del
"que se vayan todos, modificando en algunos casos la propia Constitucin Nacional) b) la
heterogeneidad de los integrantes de la Mesa (Asoc. Cristiana de Jvenes, Banco Mundial, BD, Club del
49
Trueque, Comunidades Judias, C.G.T., Consejo de la ndustria Argentina, Corriente Clasista y
Combativa, FM, Organizaciones No Gubernamentales La Matanza, PNUD) y c) la mencin en el
discurso de asuncin del Presidente Eduardo Duhalde .
Ante la gravedad de la crisis institucional, econmica , poltica y social de los ltimos das del ao 2001 y
principios de 2002 , se impulsaron en muy poco tiempo, tres iniciativas desde el Gobierno Nacional,
tendientes a transferir ingresos a los sectores ms vulnerables de la sociedad.
La primera de ellas, es en la ltima semana de diciembre del ao 2001, el Ministro de nterior del
presidente interino Rodriguez Saa, firm numerosos convenios, con representantes de colectividades
extranjeras, organizaciones sin fines de lucro, municipios y provincias, a los cuales se les otorgaba un
cupo para presentar listas de personas , que requirieran de una ayuda econmica, que se transferira
conforme a los procedimientos, que el Ministerio de Trabajo tena establecido para los planes de empleo
(como el Trabajar).
En el mes de enero del ao 2002, mediante Decreto 165 , se declara la EMERGENCA OCUPACONAL
NACONAL, y en el art. 2 establece " Crase el PROGRAMA JEFES DE HOGAR destinado a jefes y
jefas de hogar, con hijos de hasta DECOCHO (18) aos de edad o discapacitados de cualquier edad, o
a hogares donde la jefa de hogar o la cnyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar, se hallare en
estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en el pas..
El Programa Jefes de Hogar (Dec. 165), otorgaba a los beneficiarios una ayuda econmica de entre
$100.- y $ 200.- mensuales, durante un perodo 3 meses.
El Poder Ejecutivo Nacional, distribuir los fondos entre las Provincias, teniendo en cuenta, los fondos
coparticipables que se les asignan y el ndice del nivel de pobreza elaborado por el NDEC.
Una manifestacin de la tensin, entre polticas sociales y de empleo, que caracteriza ese perodo, se
recoge en el art. 8 del Dec. 165 cuando establece que el Ministerio de Desarrollo Social, ser la
autoridad de aplicacin y el Ministerio de Trabajo lo instrumentar.
2 5 PROGRAMA DE CE;ES DE 6OGAR
Finalmente, mediante el Decreto 565 del mes de abril del ao 2002, se establece el DERECHO
FAMLAR DE NCLUSON SOCAL y se crea el PROGRAMA JEFES DE HOGAR, para ser aplicado
mientras dure la Emergencia Ocupacional Nacional, que incluye a los mismos beneficiarios que el Dec.
165.
A partir del Decreto 565/02, se genera una amplia discusin terica, respecto al avance que significa en
trminos de poltica social el reconocimiento de un "Derecho Familiar de nclusin Social y la limitacin
de que el mismo se aplique a travs de un programa particular, que adems es por un tiempo
determinado (originalmente, hasta el 31 de diciembre del 2002).
50
ndependientemente de la discusin terica, el Programa de Jefes de Hogar se constituy en la poltica
social y de empleo, ms importante de respuesta a la crisis del 2001, en la Argentina.
menos de 6 meses de su implementacin, alrededor de 2 millones de hogares (15 % del total de
hogares del pas), reciban la ayuda econmica de $ 150.- mensuales, que el Programa estableca.
La
magnitud del Programa, se manifiesta tambin, al compararlo con los datos de la poblacin desocupada
mayor de 18 aos, los beneficiarios representan el 67,3 % de este universo (ver cuadro Monza
Giacometti pp4). Esta proporcin no se traduce en una reduccin similar del nivel de desocupacin, a
51
partir del Programa, ya que muchos de los beneficiarios, se reconocan anteriormente como inactivos
(esposa del desocupado) u ocupado (trabajador no registrado).
El presupuesto anual del Programa, durante los primeros aos, era de alrededor de 3.200 millones de
pesos (cerca del 1% del PB), y se financiaba con recursos del Presupuesto Nacional, al que se sumo un
prstamo del Banco Mundial.
2.1 <ENE;ICIARIOS DEL PROGRAMA = CONDICIONES PARA SU PARTICIPACIN
La definicin de los beneficiarios, a partir de reunir las caractersticas de: a) desocupado, b) jefe de
hogar, c) con hijos menores a cargo, gener numerosas dificultades al momento de decidir la
incorporacin o no de las solicitudes de adhesin.
Estas dificultades, se generaron por la amplitud de algunos conceptos y principalmente por las
deficiencias, de las bases de datos y sistemas de registros nacionales.
El concepto de desocupado, supone reunir dos condiciones , no desarrollar una actividad laboral y buscar
activamente empleo.
La actividad laboral, slo se puede verificar a partir de la declaracin de los empleadores o de la
autoinscripcin de los trabajadores independientes. Segn los datos de la Encuesta Permanente de
Hogares(Oct.2002), ms de la mitad de los ocupados , no estn registrados, por lo que pueden solicitar
su incorporacin al Programa, como si estuvieran desocupados.
No existe en la Argentina , la obligatoriedad de inscribirse como buscador de empleo, en Oficinas
Pblicas, para ser reconocido como desocupado, por lo que las personas inactivas, tambin pueden
solicitar su incorporacin, como si fueran desocupados.
La categora de Jefe de Hogar, no se identifica a partir de condiciones particulares, sino que se
constituye como tal, la persona a la que el grupo familiar reconoce en ese rol, es decir el que se quiere
inscribir.
El requisito de hijos menores a cargo, se comprobaba con la partida de nacimiento, por lo que en las
familias con dos o ms hijos, se inscriban los dos padres como beneficiarios, con un hijo como mnimo
cada uno.
Estas amplitud en los conceptos con que se definan a los beneficiarios, y la falta de bases de datos de
la poblacin, confiables, explican, porque de los alrededor de 700.000 beneficiarios estimados - con
criterios muy amplios- al iniciar el programa, se llego a los 2 millones y porque, pese a que el ingreso al
programa nunca fue clausurados, a partir de.julio de 2002, no se incorporaron a nuevos beneficiarios.
52
Las conflictivas condiciones sociales en que se lanza el Programa, permite entender, las diferentes
estrategias que desarrollaron las familias pobres, para que algunos de sus miembros pudieran acceder a
los ingresos del Programa.
El perfil de los beneficiarios del programa, se diferencia fuertemente de las caractersticas de la poblacin
econmicamente activa (mujeres, cantidad de hijos, familias monoparentales, edad, etc).
La
participacin de las mujeres en el Programa era en el ao 2003 del 63,8 % frente al 36,2 % de
participacin masculina. La distribucin por gnero de los beneficiarios, no guarda relacin con el total de
poblacin, ni con la poblacin ocupada, y desocupada, como se manifiesta en el cuadro siguiente.

Despus de varios aos de ejecucin del Programa, esta mayor participacin de las mujeres, se
increment, porque las bajas por insercin laboral fue mayor en los hombres.
La falta de registros confiables, que permitieran diferenciar, la poblacin desocupada de la inactiva,
posibilit, que en muchos casos, la conyugue del trabajador, pudiera solicitar su inscripcin en el
Programa, pese a su situacin laboral de inactiva.
La mayora de los beneficiarios del Programa, poseen un nivel de instruccin, de primaria incompleta o
secundaria incompleta, diferencindose en forma negativa, del conjunto de la poblacin mayor de 18
aos y de la poblacin econmicamente. Activa.
53
P+*) M*2!re/H el art. 2 del Decreto 565, prevea que el Programa podr hacerse extensivo a
desocupados jvenes y a mayores de 60 aos, que no hubieran accedido a una prestacin previsional.
Las acciones de empleo dirigidas a los desocupados jvenes, no se realiza en el marco del Programa de
Jefes de hogar, sino que recin en el ao 2008 y en un contexto terico conceptual de polticas de
empleo distinto, se ejecuta el "Programa de Jvenes con Ms y Mejor Trabajo, que se analiza en el
Captulo .
Respecto a las personas desocupadas mayores de 60 aos, mediante Resolucin del Ministerio de
Trabajo Empleo y Seguridad Social, N 155 del ao 2003, se crea el Plan Mayores, en el marco del
Programa Jefes de Hogar.
En su primera etapa, el Plan inclua a mayores de 70 aos, sin ingresos fijos suficientes para su sustento,
que no sean titulares de beneficios asistenciales o previsionales de carcter monetario y con residencia
permanente en el pas.
Se estim que la poblacin mayor de 70 aos , sin jubilacin o pensin a nivel nacional alcanzaba a
573.000 personas. Para la ejecucin de la primera etapa, se seleccionaron las 12 provincias con mayor
ndice de pobreza, que eran, Formosa, Misiones, Jujuy, Chaco, Corrientes, Salta, San Juan Entre Ros,
Catamarca, Tucumn, La Rioja y Santiago del Estero .
* Cuadro Estimacin de la poblacin beneficiaria del Plan Mayores (extensin del Plan Jefes a Mayores
de 70 aos - Mimeo MTEySS)
54
En el ao 2003 se liquidaron ayudas econmica de $ 150.- mensuales a 70.178 beneficiarios,
correspondientes a las 12 provincias includas en la primera etapa del Plan.
Esta cantidad de beneficiarios, se fue reduciendo paulatinamente durante los primeros 3 aos (bajas por
fallecimiento), pero a partir del ao 2007, como consecuencia del desarrollo de polticas de inclusin
previsional , mucho ms ventajosas, los beneficiarios optan por estas (moratoria previsional , pensiones
no contributivas, etc.) y la poblacin del Plan se reduce drsticamente de 52.116 en el ao 2006 a
29.401 en el 2007, 4.270 en el 2008 y finalmente 813 beneficiarios del Plan Mayores en el ao 2010.
2.2 CONTRAPRESTACIONESA CONDICIONALIDADES = UNI>ERSALIDAD
Ya habamos hecho referencia la limitacin que supone, a la universalidad de un "Derecho Familiar de
nclusin Social, su reduccin a un programa determinado y con un tiempo limitado.
En el art. 3 del Decreto 565, se establece como objetivos del Programa asegurar:
La concurrencia escolar de los hijos, asi como el control de salud de los mismos.

55
La incorporacin de los beneficiarios a la educacin formal, su participacin en cursos de capacitacin,
que coadyuven a su futura reinsercin laboral y su incorporacin en proyectos productivos o en servicios
comunitarios de impacto ponderable en materia ocupacional.
La amplitud de este artculo, expresa las tensiones caractersticas del Programa de Jefes de Hogar, entre
acciones de polticas sociales y de empleo: escolaridad , vacunacin de los hijos y acciones que mejoren
su empleabilidad e insercin).
En un programa con las dimensiones del Jefes de Hogar (2 millones de beneficiarios), no es fcil
coordinar estos objetivos de: interrumpir la trasmisin intergeneracional de la pobreza y de generar
empleo, porque la realizacin de acciones que lo posibiliten, suponen la participacin de distintos actores,
formas de gestin y tipo de inversiones diferentes.
En la gestin del Programa, se le dio ms importancia a los aspectos de la contraprestacin laboral, que
a asegurar la concurrencia a la escuela de los hijos de los beneficiarios o su vacunacin.
A partir del ao 2004, se van a generan dos nuevos programas, para dar respuesta a estos objetivos
( Familias y Seguro de capacitacin y Empleo), que se analizan en el Captulo 3.
2.9 ;ORMAS DE ECECUCIN = CONTROL
El Dec. 565, establece que el Programa, "tendr descentralizacin operativa en cuanto a su ejecucin, a
travs de cada Provincia y se aplicar por medio de los Municipios. La participacin de los Municipios, en
la gestin, se justifica en la necesidad de llegar con los beneficios del Programa, a una poblacin
distribuida a lo largo de todo el territorio nacional.
La debilidad poltico institucional, mencionada y las referencias hechas a la Mesa del Dialogo Nacional,
permite quizs entender, la importancia que en el Dec. 565, se le otorga a Consejo Nacional de
Administracin, Ejecucin y Control (CONAEYC).
El CONAEYC, ". . .creado para la eficaz aplicacin del Programa, estar integrado por tres
representantes de cada uno de los siguientes sectores. . .(art.12 del Dec 565/02)).
a) Organizaciones de empleadores;
b) Organizaciones sindicales de los trabajadores
c) Organizaciones no gubernamentales
d) nstituciones confesionales
e) Representantes del Gobierno Nacional
56
Adems de la creacin del Consejo a nivel nacional, en el decreto se establece que , ". . .El control en la
adjudicacin y la efectivizacin del mismo ser ejercido, por los Consejos Consultivos de cada localidad.
En municipios o localidades de ms de 25.000 habitantes podrn conformarse consejos consultivos
barriales. . . (art. 9 del Decreto 565/02)
De los cuatro niveles en que se organizaron los Consejos Consultivos (nacional, provincial, local, y
barrial), el local merece una consideracin particular, por su desarrollo e incidencia en la etapa ms
conflictiva del Programa.
Una manifestacin de la importancia de los Consejos Consultivos Municipales (CCM), surge de su
extensin y distribucin a los largo del territorio nacional. A un ao de funcionamiento del Programa se
haban constituido 1881 (CCM), aproximadamente un 90 % de los municipios existentes en el pas, los
cuales estaban integrados por 15.761 representantes, de los sectores privado y pblico, 52 y 48 %
respectivamente.
" . . .La descentralizacin de la gestin en las autoridades municipales y la creacin de Consejos
Consultivos, que propone el Programa de Jefes y Jefas de Hogar, adems de aportar al desarrollo de una
nueva institucionalidad democrtica, significa para los actores involucrados, un fuerte desafo. Los
principales aspectos de este desafo, se relacionan con las funciones de los Consejos Consultivos, las
relaciones entre los sectores pblico y privado en su interior y la informacin, articulacin y recursos
necesarios para la gestin.
1

Las funciones principales, de los Consejos Consultivos Municipales, se referan , al control social de las
acciones que desarrollaban las autoridades municipales, por ejemplo: verificar el cumplimiento de los
requisitos para el ingreso de beneficiarios, la realizacin de las acciones de contraprestacin, solicitando
su baja en caso contrario y la evaluacin de proyectos de actividades comunitarias o de formacin.
Esta funcin de los Consejos Consultivos, supona un nivel de conflicto con las autoridades municipales,
que se agudizaba si consideramos que las propias autoridades municipales, integran los Consejos
Consultivos.
Pese a que en la reglamentacin del Programa, por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, se establece que la participacin del sector pblico, no podr exceder de 1/3 del total, los
representantes de los gobiernos municipales, en los alrededor de 1900 CCM, constitudos en todo el
pas, significan un 30 % del total, a los que se suma alrededor de un 17% en representacin de los
gobiernos provinciales.
1
EnriDue *ei&e (uis Castillo -arin4 Pol%ticas 'ociales en +rgentina" *erec#o de inclusin social !amiliar" El
Programa =e!es de EogarF en 'ocialis, :e!lexiones (atinoamericanas so&re Pol%tica 'ocial, volumen .
57
".. Si bien se clasifican como representantes del gobierno municipal o provincial, en muchos casos, los
directores de escuela o el mdico de la sala de primeros auxilios, que participan en un CCM, responde
ms a los intereses de un sector de la comunidad local, que a los niveles del gobierno.
La representacin de los actores sociales, en los CCM, tambin es significativa, las organizaciones
sociales lideran la participacin, con un 26,9% , las organizaciones confesionales comprenden un 13, 2%,
el sector empresario un 7,2% y las organizaciones de trabajadores un 4,1%.
58
Las relaciones entre los actores pblicos y privados, al interior de los CCM, no fue facil, no slo por el
grado de tensin que las mismas funciones generaba entre los sectores, sino que a esta situacin se le
agregaba en algunos casos , la falta de asignacin de recursos, para su funcionamiento, desde el nivel
central del Programa, lo que generaba que cuando era el municipio o una institucin en particular la que
provea los fondos, las relaciones, se vean afectadas por esta situacin.
2.4 ACCIONES DE PROMOCIN DEL EMPLEO = MECORA DE LA EMPLEA<ILIDAD
Las acciones que el Dec. 565 enumera, tendientes a mejorara las posibilidades de empleo de los
beneficiarios (art. 3), o su incorporacin en empresas e instituciones pblicas y privadas, para el
desarrollo de actividades laborales (art.8), se recogen en la reglamentacin, denominndolos,
"componentes del Programa y se incluyen, los siguientes:
C!(3!)e).e "e *0.,4,"*"e/ 0!(:),.*r,*/, el mejoramiento de la empleabilidad de los beneficiarios,
se prev a partir de su participacin, en proyectos de utilidad social y comunitaria, que tengan un impacto
en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la localidad.
59
El municipio, previo dictamen del Consejo Consultivo, aprueba el proyecto, asigna los beneficiarios y
asegura la provisin de insumos necesarios, para su ejecucin. La participacin de los beneficiarios, no
podr ser inferior a 4 hs. ni superior a 6 hs. diarias.
En este componente, se agrupan, ms del 80% de los proyectos registrados y las actividades ms
comunes son, atencin en comedores y guarderas, desarrollo de huertas comunitarias, colaboracin en
los servicios de salud/educacin y roperos comunitarios.
Los productos de estas actividades comunitarias, estn relacionados con la calidad de vida de los
beneficiarios del Programa y otros sectores de la poblacin ms vulnerable, que se ven favorecidos, pero
sus resultados, en trminos de mejorar la empleabilidad de los trabajadores desocupados, es mnima.
El contenido de las tareas, los instrumentos que se utilizan y el contexto productivo en el que realizan,
explican este resultado, sobre las posibilidades, para los beneficiarios de obtener un empleo, a partir de
esa experiencia.
C!(3!)e).e 3r!":0.,4!A consiste en el desarrollo, por parte de los beneficiarios, de proyectos de
produccin de bienes y servicios, en pequea escala, que mejoren el consumo familiar y tengan
perspectivas de comercializacin en el mercado local.
Los proyectos productivos, deben cumplir los siguientes requisitos:
- ser ejecutados en forma directa por los beneficiarios, en forma individual o asociada.
- disponer del espacio fsico, equipamiento, herramientas e insumos, necesarios para la produccin del
bien o la prestacin del servicio.
- sustentabilidad del proyecto, para generar ingresos adecuados en forma sostenida.
Desde el Ministerio de Trabajo, se estableca, la posibilidad de brindar asistencia tcnica y articular con
organismos pblicos y privados, para facilitar la obtencin de financiamiento.
La diversidad de situaciones productivas presentadas, dificult la identificacin de organismos, en
condiciones de brindar asistencia tcnica especfica o financiamiento adecuado, en funcin de los
requerimientos de cada proyecto.
Dada esta situacin, mas la falta de financiamiento para la adquisicin de herramientas e insumos, y la
debilidad en la asistencia tcnica que brindaba el Programa, los proyectos que tuvieron mayor posibilidad
de desarrollarse, fue en base a los recursos propios de los emprendedores o en la existencia de
capacidades locales existentes.
Los proyectos productivos, ms difundidos fueron: huertas, produccin de alimentos (pan, dulces, etc),
prendas de vestir, artesanas y servicios.
60
A partir del ao 2004, al aprobarse la tipologa 6 "Actividades Socioproductivas del Componente
Materiales, el apoyo al desarrollo de microemprendimientos, en el marco del Programa de Jefes de
Hogar toma, un mayor impulso, al incluir el financiamiento por parte del Programa, de los insumos y
herramientas, requeridos
x
.

C!(3!)e).e /!+,"*r,! "e re,)/er0,1) +*-!r*+A ya en el art. 8 del Dec. 565/02, de creacin del
Programa, se establecen los lineamientos principales, del componente, al establecer ". . . ARTCULO 8.-
EL MNSTERO DE TRABAJO EMPLEO Y SEGURDAD SOCAL, crear el REGSTRO DE
EMPLEADORES, destinado a la inscripcin de todas las empresas, instituciones pblicas y privadas
dispuestas a incorporar a los beneficiarios del PROGRAMA para el desarrollo de actividades laborales,
mediante la suscripcin de los correspondientes convenios a nivel Nacional, provincial o municipal.
Dichos convenios tendrn una duracin mxima de SES (6) meses, establecern las condiciones a
cumplir en materia de fomento del empleo y contemplarn el pago de un complemento del beneficio, a
cargo del empleador que, adems deber abonar las contribuciones patronales, sobre ese monto. Este
complemento permitir alcanzar como mnimo la retribucin pactada en el Convenio Colectivo de Trabajo
respectivo. . .
Pese a esta precisin del objetivo de reinsercin laboral, en la redaccin del Decreto 565/02, durante los
primeros aos de ejecucin del Programa, la situacin del mercado de trabajo, con tasas de
desocupacin, cercanas al 20%, no facilitaba la concrecin del mismo.
La recuperacin de la actividad econmica a partir del ao 2003, fue generando mejores condiciones
para la reinsercin laboral de los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar.
C!(3!)e).e "e 7!r(*0,1)
Las caractersticas de los beneficiarios, descriptas en el punto 2.1 del presente captulo, destacan la
importancia de las acciones de terminalidad escolar y formacin profesional para una poblacin
predominantemente joven, con niveles de escolaridad menor a secundario completo en alrededor del
80% de los beneficiarios y un porcentaje importante de analfabetos o sin concluir el nivel primario.
En un documento de la O..T, se seala ".En nuestro criterio las contraprestaciones destinadas a
completar niveles de educacin formal, as como aquellas orientadas a la formacin profesional, tienen
una importancia difcil de exagerar en las actuales condiciones sociales y del mercado de trabajo, a fin de
contribuir a fortalecer las posibilidades de insercin laboral de los desocupados.
xx

x
(a tipolog%a A Gactividades socioproductivas, se anali$a dentro de GComponente -aterialesF
xx
GP(+N =E8+' H =E8E' *E E01+: *E'0C<P+*0' :ecomendaciones respecto de distintos aspectosF
<niversidad Nacional de 1eneral 'armiento, 093, 2007 (pp I?)
61
El componente incluye dos prestaciones, la .er(,)*+,"*" e":0*.,4*, orientada a la finalizacin del ciclo
educativo formal, a travs de los sistemas de educacin para adultos y la de 7!r(*0,1) 3r!7e/,!)*+, que
facilita la mejora de las calificaciones laborales, mediante el financiamiento de cursos de capacitacin o el
impulso a la certificacin de las competencias de los trabajadores.
La posibilidad de que los beneficiarios, puedan incorporarse al sistema escolar, para concluir sus
estudios, requiere la articulacin con las autoridades educativas provinciales, de quien dependen las
escuelas.
En muchas provincias el area de educacin de adultos provincial, no cuenta con las vacantes
necesarias, para incorporar a la poblacin que requiere de esos servicios, por lo que mediante convenios
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, con los Ministerios de Educacin Provinciales , se
acuerda el financiamiento por parte de la Nacin, de los gastos necesarios, para ampliar la matrcula.
Las caractersticas mencionadas de la poblacin del Programa, requiere, adems, que se prevean
mecanismos para asegurarles los materiales didcticos, facilitar su traslado, cuando viven alejados de la
escuela y que se adecuen las modalidades de los distintos niveles educativos.
Respecto a la formacin profesional, la principal limitacin consiste, en la escasa oferta pblica y la poca
pertinencia de la misma con las demandas de los sectores econmicos.
La poca capacidad de los sistemas escolar y de formacin profesional, provinciales, para responder a las
exigencias que plantea la realizacin del Programa, expresa las consecuencias de las polticas
ejecutadas, durante la dcada del 90!, de reducir el Estado y propiciar su reemplazo por la iniciativa
privada, que tuvo consecuencias tan negativas en muchos aspectos de la vida social en la Argentina,
incluyendo la educacin.
La sobrevivencia de instituciones de formacin profesional, vinculadas a sindicatos de trabajadores o
cmaras de empleadores, apoyadas en otros perodos, desde el Estado, permite complementar la oferta
de capacitacin.
La firma de Convenios de Formacin Profesional Sectoriales, por parte del Ministerio de Trabajo Empleo
y Seguridad Social, con los representantes de trabajadores y empleadores de cada sector, constituye un
instrumento privilegiado, no slo para ampliar la oferta de cursos de formacin profesional, asegurando la
pertinencia de los mismos, sino especialmente como expresin de una nueva poltica del Estado Nacional
para la formacin de los trabajadores, en una perspectiva distinta.
A pesar de la relevancia conceptual, de las prestaciones formativas, respecto del resto, por ejemplo el
escaso dinamismo del mercado de trabajo (para las de insercin) o la poca mejora de la empleabilidad
(en las prestaciones comunitarias), el nmero de beneficiarios que participaron de las prestaciones
62
formativas, fue muy limitado, durante los primeros aos del Programa, donde menos del 10 % de los
beneficiarios concurran a la escuela o participaban en cursos de formacin profesional.
C!(3!)e).e (*.er,*+e/.- A un ao de la puesta en marcha del Programa, se haca evidente a) las
dificultades, para del desarrollo de las actividades de contraprestacin, que deberan cumplir los
beneficiarios, b) que era prioritario fomentar acciones que favorezcan el desarrollo de infraestructura
social, sanitaria, productiva, que mejoren las condiciones de vida, de la poblacin en situacin de
pobreza y c) que las autoridades municipales, no disponen de los recursos financieros necesarios para el
desarrollo de esas pequeas obras de infraestructura.
Mediante Resolucin M.T.E y S.S N 173/2003, se crea el Componente de Ayuda Econmica No
Reembolsable para la Provisin de Materiales COMPONENTE MATERALES- en el marco del
PROGRAMA JEFES DE HOGAR.
En el Manual Operativo del "Componente Materialesse afirma ". . . Por ello, el presente Componente
propone desarrollar proyectos de utilidad comunitaria y productiva, que fortalezcan el mbito local,
considerando el empleo como eje estructurador de la Poltica Social del Gobierno Nacional en el contexto
de un plan integral, destinado a generar las condiciones necesarias para mejorar el nivel de vida de las
familias en situacin de pobreza. . . ** (Res. MTEySS 173/2003- Anexo pp.1 )
El "Componente materiales financia pequeas obras de infraestructura, en localidades de entre 500 y
100.000 habitantes, hasta un costo mximo por proyecto de $ 100.000.- (incluyendo materiales y mano
de obra).
De acuerdo a la disponibilidad presupuestaria mensual, los proyectos presentados se priorizaban en
funcin de los siguientes criterios:
1.- Porcentaje de poblacin con NB,( necesidades bsicas insatisfechas) hasta un 40% del puntaje
total
2.- Tipologa del proyecto hasta un 40% del puntaje total
3.- Antecedentes de ejecucin del Municipio hasta un 20% del puntaje total
Como se manifiesta en el prrafo anterior, la mayor o menor empleabilidad o posibilidades de insercin
laboral posterior, no constitua un elemento a considerar en la aprobacin de los proyectos, sino que se
centraban en las condiciones sociales y su mejoramiento.
Se estableci 5 tipologas, que eran:
1.- nfraestructura sanitaria
2.- nfraestructura social
3.- nfraestructura productiva y de desarrollo
4.- Mejoramiento del hbitat
63
5.- Huertas y granjas
Mediante acuerdo entre los ministerios de Trabajo Empleo y Seguridad Social y el de Desarrollo Social,
en el ao 2004, se crea la "tipologa 6 Actividades Socioproductivas del Componente Materiales, que
tiende a corregir la limitacin de falta de financiamiento, del original componente productivo del
Programa..
La tipologa, se desarrollar a travs de la puesta en marcha de proyectos productivos, que mejoren las
condiciones de vida y los ingresos, de los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar.
Los proyectos incluan actividades econmicas, vinculadas a: la produccin agroindustrial, la elaboracin
de manufacturas , los servicios y comercio.
El componente financia la compra de insumos y herramientas, necesarios para el desarrollo del proyecto,
hasta un monto mximo de $ 15.000.- por proyecto.
De este monto el 80 % se financiaba a travs de un prstamo del Banco Mundial ( BRF 7157-AR) y el
20% restante, con fondos del Gobierno Nacional.
Los proyectos tenan carcter asociativo, pues se requeran al menos 3 beneficiarios del Programa, para
la presentacin de cada proyecto.
Si bien la experiencia mostraba, que estos pequeos proyectos ejecutados en forma individual, tenan
menos posibilidades de sostenibilidad en el tiempo, que los de carcter asociativo, el ponerlo como
requisito de presentacin, no aseguraba estos mejores resultados, pues en su gran mayora se disolvan
despus de la aprobacin.
Los grupos se organizaban desde cada municipio, que daba asistencia tcnica, presentaba los proyectos,
reciba el dinero una vez aprobados, compraba los insumos y herramientas y se los entregaba a los
beneficiarios de cada proyecto. Esta operatoria, reconoca un papel importante, a las autoridades
municipales en el desarrollo del componente, por lo que muchos de los resultados, se vinculan a las
caractersticas de cada gestin municipal.
2.@ E>OLUCIN
La dimensin del Programa, es una de las caractersticas ms importante del mismo. A pesar de que se
establece como un "derecho familiar de inclusin social, es decir de carcter universal, la dependencia
del mismo con un programa particular, constituye un lmite preciso a esa universalidad.
64
A pocos meses de la puesta en marcha del Programa, los recursos asignados al mismo, son insuficientes
y de hecho se cierra la inscripcin al mismo y pese a que no se formaliz este situacin, salvo una
incorporacin puntual, como respuesta a la inundacin en la ciudad de Santa F, no se abri la
posibilidad de incorporar nuevos beneficiarios, pese a que quedaban muchas personas fuera del
Programa, que reunan los requisitos para incluirse.
Al no producirse nuevas altas, en los casi 10 aos de duracin, se puede analizar su evolucin, en
trminos de reduccin de la cantidad de beneficiarios y las causas de sus salidas.
En relacin a la reduccin anual de beneficiarios, se pueden visualizar dos momentos diferentes. El
primero de ellos entre los aos del 2003 al 2006, la reduccin anual es de alrededor del 10%, mientras
que en segundo, entre los aos 2007 al 2009 las reducciones anuales superan el 30%.
Agrupando los motivos de bajas de beneficiarios en a) incorporacin al mercado de trabajo; b)
irregularidades; c) prdida de requisitos y d) traspaso a otros programas, como se presenta en el
Cuadro. (Programas JdeH evolucin de las bajas por motivos MM), se observa que:
65
1.- Durante el primer perodo (2003/2006), el principal motivo de baja es la incorporacin al mercado de
trabajo, que explica el 48, 6 y 36,7 % de las salidas del programa. Esta incorporacin incluye
principalmente a varones, por lo que la proporcin de mujeres en el total de beneficiarios, se incrementa.
La tensin existente en el diseo y ejecucin del Programa de Jefes de Hogar, entre una poltica
social(reducir la vulnerabilidad del grupo familiar) y un poltica de empleo (mejorar la empleabilidad y la
insercin laboral de los desocupados), se empieza a resolver con el decreto 1506/04, que establece un
perodo de 180 das para que en forma conjunta, los ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
y el de Desarrollo Social, elaboren los criterios para que los beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar
cuya prioridad sea la insercin laboral, se incorporen a los programas que desarrolle el Ministerio de
Trabajo, con ese objetico. Y aquellos beneficiarios del Programa, con problemas de vulnerabilidad, se
incorporen al Programa de Familias por la inclusin Social del Ministerio de Desarrollo Social.
Por decreto 336/06, se crea un seguro de base no contributiva, al cual pueden adherirse en una primera
etapa, los beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, que prioricen su desempeo laboral, el "Seguro
de Capacitacin y Empleo, con dependencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
En forma conjunta los dos Ministerios, organizan acciones de difusin a los beneficiarios en las distintas
localidades del pas y los beneficiarios, se van adhiriendo en forma voluntaria, al Programa Familias o al
Seguro de Capacitacin y Empleo y renunciando a su participacin en el Programa de Jefes de Hogar.

2.- Durante el segundo perodo (2007/2010), el motivo principal de bajas es el traspaso a otros
programas, que explica el 54,4 y el 66% de las salidas.
66
Mas de 400.000 beneficiarios, se pasan al Programa Familias y alrededor de 130.000 al Seguro de
Capacitacin y Empleo. La proporcin, de 3 a 1 a favor del Plan Familias, refleja la mayor importancia del
grado de vulnerabilidad, en la poblacin que continuaba en el Programa sin haber podido insertarse en el
mercado de trabajo.
A partir del Decreto 1602/09, el Poder Ejecutivo Nacional, establece un subsistema no contributivo de
Asignacin Universal por Hijo para proteccin Social,, que incluye el derecho a los hijos menores de 18
aos o discapacitados, que pertenezcan a grupos familiares que se encuentran desocupados o se
desempean en la economa informal a recibir una asignacin mensual de $ 220.-.
Durante el ao 2010, alrededor de 3, 5 millones de nios y adolescentes, cobran mensualmente la
Asignacin Universal por Hijo, y si bien durante los ltimos aos el Programa de Jefes de Hogar haba
reducido significativamente la cantidad de beneficiarios, ante la emergencia de nuevas polticas de
empleo y la incorporacin de beneficiarios al mercado laboral, el sector residual que continuaba en el
mismo, recibe la Asignacin Universal por Hijo y el Programa de Jefes de Hogar, concluye.
2.$ ;INALIBACIN = ALGUNOS RESULTADOS DEL PROGRAMA
- U)! "e +!/ 3r,)0,3*+e/ re/:+.*"!/ "e+ Pr!'r*(* "e Ce7e/ "e 6!'*rA 7:e +* 3!/,-,+,"*" "e
*.e):*r ! re":0,r +!/ ,(3*0.!/ /!0,*+e/ 2 e0!)1(,0!/ "e +* 0r,/,/ "e 7,)e/ "e+ 2001.
A slo 3 meses de su iniciacin, cerca de 2 millones de desocupados, reciban una ayuda econmica
mensual de $ 150.-. El impacto de estas transferencias, de alrededor de 3.600 millones de pesos anuales
(1 % del PB), no slo mejoraba el ingreso de los hogares con el jefe desocupado, sino que en muchas
localidades, frente al contexto global. de recesin econmica se constitua en un componente
significativo de la demanda interna y un incentivo del comercio y la produccin local.
- L* 'e/.,1) "e/0e).r*+,K*"* "e+ Pr!'r*(*A * .r*4L/ "e +* 3*r.,0,3*0,1) "e +!/ M:),0,3,!/ e) /:
'e/.,1)A 2 +*/ *00,!)e/ "e 0!).r!+ 2 7,/0*+,K*0,1)A F:e "e/*rr!++*r!) +!/ C!)/eI!/ C!)/:+.,4!/-
e/3e0,*+(e).e *+ ),4e+ (:),0,3*+-A sumaron importantes actores para el desarrollo futuro de polticas de
empleo, como por ejemplo la Red de Servicios de Empleo, acciones de formacin profesional a nivel,
territorial y sectorial y de impulso al desarrollo local.
- U)* 'r*) (*2!r* "e +!/ -e)e7,0,*r,!/ "e+ Pr!'r*(* (8#M)A 3*r.,0,31 e) +*/ *00,!)e/ F:e /e
e/.*-+e0*) 0!(! 0!).r*3re/.*0,1) 2 F:e .e)*) 0!(! !-Ie.,4! +* (eI!r* "e +* e(3+e*-,+,"*".
Si bien esa masiva participacin, en las acciones de contraprestacin, no se tradujo en todos los casos
en una mejora en las posibilidades de insercin laboral de los beneficiarios, por la baja calidad de las
acciones en relacin a ese objetivo.
67
De la totalidad de beneficiarios que realizaron acciones de contraprestacin, un 76% lo hicieron en
actividades comunitarias, un 9,4 % en Terminalidad educativa y un 6,9% en Obras de infraestructura
pblica.
- Si bien en relacin a las definiciones estadsticas, utilizadas en la Argentina, las actividades de
"contraprestacin, que desarrollaban los beneficiarios del Programa, los incluye como "ocupados, lo
cierto es que las actividades comunitarias que realizaba la mayora, se distanciaba mucho de las que
correspnden a un "empleo productivo formal.
Alfedo Monza y Claudia Giacometti ( en "los beneficiarios del Plan Jefes de Hogar-2004), plantean la
similitud de las actividades que realizan los beneficiarios del Programa, con otros dos grupos de
poblacin, como son "el sector informal urbano y "el empleo excedentario del sector pblico ,
reconocidos como "ocupados, en la mayora de los pases, pese a su fragilidad respecto de un empleo
productivo y concluyen ". . En resumen, el Plan Jefes genera un volumen significativo de ocupacin, pero
la calidad de la misma sera en general poco satisfactoria en trminos de su rentabilidad econmica y
social (Monza/Giacometti, 2004).
Un elemento de discusin poltica en los primeros aos del Programa, fue su incidencia en la disminucin
de los ndices de desocupacin, dado que por su volumen signific una reduccin de alrededor de 4
puntos porcentuales en la tasa de desocupacin.
Los anlisis del mercado de trabajo, presentaban la informacin aclarando si se consideraba a los Jefes o
no, esa incidencia fue reducindose paulatinamente y la aclaracin dejo de ser importante, como se
verifica en el grfico siguiente.
68
La crisis de fines del ao 2001, ya mencionada como antecedente del Programa de Jefes de Hogar,
agudiz las condiciones de pobreza e indigencia, que se haban ido empeorando en las dcadas
anteriores. En octubre del ao 2002, la pobreza alcanz al 57,5 % de las personas y durante el ao
anterior, el porcentaje de hogares pobres, se haba incrementado en 13,4 % en el total de aglomerados
urbanos del pas.
2
Las evaluaciones, realizadas por el Banco Mundial, dan cuenta de la focalizacin en los hogares ms
pobres
Los estudios ya mencionados de Monza/Giacometti, realizado en base a la E.P.H y el informe del
MTEySS, sobre un relevamiento especial, coinciden en la fuerte concentracin de los beneficiarios en
hogares pobres e indigentes, 94% y 57% respectivamente y el incremento que se manifestara en esos
indicadores, si se suprime la ayuda econmica, que pasaran al 98% y 78%, respectivamente, con ms
de 20 p.p de incidencia en los hogares indigentes.
El impacto del Programa, en la distribucin del ingreso, fue significativo en los primeros aos de su
ejecucin. El coeficiente de Gini, pas de 0,56 a 0,53 entre el 2002 y el 2003, y el principal factor en
explicar la reduccin del ndice, fue el ingreso proveniente de las transferencias del Estado, en especial
asociadas a la implementacin del Programa de Jefes de Hogar (Trujillo/Villafae).
En los aos posteriores, la influencia del Programa de Jefes en la distribucin del ngreso, fue
disminuyendo, al ser reemplazado por los ingresos laborales, a partir del incremento del empleo y la
elevacin de los salarios.
2
:e!lexiones para mejorar la distri&ucin del ingreso en la +rgentina , 'aCl N" Jei!man (compilador) 0"9"3" 2 2006
69
El monto de transferencia individual del Programa de Jefes de Hogar, representaban el 75% del Salario
Minimo Vital y Movil en el ao 2002 y esa proporcin se redujo al 11% en el ao 2009.


70
C*3.:+! III - LA SITUACIN ACTUAL
71
Con el inicio de salida de la crisis, se empiezan a desarrollar una poltica de empleo, que expresa una
concepcin novedosa respecto a las de la emergencia y a las que caracterizaron a la etapa previa a la
manifestacin de la crisis a fines de los 90.
Esta nueva poltica de empleo, se plantea una relacin individuo-estado-sociedad distinta a la del
individualismo competitivo, que caracteriz el pensamiento neoliberal, y se basa en:
a) una concepcin tica del trabajo;
b) un nuevo rol del Estado;
c) un concepto de sociedad.
El trabajo no es slo la forma de obtener ingresos para la parte de la sociedad que no posee otros bienes
que su fuerza de trabajo, sino que transformando la realidad, se produce lo necesario para la
reproduccin de la sociedad, y el proceso de trabajo es al mismo tiempo un proceso de inclusin social,
para los trabajadores que participan del mismo.
La forma en que se incluyen los trabajadores en la sociedad, depende de las condiciones en que se
desarrolla el trabajo, slo un trabajo decente posibilita la inclusin en condiciones dignas.
El trabajo en esta perspectiva, no queda reducido a un aspecto econmico, sino que se manifiesta como
expresin de la dignidad humana y las polticas de empleo como reconocimiento social de ello.
La concepcin tica del trabajo, se opone a la de considerarlo simplemente como un recurso o factor de
produccin, que slo el mercado puede asignar de manera eficaz.
Se requiere entonces un rol activo del Estado, en el mercado de trabajo, para asegurar las condiciones
de cantidad y calidad del empleo, que aseguren la inclusin social de los trabajadores.
Frente a la visin minimalista y flexibilizadora del Estado neoliberal anterior, actualmente se pone al
empleo en el centro de las polticas pblicas.
La igualdad de los individuos en la sociedad, es condicin de existencia de la democracia, como forma de
organizacin.
La igualdad formal reconocida en la legislacin argentina, coexisti en las ltimas dcadas con niveles
tan diferenciados en la realidad, que se generaliz el concepto de "exclusin para referirse a amplios
sectores de la sociedad, que no pueden acceder a los beneficios y derechos mnimos, que el desarrollo
econmico posibilita.
Frente a la carencia de oportunidades y de posibilidades de consumo que aseguren las condiciones
dignas de reproduccin, se plante en la emergencia, la necesidad de transferencias de ingresos de
caracter general desde el Estado, que aseguren este consumo mnimo familiar.
72
Pese al retroceso del Estado y de las polticas educativas y de empleo en las ltimas dcadas, conviene
recordar el papel que cumplieron en otros perodos de nuestra historia, la escuela y el trabajo como
integradores de los individuos a la sociedad, y mecanismo de igualacin y ascenso social.
Estas nuevas polticas de empleo, tuvieron entre los principales resultados, hacia fines del ao 2006, la
reduccin de la desocupacin de mas del 20% a menos de un dgito, y para el primer semestre de 2011
a 7,3%, la creacin en 8 aos de ms de 4 millones de puestos de trabajo y el inicio del proceso de
reduccin del trabajo no registrado (que haba llegado a principios del 2002 a cerca del 50% de los
trabajadores).
Pese a estos resultados y a la incidencia de estas polticas de empleo en la reduccin de la pobreza y la
indigencia, subsisten en el mercado de trabajo dificultades de insercin o de dficit de la calidad del
trabajo para algunos grupos de poblacin, en actividades econmicas, que histricamente haban sido
desfavorecidas.
Trabajadores sin experiencia laboral formal, bajo nivel de instruccin y formacin que se desempean en
el servicio domstico, construccin, gastronoma y hotelera en las ciudades y los trabajadores
estacionales rurales, son la expresin de esa diferenciacin.
En el anlisis de las actuales polticas de empleo en la Argentina, se pueden distinguir tres niveles de
decisin y gestin, cuyo desarrollo integral permite entender sus logros y limitaciones.
Un primer nivel es el de las "polticas de empleo en sentido amplio, es decir el conjunto de intervenciones
del Gobierno Nacional que inciden en la cantidad y calidad del empleo.
3
El contenido de estas polticas de empleo en sentido amplio se puede sintetizar en la definicin de "poner
el empleo en el centro de las decisiones polticas, estableciendo una relacin entre los objetivos
laborales y las decisiones que se toman en el mbito econmico, de la produccin, comercial, etc.
Este nivel de las polticas de empleo, en sentido amplio, excede las funciones asignadas tradicionalmente
a los Ministerios de Trabajo y supone la vinculacin entre las reas econmicas, laborales y educativas
del Gobierno Nacional.
Un segundo nivel de anlisis es el de las "polticas de empleo de carcter general, que incluyen el
conjunto de programas que mejoran el funcionamiento del mercado de trabajo.
Este segundo nivel de anlisis de las polticas de empleo se refiere a las funciones tradicionales de los
Ministerios de Trabajo, en temas como la intermediacin en el mercado de trabajo, mejora de la
3
Jacques Freyssinet Revista de Traba!
73
empleabilidad de los trabajadores a travs de la formacin profesional, dar cobertura a los trabajadores
desocupados, a los que se agreg especialmente en los ltimos aos, la regularizacin del trabajo no
registrado.
El impacto de las polticas de empleo en la Argentina de los ltimos aos, como resultado de los dos
niveles de anlisis mencionados, ha logrado resultados significativos de insercin en trminos de la
cantidad y de la calidad del empleo.
Un tercer nivel de anlisis, es el de las "polticas de empleo particulares, entendiendo por ello, al
conjunto de acciones tendientes a reducir las desigualdades que afectan a grupos particulares de
trabajadores, en su posibilidad de acceder a un empleo o mejorar la calidad del mismo.
Las acciones que desarrolla el Ministerio de Trabajo, en articulacin con otras reas del Gobierno
Nacional referidas a los trabajadores del servicio domstico, de la construccin, estacionales rurales, etc.,
son expresiones de este nivel de las polticas de empleo.
1 5 LAS POLTICAS DE EMPLEO EN SENTIDO AMPLIO
Hace unos aos (dcadas del 80 y 90), se generaliz la afirmacin de que el crecimiento econmico es
una condicin necesaria, pero no suficiente para crear empleo.
En momentos, en que las ideas dominantes eran, que lo fundamental era el crecimiento econmico y
entre los "derrames de ese crecimiento figuraba el empleo, la afirmacin de la condicin de no suficiente
del crecimiento econmico era una forma de resistir a ese dominio.
Actualmente esa definicin nos parece insuficiente, porque posibilita una separacin entre polticas o dos
momentos de ejecucin distintos.
En los "Lineamientos estratgicos para el Desarrollo Productivo de la Argentina anunciado por el
Ministerio de Economa y Produccin en el mes de mayo de 2007, los principales objetivos de la
estrategia productiva nacional son:
Crecimiento sustentable
Ms y mejor empleo y distribucin del ingreso
Equilibrio regional
Las principales decisiones econmicas del Gobierno Nacional, como son el mantenimiento de un tipo de
cambio real y competitivo, la poltica de transferencia de ingresos hacia los sectores ms vulnerables, la
inversin pblica en construccin, la prioridad del mercado interno en la estrategia productiva, no
implementar polticas antiinflacionarias convencionales que limitaran el nivel de produccin posible,
hacen referencia a esta decisin de poner el empleo en el centro de las polticas pblicas.
74
1.1 T,3! "e C*(-,!
La decisin econmica, de mantener un tipo de cambio real competitivo a partir del ao 2003-, se
vincula con el objetivo laboral de mejorar las condiciones del empleo.
"Un tipo de cambio competitivo, estimula la expansin de los sectores transables de la economa,
promueve la creacin genuina de empleo, y sienta las bases para la generacin de tasas de ahorro
pblico y privado, congruentes con dicho ritmo de expansin
4
La participacin del Estado, en los mercados cambiario y monetario, asegur el sostenimiento de un tipo
de cambio competitivo real, que adems de mejorar la rentabilidad de las exportaciones, signific una
proteccin, frente a la competencia extranjera, para los sectores productores nacionales, especialmente
del sector industrial, empezando a revertir las consecuencias de las polticas desindustrializadoras,
impulsadas desde el golpe militar de 1976.
En la dcada del 90', la falta de proteccin, frente a la competencia internacional, sumada a la
sobrevaluacin de la moneda nacional, haba generado en algunos sectores industriales, una limitada
utilizacin de la capacidad instalada.
La modificacin del tipo de cambio, impuls el incremento de la produccin, en forma inmediata,
especialmente en los bienes destinados al mercado interno, con una fuerte incidencia en el empleo.
Si bien los datos del SPA
5
incluyen solo a los trabajadores registrados por lo cual segn el perodo que
se considere entre un 30 y un 50% quedan fuera de esta informacin, es una buena aproximacin para
analizar el impacto de las polticas econmicas sobre el empleo en las industrias manufacturera y de la
construccin.
4
(ineamientos para el *esarrollo Productivo de la +rgentina" -inisterio de Econom%a Produccin" -ao
200."
5
'istema integrado Previsional +rgentino
75
Asi como la mejor utilizacin de la capacidad instalada, fue un efecto, casi automtico, de la variacin del
tipo de cambio. En combinacin con otras polticas, (industriales, tecnolgicas, comerciales, etc.), y en un
horizonte de tiempo mayor, la administracin del tipo de cambio, es un instrumento esencial, para
impulsar el crecimiento econmico y la composicin sectorial del mismo, incluyendo en la priorizacin
sectorial, la mayor incidencia en el empleo.
La importancia, que fue adquiriendo, en esta nueva etapa, el sector automotriz, en trminos de
participacin en la produccin y en el crecimiento del empleo industrial, expresa las posibilidades de esa
vinculacin, en el mediano plazo.
En un horizonte a ms largo plazo, de la estrategia de crecimiento sectorial de la industria, en relacin
con el empleo y la distribucin del ingreso, la decisin sobre el tipo de cambio es insuficiente y se debe
considerar, el nivel de concentracin existente en la produccin, y en el control de las exportaciones.
La demanda global creciente de productos alimenticios y la mejora en los precios de intercambio,
contribuy a consolidar un supervit persistente del balance en cuenta corriente, a partir del ao 2003,
en el marco de un fuerte crecimiento de la actividad econmica, a contrario de lo que ocurra en otros
perodos de la historia econmica Argentina, (restriccin externa a los procesos de crecimiento).

El crecimiento de la actividad econmica se centra en el mercado interno, por ejemplo el incremento de la
demanda agregada en el ao 2006 se explica en un 90%, por el consumo y la inversin y en un 10%,
por las exportaciones.
$

Tambin en la poltica de ingresos, se refleja esta poltica de empleo en el sentido amplio del Gobierno
Nacional, el salario mnimo vital y mvil, las negociaciones colectivas de salarios, las mejoras en los
ingresos de la poblacin pasiva y la asignacin Universal por hijo, son algunas expresiones de ello.
1.2 S*+*r,! M),(!A >,.*+ 2 M14,+
En el ttulo V de la ley 24.013(1991), se cre el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el
Salario Mnimo, Vital y Mvil, con una amplia participacin de los sectores de empleadores, trabajadores
y representantes del Estado Nacional.
Adems de ser un mbito privilegiado para el dialogo social, (16 representantes de los empleadores y 16
de los trabajadores) presidido por el Ministerio de Trabajo, el Consejo, tiene entre sus atribuciones el fijar
el Salario Mnimo Vital y Mvil.
6
"#de$%
76
Desde su constitucin en 1991 y hasta el ao 2004, slo se reuni en dos oportunidades y el salario
mnimo, fijado en $ 200.- en el ao 1993, continuaba vigente, en ese nivel, en el ao 2004.
Adems de los diez aos transcurridos, desde el ltimo aumento del salario mnimo, la crisis del Plan de
Convertibilidad, haba generado una elevacin de los precios internos, durante el ao 2002, que
afectaron fuertemente el ingreso real de los trabajadores.
A partir del 1* de julio del ao 2002 (Dec. 1273/02), se fij una asignacin no remunerativa de carcter
alimentario, de $ 100.-, para todos los trabajadores del sector privado, que se encuentran comprendidos
en los convenios colectivos de trabajo.
Mediante distintos decretos el Poder Ejecutivo, durante varios aos, el nuevo gobierno continu
incrementando las asignaciones no remunerativas, de suma fija, y posteriormente se reconoce el
carcter remuneratorio y permanente de dichas asignaciones, impulsndose el mecanismo de
negociacin colectiva, para la mejora del ingreso de los trabajadores.
El decreto 1349 del ao 2003, fija los montos del salario mnimo vital y mvil a partir del 1* de enero del
ao 2004. En ese ao se convoca al Consejo y desde entonces, todos los aos se reuni el Consejo
actualizando el aumento anual del Salario Mnimo Vital y Mvil .
77
El aumento del nivel del SMVM, tiene un impacto considerable, en el ingreso de los trabajadores ms
vulnerables, no slo porque establece el "piso, para las remuneraciones de los trabajadores registrados,
adultos a tiempo completo, sino que impulsa la elevacin de las remuneraciones de los trabajadores no
registrados, de menores calificaciones, mejorando la distribucin de los ingresos.
Esta poltica distributiva y de impulso a la demanda, no se modific, en el marco de los impactos de la
crisis internacional, ya que durante los aos 2009 y 2010, se aprobaron aumentos del 21% y 22,7%
respectivamente.
Los trabajadores rurales, includos en el Rgimen Nacional del Trabajo Agrario, tambin fueron
alcanzados por la poltica de mejora de los ingresos, para los trabajadores ms vulnerables (estaban
excludos del Salario Mnimo Vital y Mvil).
A travs de Resoluciones de la Comisin Nacional de Trabajo Agrario, se establecieron asignaciones no
remunerativas de carcter alimentario, elevaciones del salario mnimo garantizado (destajo) y de las
remuneraciones del personal permanente, a partir del ao 2003 y que fueron actualizndose todos los
aos.
78
1.9 Ne'!0,*0,1) 0!+e0.,4*
Si bien en la dcada del 40, las normas que regulaban las asociaciones profesionales de trabajadores,
impulsaban la negociacin colectiva, es a partir de la ley 14.250 del ao 1953, que se establece un marco
jurdico especfico, definiendo que las clausulas de una convencin colectiva, inclua a todos los
trabajadores que se desempean en la actividad (afiliados o no) y a todos los empleadores de la misma
actividad, al mismo tiempo que le asign al Estado la facultad de homologarlos.
Pese a los casi 60 aos del dictado de la ley, su ejecucin fue discontinuada durante largos perodos, ya
que los golpes militares de 1955, 1966 y 1976, adems de interrumpir los procesos democrticos,
significaron una fuerte limitacin a la negociacin colectiva.
La recuperacin de la democracia en el ao de 1983, posibilita reiniciar la actividad negociadora y
mediante las leyes 23.544, 23545 y 23546, (1988), se ratific el Convenio 154 de la OT, sobre fomento
de la negociacin colectiva y se modifican algunos aspectos de la ley 14.250.
Durante la dcada del 90, se hicieron algunas correcciones al marco jurdico de la negociacin colectiva,
como fue el Decreto 1.334/91, que estableci el requisito del incremento de la productividad, como
condicin de los aumentos salariales.
En el ao 2000, se sanciona la ley 25.250, que modifica sustancialmente , los antecedentes en el pas, al
privilegiar los acuerdos de menor nivel(empresas), que se haban extendido en los 90, frente a los de
mayor nivel (actividad) y eliminando la clausula de ultractividad de los convenios colectivos. Esta ley fue
cuestionada, no slo en trminos conceptuales, sino ante la presuncin de que se habran pagado sumas
de dinero a algunos senadores, para asegurar los votos necesarios, (actualmente esas denuncias se
tramitan en sede judicial, sin sentencia firme an).
A partir del gobierno que asume en el ao 2003, a travs de la ley 25.877, se deroga la ley 25.250,
volvindose a los criterios tradicionales en la experiencia argentina, en cuanto a la ultractividad de los
convenios colectivos y la prevalencia de la norma ms favorable.
A partir del ao 2005, se reinicia en forma continuada, la negociacin colectiva, acordndose desde
entonces, el incremento de los salarios en forma anual y puntualmente algunas mejoras en las
condiciones de trabajo.
En el grfico siguiente, se manifiesta el fuerte incremento en la cantidad de convenios y acuerdos
colectivos homologados en los ltimos aos.
79
Otra caracterstica de la negociacin colectiva actual, frente a la de la dcada del 90 en Argentina, es la
mayor importancia de las negociaciones en el mbito del nivel de actividad.
En un contexto econmico de crecimiento de la actividad econmica y del empleo, la negociacin
colectiva, se constituy en una herramienta privilegiada, para mejorar el ingreso de los trabajadores, com
se expresa en la evolucin del salario medio real registrado.
80
1.4.I)'re/!/ )! +*-!r*+e/
Adems de las polticas destinadas a mejorar los ingresos laborales, mencionadas en el presente captulo
(negociacin, colectiva, salario mnimo vital y mvil, etc., una de las principales caractersticas de las
"polticas de empleo en sentido amplio, ejecutadas a partir del ao 2003, es la ampliacin de la cobertura
de proteccin social.
Como se ve en el cuadro siguiente, entre los aos 1997 y 2008, se duplic la cantidad de prestaciones
del sistema de proteccin social.
81
Pese al fuerte incremento del P.B.., de alrededor del 8 % anual, entre los aos 2003 y 2010, el gasto del
sistema de seguridad social como porcentaje del P.B.., creci en mas del 50%, en esos aos.
82
El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado en la Conferencia nternacional del Trabajo, en el ao 2009,
establece la necesidad de reforzar los sistemas de proteccin social, para proteger a los sectores ms
vulnerables, incluyendo la niciativa del Piso de Proteccin Social del Sistema de Naciones Unidas.
En la Argentina, la construccin del Piso de Proteccin Social, incluye a los menores de 18 aos, a los
mayores desocupados y a los mayores en edad de jubilarse (60/65 aos).
El sistema de asignaciones familiares, establecido para favorecer el desarrollo de la familia de los
trabajadores en relacin de dependencia (activos, pasivos y o en el seguro por desempleo), constituye un
mecanismo importante de redistribucin de ingresos.
El incremento en el nivel de empleo, a partir del ao 2003 y la reduccin del trabajo no registrado,
posibilit la inclusin de alrededor de 1.900.000 nios menores de 18 aos en el cobro de la asignacin
por hijo.
83
Este importante avance en la cobertura a los menores de 18 aos, dejaba fuera de la misma a los hijos
de trabajadores desocupados sin seguro y a los no registrados, por lo que a travs del Dec. 1602/09, se
establece la "Asignacin Universal por Hijo para proteccin social, que ampli la cobertura , incluyendo a
3.500.000 menores de 18 aos.
La Asignacin Universal por Hijo, se incluy como un inciso de la ley 24.714, que regula las Asignaciones
Familiares, el monto mensual, es similar y se cobra un 80% todos los meses y el 20% restante, una vez
por ao, al acreditar que se cumpli, con el plan de vacunacin y la asistencia a la escuela, por parte de
los menores.
La ampliacin de la cobertura a los trabajadores desocupados, se analiza en el punto 2 del presente
captulo, como parte de las "polticas de empleo de carcter general.
Durante la dcada del 90#, la cobertura que brindaba el sistema previsional, a los mayores fue
fuertemente afectada, por un lado por la ley 24.241, que estableci un sistema mixto (capitalizacin y
reparto), aument la edad jubilatoria en 5 aos mas (60 y 65) y el perodo mnimo de aportes a 30 aos.
Paralelamente a esta reforma del sistema previsional, la evolucin del mercados de trabajo (analizado en
los caps. y ), con los altos niveles de desempleo y trabajo no registrado, afect no solo, el
financiamiento del sistema previsional, sino la posibilidad para los trabajadores, de poder acreditar esos
30 aos mnimos de aportes, al cumplir la edad para jubilarse.
La cobertura de los mayores adultos, en el ao 2003, no superaba el 65% de la poblacin en condiciones
de jubilarse.
84
La mejora de la cobertura y el incremento del valor de la prestacin en estos aos, es consecuencia de
numerosas decisiones, tomadas por el Estado, de las cuales las ms significativas son: la moratoria
previsional, la movilidad de los haberes jubilatorios y la estatizacin del sistema previsional.
Las condiciones en que se desarroll el mercado de trabajo, en las ltimas dos dcadas, impidi, que
muchos trabajadores al cumplir la edad requerida para jubilarse, pudieran hacerlo, por no tener los aos
de aportes necesarios.
Para dar respuesta a esta situacin, se estableci en el ao 2005, una moratoria previsional, mediante la
cual, los aos faltantes de aportes no impedan acceder a la jubilacin, sino que mediante un sistema de
facilidades del pago, el importe de lo adeudado, se descontaba del haber correspondiente, durante los
primeros 5 aos de cobro.
A travs de este sistema, ms de 2.500.000 personas mayores de 60 y 65 aos, pudieron jubilarse.
85
La actualizacin de los haberes jubilatorios, se realizaba, a partir de una decisin, que en cada caso
deba tomar el Gobierno Nacional, por lo que durante largos perodos, en las ltimas dcadas, el monto
de las jubilaciones, no permita cubrir los gastos mnimos de la poblacin pasiva.
86
A partir de la ley 26.417 de Movilidad de las prestaciones del Rgimen Previsional, se establece, la
obligatoriedad para el Estado, de actualizar dos veces por ao, a travs de una frmula que incluye la
variacin de los salarios y la recaudacin del sistema previsional.
En el ao 2008, mediante ley 26.425, se estatiz el sistema previsional , al crearse el Sistema ntegrado
Previsional Argentino. Se elimina el rgimen de capitalizacin y el Estado, tom el control der las cuentas
de capitalizacin, que los trabajadores tenan en las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (privadas), que se incorporan al Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Sistema, para
asegurar el desarrollo a futuro, del rgimen previsonal nico pblico .
Las decisiones econmicas mencionadas y los resultados en trminos de empleo, del crecimiento de la
acividad econmica, no impide de sealar el escaso grado de institucionalizacion que tienen las "polticas
de empleo en sentido amplio.
Se pueden mencionar como inicios de esa institucionalizacin:
a) La Cumbre de las Amricas 2005 M. del Plata. En la reunin se prevea la liberalizacin del
comercio en la regin, a partir de la generalizacin de acuerdos bilaterales, creando el rea de
87
Libre Comercio en las Amricas (ALCA). Por el contrario, el lema propuesto por Argentina para la
cumbre fue crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrtica.
b) La conformacin del "Gabinete de Ayuda a la Produccin que rene a los Secretarios de los
Ministerios de Economa, de Relaciones Exteriores, de Trabajo, y de Educacin, aunque las
reuniones se discontinan a veces.
c) La inclusin en la presentacin de las Polticas Comerciales de Argentina en la Organizacin
Mundial de Comercio (febrero de 2007), de un captulo sobre polticas laborales y situacin
ocupacional.
d% La decisin del Consejo del Mercosur, que para la elaboracin de una "Estrategia Mercosur de
Crecimiento del Empleo, establece la constitucin de Grupos de Alto Nivel de Empleo a nivel
nacional y regional, coordinados por los Ministerios de Trabajo y con la participacin de las reas
de Economa, Produccin, Comercio, Labor
#
e) d) la posicin de Argentina en el grupo de los 20 en el marco de la crisis 2008/2009. Para la
conferencia de Londres, se haba elaborado un proyecto de declaracin, que inclua la propuesta
de flexibilizar las relaciones laborales, como forma de respuesta a la crisis. La Argentina con el
apoyo de Brasil y otros pases, se opuso a la inclusin del prrafo y logr adems, que se invitara
a la O..T. como organismo de consulta junto al FM (que ya estaba) en las futuras reuniones del
grupo de los 20.
La continuidad de este nivel de las polticas de empleo en el mediano plazo, requiere disear y poner en
funcionamiento, formas institucionales, que aseguren esta coordinacin entre reas.
2 5 POLTICAS DE EMPLEO DE CARNCTER GENERAL
Se incluyen en este nivel de anlisis, el conjunto de acciones y programas, que tienden a mejorar el
funcionamiento del mercado de trabajo. Se corresponde, con las funciones que tradicionalmente,
desarrollaba el Ministerio de Trabajo, vinculadas a la formacin profesional de los trabajadores, la mejora
de la intermediacin, incentivos para la insercin laboral, etc.
En el presente trabajo se considera que las polticas de empleo que mejoran el funcionamiento del
mercado de trabajo son fundamentales, pero no agotan el contenido de las polticas de empleo, que
incluye adems, las polticas de empleo en sentido amplio y las particulares.
En la etapa actual, las principales caractersticas de las polticas de empleo de carcter general son: la
concentracin en pocos programas, la mayor densidad y articulacin de las acciones de empleo y el
desarrollo de una mayor institucionalidad
75
&ecisi'n ()( 46*04 y 04*06
88
A diferencia de la dcada de los 90, que se caracteriz, por una multiplicidad de programas de empleo
(ver Captulo ), en la poltica actual, se identificaron, las poblaciones ms vulnerables en trminos de
empleo, como los jvenes, los jefes de hogar desocupados con hijos menores, los trabajadores rurales
estacionales, los trabajadores suspendidos o despedidos sin causa justa y se disearon programas para
estas poblaciones, que se analizan en el punto 2.1), del presente captulo.

La heterogeneidad de situaciones, que limitan el acceso de los sectores ms vulnerables, a un trabajo
decente, genera la necesidad de disear acciones especficas, para mejorar la empleabilidad, otorgar
incentivos para promover la insercin laboral en relacin de dependencia o en forma independiente,
apoyar el sostenimiento del empleo, etc., que se analizan en el punto 2.2), del presente captulo.
Las polticas de empleo de carcter general, se caracterizan, por el fuerte impulso a la institucionalidad,
de programas y acciones, incorporando nuevos actores en la gestin de las mismas: la creacin de la red
de servicios pblicos de empleo, el impulso del sistema de formacin continua, de la negociacin
colectiva y a la formacin de consejos sectoriales y locales, que se analizan en el punto 2.3) del presente
captulo, dan cuenta de esa caracterstica.
2.1 - DE LAS TRANS;ERENCIAS DE INGRESOS A LOS PROGRAMAS DE EMPLEO
Un aspecto formal, que a veces genera confusin en la presentacin de las polticas de empleo, de
carcter general, ejecutadas en la Argentina, es que en numerosas ocasiones, se utiliza la palabra
Programa, para referirse a conceptos diferentes.
Por ejemplo, en el "Programa Jvenes con ms y mejor trabajo, la palabra programa, identifica una parte
de la poblacin desocupada (jvenes de 18 a 24 aos, que no concluyeron el nivel secundario de
escolaridad).

Por el contrario en el "Programa de nsercin Laboral, la palabra programa, identifica una accin, para
favorecer la insercin laboral, (subsidiar una parte del salario).
En el presente trabajo, se utiliza el concepto de "programa, para referirse a poblaciones concretas, sujeto
de polticas de empleo y utilizaremos la palabra "acciones, para referirnos a la particularidad, de las
actividades, en el nivel de las polticas de empleo de carcter general.
2.1.1 - Pr!'r*(* H Se':r! "e C*3*0,.*0,1) 2 E(3+e! (S.C.E.)
Desde inicios del ao 2002, se ejecut en la Argentina, un programa de trasferencias de ingreso a los
hogares con jefes desocupados, de amplia cobertura.
89
Con 2 millones de beneficiarios, y un financiamiento de alrededor del 1% del PB, el Programa de Jefes
de Hogar ( analizado en el captulo ), haba sido una respuesta necesaria, en el marco de la crisis del
modelo de convertibilidad, de fines del 2001.
Habiendo transcurrido ya 3 aos desde ese momento y en un contexto de recuperacin de la actividad
econmica, de una fuerte presencia del Estado, y la decisin de poner el empleo en el centro de las
polticas pblicas, este programa resultaba claramente insuficiente.
El Decreto del Poder Ejecutivo 1506/04, establece la reformulacin del Programa de Jefes de Hogar, para
cumplir con dos objetivos centrales a)promover una verdadera cultura del trabajo, entre aquellos
beneficiarios con condiciones de empleabilidad, promoviendo su insercin o reinsercin laboral
8
y b)
"disminuir la vulnerabilidad de las familias que se ubican en una situacin estructuralmente ms
desventajosa(1).
En el mismo decreto, se fija un plazo de 180 das (prorrogables), para que en forma conjunta los
Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Desarrollo Social, establezcan los procedimientos
para que aquellos beneficiarios cuya prioridad sea la mejora de sus condiciones de empleabilidad, se
incorporaran a programas tendientes a su reinsercin laboral, que organice el Ministerio de Trabajo.
Los restantes beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, se podrn incorporar a los programas del
Ministerio de Desarrollo Social, destinados a la atencin de grupos vulnerables, la mejora de ingresos y el
desarrollo humano.
A travs del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 336/06, "se instituye el Seguro de Capacitacin y
Empleo, de base no contributiva con el objeto de brindar apoyo a los trabajadores desocupados en la
bsqueda activa de empleo, en la actualizacin de sus competencias laborales y en su insercin en
empleos de calidad
9
Como antecedentes del S.C.E., corresponde mencionar:
- La continuidad del Programa Jefes de Hogar, que a inicios del ao 2006, inclua a alrededor de
1.500.000 beneficiarios.
- El Decreto 1506/04, que impona al Ministerio de Trabajo a organizar programas de empleo, tendientes
a la reinsercin laboral de los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar.
- Que el "Seguro por Desempleo, de base contributiva "no permite incluir a un amplio grupo de
trabajadores desocupados, que desde hace varios aos han transitado por trabajos no registrados y
precarios, muchos de los cuales son actualmente beneficiarios de programas sociales
10
.
8
Considerandos *ecreto NK/?0A del 28 de octu&re de 2007
9
+rt%culo /L *ecreto IIA;0A
10
Considerandos *ec"IIA;0A
90
- Un contexto econmico diferente, con crecimiento de la actividad econmica de alrededor del 8 %
durante los tres aos anteriores.
- La existencia de nuevas institucionalidades, a partir de la instalacin y fortalecimiento de la red de
oficinas pblicas de empleo, la ampliacin de la cobertura y mejora de la calidad de los servicios de
formacin/capacitacin laboral y el diseo de herramientas e incentivos para la promocin del empleo y la
insercin laboral.
Se establece una permanencia en el S.C.E., que no podr exceder de los dos aos y durante los cuales
los beneficiarios recibirn:
- Una prestacin monetaria de carcter no remunerativo de $ 225.- durante los primeros 18 meses y de $
200.- los ltimos 6 meses.
- Prestaciones de apoyo a la insercin laboral, que incluye: acciones de intermediacin laboral,
terminalidad educativa, formacin profesional, certificacin de competencias, entrenamiento para el
trabajo, apoyo a la insercin laboral en relacin de dependencia y al autoempleo (se analizarn en el
punto 2.2).
- Computo para prestaciones previsionales. El perodo de su permanencia en el S.C.E., se computa
como tiempo efectivo de prestacin , requerido, para acceder a los beneficios del sistema previsional.
Entre las "novedades, que incluye el S.C.E., como poltica de empleo, en la experiencia argentina,
pueden mencionarse:
1.- Duracin limitada, (mximo 2 aos).
2.- Prestacin monetaria descendente, caracterstica de los sistemas de seguro por desempleo.
3.- Obligacin de completar la historia laboral, en las Oficinas de Empleo, previo a su incorporacin.
4.- Definir, en forma precisa, un conjunto de prestaciones, para mejorar la empleabilidad y la insercin
laboral.
5.- Establecer la responsabilidad del Municipio, para conformar una mesa territorial, con la participacin
del Gobierno Provincial y actores locales del mundo del trabajo, que elaboren y actualicen un "Esquema
Local de Prestaciones.
El Decreto 336/06, estableci que en una primera etapa, se incorporaran al S.C.E., los beneficiarios del
Programa Jefes de Hogar, que optaran por ser incluidos al mismo y que posteriormente , podr
extenderse la cobertura a otras personas desocupadas, segn los criterios y procedimientos, que
establezca el Ministerio de Trabajo.
Adems de los Jefes de Hogar, los grupos de desocupados incluidos en el S.C.E , fueron, en el 2008, los
padres de los nios detectados en las inspecciones para erradicar el trabajo infantil, en el ao 2009, los
beneficiarios del Seguro por Desempleo, que habiendo cumplido el perodo de cobertura, continuaran
desocupados y en el ao 2010, los beneficiarios del Programa de Empleo Comunitario.
91
2.1.2. S,/.e(* I).e'r*+ "e Pre/.*0,!)e/ 3!r De/e(3+e!.
El Seguro por desempleo, establecido en la dcada del 90, (Ley 24.013), presentaba despus de 10
aos de funcionamiento, serias limitaciones para el cumplimiento de sus objetivos.
En el contenido del Sistema ntegral de Prestaciones , que se establece en el Cap. V de la ley , se
recogieron muchas de las caractersticas de los sistemas de seguro por desempleo, que se aplicaban en
los pases europeos y especialmente de Espaa.
Estos antecedentes del Seguro por Desempleo en la Argentina, por un lado explica, la racionalidad
conceptual, en base a la experiencia internacional comparada, de los institutos que la componen.
El fijar un tiempo de cobertura a los desocupados en relacin a los aportes realizados, establecer una
escala descendente de la ayuda econmica no remunerativa, la relacin del monto de la ayuda con el
salario, la obligacin de inscribirse en las oficinas de empleo, de participar en acciones que mejoren su
empleabilidad y de aceptar los empleos adecuados que se le ofrezcan, son ejemplos de este , "marco
terico europeo.
Pero muchos de los supuestos de este marco terico, no se correspondan con la realidad del mercado
de trabajo en la Argentina.
El requisito de los aportes previos, como condicin para acceder al seguro, es muy racional
conceptualmente, pero en la realidad argentina, donde en el ao 2003, alrededor del 50% de los
trabajadores, no estaban registrados, signific excluir a la mitad de los posibles beneficiarios.
La obligacin de los beneficiarios del seguro, de participar en las acciones de capacitacin que se les
ofrezca y aceptar los empleos adecuados, es coherente, con los objetivos de todo sistema de
prestaciones por desempleo, para facilitar la reinsercin laboral, pero si no existe una Red de Servicios
92
Pblicos de Empleo, ni sistema de formacin profesional impulsado desde el Estado y la desocupacin
supera el 20%, no son ms que expresiones de buena voluntad.
En el contexto de las polticas de empleo, que se desarrollan a partir del ao 2003 en la Argentina, dos
son las limitaciones principales, que plantea el sistema de seguro por desempleo.
Por un lado, la limitada cobertura (alrededor del 6% de los desocupados lo reciba), y adems de ello, la
escasa vinculacin con las acciones de empleo (bsicamente consista en el pago de la ayuda
econmica).
Respecto a la limitada cobertura del seguro por desempleo, los principales grupos de poblacin excludos
del mismo eran: los trabajadores no registrados, los jvenes, los trabajadores suspendidos y los
trabajadores rurales estacionales.
El no registro de los trabajadores, no solo los excluye de la cobertura del seguro por desempleo, sino del
conjunto de prestaciones de la seguridad social (jubilacin, obra social, asignaciones familiares, seguro
de accidentes, etc.) y les impide ejercer plenamente los derechos que la ley reconoce a los trabajadores
(salario mnimo, vacaciones, aguinaldo, etc).
La importancia, que se le asigna a este problema, en las nuevas polticas laborales, a parir del ao 2003,
determina que se establezca un Programa Nacional de Regularizacin del Trabajo no Registrado.
Las limitaciones mencionadas, del seguro por desempleo, (poblacin desocupada excluda y escasa
vinculacin con las acciones de empleo), se intent resolver en el marco de las polticas actuales , con la
creacin de programas de empleo, para grupos de trabajadores no includos en el seguro por desempleo,
de base contributiva y en los cuales, la ayuda econmica no remunerativa se vincula, con la realizacin
de acciones de mejora de la empleabilidad y apoyo a la reinsercin laboral.
Trabajadores no registrados -------------Seguro de Capacitacin y Empleo
Jovenes desocupados ----------------------- Jvenes con mas y mejor trabajo
Trabajadores suspendidos----------------- Recuperacin Productiva
Trabajadores rurales estacionales-----------Convenios nterzafra
Una confirmacin de la ampliacin de la cobertura a los desocupados, que significan los programas de
empleo mencionados, se registra en la capacidad de respuesta, frente al impacto de la crisis econmica
internacional del ao 2009
93
Otras medidas que ampliaron la cobertura para los desocupados fueron a travs del Decreto n 267 del
ao 2006, que redujo el perodo mnimo de aportes, para acceder al seguro por desempleo de 12 a 6
meses; b) El decreto 267/06, que ampli el perodo del seguro en 6 meses, para los mayores de 45 aos,
que al vencer el perodo de cobertura, se encontraran desocupados ; La Res MTEySS .606/09 estableci
que en el marco de la crisis del ao 2009, que los beneficiarios del seguro por desempleo, que
concluyeran el perodo de cobertura y continuaran desocupados, se podran incorporar al S.C.E., por un
perodo de 6 meses.
Uno de los mecanismos de fiscalizacin del seguro por desempleo, consista en citar a los beneficiarios
-al cumplir el tercer de mes de prestacin- a presentarse en las Gerencias de Empleo. A los que no se
presentaban, se les enviaba una segunda citacin y si volvan a faltar, se les suspenda la ayuda
econmica, hasta tanto justificaran su ausencia.
Como resultado de esta fiscalizacin , alrededor de un . . .% de los beneficiarios citados, se les suspenda
la ayuda y una explicacin posible de las ausencias, era que estaban trabajando y no haban solicitado la
baja del seguro.
A partir del ao 2008, se empez a citar a los beneficiarios en las Oficinas de Empleo y no solo se le
preguntaba sobre las actividades que desarrollaba para su reinsercin, sino que en funcin de su perfil y
94
antecedentes laborales, se lo orientaba en la bsqueda, se les ofrecan cursos de capacitacin, de
entrenamiento para el trabajo, los empleos disponibles o el apoyo para el desarrollo de emprendimientos
en forma independiente, vinculndolo en forma efectiva con las polticas de empleo.
La ampliacin de la cobertura (no contributiva), a los desocupados, a travs de los programas de empleo
mencionados y su participacin en las acciones de empleo a travs de las Oficinas de Empleo, fueron los
cambios ms significativos del Seguro por Desempleo, en el marco de las polticas de empleo a partir del
ao 2003 y una limitacin de este perodo, fue el retraso en la actualizacin de los montos mnimo y
mximo.
Adems del Sistema ntegral de Prestaciones por Desempleo, analizado, que cubre a los trabajadores,
asalariados, includos en la Ley de Contrato de Trabajo y en el Regimen Nacional de la ndustria de la
Construccin.
Mediante la Ley 25.191, se establece un seguro por desempleo, para los trabajadores rurales, financiado
con una contribucin patronal del 1,5 % del salario mensual y se crea el RENATRE, Registro Nacional de
Trabajadores Rurales y Empleadores, para administrar el sistema (actualmente RENATEA).
95

2.1.9 5 Pr!'r*(* "e C14e)e/ 0!) MG/ 2 MeI!r Tr*-*I!
A travs de la Resolucin MTEySS N*497, en el ao 2008, se crea el Programa de Jvenes con Mas y
Mejor Trabajo, " con el objeto de generar oportunidades de inclusin social y laboral de las y los jvenes a
travs de acciones integradas que les permitan identificar el perfil profesional en el cual deseen
desempearse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formacin y/o de prcticas
calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad productiva de manera independiente o
insertarse en un empleo''
11

Los jvenes constituyen uno de los grupos poblacionales ms vulnerables en trminos ocupacionales, las
tasas de desempleo juvenil, triplican las del conjunto de la poblacin, su duracin en los puestos de
trabajo, es mucho menor que la de la poblacin adulta y a esta mayor rotacin, se agrega las peores
condiciones de trabajo y menores niveles de ingreso.
Al analizar las caractersticas de los jvenes desocupados, dos aspectos se destacan, uno de ellos, es
que el 40% no termin el nivel secundario y el otro es que el 42,8%, proviene de los hogares ms pobres.
11
+rt#cu,! 1 de ,a Res!,uci'n 497*08
96
Segn los datos de la E.P.H., en el ao 2006, alrededor de 350.000 jvenes de las reas urbanas, no
trabajan, ni buscan trabajo, ni asisten al sistema educativo.

El Programa de Jvenes con Mas y Mejor Trabajo, est dirigido a: Jvenes de 18 a 24 aos,
desocupados, con estudios bsicos incompletos y es de carcter universal, pues no establece
prioridades, ni cupos, de ningn tipo.
Las prestaciones, "sern diseadas y ejecutadas a fin de servir de apoyo a la construccin e
implementacin del proyecto formativo y ocupacional que cada joven decida, con el objetivo de
proporcionarles oportunidades de desarrollar trayectorias laborales pertinentes y de calidad, adecuadas a
sus perfiles, a sus expectativas y a sus entorrnos
12
El Programa contar con las siguientes prestaciones, (se describen en el punto 2.2 del presente captulo):
a) Orientacin e induccin al mundo del trabajo
b) Formacin para la certificacin de estudios primarios y/o secundarios
c) Cursos de formacin profesional
d) Certificacin de competencias laborales
e) Generacin de empleos independientes
f) Acciones de entrenamiento para el trabajo
g) Apoyo a la bsqueda de empleo
h) ntermediacin laboral
i) Apoyo a la insercin laboral
Entre las novedades, que se presentan en el Programa de Jvenes, en relacin a los anteriores
programas de empleo, se destacan, el curso de orientacin e induccin al mundo del trabajo y la
existencia de tutores.
El curso de orientacin e induccin al mundo del trabajo, es obligatorio para todos los jvenes que se
incorporan al Programa, con el objetivo de ayudarlos a que puedan construir un "proyecto formativo
ocupacional, a partir de identificar sus intereses y perspectivas laborales, conocer el contexto
productivo/social y plantearse una estrategia de formacin, bsqueda y acceso a un empleo decente ".
El requisito de completar la historia laboral al inscribirse y de participar en el curso de orientacin, es un
aspecto importante, en las posibilidades futuras de los jvenes, considerando que la mayora de ellos,
desconoce el mundo laboral o tiene una versin parcial del mismo en base a sus ingratas experiencias
anteriores.
12
+rt#cu,! 3 de ,a Res!,uci'n 497*08
97
En las "reas jvenes, de las Oficinas de Empleo, se establece la presencia de un tutor, por cada grupo
de jvenes, que se rene peridicamente con ellos, a lo largo del programa. En las reuniones individuales
y grupales, se programan acciones, se analiza sus resultados y se da asistencia al joven, frente a las
dificultades que se presentan.
El conjunto de prestaciones que incluye el Programa, es el ms abarcativo de los que se gestionaron
desde el Ministerio de Trabajo, intentando dar cuenta de los obstculos que discriminan el ingreso de los
jvenes al mundo del trabajo.
A diferencia de los programas anteriores, donde se cobraba una ayuda econmica mensual por estar
includo en el programa, en el caso del Programa de Jvenes, slo se cobra la ayuda econmica
mensual, a partir de la realizacin en ese mes, de una prestacin, es decir que no hay un ingreso por
estar en el Programa, sino por realizar alguna prestacin, en el marco del mismo.
Mientras los jvenes concurren a la escuela o participan en un curso de formacin profesional, reciben
una ayuda econmica mensual por su asistencia, pero al finalizar el curso, mdulo o nivel de la escuela,
reciben una asignacin econmica, como estimulo.
Uno de los aspectos ms difciles de resolver, en el diseo de un programa para jvenes, -especialmente
si est dirigido a los sectores ms vulnerables-, es de cmo llegar a ellos, es decir como lograr que
puedan utilizarlo.
No basta, con disear un conjunto de acciones, que facilitan su insercin, sino que es necesario
encontrar, las actividades: musicales, deportivas, culturales, sociales, etc., (no de empleo), que movilicen
a los jvenes en una primera etapa especialmente.
Lograr comprometer a las instituciones, grupos o interlocutores naturales, de los jvenes, de cada
localidad, en los objetivos del Programa y seleccionar los lugares, para la realizacin de las acciones de
empleo, teniendo en cuenta que faciliten la concurrencia de los jvenes, son tareas muy importantes.

El Programa prevea convocar en los primeros 5 aos, a 600.000 jvenes, de los cuales se incorporaran
alrededor de 300.000.
Pese a ser de carcter universal, (todos los jvenes desocupados de 18 a 24 aos, que no hubieran
terminado la escuela secundaria) podan inscribirse, se requera la habilitacin de las reas joven en cada
Oficina de Empleo y la contratacin de tutores y de instituciones con capacidad de generar las
prestaciones.
El crecimiento fue paulatino, en la medida de que se generaban esas condiciones, en cada localidad.
98
2.1.4 Tr*-*I*"!re/ r:r*+e/ e/.*0,!)*+e/
Una de las principales caractersticas del empleo rural en la Argentina, es su estacionalidad. Ms de 2/3
partes de los trabajadores asalariados del sector, participan en cosechas u otras tareas culturales, que se
desarrollan slo unos meses a lo largo del ao.
Esta interrupcin del trabajo, durante unos meses todos los aos, no slo afecta el ingreso de los
trabajadores, en ese perodo, sino que en algunas localidades y provincias, donde esta actividad rural es
significativa, la actividad econmica y los ingresos provinciales, se ven afectados fuertemente, en esos
meses.
La ley de Rgimen Nacional de Trabajo Agrario (Ley N 22.248), presenta una escasa regulacin, sobre
condiciones de trabajo y cobertura, para los trabajadores no permanentes, por lo que durante los
perodos entre cosechas, quedan prcticamente desamparados.
En el marco de las nuevas polticas de empleo, a partir el ao 2004, el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, mediante convenios con los Gobiernos Provinciales, "convenios interzafras, fue dando
cobertura, a los trabajadores rurales, durante los meses de cada de la actividad.
nicialmente, esa cobertura, consista bsicamente en una transferencia de ingresos, a las Provincias,
afectadas por la cada de la actividad rural, unos meses al ao.
Paulatinamente, se fueron incorporando un conjunto de acciones a esas transferencias, conformando una
poltica de empleo particular.
Para poder acceder a esa cobertura, se requiere, haber trabajado entre 2 y 9 meses en la cosecha
durante el ao anterior, estar desocupado y tener residencia en la provincia.
99
La poltica de empleo, para los trabajadores rurales estacionales incluye:
- Apoyo al sostenimiento del ingreso, en los meses sin actividad. Una ayuda econmica no remunerativa,
por un perodo de hasta 4 meses por ao. En el ao 2010, la ayuda econmica mensual era de $ 400, en
el 2011 de $600.-
- Continuidad de la cobertura de salud. Los trabajadores estacionales, adems del ingreso perdan la
cobertura de salud de ellos y el grupo familiar. A partir del ao 2010, mediante convenios con las obras
sociales de los sindicatos, se asegur la continuidad de la cobertura de salud, financiando dicha
prestacin el Ministerio de Trabajo.
- La participacin en actividades de capacitacin. El perodo "intercosechas, posibilita el desarrollo de
acciones de capacitacin, para los trabajadores.
- Apoyo y promocin a los pequeos productores rurales (nuevos emprendimientos, entramados
productivos y cooperativas). Muchos de los trabajadores rurales estacionales, son adems pequeos
productores rurales. La escasa extensin y rentabilidad de las tierras que poseen, los obliga a trabajar en
las cosechas, para completar el ingreso familiar.
En algunas provincias, como Misiones, una parte importante de los trabajadores que cosechan la yerba
mate, son pequeos productores. A travs del programa, se financian proyectos que mejoren la
productividad del predio o faciliten formas de asociacin, para la compra de insumos, incorporacin de
tecnologas, recibir asistencia tcnica y/o compartir la comercializacin.
- Apoyo a la movilidad de los trabajadores, hacia cosechas en otras regiones del pas.
La discontinuidad del trabajo a lo largo del ao, genera que muchos trabajadores rurales estacionales, se
desplacen a otras regiones, siguiendo el calendario de cosechas.
Los trabajadores "golondrinas, como se los denomina, son el sector ms desfavorecido de los
trabajadores rurales, adems de la menor calidad de las condiciones de trabajo y de ingresos, se agrega
en su caso, las deficientes condiciones en que son trasladados de una regin a otra y las precarias
condiciones de vivienda transitoria, que se les provee en las fincas.
Mediante convenios con las provincias y los sindicatos, el Ministerio de Trabajo, financia el traslado, en
condiciones de seguridad para los trabajadores e impulsando el registro laboral en el lugar de destino,
desplazando de esta manera a los intermediarios que reclutaban y trasladaban a los trabajadores, al
margen de las leyes laborales.
- Contencin socioeducativa, para los hijos de los trabajadores migrantes. Una de las caractersticas ms
lamentables del trabajo rural, especialmente en el de carcter estacional, es la fuerte participacin del
trabajo de los nios.
Mediante convenios con Provincias y Municipios, que reciben fuertes contingentes de trabajadores
estacionales, se establecieron centros socioeducativos, para los nios y adolescentes hijos de
trabajadores, durante el tiempo que dure la jornada de trabajo.
2.2 ACCIONES DE EMPLEO
100
A partir de la heterogeneidad de situaciones, que limitan la creacin de nuevos puestos, el mejoramiento
de su calidad y la igualdad de oportunidades para poder acceder a ellos, en las polticas de empleo de
carcter general, en la actualidad, se desarrollan una variedad de acciones, tendientes a resolverlas.
A los fines de su presentacin sinttica, se podran clasificar segn el siguiente cuadro
2.2.1.- MeI!r* "e +* e(3+e*-,+,"*"
a) Terminalidad educativa y formacin profesional
En el captulo , punto 2.4, se haca referencia a que el 54% de los desocupados, no haba concluido sus
estudios secundarios y las limitaciones que este hecho significa, para incorporarse en condiciones de
igualdad al mundo del trabajo.
En un informe del Mercosur se afirma " De acuerdo a la CEPAL, se deben completar al menos 12 aos
de escolaridad, para alcanzar el umbral educativo, estimando que esa cantidad de aos de escolaridad,
se asocia a la probabilidad mayor al 80% de conseguir un empleo con un ingreso que proporcione un
nivel de vida adecuado
13
.
Con relacin a la poblacin joven, una situacin especialmente crtica es la de los que no estudian ni
trabajan. En el ao 2008 el 19,7% de los jvenes entre 15 a 24 aos, estaba en esas condiciones.
Sobre la base de la experiencia adquirida en las acciones de terminalidad educativa y de formacin
profesional , que se iniciaron en el marco del Programa de Jefes de Hogar ( analizado en el Cap. ) , se
empieza a plantear la formacin profesional, no solo como resultado de las iniciativas del sector privado,
13
9n!orme so&re empleo juvenil en el -ercosurF 0&servatorio del mercado de tra&ajo del -ercosur2 (20/2)
101
ni de acciones complementarias del sector pblico , sino en la perspectiva de un "Sistema Nacional de
Formacin Continua, que garantice a todos los trabajadores, la equidad en el acceso a una formacin de
calidad a lo largo de su vida... El Sistema de Formacin Continua, se construye a travs del dilogo social
y de actores del mundo del trabajo: cmaras, empresas, sindicatos, trabajadores e instituciones de
formacin que asumen compromisos vinculados al desarrollo estratgico sectorial y la definicin de los
perfiles y niveles de calificacin requeridos.
14
Como se menciona a lo largo del presente trabajo, especialmente en el captulo , una de las
caractersticas de las polticas de empleo actuales, es la vinculacin entre las areas econmicas,
educativas y laborales, para concretar los objetivos de empleo. Las acciones de formacin profesional,
son un ejemplo de esa vinculacin.
La participacin de la Secretara de Empleo, del Ministerio de Trabajo, en los Foros de Competitividad
(2004/2009), de algunos sectores prioritarios, que impuls a nivel nacional, el Ministerio de Economa,
posibilit que la formacin profesional, fuera un instrumento de mejora de la competitividad de las
empresas y de inclusin social de los trabajadores.
Los acuerdos anuales, con las reas provinciales de educacin, coordinando y estableciendo metas, para
la realizacin de acciones de terminalidad educativa y de formacin profesional, a travs del
financiamiento del Ministerio de Trabajo, aseguran a ms trabajadores el acceso a su formacin.
Uno de los aspectos, a tener especialmente en cuenta en la formacin profesional, es la pertinencia de la
misma, con las necesidades de la actividad econmica.
En la dcada del 90/, como se analiz en el captulo , (Proyecto Joven), ante el abandono por parte del
Estado del rol que haba cumplido histricamente en la formacin profesional, se supona que la
pertinencia de la capacitacin, que brindaban las instituciones de capacitacin privadas (CAPS), se
aseguraba a travs, de que los jvenes, en el proceso de capacitacin, fueran aceptados para realizar
una pasanta, en una empresa privada.
En las polticas de empleo actuales, la pertinencia de la formacin, se intenta asegurar a travs de la
participacin de los principales actores del mundo del trabajo: los representantes de empleadores y de los
trabajadores.
Los Consejos Sectoriales de Formacin y Empleo, renen a las cmaras de empleadores y sindicatos de
trabajadores de los principales sectores de la actividad econmica y es en ese espacio, donde se
acuerda el contenido de las acciones de las acciones de capacitacin y de la certificacin de
competencias, que correspondan a las demandas concretas del mundo productivo.
14
G (a disminucin del desempleo su incidencia en las pol%ticas de !ormacinF 'usana >arasatian, en :evista del
3ra&ajo , +o 7 NL?2enero;julio 2008
102
Los beneficiarios de los programas de "Jvenes con ms y mejor trabajo y del "Seguro de Capacitacin y
Empleo, no se distribuyen en forma homognea, entre las acciones de terminalidad educativa y
formacin profesional.
Mientras ms del 90% de los "Jvenes, no completaron el nivel secundario, de los beneficiarios del
"Seguro, solo el 53% no terminaron la secundaria. Esto explica, la mayor participacin de los "jvenes
en las acciones de terminalidad educativa, ya que el 84% de los participantes en esa accin,
corresponden a ese programa.
En la forma en que se desarrollan las acciones de terminalidad educativa, mantienen todava mucha
incidencia, los mtodos tradicionales, slo el 16% de los cursos son semipresenciales o a distancia y el
84% restante son presenciales, con lo que se limita las posibilidades de acceso, para la poblacin
desocupada, adulta mayores de 18 aos.
Respecto a las acciones de formacin profesional, la participacin de los beneficiarios de los programas
de "Jvenes y del "Seguro, en trminos acumulados es similar, si bien en los ltimos aos, el
crecimiento de la participacin de los "Jvenes, mas que duplica la participacin de los beneficiarios del
"Seguro.
Como se haba mencionado anteriormente, la principal oferta, de cursos de capacitacin, surge de dos
tipos de convenios: sectoriales (con cmaras de empleadores y sindicatos) y territoriales (con el area
educativa de cada provincia). Entre los aos 2003 al 2011, el 34% de los capacitados se vinculan con
acuerdos sectoriales y el 30% con acuerdos trerritoriales.
Las acciones de formacin profesional, estn concentradas en algunos sectores prioritarios, durante los
aos 2010/2011, el 43% de los cursos fueron destinados al sector de la construccin, el 20% en la
industria manufacturera y el 9% en comercio.
b) Entrenamiento para el trabajo
La necesaria vinculacin entre educacin y trabajo, en general se expresa en trminos cronolgicos
como: educacin formacin profesional trabajo.
En algunos pases, el sistema educativo, incluye en los ltimos aos de escolaridad, la participacin de
los alumnos en mbitos de trabajo, como parte de su formacin y para facilitar su vinculacin con la etapa
posterior del trabajo.
103
La educacin obligatoria, hasta los 18 aos y las limitaciones para trabajar, a los menores de edad,
expresan este recorrido virtuoso, en la legislacin.
15
Pero para muchos trabajadores adultos, que no concluyeron sus estudios, no es fcil, reiniciar ese
proceso escolar inconcluso.
Para los jvenes trabajadores de los sectores ms vulnerables, esa falta de acreditacin escolar, se
acompaa, con la escasa o nula experiencia profesional, ya que la mayora de los trabajos a los que
pueden acceder, son intermitentes, no registrados y de baja calificacin.
Los hbitos y actitudes de sociabilidad (cumplimiento de horarios, formas de relacionarse, presentacin,
etc.), que la participacin en el sistema educativo o en procesos de trabajo formales, van generando, son
muy dbiles, debido a la escasa y lejana experiencia escolar y al carcter precario de los trabajos que
obtienen.
Mediante la Resolucin MTEySS N* 696, en el ao 2006, se incluyen las actividades, de "Entrenamiento
para el trabajo, en los programas de empleo, administrados por el Ministerio de Trabajo, con el objetivo
de mejorar la empleabilidad y promover la insercin laboral de los trabajadores desocupados, en el sector
pblico y privado.
Una caracterstica, del "entrenamiento para el trabajo, es que no constituye una relacin laboral. La
participacin de los trabajadores desocupados, en un mbito de trabajo, en el sector pblico y/o privado,
es para desarrollar una prctica calificante, que mejore su empleabilidad.
Para asegurar este resultado de mejorar la empleabilidad-, y que no se convierta en un mecanismo,
para sustituir trabajadores, en la creacin y reglamentacin de la " accin de entrenamiento, se
establecen un conjunto de requisitos, (que se mantuvieron en las resoluciones posteriores), entre los que
se pueden mencionar:
--- slo pueden participar trabajadores desocupados, includos en los programas de empleo ( los
programas se dirigen a la poblacin ms vulnerable ocupacionalmente).
--- cada proyecto de entrenamiento, presentado por empresas pblicas o privadas, deben ser aprobado,
por la Secretara de Empleo.
--- el proyecto de entrenamiento debe incluir
- La descripcin de las actividades de formacin y prcticas a
desarrollar por los beneficiarios.
- La descripcin de las acciones de capacitacin terica.
15
<na de las principales acciones, para mejorar la emplea&ilidad, de los tra&ajadores desocupados, en el marco de
los programas de empleo actuales, es el de apoar la !inali$acin de la escolaridad o&ligatoria (a descripto en el
presente cap%tulo)"
104
- El lugar donde se desarrollarn las actividades.
- La cantidad de das, horas y duracin en meses.
- La designacin de un tutor o de la persona responsable de su
formacin.
- El monto que la empresa abonar, en concepto de compensacin
de gastos de traslado y refrigerio.
---Las acciones de entrenamiento, tienen una duracin mxima de 6 meses en el sector privado y de 12
meses en el sector pblico. La carga horaria, es de entre 4 y 6 horas diarias y deber desarrollarse
exclusivamente de lunes a viernes entre las 8 y las 20 hs.
---Por la participacin, en las acciones de "entrenamiento, los trabajadores desocupados, reciben una
ayuda econmica, no remunerativa, para compensar los gastos de traslado y refrigerio. Esa ayuda
econmica, no remunerativa, es una suma fija, establecida, por la Secretara de Empleo y su pago se
distribuye entre el Ministerio de Trabajo y la empresa en funcin de su tamao.
La posibilidad de que trabajadores desocupados, puedan mejorar su empleabilidad, a travs de realizar
una prctica calificante, en un mbito de trabajo, requiere el compromiso de los titulares de la empresa.
Es vlido, preguntarse entonces, Cules seran los motivos, que induciran a un empresario a facilitar,
las instalaciones y medios de produccin, para que trabajadores desocupados, puedan mejorar su
empleabilidad?
Una primer respuesta, podra darse, haciendo referencia, a la "responsabilidad social empresaria,
concepto en expansin en los ltimos aos.
Adems de este motivo, para los empresarios, la presentacin de un proyecto de "entrenamiento, podra
serles de utilidad en funcin de, poder formar trabajadores, con el perfil adecuado a sus necesidades de
produccin, facilitar la seleccin de trabajadores a incorporar, o el inters por los productos concretos, del
proceso de entrenamiento.
Este ltimo resultado, no explcito, de las acciones de "entrenamiento, que se podra expresar, como, el
valor de los productos, en relacin a los gastos, que le genera al empresario, las acciones de
"entrenamiento, da cuenta de la posibilidad de su utilizacin como mecanismo de sustitucin de
trabajadores.
Para los trabajadores desocupados, las ventajas de participar, en una accin de "entrenamiento, se
vinculan con:
---la realizacin de una prctica calificante, en un mbito de trabajo, reconocida mediante un certificado.
105
---la posibilidad de incorporar hbitos de conducta, vinculados al mundo del trabajo (horarios,
responsabilidades, etc.).
---la adquisicin de nuevos conocimientos, que pueden motivarlo, para retomar , la escolaridad
interrumpida.
---la obtencin de un empleo o mejorar las posibilidades de obtenerlo.
---un ingreso econmico, cuando la ayuda econmica, excede, a los gastos que le genera el
"entrenamiento.
Estos posibles beneficios, para los trabajadores desocupados, que participan de una accin de
"entrenamiento, est vinculado en forma directa, con el mayor grado de dificultades, para acceder a un
trabajo decente.
La conjuncin de los intereses particulares, de empleadores y trabajadores, en la realizacin de
acciones de "entrenamiento, gener la necesidad, de que en el diseo de las mismas, se tienda a
asegurar:
---La participacin de trabajadores, con mayores dificultades, para insertarse, en trabajos decentes.
---El aprovechamiento de las posibilidades, de nuevos conocimientos, que genera el mbito de trabajo.
---El impedir, que funcione, como mecanismo de sustitucin de trabajadores.
Las caractersticas descriptas de las acciones de "entrenamiento para el trabajo, en el marco de las
polticas actuales de empleo en la Argentina, tuvo un lento desarrollo en el sector privado, durante los
primeros aos de su gestin (2006/2009).
A partir del ao 2010, con la incorporacin en la gestin, de nuevas instituciones, (como oficinas de
empleo, cmaras empresariales, sindicatos , universidades) y modificaciones en la reglamentacin, que
hicieron ms gil la operatoria, -sin descuidar el cumplimiento de los objetivos-, las acciones de
"entrenamiento para el trabajo, se expandieron fuertemente.
Los antecedentes, caractersticas y evolucin, de las acciones de "entrenamiento para el trabajo), en el
sector privado, pblico y ONGs., presentan diferencias, por lo que conviene analizarlas, en forma
independiente.
Respecto al sector privado, una primer caracterstica, que se destaca, es su lenta expansin, en los
primeros aos, que se puede vincular principalmente con:
---escasa difusin
---exceso de tiempo, para aprobar los proyectos y seleccionar a los trabajadores, en las oficinas de
empleo
---reticencia de las empresas privadas, debido a el supuesto perfil, de los beneficiarios de los programas
de empleo (piqueteros), y a la participacin del Ministerio de Trabajo, en la intermediacin (autoridad de
inspeccin del trabajo).
106
Las empresas que presentaron proyectos de "entrenamiento, son las de menor tamao. El promedio de
trabajadores realizando acciones de entrenamiento, es de alrededor de 3 personas por empresa.
Los puestos includos en proyectos de "entrenamiento, son de baja o mediana calificacin: vendedores,
auxiliar administrativo, auxiliar de salud, operarios, etc.
El porcentaje de trabajadores, que despus de realizar acciones de "entrenamiento, se inserta
laboralmente, en las empresas es superior al 30%.
Compartiendo, el marco conceptual, objetivos y tensiones, en su ejecucin, que se acaba de describir, las
acciones de "entrenamiento para el trabajo, en el sector pblico, presentan importantes diferencias, con
el sector privado, respecto a los antecedentes, evolucin y posibilidades de desarrollo.
En el sector pblico, el desarrollo de estas acciones, tuvieron dos objetivos muy precisos, por un lado
incorporar a la planta del Estado, a beneficiarios de los programas de empleo, que ya estaba realizando
actividades en el mismo y por otro lado, utilizar las actividades que realiza el Estado, para capacitar a
trabajadores desocupados, que mejoraran su posibilidad de incorporarse en el sector privado.
107
Conforme se describi en el Captulo , en respuesta a la crisis de fines del siglo XX (2001), se cre un
programa de transferencias de ingreso el Programa de Jefes de Hogar- que exiga, la realizacin de una
contraprestacin, por parte de los desocupados, que lo solicitaban.
Los principales lugares, donde se desarrollaban, esas acciones de contraprestacin, era en el sector
pblico provincial o municipal. Las tareas de baja calificacin en las escuelas (porteros, ordenanzas), en
los hospitales (mucamas) y en otras areas municipales o provinciales, como limpieza y mantenimiento de
espacios pblicos, eran realizadas por los beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar.
En este resultado, coincidan, la disponibilidad de los beneficiarios, para realizar esas actividades y las
limitaciones presupuestarias, de los estados provinciales o municipales, para ampliar la planta de
personal necesaria.
La presentacin de proyectos de "entrenamiento para el trabajo, por parte de los municipios y gobiernos
provinciales, posibilit que muchos trabajadores desocupados, que en el marco del Programa de Jefes de
Hogar, realizaban actividades en el sector pblico, pudieran mejora su situacin, a travs de:
---mejorar su capacitacin, respecto a las actividades que realizaban. El Ministerio de Trabajo, financia en
cada proyecto de entrenamiento, los gastos de capacitacin, ropa de trabajoy elementos de seguridad.
---incrementar el monto de la ayuda econmica, que reciban por participar del programa de empleo.
---concretar su insercin laboral, en el sector pblico. Los acuerdos que se firmaban entre el Ministerio de
Trabajo y las autoridades locales, estableca un plazo mximo de entrenamiento de 12 meses, a cuya
finalizacin, deban ser incorporados a la planta permanente del organismo pblico, en el cual estaban
realizando el entrenamiento.
El segundo objetivo, que puede explicar el desarrollo de acciones de "entrenamiento en el sector pblico,
es capacitar en la construccin a trabajadores desocupados, para su insercin en el sector privado.
Durante los aos previos a la crisis del 2001, el retroceso en la actividad econmica, incluy una fuerte
cada, en el sector de la industria de la construccin.
Con el reinicio de la actividad econmica, una de las polticas del gobierno, que asume en el ao 2003, es
una fuerte inversin pblica, en el sector de la construccin.
Para posibilitar la incorporacin de trabajadores desocupados, a la actividad de la construccin, - en
fuerte crecimiento-, se requera un acelerado proceso de capacitacin de trabajadores.
El financiamiento para la construccin, de pequeas obras municipales, en el marco de acciones de
"entrenamiento del trabajo y el acuerdo sectorial de capacitacin en la industria de la construccin,
fueron los mecanismos utilizados para lograrlo.
108
Como ya se mencion en el captulo , el Programa Jefes de Hogar, inclua un "componente materiales,
que financiaba la construccin de pequeas obras, pero en el marco de polticas de reduccin de la
pobeza, es decir que se priorizaba, que el resultado de las obras, mejorara la calidad de vida de los
sectores ms vulnerables (este componente era financiado por el Bco. Mundial).
El denominado "Programa de Obra Pblica Local, creado mediante Resolucin de Ministro 1164.en el
ao 2006, tena como objetivo principal, utilizar la construccin de pequeas obras, para capacitar
trabajadores desocupados.
El Ministerio de Trabajo, financiaba hasta el 70% de los materiales y en la construccin obligatoriamente
deban participar beneficiarios de los programas d emepleo, en el marco de proyectos aprobados de
"entrenamiento para el trabajo o de la relacin laboral directa, con el organismo municipal.
En el ao 2010, en el cierre de Programa de Empleo Comunitario, muchos de los beneficiarios de ese
programa, realizaban actividades comunitarias (guarderas, comedores, roperos comunitarios, etc.), en
proyectos dirigidos por ONGs.
El traspaso de beneficiarios del Programa de Empleo Comunitario (PEC) al Seguro de Capacitacin y
Empleo (SCE), posibilit que las ONGs., que coordinaban la realizacin de estas actividades
comunitarias, pudieran presentar proyecto de "entrenamiento para el trabajo, lo que supona transformar
una accin social, por ejemplo, la produccin y distribucin de alimentos desde un comedor comunitario,
en un mbito adecuado para realizar prcticas calificantes
109
2.2.2 I)0e).,4!/ 3*r* +* ,)/er0,1) +*-!r*+ e) re+*0,1) "e "e3e)"e)0,*
Programa de nsercin laboral
Como se analiz en el Cap. , durante la dcada del 90/ con el predominio de los postulados del
pensamiento neoclsico, la determinacin del nivel de empleo, se pensaba a partir del funcionamiento
del mercado , en base a los movimientos de la oferta y la demanda.
La principal poltica de empleo, en esa perspectiva, era entonces la desregulacin del mercado de trabajo
y los incentivos econmicos, que podra dar el Estado, para la creacin de nuevos puestos de trabajo,
complementaban esa poltica de empleo, al reducir los costos laborales , favoreciendo la demanda de
trabajo.
En el marco de las polticas implementadas en Argentina, a partir del ao 2003, el incentivo a la creacin
de puestos de trabajo, se relaciona con las decisiones econmicas, que se toman en funcin de ese
objetivo de empleo.
Una de las principales caractersticas de las polticas de empleo actuales, es la vinculacin de las
decisiones econmicas con los objetivos laborales, lo que se define en el presente trabajo como "polticas
de empleo en sentido amplio y que se analizaron en el captulo , punto 1.
En las "polticas de empleo de carcter general, el incentivo econmico, por parte del Estado a las
empresas, por la contratacin de nuevos trabajadores, es con el objetivo de: a) reducir las desigualdades
en las posibilidades de acceso de los trabajadores a los puestos de trabajo; y b) de compensar las
diferencias que el costo de la registracin, significa para las distintas empresas.
Los beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, constituan en el ao 2006, una parte de la poblacin
desocupada, con fuertes limitaciones para insertarse laboralmente en condiciones de igualdad, con otros
110
trabajadores. Esta limitacin, surga de sus bajos niveles de escolaridad y formacin, escasa experiencia
laboral formal y adems con el estigma, para algunos empleadores de ser "piqueteros.
Mediante Res. MTEySS N* 45 del ao 2006, se crea el "Programa de nsercin Laboral, (PL), que
tendr como objetivo, la insercin laboral en empleos adecuados, en el sector pblico o privado, de los
trabajadores desocupados, beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, del Programa de Empleo
Comunitario y de otras acciones y/o programas, por el que los beneficiarios perciban una ayuda
econmica mensual no remunerativa, por parte del Ministerio de Trabajo
16
El incentivo econmico, consista en que la ayuda econmica, que reciban los beneficiarios del
Programa, en el caso de que un empleador los contratara, se consideraba durante los pimeros 6 o 12
meses (segn fuera privado o pblico), como parte del salario.
Es decir que el beneficio, para un empleador, es una reduccin en el monto del salario a pagar y adems
sobre esa parte del salario, el empleador, no deba realizar las contribuciones patronales.
Para acceder a este beneficio, el empleador, deba firmar un Convenio de Adhesin, con el Ministerio de
Trabajo.
Para evitar que el incentivo se utilice, para reemplazar trabajadores, se exige que la dotacin declarada
ante la AFP, no se reduzca en los 3 meses anteriores a la firma de la solicitud de adhesin, ni durante su
vigencia.
Los empleadores, que participan del PL, debern abonar a los beneficiarios, como mnimo, la diferencia
de dinero necesaria para alcanzar el salario establecido, para la categora laboral que corresponda,
debiendo garantizar la igualdad de trato, con el colectivo de trabajadores.
La incidencia de los costos derivados de la contratacin de nuevos trabajadores, no son idnticos, para
todas las empresas, sino que varan en funcin del tamao de las empresas y del sector en que
desarrollan sus actividades, entre otras.
La menor incorporacin de tecnologa, en general, de las empresas ms pequeas, se expresa en una
mayor proporcin de los costos laborales, en el costo total.
Considerar como pate del salario, la ayuda econmica no remunerativa de los beneficiarios del Programa
de Jefes de Hogar, que se contraten, no gener en los primeros aos de ejecucin, la adhesin de los
empleadores privados (menos del 1% de los beneficiarios del Programa J.deH., fueron contratado con
este incentivo, entre 2006/2008).
16
G(a disminucin del desempleo su incidencia en las pol%ticas de !ormacinF , 'usana >arasatian en G:evista del
3ra&ajoF 2 +o 7 NL ?" Enero;julio 2008
111
Algunos elementos que pueden explicar estos limitados resultados, se vinculan: con la resistencia de los
empleadores a la intermediacin del Ministerio de Trabajo (autoridad de inspeccin); a la imagen
desvalorizada, de las capacidades laborales de los beneficiarios y a las dificultades de las Oficinas de
Empleo, en los primeros tiempos, para conectarse con los empleadores y responder con eficiencia, ante
sus requerimientos de personal.
El monto del incentivo econmico, que en su inicio, consista en la ayuda econmica no remunerativa de
cada programa, en que participaba el desocupado, fue establecindose en forma nica,
independientemente del monto de cada programa(S.C.E., Jvenes, SxD, etc.)
Pese a las actualizaciones peridicas del incentivo econmico a la insercin laboral, nunca fue una parte
significativa del costo laboral del empleador, por ejemplo en el ao 2011
Salario promedio de empleo privado registrado (neto) $ 4.800.-
Salario Mnimo Vital y Mvil $ 2.300.-
ncentivo econmico a la insercin laboral $ 1.000.-
Dadas las dificultades de muchas Oficinas de Empleo, para vincularse con los empresarios privados, la
Secretara de Empleo, firm convenios con Universidades Nacionales y Camras de Empresarios, para
que difundieran y promovieran entre los empleadores, el PL.
Con el mismo objetivo de promocin, se firmaron convenios, con los gobiernos de las Provincias de
Tucumn y San Juan, aunque en estos convenios, se acord adems, con los gobiernos provinciales, la
posibilidad de incorporar a otros trabajadores desocupados, que no fueran beneficiarios de los programas
de empleo del Ministerio de Trabajo.
Si bien en el ao 2011, los beneficiarios de los programas de empleo, que se incorporaron a una empresa
privada, a travs de este programa de incentivos econmicos, ms que duplica los resultados, de aos
anteriores, todava es limitado su impacto.
112
Los puestos en los cuales, se insertan los beneficiarios, son generalmente de baja calificacin, durante el
ao 2011, los principales fueron: albail (27,95%), administracin y comercio (15,86%), operador (7,28%),
y vendedor (6,06%).
La posibilidad de mejorar los resultados de insercin laboral, requerira de hacer ms atractivo el
incentivo, para que los empresarios privados, seleccionen a estos desocupados con mayores dificultades,
frente a los dems postulantes.
Un antecedente en esta perspectiva, se inici en el ao 2009, al vincular el incentivo econmico de la
insercin, con las acciones de capacitacin. Por un lado, se permiti, que los egresados de cursos de
capacitacin, pese a no ser beneficiarios de programas de empleo, cuando un empleador los contrataba,
reciba el incentivo econmico, como parte del salario y por otro lado, en los Consejos Sectoriales de
Formacin Profesional, con la participacin de cmaras empresariales y trabajadores, se empezaron
analizar, otras propuestas para favorecer la insercin laboral en el sector.
Este mayor atractivo, para los empresarios privados, se podra ampliar, vinculando el incentivo
econmico, con el entrenamiento para el trabajo, la regularizacin del trabajo no registrado, o las
acciones de fomento a las empresas de sectores prioritarios de la actividad econmica, que desarrollan el
gobierno nacional o provincial.
2.2.9 A3!2! *+ /!/.e),(,e).! "e+ e(3+e!
Programa de Recuperacin Productiva
La ley 24.013 (1991) estableci un "Procedimiento Preventivo de Crisis en Empresas. El mismo
consista, en una presentacin obligatoria ante el Ministerio de Trabajo, antes de realizar suspensiones o
despidos colectivos, por razones de fuerza mayor, causas econmicas o tecnolgicas.
El "Procedimiento Preventivo de Crisis, inclua un minucioso detalle de plazos, notificaciones y
audiencias, entre las partes, tendientes a resolver la crisis de la empresa, sin recurrir al despido o la
suspensin.
Desde la notificacin hasta la conclusin del procedimiento de crisis, el empleador no podr suspender ni
despedir, ni los trabajadores realizar huelgas u otras medidas de accin sindical.
Pero en la prctica, el "Procedimiento Preventivo de Crisis, se haba constitudo simplemente, en una
instancia administrativa previa a la notificacin de despidos y suspensiones.
En el marco de la "Emergencia Laboral, dictada a partir de la crisis de fines del ao 2001, entre las
medidas tendientes a reducir los despidos, se establece la "doble indemnizacin(mencionada en el
113
captulo ) y a travs del Dec. 264/02, se instituye la obligacin de aplicar "El Procedimiento Preventivo
de Crisis, en los despidos sin causa justificada.
Adems de la instancia de conciliacin previa, que implica el "Procedimiento .., a travs de la Res.
MTEySS 481/02, el Ministerio de Trabajo, crea el "Programa de Recuperacin Productiva (REPRO), un
apoyo al sostenimiento del empleo, a travs de subsidiar una parte del salario de los trabajadores, en las
empresas en crisis, durante un tiempo determinado.
En los primeros aos de su ejecucin (2004/2008), el REPRO, tuvo un alcance limitado, no superando en
promedio, los 10.000 trabajadores cubiertos anualmente, pero durante los aos 2009/2010, fue una
herramienta importante, dentro del conjunto de medidas que se implementaron para atenuar el impacto,
de la crisis internacional en el empleo.
En un estudio del Ministerio de Trabajo, (2011), se analiza la importancia de aplicar polticas, que limitan
los despidos en perodos de crisis y se afirma La experiencia internacional indica que los despidos, como
estrategia de reduccin, suelen afectar en mayor medida a los trabajadores que se desempean en
segmentos estables del tejido productivo, ya que las empresas con regmenes de elevada movilidad
ajustan sus plantillas, sin sustituir a los trabajadores que se desvinculan
17
"Se puede considerar que la perdida de perfiles capacitados, durante las crisis, son difciles de
reemplazar cuando se retoma el crecimiento, constituyendo deterioros importantes de las capacidades
productivas de las empresas y de la economa en general.
Del anlisis de la aplicacin del REPRO, en el ao 2009, surge , que lo utilizaron prioritariamente las
empresas grandes y medianas ( 91% de las prestaciones) y en el anlisis de la distribucin por sectores,
17
Mictoria Castillo, 'o!ia :ojo >ri$uela, *iego 'c#lese2GEl 9mpacto de las pol%ticas la&orales contrac%clicas en el
empleo asalariadoF
114
se destaca la industria manufacturera, con el 63% de las prestaciones, especialmente en la industria
automotriz, fabricacin de maquinarias y equipos, textil y cuero, etc.)
Un aspecto que se podra considerar en el REPRO , es que el subsidio de parte del salario no sea una
medida aislada, sino que este vinculada a otras acciones, como por ejemplo la capacitacin, que mejore
las posibilidades futuras de las empresas y los trabajadores.
2.2.4 5 I)0e).,4!/ 3*r* +* 0re*0,1) "e E(3+e!
ncorporar las acciones de apoyo al desarrollo de emprendimientos, en el marco de polticas de empleo,
fue un proceso gradual y consistente a lo largo de la actual etapa, pudiendo distinguirse dos momentos,
de este proceso.
Los 3 principales programas de empleo (Seguro por Desempleo, Jefes de Hogar y Seguro de
Capacitacin y Empleo), incluan acciones de apoyo al desarrollo de emprendimientos, con diferencias,
para cada uno de los grupos de poblacin, que reflejaban la visin particular, en el origen de cada
programa, aos 1992, 2002, y 2006.
En un primer momento, se introdujeron modificaciones en los contenidos y procedimientos de cada uno
de los programas, adecundolos a las nuevas polticas de empleo.
El "pago nico del Seguro por Desempleo, fue vinculndose en su funcionamiento a la nueva
institucionalidad, de las polticas de empleo, como la Red de Servicios de Empleo, Sistema de formacin
continua, convenios de asistencia tcnica con instituciones para la formulacin, ejecucin y seguimiento
de los emprendimientos.
El programa de "nsumos y Herramientas, destinado a los beneficiarios del programa de "Jefes de
Hogar, que se ejecutaba en forma conjunta con el Ministerio de Desarrollo Social, fue anulado y para
reemplazarlo, se aprob el Programa de "Herramientas por Trabajo, en el marco de las polticas de
empleo, ejecutadas por el Ministerio de Trabajo.
Para los beneficiarios del Seguro de Capacitacin y Empleo, que quisieran desarrollar un
emprendimiento, se cre el "Programa de nsercin Laboral- lnea autoempleo.
El segundo momento de este proceso, fue en el ao 2009, donde a travs de la Res. MTEySS, se crea el
Programa? " Empleo ndependiente y Entramados Productivos, que no solo unifica, las acciones que
se desarrollaban en los 3 programas mencionados, sino que dichas acciones se enmarcan definidamente
en una poltica de empleo.
115
Para que las acciones de apoyo al desarrollo de emprendimientos, se consideren como parte de una
poltica de empleo, debe responder a los siguientes objetivos:
- Contribuir a la generacin de empleo decente, a travs de nuevos emprendimientos,
especialmente en actividades o localidades con escaso desarrollo empresarial o para grupos de
poblacin especficos.
- Favorecer el crecimiento de las empresas y su impacto en el empleo.
- mpulsar a travs de la asociatividad, entre emprendimientos y empresas, un concepto de
economa ms solidaria, con una mejor distribucin del poder econmico.
- Mejorar la calidad del empleo, en microemprendimientos, pequeas empresas y cooperativas.

Cuando se mencionaron los objetivos en el desarrollo de emprendimientos, en el marco de una poltica
de empleo, se hizo especial referencia a la calidad del empleo a generar.
El concepto de "trabajo decente, impulsado por la O..T., incluye los temas de: nivel y sostenibilidad de
los ingresos, condiciones en que se desarrolla el trabajo, cobertura del trabajador y su familia y
representatividad, que nos pueden servir como gua en el anlisis de la calidad del trabajo en
emprendimientos.
Una de las caractersticas de los emprendimientos existentes y que limitan el logro del objetivo de "trabajo
decente, es la atomizacin y el aislamiento en que se desarrolla cada emprendimiento.
El aislamiento es geogrfico, la mayora se desarrollan en barrios humildes, con dificultades de
comunicacin, econmico, con acceso limitado al mercado y a otros productores y social, al no
reconocerlos como sujetos econmicos.
La posibilidad de generar condiciones dignas de trabajo, con ingresos sustentables, depende en mucho,
de la forma de vincularse del emprendedor, con el entorno, (compra de insumos, vinculacin con otros
productores, formas de comercializacin, etc.).
El desarrollo de emprendimientos asociativos y el impulso a la vinculacin entre emprendimientos
existentes, posibilita entre otras ventajas:
- Ampliar el nivel de produccin, facilitando el acceso a nuevos mercados
- Mejores condiciones en las compras de insumos
- Posibilidad de incorporar nuevos conocimientos tecnolgicos y formas de o
organizar la produccin
- Facilitar el acceso a servicios financieros, de capacitacin, de estudios
de mercados, etc.
Pese a la mayoritaria coincidencia, respecto a las ventajas de la asociatividad para el desarrollo
sustentable de los emprendimientos, no existe el mismo consenso respecto a la forma de lograrlo.
116
En algunos programas del Ministerio de Trabajo, (Herramientas por Trabajo), no se aceptaban proyectos
individuales y se puso como requisito para su presentacin, que estuviera constituido, como mnimo por
dos personas.
La asociatividad, como requisito de aprobacin, formalmente aseguraba esa caracterstica, pero la
experiencia del Ministerio de Trabajo, en ese programa mostr, que los emprendimientos constitudos por
sociedades familiares o los integrados por beneficiarios con experiencia laboral compartida y confianza
entre los socios, tuvieron una continuidad, frente a otros, constitudos colectivos, solo para cumplir con el
requisito impuesto por el programa, que se desvincularon al poco tiempo.
De los distintos beneficios que surgen de la vinculacin entre emprendedores, uno que adquiere
particular relevancia, es el de la comercializacin de los productos
2.2. Re" "e Ser4,0,!/ "e e(3+e!
Ya en 1991, la ley 24.013, haba establecido en sus diversos captulos, la necesidad de desarrollar una
Red de Servicios de Empleo.
Como antecedente de esta ley, el Convenio N* 88/1948 de la OT, identifica 4 funciones bsicas de un
servicio pblico de empleo: intermediacin laboral; desarrollo de un sistema de informacin sobre el
mercado de trabajo; administracin de programas de empleo y administracin del seguro por desempleo.
(x).
Pero durante toda la dcada del 90, esas intenciones del legislador , solo se tradujeron en algunos
estudios referidos a algunas localidades puntuales.
En la emergencia econmico-poltico-social de fines del ao 2001, los municipios se involucraron en la
gestin de las polticas de empleo de ese momento, a travs de su participacin en el Programa de Jefes
de Hogar, como se menciona en el captulo .
Aunque de esa experiencia, no se gener una estructura institucional en los municipios, capaz de dar
respuesta en forma eficiente, al conjunto de acciones que requieren las polticas de empleo, si qued
instalado , como funcin del nivel local, el tema del empleo.
En el ao 2005, mediante Res. MTEySS N* 176/05, se crea la Unidad de Servicios de Empleo, con el
objetivo de asistir tcnicamente a la Red Federal de Servicios de Empleo, para la puesta en marcha de
un sistema.
117
El Ministerio de Trabajo, decide impulsar la Red de Servicios de Empleo, a travs de las "Oficinas de
Empleo municipales, entidades municipales, con dependencia tcnica de la Unidad de Servicio de
Empleo.
En la Res S.E. 316/2005, se establecen los servicios que debern brindar las Oficinas de Empleo,
incluyendo:
Apoyo a la bsqueda de empleo
Orientacin Laboral
ntermediacin Laboral
Asesoramiento para el empleo autnomo y microemprendedores
Derivacin a instituciones formativas o a programas de empleo
Derivacin a servicios sociales
En la Res de la Secretara de Empleo, mencionada , se establecen para los municipios, la obligacin de :
garantizar el normal funcionamiento de las Oficinas de Empleo, brindando un servicio de calidad, gratuito
y sin discriminar en funcin de raza, sexo, edad, o el nivel socioeconmico.
(x) Comentado por Julio C. Neffa en "Los servicios municipales de empleo CEL PETTE CONCET
(2008)
Dems los municipios debern asignar el espacio fsico para el funcionamiento de las Oficinas de
Empleo, y coparticipar en la provisin de mobiliarios y equipamiento general.
El Ministerio de Trabajo, a travs de la firma de un convenio, con las autoridades municipales, se
compromete a financiar o proveer en forma direc ta, equipamiento informtico, software, capacitacin y
asistencia tcnica.
A partir del compromiso de los Municipios y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en
menos de 5 aos, se desarroll una Red de Servicios de Empleo, con alrededor de 400 oficinas de
empleo, distribudas en todo el territorio nacional.

9 5 POLTICAS DE EMPLEO PARTICULARES
Pese a los resultados exitosos, obtenidos a partir de la ejecucin de las "polticas de empleo en sentido
amplio y de carcter general, subsisten grupos de trabajadores en algunas actividades, donde el impacto
de estas polticas es limitado.
Esta limitacin, se refleja en el hecho, de que la reduccin en trminos cuantitativos del desempleo, no se
manifiesten en la misma medida en la reduccin del trabajo no registrado, o en algunos indicadores de
pobreza o de distribucin de ingresos.
118
No en forma explcita todava, pero de mantenerse estos obstculos, se podran manifestar adems, en la
dificultad, para seguir reduciendo el nivel de desempleo.
La causa del menor impacto de las polticas de empleo mencionadas, no es nica. Con distinto grado de
incidencia, se relaciona con las normas laborales, o su cumplimiento, con la naturaleza de la actividad y
las caractersticas de los empleadores, entre otras.
Esta hetereogeneidad, desaparece, cuando analizamos, las condiciones de los trabajadores ocupados:
bajo nivel de escolaridad, sin experiencia laboral formal, rotacin muy alta, bajos ingresos y menor
proteccin.
Y no slo son parecidos, sino que mayoritariamente son las mismas personas. A partir del estudio de
casos particulares, se observa que muchas de las mujeres que cosechaban como trabajadores
estacionales rurales, en otro perodo del ao se desempeaba en el servicio domstico o trabajando en
gastronoma, hotelera y pequeos comercios. Y que muchos de estos cosecheros migrantes, en sus
localidades de origen, eran trabajadores de la construccin.
Son estas condiciones las que requieren el desarrollo de "polticas de empleo particulares para:
3.2 Trabajadores del servicio domstico;
3.2 Trabajadores rurales estacionales / pequeos productores;
3.3 Trabajadores por cuenta propia
3.4 Trabajadores en la industria de la construccin;
Otra expresin de la necesidad de impulsar polticas de empleo particulares, surge: de las caractersticas
de los beneficiarios de los programas de empleo, administrados por el Ministerio de Trabajo, sus
dificultades para insertarse en empleos de calidad, y las polticas que se desarrollan a nivel del Gobierno
Nacional.
La experiencia laboral de los beneficiarios de programas sociales varones- es: el 27% es en
construccin; el 10% es en servicios de limpieza no domstico y gastronmicos; y el 7% en
comercializacin.
La experiencia laboral de los beneficiarios de programas de empleo mujeres- es: 23% servicio
domstico, 17 % servicios de limpieza no domsticos y gastronmicos; y el 11% en comercializacin.
9.1 Tr*-*I*"!re/ "e+ Ser4,0,! D!(L/.,0!
El impacto de las "polticas de empleo en sentido amplio y de carcter general, sobre el milln de
trabajadores de servicios domsticos en nuestro pas es ms limitado que en relacin a otros
119
trabajadores, por lo que actualmente se desarrollan adems "polticas de empleo particulares que
incluyen:
a) Un rgimen especial de seguridad social para empleadas del Servicio Domstico, que ampla la
cobertura de salud, y previsional para los trabajadores (de un 5% al 30% de los trabajadores).
b) Favorecer, la decisin de los dadores de trabajo hacia el rgimen especial, permitiendo deducir
del impuesto a la ganancia el monto del salario y las contribuciones a los trabajadores.
c) Modificar el procedimiento del Programa Jefes de Hogar, para posibilitar que la registracin, en el
rgimen especial de Seguridad Social de los trabajadores del servicio domstico no les genere la
baja del Programa, sino su suspensin.
d) Establecer, que en el Programa del Seguro de Empleo y Capacitacin, la registracin, en el
rgimen especial de Seguridad Social no es incompatible, durante los primeros 12 meses, con el
cobro de la ayuda econmica no remunerativa, que otorga el Programa.
e) El diseo y ejecucin de un programa, que capacitar en servicio domstico y otras salidas
laborales vinculadas.
f) Servicios de orientacin y apoyo a la bsqueda de empleo a travs de la Red de Oficinas de
Empleo.
La posibilidad de que este conjunto de acciones, modifiquen sustancialmente las condiciones de empleo
de estos trabajadores, es que no sean decisiones unilaterales, sino que forman parte de una "poltica de
empleo particular para el sector y que adems incluya otros aspectos como algunos cambios en la
normativa laboral que rige la actividad.
Las "polticas de empleo particulares para las trabajadoras domsticas mencionadas, supone la
participacin de otros sectores del Gobierno, como AFP y tambin la utilizacin de instrumentos de la
poltica de empleo, como son los incentivos econmicos para la insercin laboral, adaptados a las
condiciones laborales especficas.
El Poder Ejecutivo presebnt un proyecto de ley al Congreso Nacional sobre trabajadores en casos
particulares.
9.2 Tr*-*I*"!re/ r:r*+e/ e/.*0,!)*+e/ % 3eF:e8!/ 3r!":0.!re/
Una de las primeras caractersticas que se destacan al analizar el empleo en el sector rural, de la
Argentina , es su marcada heterogeneidad, pues incluye desde el obrero asalariado, con alta calificacin,
que utiliza tecnologa avanzada incorporada en instrumentos de trabajo de alto valor econmico, hasta
las familias de cosecheros que recorren las diferentes rutas del pas, siguiendo los diferentes ciclos de
cosechas y adems en algunas provincias, los trabajadores familiares de pequeas unidades de
produccin, constituyen la principal fuente de trabajo y produccin del sector.
120
Esta distincin entre los trabajadores rurales, se puede vincular, en una primera aproximacin con las
caractersticas de la estructura productiva y de comercializacin agraria.
Existe un rea central del pas, (la pampa hmeda), con produccin prioritaria en grandes extensiones,
con tecnologas avanzadas, capital intensivas, bsicamente cereales y oleaginosas con destino principal
al mercado externo.
Rodeando ese ncleo agropecuario, existen lo que se denominan "economas regionales, en el norte,
este y sur del pas, (azcar, frutas, yerba mate, tabaco, etc), con predominio de pequeos y medianos
productores, que requieren mucha mano de obra, en algunos perodos del ao, (cosecha, poda, etc.).
En la produccin del "rea central, es importante el empleo asalariado permanente, mientras que en las
"economas regionales, el principal aporte de trabajo, lo constituyen , los asalariados no permanentes y
los pequeos productores de la agricultura familiar.
Esta identificacin simple entre regin/producto/tipo de trabajo, ha venido complejizndose en los ltimos
aos, a partir de que:
1.- La produccin de semillas de maz transgnica, que producen y comercializan grandes empresas
multinacionales, en la zona central, requiere una tarea de "desflorar, que se realiza en forma manual en
un perodo del ao y que requiere importantes cantidades de trabajadores no permanentes, que se
trasladan desde otras regiones.
2.- En las economas regionales, la mecanizacin de algunas tareas de los cultivos, como el algodn, y el
olivo, por ejemplo, modific la cantidad y calificacin de la mano de obra requerida.
3.- La expansin de la produccin de soja, a zonas con menores recursos naturales, extendi las nuevas
condiciones de produccin, a zonas histricamente vinculadas a cultivos tradicionales.
Una segunda caracterstica del empleo en el sector rural, es la escasa informacin, sobre las condiciones
laborales y el funcionamiento del mercado de trabajo, ya que la Encuesta Permanente e Hogares, el
principal instrumento estadstico, se concentra en los aglomerados urbanos del pas y los censos
nacionales, si bien son una fuente de informacin vlida, su elaboracin decenal y el fuerte proceso de
cambio de la produccin agrcola, limita su alcance para conocer la realidad laboral del sector.
Las principales particularidades del empleo en el sector rural son:
1.- Estacionalidad, con fuerte demanda de mano de obra en cosechas y las migraciones consecuentes.
2.- Deficientes condiciones de trabajo; precarizacin, trabajo infantil y altos niveles de trabajo no
registrado.
3.- Concentracin de pequeos productores en actividades y localidades de alta vulnerabilidad
econmica y social.
4.- Fuerte innovacin tecnolgica, que requiere una actualizacin de la capacitacin de los trabajadores.
5.- Dispersin poblacional; grandes distancias y dificultades de comunicacin, que limitan la organizacin
de los trabajadores y las acciones de control, por parte de las autoridades laborales.
121
Se estima en 1 milln de personas, que trabajan en el sector rural, y de ellas cerca de 2/3 partes son los
trabajadores no permanentes.
Pese a la importancia cuantitativa de los trabajadores no permanentes, en el Rgimen Nacional de
Trabajo Agrario (ley 22.248), dictada en el ao 1980, se legisla, sobre las condiciones y proteccin de los
trabajadores permanentes y se incluyen muy pocas referencias para los trabajadores no permanentes.
Un alto porcentaje de los trabajadores no permanentes, (estacionales) no residen en las localidades
donde se realiza el trabajo, por lo que deben desplazarse, en los perodos de cosecha, desde su
localidad de residencia, agravando an ms sus condiciones de vulnerabilidad laboral (alojamiento,
traslado, forastero, etc.).
Los trabajadores no permanentes (estacionales) y los pequeos productores de la agricultura familiar,
que aportan la principal fuerza de trabajo en el sector rural, constituyen uno de los grupos de trabajadores
precarios, que requieren de polticas de empleo particulares, para poder mejorar esas condiciones.
A travs del "Programa nterzafra, analizado en el presente captulo, se desarrollan acciones de empleo,
destinados a los trabajadores no permanentes y paralelamente se fueron generando espacios de anlisis
y difusin de la problemtica de estos trabajadores a travs de organizar Jornadas Nacionales y
Regionales.
Las "Primeras Jornadas Nacionales sobre Trabajo Migrante Estacional Agrario, convocadas por el
Ministerio de Trabajo y la Secretaria de Agricultura, se realizaron en la Ciudad de Buenos Aires, en el
mes de junio del ao 2007 y entre los objetivos se menciona "compartir elementos de diagnstico, desde
una perspectiva multiactoral, acerca de las transformaciones ocurridas en el sector agropecuario, con
sus consecuencias en el trabajo agrario . . ..
En el mes de setiembre del ao 2008, se realiz en la ciudad de Mendoza, las "Primeras Jornadas
Regionales Cuyanas sobre Trabajo Migrante Estacional Agrario y en el marco de las mismas, se firm la
Declaracin de Mendoza, donde el Ministro de Trabajo y los Gobernadores de la regin acuerdan ". .
.articular las acciones realizadas actualmente por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de
la Nacin y los Gobiernos Provinciales, con el objetivo de dar una respuesta ms integral a las demandas
de empleadores y trabajadores migrantes.
En el ao 2008, mediante ley 26.377, se establecen los "Convenios de corresponsabilidad gremial en el
sector rural, que constituye una herramienta fundamental para formalizar las relaciones laborales,
reduciendo de esta manera el alto porcentaje de trabajadores no registrados y posibilitando extender la
cobertura que las leyes establecen, a todos los trabajadores del sector rural.
122
El Convenio se celebra entre las entidades representativas de los trabajadores y empleadores, debiendo
ser homologado por la Secretaria de Seguridad Social, del Ministerio de Trabajo y en el mismo se
establece una tarifa sustitutiva de las cotizaciones a la seguridad social, que reemplaza el pago mensual
de aportes y contribuciones, por un pago diferido, a la terminacin del proceso productivo.
La tarifa sustitutiva, se retiene en un eslabn especfico de la cadena productiva, establecindose el
agente de retencin, quien es responsable de ingresar los montos destinados a los subsistemas de la
seguridad social.
Ya se homologaron los convenios de corresponsabilidad gremial, de la actividad forestal, algodn, vid,
tabaco, entre otros, de las principales provincias productoras.
En el ao 2010, el Poder Ejecutivo Nacional, present al congreso Nacional, un proyecto de ley, para
reemplazar el el Rgimen Nacional de Trabajo Agrario, aprobado en 1980 por el gobierno militar y en
diciembre del ao 2011, con amplia mayora en ambas cmaras se aprueba por ley 26.727, el nuevo
"Rgimen Nacional de Trabajo Agrario, cuyas principales caractersticas son:
Equiparar a los trabajadores rurales, con los derechos otorgados a la mayora de los trabajadores, al
establecer la aplicacin en todo lo que resulte compatible, de la ley de contrato de trabajo 20.744 y a la
posibilidad de firmar convenios colectivos, conforme a la ley 14.250.
Modificar el caracter restrictivo, de las modalidades de trabajo, del anterior rgimen, que concentraba los
derechos en el trabajador permanente, al establecer, 3 modalidades del contrato, permanente de
prestacin continua, temporario y permanente de prestacin discontinua, desplegando en el articulado de
la ley, los derechos y obligaciones de cada modalidad.
Derogar el viejo rgimen de la jornada de trabajo "de sol a sol, estableciendo la duracin de la jornada
semanal en 44 horas semanales (de lunes hasta sbado al medioda) y ampliando los perodos de
vacaciones y licencias para los trabajadores.
Reducir la edad jubilatoria a los 57 aos (de 60/65) y los aos requeridos de aportes a 25, en lugar de los
30 anteriores, garantizando adems el acceso al seguro por desempleo a los trabajadores permanentes
de prestacin discontinua.
Ampliar los derechos de los trabajadores, al regular las condiciones que deben reunir la vivienda,
alimentacin, traslados, y la atencin a los hijos menores, que inciden especialmente en los trabajadores
permanentes de prestacin discontinua.
Crear el "Servicio Pblico de Empleo, estableciendo el uso obligatorio del mismo, para contratar
trabajadores temporarios en la actividad agraria.
Crear el "Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA), entidad autrquica en
jurisdiccin del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en reemplazo del (RENATRE).
123
9.9. Tr*-*I*"!re/ 3!r 0:e).* 3r!3,*
Programa de Empleo ndependiente y Entramados Productivos
El trabajo, por cuenta propia, representa ms del 20% de la poblacin ocupada en la Argentina. Un
porcentaje superior al de los pases de mayor desarrollo econmico y por debajo del promedio de
Amrica Latina.
El fuerte proceso de urbanizacin, vinculado al desarrollo de la industria y los servicios, constituy a la
relacin salarial, como la principal forma de ocupacin desde la primera mitad del siglo XX.
La categora ocupacional de "cuenta propia, relevada a travs de la Encuesta Permanente de Hogares,
incluye una heterogeneidad de situaciones.
La clasificacin propuesta por el MTEySS)
18
, basada operativamente en la calificacin del puesto y
relacionndola con la productividad de la tarea desarrollada, distingue 3 categoras.
Los cuenta propistas profesionales: incluye a los trabajadores, que se desempean por cuenta propia, en
posiciones ocupacionales altamente calificadas y comprende a mdicos, contadores, abogados etc.,
insertos predominantemente en actividades econmicas formales.
Los cuentapropistas de oficio: incluye a los ocupados que se desempean por cuenta propia, en
posiciones ocupacionales calificadas y comprende a comerciantes, panaderos, albailes electricistas,
taxistas, etc, insertos predominantemente en actividades econmicas informales.
Los cuenta propistas de subsistencia: incluye a los ocupados que se desempean por cuenta propia en
posiciones ocupacionales no calificadas, con recursos y productividad tan bajas, que obtienen ingresos
apenas para su subsistencia y comprende vendedores ambulantes, changarines, peones, cuidadores,
etc.
Como ya se analiz en los captulos y , los programas "Trabajar y "Jefes de Hogar, incluan un
componente de apoyo al desarrollo de microemprendimientos, pero se enmarcaban principalmente en
una estrategia de reduccin de la pobreza.
En aquella perspectiva, los criterios para aprobar los proyectos, tomaban en cuenta la vulnerabilidad de
las personas, grupos o localidades y el consumo del producto obtenido en mejorar su calidad de vida.
Los cuentapropistas, se concentraban en la tercera categora "cuentapropistas de subsistencia.
18
G(a #eterogeneidad del cuentapropismo en la +rgentina4una propuesta de anBlisis clasi!icacinF2 'erie Estudios
NL 7 , -3E'' (200A)
124
9.9 Tr*-*I*"!re/ e) +* ,)":/.r,* "e +* 0!)/.r:00,1)H
Respecto a los trabajadores de la construccin, si bien la importante inversin del Gobierno Nacional,
financiando construccin de vivienda, y el Plan Nacional de Calificacin de la ndustria de la
Construccin, estn generando, cambios fundamentales en el sector, la posibilidad de desarrollar
"polticas de empleo particulares que aprovechen, el poder de la inversin pblica en la construccin de
viviendas a travs de empresas privadas y la obra pblica directa, impactando en las condiciones de
empleo del sector de manera ms eficaz, est todava pendiente.
125
A MODO DE SNTESIS
126
En la ntroduccin y los captulos anteriores, se describieron las polticas de empleo ejecutadas en las
casi tres dcadas, que transcurrieron desde la reinstauracin de la democracia en la Argentina.
De esa descripcin surgen las diferentes: perspectivas tericas, polticas e instrumentos utilizados, su
impacto en el funcionamiento del mercado de trabajo y en las condiciones de vida de la mayora de la
poblacin.
Esa diversidad de polticas, en estas ltimas dcadas, fueron agrupadas en funcin de sus condiciones
particulares, en tres perodos, claramente diferenciados.
La dcada del noventa, el perodo inmediato a la crisis del modelo de convertibilidad (2002/2003) y la
etapa actual, que fueron analizados en los captulos , y , respectivamente.
En el presente captulo de conclusiones, se reflexiona sobre los resultados y caractersticas de la etapa
actual , y las perspectivas de su posible evolucin.
Al inicio del captulo , se haca referencia a pensar la relacin individuo-estado-sociedad, desde una
perspectiva distinta a la del individualismo competitivo, caracterstico del pensamiento neoclsico.
Esta perspectiva se basa en: una concepcin tica del trabajo, un nuevo rol del Estado y un proceso de
construccin social alternativo.
Estas reflexiones sobre las polticas de empleo actuales en la Argentina, se han centrado en las
posibilidades que surgen, de su conceptualizacin en tres niveles de anlisis de las mismas, ampliando el
alcance de la concepcin, convencional.
La presentacin en tres niveles de anlisis permite precisar algunas caractersticas, pero de ninguna
manera pueden considerarse en forma independiente uno de otro, pues el resultado depende el carcter
integral de las polticas de empleo.
Como "Polticas de empleo en sentido amplio, se consideraron al conjunto de decisiones del Gobierno
Nacional, que inciden en la cantidad y calidad del empleo.
Este nivel de anlisis de las polticas de empleo, hace referencia especialmente a la forma en que se
vinculan, las polticas de empleo, con las polticas econmicas, comerciales, monetarias, etc., y
constituye uno de los aspectos ms innovadores en la etapa actual.
Otra novedad, en los ltimos aos, fue la fuerte presencia del Estado, en la actividad econmica, para
asegurar los objetivos de las polticas implementadas.
127
En el punto 1 del Captulo , se describieron las decisiones econmicas que se tomaron, a partir del ao
2003, en relacin al tipo de cambio, la importancia del mercado interno, el incremento de los ingresos
laborales y no laborales, las respuestas econmicas al impacto de la crisis financiera internacional, etc.
Esta vinculacin de los objetivos laborales, con decisiones econmicas, se tradujo en un proceso de
crecimiento econmico con inclusin social, que se expresa en los indicadores de: tasa de actividad,
empleo, desempleo, informalidad y salarios.
Esta concepcin de las "Polticas de empleo en sentido amplio, se expres tambin en las posiciones
que el Gobierno Nacional, expuso en los foros internacionales, como fue en: la OEA (Cumbre de las
Amricas, 2005), Mercosur (Estrategia de Crecimiento del Empleo), Organizacin Mundial de Comercio
(2007), G 20 (Conferencia de Londres, etc).
El debilitamiento del Estado que caracteriz la poltica argentina de las ltimas dcadas, afect
seriamente al sistema educativo y a la formacin profesional, las recientes leyes de Educacin Tcnica,
de Financiamiento y Educacin tienden a recuperar ese rol para el Estado.
Pese a los importantes resultados obtenidos, por las decisiones econmicas mencionadas en trminos de
empleo, y condiciones de vida de la poblacin, es necesario reconocer que los mismos, se vieron
limitados en funcin de los altos niveles de concentracin, que an persisten, en algunos sectores de la
actividad productiva y etapas de la comercializacin.
La novedad para la Argentina, que significa "las polticas de empleo en sentido amplio, requiere formas
de institucionalizacin que aseguren la eficacia, de las decisiones que se toman, y su continuidad en el
mediano y largo plazo.
El considerar a las "polticas de empleo de carcter general slo como un nivel de anlisis y no como la
totalidad, no limita su importancia fundamental para resolver los problemas de empleo y permite
desplegar las potencialidades, que surgen de su carcter general, sin exigirle la solucin de situaciones
particulares, que deben ser consideradas en otro contexto de anlisis.
Las acciones que mejoran el funcionamiento del mercado de trabajo, agotaban tradicionalmente el
contenido de las polticas de empleo.
Esta visin recortada de los objetivos de las polticas de empleo, se vincula a la dominacin de una
perspectiva terica, en la cual el empleo, era el resultado de decisiones individuales, que para maximizar
sus beneficios, tomaban los sujetos econmicos y que a travs del mercado, se articulaban en un punto
de equilibrio, que supona el pleno empleo de los recursos disponibles.
128
En esa perspectiva terica, el nivel de empleo, se resolva a partir de las variaciones de la oferta y
demanda de trabajo en el mercado y al Estado, con sus polticas de empleo, le corresponda un papel
subordinado a esos resultados, cuidando de no interferir en los mismos.
Una de las principales novedades en las polticas de empleo actuales, es no aceptar ese papel reducido
del Estado, frente a la determinacin del nivel de empleo y sus consecuencias en la inclusin social.
En el nivel de las "polticas de empleo de carcter general, en la actualidad, se identifican poblaciones
vulnerables en trminos ocupacionales, que se presentaron como Programas de Empleo, en el captulo
, punto 2.1 y cuyas principales caractersticas son:
Para los jefes de hogar desocupados, con hijos menores de 18 aos, se cre el Programa
"Seguro de Capacitacin y Empleo, al cual pudieron adherirse, los beneficiarios del programa de
transferencias de ingreso "Jefes de Hogar, (analizado en el captulo ).
El "Seguro de Capacitacin y Empleo, creado en el ao 2006, tiende a dar respuesta en trminos
de las nuevas polticas de empleo, a dos programas, que se haban generado en las etapas
anteriores y continuaban ejecutndose.
Para los beneficiarios del Programa de Jefes de Hogar, que bsicamente reciban solo una
transferencia de ingresos, los incluye en la realizacin de acciones, que mejores su empleabilidad
y favorezcan su insercin laboral. Adems como seguro de base no contributiva, permite dar
cobertura, a los desocupados que no pueden ingresar al Seguro por Desempleo, por no poder
cumplir con los requisitos que establece.
En relacin al Seguro por Desempleo, que exista, desde la dcada del 90, como compensacin
monetaria a los desocupados, se los vincula a la Red de Oficinas de Empleo, a travs de las
cuales, pueden realizar acciones de capacitacin y acceder a los empleos disponibles. Tambin
se ampla la cobertura del mismo, reduciendo el perodo mnimo de aportes de 12 a 6 meses,
prorrogando la cobertura para los mayores de 45 aos , durante 6 meses ms y como respuesta
a la crisis del ao 2009, los beneficiarios del Seguro por Desempleo, que al finalizar su perodo
de cobertura, continuaran desocupados, se pueden incorporar al Seguro de Capacitacin y
Empleo.
Para los jvenes de 18 a 24 aos, que no hubieran concluido la enseanza del nivel secundario,
en el ao 2008, se crea el "Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo, que incluye un conjunto
de acciones de empleo, teniendo en cuenta, las particulares dificultades de los jvenes para
incorporarse a la actividad laboral. Los jvenes se incorporan al programa, a partir de completar
su historia laboral y realizar un curso de orientacin e induccin al mundo del trabajo; del
conjunto de acciones posibles, se prioriza la de terminacin de la escolaridad y se prevee en las
Oficinas de Empleo, la presencia de tutores, que acompaen asesoren a los jvenes en sus
diversas actividades.
129
Los trabajadores rurales estacionales, que constituyen las 2/3 partes de los trabajadores rurales,
quedaban desprotegidos,en los perodos entre cosechas. A travs de convenios con los
gobiernos provinciales "convenios interzafra, el Ministerio de Trabajo, fue dando cobertura, a los
trabajadores rurales, durante los meses sin actividad.

Los programas de empleo mencionados, amplan significativamente la cobertura a los trabajadores


desocupados, y frente a la crisis financiera internacional, en el ao 2009, cumplieron un papel importante,
al ampliar la cobertura de 190.000 beneficiarios mensuales en el primer semestre del ao 2008 a ms de
400.000 en el segundo semestre del ao 2009.
Pese al avance que signific, en las polticas actuales , el diseo de programas de empleo, que incluyen
a los grupos de poblaciones ms vulnerables en trminos de empleo, como los jvenes, los jefes de
hogar con hijos menores, los trabajadores rurales estacionales y los trabajadores despedidos sin justa
causa, queda pendiente la inclusin de otros grupos de poblacin, como los mayores de 45 aos, que si
bien actualmente se los reconoce en algunas acciones, no constituyen todava un programa de empleo.
Los dos grficos que se presentan a continuacin, expresan como en las polticas de empleo actual, los
programas bsicamente de transferencias de ingreso, van siendo paulatinamente reemplazados, por
programas de empleo, que impulsan un conjunto de acciones tendientes a: mejorar la empleabilidad,
favorecer la insercin laboral y la creacin/sostenimiento del empleo.
Las acciones de empleo, que se desarrollan a partir del ao 2003, analizadas en el captulo , punto 2.2,
tienden a dar respuesta a la heterogeneidad de situaciones que afectan al empleo, desplegndose en
una variedad de acciones, que fueron agrupadas en: mejora de la empleabilidad, incentivos para la
insercin laboral en relacin de dependencia, apoyos al sostenimiento del empleo e incentivos para la
creacin del empleo.
Dentro de las acciones de mejora a la empleabilidad se destacan, la prioridad que se le da a la
finalizacin de la educacin obligatoria, el impulso a un Sistema de Formacin Continua, la Certificacin
de competencias y las acciones de entrenamiento en el trabajo, especialmente dirigidas a los jvenes con
mayores dificultades de insercin.
Las acciones para favorecer la insercin laboral, a travs de los incentivos econmicos a las empresas,
tienden a compensar las mayores dificultades de algunos sectores de trabajadores, lo que algunos llaman
"mejorar su lugar en la fila para acceder a un puesto de trabajo.
Las principales acciones de sostenimiento del empleo son: el Programa de Recuperacin Productiva
(REPRO) y el Programa de Empresas Autogestionadas.
130
El REPRO, jug un papel importante dentro del conjunto de medidas, que se implementaron como
respuesta , al impacto sobre el empleo, de la crisis financiera internacional en 2009/2010. Como se
analiza en el captulo , punto 2.2.3., las personas cubiertas, pasaron de un promedio de 10.000
personas anuales entre los aos 2004 al 2008 a 130.000 personas cubiertas en el ao 2009 y una
cantidad similar en el ao 2010.
El Programa de Empresas Autogestionadas, consisti en un primer momento, en el apoyo que se
brindaba desde el Ministerio de Trabajo, para el sostenimiento del empleo, en las empresas cuyos
dueos se desvincularon de ellas, en el marco de la crisis del ao 2001.
Posteriormente el Programa fue evolucionando, en una perspectiva ms integral de desarrollo de la
economa desde una concepcin social.
Los programas (acciones), de apoyo al desarrollo de microemprendedores, se expandieron en la
Argentina, en el marco de la crisis del ao 2001. El contexto de crisis, determinaba fuertemente las
caractersticas de los microemprendimientos que surgan y los objetivos de los mismos, que
generalmente no superaban la posibilidad de producir algn bien o servicio, para consumo del grupo
familiar o de la poblacin ms cercana.
En la medida que la situacin de crisis, se fue atenuando, las acciones de apoyo al desarrollo de los
emprendimientos, fueron paulatinamente incorporados en el marco de las nuevas polticas de empleo.
El Programa de "Empleo ndependiente y Entramados Productivos, a partir del ao 2009, apoya el
desarrollo de microemprendimientos en la perspectiva de que generen ingresos suficientes y sostenibles
en el tiempo, en ambientes y condiciones de trabajo adecuadas.
La mayor importancia, que van tomando la realizacin de acciones de empleo, por parte de los
participantes de los programas de empleo, frente a las transferencias de ingresos, mencionadas en el
captulo , en lo que se denomin " de las transferencias de ingreso a los programas de empleo, se
expresa en el cuadro siguiente.
131
Del conjunto de acciones de empleo en los ltimos aos, se destaca la importancia de las acciones de
mejora de la empleabilidad, que comprende alrededor del 70 % del total de prestaciones.
Las acciones de incentivos para la insercin laboral en relacin de dependencia e incentivos para la
creacin de empleo, si bien constituyen todava una parte reducida del conjunto de acciones de empleo,
es significativo el crecimiento en los ltimos 2 aos y sus posibilidades a futuro.
La gestin de las "polticas de empleo en sentido amplio y las "polticas de empleo de carcter general,
han logrado reducir la tasa de desocupacin del 22% en el ao 2002 al 7,4% del ao 2011.
Tambin en estos aos, se logr el cambio de tendencia del "trabajo no registrado, que despus de
haber crecido fuertemente en la dcada del 90, superando al 50% en el ao 2002, se fue reduciendo
hasta el 34% del ao 2011.
Estos resultados plantean la necesidad de reorientar los objetivos de las polticas de empleo, priorizando
el tema del "trabajo decente y la calidad del empleo.
Si bien el impulso para mejorar la calidad del empleo, no debe excluir a ningn sector de actividad,
existen ocupaciones laborales, donde el nivel de informalidad y la vulnerabilidad de los trabajadores
vinculados a esa actividad, supera largamente el promedio nacional.
132
En el captulo , punto 3, se analizaron las condiciones de los trabajadores del servicio domstico, de los
trabajadores rurales estacionales, de los trabajadores por cuenta propia y de los de la industria de la
construccin.
La posibilidad de reducir las desigualdades que afectan a estos grupos de trabajadores, respecto de los
dems, requiere del diseo y gestin de "polticas de empleo particulares, que den respuesta a las
causas que generan estas diferencias.
El inicio de "polticas de empleo particulares, mencionadas en el captulo , deberan ser profundizadas
y ampliadas incluyendo a otros grupos de trabajadores, como por ejemplo a los mayores de 45 aos.
Esta perspectiva de anlisis, permite preguntarse sobre la conveniencia de que un aspecto de la poltica
actual, como son los incentivos econmicos a las empresas para la incorporacin de nuevos
trabajadores, se incluyan en el nivel de las polticas de empleo de carcter general, o conviene
circunscribirlo al espacio de las "polticas de empleo particulares, que requieren para su aplicacin un
diagnstico de la especificidad del problema y un conjunto de acciones para resolverlo, del cual el
incentivo puede formar parte.
La vinculacin de los objetivos laborales con las decisiones econmicas, que en la etapa actual,
caracterizan a las "polticas de empleo en sentido amplio, se aseguran en sus resultados a partir de la
mayor presencia del Estado en la actividad econmica.
El impulso a procesos de distribucin del poder econmico en algunas actividades productivas y de
comercializacin fuertemente concentradas, posibilitar el desarrollo y fortalecimiento de nuevos actores
econmicos, con mayor coincidencia de intereses con estas polticas y que se puedan sumara a la
conformacin de un bloque alternativo.
El desarrollo de una variedad de acciones de empleo y su articulacin a travs de programas, que
identifican grupos prioritarios de esas acciones, constituye un avance sustancial en la gestin de las
"polticas de empleo de carcter general.
El cambio en el marco normativo, no acompa ese proceso innovador y la ley 24.013, expresin
simblica de las polticas de empleo de la dcada del 90, contina siendo el marco legal inadecuado,
para las nuevas acciones y programas de empleo.
Las referencias explcitas hechas a las Polticas Nacionales, no supone desconocer la importancia
que en la actualidad tienen, la participacin de los gobiernos provinciales , municipales y de los sectores
de la sociedad con decisin en los temas de empleo y la necesidad del espacio local, como referente
necesario para el diseo y ejecucin de estas polticas.
133
Por ltimo, la perspectiva de anlisis propuesta, que ampla el concepto de las polticas de empleo, no
elimina la necesidad de otras polticas complementarias, para reducir la pobreza y mejorar la distribucin
de los ingresos, pero permite optimizar el alcance de las polticas de empleo con ese objetivo.
134
A)eO! e/.*"/.,0!
Tasa de actividad y Empleo
135
Tasa de desocupacin y subocupacin
136
Crecimiento del Empleo Promedio Anual y Tasa de Empleo No Registrado
Cre0,(,e).! "e+ E(3+e! Pr!(e",! A):*+ /e'P) 7*/e/. Per!"! 19#$%2009
130.000
200.000
150.000
580.000
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
1976-1982 1983-1989 1991-2001 2003-2009
Fuente: MTEySS, en base a EPH (NDEC).
E4!+:0,1) "e +* T*/* "e E(3+e! N! re',/.r*"! 2009-2010
49,7
34,6
32,0
34,0
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38,0
40,0
42,0
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46,0
48,0
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IV
-
09
I
-
10
- 15,1 p.p.
Fuente: MTEySS, en base a EPH (NDEC).
137
Salario Medio Real
E4!+:0,1) "e+ S*+*r,! Me",! Re*+ e).re 198@ 2 2009
"e +!/ */*+*r,*"!/ re',/.r*"!/. Per!"! 198@%2009
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0
8
2
0
0
9
Patrn de crecimiento
productivo
!"imen de
converti#i$idad
Fuente: MTEySS, en base a SPA (AFP), EPH (NDEC) y Encuesta de Salarios (Secretara de Seguridad
Social).
138
E4!+:0,1) "e+ E4!+:0,1) "e +!/ -e)e7,0,!/ "e+ /,/.e(* "e 3r!.e00,1) /!0,*+
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11.071
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9.000
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11.000
12.000
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16.000
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18.000
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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
% 100&
% 63&
Fuente: MTEySS, en base a SPA (AFP), EPH (NDEC) y Encuesta de Salarios (Secretara de Seguridad
Social).
Distribucin del ngreso
E4!+:0,1) "e +* 3*r.,0,3*0,1) "e +!/ */*+*r,*"!/ e) +* e0!)!(*
139
34,6&
43,6&
27&
29&
31&
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41&
43&
45&
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: MTEySS, en base a EPH (NDEC).
E4!+:0,1) "e +* ",/.r,-:0,1) "e+ ,)'re/! 3er/!)*+. I)",0e "e G,),
"e+ ,)'re/! 3er 0*3,.* 7*(,+,*r
0,478
0,545
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0,540
0,550
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: MTEySS, en base a EPH (NDEC).
140
ANEXO - <I<LIOGRA;ICO
2 BARASATAN, Susana a disminucin del desempleo y su incidencia en las polticas de
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2 BECCARA, L., V:ESQUVEL y R: MAURZO, "mpleo, salarios y equidad durante la
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Mio y D'Avila editores Bs. As., Argentina 2004
2 BOYER, R. y NEFFA, J. C. (eds.), a crisis #rgentina &'()*+,--'./ visiones institucionalistas y
regulacionistas!, Mio y Davila editores/CEL-PETTE/CDC, Buenos Aires, 2004.
141
2 BOYER, Robert y NEFFA, Julio Cesar (coordinadores), 0alida de la crisis y estrategias
alternativas de desarrollo &la e1periencia argentina.!. Mio y D'Avila editores Bs. As., Argentina,
2007.
2 CASTLLO MARN, Luis $olticas de empleo en la #rgentina! presentacin en el 8 congreso de
ASET 2007
2 CASTLLO MARN, Luis "strategias de desarrollo y promocin del empleo en el "stado y la
reconfiguracin de la proteccin social, asuntos pendientes! (Marta Novick y Guillermo Prez
Sosto; coordinadores)- Siglo XX - Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social- 2008.
2 CMOL, Mario; NOVCK, Marta y PALOMNO Hector 2ntroduccin. "studios estratgicos sobre
el trabajo y el empleo para la formulacin de polticas! en "Estructura Productiva y Empleo, un
enfoque transversal MTEySS, Argentina 2007.
2 CRUCES, Guillermo y GARPARN Leonardo, os determinantes de los cambios en la
desigualdad de ingresos en #rgentina!. Serie Documentos de Trabajo sobre Polticas Sociales n
5. Banco Mundial, 2011
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2 "stado actual del 0istema de %elaciones aborales en #rgentina! Grupo de expertos en
Relaciones Laborales- Editorial Rubinzal Culzoni, Santa Fe, Argentina 2008
2 FEL 7ostos laborales del 8ercosur! - MREyC/PNUD, 1992.
2 GALN, Pedro. "mpleo no registrado en el 8"%7O09% y las polticas para reducirlo!, OT n 61,
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2 KEFMAN, Sal N. (compilador) %efle1iones para mejorar la distribucin del ingreso en
#rgentina!, OT, 2009.
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en Trabajo, Ocupacin y Empleo Serie Estudios 8. MTEySS, mayo 2009.
142
2 ineamientos "stratgicos para el 3esarrollo $roductivo de #rgentina - Ministerio de Economa y
Produccin 2007
2 8#7%O"7O:O8;#, "8$"O " 2:<%"0O0. 3ebate y poltica en #rgentina frente a la crisis
internacional ,--=>,--(!. MTEySS / OT, 2012.
2 MARSHALL, Adriana, con la colaboracin de Laura Perelman 0alario mnimo, mercado de
trabajo y pobreza en #rgentina&,--?+,--@.! en nformalidad Pobreza y Salario Mnimo
Programa Nacional de Trabajo Decente, Argentina 2004-2007, Buenos Aires, Oficina de la O..T.
en Argentina 2006
2 NEFFA, Julio C. 7ambios en las formas institucionales, relacin salarial y polticas de empleo
luego de la crisis! en "Salida de la crisis y estrategias alternativas de desarrollo. La experiencia
argentina-CEL PETTE C-CONCET, MO DAVLA editores, 2007
2 NEFFA, Julio C. os 0ervicios municipales de empleo!. CEL-PETTEE-CONCET. 2008
2 NOVCK, Marta; TOMADA, Carlos; DAMLL, Mario; FRENKEL, Roberto y MAURZO, Roxana
A%#0 # 7%2020/ el nuevo rumbo de la poltica econmica y laboral en #rgentina y su impacto!
nstituto nternacional de Estudios Laborales O..T. Ginebra- 2007
2 NOVCK, Marta y VLLAFAE, Soledad, "Distribucin del ngreso. Enfoques y polticas pblicas
desde el Sur. MTEySS/PNUD 2011
2 PALOMNO, Hector y TRAJTEMBERG, David 9na nueva dinmica de las relaciones laborales y
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