RevistaDP 1

R E V I S T A
DEMOCRACIA E
PARTICIPAO
volume 1 | nmero 1 | abril-jun 2014
Quem deu esse n, no pode dar, esse n t dado, eu desato j!:

Movimentos populares organizados em torno de direitos territoriais
em meio a conflitos socioambientais no Cear
Martha Priscylla Monteiro Joca Martins
Luciana Nogueira Nbrega
Jacqueline Alves Soares
Gesto Pblica e Democracia: os conselhos gestores de
sade da Regio Metropolitana de Natal-RN
Lindijane de Souza Bento Almeida
Formao de agenda na poltica de assistncia social:
o papel das conferncias como um sistema integrado de participao e deliberao
Cludia Feres Faria
Eleonora Schettini M. Cunha
Movimentos sociais, engajamento institucional e seus efeitos:
estudo de casos comparados no Esprito Santo
Euzeneia Carlos
A pluralidade de sociedades civis na segurana pblica:
deliberao e concepes de representao poltica no Conasp
Gabriela Ribeiro Cardoso
Fbio de S e Silva
Julian Borba
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica 2014.

A Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica tem como principal atribuio assessorar diretamente o governo federal e
a presidenta da Repblica no relacionamento e articulao com os movimentos sociais, entidades patronais e de trabalhadores, o que inclui a criao e implementao de canais que assegurem a consulta e a participao popular na discusso
e definio da agenda prioritria do pas.
PRESIDNCIA DA REPBLICA
Dilma Rousseff
Presidenta da Repblica
Michel Temer
Vice-Presidente da Repblica
SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA
Gilberto Carvalho
Ministro de Estado Chefe
Diogo de SantAna
Secretrio-Executivo
Brisa Lopes de Mello Ferro
Editora da Revista Democracia e Participao
COMIT EDITORIAL DA SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA
Srgio de Carvalho Alli
Coordenao
Membros
Andr Calixtre
Brisa Lopes de Mello Ferro
Efraim Batista de Souza Neto
Evanio Antonio de Araujo Junior
Herbert Borges Paes de Barros
Janana Cordeiro de Morais Santos
Luiz Alberto Vieira

Manoel Messias de Souza Ribeiro
Maria Theresa Nichele Reginatto
Maria Victoria Hernandez
Mariana Bizinoto
Renato Rodrigues das Graas
Silvio Carvalho Trida
Revista Democracia e Participao da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.

Palcio do Planalto, 4 Andar, Sala 429, Praa dos Trs Poderes, Braslia-DF, 70.150-900.
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4.0 Internacional.
Brasil. Presidncia da Repblica. Secretaria-Geral.

Revista Democracia e Participao / Secretaria Geral. v. 1, n. 1 (abril-jun.2014).Edio Especial Braslia :
SG, 2014-v. : il. Trimestral.
ISSN 2318-9681
1. Democracia. 2. Poltica. I. Ttulo
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica ou de sua Secretaria-Executiva.
permitida a reproduo dos textos desse volume e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.
R E V I S T A
DEMOCRACIA E
PARTICIPAO
Edio Especial
CONSOLIDAO DA PARTICIPAO COMO MTODO DE GOVERNO
Os ltimos anos tm sido marcados por relevantes avanos para a democracia brasileira.
O pas vem adotando uma nova forma de governar baseada no dilogo permanente e
qualificado com os diversos segmentos da sociedade, fazendo da participao social,
cada vez mais, um mtodo de governo. Decises estruturais e conjunturais passaram
a ser objeto de interlocuo com a sociedade civil e movimentos sociais. Em 2013,
mobilizaes populares tambm ganharam destaque, fortalecendo o debate sobre questes fundamentais como mobilidade urbana, combate corrupo, reforma poltica, e
melhoria da qualidade dos servios pblicos, entre outros temas.
O que fica evidente neste momento histrico que sem a intensa participao da
sociedade, suas propostas e sua vigorosa mobilizao no teria sido possvel promover
as importantes transformaes polticas, econmicas e sociais pelas quais passou o pas
nos ltimos anos.
A participao do povo brasileiro na definio das prioridades do pas conferiu
qualidade e viabilizou um projeto de desenvolvimento de longo prazo. Quarenta milhes de pessoas saram da pobreza e adquiriram cidadania. Alm de conquistas fundamentais quanto garantia de direitos sociais emprego, renda, proteo social, educao e sade a incorporao das propostas da sociedade nas polticas pblicas federais
gerou avanos relevantes s pautas emancipatrias da sociedade como a promoo da
igualdade racial e de gnero, o respeito diversidade sexual e o reconhecimento das
demandas da juventude, dos idosos e das pessoas com deficincia.
Consolidar a participao como mtodo de governo , portanto, fundamental para
a construo de slidos mecanismos de participao social. Para alm da criao, institucionalizao e consolidao dos espaos de participao Conferncias, Conselhos,
Ouvidorias, Mesas de Dilogo, Fruns e Audincias Pblicas, entre outros o desafio
maior aperfeioar esses espaos e as formas de interlocuo com a sociedade por meio
do debate qualificado sobre o tema.
Nesse contexto, a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica tem a honra de lanar a Revista Democracia e Participao, que visa a incentivar a reflexo e a produo de
conhecimento sobre os atores, a estrutura e os mecanismos definidores da democracia
participativa no Brasil e no mundo.
A revista pretende divulgar trabalhos clssicos sobre teorias democrticas e instrumentos de participao e artigos empricos que exploram o desenvolvimento de
novas formas e mecanismos de participao nas diversas regies do Brasil. Tambm
sero publicados estudos comparados e artigos sobre experincias de participao
em mbito internacional. No processo de seleo dos artigos, alm do tema, sero

consideradas a diversidade regional das experincias de participao e o equilbrio de
gnero entre seus autores.
Alm de promover a reflexo e a produo de conhecimento sobre participao, a
revista tem como objetivo contribuir para o aperfeioamento das aes da SecretariaGeral na consolidao e no fortalecimento da Poltica e do Sistema Nacional de Participao Social. Assim, os artigos selecionados so tambm subsdios para as discusses
internas de governo na elaborao e desenvolvimento de suas aes.
Ao no refletir, necessariamente, o posicionamento institucional do governo, a revista um locus de avaliao, crtica e inovao sobre democracia participativa que pode
auxiliar a conduo, pela Secretaria-Geral, do aprimoramento dos processos de interlocuo entre Estado e sociedade para cogesto da coisa pblica. Trata-se de mais uma
iniciativa do governo federal com vistas consolidao dessa nova fase da democracia
brasileira, na qual a participao se tornou o principal mtodo de governar.
Gilberto Carvalho
Ministro de Estado Chefe da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
PREFCIO
Em comemorao ao lanamento da Poltica Nacional de Participao Social pelo governo federal, o primeiro volume da revista Democracia e Participao, edio especial, privilegiou a publicao de artigos empricos que analisam experincias de participao social
no Brasil. Neste volume, os trabalhos versam sobre mecanismos e espaos institucionais
de participao e sobre a atuao de movimentos sociais e organizaes da sociedade civil
em estados de diferentes regies do pas Esprito Santo, Cear, Minas Gerais e Rio
Grande do Norte. A temtica de cada artigo selecionado est diretamente relacionada
a assuntos prioritrios da atual agenda da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Os Povos e Comunidades Tradicionais
O primeiro artigo da revista traz uma anlise comparativa entre a pluralidade de sentidos atribudos aos direitos territoriais pelos povos indgenas, ribeirinhos e comunidades
tradicionais e o conceito jurdico de direito territorial vigente na legislao brasileira.
A partir dos relatos e entrevistas realizadas com essas comunidades, as autoras captam e exploram, sob perspectiva pluritnica e multicultural, as diversas dimenses do
que esses atores demandam como direitos territoriais. A compreenso dessas dimenses
permite identificar como e por que os mecanismos jurdicos tradicionais se tornam
impermeveis s noes de normatividade dessas culturas.
A restrio do conceito de direito territorial dimenso patrimonial faz com que
o ordenamento jurdico brasileiro, indiretamente, crie mecanismos jurdicos que dificultam o reconhecimento do dinamismo natural da identidade dos povos indgenas e
comunidades tradicionais e que impedem o processo de desenvolvimento natural dessas
culturas, interferindo artificialmente na evoluo e manuteno de seus traos identitrios. Condicionar a capacidade de ser sujeito de direitos territoriais imutabilidade da
cultura , em ltima anlise, um requisito que viola justamente o valor que o ordenamento jurdico visa proteger, i.e., a identidade e a cultura desses atores.
Ao ressaltar e demonstrar a necessidade de pensar a propriedade e a territorialidade
a partir do local, as autoras fornecem uma ferramenta para a construo de mecanismos
jurdicos que efetivamente incorporem as noes de normatividade construdas por
essas culturas a partir de um conceito de territrio que se constitui como expresso de
suas identidades, e no como um direito de propriedade tradicional.
Os Movimentos Sociais e os Mecanismos Institucionais de Participao
A atividade por excelncia da Secretaria-Geral realizar a interlocuo entre Estado e sociedade civil, estabelecendo arenas plurais e abertas de dilogo que garantam a autonomia
dos atores sociais em relao ao Estado. Nesse sentido, o desenho institucional dos canais
de participao social deve priorizar a garantia da pluralidade e o fortalecimento da sociedade civil, elementos fundamentais para o aprofundamento da democracia. Em vista a essa
preocupao, so especialmente relevantes as pesquisas que abordam o funcionamento das
diversas instncias e mecanismos de participao existentes no Brasil e em outros pases.
Assim, o segundo artigo da publicao traz uma anlise dos efeitos do engajamento institucional das organizaes da sociedade civil e dos movimentos sociais em
instituies participativas sobre seus padres de ao coletiva, alm de expor a complexidade do processo de conflito e cooperao inerente relao entre poder pblico
e atores da sociedade civil.
A partir do estudo sobre os padres de ao coletiva de quatro movimentos sociais
do estado do Esprito Santo que utilizaram canais institucionais de participao para a
defesa de suas demandas, a autora demonstra que a relao entre os movimentos sociais
e as instituies polticas deve ser compreendida como um processo dinmico, em que
o Estado e a sociedade se influenciam mutuamente, de forma contnua e circunstancial.
A identificao dos elementos que caracterizam a mudana ou a manuteno do
padro de ao coletiva desses movimentos em situao de engajamento institucional,
fornece instrumentos de anlise que podem servir para monitorar como a interao entre sociedade e Estado pode contribuir para o aperfeioamento do desenho institucional
dos variados espaos de participao. Ademais, esses instrumentos tambm permitem
aferir se os movimentos sociais esto expostos ao risco de desarticulao e perda de sua
funo social no sistema democrtico por meio da interao institucional com o Estado, e se o Estado de fato permevel s demandas da sociedade.
Ao no adotar como pressuposto analtico a ideia de separao entre sociedade civil
e Estado, sem desconsiderar, contudo, a especificidade da funo social de cada ator
para a democracia, o estudo explora com maior amplitude a diversidade de conexes
entre movimentos sociais e sistema poltico, e considera certos tipos de relaes entre
atores coletivos e Estado que seriam ignorados sob a perspectiva de algumas teorias
dos movimentos sociais. Pensar o Estado e a sociedade como resultado de um processo
dinmico e contingente de mtua constituio, amplia o leque de oportunidades de
construir mecanismos de participao que podem servir para o aperfeioamento do
Sistema Nacional de Participao Social.
As Conferncias Nacionais
Outro tema caro Secretaria-Geral o processo de discusso das polticas pblicas por
meio da realizao de conferncias,. Ao longo dos ltimos 12 anos, o governo federal
realizou mais 97 conferncias nacionais sobre temas de extrema relevncia para o desenvolvimento do pas, como sade, educao, assistncia social, direitos humanos, cultura
e comunicao. Entre as instncias de participao social, as conferncias ocupam papel
de destaque. Hoje, elas so os espaos institucionais de participao que permitem a

atuao do maior e mais diverso nmero de atores na construo de agendas de polticas
pblicas nacionais. At 2014, mais de sete milhes de pessoas participaram de conferncias em todos os nveis de governo.
Por constiturem a etapa final de um processo de participao e deliberao
que iniciado nas esferas municipais e estaduais, as conferncias nacionais permitem que questes regionais e locais, que merecem ateno diferenciada do governo
federal, integrem o conjunto de prioridades das agendas temticas nacionais, podendo contribuir para a reduo das desigualdades regionais como nenhum outro
espao de participao.
Em funo da importncia das conferncias para a construo das polticas de
governo, a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica d especial ateno ao aperfeioamento do desenho institucional dessas instncias. Dentro dessa lgica, o terceiro artigo faz uma anlise das conferncias como sistema integrado de participao e
deliberao. A descrio minuciosa das etapas das Conferncias de Assistncia Social
- pr-conferncias, conferncia municipal, estadual e nacional - realizadas nos trs
nveis de governo e da relao de mltipla vinculao entre elas permite estabelecer
comparaes entre o desenho institucional de cada etapa e o impacto de seus diferentes
formatos para o sistema.
A principal funo das conferncias, de deliberar sobre um conjunto de diretrizes
que devero pautar as aes dos trs nveis de governo, de forma articulada e integrada,
as torna um espao adequado para o estudo da centralidade da interao discursiva
entre diferentes atores na conformao das agendas de poltica pblicas.
Para compreender a dinmica de funcionamento das conferncias como sistema
integrado de participao, as autoras destacam a importncia do perfil dos atores que
fazem parte desses espaos, seus padres de ao e o processo discursivo pelo qual definem as agendas de polticas pblicas.
Nas Conferncias de Assistncia Social, as autoras aferiram que, em cada nvel federativo, as conferncias locais e regionais se relacionam de forma integrada e vertical e
suas deliberaes servem de subsdios para as etapas posteriores. Ao gerar agendas mltiplas, em que so definidas diretrizes para o prprio nvel de governo e para os nveis
ascendentes, as conferncias assumem uma dinmica que permite articular as especificidades do federalismo brasileiro e aferir seu impacto na formulao e implementao de
polticas pblicas nos trs nveis de governo.
Quanto mobilizao e participao dos atores nesse sistema, ressalta-se a importncia da participao de cidados sem vnculo representativo, como ocorre nas
pr-conferncias e na conferncia nacional. Essa maior abertura participao de todo
e qualquer cidado demonstra o potencial inclusivo das conferncias.
Ao comparar os padres de interao discursiva nas diversas etapas do sistema de

conferncias, as autoras observam que nas pr-conferncias, na conferncia municipal
e estadual houve pouco debate e divergncia sobre as propostas. Somente na conferncia nacional esse padro alterado: a maior divergncia em torno do contedo e
dos procedimentos representativos resultou no aumento dos debates em grupos de
trabalho e na plenria final.
A partir da constatao de que os fluxos de problemas e solues que vo se conformando, desde as etapas subnacionais at a etapa nacional das conferncias, no so
caracterizados por uma dinmica discursiva em que o debate pode ocasionar mudanas
nas posies dos atores e o aperfeioamento das proposies que iro constituir as diretrizes das agendas pblicas, podemos concluir pela necessidade de maior reflexo sobre
o desenho institucional das diferentes etapas do sistema de conferncias.
A hiptese explicativa para essa constatao que o dinamismo do padro de
interao discursiva da conferncia nacional pode decorrer do encontro de diferentes
expectativas dos atores das 27 unidades da Federao, ausente nas etapas subnacionais.
Como o padro de interao discursiva pode indicar o grau de legitimidade e de apoio
de uma determinada agenda e seu potencial de implementao, a ausncia ou o dficit
de interao discursiva em qualquer etapa de processos ou instncias de participao
merece grande ateno, pois podem ser um indicador de que as demandas dos atores
sociais dos estados e municpios no integraram efetivamente as propostas apresentadas em nvel nacional, comprometendo, assim, os resultados obtidos por meio do
sistema de conferncias.
Os Conselhos Gestores
Para que o a participao social seja ampliada, as instncias de participao, em
todos os nveis da federao, devem operar de forma a garantir que os atores sociais
sejam cogestores da coisa pblica. Assim, o bom funcionamento de espaos institucionais de participao dos estados e municpios essencial para a construo e
consolidao da democracia participativa no pas. Por essa razo, alm das conferncias, outros canais de participao institucional devem ter uma dinmica sistmica
de funcionamento. Nos estados e municpios, o desenho da maioria das polticas
pblicas inclui a constituio de conselhos como espaos institucionais de gesto
participativa de recursos pblicos.
Devido ao importante papel dos conselhos gestores, a Secretaria-Geral, em conjunto com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), conduz diversas pesquisas que visam compreender os fatores determinantes para o desenvolvimento do
potencial dos conselhos como espaos de participao e deliberao.
Assim, o quarto artigo apresenta reflexo sobre a necessidade de articulao entre
os conselhos de sade dos municpios da regio metropolitana de Natal para a cons-
truo de um modelo de gesto compartilhada que ultrapasse os limites municipais e

enfrente os problemas da regio metropolitana em termos regionais e no apenas locais.
Ao fazer um estudo de caso comparando o desenho institucional e a atuao dos dez
conselhos gestores de sade dos municpios que compe a regio metropolitana de Natal,
a autora demonstra que o mero fato de passar a integrar a regio metropolitana no
suficiente para alterar a atuao dos conselhos gestores do mbito local para o mbito regional ou metropolitano. Portanto, a ausncia de uma identidade metropolitana limitaria
a possibilidade de implantao de um modelo de gesto compartilhada para solucionar os
problemas de carter metropolitano que afetam os municpios individualmente.
Duas ordens de problemas so apontadas como responsveis por esse fato. A primeira est relacionada estrutura dos conselhos municipais e a segunda dificuldade de
articulao entre eles.
A partir da comparao do desenho e da dinmica de funcionamento de dez conselhos de sade, a autora constata que embora eles estejam formalmente institudos e
sua estrutura tenha sido estabelecida em conformidade com a legislao, seu potencial de funcionamento, como instncia deliberativa e de controle, reduzido. Como
aponta a autora, a inoperncia dos conselhos como espaos de participao resultaria
da precariedade de sua estrutura fsica e administrativa, da ausncia de uma cultura de
participao na sociedade, do centralismo do poder executivo municipal, da crena na
superioridade do conhecimento tcnico dos representantes do poder pblico e da desigualdade no acesso informao entre os membros do conselho.
J a dificuldade de articulao entre os conselhos estaria relacionada aos embates polticos, falta de recursos prprios para solucionar problemas metropolitanos e percepo
de que o governo do estado o responsvel pelos problemas regionais e no os municpios.
Ao demonstrar que a atuao dos conselhos gestores municipais de sade no deve
se restringir ao mbito local, mas considerar a abrangncia territorial do problema a ser
enfrentado, a autora ressalta a importncia da construo de um sistema integrado de
democracia participativa.
Na construo desse sistema, o desenho institucional dos conselhos deve ser dinmico e responder aos padres da ao dos atores que o integram de modo a garantir que
esse locus de participao funcione efetivamente como instncia deliberativa e de controle. Ademais, ele deve ser capaz de permitir a articulao entre os conselhos nos trs
nveis de governo e entre o mesmo nvel para viabilizar o enfrentamento de problemas
que ultrapassam seus limites territoriais, mas que os afetam mutuamente.
Assim como no caso dos mecanismos de participao, o entendimento das
concepes de representao e dos padres de deliberao dos diversos atores
nos espaos institucionais de participao essencial para o desenvolvimento da
democracia participativa.
Uma Sociedade Civil Plural

A interlocuo e mediao da relao Estado e sociedade requer amplo conhecimento
sobre o perfil dos atores sociais, o contedo de suas demandas e suas formas de atuao.
O quinto artigo da revista vai ao encontro dessa necessidade da Secretaria-Geral, ao
tentar compreender as diversas concepes de representao dos atores da sociedade
civil a partir de suas atuaes no Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp).
Para identificar quem so os atores que representam a sociedade civil no conselho, utilizado o histrico de constituio e atuao temtica das entidades que o
compem. O perfil desses representantes analisado a partir do padro de renda, escolaridade, cor, tempo de experincia do representante como conselheiro e sua atuao
anterior em outros conselhos.
Na aferio da viso dos conselheiros sobre o exerccio do seu papel de representantes, so oferecidos dois tipos excludentes de respostas aos atores: quem ou o que eles
representam quando atuam no conselho. Alguns declaram representar a prpria entidade ou seu setor e segmento e outros afirmam representar uma causa, tema especfico ou
o bem comum. Os atores que deram outras respostas apontaram a impossibilidade de
optar por apenas uma das categorias sugeridas pelos autores, ressaltando a necessidade
de compatibilizar o ideal de bem comum com demandas especficas.
Quanto aos mecanismos que autorizam e legitimam o ofcio de representante
desses atores nos conselhos, foram apontados o pertencimento e vivncia em relao ao setor e/ou entidade, o fato de terem sido eleitos, a capacidade de argumentar e influenciar decises, a qualificao profissional na rea, e a identificao
com o tema, entre outros. Os resultados obtidos na pesquisa levaram os autores a
concluir que os conselhos so compostos por uma pluralidade de atores, com trajetrias e repertrios de ao distintos, que possuem diferentes demandas e graus
de articulao com o Estado. Assim, a definio da sociedade civil como um ator
monoltico incompatvel com a diversidade de concepes de representao dos
diversos atores que a compem. Por essa razo defende-se a ideia de um conceito
plural de sociedade civil.
A exposio da complexidade inerente ao desafio de construir um conceito de
sociedade civil a partir de concepes distintas e complementares de representao
aponta o imenso conjunto de fatores que devem ser considerados na relao entre
Estado e sociedade. As mudanas de composio dos conselhos podem indicar avanos ou retrocessos nos padres de atuao dos atores sociais e o nvel de abertura
do sistema de democracia participativa efetiva implementao de um modelo de
cogesto da coisa pblica.
Um Espao de Reflexo e Dilogo

O debate qualificado presente nos artigos da edio comemorativa de lanamento
da revista Democracia e Participao expe a extenso do desafio e da complexidade
de se coordenar as medidas de avano na participao social. A reflexo crtica e a
formulao de solues para problemas que possam afetar direta ou indiretamente
a participao da sociedade na formulao de polticas de governo tornam-se ainda
mais relevantes nesse momento, com a criao da Poltica e do Sistema Nacional de
Participao Social.
Em termos gerais, os temas abordados pelos artigos indicam que para aprimorar
a participao como mtodo de governo fundamental reinterpretar a relao Estadosociedade como um processo dinmico e de mtua cooperao, em que todos os atores
procuram obter os melhores resultados para si e para a coletividade. necessrio, tambm, tornar os sistemas poltico e jurdico permeveis s noes de normatividade dos
diferentes grupos que compe o povo brasileiro, alm de considerar as especificidades
da estrutura federativa na criao e no aperfeioamento dos mecanismos e espaos de
participao que integram o Sistema Nacional de Participao Social.
Ser um espao de reflexo e dilogo qualificado sobre essas e outras questes essenciais para a democracia participativa o principal objetivo da revista Democracia e
Participao da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Equipe da Revista Democracia e Participao

Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
SUMRIO
QUEM DEU ESSE N, NO PODE DAR, ESSE N T DADO, EU DESATO J!:

MOVIMENTOS POPULARES ORGANIZADOS EM TORNO DE DIREITOS
TERRITORIAIS EM MEIO A CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS NO CEAR
15
Martha Priscylla Monteiro Joca Martins
Luciana Nogueira Nbrega
Jacqueline Alves Soares
GESTO PBLICA E DEMOCRACIA: OS CONSELHOS GESTORES

DE SADE DA REGIO METROPOLITANA DE NATAL-RN
45
FORMAO DE AGENDA NA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL:

O PAPEL DAS CONFERNCIAS COMO UM SISTEMA INTEGRADO DE
PARTICIPAO E DELIBERAO
73
MOVIMENTOS SOCIAIS, ENGAJAMENTO INSTITUCIONAL E SEUS EFEITOS:

ESTUDO DE CASOS COMPARADOS NO ESPRITO SANTO
97
Cludia Feres Faria

Eleonora Schettini M. Cunha
Euzeneia Carlos
A PLURALIDADE DE SOCIEDADES CIVIS NA SEGURANA PBLICA:

DELIBERAO E CONCEPES DE REPRESENTAO POLTICA
NO CONASP
Gabriela Ribeiro Cardoso
Fbio de S e Silva
Julian Borba
133
QUEM DEU ESSE N, NO PODE DAR, ESSE N T DADO, EU DESATO

J!1: MOVIMENTOS POPULARES ORGANIZADOS EM TORNO DE DIREITOS
TERRITORIAIS EM MEIO A CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS NO CEAR
Martha Priscylla Monteiro Joca Martins2
Luciana Nogueira Nbrega3
Jacqueline Alves Soares4
Resumo:
Abstract:
A presente pesquisa objetivou investigar, em

perspectivas pluritnicas e multiculturais, sentidos de
direitos territoriais que emergem e so visibilizados
em meio a conflitos socioambientais, construdos
por distintos movimentos populares, no meio rural
e urbano do Cear, buscando compreender o
que esses movimentos demandam como direitos
territoriais, utilizando-se de pesquisa bibliogrfica,
documental e de campo. Resultados apontam que
esses movimentos requerem interpretaes contrahegemnicas ao direito estatal em perspectiva
crtica e intercultural e resistem em torno de direitos
anteriormente constitudos diante do direito estatal
ou em comunidades e povos, significando os direitos
territoriais como inerentes a um meio ambiente
saudvel, equilibrado e equitativamente justo, os quais
podem constituir-se como um campo jurdico mais
frtil construo de equidade territorial e ambiental.
This study investigated, in multiethnic and

multicultural perspectives, meanings of territorial
rights that emerge and are visualized in the midst
of socioenvironmental conflicts, built by distinct
movements in rural and urban areas of Cear State,
seeking to understand what these movements
require as territorial rights, using bibliographical,
documental and field researches. Results indicate
that these movements require counter hegemonic
interpretations to the state law in a critical and
intercultural perspective and resist around rights
previously established before the state law or
in communities and peoples, giving meanings
to territorial rights as inherent to a healthy
environment, balanced and equally fair, which may
form as a legal field more fertile to the construction
of territorial and environmental equities.
Palavras-chave: Direitos territoriais. Conflitos

socioambientais. Movimentos Populares. Rural.
Urbano.
Keywords: Territorial Rights. Socioenvironmental

conflicts. Popular Movements. Rural. Urban.
1. Quem deu esse n no pode d/ Quem deu esse n no pode d/ Esse n t dado eu desato j/ Esse n t dado
eu desato j/ desenrola essa corrente deixa os ndios trabalhar/ desenrola essa corrente deixa os ndios trabalhar.
A msica, entoada em diversas ocasies por Povos Indgenas no Cear, cantada hoje por causa de uma deciso
judicial considerada pelo Movimento dos Povos Indgenas no Cear como exemplo de deciso contrria ao direito ao
territrio Indgena. Veja o Povo Tapeba entoando a cano na expresso do Tor, disponvel em: <http://www.youtube.
com/watch?v=GbwIiAdqh7M&feature=related>. Acesso em: 30 mai. 2011.
2. Professora de Direito da Faculdade Christus (Fortaleza Cear). Mestre em Direito pela Universidade Federal do Cear.
3. Indigenista especializada da Funai. Mestre em Direito pela Universidade Federal do Cear.
4. Integrante do Movimento dos Conselhos Populares (MCP). Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente (Prodema) e
graduada em Direito, ambos pela Universidade Federal do Cear.
Martha Priscylla Monteiro Joca Martins | Luciana Nogueira Nbrega | Jacqueline Alves Soares
1 INTRODUO
Vivemos em Curral Velho, mas no queremos viver encurralados; de quem essa
terra? nossa!; quem deu esse n no pode dar, esse n t dado eu desato j!. As falas,
vindas de movimentos populares, no homogneos em suas crenas, valores e prticas,
traduzem lutas contra-hegemnicas tecidas em torno de seus direitos territoriais.
Em diversos ecossistemas, grupos humanos estabelecem relaes mais harmnicas
ou mais predatrias com o meio ambiente (compreendido como ambiente natural e cultural), (re)construindo-o. No Cear, assim como em outros locais do Brasil e da Amrica
Latina, essas populaes e grupos sociais tm cada vez mais tensionado pelo acesso e utilizao das fontes naturais, disputando por sentidos de desenvolvimento, os quais expressam distintas relaes com o meio ambiente, gerando conflitos socioambientais.
Tais conflitos se manifestam quando os poderes pblicos ou iniciativas privadas
agem no sentido de expropriar, expulsar e privar essas diversas populaes da ambincia
em que vivem, empobrecendo-as e instaurando modelos de desenvolvimento que causam graves impactos e desequilbrios ao meio ambiente.
Entretanto, as populaes afetadas resistem e reivindicam, organizadas em movimentos populares, fazendo emergir demandas que, por vezes, contrapem-se ao pensamento jurdico hegemnico, provocando novas significaes no campo do Direito.
Compreender as violaes de direitos humanos presentes nos conflitos socioambientais e refletir acerca dessas demandas emergentes importante a fim de se constituir
justia e equidade ambiental, integrando as lutas sociais e ambientais e concretizando
diversos direitos humanos.
Ocorre que, dentre estes, os direitos territoriais so centrais, pois, alm de se constiturem como meios de vivncia de outros direitos, como o direito liberdade, alimentao e ao meio ambiente saudvel e equilibrado, em meio a conflitos socioambientais,
emergem e se insurgem contra modos de ocupao territorial que identificam a terra
como propriedade exclusivista e cartorria, vivenciada em perspectiva mercadorizada,
como meio de produo do sistema do capital, abrigando modos de existncia humana
que estabelecem relaes predatrias e destrutivas com o meio ambiente.
A presente pesquisa objetivou investigar, em perspectivas pluritnicas e multiculturais, sentidos de direito terra e ao territrio, que emergem e so visibilizados em
meio a conflitos socioambientais, construdos por distintos movimentos populares, no
meio rural e urbano do Cear, buscando compreender o que esses movimentos demandam como direitos territoriais.
Utilizando-se de pesquisa bibliogrfica, documental e de campo, buscou-se
identificar as resistncias e reivindicaes desses movimentos em torno de seus direitos territoriais, aplicando metodologia qualitativa, como recurso observao
16
Revista Democracia e Participao
Quem deu esse n, no pode dar, esse n t dado, eu desato j!: Movimentos populares
organizados em torno de direitos territoriais em meio a conflitos socioambientais no Cear
participante, grupos focais e entrevistas semiestruturadas junto a lideranas do

Povo Indgena Anac, moradores(as) do Serviluz (em Fortaleza) e moradores(as) da
Comunidade de Curral Velho (de pescadores), todos situados no Cear. Alm disso, visibilizando a metanarrativa sobre a luta desses povos pela terra, analisaram-se
histrias, canes e frases entoadas por esses movimentos.
2 OMUNIDADES DE CURRAL VELHO, SERVILUZ E ANAC:
C
POVOS E POPULAES EM BUSCA DO DIREITO AO TERRITRIO
Este captulo foi tecido buscando dialogar com os resultados obtidos na pesquisa de
campo, com normas do ordenamento jurdico estatal ligadas aos direitos territoriais e
com anlises realizadas por autores diversos acerca do tema em discusso, com o fito
de expressar distintas compreenses e experincias acerca dos sentidos construdos em
torno dos direitos territoriais.
Iniciando-se pela comunidade de pescadores de Curral Velho, nos dois itens seguintes passa-se a discorrer acerca da comunidade urbana do Serviluz, e, aps, sobre o
povo indgena Anac.
2.1 istrias, falas e canes de Curral Velho que traduzem as lutas em
H
defesa do territrio e do ecossistema Manguezal
Curral Velho, localizada na Praia de Arpoeiras, no Municpio de Acara, no Cear,
uma das comunidades litorneas que subsiste, principalmente, da catao de mariscos,
da pesca artesanal e da agricultura familiar, atividades que vm sendo impactadas com
o cultivo de camaro em cativeiro.5
A criao de camaro em cativeiro comeou a se estabelecer em Curral Velho no
final dos anos de 1990 e incio dos anos 2000, quando se observou um crescimento
mais intenso dessa atividade no Brasil. A instalao das fazendas e viveiros de camaro
em cativeiro seguiu os moldes do que havia ocorrido em outros locais no Brasil: sem um
ordenamento adequado, com base legal insuficiente para regular a atividade, contando
com incentivos governamentais e ocasionando impactos ambientais e sociais graves,
em especial por considerar as reas de instalao vazios inabitados.
Nas narrativas de Curral Velho, os impactos da carcinicultura ocupam pginas
e pginas da memria coletiva. Suas histrias e canes revelam como a chegada da
5. Alm da carcinicultura, h outros empreendimentos igualmente degradadores do ecossistema manguezal e

desestruturadores do modo de produo e de vida da comunidade de Curral Velho. Alguns(mas) moradores(as) apontam,
entre outras ameaas possveis, a instalao da energia elica de modo insustentvel ambientalmente e a pesca
predatria. Para conhecer mais a histria de Curral Velho na fala de jovens da comunidade, ver o vdeo disponvel em:
<http://www.portaldomar.org.br/blog/portaldomar-blog/categoria/tv-povos-do-mar/encante-do-mangue>. Acesso em:
10 jun. 2011. Ver tambm: <http://curralvelho.blogspot.com/>. Acesso em: 11 maio 2011; e o vdeo O Outro Lado de
Curral Velho, disponvel em: <http://vimeo.com/30245055>. Acesso em: 05 maio 2012.
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carcinicultura interferiu, de modo destrutivo, na vida da comunidade, e de como esta

provocou o desequilbrio no ecossistema manguezal.
Ante tal compreenso partilhada, a comunidade de Curral Velho mobilizou-se desde
a chegada da carcinicultura, organizando aes que expressam o sentimento de defesa de
seu territrio e do ambiente que lhes prov a vida. Os(as) moradores(as) de Curral Velho
passaram a defender os direitos que consideram como sendo seus: direito terra, ao territrio e de acesso aos recursos naturais do mangue, motivados pelo sentimento de defesa do
ecossistema manguezal e do seu modo de vida e produo inter-relacional com o mangue.
A fim de compreendermos melhor essa relao e os significados que os moradores
de Curral Velho atribuem ao direito terra e ao meio ambiente, preciso conhecer um
pouco mais de sua histria.6
Na histria oral partilhada pelos membros da comunidade, no h referncias expressas sobre quando surgiu a comunidade de Curral Velho. Muitas pessoas com as quais
conversamos tinham um discurso comum, ao dizer que seus avs/avs contavam que os
avs/avs deles(as) j tinham nascido ali. O que se sabe apenas que o grupo vive no local
h muito tempo, sendo netos(as), bisnetos(as) dos(as) primeiros(as) moradores(as).
Embora no se tenha gravado na memria a origem do grupo, um fato foi apontado durante as entrevistas realizadas como marco inaugural da comunidade:
A nossa comunidade, ela surgiu com o nome que ela recebeu, Curral Velho,
segundo a nossa pesquisa dentro da comunidade com os mais antigos [...].
Ns tnhamos um senhor chamado Chico Salomo, que j morreu com 92
anos, e esse senhor falou que Curral Velho teve esse nome por causa dos
currais de pesca, um tipo de material que se usa na rea da pesca. [...] esses
currais tem uma poca que eles ficam velhos, ele cai, o mar derruba, n, a os
pescadores tiram ele de dentro dgua, pe no seco e vo reformar novamente
o material velho e vo utilizar outros novos. [...] ento quando ns viemos ao
mundo, j viemos sabendo que j existia esse nome, que a nossa comunidade
j era Curral Velho.
Interessante perceber que, para a comunidade, o batismo com o nome de Curral
Velho constitui-se no fato identificado como inaugural para o grupo. Isso revelador,
pois o nome tem estreita relao com as atividades exercidas pela maioria dos moradores
de Curral Velho: a pesca artesanal e a mariscagem. Nesse sentido, o marco criador da
comunidade (momento em que ela recebeu um nome) tambm um reforo a uma
identidade do grupo, ligada atividade tradicional que desenvolvem.
6. Os poemas, cordis, msicas e pardias produzidos por alguns membros da comunidade so importantes registros da
histria oral de Curral Velho.
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Paralelamente atividade da pesca, a comunidade vive da catao de mariscos

(caranguejos, siris, ostras, bzios) e da agricultura de subsistncia. A batata, o milho e o
feijo so os principais produtos cultivados pelo grupo. As atividades no so excludentes, sendo possvel que um(a) pescador(a) tambm seja agricultor(a).
No que tange especificamente relao entre o espao em que vivem e o direito
de propriedade estatal, as narrativas indicam que no havia uma preocupao prvia
dos(as) moradores(as) em ser proprietrios das terras que ocupavam e utilizavam para
suas atividades tradicionais. No havia o intuito de titularizar as terras. De modo a
compreender melhor essa relao com o territrio, a questo da propriedade e da
titularidade da terra foi retomada em um grupo focal realizado, no qual emergiu o
dilogo seguinte:
[Pesquisadora] - Vamos supor que amanh chegasse uma pessoa aqui com
um papel na mo, [...] dizendo que isso aqui tudinho dela porque ela
descobriu que herdou de um antepassado [...]. Que que vocs diriam pra
essa pessoa?
[...].
- Pronto. A gente teve um dos ataques que a gente fez l na [fazenda de
carcinicultura], e, e se num me engano era o dono da empresa que tava
com um documento de posse... porque disse que tava se apossando: Tqui
o documento, tqui, tqui. Deixa nis v aqui esse documento, puxamo da
mo dele e rasgamo. [risos de todos]
[Pesquisadora] - Mas mesmo que fosse verdadeiro?
- Mermo que fosse verdadeiro...
[...].
- O dono da terra mora aqui h muito tempo...
- ... num sabe nem se ela existia, vem tumar uma terrinha que nossa h
muito tempo...
- [...] eu acho que mais importante do que o papel voc acreditar e saber que
tem certeza que voc realmente que tem direito porque o direito d direito,
n? Se, se o direito deu direito pra ele, que num era nem da comunidade,
porque que num d direito a comunidade que era dali. Ento, direito pelo
direito t entendendo? E, o papel nessa hora num vale mais do que o direito,
, como ns moradores, porque realmente a gente somos espelhos e somos,
somos exemplo, e somos mais do que um papel, t entendendo?
Para a comunidade de Curral Velho, no o papel que confirma o ttulo de propriedade. So outros elementos que no esto escritos dos quais surgem o direito terra,
tais como as relaes de pertena que a comunidade detm com o territrio e uma
absoluta conscincia de que o Direito lhes d direitos.
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Mesmo com a instalao das fazendas de criao de camaro em cativeiro, o sentimento dos(as) moradores(as) de Curral Velho com relao ao territrio no mudou.
Foi, antes, reforado. E, embora haja um sentimento de que a rea de manguezal pertence comunidade, esse sentimento no tem correlao com a ideia de propriedade
como se encontra definida na dogmtica jurdica. Para esta, a propriedade um direito
exclusivo do titular de usar, gozar e dispor da coisa. Para a comunidade de Curral Velho,
no entanto, no h relao de exclusividade com o territrio, bem como o uso do territrio, para eles(as), pressupe uma obrigao de cuidado com a natureza.
Conhecer essa comunidade desperta indagaes sobre quais instrumentos normativos estatais podem se relacionar conservao da vida socioambiental e da diversidade
biolgica presentes em Curral Velho e defesa e proteo do territrio em que vive essa
comunidade h geraes.
2.2 s disputas pela Esquina da Cidade e a luta pelo territrio no
A
Serviluz (Fortaleza)
As reas litorneas de Fortaleza (Cear), zona de intensa valorizao econmica, foram
historicamente ocupadas por comunidades de pescadores, e em um segundo momento,
com o incremento da migrao,7 deu-se o processo de inchamento e favelizao desses
antigos vilarejos. Tal formao se justifica na impossibilidade de se morar na cidade construda para as classes mdias e ricas de Fortaleza, o que conduziu ocupao dessas reas.
Souza (2009b) observa que, sobretudo na dcada de 1950, as favelas mais populosas estavam localizadas em rea litornea, em terrenos de marinha, alm das localizadas
ao longo dos trilhos da Rede Ferroviria na parte leste da cidade. Realidade que vem
se modificando com a remoo de favelas a partir dos programas de desfavelamentos
que vm sendo praticados pela Prefeitura Municipal desde 1972, tendo em vista a implantao de projetos de urbanizao e de expanso do sistema virio, dando espao ao
mercado imobilirio formal. Apesar de todo o processo de expulso dessas comunidades
(Mucuripe, Barra do Cear e Pirambu) pelo processo de valorizao dessas praias para o
veraneio (dcada de 1940) e habitao das classes mdias e alta e para o turismo (dcada
de 1980), ainda so significativas as resistncias na regio costeira.
A rea conhecida como Serviluz uma delas, lugar que no reconhecido como
bairro oficial, inserido oficialmente dentro do bairro Cais do Porto, situada na poro
leste do litoral de Fortaleza. Para se entender o Serviluz, necessrio fazer uma breve
digresso e descer s suas razes mucuripenses.
O Mucuripe tinha como primeiros habitantes os ndios e, posteriormente, os pescadores. Essa paisagem era marcada inicialmente por jangadas, coqueiros e casas de
7. Em Fortaleza, a origem da ampla maioria dos moradores da periferia se deu, mormente, no perodo de 1930-1950,
onde ocorreu grande afluxo de migrantes do interior do Estado devido s secas peridicas e estrutura agrria excludente.
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pescadores, os quais viviam uma vida tranquila longe dos adensamentos urbanos e livres
da intensa competio pela terra (RAMOS, 2003).
Tendo recebido grande contingente de migrantes em pocas diversas, , sobretudo,
a partir da dcada de 1930 que esses trabalhadores que moravam na antiga Rua da Frente, hoje avenida Beira-mar (GIRO, 1998) vo sendo removidos para outras reas da
cidade, dentre as quais para o lugar conhecido como Serviluz. a partir de 1940, com o
incio das obras para a construo do Porto do Mucuripe, s concludas em 1952, que o
Serviluz vai ter um forte crescimento populacional devido oferta de emprego no porto
e, posteriormente, nas indstrias que se instalaram na regio. O Serviluz passa, ento, a
ser refgio de pescadores artesanais, de prostitutas expulsas da Beira-mar e, em seguida,
passa a abrigar tambm os trabalhadores porturios e das indstrias, especialmente da
pesca de lagosta.
O lugar resultado da contradio inerente dinmica urbana, fruto da segregao
e da resistncia de seus habitantes que ainda possuem um espao reservado Beira-mar:
um lugar privilegiado de se viver pela beleza paisagstica, pelas vrias possibilidades de
sustentao dada pelo mar e tambm um lugar de precariedade urbana, riscos de desastres, de incndios e soterramento pelas areias. Todos esses elementos, fogo, vento, terra
e mar esto presentes no lugar (NOGUEIRA, 2006).
Estudos importantes relatam a presena de ndios urbanos (Tremembs de Almofala) no Serviluz e em Mucuripe (NASCIMENTO, 2009) e sobre a migrao dos
quilombolas de Aquiraz (Comunidades da Lagoa do Ramo e Goiabeiras), moradores
da Rua da Senzala (RATTS, 2006), que nos do uma mostra da diversidade cultural de
seus habitantes que se reflete em suas relaes sociais, festas, trabalho, religiosidade, hbitos alimentares, dentre outros costumes que remetem a modos de vida no urbanos.
O trabalho da pesca realizado com variadas tcnicas. Os trabalhadores muitas
vezes se dividem entre a pesca industrial e a artesanal. Com a, praticamente, extino
da lagosta pela pesca industrial, dezenas de frigorficos que empregavam os moradores
foram fechados, o que agravou as condies de vida dos moradores do bairro. A pesca
artesanal ainda uma atividade fundamental para a sobrevivncia de inmeras famlias,
notadamente as mais pobres, que vivem dela diretamente ou indiretamente, como fonte
alimentar fcil, barata e rica em nutrientes. De acordo com informaes concedidas por
entrevista realizada com moradora do bairro, existem, ainda, por volta de 800 pescadores artesanais no Serviluz.
J os trabalhadores industriais e porturios esto em nmero cada vez mais reduzido, primeiro pelo processo de mecanizao que afetou a empregabilidade de mo de
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obra nos Moinhos,8 que j era diminuta, e, mais recentemente, com o incio de transferncia de algumas atividades do Porto do Mucuripe para o Porto do Pecm. A situao
dos trabalhadores porturios encontra-se cada vez mais precarizada com mudanas nas
relaes de trabalho da categoria. Outros trabalhadores obtm seus rendimentos por
meio do trabalho nas barracas de praia, bares e restaurantes (na Beira-mar e na Praia do
Futuro) ou sobrevive do comrcio ambulante de artesanatos, alimentos e outros produtos. A zona de meretrcio estabelecida no entorno do Farol Velho entrou em decadncia.
Praticamente sem demanda, os puteiros viraram cortios. Neles vivem dezenas de
famlias em situao de coabitao, em quartos diminutos alugados. J as novas geraes de jovens nascidas no Serviluz dedicam-se a projetos sociais de artes, informtica e
esportes, sobretudo o surf 9 e o futebol.
Trata-se de uma rea objeto de grande interesse econmico por ser vizinha zona
porturia e estar literalmente na esquina de Fortaleza, entre os bairros Meireles e Praia
do Futuro, valorizados pelo setor turstico-imobilirio para empreendimentos residenciais e comerciais.
Nessa frao da cidade, vrios projetos tm sido anunciados seguidamente em
nome do desenvolvimento econmico, da gerao de emprego e da requalificao urbana, evidenciando o acirramento da disputa entre duas lgicas distintas: a do espao
vivido e a do espao enquanto mercadoria, em que se disputa a quem os modelos de
desenvolvimento urbano iro/deveriam beneficiar.
No ano de 2009, o governo do estado anunciou o projeto chamado Estaleiro PORMAR, que consistia numa parceira de um pool de empresas com apoio do estado do Cear, que visava instalar na Praia do Titanzinho (Serviluz) um estaleiro de grande porte para
atender demanda de navios da Transpetro (empresa subsidiria da Petrobras).
Houve imediata reao da populao por meio de organizaes comunitrias
que se uniram para empreender a resistncia contra o projeto que significaria a destruio da Praia do Titanzinho, com aterramento de mais de 1.000 km2 de mar. A
luta durou at o final de 2010, quando expirou o prazo imposto pela empresa para
que o municpio concedesse a licena de instalao, o que no podia acontecer sem
alterao do Plano Diretor de Fortaleza, uma vez que este determina a rea da comunidade como Zona Especial de Interesse Social e a faixa de praia como Zona de
Proteo Integral, ou seja, no edificvel. Alm disso, o empreendimento naquele
8. Moinhos so indstrias de produo de farinha de trigo. O Grande Moinho Cearense de propriedade do grupo
empresarial M. Dias Branco e o Moinho J. Macedo so pertencentes a dois grandes grupos empresariais do Brasil e da
Amrica Latina, que so tambm proprietrios de inmeras glebas de terra na regio da Praia do Futuro. Sob esses grupos
pesa a acusao de que estes mantm uma milcia chefiada por um coronel da reserva da polcia militar que guarda
os terrenos contra possveis invasores.
9. Praia do Titanzinho no Serviluz conhecida mundialmente como pico de surf.
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local ia de encontro ao Projeto Orla,10 que foi elaborado com ampla participao
das organizaes locais.
A empresa e governo estadual alegavam que o estaleiro deveria ser instalado no
Titanzinho, pois os custos seriam menores do que em qualquer outra rea do estado.
Para isso, porm, teria que atentar contra todo o planejamento urbano e ambiental
desenvolvido em Fortaleza para aquela rea litornea da cidade. Alm da comunidade,
que expressou sua rejeio em audincias pblicas e manifestaes, outros setores sociais
da cidade se opuseram ao projeto, fazendo com que os seus executores o transferissem
para outro estado (Pernambuco), que ofereceu melhores vantagens locacionais e menor
resistncia da populao para sua instalao.
Dando seguimento estratgia de transformar Fortaleza numa cidade empresarial por meio da atrao de megaeventos, como a Copa do Mundo de 2014, esto
previstas inmeras intervenes urbanas que afetaro os usos tradicionais de algumas
regies da cidade. Dentre essas intervenes, a que diz respeito diretamente ao Serviluz
refere-se aos espaos de lazer e recepo de turistas que se pretende construir na Praia
Mansa,11 localizada entre o Serviluz e o Porto do Mucuripe.
Segundo matria de jornal local,12 o governo do estado pretende fazer um complexo de entretenimento com vista para o mar e uma estao de passageiros para receber at trs grandes navios de cruzeiro durante a Copa do Mundo de 2014. Tambm
seria instalada uma estao do novo Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) que daria acesso
direto da regio da orla para o estdio de futebol Governador Plcido Aderaldo Castelo,
conhecido como Castelo. Tudo isso causando flexibilizaes de legislaes existentes,
invalidando o planejamento urbano local, gerando insegurana na posse de tradicionais
moradores do entorno, fazendo abrir uma nova frente para atuao do mercado imobilirio com o apoio do estado, que garante infraestrutura necessria aos investimentos.
A Prefeitura de Fortaleza, por sua vez, apresentou o projeto chamado Aldeia da
Praia, cujo investimento no atende s prioridades da comunidade, ao contrrio, visa
atender aos interesses econmicos para rea, beneficiando, sobretudo, os mercados imobilirio e turstico. Apresentado oficialmente pela Prefeitura em audincias pblicas
desde 2010, o projeto consiste basicamente em um apanhado de velhos projetos de
10. O Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima (Projeto Orla) uma ao conjunta entre o Ministrio do Meio
Ambiente e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no mbito da sua Secretaria do Patrimnio da Unio
(SPU). Suas aes buscam o ordenamento dos espaos litorneos sob domnio da Unio, aproximando as polticas
ambiental e patrimonial, por meio da articulao entre as trs esferas de governo e a sociedade.
11. A Praia Mansa uma ilha que se criou artificialmente a partir da construo de espiges de pedra, o aterramento
de parte da orla para a ampliao do complexo porturio do Mucuripe. A partir da dcada de 1970, esse rea foi sendo
habitada por famlias pescadores at serem expulsos pela Companhia Docas do Cear e pela Capitania dos Portos alguns
anos depois.
12. Disponvel em: <http://www.opovo.com.br/app/opovo/economia/2013/03/01/noticiasjornaleconomia,3014466/r-12mi-para-elaboracao-do-projeto-na-praia-mansa.shtml>. Acesso em: 02 set. 2013.
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abertura de avenidas largas para facilitar o fluxo expresso entre Beira-mar e Praia do
Futuro. Pretende, assim, criar uma via paisagstica beira da praia, margeada hoje por
moradias, comrcios, igrejas e equipamentos pblicos que sero afetados ou removidos.
Somado a isso, haver uma interveno paisagstica, chamada Jardim da Praia, que
remover mais de mil famlias do entorno do Farol do Mucuripe (Farol Velho), alm de
rea no mar que seria aterrada para serem construdas praas e quadras, sendo plantadas
gramas e palmeiras, desconstituindo o ambiente natural e socialmente construdo para
substitu-lo por um ambiente artificial, homogneo e globalizado.
Decorrentes dos anncios de projetos de investimentos, os conflitos com a especulao imobiliria tm sido constantes, como o que est acontecendo em torno da
disputa pela posse do terreno conhecido como Campo do Paulista, protagonizada pelo
suposto proprietrio do imvel e a Liga Esportiva do Serviluz, mantenedora do terreno
de mais de um hectare de rea, organizando escolinhas e torneios de futebol.13
Diante de tantas tentativas de expropriao e segregao, prprias do modelo da
cidade excludente, essa populao tambm vem resistindo, reconstituindo laos de identidade e ocupando novos espaos. O Movimento dos Conselhos Populares (MCP),14 movimento social que se organiza na rea, dedica-se a formas de resistncia tendo como base
a apropriao do espao urbano, revelando no somente as tradicionais bandeiras do movimento social urbano, como a de luta por moradia e por equipamentos e infraestrutura
pblica, mas tambm tentando tambm constituir formas de sociabilidade, produo e
cultura insurgentes por meio de organizao por territrios que lutam por autonomia.
O expoente dessa experincia foi a ocupao de um terreno anexo ao Serviluz
pertencente tradicional famlia proprietria de terras que atua no ramo da construo civil e do comrcio. A ocupao foi realizada por oitenta famlias sem-teto que
tinham suas origens no Serviluz e no grande Mucuripe e que resistiram a processos
de segregao para conjuntos habitacionais na periferia, sugeridos pelo poder pblico
como soluo para o dficit habitacional. Reivindicando suas razes no local e seu
direito de permanncia e resistncia (CASTILHO, 2011), as famlias esto a trs anos
lutando pela consolidao da posse da terra e construo de moradias com qualidade
habitacional digna.
Alm dessa experincia, o MCP tem lutado por conquistas de novos direitos que reflitam ganhos de autonomia, como atravs do processo de participao popular na elaborao
13. O primeiro time organizado no bairro foi o Paulista Esporte Clube, que acabou batizando o campo. O mais
antigo em atividade Londrina, que existe desde 1974. A Liga de Futebol do Serviluz foi fundada em 1990 e conta
atualmente com 16 equipes. A disputa pela posse do campo foi judicializada em ao de reintegrao de posse, tendo
sido expedida liminar em favor do proprietrio contra a comunidade. Disponvel em: <http://www.opovo.com.br/app/
opovo/fortaleza/2012/04/24/noticiasjornalfortaleza,2826665/prefeitura-promete-avaliacao-de-terreno.shtml>. Acesso
em: 02 jun. 2012.
14. O Movimento dos Conselhos Populares foi fundado em 2004 e se organiza por meio de conselhos populares de bairro
e assembleias da cidade em torno da construo do poder popular a partir de sua organizao por territrios.
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do Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDP) com a aprovao da Zona Especial de

Interesse Social (Zeis) do Serviluz. O instituto das Zeis, criado pelo Estatuto da Cidade
(Lei Federal n 10.257/2001) e introduzido em Fortaleza pelo Plano Diretor Participativo
(2009), visa harmonizar o desenvolvimento da cidade e a realidade dessas comunidades.15
O Serviluz foi uma das comunidades que mais mobilizou pessoas para o processo
participativo de construo do Plano Diretor, tanto no mbito do Executivo quanto do
Legislativo. Depois de aprovado o PDP, foram necessrios dois anos de luta, com vrias manifestaes, para que, em junho de 2011, a prefeita assinasse decreto municipal
instituindo o Conselho Gestor da Zeis-Serviluz. De acordo com o decreto, o referido
conselho deveria ter sido instalado at o final de setembro de 2011. Porm, a Prefeitura
inviabilizou16 a eleio do Conselho Gestor ao qual o projeto deveria ser submetido,
desrespeitando o decreto (Decreto n 12.830/2011, de 14 de junho de 2011) assinado
pela prpria Chefe do Poder Executivo Municipal, por no aceitar a ingerncia da comunidade no projeto Aldeia da Praia.17
Assim, moradores de diversas reas do bairro decidiram dar continuidade ao
processo, contra o poder pblico local, e continuam organizados no conselho popular
discutindo o que querem e o que no querem para a comunidade, e forjam alternativas no institucionais de planejamento e gesto do seu territrio.
2.3 Povo indgena Anac
Nos ltimos anos, as comunidades que vivem em So Gonalo do Amarante e Caucaia,
municpios da regio metropolitana de Fortaleza, Cear, vm sendo impactadas pela
construo de uma srie de empreendimentos na rea de infraestrutura e indstrias
primrias, como siderrgicas, termeltricas e refinaria, integrantes de um projeto denominado Complexo Industrial e Porturio do Pecm (CIPP) (Isso porque as reas
destinadas a esses empreendimentos j era ocupada por inmeras famlias, e comearam
a ser desapropriadas a partir de 1995).
15. As Zeis trazem trs elementos fundamentais: 1. Definio de normas urbansticas especiais a partir da realidade da
comunidade e no impostas contra estas; 2. Segurana jurdica da posse da comunidade sobre sua rea, garantindo a
regularizao fundiria e proibindo a expulso/remoo; 3. Direito de os moradores participarem do planejamento e
gesto das intervenes necessrias na rea, por meio de um Conselho Gestor com representantes da Prefeitura e da
comunidade eleitos por esta, evitando o autoritarismo estatal guiado por interesses econmicos, bem como o clientelismo
dos agentes polticos que escolhem como representantes da comunidade pessoas ligadas ao seu projeto de poder,
sendo que na maioria das vezes tais lideranas escolhidas no possuem legitimidade nenhuma junto populao local,
impondo a vontade governamental pela manipulao ao acesso a direitos universais.
16. A representante da prefeitura se retirou da comisso eleitoral e informou aos seus membros que no daria continuidade
ao processo de eleio do comit gestor da Zeis.
17. Em maio de 2012, a Prefeitura de Fortaleza aprovou na Cmara de Vereadores projeto de lei complementar que
alterou o Plano Diretor de Fortaleza, passando a permitir que os proprietrios solicitem a retirada dos terrenos vazios da
abrangncia da Zeis de ocupao (Zeis-1). Fonte: Jornal O Povo, 25/05/2012. Disponvel em: <http://www.opovo.com.br/
app/opovo/politica/2012/05/25/noticiasjornalpolitica,2845784/camara-altera-zeis.shtml>. Acesso em: 14 jul. 2012. Na
viso dos movimentos sociais, vide: <http://raizesdapraia.blogspot.com.br/search?updated-max=2012-07-11T10:19:0007:00&max-results=3>. Acesso em: 28 ago. 2012.
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A primeira onda das desapropriaes, entre os anos de 1995 e 1999, teve como
saldo centenas de famlias expulsas da terra, sendo algumas alojadas nos assentamentos
de Novo Torm, Forquilha e Monguba, que se situam em outros municpios cearenses,
como Paracuru.
Esse processo, entretanto, no se deu sem resistncia. Um grupo em especial, durante esse perodo de articulao e mobilizao dos(as) moradores(as) de So Gonalo
do Amarante e Caucaia, para permanecer nos territrio de seus pais e avs, passou a se
reconhecer como povo indgena Anac,18 fazendo reviver histrias dos encantados, das
danas, dos rituais, das curas, dos massacres.
Logo aps a instalao dos primeiros empreendimentos, houve uma suspenso na
onda de desapropriaes nessa regio. Impasses polticos e presses de outros estados do
Nordeste para receber as indstrias acabaram atrasando a concluso do CIPP.
Entretanto, em janeiro de 2007, o Governo Federal instituiu, por meio do Decreto
n 6.025, de 22 de janeiro de 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
o qual, segundo o artigo 1 do Decreto, constitua-se de medidas de estmulo ao investimento privado, ampliao dos investimentos pblicos em infraestrutura e voltadas
melhoria da qualidade do gasto pblico e ao controle da expanso dos gastos correntes
no mbito da Administrao Pblica Federal.19
Com o apoio intensivo do Governo Federal, por meio dos recursos do PAC, o
projeto do Complexo Industrial e Porturio do Pecm foi retomado. Assim, de modo
a liberar a rea para a implantao das indstrias, o governador do estado do Cear
publicou, no Dirio Oficial de 19 de setembro de 2007, o Decreto n 28.883, o qual
declarou de utilidade pblica para fins de desapropriao uma poligonal equivalente a
335 km2, entre os municpios de So Gonalo do Amarante e Caucaia, rea superior ao
projeto inicial do Complexo Industrial e Porturio.
18. Interessante destacar que, nesse mesmo perodo, moradores(as) de outras comunidades que no eram diretamente
impactadas com os projetos do Complexo Industrial e Porturio do Pecm passaram a reivindicar tambm como indgenas
da etnia Anac. Essas comunidades, em articulao com a populao Anac, impactada pelo CIPP, passaram a lutar pelo
reconhecimento de um territrio contnuo que integra as aldeias de Japuara, Santa Rosa, Mates, Bolso e outras.
19. Conforme consta no endereo eletrnico oficial do Programa de Acelerao do Crescimento: est em curso no Brasil
um modelo de desenvolvimento econmico e social, que combina crescimento da economia com distribuio de renda e
proporciona a diminuio da pobreza e a incluso de milhes de brasileiros e brasileiras no mercado formal de trabalho.
A economia nacional rene indicadores macroeconmicos e sociais positivos que apontam como poucas vezes em
sua histria para a possibilidade de acelerao do crescimento econmico, mantendo a inflao em nveis baixos. A
poltica econmica do Governo Federal conseguiu estabilizar a economia, criar um ambiente favorvel para investimentos,
manter o princpio da responsabilidade fiscal, reduzir a dependncia de financiamento externo, ampliar substancialmente
a participao do Brasil no comrcio internacional e obter supervits recordes na balana comercial. Agora possvel
caminhar em direo a um crescimento mais acelerado e de forma sustentvel, uma vez que a economia brasileira tem
grande potencial de expanso. E tal desenvolvimento econmico deve beneficiar a todos os brasileiros e brasileiras
e respeitar o meio ambiente. O desafio da poltica econmica do Governo Federal aproveitar o momento histrico
favorvel do pas e estimular o crescimento do PIB e do emprego, intensificando ainda mais a incluso social e a melhora
na distribuio de renda. Para tanto, o Governo Federal criou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que tem
como um dos pilares, a desonerao de tributos para incentivar mais investimentos no Brasil. Disponvel em: <http://
www.brasil.gov.br/pac/medidas-institucionais-e-economicas/>. Acesso em: 12 ago. 2010.
26
Diante disso, iniciou-se uma nova fase de desapropriaes na regio de So Gonalo do Amarante e Caucaia. Embora essa fase tenha sido levada a cabo pelos rgos
estaduais de forma semelhante ocorrida nos anos de 1996 a 1999, ou seja, sem
garantir o direito informao s populaes impactadas, diferenciou-se desta pela
resistncia dos moradores, principalmente, daqueles que j se identificavam como
povo indgena Anac.
Nesse sentido, diversas estratgias passaram a ser usadas pelo grupo tnico, tais como:
a) articulao com o movimento indgena estadual e nacional;20 b) articulao com outros
grupos e movimentos sociais impactados por projetos de desenvolvimento;21 c) pedidos
de realizao de audincia pblica perante a Assembleia Legislativa do Estado do Cear;22
d) articulao com a Rede Nacional de Advogados e Advogadas Populares no Cear
(Renap-CE), que passou a acompanhar as demandas do povo Anac;23 e) articulaes
com grupos de pesquisa e extenso das Universidades Estadual e Federal do Cear (Grupo Gros UECE; Ncleo Trabalho, Meio Ambiente e Sade para a Sustentabilidade
Tramas e o Projeto de Extenso Centro de Assessoria Jurdica Universitria Caju
ambos da UFC); f ) formulao de representaes junto ao Ministrio Pblico Federal
(MPF) no Cear, que passou a acompanhar, por meio do analista pericial em Antropologia, os conflitos e as demandas do povo Anac, com mais proximidade;24 g) ouvir
20. Nesse sentido, em 22 de setembro de 2007 ocorreu a I Assembleia do Povo Indgena Anac, a qual reuniu os povos
Tapeba, Pitaguary, Potiguara, Tabajara, Trememb, Xucuru Kariri e Anac para discutir o tema Terra e impacto ambiental,
oportunidade em que foram analisados os inmeros empreendimentos que esto instalados em terras indgenas, em
especial, construo de estradas, usinas siderrgicas, transposio do Rio So Francisco, entre outras.
21. Mencionamos, exemplificativamente, o II Seminrio Brasileiro contra o Racismo Ambiental, realizado em 23 a 25 de
maro de 2009, em Fortaleza/CE. Na oportunidade, os(as) pesquisadores(as) e movimentos sociais articulados em torno
da Rede Brasileira de Justia Ambiental se dirigiram a So Gonalo do Amarante e Caucaia para conhecer a dimenso
dos impactos socioambientais do CIPP e se solidarizarem com a luta Anac. O caso do Povo Anac aqui retratado
est mapeado no Mapa da Injustia Ambiental e Sade no Brasil, disponvel em: <http://www.conflitoambiental.icict.
fiocruz.br/index.php?pag=selecao&cod=45>; acesso em: 15 set. 2010. Este Mapa de conflitos envolvendo injustia
ambiental e Sade no Brasil resultado de um projeto desenvolvido em conjunto pela Fiocruz e pela Fase, com o apoio
do Departamento de Sade Ambiental e Sade do Trabalhador do Ministrio da Sade. Seu objetivo maior , a partir de
um mapeamento inicial, apoiar a luta de inmeras populaes e grupos atingidos(as) em seus territrios por projetos e
polticas baseadas numa viso de desenvolvimento considerada insustentvel e prejudicial sade por tais populaes,
bem como movimentos sociais e ambientalistas parceiros. Informao disponvel em: <http://www.conflitoambiental.
icict.fiocruz.br/index.php>; acesso em: 15 set. 2010.
22. Cita-se, nesse sentido, a audincia pblica realizada na Assembleia Legislativa, em 9 de maro de 2009, que contou
com a presena dos ndios Anac, do chefe do Ncleo de Apoio Local da Funai, do Presidente da Comisso de Direitos
Humanos da Assembleia Legislativa e de Procuradores da Repblica no Cear.
23. Por meio da Rede Nacional de Advogados(as) Populares (Renap), Luciana Nbrega, que compunha a Rede, passou
a acompanhar as demandas do povo indgena Anac, a partir de setembro de 2008, quando ocorreu a II Assembleia
do Povo Indgena Anac. O trabalho desempenhado em conjunto com o grupo tnico consistia em uma assessoria ao
movimento indgena, englobando a solicitao de audincias pblicas, o acompanhamento de processos administrativos
perante o Ministrio Pblico Federal no Cear, participao de reunies, assembleias e outros momentos de articulao
do movimento. Esse contato anterior de uma das pesquisadoras com os Anac permitiu-nos ter acesso s informaes
necessrias para compreender a dimenso do conflito envolvendo o povo indgena e o Complexo Industrial e Porturio.
24. Ilustrando a afirmao, dos anos de 2003 a 2009 foram apresentadas pelos ndios Anac 13 representaes,
denncias e solicitaes perante o Ministrio Pblico Federal no Cear, originando 13 processos administrativos que
tramitam perante o Parquet federal. Dados disponveis em: <http://www2.prce.mpf.gov.br/prce/pr/pesquisaprocessual/
pesquisa-processual/>, utilizando a palavra-chave anac. Acesso em: 20 ago. 2010.
27
os mais velhos e reescrever sua prpria histria, retomando prticas e memrias que
haviam sido encobertas pelo medo da discriminao;25 h) incorporao das reflexes
socioambientais, passando a demonstrar outras formas de desenvolvimento possveis,
levadas a cabo pela produo de hortalias, pelo manejo sustentvel de folhas, razes e
sementes para a produo de remdios caseiros; i) pela construo da Escola Diferenciada Direito de Aprender do Povo Anac; entre outras.
Tendo em vista a presso para a continuidade das obras do CIPP e a iminncia
de novas desapropriaes, o Ministrio Pblico Federal no Cear ajuizou, em 10 de
dezembro de 2009, a Ao Civil Pblica n 0016918-38.2009.4.05.8100, perante a
10 Vara Federal no Cear, questionando as irregularidades na implantao do CIPP,
requerendo tutela jurisdicional no sentido de determinar ao Estado do Cear que: a) se
abstenha de realizar qualquer ato desapropriatrio na rea reivindicada pelos Anac; b)
se abstenha de proceder remoo de indivduos; c) no se executem quaisquer obras
na rea decorrentes de licenas prvias ou de licenas de instalao, como medida de
resguardo do territrio Anac frente implementao dos projetos do CIPP; d) que seja
assegurada a continuidade dos trabalhos de identificao, delimitao e demarcao da
Terra Indgena Anac.
Ao analisar a petio inicial ajuizada pelo MPF, o juiz federal entendeu pela necessidade de ouvir diversos entes. Dentre eles, a Companhia Siderrgica do Pecm ressaltou a importncia do CIPP, aduzindo tratar-se do maior projeto de desenvolvimento
do estado do Cear. Com base nesses argumentos, em janeiro de 2010, proferiu-se
deciso no sentido de indeferir o pedido liminar formulado pelo Ministrio Pblico Federal, entendendo o juiz federal que haveria, no caso, dano maior economia do estado, pois a suspenso da implantao dos empreendimentos j licenciados implicaria o
retardamento da alavancagem do desenvolvimento do estado, traduzido no adiamento/
impedimento da elevao da produo industrial. (JUSTIA FEDERAL. Processo n
0016918-38.2009.4.05.8100, 2010).
Pelo que foi colhido durante o trabalho de campo e reforado pelas peties
do Ministrio Pblico Federal, a relao dos Anac com o territrio habitado tradicionalmente contrape-se ao Complexo Industrial e Porturio do Pecm, como
territrio porturio regional e industrial metropolitano, atendendo lgica de reproduo ampliada do capital mundial. O que est em jogo nesse conflito no
s o domnio sobre o territrio, seja ele identificado como propriedade ou como
posse, mas, principalmente, um projeto que define o uso desse territrio e os seus
elementos socioambientais. Em outras palavras, os conflitos que envolvem a cons-
25. Dentre essas prticas que foram retomadas, uma em especial merece ateno. Trata-se da retomada da dana de
So Gonalo, que havia ficado 19 anos sem ser feita. Em 2007, o grupo de dana Anac recebeu o prmio Culturas
Indgenas, edio Xico Xucuru, outorgado pelo Ministrio da Cultura, por meio da Secretaria da Identidade e da
Diversidade Cultural.
28
truo do CIPP e os Anac se situam, sobretudo, no campo do simblico, da definio de modelos de desenvolvimento que se traduzem nas formas de produzir e
gerir os recursos naturais.
Um dos principais exemplos disso diz respeito gua. Como relatado nos documentos que instruem a ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal, as
aes previstas no Plano Diretor do CIPP mostram-se danosas ao meio ambiente e s
atividades de usufruto da etnia Anac. Como a quase totalidade dos empreendimentos
industriais encontra-se inserida na rea de maior diversidade de ecossistemas e pressupe a degradao de dunas, isso tende a prejudicar a drenagem superficial da rea
ocupada pelos ndios, bem como a qualidade e disponibilidade do lenol fretico da
regio, com reflexos diretos na utilizao da gua para consumo, irrigao e atividade
pesqueira, essencial sobrevivncia do povo indgena Anac (MEIRELES; BRISSAC;
SCHETTINO, 2009).
Para os Anac, no sendo apenas utilizada para atividades produtivas (irrigao,
atividade pesqueira), a fartura de gua, gua doce, gua boa no territrio por eles
reivindicado considerada uma das suas principais riquezas. Riqueza em um estado
carente desse recurso natural. Mas no s. Os corpos dgua (lagoas, lagos, riachos) para
os Anac no so apenas recursos, coisas nossa disposio. So seres e/ou morada de
entes ou morada dos encantados, to conhecidos nas histrias e na memria dos Anac, seja no massacre na Lagoa do Banana, seja no chamado por eles de Pai Lagamar,26
seja nas histrias de mes dgua, ou nos espaos de lazer e socializao. Essas lagoas,
riachos, lagos esto agora ameaados por um projeto de desenvolvimento incompatvel
com essas histrias e memrias, alicerces da identidade Anac.
3 TERRITORIALIDADES CONVERGENTES: UM DILOGO POSSVEL ENTRE
ESSAS EXPERINCIAS DE RELAES TERRITORIAIS

O que esses trs casos tm em comum? Curral Velho, comunidade do Serviluz e povo
Anac trazem em suas histrias expresses do conflito entre modelos distintos de pensar as relaes com o territrio. Nas trs breves narrativas, restou claro que, mesmo
oriundas de espaos sociais distintos, essas expresses de territorialidades se convergem
quando contrapostas ao modelo hegemnico de uso e apropriao dos espaos: um modelo socioambientalmente excludente e que busca a exausto dos recursos. Um modelo
pensado e proposto como o nico possvel.
Quando esses movimentos, entretanto, colocam na arena da disputa e do debate
outras possibilidades de gesto dos territrios, de relao com os recursos, eles trazem
26. Pai Lagamar corresponde a uma rea de preservao ambiental, composta por lagoas que se encontram com o mar,
repleto de carnaubeiras.
29
tona uma fissura na lgica moderna ocidental, deixando claro que h outras possibilidades e que elas esto sendo gestadas luz do dia.
Sobretudo a partir da dcada de 1980 e 1990, diversos movimentos e grupos sociais
emergiram na esfera pblica reivindicando direitos ao territrio e o reconhecimento de
suas identidades coletivas. Autores, sobretudo do campo da Antropologia (ALMEIDA,
2008; LITTLE, 2002; OLIVEIRA, 1998), tratam desse processo de emergncia poltica de sujeitos que tinham suas diferenas culturais negadas e sufocadas pelo processo de
colonizao, pelas sucessivas frentes de expanso econmica do capital sob a ideologia
do desenvolvimento do pas e pela prpria ideia de nao construda fina fora pelo
Estado brasileiro.
O processo de modernizao do Brasil trouxe tambm consigo valores e conceitos
de uma ordem poltico-jurdico-filosfica, produto das revolues liberais na Europa
como a noo de Estado-nao que vai ser determinante na tentativa de consolidao
da ideia de um territrio e cultura homogneos, causa e resultado da hodierna injustia
e excluso socioterritorial existente no pas. A ideia de Estado-nao simploriamente
traduzida como organizao social e poltica de um povo (unidade biolgica e cultural), dotada de um territrio (rea geogrfica delimitada) e de soberania (poder que se
d para unificar o povo no interior desse territrio e afastar ameaas do que lhe fosse
exterior) nada mais do que uma inveno, um artefato histrico e recente que
toma culturas preexistentes e as transforma em naes, algumas vezes as inventa e frequentemente oblitera as culturas preexistentes (HOBSBAWN, 1990 apud DUPRAT,
2007, p. 12-13).
Assim, mesmo que a ideologia do Estado-nao tenha conseguido sua implantao no Brasil e na Amrica Latina, apoiada em teorias e prticas que negavam/
exterminavam as diferenas socioculturais, resistncias de grupos sociais especficos
como ndios e negros demonstraram ao longo da histria e dos sucessivos processos
de territorializao (OLIVEIRA, 1998) uma rica diversidade sociocultural no reconhecida pelo Estado brasileiro.
Resultado das contradies do prprio desenvolvimento do capitalismo antes de
se remeter a resqucios de formaes sociais pr-capitalistas (ALMEIDA, 2008, p. 98),
esses diversos processos de expanso de fronteiras desde o Perodo Colonial, passando
pelo Imprio e Repblica, produziram e levaram constituio de grupos sociais, que,
sobretudo, lutam pela defesa e controle de suas reas e suas formas prprias de existir,
contra os avanos da acumulao capitalista que buscam a apropriao de suas terras e
dos sistemas ambientais presentes em seus territrios.
Os territrios desses grupos sociais, como os pescadores, seringueiros, quilombolas, faixinaleses, fundos de pasto, entre tantos outros, que compartilham de algumas
caractersticas semelhantes (e tambm diversas) como as prticas comunitrias e uso
30
comum dos recursos, tm existncia efetiva e constituem realidades bem diferentes dentro do territrio nacional que historicamente foram tornadas invisveis pelas pretenses
oficiais de homogeneidade poltico-cultural.
Esses grupos sociais que surgiram no passado contrapondo-se ao modelo agrrio
exportador, escravido, ao monoplio da terra, em nossa histria recente e hodiernamente, continuam emergindo diante das sucessivas investidas de espoliao.
O economista Henri Acselrad (2008) comenta que, sobretudo depois do ps-guerra,
grandes projetos de apropriao do espao implementados pelo Estado desenvolvimentista articularam-se com a implantao de uma complexa estrutura industrial espacialmente
concentrada. Tal modelo implicou uma importante ampliao dos espaos integrados
dinmica do desenvolvimento capitalista (grandes obras de infraestrutura, grandes barragens, projetos de minerao e irrigao para agroindustializao), em um processo de
crescimento que se apoiou na concentrao da renda e no esforo exportador.
Ainda segundo o mesmo autor, a concentrao da posse sobre os elementos da
base material da sociedade por meio de grandes projetos de apropriao do espao e
do meio ambiente material produziu grandes impactos e efeitos de desestruturao de
ecossistemas, ao mesmo tempo em que os pequenos produtores, populaes ribeirinhas
e deslocados compulsrios foram concentrados em reas exguas, com terras menos
frteis, intensificando ritmos da explorao de suas reas, ocasionando, por ambos os
processos conjugados, perda de biodiversidade, comprometimento de disponibilidade
de gua, da fertilidade dos solos etc.
Nos anos de 1990, transformaes socioterritoriais associadas ao processo de insero subordinada do Brasil na dinmica modernizadora e globalizante foram caracterizadas por uma dinmica constante de destruio e reconstruo de territrios que
gerou/gera inmeros conflitos que apontam para mudanas nos modos dominantes de
apropriao do meio biofsico, com a acentuao dos padres de desigualdade de poder
sobre os recursos ambientais.
Oprimidos e despossudos passaram a denunciar e a reivindicar no espao pblico
maior acesso aos recursos como gua, terra frtil, estoques pesqueiros etc., denunciando o comprometimento de suas atividades pela queda da produtividade dos sistemas
biofsicos de que dependiam e pelo aumento do risco de perda de durabilidade da base
material necessria sua reproduo sociocultural, constituindo movimentos sociais e
se (re)territorializando por meio das estratgias de resistncia.
31
Resultados dos processos de territorializao27, o(s) territrio(s) garantido(s) por

esses grupos, ora definido(s) como territrios sociais (LITTLE, 2002), ora como territorialidades especficas (ALMEIDA, 2008), produto, em resumo, da espacializao
das relaes de poder28, dos conflitos, apresentando delimitaes mais definitivas ou
contingenciais, dependendo da correlao de fora em cada situao social de antagonismo (p.51) sendo verdadeiros territrios dissidentes enquanto expresses de prticas
espaciais insurgentes29 (SOUZA, 2009a, p. 67).
A disputa pelo espao, que no se reduz reivindicao por terra, justifica-se no
fato de que um projeto transformador de sociedade deve abranger a dimenso espacial,
pois se entende que esta no s produto social, mas tambm condicionante da prpria produo e reproduo social. Construir outras geografias tambm ter possibilidade de instituir formas alternativas aos fundamentos ecolgicos, espaciais e culturais do
capitalismo ou, como definiu David Harvey defendendo sua ideia de espaos utpicos
ou de esperana, transcender ou reverter s formas socioecolgicas impostas pela
acumulao descontrolada do capital, pelos privilgios de classe e pelas amplas desigualdades de poder poltico-econmico (HARVEY, 2006, p. 262).
A reivindicao pelo direito ao territrio por parte desses grupos sociais faz parte
de uma luta poltica democrtica que visa ao reconhecimento de suas formas de organizao como fonte de poder (inclusive normativo), diante de relaes sociais desiguais
e opressoras em que o Estado , na viso hegemnica, a nica fonte de direitos.30
27. Segundo Alfredo Wagner: o processo de territorializao resultante de uma conjuno de fatores, que envolvem a
capacidade mobilizatria, em torno de uma poltica de identidade, e um certo jogo de foras em que os agentes sociais,
atravs de suas expresses organizadas, travam lutas e reivindicam direitos face ao Estado. As relaes comunitrias
neste processo tambm se encontram em transformao, descrevendo a passagem de uma unidade afetiva para uma
unidade poltica de mobilizao ou de uma existncia atomizada para uma existncia coletiva. A chamada comunidade
tradicional se constitui nesta passagem. O significado de tradicional mostra-se, deste modo, dinmico e como um
fato do presente, rompendo com a viso essencialista e de fixidez de um territrio, explicado principalmente por fatores
histricos ou pelo quadro natural, como se a cada bioma correspondesse necessariamente a uma certa identidade. A
construo poltica de uma identidade coletiva, coadunada com a percepo dos agentes sociais de que possvel
assegurar de maneira estvel o acesso a recursos bsicos, resulta, deste modo, numa territorialidade especfica que
produto de reivindicaes e de lutas. Tal territorialidade consiste numa forma de interlocuo com antagonistas e com o
poder do Estado (ALMEIDA, 2008, p. 119).
28. Segundo os ensinamentos do gegrafo Marcelo Lopes de Souza (2009a), o que define o territrio , em primeiro
lugar, o poder. Isso no quer dizer, todavia, que a cultura (o simbolismo, as identidades), a economia (trabalho,
produo e circulao de bens), ou a geoecologia (os recursos naturais que contm determinada rea) no sejam
relevantes. Esses aspectos, inclusive, so de fundamental importncia para a gnese de um territrio ou do interesse
por tom-lo ou mant-lo, mas o verdadeiro motivo condutor do territrio o exerccio de poder: quem domina ou
influencia e como domina ou influencia esse espao?. Ainda segundo este autor, isso ficaria evidente, por exemplo,
que um processo de territorializao/ desterritorializao mesmo tendo a ver com desenraizamento cultural ou na
privao e acesso a recursos e riquezas, mas sempre, um processo que envolve o exerccio das relaes de poder e
a projeo dessas relaes no espao.
29. Vale destacar que os territrios dissidentes no so resultados diretos de identidades especficas ou de questes
decorrentes da etnicidade apenas, mas de processos polticos definidos por meio de aes coletivas que podem envolver
tambm grupos urbanos como sem-tetos, movimento hip-hop, piqueteiros etc. (o que no quer dizer tambm que esses
grupos no se mobilizem contra etnocentrismos).
30. Essa luta, todavia, no descarta as possibilidades de ganhos institucionais no interior da sociedade burguesa-modernaocidental, inscrevendo novos direitos na lei, disputando o poder simblico do direito de dizer o direito (BOURDIEU, 2010).
32
Enfatizar a dimenso poltica do territrio buscar inverter as relaes assimtricas de

poder que so impostas vida de cima para baixo. O direito ao territrio visa, mais que
o direito terra (substrato material aproprivel enquanto mercadoria representado
juridicamente pelo instituto da propriedade) e aos recursos naturais nele inseridos, a
autonomia enquanto capacidade do grupo de autogerir-se, ou dar a si a prpria lei
(SOUZA, 2009a, p. 68).
Nesses territrios, o controle do uso de seus recursos se d por meio de normas
especficas que so compartilhadas entre os participantes em condies de igualdade.
Segundo o antroplogo Alfredo Wagner:
Tal controle se d atravs de normas especficas, combinando uso comum
de recursos e apropriao privada de bens, que so acatadas, de maneira
consensual, nos meandros das relaes sociais estabelecidas entre vrios
grupos familiares, que compem uma unidade social. Tanto podem expressar
um acesso estvel terra, como ocorre em reas de colonizao antiga,
quando evidenciam formas relativamente transitrias caractersticas das
regies de ocupao recente. Tanto podem se voltar prioritariamente para
a agricultura, quanto para o extrativismo, a pesca ou o pastoreio realizados
de maneira autnoma, sob a forma de cooperao simples e com base no
trabalho familiar. As prticas de ajuda mtua, incidindo sobre recursos
naturais renovveis, revelam um conhecimento aprofundado e peculiar
dos ecossistemas de referncia. A atualizao dessas normas ocorre, assim,
em territrios prprios, cujas delimitaes so socialmente reconhecidas,
inclusive pelos circundantes (ALMEIDA, 2008, p. 29).
Em condies de liberdade, todos esto submetidos ao poder que emana da coletividade, que vem sendo repassado de geraes em geraes atravs dos costumes, e todos
so obrigados moralmente a respeitar as regras de cuja construo ele tambm fez parte.
Essas relaes mudam quando esse grupo colocado numa posio de total heteronomia, ou seja, desigualdade de poder diante de outros sujeitos como quando verificado
numa presena concreta do Estado e dos seus projetos de desenvolvimento.
O direito ao territrio visa garantir que os prprios sujeitos decidam de forma
autnoma que modelos e sentidos de desenvolvimento querem para si coletivamente,
abertos a possibilidades inclusive de o elegeram segundo vises antimodernas e anticapitalistas. Os direitos territoriais, assim como Souza tratou em relao ao desenvolvimento subordinado ao princpio da autonomia, reclama notoriamente uma espacializao.
O espao social (resultado, em sua dimenso tangvel, da transformao da
natureza, ou do espao natural, pelo trabalho, dimenso essa a qual devem ser
acrescentadas as leituras subjetivas e intersubjetivas) no um epifenmeno.
O espao, produto social, um suporte para a vida em sociedade e, ao
33
mesmo tempo, um condicionador dos projetos humanos; um referencial

simblico, afetivo e, tambm, para a organizao poltica; uma arena de
luta; uma fonte de recursos (sendo a prpria localizao geogrfica, que
algo essencialmente relacional, um recurso a ser aproveitado). A autonomia
de uma coletividade traz subentendida uma territorialidade autnoma, ou
seja, a gesto autnoma, por parte da coletividade em questo, dos recursos
contidos em seus territrios, que o espao por ela controlado e influenciado
(SOUZA, 1996, p. 11).
Isso no quer dizer, por sua vez, que haja a completa separao, independncia e
isolamento diante do mundo, hoje global, mas, como horizonte poltico-jurdico possvel, a autonomia garantida pela concretizao de direitos territoriais31 a melhor via
para gerir democraticamente os conflitos entre distintas territorializaes por meio do
seguinte princpio tico-poltico: a autonomia de uma coletividade cessa de ser legtima a partir do momento em que se constri s custas da autonomia de outra coletividade (SOUZA, 1996, p. 10).
4 LUTA PELO TERRITRIO NA COMPREENSO DOS MOVIMENTOS:
A
APROXIMAES E DISTANCIAMENTOS COM O DIREITO ESTATAL
Ponto central nas discusses travadas neste artigo diz respeito aos instrumentos de luta
de que essas populaes se valem para se manter no territrio, para fazer frente a um
modelo de desenvolvimento. Um desses instrumentos destacados aqui o que chamamos de direitos territoriais. Mas como a legislao estatal o alberga?
No Brasil, h mltiplos instrumentos legais j consolidados no que se refere posse
e propriedade de uma determinada gleba. No que se refere a essas territorialidades
convergentes ou dissidentes, ainda estamos tateando no escuro.
H uma dificuldade de encaixar plenamente as propostas trazidas pelos movimentos que ora se aproximam de uma propriedade coletiva, ora se distanciam, quando, por
exemplo, apenas reivindicam usufruto de determinado recurso (aqui nos referimos
demanda de alguns movimentos de quebradeiras de coco babau ou de castanheiros).
Algumas dessas territorialidades j esto mais bem consolidadas, como o caso do direito terra tradicionalmente ocupada para os povos indgenas. Mas o fato de existirem 14
etnias no estado do Cear e mais de 13 mil indgenas e apenas uma terra demarcada at
31. Refletimos sobre a possibilidade de nos referirmos ao direito ao territrio ou a direitos territoriais. Reconhecendo no
s a multiplicidade de significados dados aos territrios, mas tambm a direitos plurais, caleidoscpicos e interconectados
que se ligam defesa, garantia e proteo do territrio, como o uso e acesso s fontes naturais, mobilidade,
alimentao, cultura, religio, autonomia ligada s escolhas de modos de existncia e sentidos do que se cunhou
de desenvolvimento, dentre outros, preferimos, aqui, como resultado de nossos dilogos na feitura deste artigo, utilizar a
expresso direitos territoriais.
34
os dias atuais deixa claro que esse tema ainda no bem resolvido, embora haja previso
dessa garantia de reserva s terras indgenas desde 1680.32
No que se refere s populaes tradicionais, no Brasil, no h ainda um marco
jurdico definindo o direito terra e ao territrio dessas populaes. Embora defendamos que elas tambm so sujeitos dos direitos assegurados pela Conveno n 169 da
OIT, que assegura em seus dispositivos o direito terra, inexiste uma regulamentao
especfica para o reconhecimento dos territrios das populaes tradicionais, diferindo,
portanto, do que ocorre com indgenas e quilombolas. Assim, acaba-se recorrendo lei
que cria o sistema nacional de unidades de conservao, como forma de assegurar os
seus territrios. O acesso terra e o reconhecimento do direito ao territrio passa a ser
assegurado, desse modo, como medida de conservao.
A Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (SNUC), combinada com o Decreto n 6.040, de 7 de
fevereiro de 2007, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel
dos Povos e Comunidades Tradicionais, entretanto, exige a afirmao de que essas
populaes sejam tradicionais para merecer guarida legal. Dizer quais so as populaes verdadeiramente tradicionais, garantindo a estas uma proteo jurdica
especfica, faz pensar sobre a racionalidade que nega maioria da populao brasileira
de baixa renda do meio rural e urbano o reconhecimento de uma cultura distinta e as
associaes possveis entre essa racionalidade e a autorizao de expulsar e deslocar
essas comunidades, ou inviabilizar seus modos de vida por questes ambientais, a fim
de promover a reproduo do capital e/ou o desenvolvimento nacional, assim como
as interconexes existentes entre esse no reconhecimento e lgicas subjacentes permanncia da estrutura fundiria brasileira.33
Investigar essas plurirrealidades importante para vrios ramos do conhecimento,
no para definir as populaes e grupos como indgenas, quilombolas, tradicionais ou
32. Aqui nos referimos ao Alvar Rgio de 1680 que estabelecia o instituto do indigenato, que assegurava a reserva de
terras aos indgenas, naturais e senhores delas.
33. O conceito de populao tradicional era estabelecido no artigo 2, XV, do Projeto de Lei do SNUC como Grupos
humanos culturalmente diferenciados, vivendo h, no mnimo, trs geraes em um determinado ecossistema, historicamente
reproduzindo seu modo de vida, em estreita dependncia do meio natural para sua subsistncia e utilizando os recursos
naturais de forma sustentvel. O dispositivo, contudo, foi vetado. Na Mensagem n 967, de 18 de julho de 2000, enviada
pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, restaram consignadas as razes do veto, no seguinte sentido: o
contedo da disposio to abrangente que nela, com pouco esforo de imaginao, caberia toda a populao do Brasil.
A mensagem tambm enuncia que: De fato, determinados grupos humanos, apenas por habitarem continuadamente em um
mesmo ecossistema, no podem ser definidos como populao tradicional, para os fins do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza. O conceito de ecossistema no se presta para delimitar espaos para a concesso de benefcios,
assim como o nmero de geraes no deve ser considerado para definir se a populao tradicional ou no, haja vista
no trazer consigo, necessariamente, a noo de tempo de permanncia em determinado local, caso contrrio, o conceito
de populaes tradicionais se ampliaria de tal forma que alcanaria, praticamente, toda a populao rural de baixa renda,
impossibilitando a proteo especial que se pretende dar s populaes verdadeiramente tradicionais. (Mensagem n 967 de
18 de julho de 2000. In: CONSELHO NACIONAL DA RESERVA DA BIOSFERA DA MATA ATLNTICA. SNUC Sistema Nacional de
Unidades de conservao: texto da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, e vetos da Presidncia da Repblica ao PL aprovado pelo
Congresso Nacional. 2. ed. So Paulo: Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica, 2000. Cadernos, n. 18).
35
de outro tipo, mas sim para criar uma ambincia favorvel para que essas populaes e
grupos possam expressar suas identidades. Nesse sentido, h de se buscar elaborar essas
definies em conjunto com essas populaes.
O artigo 1, VIII, do Decreto n 6.040/2007 determina que as aes e atividades
voltadas para o alcance dos objetivos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPTC) devero observar o reconhecimento e a consolidao dos direitos dos povos e comunidades tradicionais; e o art. 3
e incisos I e V do Decreto exprimem como objetivos especficos da PNPCT garantir
aos povos e comunidades tradicionais seus territrios e o acesso aos recursos naturais
que tradicionalmente utilizam para sua reproduo fsica, cultural e econmica (I); e
garantir os direitos dos povos e das comunidades tradicionais afetados direta ou indiretamente por projetos, obras e empreendimentos (V).
A Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada pelo Brasil
pelo Decreto 5.051, de 19 de abril de 2004, traz dois dispositivos importantes para
compreenso dos direitos enunciados aqui. Trata-se do artigo 15
1. Os direitos dos povos interessados aos recursos naturais existentes nas suas
terras devero ser especialmente protegidos. Esses direitos abrangem o direito
desses povos a participarem da utilizao, administrao e conservao dos
recursos mencionados.
e do artigo 13
1. Ao aplicarem as disposies desta parte da Conveno, os governos devero
respeitar a importncia especial que para as culturas e valores espirituais dos
povos interessados possui a sua relao com as terras ou territrios, ou com
ambos, segundo os casos, que eles ocupam ou utilizam de alguma maneira e,
particularmente, os aspectos coletivos dessa relao.
Ademais, h de se atentar tambm para aspectos que devem ser problematizados
da Lei do SNUC. Esta determina que, em sendo necessrio, sejam desapropriadas reas
particulares includas nos limites dos tipos de unidades (art. 18, 1; art. 20, 2). O
artigo 18, 1, declara que a reserva extrativista de domnio pblico, e o artigo 23 da
Lei do SNUC institui que a posse e o uso das reas ocupadas pelas populaes tradicionais nas reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel sero regulados
por contrato. Ademais, o art. 18, 2 da referida Lei determina que a
Reserva Extrativista ser gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo
rgo responsvel por sua administrao e constitudo por representantes
de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e das populaes
tradicionais residentes na rea [...].
36
Assim, as desapropriaes que fossem necessrias de pequenas propriedades, o

contrato e a existncia do Conselho Deliberativo, as possveis interferncias nas relaes
de posses individuais e familiares porventura existentes, dentre outras questes, trariam
uma dinmica que provocaria mudanas na relao da comunidade com o territrio.
Conforme se percebeu, a instituio de uma unidade de conservao um caminho, uma possibilidade, para ver assegurado o direito ao territrio das comunidades
tradicionais. Mas esse reconhecimento no se d sem restries ou condicionantes
quilo que eles vivenciam. Normatizar essa realidade uma tarefa que pode trazer
implicaes srias s mltiplas relaes tecidas com o territrio, principalmente se
essa normatizao representa uma generalizao de um dado localismo (de um movimento especfico), podendo ainda ensejar, com a instituio do conselho da unidade
de conservao e o plano de manejo, modos de controle externo sob as formas de
representao comunitria.
Os artigos 215 e 216 da Constituio Federal de 1988 trazem importantes normatizaes em relao ao direito cultura e podem tambm servir de esteio para interpretaes sobre a proteo jurdica devida pelo Estado s expresses culturais, saberes e
fazeres tradicionais vivenciados por essas comunidades, promovendo, assim, a proteo
sociodiversidade brasileira.
Do ponto de vista da proteo do territrio de comunidades urbanas, apesar de
vasta legislao que prev o direito moradia e cidade dessas populaes (Art. 5 da
Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10. 257/2001)
a possibilidade de regularizao fundiria, quando esta ocorre,34 traz uma perspectiva
politicamente limitada, pois visa inserir os territrios considerados ilegais/irregulares
na cidade formal, numa espcie de subsuno norma (e cidade) dominante. Alguns
estudos, inclusive, tm questionado certa viso de mercado que tem influenciado as
prticas de regularizao fundiria enquanto capitalizao de uma camada social que ao
adquirir a propriedade passa a ser consumidora em potencial, a exemplo das polticas
incentivadas por instituies como o Banco Mundial. Mesmo que tais instrumentos
se tornem, por vezes, estratgicos para garantir a permanncia desses territrios quando ameaados de deslocamentos compulsrios, a ideia de regularizao e segurana
da posse no escapa hegemonia do conceito de propriedade do direito estatal e suas
possibilidades ficam reduzidas, grosso modo, ao usucapio (se propriedade privada) e a
concesso de uso (se propriedade do Estado).
As ZEIS parecem ampliar essa perspectiva rumo autonomia, pois prev que, por
meio do conselho gestor, a comunidade decida sobre a gesto do seu territrio (tamanho
34. Normalmente, o processo de regularizao fundiria trava devido burocracia das instituies do Estado. Quando
ocorre, dificilmente chega ao fim e contempla todas as dimenses: social, jurdica, urbanstica e ambiental. H pelo menos
oito anos, o Serviluz aguarda a prometida regularizao fundiria. Mesmo sendo a rea de propriedade da Unio Federal,
o que se supe menos conflitos de interesses e mais agilidade, a burocracia travou completamente o processo.
37
nas unidades habitacionais, proibio de venda dos imveis), alm de forar a reduo
do preo da terra, afastando a especulao imobiliria. No entanto, esse instrumento
tem enfrentado fortes resistncias para sua efetivao, como visto no caso do Serviluz.
Encontrando dificuldades de lanar mo dos instrumentos legais existentes para
garantir a permanncia desses territrios, movimentos populares locais organizam processos de reterritorializao, conquistando novos espaos por meio de ocupaes urbanas, questionando o direito de propriedade e as polticas habitacionais oficiais, instituindo outras fontes de direitos.
A percepo da relao desses povos e populaes com o territrio que ocupam
faz emergir, tambm, reflexes acerca da compreenso do espao sob a perspectiva da
propriedade. Esta marcada pela historicidade. Seus sentidos podem advir tanto de interpretaes Constituio quanto do seio de populaes organizadas em movimentos
populares, como proponentes de Direito Insurgente e fonte de produo jurdica em
um pluralismo jurdico, sobre o qual Boaventura de Sousa Santos delineia importantes
pistas investigativas:
Em primer lugar, trato de demostrar que el campo del derecho em las
sociedades contemporneas y em el sistema mundo em su totalidade es um
terreno mucho ms complejo y rico de lo que se h assumido por la teoria
poltica liberal. Em segundo lugar me proponho demostrar que un campo
jurdico as es uma constelacin de diversas legalidades (e ilegalidades) que
peran em escalas locales, nacionales y globales [...].La supremacia de la escala
del Estado-nacin em el anlisis sociojurdico no solo contribuy a estrechar
el concepto de derecho al vincularlo com la autoridade del Estado, sino que
tambin impregn ciertas concepciones del pluralismo jurdico com uma
ideologia del derecho europeo. Este derecho, em cuanto orden estatal, no era
ni emprica ni historicamente el nico vigente em los territrios coloniales.
Sin embargo, el pluralismo jurdico utilizado como tcnica de governo
permiti el ejercicio de la soberania colonial sobre los diferentes grupos
(tnicos, religiosos, nacionales, geogrficos, etc.), reconociendo los derechos
precoloniales para manipularlos, subordinallos e ponerlos al serviocio del
proyecto colonial. El reconocimiento de los derecho stradicionales por parte
del derecho colonial europeo implica uma nocin del derecho que, em ltima
instancia, est sustentada em uma nica fuente de validez que determina com
exclusividade lo que debe ser considerado como derecho. Em esse sentido,
tambin el pluralismo jurdico puede ser uma de las formas mediante las
cuales se maniesta la ideologia del centralismo jurdico. Esa concepcin
del pluralismo jurdico es, hoy em da, uno de los principales legados que
la expansin europea dej a los sistema jurdicos nacionales no europeos.
De esta forma, el processo de construccin nacional em las cociedades que
38
de liberaron del colonialismo est tambin forjado por la ideologia de la

centralidade y la unicidade del Estado-nacin, esto es, la creencia de que la
construccin del Estado moderno exige la homogeneizacin de las diferencias
sociales y territoriales (SANTOS, 2009, p. 53-54).
Resta claro, portanto, que nessa trilha das mltiplas formas de resguardo e proteo das territorialidades expressadas por povos e populaes indgenas, tradicionais, de
ribeirinhos, comunidades urbanas, h um flanco aberto de possibilidades, inexistindo
resposta pronta ou definio legal j completamente estabelecida, uma vez que toda e
qualquer normatizao acaba sendo redutora da realidade. preciso, em dilogo com
as comunidades, construir mecanismos que sejam permeveis s suas dinmicas de permanncia e mudana, sendo porosos para permitir que o ainda-no, o que estar por vir,
possa aflorar quando as condies scio-histricas se tornem mais favorveis.
Nesse sentido, preciso perceber o que podemos aprender com os Anac, com
a comunidade de Curral Velho e com a populao no Serviluz. Como buscamos visibilizar, h diversas lgicas de compreenso sobre os territrios e sobre os modelos de
desenvolvimento neles incidentes. Muitos desses modelos, focados nas comunidades
ribeirinhas, de pescadores artesanais, indgenas e quilombolas, diferem do pensamento
hegemnico que se impe sobre esses grupos, modificando os seus modos de ser e fazer
e estabelecendo novas ordens a pretexto de trazer desenvolvimento. Essas comunidades, contudo, tm seus prprios processos de desenvolvimento. Elas no ficam estanques nas paredes de museus, atrasadas em um tempo histrico longnquo pelo qual a
sociedade ocidental j passou. Elas trazem outras relaes com o territrio, com o meio
ambiente e com os demais, indicando para ns uma necessidade de se aprender com o
saber local (GEERTZ, 2009, p. 249-356).
semelhana do que ocorreu com os povos e populaes aqui estudados, Andra
Zhouri e Raquel Oliveira mencionam que
[...] os grupos sociais sujeitados desterritorializao no so vtimas passivas
e expressam outras formas de existncia nos lugares. Reivindicam direito
memria e a sua reproduo social. E so eles que dizem que nem tudo
fadado a virar espao de apropriao abstrata pelo capital [...].
A defesa do lugar, do enraizamento e da memria destaca a procura por
autodeterminao, a fuga da sujeio dos movimentos hegemnicos do
capital e a reapropriao da capacidade de definir seu prprio destino.
A direo desses movimentos [...] insiste em nomear os lugares, em definirlhes seus usos legtimos, vinculando a sua existncia trajetria desses grupos.
No uma luta pela fixidez dos lugares, mas sim pelo poder de definir a
direo da sua mudana. (ZHOURI; OLIVEIRA, 2010, p. 445).
39
Nesse sentido, a grande contribuio que os casos de Curral Velho, dos Anac e
da comunidade do Serviluz podem nos dar fazer-nos refletir sobre a diversidade de
modos de pensar o mundo e nele projetar o futuro. A discusso que se apresenta est
no campo da prpria definio dos projetos de desenvolvimento e dos territrios em
que esses projetos encontram expresso. preciso pensar esses conceitos, no tomando
como base reflexes coloniais de um s desenvolvimento possvel, o ocidental capitalista. preciso pensar desenvolvimento, pensar meio ambiente, pensar propriedade e
territorialidades a partir do local.35
Compreender os conflitos que envolvem essas territorialidades convergentes ou
dissidentes exige-nos um esforo no sentido de estranhar os conceitos hegemnicos de
meio ambiente como recurso natural a ser explorado, de territrio como cenrio da interveno a ser promovida pelos projetos de desenvolvimento e de um desenvolvimento
como caminho nico na direo capitalista de acumulao e pilhagem de recursos sem
distribuio. A resistncia desses povos e populaes, centrada no territrio, este considerado como uma construo ao mesmo tempo simblica, social e material, suporte
do seu ser coletivo no mundo, tambm uma proposio por novas formas de compreender a realidade.
Nesse sentido, os significados de territrio e de desenvolvimento proposto pelo povo
Anac e pelas comunidades de Curral Velho e do Serviluz acentuam um carter histrico
e simblico. Mais do que o cenrio, o lugar onde se vive, se produz e se reconstri o
territrio onde ocorrem as dinmicas sociais que conectam o passado ao presente, esferas
de pertencimento que tornam possveis a construo de identidades no tempo contemporneo. nesse territrio que se d a retomada de controle sobre o prprio destino, sendo
o suporte do presente e a referncia que orienta projetos coletivos de futuro.
5 CONSIDERAES FINAIS
As histrias, falas e canes vindas de movimentos populares organizados em torno de
seus direitos territoriais traduzem lutas reivindicativas e de resistncia tecidas na busca
pela construo de justia e de equidade no acesso terra no Brasil. Tais movimentos,
em suas diversidades, indicam confluir alguns pontos essenciais: o questionamento da
propriedade como direito absoluto e exclusivo advindo de um ttulo cartorrio; a reivindicao do direito terra e em outras dimenses para alm do espao geogrfico
utilizado como simples produtor e como mercadoria; a busca por sentidos de desenvolvimento vivenciados no territrio em que permeiam os quais estabeleam relaes no
conflituosas com o ambiente natural.
35. Acerca das relaes entre local e global, Andra Zhouri e Raquel Oliveira mencionam que a crtica ao global como
fora que oprime e explora s pode ser efetuada a partir do local, onde o conhecimento possvel e as trincheiras da
resistncia esto em curso (ZHOURI; OLIVEIRA, 2010, p. 443).
40
Os resultados apontam que esses movimentos demandam interpretaes contra-hegemnicas ao direito estatal em perspectiva crtica e intercultural, fazendo emergir
direitos insurgentes no contemplados no ordenamento jurdico estatal brasileiro e resistindo em torno de direitos j anteriormente constitudos em comunidades e povos.
Como consequncia, as lutas expressadas pelos movimentos estudados levam ao reconhecimento de novos direitos ou do pluralismo jurdico, bem como da necessidade
de se constituir culturas jurdicas que tornem possveis a visibilizao, compreenso
e concretizao dessas demandas e de outras normatividades, gestadas em resistncias
e reivindicaes por direitos territoriais, compreendidos como inerentes a um meio
ambiente saudvel, equilibrado e equitativamente justo, os quais podem constituir-se
como um campo jurdico mais frtil construo de equidade territorial e ambiental.
41
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43
GESTO PBLICA E DEMOCRACIA: OS CONSELHOS GESTORES

DE SADE DA REGIO METROPOLITANA DE NATAL-RN
Lindijane de Souza Bento Almeida1
Resumo:
Abstract:
A Constituio de 1988 instituiu um novo modelo de

gesto da sade, com a organizao de um sistema
descentralizado, de base municipal, mas articulado de
maneira a configurar um sistema nico de abrangncia
nacional. Alm da municipalizao, esse sistema traz,
de inovador, a participao da comunidade como
um dos princpios norteadores. Como instncias de
participao popular, so institudos os Conselhos
de Sade, nas trs esferas de governo. Dentro dessa
perspectiva, este artigo busca compreender at que
ponto os conselhos gestores de sade dos municpios
da Regio Metropolitana de Natal-RN tm sido
capazes de articular aes cooperativas com vistas
ao enfrentamento de problemas comuns da regio
metropolitana. A expectativa, portanto, contribuir
para o debate da governana metropolitana a
partir da sistematizao e recorte de uma literatura
atualizada associada pesquisa emprica. Os dados
foram coletados por meio de fontes primrias
(entrevistas com os atores qualificados) e fontes
secundrias. Entre as secundrias, destacam-se a
pesquisa bibliogrfica sobre democracia deliberativa
e governana metropolitana e a pesquisa documental
nos municpios da Regio Metropolitana de Natal,
alm da anlise de documentos oficiais (leis,
regimentos e resolues 2010-2011) e dos dados
socioeconmicos, polticos, culturais e institucionais
dos municpios.
The Constitution of 1988 established a new model

of public health care management, the organization
of a decentralized system city-based but
articulated in order to configure a unique free
system nationwide. Beyond municipalization, this
system brings innovative community participation
as one of the guiding principles. Health councils
are institutionalized for popular participation in all
three spheres of government. Thus, the question
that has been investigated is the extent to which
health management councils of the metropolitan
region of Natal/RN with all the different
municipalities have been able to articulate
cooperative actions to face of common problems?
The goal, therefore, is to contribute to the debate on
metropolitan governance by the systematization of
the current literature and empirical research. Data
were collected through primary sources interviews
with qualified actors and secondary sources that
include literature review on deliberative democracy
and metropolitan governance, documentary
research in the Metropolitan Region of Natal,
analysis of official documents laws, regulations
and resolutions from 2010 to 2011 and
socioeconomic, political, cultural and institutional
data from all municipalities.
Keywords: Public Management. Public Policies.
Social Participation. Democracy.
Palavras-chave: Gesto Pblica. Polticas Pblicas.

Participao Social. Democracia.
1. A autora Professora Adjunta do Departamento de Polticas Pblicas (Curso de Graduao em Gesto de Polticas
Pblicas e Programa de Ps-Graduao em Estudos Urbanos e Regionais) da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte (UFRN). Doutora em Cincias Sociais pela (UFRN).
1 INTRODUO
No Brasil, a ampliao da democracia para alm dos mecanismos eleitorais teve maior
nfase com o incio da redemocratizao a partir de fins da dcada de 1970, quando se
assiste a um intenso e complexo processo de revitalizao da sociedade civil, de valorizao da cidadania e de fortalecimento das instncias pblicas. Tal processo foi incentivado, sobretudo, pela presso dos movimentos sociais junto ao Estado e desdobrou-se na
implementao de polticas pblicas descentralizadoras e na criao de instituies, tais
como os inmeros conselhos institudos por meio de legislao nacional e que abarcam
diferentes formas e atores sociais.
Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas so inovaes institucionais que se
estruturam de modo a incorporar representantes da sociedade civil e do Estado, inclusive aquelas categorias e grupos sociais que antes estavam excludos do espao pblico
institucional e do debate com os representantes do Estado. Arretche (2000) e Crtes
(2005) problematizam a viso de que estes espaos teriam uma relao direta com o
aprofundamento da democracia, tentando mostrar que a concretizao dos ideais democrticos depende muito mais da natureza das instituies que processam as decises
do que do nvel de governo encarregado da gesto das polticas. sob essa tica que o
presente trabalho transita, tendo como tema central a questo do processo deliberativo
nos conselhos e sua relao com o desenho institucional e poltico.
Entendemos que os diferentes arranjos institucionais influenciam o formato da
participao social nos Conselhos e sinalizam alguns elementos importantes para analisar o processo deliberativo. As leis de criao dos Conselhos estipulam regras definindo
quem pode participar e o tipo de relao entre o conselho e o poder pblico, criando
constrangimentos ou abrindo possibilidades de participao na arena pblica. Trata-se
de um processo de mediao entre sociedade e Estado para a representao e participao do interesse coletivo. Nesse sentido, torna-se importante conhecer os Conselhos de
Sade no mbito de sua institucionalizao, tornando-se necessrio trazer informaes
acerca de suas atribuies e de sua composio. Para tanto, pretende-se realizar uma
anlise da dinmica assumida pelos Conselhos de Sade, uma vez que a partir dos anos
1990 se consubstanciou a transferncia de responsabilidades para os governos (municipais e estaduais) em conjunto com a sociedade, buscando maior fiscalizao e controle
dos gastos pblicos com vista uma ao governamental democrtica e eficiente.
A Constituio de 1988 instituiu um novo modelo de gesto da sade, com a organizao de um sistema descentralizado, de base municipal, mas articulado de maneira
a configurar um sistema nico de abrangncia nacional. Alm da municipalizao, esse
sistema traz de inovador a participao da comunidade como um dos princpios norteadores. Assim, a questo que levantamos para investigao at que ponto os conselhos
gestores de sade dos municpios da Regio Metropolitana de Natal (RMN) tm sido
46
Gesto Pblica e Democracia: os conselhos gestores de sade da Regio Metropolitana de Natal-RN
capazes de articular aes de cooperao e de coordenao com vistas ao enfrentamento

de problemas comuns da regio metropolitana? O presente artigo tem por objetivo analisar comparativamente a articulao dos Conselhos de Sade dos municpios da RMN2
com vistas ao enfrentamento de problemas comuns da regio metropolitana, tentando
compreender os limites e as possibilidades de uma gesto compartilhada.
A discusso em torno da democratizao do Estado e da sociedade levou os estudiosos a revisitar a teoria da democracia representativa, no que diz respeito ao papel e ao
significado atribudo participao popular e importncia de se abrir o espao pblico
criao de mecanismos participativos. Do ponto de vista conceitual, ser utilizado o
conceito de democracia deliberativa. Esse conceito servir como apoio para observar
como, aps a Constituio de 1988 e no incio dos anos 1990, a semelhana no que
diz respeito ao grau de organizao da sociedade e o nvel de interesse dos gestores municipais em realizar gestes participativas levou os Conselhos Municipais de Sade da
RMN a trajetrias semelhantes.
A categoria de pesquisa selecionada foi o estudo comparativo de casos, que segue os passos do mtodo comparativo, descrevendo, explicando e comparando os
fenmenos por justaposio e comparao propriamente dita (TRIVIOS, 1995).
A opo por uma anlise comparativa justifica-se como tentativa de superar uma das
principais limitaes de grande parte dos estudos sobre representao e/ou participao j realizados no pas, que tendem a restringir-se ao estudo de casos particulares.
Em vista disso, o alcance de seus resultados limitado, na medida em que dificulta
possibilidades de generalizao.
Os dados foram coletados por meio de fontes primrias3 (entrevistas com os atores
qualificados) e fontes secundrias. Entre as secundrias, destacam-se a pesquisa bibliogrfica sobre democracia deliberativa e governana metropolitana, e a pesquisa documental nos municpios da RMN: a anlise de documentos oficiais (leis, regimentos e
resolues 2010-2011) e dos dados socioeconmicos, polticos, culturais e institucionais dos municpios.
Nosso trabalho apresenta formulaes de carter preliminar que so expostas
com o intuito de suscitar debate e na expectativa de que ajudem a elucidar as indagaes sobre a atuao de Conselhos Municipais de Sade pertencentes a uma regio
2. Este artigo resulta da pesquisa denominada Gesto Pblica, Democracia e Participao Social: os conselhos gestores
de sade da Regio Metropolitana de Natal-RN, que desenvolvida no Ncleo Natal do INCT Observatrio das
Metrpoles. Esta pesquisa, em particular, realizada em conjunto pelo Ncleo Avanado de Polticas Pblicas NAPP/
UFRN e por integrantes do Grupo de Pesquisa Estado e Polticas Pblicas da UFRN, sendo financiada pelo CNPq
(Processo n 401464/2010-5). Ademais, esta pesquisa foi apresentada no 36 ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS Grupo
de Trabalho Polticas Pblicas (GT 29) realizado em guas de Lindia/So Paulo, de 21 a 25 de outubro de 2012.
3. Nos dez Conselhos Municipais de Sade da Regio Metropolitana de Natal, foram realizadas entrevistas. O primeiro
contato foi feito junto s Secretrias Executivas, caso esta no existisse ou participasse a pouco tempo do Conselho,
outras pessoas foram entrevistadas. A maioria das entrevistas, at o presente momento, foi com os presidentes dos
conselhos e com os representantes da sociedade civil.
47
metropolitana, no caso a RMN. O artigo est dividido em quatro sees, contando-se

com esta introduo. Na seo A Regio Metropolitana de Natal, nosso objetivo
foi dar uma noo do processo de criao dessa regio e a sua importncia para o
desenvolvimento do estado do Rio Grande do Norte. Em seguida, demonstramos
um histrico da construo dos Conselhos no que tange ao perodo de sua criao,
composio dos Conselhos no que se refere natureza das instituies representadas governamentais ou da sociedade civil , a estrutura de apoio ou condies de
funcionamento do conselho, e uma anlise das resolues de 2010 a 2011, cujo objetivo foi verificar se a atuao dos Conselhos Municipais pertencentes a uma regio
metropolitana se diferencia dos demais Conselhos nas suas deliberaes. A seo final
faz um balano das experincias, considerando que a inexistncia de uma identidade
metropolitana condiciona o modo de funcionamento dos Conselhos Municipais de
Sade dos municpios da RMN a realidade municipal e no a realidade regional. Eles
atuam tendo como referncia o seu local de moradia, e no o contexto regional. Desse
modo, os atores sociais e polticos presentes na arena decisria quando decidem no
deliberam sobre problemas que ultrapassam suas fronteiras.
2 A REGIO METROPOLITANA DE NATAL
A Regio Metropolitana de Natal (RMN) foi instituda pela Lei Complementar n 152,
de 16 de janeiro de 1997, mediante iniciativa parlamentar da ento deputada estadual
Ftima Bezerra (PT), e promulgada pelo presidente da Assembleia Legislativa do Rio
Grande do Norte, deputado Leonardo Arruda, na mesma poca em que outras o foram
em diversos estados. A RMN nasceu, em 1997, com seis municpios: Cear-Mirim,
Extremoz, So Gonalo do Amarante, Natal, Parnamirim e Macaba. Cinco anos depois, em 2002, acrescentou mais dois: So Jos de Mipibu e Nsia Floresta. Em 2005,
foi agregada a RMN o municpio de Monte Alegre, e em 2010 foi o municpio de Vera
Cruz que passou a fazer parte da RMN.
A Regio Metropolitana de Natal abrigava, em 2010, cerca de 1.351.004 mil pessoas nos dez municpios que a constitui, dos quais mais de 803 mil pessoas, ou seja,
mais de 50% da populao residiam em Natal, de acordo com o Censo 2010 (IBGE).
No quadro abaixo podemos verificar o crescimento da populao dos municpios da
Regio Metropolitana de Natal, a partir do Censo 1991.
48
QUADRO 1
Populao Total da Regio Metropolitana de Natal

Municpios
1991
2000
2010
Cear-Mirim
52.157
62.424
68.141
Extremoz
14.941
19.572
24.569
Macaba
43.450
54.883
69.467
Monte Alegre
15.871
18.874
20.685
Natal
606.887
712.317
803.739
Nsia Floresta
13.934
19.040
23.784
Parnamirim
63.312
124.690
202.456
So Gonalo do Amarante
45.461
69.435
87.668
So Jos de Mipibu
28.151
34.912
39.776
Vera Cruz
7.970
8.522
10.719
Total
892.134
1.124.669
1.351.004
Fonte: IBGE (Censos).
FIGURA 1
Regio Metropolitana de Natal Percentual de Populao Urbana e Rural
Fonte: Censo 2010 (IBGE), elaborado pelo Observatrio das Metrpoles, abril/2012.
49
A RMN vem passando por significativas transformaes nas ltimas dcadas, com
uma presena marcante, da perspectiva econmica e demogrfica, no estado e no Nordeste, e desenvolvendo um processo de transbordamento de Natal na direo de municpios que integram a regio metropolitana oficial. Apresentar a estrutura dessa regio,
seu dinamismo econmico e social, seus problemas e potencialidades no constituem
em objetivos desse trabalho.4 A nossa ideia apresentar um breve perfil da RMN, buscando chamar a ateno para os desafios que devem ser enfrentados para uma governana colaborativa com vistas s solues de problemas comuns.
O quadro social da metrpole natalense no muito diferente do que se observa nas
grandes metrpoles do pas, embora se possa afirmar que ele vem tendendo a melhorar
nos anos recentes. Os dados do IFDM-2009 revelam que houve uma melhora considervel nos indicadores sociais do Brasil nas ltimas dcadas, indicando tambm que,
em 2009, o estado do Rio Grande do Norte apresentava um ndice de desenvolvimento
municipal de 0,6647, e a sua capital um ndice de desenvolvimento municipal de 0,8012.
FIGURA 2
ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM-2009) - Municpios da Regio

Metropolitana de Natal
Fonte: FIRJAN (2009), elaborado pelo Observatrio das Metrpoles, abril/ 2012.
4. No entanto, faz-se necessrio dizer que, segundo o Plano Estratgico para o Desenvolvimento Sustentvel da Regio
Metropolitana de Natal (2006), o que caracteriza a economia da RMN o grande peso que na sua estrutura produtiva tm
as atividades terciarias, constitudas pelo comrcio (varejista e atacadista) e pelas atividades dos servios, compreendidas
tanto pelos servios pblicos quanto pelos privados. Outra parte relevante est constituda pelas atividades industriais,
formadas pelos importantes segmentos da extrativa mineral, da indstria de transformao, da construo civil e dos
servios industriais de utilidade pblica. O restante da economia est constituda pelas atividades agropecurias, que
englobam a agricultura, a pecuria e a atividade extrativa vegetal.
50
A rigor, so incipientes as iniciativas de governana metropolitana pautada na cooperao entre os diferentes municpios que integram a RMN. O que existe uma legislao que apresenta uma situao poltica reveladora das dificuldades de sua implementao. A RMN ostenta problemas de inconsistncia em sua estrutura organizacional e
nos instrumentos forjados para solucionar as questes que emergem na busca de integrao dos entes pblicos e privados. Mais grave ainda so os problemas de articulao
poltica entre os municpios, dada a diversidade de interesses que permeia o mundo das
relaes polticas e administrativas no Brasil.
No mbito dos Consrcios Intermunicipais, os municpios da RMN no apresentam nenhum nvel de participao. Em 2009, segundo o IBGE, na rea da sade
no existia nenhum tipo de consrcio pblico, o que atesta a frgil articulao entre os
municpios para o encaminhamento de questes comuns.
Um ponto que merece destaque na legislao a criao do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano de Natal, vinculado Secretaria de Planejamento Estadual.
O CDMN de carter consultivo e deliberativo, composto do presidente, o Secretrio de Planejamento Estadual, os prefeitos dos municpios da RMN e uma cadeira
ocupada pelo Parlamento Comum da RMN, alm de contar com a abertura regimental
participao de entidades da sociedade civil organizada na contribuio de elaborao
de atividades como projetos, programas e estudos, cabendo Assembleia Legislativa do
Estado e s cmaras dos municpios e de Natal a convocao destas.
A criao do CDMN revestiu-se da maior importncia haja vista ser de sua
competncia a gesto metropolitana, dada a sua condio de conselho deliberativo.
Contudo, at o presente as aes do Conselho foram limitadas a debates que somente reconhecem a necessidade conjunta das aes referentes aos problemas da RMN
debitando ao governo estadual as dificuldades para o avano das aes cooperadas.
Apesar de surgir como uma forma positiva de gesto metropolitana, o Conselho teve
at hoje uma atuao muito limitada e reduzida, na medida em que falta uma viso
mais ampla e compartilhada para soluo dos problemas metropolitanos, tanto por
parte dos governos municipais quanto do governo estadual. A ausncia de operacionalizao de mecanismos institucionais com viso metropolitana, de articulao poltica
com interesses metropolitanos, faz com que a chamada RMN no exista realmente no
que tange ao aspecto da gesto de polticas pblicas, as quais passam a ser elaboradas
olhando a realidade municipal e no regional.
Permanece uma grande lacuna no que se refere s experincias de gesto compartilhada dos problemas de interesse comum. No existe uma implementao efetiva da legislao de modo a proporcionar a RMN uma gesto metropolitana aos
moldes de outras existentes no Nordeste, ampliando as possibilidades de resoluo
de problemas, otimizando recursos e realizando um planejamento compatvel com as
necessidades da rea em questo.
51
Entre as dificuldades enfrentadas na implementao da RMN, observa-se, de

incio, a inexistncia de uma identidade metropolitana entre os dez municpios que
dela fazem parte. Prevalece ainda no governo estadual e entre os prefeitos uma viso
tradicional, de municipalismo autrquico, essencialmente local, que dificulta ou se
ope viso regional, podemos citar como exemplo a ideia do Parlamento Comum
que, no incio, revelou-se uma instncia muito dinmica na soluo dos problemas
metropolitanos em Natal, mas que no avanou, uma vez que o seu papel era to somente organizar o debate e a discusso de uma agenda metropolitana que seria encaminhada s instncias competentes para encaminhamento e soluo. A sua importncia consiste no seu relevante papel poltico na construo de um pacto territorial. Nos
ltimos anos, esse espao de debate deixou de atuar e as relaes intergovernamentais
com vistas realizao de aes cooperativas no algo aceito com facilidades pelos
governos municipais.
A cooperao entre entes polticos integrantes da Federao tornou-se uma exigncia constitucional institucionalizada no Brasil. Fortaleceu-se o federalismo cooperativo, impondo-se uma articulao permanente entre Unio, estados e municpios,
nem sempre praticada. No nvel municipal, o que se observa a ocorrncia de uma
autonomia dependente das instncias superiores. Logo, no Brasil, a integrao dos
nveis de governo far-se- por meio de negociao poltica. No nvel metropolitano,
essa negociao poltica pode gerar cooperao, uma vez que problemas comuns devem ser resolvidos no plano da poltica, dada a ausncia de uma esfera de governo
metropolitana. Dessa forma, a existncia de um continuado aprendizado poltico, atenuando a competio entre municpios e fortalecendo a viso regional, aparece como
extremamente necessrio.
A globalizao do mundo e a crise socioeconmica vm induzindo novas modalidades de ao poltica, com vistas a melhorar as condies de vida da populao,
uma vez que hoje a pobreza, o aumento do desemprego, a precarizao do trabalho,
a criminalidade, a violncia etc. esto presentes de uma forma ainda mais ampla
e preocupante nas sociedades. Diante dessa realidade, iniciou-se um processo de
mudanas, tanto na esfera cultural quanto na esfera poltica, por meio da possibilidade de representao e de negociao entre os vrios segmentos do Estado e da
sociedade. Hoje, vivemos uma expanso da exigncia democrtica, com o estmulo
participao e ao debate explcito.
3 DEMOCRACIA E PARTICIPAO SOCIAL
No sculo XX, a consolidao da democracia foi o fenmeno poltico mais marcante,
tendo essa forma de governo se tornado a questo central na teoria poltica contempornea. O debate em torno da democracia tem se modificado com o tempo, e foi com
Alexis de Tocqueville, na primeira metade do sculo XIX, que uma nova avaliao em
52
relao democracia passou a vigorar no debate poltico nas sociedades capitalistas.

Nesse perodo, a democracia j estava a ponto de tornar-se a forma hegemnica de
organizao poltica, tanto na Europa como nos Estados Unidos, mas foi s no sculo
XX que ocorreu, de fato, uma expanso global da democracia como forma de governo.
No entanto ocorreram mudanas de fundamental importncia no significado e na
prtica da democracia e houve um forte estreitamento do conceito de soberania popular, para a existncia de um consenso crescente, que avaliava positivamente formas no
participativas de gesto, assim como uma rejeio dos modelos participativos, devido
ao seu impacto no institucional. A concepo de Jean-Jacques Rousseau sobre a ideia
de soberania popular no se tornou a forma hegemnica de entendimento da soberania
durante o sculo XX, o que tem sido justificado pela emergncia de formas complexas
de administrao estatal, que possibilitaram a consolidao de burocracias especializadas, assim como hierrquicas, no interior do Estado moderno.
A teoria da democracia competitiva de Schumpeter foi amplamente dominante
at os anos 1960, disseminando-se no senso comum, assim como influenciando vrios
tericos. Entre aqueles que foram influenciados e passaram a defender as suas teses,
mesmo que lhes acrescentando algumas mudanas, destacam-se Giovanni Sartori, Robert Dahl, Anthony Downs e Sammuel Huntington. A partir da contribuio desses
autores, nas sociedades capitalistas contemporneas, mais especificamente nos pases
centrais, consolidou-se a concepo de democracia que se tornou dominante, a da democracia representativa-liberal. Com esse modelo de democracia, procurou-se estabilizar a tenso entre democracia e capitalismo.
A prioridade conferida acumulao de capital e limitao da participao cidad (individual e coletiva), pensada com o propsito de no sobrecarregar demais o
Estado democrtico, com demandas sociais que poderiam gerar uma crise de governabilidade, constituram-se nos principais traos da teoria da democracia representativa.
Nesse modelo, a participao no processo de tomada de deciso est restrita elite
eleita pela populao no processo eleitoral, a qual tem por funo dirigir o processo
poltico, uma vez que aos cidados eleitores cabe apenas o ato de votar periodicamente
naqueles que se apresentam no mercado poltico, entre os competidores, como os mais
qualificados para governar. Essa concepo, alm de limitar a democracia ao processo
eleitoral, exalta a apatia poltica como uma demonstrao da satisfao do cidado com
a democracia. Alm disso, a apatia poltica considerada um fator importante tanto
para impedir o acirramento das diferenas dentro da sociedade quanto para diminuir
as presses sobre o Estado, uma vez que o excesso de participao aumenta os conflitos
sociais e pode gerar um excesso de demandas, a que o Estado no seria capaz de responder. Havia uma tendncia, dos anos 1940 at a dcada de 1970, a considerar as crises de
governabilidade como efeitos diretos do excesso de demandas, via participao poltica
dos cidados, diretamente voltadas para o Estado.
53
Dahl (1956), em sua teoria da democracia como poliarquia, o governo das mltiplas minorias, e Sartori (1962), embora tenham dado uma nfase maior estabilidade
do sistema democrtico, partem do ataque que Schumpeter fez teoria clssica da
democracia e da sua tese de que a participao limitada e a apatia poltica tm um papel
positivo num sistema de governo democrtico, na medida em que ajudam a manter a
governabilidade do sistema. Da por que a teoria da democracia representativa no
suficiente para explicar os apelos por uma maior participao da sociedade no processo
de tomada de decises pblicas ora vigentes em nossa realidade nem para explicar os
bons resultados alcanados pelas novas formas de participao da sociedade que, nos
ltimos anos, vm se consolidando.
Partimos do princpio de que as teorias que tm uma forte influncia das teses
schumpeterianas no conseguem explicar as novas condies de organizao dos Estados democrticos na atual conjuntura, no que tange coexistncia das formas de representao e participao. A partir da segunda metade do sculo XX, foi o debate acerca
dos limites desse tipo de democracia que se tornou dominante. O debate em relao
democracia, nesse perodo, mudou os termos do debate democrtico que se configurou
no final das duas guerras mundiais, uma vez que a democracia, ao se expandir pelo
mundo inteiro, comeando no sul da Europa nos anos 1970 e chegando Amrica
Latina nos anos 1980, e ao realizar novas experincias de gesto democrtica, tornou
ultrapassadas as anlises at ento existentes.
Os processos de redemocratizao, ao inserir novos atores na cena poltica, ao
aumentar a participao da sociedade o que se revelou, principalmente, por meio
da participao dos movimentos sociais , instaurou uma disputa pelo significado
da democracia e pela constituio de uma nova forma de fazer poltica. A partir dessa
realidade, recolocou-se na agenda do debate democrtico a questo da relao entre
procedimento e participao da sociedade civil no interior do processo decisrio.
Uma rpida incurso na literatura capaz de demonstrar que a ideia de compatibilizar a democracia representativa e a participativa surge como uma alternativa para a crise
que, nas ltimas dcadas, vem sofrendo a democracia. Os anos 1990 trouxeram tona o
apelo participao como recurso fundante de um novo modelo de democracia, como
mecanismo capaz de complementar a democracia liberal-representativa, uma vez que
estabeleceria um novo padro de relao Estado-sociedade, o qual seria capaz de apontar
possveis solues para a profunda crise vivida pelo Estado capitalista contemporneo.
A ideia que a democracia participativa no substitui a democracia do governo representativo, mas serve como acessrio para a manuteno do Estado democrtico.
Os tericos do modelo de democracia participativa, o qual ressurge na Europa
durante os anos 1960, advogam a tese de que uma maior participao da sociedade
na definio das polticas governamentais de extrema importncia, na medida em
que possibilita maior responsabilidade do Estado perante os eleitores. Esses tericos
54
defendem a necessidade da participao cidad no processo de tomada de decises das

polticas pblicas, assim como a criao de canais de controle da sociedade sobre o Estado para alm das instituies centrais da democracia liberal, como partidos polticos,
representantes polticos e eleies peridicas.
Pateman (1992), em seu livro Participao e teoria democrtica, chama a ateno
para o fato de que a participao gera atitudes de cooperao, integrao e comprometimento com as decises. Destaca o sentido educativo da participao, a qual, como
prtica educativa, forma cidados voltados para os interesses coletivos e para as questes
da poltica. Os defensores da democracia participativa inovam com sua nfase na ampliao dos espaos de atuao dos indivduos para alm da escolha dos governantes e
ao destacar o carter pedaggico da participao.
Nessa teoria, a participao constitui, de um lado, uma forma de proteger os interesses privados e de assegurar um bom desempenho governamental, como na teoria
da democracia contempornea; de outro, ela tem uma funo educativa, na medida em
que, ao participar do processo decisrio, os cidados aprendem a distinguir entre seus
prprios interesses privados e o interesse pblico. Na teoria da Democracia Participativa, alm da funo educativa, a participao tem duas outras funes: permitir que as
decises coletivas sejam aceitas mais facilmente pelos cidados, e promover a integrao
do cidado sua comunidade.
Os tericos da democracia participativa defendem a tese de que h uma inter-relao entre os indivduos e as instituies, uma vez que a participao tem uma funo
educativa e os indivduos so afetados psicologicamente ao participarem do processo
de tomada de deciso, o que s possvel a partir do momento em que eles passam a
tomar parte nos assuntos pblicos e a levar em considerao o interesse pblico. Enfim,
essa teoria assinala a importncia da experincia nos processos participativos. A ideia
que a participao tende a aumentar na medida em que o indivduo participa, porque
ela se constitui num processo de socializao, que faz com que quanto mais as pessoas
participem, mais tendam a participar.
Em outras palavras, participando que o indivduo se habilita participao, no
sentido pleno da palavra, que inclui o fato de tomar parte e ter parte no contexto onde
esto inseridos. Ou seja: quanto mais os indivduos participam, melhor capacitados
eles se tornam para faz-lo (PATEMAN, 1992, p. 61).
Na democracia participativa h, portanto, uma exigncia da participao dos cidados
no processo de tomada de deciso em uma sociedade democrtica, porque ela tem um carter pedaggico no aprendizado das relaes democrticas, contribuindo para a politizao
dos cidados, o que importante para eles exercerem um controle sobre os governantes.
A democracia participativa se ope s ideias defendidas pela teoria elitista da
democracia, que concebe essa forma de governo como um mecanismo de escolha dos
55
representantes polticos, equipara a dinmica poltica ao jogo do mercado, reduz a

participao dos cidados ao ato de votar em eleies peridicas e livres, e considera a participao social um risco estabilidade de qualquer governo democrtico.
No entanto foi essa forma de democracia, a liberal-representativa, que se expandiu
globalmente, impondo a supervalorizao dos mecanismos de representao sobre os
mecanismos de participao da sociedade. Em contraposio, a democracia participativa um modelo de democracia que incorpora e defende a participao da sociedade
civil no interior dos Estados democrticos, que busca restabelecer o vnculo entre democracia e cidadania ativa.
Questionando os limites da democracia representativa, os tericos da democracia
participativa demonstram que a participao dos indivduos nos diversos movimentos
sociais, em vrias partes do mundo, vem chamando a ateno para o fato de que a
ao poltica dos cidados pode, de fato, contribuir para a democratizao da cultura
poltica bem como para a reinveno dos padres de relao Estado-sociedade. Da por
que inmeros estudiosos da poltica, no Brasil e no mundo, ressaltam a necessidade de
compatibilizar a democracia representativa e a participativa.
Nas ltimas dcadas, em nvel mundial, presenciaram-se esforos notveis de
construo de novos modelos de democracia, mais republicanos e igualitrios, que colocaram em xeque o modelo reduzido de democracia representativa. Vrios estudiosos
do tema procuram defender uma forma de democracia mais autntica e participativa
ou seja, um novo modelo, que tenha um contedo novo em termos de governo e
que seja ancorado na solidariedade, na cooperao, na confiana , embora encontrem inmeras dificuldades.
Nesse contexto, abriu-se um campo vasto de anlises sobre o papel que a sociedade
deveria ter no processo de consolidao da democracia. Nos ltimos anos, especialmente nos Estados Unidos, a viso participativa da democracia, que emergiu nos anos 1960
vem sendo atualizada pelas teorias da democracia deliberativa (deliberative democracy) e
da democracia associativa (associative democracy), que se fundamentam principalmente
nas contribuies mais recentes de Habermas (1999), Cohen (1999), Bohman (1999),
Cohen e Rogers (1995) e Hirst (1994), entre outros. Aqui, faz-se necessrio chamar a
ateno para o fato de que o que h em comum a todos esses estudos a ideia da incorporao do cidado poltica.
A teoria da democracia deliberativa tem como base de sustentao a ideia de
que a legitimidade das decises e aes polticas deriva da deliberao pblica de
coletividades de cidados livres e iguais. Um ponto central nesse modelo diz respeito
questo de tornar mais substantiva a democracia, no sentido de que esta signifique
a abertura de espaos reais de poder de deciso para a sociedade. Dessa forma, o
contedo desse tipo de democracia seria uma ampliao do espao pblico, com a
possibilidade de discusso aberta acerca das polticas pblicas, e a democratizao
56
do processo decisrio. A democracia deliberativa caracteriza-se, assim, como um

processo pblico e coletivo de deliberao poltica ancorado na efetiva participao
dos cidados nas definies relativas a assuntos de interesse pblico. Ela parte do
princpio de que as decises devem ser fruto de um debate pblico, de discusses
coletivas pautadas no bem comum, as quais se devem realizar em instituies sociais
e polticas criadas para o exerccio efetivo dessa autoridade coletiva.
Essa vertente mais contempornea da teoria democrtica tem defendido a relevncia do componente argumentativo, discursivo, no interior do processo deliberativo, uma vez que considera a ampliao do espao pblico, para a participao dos
setores organizados da sociedade, um elemento de fundamental importncia para a
estabilidade da democracia. A democracia deliberativa, da forma como a entendemos,
ultrapassa a dimenso do voto e se transfere para o campo do debate poltico aberto
entre cidados livres e iguais.
Em linhas gerais, a democracia deliberativa, como construo de processos decisrios alternativos configurao dos mecanismos tradicionais de deciso poltica,
est ancorada na ideia de que a participao efetiva, tanto da sociedade civil quanto do
Estado, a condio fundamental para se realizarem mudanas que possibilitem, na
prtica, a realizao de um processo deliberativo que tenha como base de sustentao
a ampliao e a qualificao da participao. Os tericos desse modelo de democracia
ressaltam a necessidade de se construir um conjunto de mecanismos organizativos que
possibilitem a efetivao desse ideal democrtico. A democracia deliberativa exige a
formao de instituies adequadas participao social, que, alm de garantirem a
abertura da participao, atuem no sentido da reduo e/ou eliminao dos obstculos
a uma participao ampla, efetiva e legtima da sociedade civil nos processos decisrios.
Como frisa Lchmann (2002, p. 65),
a democracia deliberativa configura-se, portanto, como um processo de
discusso e deciso pblica que articula Estado e sociedade atravs de um
formato institucional que, por sua vez, torna esta deliberao possvel. Requer,
portanto, uma institucionalidade que, feita e refeita atravs do dilogo
incessante entre o pblico deliberante, seja um antdoto aos constantes
riscos dos processos participativos, tais como a manipulao, a cooptao e o
controle poltico e administrativo (LCHMANN, 2002, p. 65).
Desse modo, as instituies exercem um papel fundamental, uma vez que tm
como funo criar e garantir as condies de igualdade, liberdade, autonomia e formao do interesse comum. De acordo com Cohen (1999, p. 79),
ao elaborar o procedimento deliberativo ideal nas instituies, procuramos,
entre outras coisas, escolher instituies que focalizem o debate poltico
no bem-comum, que formem a identidade e os interesses dos cidados de
57
forma a contribuir para uma conscincia de bem-comum e prover condies

favorveis para o exerccio de poderes deliberativos necessrios para se ter
autonomia (COHEN, 1999, p. 79, traduo nossa).5
Partimos do princpio de que a democracia deliberativa, uma vez que um modelo
de exerccio do poder poltico ancorado no debate pblico e coletivo entre cidados
livres e iguais, constitui-se num ideal democrtico que, ao contrrio da democracia
liberal-representativa, defende a tese de que a legitimidade das decises polticas advm
de processos de discusso aberta, que, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem-comum, podem realizar
mudanas significativas na lgica do poder tradicional.
Portanto os tericos da democracia deliberativa advogam a tese de que uma participao ampla deve ser considerada como um requisito necessrio a qualquer Estado
democrtico e que deve ser incorporada como uma participao que tem como aspecto
central a questo da partilha do poder de governar, uma vez que melhora os resultados
das polticas e questiona a incompatibilidade entre participao e eficincia, presente no
modelo de democracia liberal-representativa. Uma das principais inovaes dessa forma
de democracia recuperar a relao positiva entre participao e eficincia, as quais so
tomadas como elementos de significativa importncia para a consolidao da democracia.
Isso porque, ao abrir o espao de tomada de deciso, ao ampliar a participao, os
cidados levam para as instncias decisrias informaes de fundamental importncia
para a definio dos problemas, na medida em que eles possuem um conhecimento
mais ntimo da realidade local. Isso no significa dizer que toda e qualquer experincia
participativa ser capaz de produzir, como resultados, polticas pblicas mais eficazes e
justas, mas sim apenas aquela experincia que promova e resulte de uma participao
de fato pblica e democrtica.
No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988, as propostas de descentralizao
das aes governamentais comearam a efetivar-se, ressaltando a significativa importncia
da revalorizao do papel dos governos municipais e as potencialidades da participao da
sociedade em nvel local, no que diz respeito formulao e implementao das polticas
pblicas, e, principalmente, no que tange fiscalizao do uso dos recursos pblicos.
A promulgao da Constituio brasileira insere-se em uma conjuntura social e poltica favorvel mobilizao e participao popular e, nesse contexto, a esfera local de governo revalorizada politicamente e colocada como o espao onde a dimenso educativa da participao deve realizar-se. Os municpios
5. in seeking to embody the ideal deliberative procedure in institutions, we seek, inter alia, to design institutions that
focus political debate on the common good, that shape the identity and interests of citizens in ways that contribute to an
attachment to the common good, and that provide the favorable conditions for the exercise of deliberative powers that
are required for autonomy (COHEN, 1999, p. 79).
58
brasileiros foram fortalecidos do ponto de vista das relaes intergovernamentais.

Ampliou-se a sua participao no jogo poltico bem como a sua capacidade financeira, ainda que tenham aumentado as suas competncias. No entanto, o novo desenho
constitucional no levou em considerao a heterogeneidade dos municpios brasileiros.
A realidade da maioria dos governos municipais era a fraca capacidade de arrecadao, a
falta de organizao da sociedade e a inexistncia de uma base institucional que favorecesse o novo desenho. As mudanas constitucionais, ao outorgarem maior poder e responsabilidade aos municpios, passam a exigir dessa esfera de governo maior capacidade para
efetu-las, mas faltam iniciativas para dotar as administraes municipais da possibilidade
efetiva para desempenhar a contento o seu papel.
Como ressalta Rofman (1990, p. 17), a descentralizao um processo muito
amplo, que implica reconhecer a outros organismos existentes, ou a serem criados,
atribuies totais para desempenhar funes antes reservadas ao nvel central, com plena autonomia jurdica, funcional e financeira. A descentralizao deve, alm de dotar
de capacidade plena de gesto o municpio, incluir a ampliao da base do sistema de
tomada de deciso e aproximar a funo pblica dos cidados, uma vez que no se
constitui na simples transferncia de competncias, mas supe, tambm, a distribuio
do poder decisrio entre o governo municipal e a sociedade.
O objetivo dos tericos das democracias deliberativa e associativa superar os
limites do modelo de democracia liberal, enfatizando, entre outros pontos: a importncia de se resgatar a ideia de soberania popular, no sentido de um reconhecimento de
que cabe aos cidados decidir acerca das questes de interesse coletivo; a relevncia do
carter dialgico dos espaos pblicos como formadores do interesse pblico; o reconhecimento do pluralismo cultural, das desigualdades sociais e da complexidade social;
o papel do Estado e dos partidos polticos na criao de esferas pblicas deliberativas;
e a implementao das decises advindas de processos deliberativos, enfatizando-se a
importncia do formato e da dinmica institucional para a consolidao desse tipo de
democracia. Para isso, os defensores dessas teorias incorporam elementos do modelo de
democracia participativa, ancorados no princpio da ampliao da poltica para alm
dos limites impostos pela regra do sufrgio universal.
Os tericos que formulam a concepo de democracia associativa chamam a ateno para o papel das associaes, ou melhor, para a sua funo educativa num governo
democrtico. Mesmo apresentando os perigos que as associaes podem representar
para o desenvolvimento de uma ordem democrtica, tais como privilegiar os interesses
especficos de seus membros, essa forma de democracia
focaliza um ideal igualitrio de sociedade. A ideia central desse ideal que
os membros de uma sociedade devem ser tratados como iguais ao fixarem
os termos bsicos de cooperao social incluindo as formas nas quais
decises coletivas autoritrias so tomadas, as formas como os recursos so
59
produzidos e distribudos e as formas como a vida social mais amplamente

organizada. Os principais compromissos desse ideal dizem respeito a
condies justas para participao dos cidados no debate poltico e pblico,
em uma equilibrada distribuio de recursos, e proteo da escolha
individual (COHEN; ROGER, 1995, p. 34, traduo nossa).6
Os tericos da democracia associativa partem do princpio de que as associaes ou
grupos contribuem para o desenvolvimento da democracia na medida em que exercem
quatro funes, a saber:
uma informao, uma representao igualitria, uma educao cidad e um
governo alternativo. [...] a participao em tais associaes pode ajudar os
cidados a desenvolverem competncia, autoconfiana e uma gama maior
de interesses que podero ser adquiridos em uma sociedade poltica mais
fragmentada (COHEN; ROGER, 1995, p. 43, traduo nossa).7
Portanto a ideia principal defendida pela teoria da democracia associativa que
as associaes so de significativa importncia para um governo democrtico, porque
elas so espaos de participao que, ao serem direcionados para o bem comum,
contribuem para o desenvolvimento da democracia, uma vez que exercem um poder
educativo sobre os cidados que delas participam, os quais passam a adquirir uma
conscincia cvica.
A incorporao desse referencial que recupera a dimenso da participao cidad
como elemento necessrio ao processo de tomada de deciso, mesmo em se tratando de
uma realidade marcada pela complexidade, pluralidade, e pelas desigualdades sociais,
completa aqui a perspectiva de uma anlise da democracia que pretende ressaltar a importncia de tratar-se a democracia no como regime poltico, mas como um modelo de
tomada de deciso, de entender-se como as decises so tomadas no processo decisrio,
de quem decide os rumos e destinos das polticas pblicas e de qual a democracia que
queremos ter hoje consolidada em nosso pas.
O processo de redemocratizao vem levantando, nas ltimas dcadas, um questionamento em relao posio das elites, as quais atuam dentro de uma verso
bastante ultrapassada de democracia. Por outro lado, com o crescimento das cidades,
6. Draws on an egalitarian ideal of social association. The core of that ideal is that the members of a society ought to
be treated as equals in fixing the basic terms of social cooperation including the ways that authoritative collective
decisions are made, the ways that resources are produced and distributed, and the ways that social life more broadly is
organized. The substantive commitments of the ideal include concerns about fair conditions for citizen participation in
politics and robust public debate, an equitable distribution of resources and the protection of individual choice (COHEN;
ROGERS, 1995, p. 34)
7. A information, a equalizing representation, a citizen education e a alternative governance. [...] participation in them
can help citizens develop competence, self-confidence and a broader set of interests than they would acquire in a more
fragmented political society (COHEN; ROGERS, 1995, p. 43).
60
surgiram projetos alternativos de gesto, os quais enfatizam a necessidade da participao da sociedade no interior do Estado, por causa dos vrios problemas que se tinham
avolumado ao longo dos anos.
Santos (2002) chama a ateno, em seu estudo, para as experincias de democracia
participativa desenvolvidas nos ltimos anos em pases de economia perifrica, ressaltando o fato de que no h, no mundo como um todo, um s modelo de democracia,
da mesma forma que no h uma s globalizao, a neoliberal, como se pensava durante
a maior parte do sculo XX.
Do ponto de vista da gesto democrtica, esse autor adverte para o fato de que est
surgindo uma nova forma de fazer poltica, na periferia desse sistema na Amrica
Latina, na frica do Sul, na ndia , como resultado da insatisfao da sociedade com
o funcionamento do modelo hegemnico de democracia liberal, em que as decises
acerca das polticas pblicas, por exemplo, tomadas pela burocracia no estavam correspondendo s expectativas dos cidados, no estavam sendo eficazes, no sentido de resolverem os problemas da sociedade, o que tem por explicao a distncia dos burocratas
dos problemas que afetam a sociedade. Da a defesa da incorporao da comunidade no
processo de tomada de decises, porque esta conhece os problemas de uma forma mais
ampla e pode tornar mais democrticas e eficazes as polticas pblicas.
O cerne da nossa discusso diz respeito, justamente, s mudanas nas formas
de gesto pblica, mudanas essas que enfatizam a necessidade da participao da
sociedade para alm dos processos eleitorais e tm como consequncia o abandono
da ideia de que participao social e representao so incompatveis. Nos ltimos
anos, a busca da compatibilizao entre democracia representativa e democracia participativa, como um meio de enfrentar a crise do Estado e da democracia, um fato
ressaltado por muitos estudiosos da poltica, e vrias experincias de gesto participativa tm esse objetivo.
Como compatibilizar o mtodo democrtico com uma maior participao social
nas decises polticas a questo central neste incio de sculo, j que a teoria da democracia representativa no suficiente para explicar as inovaes introduzidas na gesto
pblica, no sentido da ampliao dos espaos pblicos, nem os seus apelos de ampliao da participao da sociedade civil no interior dos processos deliberativos e as novas
condies de organizao dos Estados democrticos, no que se refere coexistncia das
formas de representao e participao.
As anlises recentes sobre a democracia vm alterando os seus enfoques, na medida
em que fazem uma releitura do papel e das funes da participao social, enfatizando
as questes da descentralizao, do papel da comunidade e, acima de tudo, da importncia de mecanismos de gesto de polticas pblicas de carter democrtico, participativo, para um bom desempenho governamental.
61
4 OS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS

No Brasil, a Constituio, promulgada em 1988, definiu em termos legais um
novo modelo de gesto, que supe a abertura do processo decisrio sociedade organizada para tornar mais eficiente a prestao dos servios pblicos, assim como d respostas eficazes ao quadro de carncias locais. Para tanto, implantam-se novos procedimentos de formulao/implementao de polticas pblicas de natureza social. A partir dos
anos 1990, o desenho de todas as polticas sociais inclui a constituio de Conselhos
Gestores, os quais significam o estabelecimento de novas relaes entre governo e sociedade, o que supe a distribuio do poder de deciso entre ambos. Isso, porque ocorre
uma ampliao da base do sistema de tomada de decises, que passa a incorporar a
sociedade organizada, com a criao dos mecanismos de participao.
A descentralizao favoreceu a consolidao dos Conselhos Municipais como instncias responsveis pela deciso sobre os recursos transferidos da esfera federal para a municipal. No Brasil, com a implementao de polticas descentralizadoras, os municpios tm
participado crescentemente de decises sobre polticas pblicas e os Conselhos Municipais,
vinculados gesto, passam a se envolver no processo de tomada de deciso; no estamos
dizendo em que medida ou de que modo que eles participam das decises, uma vez que
sabemos que existe uma variao no nvel de envolvimento dos diferentes representantes.
Os Conselhos Municipais e estaduais so definidos como rgos montados num
sistema paritrio de representao governo/sociedade, que teriam o papel de articular e
processar os diferentes interesses e transform-los em propostas de programas a serem
includos na agenda local (ANDRADE, 2009, p. 8). Isso significa dizer que esses mecanismos de participao na gesto pblica devem funcionar como instituies mistas, formadas em parte por representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade
civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos, que renem, a um s tempo, elementos
de democracia representativa e da democracia direta (AVRITZER, 2000, p. 18).
No Brasil, a implantao dos conselhos gestores foi iniciada na rea da sade a
partir da promulgao da lei que regulamentou a Reforma Sanitria em 1990, e gradualmente se estendeu para as outras polticas sociais. possvel considerar que no h
mais dvidas quanto importncia de instalao de Conselhos Municipais de Sade
como frum participativo no nvel municipal de governo. Apesar disso, seu potencial
como espao de participao e deliberao dos cidados nas decises relacionadas com
as polticas pblicas da rea de sade utilizado de forma incipiente na maioria dos pequenos municpios, principalmente no que se refere aos representantes dos segmentos
de usurios e trabalhadores da rea.
No contexto de uma regio metropolitana, a existncia de uma identidade metropolitana pode otimizar os recursos existentes para o aprimoramento de aes efetivas
de participao e controle social. Verificamos a partir de uma anlise dos Conselhos de
62
Sade da RMN as limitaes que devem ser superadas, inclusive a falta de conhecimento acerca da incluso do municpio na Regio Metropolitana. A ausncia de uma identidade metropolitana por parte dos gestores municipais e dos cidados marca a falta de
debate e definies sobre o tema da governana metropolitana nos Conselhos de Sade
dessa regio, o que d visibilidade a pouca importncia que dada a criao da RMN,
expondo suas fragilidades e limitaes que devem ser superadas para que problemas
comuns sejam superados e a populao possa ser a grande beneficiada.
No estado do RN, a tradio autoritria e centralizadora do exerccio do poder
permanece dificultando a adoo de medidas mais democrticas por parte do Executivo
municipal, e a ausncia de uma identidade metropolitana e de uma cultura poltica democrtica dificulta a realizao de aes cooperativas com vistas soluo de problemas
comuns. No Brasil contemporneo, para atender as exigncias constitucionais a gesto
pblica precisa contar com cidados capazes de produzir novas atitudes polticas, ou
seja, com uma sociedade civil organizada, que apresente um bom estoque de capital
social. Todos os Conselhos de Sade da RMN no implicaram a cesso de um espao
decisrio, por parte do Estado, em favor de uma forma ampliada e pblica de participao, elemento fundamental na concepo de democracia deliberativa.
Os depoimentos dos representantes da sociedade civil no Conselho Municipal de
Sade chamaram a ateno para o fato de que esses Conselhos foram criados para atender a uma exigncia presente na Constituio federal, uma vez que so partes integrantes
do arcabouo jurdico-institucional do setor sade em todas as esferas e nveis. Constatamos, em primeiro lugar, que a criao dos fruns foi diretamente estimulada pelas leis
e normas federais que estabeleceram as regras gerais de composio e tipo de funo no
contexto dos respectivos sistemas de administrao pblica em que se inseriam.
Na rea de sade, essas normas legais e administrativas remontam a 1990 Lei
n 8.142 (BRASIL, 1990) e 1993 Normas Operacionais Bsicas do Ministrio
da Sade de 1993 e 1996 (BRASIL, 1993; 1996). Essas normas vieram a estimular a
municipalizao da gesto dos servios de sade financiados com recursos pblicos.
A partir de ento, os municpios poderiam passar a gerir a ateno bsica municipalizao plena da ateno bsica ou todos os servios de sade financiados com recursos
pblicos municipalizao plena do sistema de sade. Independentemente do tipo de
enquadramento, praticamente todos os municpios do pas aderiam a algum dos tipos
de municipalizao e neles foram criados Conselhos Municipais de Sade.8 Essa rigidez
na montagem do arcabouo institucional muitas vezes dificulta a realizao do ideal
democrtico de ampliao da esfera pblica, propiciada pela participao.
8. O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo,
prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo
da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero
homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo (BRASIL, 1990, art. 1).
63
No que se refere ordem cronolgica de criao dos Conselhos, a pesquisa em andamento verificou que os Conselhos foram criados a partir dos anos 1990, com exceo
do CMS de Natal (1986), quando se passa a exigir legalmente a sua existncia para a
execuo das polticas sociais. A criao dos Conselhos de Sade da RMN concentra-se
no perodo imediatamente posterior normatizao legal ou administrativa que vincula a constituio de conselho execuo de novas funes e transferncia de recursos
financeiros para a esfera municipal da administrao pblica.
No que diz respeito composio dos Conselhos de Sade da RMN, verificamos
fenmeno similar. A Lei n 8.142 estabelece que os Conselhos de Sade devem ter o
nmero de usurios paritrio em relao ao conjunto dos demais segmentos sociais representados gestores, prestadores e trabalhadores e profissionais de sade. De acordo
com as normas legais, os Conselhos devem deliberar sobre a poltica de sade no nvel
correspondente da administrao pblica e metade de sua composio formada por
representantes de usurios, enquanto a outra metade composta por representantes do
governo, prestadores de servio e profissionais de sade. Os Conselhos Municipais da
RMN foram formados respeitando, em grande parte, as diretrizes legais. O arcabouo
institucional da rea da Sade est influindo na conformao do conselho municipal de
sade. Isso foi observado tanto no que tange ao perodo de criao dos fruns, quanto
no que se refere a sua composio.
Portanto, a anlise dos Conselhos da RMN demonstra que os CMS so criados
quase imediatamente aps a legislao ou quando as normas administrativas assim o
estabelecerem, e que a proporo de conselheiros governamentais e da sociedade civil
obedeceu, em linhas gerais, s normas de cada rea. Assim, mesmo reconhecendo que
outros fatores e que os atores sociais podem ser igualmente, ou, em certos casos, at
mais importantes que o arcabouo histrico-institucional, no h dvida de que ele
vem sendo seguido e condicionando as linhas gerais de atuao dos Conselhos Municipais De Sade na RMN. Os Conselhos possuem nmeros diferentes em termos de
membros, porm, distribuem seus assentos entre os representantes de modo parecido,
respeitando a paridade constitucional. A representao dos usurios possui uma proporo de assentos semelhantes (50%), da mesma forma a representao do governo e
dos prestadores de servio (25%) e profissionais de sade e trabalhadores tm a mesma
proporo de representao (25%).
importante chamar a ateno para o fato de que, na maioria dos municpios
estudados, verificamos que os Conselhos de Sade no se apresentam como espaos de
tomada de decises que contam com a participao efetiva dos diferentes segmentos da
sociedade civil organizada. Em Natal, por exemplo, hoje o CMS conta com 16 conselheiros titulares, mas segundo seu regimento interno deveria ser um total de 20 conselheiros.
A falta de conhecimento tcnico, de acesso informao e de infraestrutura so alguns dos
problemas enfrentados pelos conselheiros para exercerem a contento o seu papel.
64
Nessas arenas deliberativas, embora formalmente se definam como paritrias, na

prtica, existem dificuldades de se estabelecer o princpio de igualdade de participao
entre os representantes do governo e os representantes da sociedade. De um lado, h o
descontentamento dos governantes em relao paridade, dada a crena em uma pseudossuperioridade do saber tcnico. Por outro lado, existe a tradicional postura antiestado
presente na tradio dos movimentos sociais, dificultando o relacionamento e originando
conflitos. A partir das entrevistas realizadas constatamos que, na maioria dos Conselhos,
visvel o conflito de interesses e a disputa de posies na arena decisria, dificultando o
entendimento, elemento de significativa importncia nos processos deliberativos.
importante ressaltar que, dos dez municpios da RMN, apenas em Extremoz que
a presidncia do conselho no escolhida de modo igual, isto , por meio de eleio
entre os membros em reunio plenria. Outro aspecto analisado foram as condies de
funcionamento dos Conselhos. Desde os anos de 1990, nos dez municpios da RMN
foram criados os Conselhos de Sade, e em 2010-2011 todos estavam funcionando.
A estrutura e o funcionamento dos Conselhos so semelhantes em ambos os casos: os
Conselhos so compostos de plenrio, mesa diretora, secretaria executiva e comisses
tcnicas ou temticas. Pesquisou-se sobre a existncia de sala exclusiva para o conselho e
sobre a existncia de funcionrios trabalhando exclusivamente no apoio s atividades do
conselho. De acordo com os presidentes dos Conselhos entrevistados a disponibilidade
de recursos e elementos materiais (equipamentos), considerados bsicos para o funcionamento dos Conselhos de Sade precisa melhorar, uma vez que possuem computador,
mas muitos deles no possuem sede ou sala prpria, linha telefnica e acesso internet.
A falta de condies de funcionamento ressalta os desafios dos CMS para exercer
de modo eficiente o seu papel de formulador e controlador das polticas de sade.
O papel social dos Conselhos a promoo de justia social e a melhoria do nvel e situao de sade da populao representada nestes espaos. Eles tm seu funcionamento
limitado e condicionado pela realidade concreta das instituies e da cultura poltica
dos municpios brasileiros. Como afirma Crtes (2002, p. 42), a dinmica de funcionamento dos fruns est ligada forma de coordenao do frum e postura do gestor
em relao participao.
Como na Reforma Sanitria muita nfase foi dada necessidade de controle por
parte da sociedade, os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de sade assumem
a funo de fiscalizar os recursos destinados rea. A noo de controle social est
diretamente vinculada ideia de constituio de uma esfera pblica democrtica que
possa viabilizar o controle dos governantes por parte da sociedade (accountability). Isso
supe a institucionalizao de mecanismos de controle do setor pblico pela sociedade, garantindo, no caso da sade, a fiscalizao no somente da parte do oramento
destinado ao setor, mas tambm da definio de prioridades e estratgias de ao, da
localizao de servios etc.
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De acordo com os dados obtidos, o exerccio de controle social sobre instituies

pblicas o maior desafio enfrentado pelos fruns de deliberao. Para que o controle
realmente ocorra so necessrias mudanas profundas no aparato institucional dos governos, assim como uma mudana radical no padro da relao Estado-sociedade. As
experincias analisadas tm vivenciado muitas dificuldades e a maioria das explicaes
para a questo tem feito referncia tradio centralizadora e autoritria dos prefeitos,
a falta de cultura poltica participativa e aos problemas de acesso e difuso de informaes. Um indicador que chamou ateno nos resultados obtidos foi o Plano Municipal
de Sade, apenas os Conselhos de Sade de So Jos de Mipibu e So Gonalo do
Amarante tinha cpia do referido plano e a maioria dos conselheiros entrevistados no
tinham conhecimento da existncia do Plano. Em linhas gerais, constatamos que a
maioria dos conselheiros apenas referendam os Planos Municipais de Sade, elaborados
pela administrao municipal, e que no h uma efetiva participao, interferncia e
controle dos Conselheiros na definio de prioridades do referido plano e, consequentemente, na poltica de sade dos seus respectivos municpios.
A importncia da informao nos arranjos deliberativos inconteste, uma vez que
s existe participao efetiva quando todos os atores esto em p de igualdade, as informaes so partilhadas e discutidas. necessrio que os participantes dessas experincias tenham todas as informaes relevantes para uma deliberao de governo. No
entanto, no modelo de democracia vigente em nosso pas, a burocracia detm, seno a
totalidade, pelo menos a maior parte das informaes necessrias ao processo decisrio
e esse um fator bloqueador da participao efetiva, que inclui no somente o fato de
tomar parte, mas tambm de ter parte no contexto onde esto inseridos.
A deliberao dos atores sociais e polticos nas arenas decisrias pressupe a necessidade de garantir as informaes necessrias ao debate democrtico em torno da composio da agenda pblica, mas no Estado brasileiro ainda prevalece uma concepo
burocrtica de gesto baseada na superioridade do saber tcnico que sustenta uma elite
tecnoburocrtica que realimenta todo o sistema poltico. No interior dos Conselhos de
Sade da RMN notria a reproduo dessa situao, uma vez que h a predominncia do saber tcnico, o que inibe a participao do usurio ou se sobrepe, em termos
de importncia s demais posies. Os secretrios tm um poder de agenda superior
aos demais participantes e o resultado da experincia acaba sendo o fechamento de
qualquer possibilidade de deliberao democrtica.
Em todos os Conselhos estudados foi atribudo um destaque herana autoritria
da estrutura de dominao patrimonialista, que marcou a formao do Estado brasileiro. Segundo as entrevistas realizadas com representantes dos usurios, essa herana se
manifesta, ainda hoje, na manuteno de prticas oligrquicas e clientelistas nas estruturas de governo, o que se justifica pelo hiato profundo entre normas e prticas, pela
forma que se realizou a nossa revoluo burguesa (NOGUEIRA, 1998). A superao
66
desse hiato depende da vontade poltica dos governantes, da sua adeso a um modelo
de gesto pblica que amplie o espao pblico para a participao dos atores polticos e
sociais, inclusive como um mecanismo de controle das aes de governo.
As experincias por ns estudadas tm demonstrado, portanto, que os avanos em
direo institucionalizao da participao, no contexto da gesto pblica no Brasil
Contemporneo, esto relacionados, em grande medida, a iniciativa e ao apoio dos
governantes (CRTES, 1996), iniciativa que vai depender do perfil ideolgico das coalizes governistas e/ou do compromisso dos governantes com o processo de mudanas
institucionais no sentido da democratizao dos mecanismos de governo e de adoo de
um modelo de governana democrtica (DEMO, 1991).
O segundo elemento apontado pelos conselheiros como responsvel pela falta de
controle social por parte dos conselhos gestores foi a ausncia de uma cultura poltica,
ou, segundo Putnam (1996), de uma comunidade cvica, que implica a presena de
capital social, o qual para esse autor consequncia de um longo processo histrico.
Putnam (1996, p. 30-31) enfatiza que as comunidades cvicas se caracterizam por
cidados atuantes e imbudos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias, por
uma estrutura social firmada na confiana e na colaborao. Uma anlise preliminar
sobre os Conselhos Municipais de Sade da RMN apontou para os seguintes problemas
relativos questo da participao nesses fruns de deliberao democrtica: a falta de
organizao da sociedade e a interferncia de interesses poltico-partidrios no interior
desses fruns de participao.
No que diz respeito ausncia de uma sociedade civil organizada e demandante
de participao podemos dizer que este um dos principais problemas que esses fruns
enfrentam para a sua realizao. Nos dez municpios que compem a RMN, contando
inclusive com a capital, observamos a fragilidade da base social, uma vez que os partidos de esquerda no conseguiram atuar no fortalecimento dos movimentos sociais e
romper a estrutura poltica conservadora da regio. O que aconteceu, e ainda acontece,
na realidade dos movimentos sociais urbanos dessa cidade a utilizao de tais movimentos como elementos de fortalecimento de polticos individuais e de estruturas
partidrias conservadoras.
As experincias estudadas tm demonstrado que a populao da RMN no est
suficientemente organizada, tampouco mobilizada, para se incorporar aos mecanismos
institucionais de participao com uma identidade metropolitana em busca de uma
ao coletiva, e isso representa um srio problema para uma governana colaborativa.
Segundo Souza (2009), a marca do passado pautada na dependncia dos recursos e
das decises federais e na centralizao, tem dificultado mudanas no desenho institucional das regies metropolitanas e na rota das polticas pblicas. A inexistncia de uma
sociedade organizada e de mobilizao da mesma na direo da resoluo dos problemas comuns dificulta a construo de sadas de natureza coletiva.
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O que estamos presenciando na maioria dos Conselhos de Sade da RMN um

cenrio poltico que se caracteriza pela forte atuao dos representantes do governo
e a fraca atuao dos representantes da sociedade civil. Nos municpios estudados, a
possibilidade de a participao social influenciar o desenho e os encaminhamentos das
polticas de sade ainda est longe de corresponder a realidade, uma vez que a atuao
da maioria dos atores sociais deixa a desejar no que diz respeito a participao social
enquanto um elemento da boa governana.9 Na realidade estudada, a identificao dos
atores envolvidos nos Conselhos Municipais de Sade da RMN e a anlise do modo
como atuam, demonstram que a maioria desses mecanismos de participao legitimam
decises j tomadas. Em alguns casos, verificamos que o Executivo Municipal primeiro
encaminha a prestao de contas Cmara Municipal e s depois para o Conselho.
Considerando que s h participao quando o envolvido toma parte no processo de
deciso poltica questionamos: o que dizer quando os conselheiros referendam as decises j tomadas? O que dizer quando os conselheiros no tm capacidade de influenciar
as decises polticas que dizem respeito sociedade em que vivem?
Como o objetivo desse trabalho verificar at que ponto os conselhos gestores de
sade dos municpios da Regio Metropolitana de Natal (RMN) tm sido capazes de
articular aes de cooperao e de coordenao com vistas ao enfrentamento de problemas comuns da regio metropolitana, realizamos uma anlise das resolues aprovadas
em 2010 e 2011, que demonstrou a ausncia de deliberaes sobre problemas comuns
aos municpios da RMN. A totalidade das aes deliberadas nas resolues foi sobre a
gesto da sade no municpio. interessante ressaltar que todas as deliberaes tinham
o municpio e no a regio como referncia.
A inexistncia de uma identidade metropolitana, aliada a uma cultura cvica que empurre os cidados para a participao, tem dificultado a mobilizao social na RMN,
o que se justifica pela referncia que os movimentos organizados ainda tm com a
participao focalizada no imediatismo do espao de moradia. As aes de natureza
coletivas so expresses do espao municipal, a interao quando ocorre com as instituies municipais de governo e no ultrapassam as fronteiras (do ponto de vista
poltico) das unidades territoriais formais na direo de uma atuao mais ampla. Para
uma governana colaborativa faz-se necessrio estabelecer relaes intergovernamentais
de um novo tipo, pautadas no capital social. Como vimos, a ausncia de arranjos institucionais em nvel estadual dificulta atitudes de cooperao entre os municpios; os
9. Concordamos com Crtes (2002, p. 43), quando a autora ressalta que a consolidao dos conselhos e das
conferncias de sade, como espaos para os quais foram canalizadas as demandas dos movimentos popular e
sindical, teve sucesso onde formou-se uma policy community composta por uma elite de reformadores do sistema
brasileiro de sade em aliana com lideranas dos movimentos popular e sindical.
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conflitos partidrios funcionam como obstculos poderosos a integrao das aes, e o

aprofundamento das relaes intergovernamentais tende a ocorrer quando a sociedade,
por meio de suas organizaes, assume o papel de cimento dessas relaes.
Por outro lado, as incertezas acerca do financiamento das aes de mbito metropolitano, que pode gerar ou no um aumento do gasto pblico e da burocracia, e da
perda de autonomia dos municpios vm sendo os principais constrangimentos para a
realizao de aes compartilhadas. A ausncia de estrutura de planejamento e de mecanismos permanentes de financiamento dos problemas comuns, na grande maioria das
RM, impe limites e desafios para uma gesto compartilhada. Constatamos, portanto,
que o fato de um Conselho Gestor pertencer a uma regio metropolitana no garante
deliberaes visando soluo de problemas comuns aos municpios que a compem.
Na sociedade brasileira, experincias de cooperaes federativas, ou melhor, de governana colaborativa por construo institucional (intermunicipais) so heterogneas
e incipientes, e com a promulgao da Lei dos Consrcios Pblicos, em 2005, verificamos retrocessos em experincias consolidadas. As variaes na realidade dos municpios
brasileiros, em termos de recursos financeiros, tcnico e poltico para responder as suas
responsabilidades impem dificuldades para se estabelecer relaes de cooperao, de
partilha e de participao entre os diferentes atores. No h dvidas, tambm, acerca
da importncia que a existncia os Conselhos Municipais tm tido para o aprendizado
da democracia, no somente por parte dos setores da sociedade civil, mas, tambm, por
parte dos que representam o Estado. A convivncia com a diferena e com o conflito
propiciam um aprendizado no sentido da busca de solues que se produzem na discusso e na argumentao, elementos vitais para a deliberao democrtica.
A disseminao de Conselhos em praticamente todos os municpios brasileiros
no significa que em todas as localidades a representao dos usurios e beneficirios de
bens e servios sociais tem sido autnoma e consistente. Alguns podem ter participao
intensa de representantes do movimento popular e sindical, mas a maioria existe apenas
formalmente, criados para responder exigncia legal e, desse modo, viabilizar o recebimento de recursos financeiros. Apesar de no garantir, por si s, a participao plena e
efetiva, inicialmente idealizada pelo movimento da Reforma Sanitria, a definio legal
da participao social via conselhos gestores representa uma conquista na construo da
cidadania. Os CMS da RMN apresentam semelhanas no que diz respeito ausncia
de uma elite poltica voltada a questes relacionadas participao, ao controle social
e governana colaborativa como plataforma poltica. Os governos municipais no
estimularam a institucionalizao e organizao dos Conselhos no sentido de torn-los
mais autnomos e independentes do executivo municipal.
A participao, que a base da democracia deliberativa, para existir, de fato, precisa estar ancorada no debate pblico e coletivo entre cidados livres e iguais, no qual
a legitimidade das decises polticas deve emergir de processos de discusso abertos,
69
que, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa,

da autonomia e do bem-comum, possam realizar mudanas significativas na lgica do
poder tradicional. A consolidao de fruns participativos pode auxiliar para a democratizao das instituies brasileiras, desde que a participao da sociedade no processo
decisrio tenha como base de sustentao a exposio das diferenas para a construo
do interesse pblico, partindo do princpio de que este no est dado previamente,
mas sua construo advm do debate e da disputa democrtica de interesses, ou seja, o
interesse pblico se constri na arena das disputas polticas. A politizao do processo
de tomada de deciso ocorre quando h, de fato, uma articulao entre o Estado e a
sociedade, baseada na busca do bem comum.
70
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72
FORMAO DE AGENDA NA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL:

O PAPEL DAS CONFERNCIAS COMO UM SISTEMA
INTEGRADO DE PARTICIPAO E DELIBERAO1
Cludia Feres Faria2
Eleonora Schettini M. Cunha3
Resumo:
Abstract:
Este artigo objetiva analisar as conferncias de

assistncia social como parte de um Sistema
Integrado de Participao e Deliberao que tem
como objetivo incluir diferentes vozes no processo
de formao da agenda dessa poltica em diferentes
nveis territoriais, do local ao nacional.
This article aims to analyze the Social Welfare

Conferences as an Integrated System of Participation
and Deliberation which aims to include different
voices in the agenda setting process in different
territorial levels, from local to national.
Palavras-chave: Sistema integrado de participao

e deliberao. Poltica de assistncia social.
Conferncias de polticas pblicas. Agenda poltica.
Keywords: Integrated system of participation and

deliberation. Social welfare policy. Public policy
conference. Agenda setting.
1. Parte dos dados apresentados neste artigo so oriundos da pesquisa Da constituio do interesse pblico busca por
justia social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais
de Polticas Pblicas, coordenada por Cludia F. Faria e financiada pela Fundao de Apoio Pesquisa de Minas Gerais
(Fapemig) qual as autoras agradecem o apoio.
2. Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica, da Universidade Federal de Minas Gerais.
3. Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica, da Universidade Federal de Minas Gerais.
Cludia Feres Faria | Eleonora Schettini M. Cunha
1 INTRODUO
A anlise de polticas pblicas constitui um campo de pesquisa em permanente desenvolvimento, no qual o debate entre diferentes abordagens evidencia a complexidade
e a multiplicidade de aspectos e elementos que se apresentam como relevantes para a
melhor compreenso dos processos que as constituem. No bastassem as especificidades
dos processos de formulao, implementao, avaliao e mudana que ocorrem nas
diferentes reas de polticas pblicas, gerando grande interesse dos estudiosos da rea, as
preocupaes com a democratizao desses processos impem novos desafios analticos.
A evidncia de que diferentes atores buscam influenciar a formao da agenda de
poltica por diferentes meios, envolvendo desde a tematizao dos problemas pblicos
at a apresentao de solues alternativas para esses problemas, acompanhada da
ampliao de esferas onde estes processos podem ocorrer. Mltiplos espaos, institucionais ou no, que envolvem padres plurais de ao na formulao das diretrizes de uma
determinada poltica pblica propiciam a possibilidade da ampliao da participao
desses atores, incluindo os usurios da poltica.
Tais espaos no constituem uma novidade no Brasil do novo sculo, onde
diferentes reas de polticas pblicas os utilizam para articular uma pluralidade de
atores nos trs nveis da Federao. Um exemplo paradigmtico a rea da assistncia social, que tem enfrentado um duplo desafio: (1) firmar-se como uma poltica
pblica que assegura direitos de proteo social, organizada em um sistema nacional,
com atribuies claras para cada ente federado, articulados entre si; e (2) a construo democrtica e deliberativa da prpria poltica, o que inclui a efetivao de um
sistema integrado vertical e horizontalmente de participao e deliberao4 em torno
da formulao de suas diretrizes.
Este artigo pretende avaliar parte desse sistema as conferncias de polticas pblicas por meio de uma lente analtica singular: as contribuies dos estudiosos do campo
discursivo para a literatura sobre polticas pblicas. Consideramos que algumas das proposies desse campo so de grande valia para a anlise da formao e mudana da agenda
de polticas pblicas ao introduzir a importncia da dinmica deliberativa nesse processo.
A anlise do dilogo entre parte dos autores que conformam esse campo de estudo ser
objeto da primeira seo. As contribuies da teoria deliberativa estaro ancoradas na
ideia de sistema integrado de participao e deliberao, objeto da segunda seo, que defende a articulao de formas distintas de ao em espaos diferenciados como produtoras
de agendas de polticas mais inclusivas e legtimas.
4. A aplicao da ideia de sistema integrado de participao e deliberao para anlise das instituies e espaos
participativos no Brasil encontra-se em Cunha (2009); Faria et al. (2012); Almeida; Cunha (2012). A ideia de sistema
integrado de participao e deliberao vertical e horizontal para o mesmo tema encontra-se em Faria (2012).
74

Essa ideia constituir a base para a anlise das conferncias de assistncia social
que ocorrem em todo o territrio nacional, do nvel local at o nacional. A anlise das
dinmicas participativa, representativa e deliberativa nessas conferncias ser objeto
da quarta seo. O potencial dessas dinmicas para ampliar o escopo da democratizao do processo de formao da agenda na poltica da assistncia social ser objeto
da quinta seo, conclusiva.
2 POLTICAS PBLICAS, FORMAO DE AGENDA E DELIBERAO
Estudiosos de polticas pblicas tm buscado compreender o processo de formao de
agenda dos governos, observando diferentes dimenses e elementos que vo se revelando
essenciais para essa compreenso. Dentre eles, h um conjunto de autores que enfatizam
as dinmicas interativas que incluem uma ampla gama de atores sociais e polticos nos
processos de formulao e mudanas de polticas pblicas. As ideias desenvolvidas por
Heclo (1978 apud STILLMAN, 2000), talvez de forma seminal, no s evidenciam a importncia da interao entre diferentes atores nos processos de formulao e de mudanas
nas polticas pblicas, mas tambm questionam as anlises que focavam em apenas um
grupo estvel de atores, poderosos e facilmente identificveis: o chamado tringulo de
ferro, que envolve o Executivo, os Comits do Congresso e os grupos de interesse.
Heclo (1978 apud STILLMAN, 2000) prope incorporar s anlises uma vasta
rede de pessoas que interagem com o governo e que buscam influenciar e guiar suas
atividades. Assim, ele introduz a perspectiva de redes temticas, chamando a ateno dos analistas para o papel que ideias compartilhadas podem adquirir tanto para a
formatao e compreenso de determinados problemas pblicos quanto para as suas
possveis solues. Concernente com a intensificao do ativismo poltico que marcou
a dcada de 1970 em diferentes pases e que visava influenciar, de alguma forma, a
formulao das polticas pblicas, ele destaca o papel desses novos atores sociais no
processo de formulao destas.
Uma rede temtica (issue network) compreende, segundo Heclo (1978 apud
STILLMAN, 2000), um nmero muito amplo de participantes articulados entre si,
movidos por um compromisso intelectual e/ou moral com alguma questo, com graus
variados de comprometimento e de dependncia uns dos outros. No possvel determinar os limites da rede, mas possvel identificar uma movimentao constante dos
participantes fora e dentro dela. Para Heclo, as redes operam em muitos nveis e as
pessoas, mais que peritos tcnicos, so ativistas polticos que conhecem como cada um
percebe a questo que os aproxima, estando determinadas a moldar a poltica pblica
em questo. Ele tambm destaca a possibilidade de que essas redes gerem lderes, denominados de policy politicians.
75
Na esteira de sua proposio, novas abordagens foram construdas, levando em

conta a participao de grupos e indivduos nos processos que geram e alteram polticas
pblicas. Uma das mais influentes, desenvolvida por John Kingdon (2003), busca explicar o processo de definio da agenda governamental, considerado o primeiro estgio
da poltica, por meio de um modelo interativo que destaca sua natureza dinmica. Esta
se caracteriza pela existncia de trs fluxos de processos o de problemas, o de alternativas e o poltico que eventualmente se conectam.5
Um primeiro fluxo, o de problemas, o processo pelo qual um determinado
problema reconhecido como crtico e passa a ocupar a ateno de tomadores de
deciso. Nesse fluxo, grupos de interesse buscam, por meio de diferentes estratgias,
chamar a ateno pblica para a questo, no intuito de inseri-la na agenda governamental.6 Um segundo fluxo, o de alternativas, gera opes de soluo para o problema em questo, tendo papel relevante os pesquisadores, analistas e acadmicos.
Esses atores constituem o que Kingdon denomina de comunidade de polticas (2003,
p.117), constituda por atores internos e externos ao governo que tm em comum
o interesse por um problema de poltica e a interao contnua e consistente, ao
ponto de conhecerem as ideias, as propostas e as atividades uns dos outros. Dentre
eles, destacam-se os empreendedores de poltica,7 que investem energia e tempo em
processos de sensibilizao dos atores governamentais para a questo, apresentando
e defendendo publicamente as ideias da comunidade, visando mobilizar e formar
opinies e influenciar instituies.
Um terceiro o fluxo poltico, que corresponde ao processo poltico em si, que
tem dinmica e regras prprias, gerando eventos que so potenciais definidores de
agenda, como eleies, comoo nacional ou a posse de um novo governo. Os trs
fluxos tm vida prpria e, em momentos especficos e crticos as chamadas janelas
de polticas eles se conectam, e problemas, solues e oportunidade poltica levam
a questo para a agenda poltica e, qui, para a agenda decisria. Algumas janelas so previsveis e at mesmo institucionais, como a reviso de legislao; outras
so imprevisveis, como quando ocorre um desastre climtico ou resultado eleitoral
(KINGDON, 2003, p. 229). De todo modo, janelas so pequenas e escassas, no
ficam abertas por longo tempo.
5. Baseia-se no modelo de comportamento organizacional da Lata de Lixo, de Cohen; March; Olsen (1972), que explica
o processo de tomada de deciso em anarquias organizadas a partir de quatro fluxos: (1) o fluxo de problemas, (2) o de
escolhas, (3) o fluxo de energia dos participantes e (4) o nvel de fluxo de solues.
6. Kingdon (2003) aponta tambm como determinante para a constituio da agenda a vontade poltica dos atores
polticos que querem se reeleger; a vontade dos burocratas que propem iniciativas para promov-los em seus cargos e
os altos custos polticos, sociais e oramentrios para solucion-lo.
7. Kingdon (2003) identifica dois tipos de empreendedores de poltica: os visveis, que so aqueles que recebem
considervel ateno da imprensa e do pblico, e os invisveis, que formam as comunidades nas quais as ideias so
geradas. Como atores visveis, o autor sugere o chefe do Executivo, os ministros, os atores do Legislativo, a mdia, os
grupos de interesse e os partidos polticos. Como invisveis, o autor identifica os burocratas, os analistas e os acadmicos.
76

Kingdon (2003) destaca a importncia das ideias quando combinadas com as janelas de polticas, bem como o papel dos empreendedores na sua apresentao e discusso,
em diferentes espaos e por diversos meios. A interao entre esses atores favorece adaptaes e mudanas, correspondentes fluidez dos processos, desenvolvendo o seu senso
de oportunidade e de antecipao de mudanas.
Essa interao, em contexto federativo, no passa despercebida do autor, que entende o federalismo como mais um elemento a complexificar a anlise da definio de
agenda, ao envolver agendas mltiplas para a mesma questo num dado momento. No
obstante, pode tambm possibilitar a inovao e a ao diversificada dos empreendedores quando encontram obstculos em algum dos nveis (KINGDON, 2003, p. 230).
A busca por explicao das mudanas nas polticas pblicas levou Sabatier e
Jenkins-Smith (1999) a tambm focarem nas relaes que se estabelecem entre diferentes atores de certa rea ou setor, gerando o modelo de coalizo de poltica. Para os
autores, uma coalizo de defesa uma aliana de grupos polticos (que abarca diferentes
atores), num subsistema de poltica pblica, que compartilham interesses e ideias, em
contraponto a outras coalises. Estas competem entre si e pressionam para que suas
crenas se tornem propostas de polticas pblicas e entrem na agenda governamental,
o que depender da capacidade financeira, intelectual (expertise), poltica (como o nmero de apoiadores e a capacidade de mobilizao) e institucional (como a autoridade
legal) que as coalizes dispuserem. As alteraes na agenda de polticas pblicas resultaro de mudanas nos padres de interao entre coalizes no interior de subsistemas de
poltica, gerados, em maior medida, por eventos externos ao subsistema e, em menor,
por mudanas em parmetros relativamente estveis.
A literatura aqui brevemente descrita tem o importante mrito de oferecer aos
analistas de polticas pblicas elementos tericos e empricos que destacam o papel de
um amplo conjunto de atores na determinao da agenda pblica e no seu processo
de mudana. Ao enfatizar alianas de diferentes grupos que compartilham interesses,
ideias, valores e crenas, bem como as possveis interaes entre eles, tais abordagens
ampliam, de fato, o nmero de participantes no processo de construo da agenda,
uma vez que inclui novos atores, alm dos tradicionalmente considerados governo,
burocratas, legisladores e tcnicos.
Ainda assim, autores filiados ao campo discursivo de anlise de polticas pblicas
(HAJER; WAGENAAR, 2003; FISCHER, 2003; GOODIN, 2008) ressentem da ausncia de explicaes acerca dos processos em que ocorre a dinmica interativa por meio
da qual so estruturados os problemas, formadas as coalizes e mudadas as agendas, especialmente aqueles que se organizam de forma participativa e deliberativa.
Para suprir essa possvel lacuna, os autores deste campo enfatizam o papel da argumentao na formulao de polticas. Partindo das formas de comunicao entre os
77
participantes, eles analisam os processos pelos quais se definem problemas e se constroem estratgias de ao para solucion-los. Aceitando o modelo dos fluxos, proposto
por Kingdon, os estudiosos destacam o papel dos argumentos no s para justificar e
sustentar a definio do problema, mas tambm para delinear alternativas e recomendaes, num processo discursivo que desenvolve e refina as ideias, constri e reconstri os
problemas de polticas e suas possveis solues (FISCHER, 2003, p.183), possibilitando o que Kingdon (2003) define como amaciamento. Nessa direo, assumem que os
argumentos envolvem relaes de poder e o prprio exerccio do poder, apontando para
importncia de se observar a incluso (e excluso) de alguns contedos, a distribuio
de responsabilidades e o emprego de estratgias polticas especficas.
No obstante, reconhecem que nesse processo discursivo constroem-se histrias
normativas e prescritivas, as quais apontam uma situao problemtica que demanda
poltica pblica e cursos de ao que podem resolv-la. Os empreendedores de poltica
desenvolvem e refinam os quadros de polticas, entendidos como princpios de organizao que governam os significados subjetivos atribudos aos eventos sociais, construindo metforas geradoras que ligam os problemas a propostas de ao.
A abordagem discursiva entende que diferentes pessoas constroem diferentes argumentos em uma mesma narrativa (ou poltica pblica) e que essas perspectivas mltiplas geram controvrsias, que so inerentes s consideraes. Nesse sentido, o foco do
analista pode ser tanto o contedo da deliberao quanto os processos pelos quais as
pessoas buscam solucionar os conflitos, em que ocorrem discursos reflexivos que possibilitam aos participantes refletirem sobre a poltica pblica, a mudana do quadro de
definio de problemas ao longo do tempo e como os atores apreendem e respondem s
mudanas nas situaes nas quais eles mesmos se encontram (FISCHER, 2003).
O processo discursivo e reflexivo ocorre em contextos especficos, muitas vezes contextos aninhados, em que se compem diferentes agendas ao mesmo tempo,
como as econmicas e ambientais, o que faz com que Fischer (2003) reforce a importncia de se levar em conta o contexto no qual as redes temticas, comunidades de
polticas ou coalizes de defesa so formadas, bem como as formas nas quais elas se
estruturam. Alm de crenas, afirma o autor, narrativas, discursos e histrias contadas
tambm constituem meios de interao que impactam o processo de descoberta e
formatao dos problemas, bem como de orientao das coalizes a serem formadas.
A deliberao constitui-se, portanto, como um componente importante da interao na medida em que ela pode promover contextos de descobertas pblicas por
meio de um processo de troca de argumentos e de aprendizado social sobre como estruturar os problemas e as possibilidades pblicas de resolv-los. Ademais, adverte Fischer (2003), as coalises polticas so reproduzidas e transformadas via um conjunto
amplo de atores que no necessariamente se encontram face a face, mas que, por meio
de suas atividades discursivas, constroem e reforam narrativas em um determinado
78

campo poltico (p. 106). Tais narrativas podem ser representadas pelas ideias, crenas e
discursos construdos pelos atores em diferentes espaos, no demandando a presena
de todos em todos os lugares.
A abordagem discursiva contribui para a anlise ora desenvolvida ao chamar a ateno para o papel da participao discursiva de um conjunto amplo de atores nos processos de formulao e mudana de polticas, podendo influenciar a direo da agenda.
Pensar a construo da agenda de polticas pblicas como uma prtica participativa e argumentativa requer compreender o processo por meio do qual a participao discursiva
ocorre, o que particularmente relevante em algumas reas de polticas pblicas, como
no caso da assistncia social, tendo em conta a complexidade de espaos hoje existentes
para a interao de diferentes atores. Exatamente por que estamos lidando com mltiplos atores que interagem por meio de espaos diferenciados, que se conectam tanto
de forma vertical quanto horizontalmente, faremos uso de outra contribuio da teoria
discursiva para a anlise da formao e mudana da agenda pblica: a ideia de sistema
integrado de participao e deliberao.8
3 O SISTEMA INTEGRADO DE PARTICIPAO E DELIBERAO
A construo de uma abordagem discursiva para a anlise de polticas pblicas compe um cenrio mais amplo que marca o debate no seio da teoria democrtica acerca
da deliberao. Se, num primeiro momento, as reflexes organizaram-se em torno da
forma como a deliberao informa a ao dos cidados e de seus representantes e a
sua incidncia sobre a qualidade das suas escolhas polticas, logo em seguida surgiram
experimentos, prticas e instituies polticas que, de alguma forma, operacionalizam
as proposies tericas, provocando novas reflexes e formulaes. Nesse processo, a
deliberao tem sido entendida como um entre diversos momentos do processo poltico, que ocorre tanto dentro quanto fora dos espaos institucionais e que se combina
com outras formas de ao. A noo abrangente de democracia deliberativa vem sendo,
portanto, substituda pela ideia de deliberao democrtica (MANSBRIDGE, 2007).
No que diz respeito s formas de ao, sabe-se que participao e deliberao operam por meios diferentes. Enquanto a primeira pressupe um envolvimento direto, amplo e sustentado dos cidados nas questes pblicas, a segunda demanda uma reflexo
qualificada sobre as preferncias e escolhas polticas dos atores (PAPADOPOULOS;
WARIN, 2007; COHEN; FUNG, 2004; FISHKIN, 1991). Ambas no podem ser
pensadas somente no nvel local, mas demandam espaos mais amplos que, por sua vez,
requerem mediaes entre os diferentes nveis, o que traz para o debate a questo da
8. A ideia de sistema se difere da ideia de redes pelo fato de permitir diferenciar analiticamente espaos, aes e pblicos.
Ver em Dryzek (2010) as consequncias de tal distino.
79
escala e da representao. Compor um modelo analtico, portanto, necessariamente

deve considerar tanto o problema da escala quanto a diferenciao de formas de ao,
uma vez que se reconhece que as democracias requerem no s instituies, mas tambm participao e contestao, no s processos locais, mas tambm regionais, nacionais e transnacionais. O grande desafio passa a ser como coordenar essas diferentes
prticas em diferentes espaos.
Para dar conta dessa complexidade e, ao mesmo tempo, produzir um julgamento
poltico mais crtico e informado, prope-se um processo analtico que considere tanto a
resistncia e o conflito quanto o dilogo e a cooperao em diferentes espaos da sociedade. A abordagem sistmica possibilita compatibilizar diferentes formas de ao e comunicao que cumprem funes diversificadas no sistema em espaos diferentes que podem
servir como inputs uns para os outros, possibilitando a formao, de baixo para cima, de
um julgamento pblico acerca das polticas pblicas em questo (FARIA, 2012).
Uma primeira formulao da ideia de sistema deliberativo coube a Mansbridge
(1999), que destacou as diferentes arenas formais e informais onde a deliberao
ocorre e a possibilidade de que os processos deliberativos atravessem mltiplas esferas
discursivas e pblicas, todas com a mesma relevncia poltica, ainda que no a mesma capacidade decisria. Ao retomar a ideia, Hendriks (2006) prope um modelo de sistema
deliberativo integrado, que distingue as esferas discursivas conforme a sua composio
e formalidade,9 admitindo que algumas sejam mais pblicas, inclusivas e estruturadas
do que outras, podendo ser constitudas pelo Estado ou pela sociedade civil. A autora
entende que essas esferas esto conectadas entre si, umas podendo influenciar as outras,
bem como considera que o sistema tambm conecta cidados que no esto engajados
em nenhum desses espaos, assegurando que todos os discursos estejam presentes na
deliberao, no necessariamente de forma harmnica entre si.
De um modo geral, os proponentes da ideia de sistema deliberativo integrado10
definem-no como
um conjunto de partes diferenciadas, mas interdependentes, com funes
distribudas e conectadas de forma a construir um todo complexo. Ele
requer diferenciao e integrao entre as partes, alguma diviso funcional
de trabalho bem como alguma interdependncia funcional de forma que
a mudana em um componente redundar em mudanas em outros.
Ele envolve conflito e soluo de problemas polticos baseado na fala.
9. Esferas macro discursivas, informais, constitudas por movimentos sociais, redes, ONGs, grupos de interesse,
corporaes, mdia, formadores de opinio; esferas micro discursivas, formais, integradas por parlamentares, funcionrios
governamentais, especialistas, juzes; esferas discursivas mistas ou hbridas, espaos formais e informais nos quais
participam um misto de cidados, representantes de grupos de interesse, ativistas, especialistas, a mdia, funcionrios do
governo, parlamentares, dentre outros.
10. Especialmente Mansbridge; Parkinson (2012) e Dryzek (2010).
80

A fala uma forma de comunicao menos exigente que pode envolver

desde a demonstrao, a expresso e a persuaso at o prprio debate
(MANSBRIDGE; PARKINSON, 2012, p. 7).
O sistema envolve tanto arenas formais de tomada de deciso quanto informais de
formulao de temas e problemas concernentes ao interesse pblico. De forma geral,
a ele so imputadas trs funes principais: epistmica, tica e democrtica. A funo
epistmica corresponde produo de opinies, preferncias e decises com base nos
fatos e na lgica argumentativa, o que ocorre por meio da troca de razes acerca de
questes de interesse comum. A funo tica sustenta-se na produo do respeito mtuo, do tratamento igualitrio entre os participantes, de modo que no predomine a
dominao por qualquer meio. A funo democrtica implica a incluso de mltiplas
vozes, interesses e pretenses em bases mais igualitrias, sendo que o sistema no deve
excluir nenhum cidado, discurso ou forma de ao sem uma justificao que possa ser
razoavelmente aceita por todos.
Para responder aos possveis conflitos derivados da realizao simultnea dessas
trs funes, sugere-se uma ecologia deliberativa, por meio da qual se analise o
sistema como um todo, e no pelas suas partes. Decises democrticas legtimas
sero alcanadas sempre que elas foram dialogicamente gestadas em um contexto
de respeito mtuo entre os cidados e por intermdio de um processo inclusivo
de escolha coletiva. Esse tipo de legitimidade pode facilitar a cooperao que, por
sua vez, promove a deliberao. No entanto, toda vez que esse crculo virtuoso se
quebrar, formas no dialgicas de ao, como o protesto, podem contribuir para
restaurar essa dinmica ao denunciarem a falta de publicidade ou a fraqueza da
deliberao em cumprir suas promessas (MANSBRIDGE; PARKINSON, 2012,
p. 31-32). A proposta, portanto, considera uma dinmica sobreposta, em que essas
formas podem operar, e frequentemente o fazem, concomitantemente. A ideia
que uma pluralidade de espaos, com diferentes padres de aes, pode contribuir
para a formao das capacidades deliberativas em diferentes graus.
Essa ideia de sistema possibilita ainda apreender a natureza dinmica e a multidimensionalidade da deliberao democrtica (BCHTIGER et al., 2009), uma vez
que admite que a articulao entre arenas e atores diversos e dispersos no tempo e no
espao traz diferentes contribuies deliberao. A legitimidade dessas arenas reside
na capacidade de realizar processos deliberativos pblicos e inclusivos, alimentando os
debates mais amplos (PARKINSON, 2006; WARREN, 2007; MENDONA, 2008).
Publicidade, reciprocidade, inclusividade e controle so os princpios que devem
balizar as trocas no interior do sistema. No entanto, se nem todas as suas prticas
conseguem alcanar tais princpios, elas precisam ser justificadas tendo tais condies
como padro crtico. nesse sentido que se defende que, mesmo quando as partes no
81
alcanam as condies deliberativas requeridas, o todo ser mais legtimo quanto mais
se aproximar dessas mesmas condies.
Pensar a participao e a deliberao numa perspectiva sistemicamente integrada
tem como pressuposto que os diferentes espaos de deliberao oferecem contribuies
importantes para a poltica pblica e a conexo que estabelecem entre si permite a construo de um discurso pblico que circula nas diferentes arenas. A legitimidade das decises tomadas nessas arenas, portanto, decorre das trocas que ocorrem por meio de processos deliberativos que se cruzam devido s interaes sociais. Interessante observar que
essa troca de discursos no , necessariamente, um dilogo, podendo haver conflito entre
as arenas, conforme lembram Hendriks (2006) e Thompson (2008). A legitimidade das
decises, portanto, ocorre de forma diferida e difusa e decorre do processo contnuo de
interao entre as diferentes arenas, onde esto presentes vrios tipos de representantes,
ativados por diferentes grupos de representados (PARKINSON, 2006), o que permite
pensar em termos de escala.
A ideia de sistema integrado de participao e deliberao aplica-se s conferncias
de polticas pblicas realizadas no Brasil, uma vez que elas envolvem uma gama diferenciada de atores sociais e polticos que visam construir coletivamente uma agenda
de poltica pblica. Essa dinmica ocorre por meio de diferentes padres de ao que
envolvem, simultaneamente, a participao, a deliberao e a representao no interior
de contextos especficos, caracterizados por mltiplas esferas, mas cujo objetivo final
a produo de uma agenda pblica que sensibilize o poder pblico acerca de suas
necessidades, gerando uma agenda governamental e, de modo mais incisivo, decisria.
4 A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Pode-se afirmar que o processo constituinte que gerou a Constituio Federal de 1988
foi a mais importante janela de poltica para a rea da assistncia social, uma vez que
possibilitou que as consequncias da questo social fossem percebidas como um grave
problema pblico, a ser resolvido pelo Estado brasileiro por meio de aes pblicas de
proteo social sem a exigncia de contribuio prvia.11 A comunidade de poltica dessa
rea dispunha de propostas e alternativas de ao que incluam desde a mudana do paradigma da ateno assistncia social como direito de todos os cidados e no benesses
e filantropia at a forma de construo e fiscalizao da poltica que inclua a ideia de
participao da sociedade.
A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), promulgada em 1993, prev que
a poltica se organize na forma de um sistema nacional, tanto para a prestao de
11. A ntegra dos argumentos relativos formao histrica da poltica de assistncia social encontra-se em Cunha (2009) e
da sua especificidade ps 1988 encontra-se em Styro; Cunha (2011).
82

servios quanto para a concretizao da participao, estabelecendo conselhos e

conferncias, ambos nos trs nveis de governo, como os espaos de sua viabilizao.
No entanto, somente em 2003, a IV Conferncia Nacional deliberou pela efetivao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o que foi regulado pela Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS), em 2004, e pela Norma Operacional Bsica
do Suas (NOB-Suas), em 2005.
Essas regulaes especificam as funes da assistncia social, instituem padres de
referncia para as atividades, definem o papel dos nveis de governo, organizam a prestao de servios pela rede (que inclui as organizaes privadas), estabelecem critrios
de financiamento, instituem sistemas de monitoramento e avaliao da poltica e, o
que mais especfico para a anlise que nos propomos, reforam a existncia e o funcionamento de instncias de articulao (Fruns), de pactuao (Comisses Intergestores Tripartite/CIT e Bipartite/CIB) e de deliberao (Conselhos e Conferncias). Esses
diferentes espaos de participao e deliberao devem operar de forma concomitante
e interdependente, constituindo um sistema integrado. Alm desses, podem-se identificar outros espaos no descritos nas normas, como fruns especficos da sociedade
civil, grupos de trabalho eventuais e Casas Legislativas, denotando a complexidade das
interaes e da dinmica discursiva. As possibilidades de participao e deliberao
nesse sistema tambm so complexas: uma primeira est relacionada prpria esfera
discursiva; uma segunda ocorre no mesmo nvel de governo, envolvendo diferentes
esferas discursivas (por exemplo, conselho, conferncia, frum, Poder Legislativo no
nvel municipal); uma terceira acontece entre os nveis, articulando um mesmo tipo de
arena envolvendo dois ou trs nveis de governo, como o caso das CIB e CIT ou os
colegiados que renem gestores municipais e gestores estaduais, conselheiros municipais e estaduais e mesmo as conferncias, que so organizadas de forma articulada entre
si (ALMEIDA; CUNHA, 2012; CUNHA, 2012).
Essa emaranhada malha participativa e deliberativa tambm indica que os fluxos
deliberativos podem ocorrer em diferentes direes, a depender da articulao entre
os diversos espaos (ALMEIDA; CUNHA, 2012). Analisar o processo de formao
de agenda num sistema intricado como esse requer um esforo analtico que incorpore novos elementos, para alm daqueles desenvolvidos at ento. preciso entender
o potencial de processos democrticos de deciso, que incorporam diferentes atores
que deliberam entre si, para serem geradores de fluxos de problemas, de alternativas
e polticos que venham a intervir na formao de agendas governamentais. O estudo das conferncias de assistncia social constitui um primeiro passo nessa direo,
reforando a proposio apresentada inicialmente de que no possvel formular
agendas de polticas pblicas legtimas olhando apenas para um conjunto restrito de
atores polticos e sociais.
83
5 AS CONFERNCIAS DE ASSISTNCIA SOCIAL

As conferncias nacionais de assistncia social constam no artigo 18 da Loas, que prev
sua realizao, a cada quatro anos, por convocao ordinria do conselho nacional, com a
atribuio de avaliar a situao da poltica e propor diretrizes que venham a aperfeio-la,
objetivo que tambm o das conferncias dos nveis estadual e municipal. A primeira conferncia realizada aps a promulgao da Loas ocorreu em 1995 e, desde ento,
ocorreram oito delas, a ltima em 2011, o que indica a ocorrncia regular de momentos
de reviso da poltica, janelas previsveis, nos termos de Kingdon (2003), bem como a
existncia de eventos realizados extraordinariamente, para alm do prazo previsto em lei.
A Conferncia Nacional precedida de conferncias estaduais e estas, por sua vez, so
precedidas de conferncias municipais e/ou regionais. Essa dinmica tem se mantido
desde a primeira conferncia, assim como a escolha de uma temtica que orienta as deliberaes, embora as regras e os procedimentos deliberativos tenham mudado ao longo
desse tempo como decorrncia do processo de aprendizado ensejado por esta dinmica.
A anlise das conferncias de assistncia social como sistema integrado de participao e deliberao (FARIA, 2012) focar parte do processo deliberativo, que ocorreu
no municpio de Belo Horizonte e no estado de Minas Gerais e que culminou com a
realizao da VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, convocada extraordinariamente para realizar-se no ms de dezembro de 2011, em Braslia, cujo tema foi
Consolidar o Suas e valorizar seus trabalhadores.
5.1 A participao nas conferncias de assistncia de social
Participaram das conferncias de assistncia social cidados sem vnculo representativo, cidados com vnculo representativo (cidados-delegados), observadores e convidados (autoridades governamentais, acadmicas e culturais, bem como acompanhantes de pessoas com deficincia). Nas chamadas pr-conferncias, realizadas no mbito
municipal e de amplitude distrital, mais comum a participao do cidado sem
vnculo representativo, ao passo que nas etapas posteriores participam prioritariamente cidados-delegados, com direito a voz e a voto. Convidados e observadores s tm
direito a voz. Cidados-delegados so paritariamente divididos entre representantes da
sociedade civil (50%) e do governo (50%), sendo que a sociedade civil envolve usurios, membros de entidades prestadoras de servios e trabalhadores da rea, e o governo
representado pelos gestores pblicos.
Entre os delegados, existem os eleitos e os natos. Os primeiros no necessariamente
precisam apresentar uma trajetria na rea, basta estarem presentes no processo e se candidatarem. J os natos, necessariamente, possuem um vnculo com instituies da rea
(geralmente o conselho do nvel de governo), ou seja, membros de movimentos sociais,
entidades, associaes e autoridades governamentais, vinculadas poltica em questo.
84

5.2 Os processos deliberativos das conferncias: do local ao nacional

A partir das orientaes gerais, emanadas pelo Conselho Nacional quando da convocao da Conferncia Nacional, estados e municpios organizam suas prprias conferncias, estabelecendo cronogramas e processos diversificados para realizar as deliberaes.
Esse processo prev um fluxo deliberativo e representativo em que os resultados de cada
etapa so encaminhados em forma de propostas e de cidados-delegados para a etapa
seguinte, subsidiando as discusses e as decises a serem tomadas pelos participantes nas
etapas subsequentes (FARIA et al., 2012).
5.2.1 As pr-conferncias de assistncia social de Belo Horizonte
As pr-conferncias do municpio de Belo Horizonte (BH)12 foram realizadas em espaos
que ofertam servios da poltica de Assistncia Social, como os Centros de Referncia
de Assistncia Social (Cras), Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social
(Creas) e Espao BH Cidadania. Elas tiveram a durao de um dia e envolveram um
total de 2.039 pessoas, sendo 79% da sociedade civil, 6% do governo municipal, 7%
de observadores e 9% de outros. A dinmica das pr-conferncias iniciava-se com o
credenciamento dos participantes, que receberam crachs de identificao e material informativo para subsidiar sua participao, nele includas as deliberaes da conferncia
anterior, realizada em 2009. Em seguida era instalada a plenria, coordenada por uma
Mesa Diretora, e realizada uma apresentao cultural, em que o tema e a importncia do
processo conferencista e do controle social foram reforados de maneira ldica, atendendo a uma demanda da conferncia anterior.
A seguir foi proferida uma palestra sobre o tema e os subtemas13 da conferncia e
um balano das deliberaes aprovadas na Conferncia de 2009, bem como das atividades j realizadas no municpio. Esse balano constitui uma pea importante do processo
deliberativo, na medida em que permite a aferio daquilo que foi deliberado nos anos
anteriores e do que foi efetivamente cumprido, conectando tempos e espaos e servindo
de norte para a construo de novas proposies.
A atividade seguinte ocorreu nos Grupos de Trabalho (GT), formados aleatoriamente por 30 a 48 participantes, um coordenador e um relator, este indicado pela Gerncia de Polticas Sociais, rgo municipal responsvel pela conduo das pr-conferncias. Foram organizados, pelo menos, quatro GTs, correspondentes s quatro diretrizes a
12. As pr-conferncias, em Belo Horizonte, so denominadas de Conferncia Distrital de Assistncia Social (CDAS). Foram
realizadas nove CDAS, uma em cada Regio administrativa da cidade, sendo que para o estudo foram observadas as do
Barreiro, Noroeste, Leste, Oeste, Pampulha e Venda Nova, o que corresponde a 70% das realizada.
13. O tema e os subtemas das conferncias so definidos pelo Conselho Nacional de Assistncia Social e divulgados na
convocao e no regulamento da Conferncia Nacional. A partir deles so deliberadas as diretrizes de cada conferncia
para o seu nvel de governo e para os nveis subsequentes.
85
serem discutidas. Em todos os grupos ocorreram dois processos: a elaborao e aprovao

de trs propostas (conforme o subtema em debate) e a eleio dos delegados para a Conferncia Municipal.
De um modo geral, o processo deliberativo envolveu a apresentao de propostas e
pedidos de destaques (que visavam rejeitar ou alterar uma proposta), seguidos de justificao pblica sobre a posio assumida, e, por fim, a deciso, que geralmente ocorria
por meio de votao, possibilitando que a aferio ocorresse por meio de contagem ou
contraste de crachs. De modo geral, os Grupos elaboraram e aprovaram suas propostas
por meio de (1) discusso seguida de aceitao da maioria, (2) aceitao sem discusso,
(3) rejeio pela maioria e (4) discusso seguida de reformulao. Os GTs constituram
o primeiro momento de efetiva deliberao14 entre os participantes dado que todos os
presentes tiveram que discutir, justificar e decidir sobre um conjunto de propostas relativas s diretrizes previamente estabelecidas. Neste sentido, o nmero de participantes,
bem como a presena de coordenadores e regras para estruturarem o processo deliberativo impactou positivamente a qualidade do debate.
Quanto eleio de delegados, o nico pr-requisito era ser morador da regional
onde ocorria a pr-conferncia, o que evidencia claramente a possibilidade de ampliao da comunidade de atores que participam da definio das diretrizes dessa poltica.
A regra previa que para cada trs participantes seria eleito um delegado. O procedimento de escolha variou entre as pr-conferncias analisadas. Os mecanismos mais
usuais foram: (1) os participantes manifestavam o interesse em ser representante da
regional na Conferncia Municipal; (2) se o nmero de inscritos no ultrapassasse
as vagas disponveis, os candidatos eram considerados delegados (3) se o nmero de
candidatos fosse superior ao nmero de vagas, havia votao.
Findos os trabalhos dos GTs, era instalada a plenria final, para a apreciao e
aprovao das propostas, oriundas dos grupos, bem como a apresentao dos delegados
eleitos para a Conferncia Municipal. Nesse momento, os participantes tinham mais
uma chance de destacar as propostas aprovadas nos grupos, oferecer publicamente justificativas para suas posies e convencer os demais sobre a validade de suas posies
com base tanto em argumentos racionais quanto em apelos emocionais, o que poderia
gerar mudanas de preferncias baseadas na fala. No obstante, em nenhuma das prconferncias acompanhadas foi pedido destaque e realizada qualquer modificao nas
propostas, sendo todas aprovadas na ntegra como vieram dos GTs.
Encerrada a Pr-Conferncia, ocorria a eleio dos conselheiros do Conselho Regional
de Assistncia Social (Coras) e a apresentao dos candidatos a representantes de usurios
14. Estamos definindo deliberao aqui nos termos de Mansbridge et al. (2012, p. 7), ou seja, como um processo que
envolve conflito e soluo de problemas polticos baseado na fala enquanto uma forma de comunicao menos exigente
que pode envolver desde a demonstrao, a expresso e a persuaso at o prprio debate.
86

no Conselho Municipal de Assistncia Social. Esse processo evidencia como as interaes

entre as mltiplas arenas que compem esta poltica ocorrem, uma vez que participantes
de conferncias podem passar a integrar conselhos regional ou municipal, possibilitando a
extenso da deliberao das conferncias para outros espaos.
5.2.2 A IX Conferncia Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte
A IX Conferncia Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte15 ocorreu durante
dois dias. Prevista para receber 1.000 pessoas, contou com a participao de 1.146
pessoas entre delegados eleitos nas pr-conferncias, convidados e autoridades pblicas
representantes do Executivo e do Legislativo. Os participantes foram credenciados e
identificados por crach e, nesse momento, receberam material de apoio deliberao, como a programao da conferncia, resolues do Conselho Municipal, a Matriz
Consolidada dos Relatrios das nove pr-conferncias, organizada conforme as quatro
diretrizes discutidas, e o crach. Em seguida, os participantes puderam assistir, sua
escolha, a uma das quatro palestras proferidas, referentes aos subtemas da conferncia.
Logo aps foi instalada a plenria inicial e realizada a solenidade de abertura, com
a presena de vrias autoridades pblicas, inclusive o prefeito do municpio. A atividade
seguinte foi a votao do Regimento Interno (RI) cujas regras balizam todo o processo da
Conferncia. Esperava-se que a leitura desse documento gerasse um conjunto de polmicas a serem resolvidas mediante os pedidos de destaque, os debates pblicos, bem como de
votao. No entanto, a aprovao do RI ocorreu sem nenhum debate e foi seguida de uma
palestra, proferida por representante do Ministrio do Desenvolvimento Social.
A atividade seguinte foi a realizao de quatro plenrias temticas (PTs), cada uma
composta, em mdia, por 170 participantes. A dinmica contou com uma palestra
inicial, proferida por convidados, membros do Executivo, Legislativo e de conselhos,
seguida de debates coordenados por representantes do governo que, junto com os palestrantes, respondiam s perguntas. Em seguida houve a eleio de um relator, que teve
como tarefa registrar a discusso e os destaques das propostas a serem encaminhadas
plenria final, num total de cinco para cada nvel de governo e atinente a uma das
diretrizes da conferncia. Cada plenria contou com um coordenador, que, a seu critrio, organizou a leitura das propostas contidas no consolidado das pr-conferncias de
assistncia social, bem como a apresentao de destaques das mesmas.
Em geral, os debates das plenrias temticas foram resolvidos por meio de discusso, apesar do nmero de participantes. Isso foi possvel porque aqueles que discordavam de alguma proposta, aps o destaque, reuniam-se em pequenos grupos e debatiam
15. Belo Horizonte realizou uma conferncia a mais do que o nvel nacional, no incio dos anos 1990, como uma estratgia
de mobilizao dos diferentes atores para a organizao da poltica de assistncia social no municpio.
87
uns com os outros at chegarem a uma proposta que atendesse a maior parte deles. Aps
esta dinmica de negociaes deliberativas,16 as propostas eram votadas em plenria. Em
apenas uma PT todas as propostas foram destacadas e alteradas, e, como no houve
negociao, elas foram votadas, sendo encaminhadas para a plenria as que obtiveram
mais votos at completar a quota permitida.
Na plenria final, conduzida pela mesa de coordenao, as propostas produzidas
nas plenrias temticas foram transmitidas em telo, lidas publicamente e votadas em
blocos, por diretriz. Foram permitidos apenas dois destaques para cada proposta medida que elas iam sendo lidas, com tempo determinado para suas justificativas. Essa
dinmica foi justificada com base tanto na argumentao de que as propostas j tinham
sido debatidas e negociadas nas Plenrias Temticas quanto no constrangimento temporal. Resultaram do processo vinte propostas, cinco de cada subtema, referentes aos
trs nveis da Federao.
As eleies de delegados para a Conferncia Estadual e para as duas vagas de conselheiros titulares, representantes dos usurios no Conselho Estadual de Assistncia Social
(Ceas-MG), marcaram o ltimo momento da plenria final. O processo de seleo dos
delegados da sociedade civil foi realizado em auditrios separados por segmento usurios, trabalhadores e entidades uma vez que os seis representantes do Governo foram
eleitos antes da conferncia, em uma reunio destinada para este fim. As duas vagas para
conselheiros titulares do segmento representante dos usurios foram pleiteadas por trinta participantes. A dinmica dessa eleio envolveu apresentao e justificativa pblica
dos candidatos seguida de votao em cada um.
5.2.3 A IX Conferncia Estadual de Assistncia Social
A IX Conferncia Estadual de Assistncia Social foi precedida por 766 conferncias
municipais (89,8% dos 853 municpios mineiros) e Encontros Regionalizados que congregaram vrios municpios. Realizada durante dois dias, em Belo Horizonte, contou
com a participao de 280 municpios, representados por 895 pessoas das 1.200 previstas. Dessas, 36% representavam a sociedade civil, 41% eram do governo (estadual e
municipais) e 23% eram convidados / observadores / outros.
Primeiramente os participantes foram credenciados e identificados por crachs e
receberam material de apoio, que consistia em uma cartilha sobre a Conferncia com
programao, proposta de regimento interno, resolues e balano sobre as aes realizadas desde a conferncia anterior. Os participantes tambm foram previamente designados, de forma aleatria, para GTs e oficinas.
16. As negociaes deliberativas, diferentes das formas de negociaes democrticas, so baseadas preponderantemente
na justificao mtua e no na ameaa e demais formas de poder (MANSBRIDGE, 2007).
88

A plenria inicial contou com uma solenidade de abertura, a formao da mesa de

coordenao e a votao do Regimento Interno. Assim como na Conferncia Municipal, o RI foi aprovado na integra pelos participantes, sem destaques e debates. votao
do RI, seguiu-se a apresentao do Painel Temtico intitulado Avaliao da Gesto e
do Controle Social no estado de Minas Gerais que realizou o balano da poltica no
estado e os desafios a serem superados. Aps as palestras, houve o debate com tempo de
trs minutos regimentais para cada pronunciamento.
Na sequncia ocorreu a eleio dos representantes da sociedade civil para o Conselho Estadual de Assistncia Social de MG. O processo consistiu na apresentao oral
dos candidatos, na eleio, na apurao e no anncio dos eleitos. Posteriormente
eleio, ocorreram as oficinas simultneas que tinham como objetivo a apresentao das
diretrizes a serem discutidas na conferncia.
No segundo dia de Conferncia, foram constitudos 20 Grupos de Trabalho (GTs),
com seus respectivos coordenadores e relatores, cada um composto, em mdia, por 40
participantes. Eles tinham a funo de debater e elaborar trs propostas relacionadas a
cada diretriz para os nveis estadual e nacional, totalizando 24 propostas.
O debate no interior dos GTs foi marcado por diferentes tipos de argumentos, ora
baseados em conhecimento tcnicos, ora em experincias pessoais cuja soluo ocorreu
por meio de aclamao e/ou de votao das propostas. Para proferirem seus pontos de
vistas, os integrantes do grupo levantavam o crach e pediam destaques, mas no foi
estabelecido nenhum critrio para as intervenes, como tempo de fala.
A eleio de delegados para a Conferncia Nacional ocorreu aps a realizao dos
GTs e antes da plenria final. O regulamento previa o nmero de vagas conforme o porte
dos municpios e algumas para conselheiros estaduais. As eleies ocorreram simultaneamente em espaos diferenciados por porte de municpio e por segmento. A regra eleitoral
previa dois minutos para a apresentao e justificao da candidatura e votao entre os
candidatos, sem a participao do pblico da conferncia. Os delegados com maior nmero de votos seriam eleitos titulares, seguidos dos suplentes.
Na plenria final, ocorreu a leitura das propostas elaboradas pelos GTs e consolidadas
pela comisso de relatoria, considerando as dez propostas que apareceram como prioritrias
nos grupos, assim como os dez resultados para cada subtema e por nvel de governo. As
propostas contidas no consolidado foram apresentadas em teles, discriminadas pelos GTs
de origem. A dinmica de discusso e votao das propostas consistia em leitura e destaques
das propostas por subtema e nvel de governo. A regra previa que os destaques fossem apresentados na medida em que fossem requeridos, e no havendo as propostas, o subtema seria
automaticamente aprovado. As propostas para o mbito estadual tiveram nove destaques
e para o nvel federal tiveram 14 destaques. Aps a votao das propostas e moes, foram
apresentados os delegados eleitos para a VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social.
89
5.2.4 A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social

A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, ltimo momento do processo analisado, ocorreu durante quatro dias, em Braslia, e contou com a participao de 1.820
pessoas oriundas de todos os estados brasileiros. Delas, 34% representavam a sociedade
civil, 32% representavam governos (municipais, estaduais, federal), 16% eram convidados e/ou observadores e 19% eram de outro tipo (como acompanhantes de pessoas com
deficincia) ou no foram identificados. Ressalta-se a grande quantidade de representantes
de minorias, como indgenas, quilombolas, lderes do movimento negro, pessoas com
deficincia, representantes de povos fronteirios e refugiados.
Inicialmente, os participantes realizaram credenciamento, receberam crachs de
identificao e material de apoio, contendo a programao, a proposta de RI, textos,
resolues do conselho nacional, referentes ao ano de 2011, e o caderno de deliberaes
com a consolidao das propostas enviadas pelos estados. Uma primeira mesa, composta por autoridades, realizou a solenidade de abertura da conferncia.
A atividade seguinte foi a instalao da mesa de coordenao e o incio da plenria, ainda que muito esvaziada. Aps a leitura do RI, a mesa abriu para os destaques.
Ao contrrio das conferncias precedentes, nesta o RI foi destacado e houve apresentao de justificativas, que resultaram na mudana de redao em dois dos quatro
artigos destacados.
Aps a aprovao do RI, uma nova Mesa foi composta, dando inicio a uma srie
de apresentaes, realizadas por autoridades pblicas e por especialistas do governo e
de universidades, que apresentaram um balano crtico das conferncias estaduais e da
situao da gesto e do controle social no Suas. A ltima foi uma conferncia magna
realizada pela ministra da pasta da assistncia social.
No segundo e terceiro dias de conferncia aconteceram os Painis Temticos, constitudos por palestras referentes aos quatro eixos da conferncia, seguidos de discusses
em 23 GTs. Os participantes foram previamente indicados, de forma aleatria, pela
Comisso Organizadora, assim como a coordenao, sendo a relatoria escolhida no
incio dos trabalhos do Grupo. A mdia de participantes em cada GT era de 45 pessoas.
O consolidado das propostas para o nvel nacional, oriundas das conferncias estaduais,
subsidiou os trabalhos desses grupos, que leram, destacaram, discutiram e votaram as
que deveriam ser deliberadas pela plenria final.
Ao final do dia, foram realizadas 25 Oficinas Simultneas para que os participantes, que as escolhiam livremente, pudessem aprimorar seus conhecimentos acerca dos
subtemas da conferncia e seu eixo central. No segundo dia dos GTs, as coordenadorias,
premidas pelo tempo, tiveram que impor algumas mudanas nas suas dinmicas, sendo
exigida maior preciso na discusso, destaque e votao das propostas.
90

A plenria final teve suas regras alteradas, por exigncia dos participantes. Os destaques foram lidos publicamente, com identificao de quem os realizou, e discutidos um a
um, independentemente do tempo necessrio para isso, antes de se votarem as propostas.
Essa nova dinmica atrasou o processo deliberativo, mas melhorou muito sua qualidade,
embora tenha havido um esvaziamento da plenria no final do processo. Foi decidido, em
plenria, suspender a eleio para conselheiros nacionais que deveria ocorrer nesta fase,
assim como ocorreu nas anteriores.
O nmero de destaques realizados na Conferncia Nacional, assim como a deciso
de no realizar a eleio de conselheiros, mostra o nvel de conflito que essa conferncia
congrega, ao contrrio das anteriores, ao juntar em um mesmo espao diferentes delegaes oriundas do Brasil inteiro. As deliberaes da Conferncia Nacional foram sistematizadas e tornadas resoluo do Conselho Nacional, sendo-lhes dada ampla publicidade.
Este artigo buscou analisar as conferncias de assistncia social luz de parte da literatura
sobre polticas pblicas e deliberao democrtica. Seguindo um conjunto de autores que
defendem a ampliao do perfil de atores que participam simultaneamente da determinao da agenda pblica e do seu processo de mudana (HECLO, 1978; KINGDON,
2003; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999), bem como daqueles que defendem a importncia de um tipo particular de interao entre esses atores, a interao deliberativa
baseada em argumentos estruturados, falas e/ou narrativas (FISCHER, 2003; HAJER;
WAGENAAR, 2003; GOODIN, 2008), buscamos na primeira e segunda sees deste
artigo estabelecer um dilogo entre estas duas abordagens. Entendemos que a anlise de
polticas pblicas se constitui em um campo em permanente desenvolvimento, o que
torna possvel compatibilizar saberes distintos com o propsito de tentar dar conta da
complexidade do fenmeno que se busca analisar: a formao e a mudana de agenda em
poltica pblica que se organiza em diferentes espaos deliberativos, particularmente, a
poltica de assistncia social.
Para tal, privilegiamos na investigao desse fenmeno, um processo especfico: a
dinmica das conferncias de polticas pblicas, percebidas como janelas de polticas
previsveis, cuja funo primordial deliberar sobre um conjunto de diretrizes que devero pautar as aes dos trs nveis de governo, de forma articulada e integrada. Acreditamos que as conferncias em geral, e a de assistncia social em particular, constituem
um lcus importante para avaliar uma das proposies deste artigo: a centralidade da
interao discursiva entre diferentes atores na conformao de uma agenda pblica na
rea da assistncia social.
Exatamente por estarmos lidando com atores e espaos diferentes, tanto vertical
quanto horizontalmente, utilizamos a ideia de sistema integrado de participao e
91
deliberao oriunda dos debates no interior do campo discursivo da democracia como

ferramenta para a anlise das dinmicas das conferncias. Entender as conferncias
como um sistema integrado de participao e deliberao que gera agendas pblicas
nos trs nveis de governo nos levou a analisar o processo pelo qual esse sistema vai
sendo formado mediante mltiplas vinculaes. Para tal, foi descrita cada conferncia,
seus atores, bem como os diversos padres de ao neles desenvolvidos: participao,
deliberao e representao, o que possibilitou aferir a composio da comunidade de
atores que fazem parte desses espaos, seus padres de ao, bem como o processo pelo
qual conformam discursivamente a agenda de poltica nessa rea.
Constatou-se, em primeiro lugar, que a dinmica das conferncias de assistncia
social assume uma forma integrada em que as partes so verticalmente conectadas e
funcionam como inputs umas para as outras. Seus objetivos e temas so os mesmos, nos
diferentes nveis de competncias, oferecendo subsdios para as conferncias posteriores
atravs da participao e do debate acerca do temrio proposto. Esse arranjo busca dar
soluo s especificidades do nosso federalismo e seu impacto na formulao e implementao da poltica, gerando agendas mltiplas, que so concomitantemente sobrepostas e articuladas, uma vez que a cada etapa so definidas diretrizes para o prprio
nvel de governo e para o(s) ascendente(s).
Do ponto de vista da mobilizao e da participao dos atores nesse sistema,
possvel afirmar que o conjunto de atores tende a se ampliar uma vez que nas prconferncias a participao de cidados comuns, sem vnculo representativo nas diversas instituies e fruns participativos que conformam esta poltica, incentivada.
Esta, alis, apresenta-se como a etapa que mais congregou pessoas. Ademais, na etapa
nacional, foi possvel perceber, in loco, um nmero razovel de pessoas que estavam
participando pela primeira vez destes espaos.17 Isso aponta para o potencial inclusivo
desses espaos, nos quais couberam diferentes argumentos e tipos de fala para a incluso e justificao de problemas e de solues. Notamos que nos nveis subnacionais
predominaram depoimentos e o apelo pessoal na justificativa de interesses e perspectivas, ao passo que na etapa nacional este tipo de argumentao muda, cedendo lugar
para justificativas mais tcnicas e politizadas em todos os segmentos.
Tambm foi possvel verificar que, na medida em que muda a escala, o padro de
ao se altera e a representao assume um papel mais proeminente, uma vez que os
participantes vo assumindo o papel de representantes formalmente eleitos nas diferentes etapas. A dinmica representativa, construda ao longo do processo conferencista, impulsiona a conexo entre as partes por meio da eleio dos delegados, bem
como por meio da seleo dos temas, conformando aquilo que estamos denominando
17. Na plenria inicial, o presidente do CNAS solicitou que aqueles que participavam pela primeira vez de uma Conferncia
Nacional se identificassem, evidenciando que mais da metade dos presentes estava nessa condio.
92

de representao discursiva (DRYZEK; NIEMEYER, 2008), em que temas, ideias e

propostas so representadas e selecionadas de uma etapa para outra.
Do ponto de vista organizacional, a mudana de escala impacta a organizao e os
recursos. Enquanto nas pr-conferncias a dinmica menos estruturada, justificando
a ausncia de RI, da Comisso Organizadora, das regras para o debate, assim como do
uso do destaque, na medida em que ascendemos territorialmente, a tendncia aumentar a organizao desses espaos em funo da presena de uma pluralidade de atores,
de demandas e da melhor forma de formul-las. Ainda com relao organizao dos
processos, foi possvel constatar a realizao de vrias palestras e painis, em todas as
conferncias, proferidas por membros da comunidade de poltica, o que possibilitou
qualificar o debate, bem como contribuiu para o refinamento dos argumentos e das
proposies que foram consideradas nas deliberaes finais e que indicaro as prioridades a serem inseridas na agenda pblica.
No caso da poltica em anlise, a assistncia social, embora possamos afirmar que o
nvel organizacional das etapas cresa com a mudana de escala, o mesmo no pode ser
afirmado quanto aos padres de interao discursiva. Nas pr-conferncias, Conferncia
Municipal e Estadual houve pouca discusso, embora o contedo das propostas assim
o requeresse. Esta afirmao pode ser corroborada pelo nmero quase inexistente de
destaques nas plenrias iniciais, nos GTs e nas plenrias finais nessas etapas, bem como
pela pouca contestao quanto aos regimentos internos e s propostas. O padro se altera
apenas na Conferncia Nacional, onde o conflito em torno de procedimentos representativos e do contedo de algumas propostas gerou muita polmica nos GTs e na plenria
final, como retratado na quarta seo deste artigo.
possvel afirmar, portanto, que embora existam fluxos de problemas e de solues
que vo se conformando das pr-conferncias at a Conferncia Nacional, nas etapas
subnacionais, no estado de Minas Gerais, esses fluxos no foram caracterizados por uma
dinmica essencialmente discursiva, onde a troca de argumentos e as justificaes geram
contestaes e, no limite, mudanas de preferncias. O que se observou nessas etapas
foi mais uma consagrao daquilo que foi proposto por outras instituies e fruns participativos desta poltica e que conformam o que denominamos de sistema integrado
horizontal de deliberao e participao. No nvel nacional a dinmica muda: destaques,
justificaes pblicas e o voto passam a ser mais utilizados para resolver situaes, de
cunho procedimental ou substantivo, mais conflituosas, evidenciando uma dinmica
mais deliberativa nas plenrias e nos GTs.
possvel (e bem provvel) que essa nova dinmica decorra do encontro de mltiplos padres de discusso provenientes das vinte e sete unidades da Federao, o que
envolve uma diversidade de condies e instituies conformadoras da poltica de assistncia social no Brasil.
93
Com base no estudo realizado, possvel afirmar que a anlise da dinmica que
caracteriza a formao e a mudana das agendas de polticas pblicas em processos
democrticas que se organizam de forma participativa e deliberativa pode em muito
contribuir para o campo de anlise de polticas pblicas. A dinmica discursiva tanto
pode indicar o grau de legitimidade e de apoio de uma determinada agenda, bem como
o potencial de implementao dessa agenda em arranjos federativos.
94

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96
MOVIMENTOS SOCIAIS, ENGAJAMENTO INSTITUCIONAL E SEUS EFEITOS:

ESTUDO DE CASOS COMPARADOS NO ESPRITO SANTO1
Euzeneia Carlos2
Resumo:
Abstract:
Este artigo avalia os efeitos do engajamento

institucional de movimentos sociais em instituies
participativas sobre os padres de ao coletiva,
em suas dimenses organizacional, relacional e
discursiva. Os efeitos institucionais nos movimentos
sociais so examinados por meio do mtodo
comparativo, aplicado a quatro casos localizados
no Esprito Santo, ao longo de trs dcadas (19802010). So eles: Federao das Associaes de
Moradores da Serra (Fams), Conselho Popular de
Vitria (CPV), Centro de Defesa de Direitos Humanos
da Serra (CDDH) e Associao Capixaba de Proteo
ao Meio Ambiente (Acapema). A anlise estabelece
correlaes entre as mudanas nos padres
de ao coletiva e os efeitos do engajamento
institucional, e levanta novas hipteses explicativas
das mudanas e continuidades na ao coletiva ao
longo do tempo, no que tange : complexificao
organizacional, pluralizao das redes sociais e
interaes cooperativas e contestatrias na relao
sociedade-Estado.
This article examines the effects of institutional

engagement of social movements in participatory
institutions on patterns of collective action
regarding to organizational, relational and
discursive dimensions. Institutional effects in social
movements are examined through the comparative
method applied to four cases located in the Esprito
Santo over three decades (1980-2010). These are:
Federation of Neighborhood Associations of Serra,
Popular Council of Vitria, Center for the Defense of
Human Rights of Serra and Capixaba Association of
Environmental Protection. The analysis establishes
correlations between changes in patterns of
collective action and the effects of institutional
engagement and raises new hypotheses of changes
and continuities in collective action over time
toward to: organizational complexity, pluralization
of social networks and cooperative and contention
interactions in the relationship between society
and the state.
Palavras-chave: Movimentos sociais. Engajamento

institucional. Instituies participativas. Padres de
ao coletiva. Relao sociedade-Estado.
Keywords: Social movements. Institutional

engagement. Participatory institutions. Patterns
of collective action. Relationship between society
and state.
1. Este artigo apresenta resultados da tese de doutoramento da autora, intitulada Movimentos sociais e instituies
participativas: efeitos organizacionais, relacionais e discursivos (CARLOS, 2012).
2. Professora adjunta do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES),
doutora em Cincia Poltica (FFLCH/USP) e mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ). Pesquisadora
do Ncleo Democracia e Ao Coletiva (NDAC) do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap). E-mail:
euzeneiacarlos@gmail.com.
Euzeneia Carlos
No Brasil, nas duas ltimas dcadas, notria a institucionalizao de formas diversas

de participao e representao que incentivaram o engajamento de movimentos sociais
e atores da sociedade civil na esfera estatal, seja na elaborao e monitoramento de polticas pblicas, seja na sua gesto e implementao (AVRITZER, 2008; TATAGIBA,
2004). Arranjos participativos se multiplicaram no nvel municipal, estadual e nacional,
como os oramentos participativos, os conselhos de polticas pblicas, as conferncias,
os planos diretores participativos, as comisses e comits temticos, os grupos de trabalho e programas governamentais. Nesse processo histrico, a participao tornou-se
progressivamente [...] parte da linguagem jurdica do Estado e atingiu patamares de
institucionalizao mpares no apenas no pas, mas em outras democracias (GURZA
LAVALLE, 2011, p. 13).
Neste artigo, o engajamento dos movimentos sociais na poltica institucional
identificado pela sua insero nessas Instituies Participativas (IPs). As IPs constituem
formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na
deliberao sobre polticas (AVRITZER, 2008, p. 45), cujo conceito abrangente permite a anlise conjunta dos diferentes processos institucionais mediante os quais cidados interferem nas decises, implementao e monitoramento de polticas pblicas
(PIRES; VAZ, 2010).
Este artigo analisa os efeitos do engajamento institucional dos movimentos sociais
em IPs sobre seus padres de ao coletiva. Especificamente, avalia quais mudanas os
movimentos sociais, constitudos no bojo do processo de redemocratizao do pas,
vivenciaram em decorrncia de seu engajamento em arranjos participativos, no que
concerne s dimenses organizacional, relacional e discursiva da ao coletiva.
A categoria de anlise padres de ao coletiva (PACs) corresponde a modalidades de aes que orientam o comportamento dos movimentos como atores polticos
em face das instituies e do Estado em geral. Naturalmente, no existe um padro
homogneo ou um modelo de ao unitrio que represente os atores societrios e que
sirva de paradigma da ao dos movimentos sociais, tendo em vista a complexidade
e heterogeneidade da sociedade civil (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006).
Os movimentos sociais so aqui compreendidos como coletividades formadas por uma
pluralidade de atores sociais, individuais e organizacionais, ligados em modelos de interao, com base em identidades compartilhadas construdas mediante relaes de conflito e cooperao (DIANI, 2003; MELUCCI, 1996).
As Teorias dos Movimentos Sociais (TMS) oferecem as abordagens mais influentes
acerca das implicaes do engajamento de atores societrios nas instituies governamentais, quais sejam: a Teoria dos Novos Movimentos Sociais e a do Processo Poltico.
No pas, a Teoria dos Novos Movimentos Sociais (MELUCCI, 1989; TOURAINE,
1988) orientou a maioria dos estudos acerca da emergncia dos chamados movimentos
sociais urbanos, no perodo de transio do regime autoritrio do final das dcadas de
98
Movimentos sociais, engajamento institucional e seus efeitos: estudo de casos comparados no Esprito Santo
1970 e 1980. No entanto, essa abordagem gradualmente foi substituda pela Teoria
da Sociedade Civil, no contexto de estabilizao do regime democrtico, de eleio de
governos de esquerda e de institucionalizao de arranjos participativos nos governos
locais (GURZA LAVALLE, 1999; ALONSO, 2009). Tal deslocamento terico amargou a continuidade daquele campo de estudos desenvolvido no perodo de transio
poltica, bem como obstou a anlise da relao entre movimentos, Estado e instituies
polticas no contexto democrtico.
O enfoque da teoria da Sociedade Civil ampliou o lcus de movimento social
para uma variedade de atores e organizaes societais e ofereceu aporte terico para a
compreenso das instituies participativas, dos sujeitos sociais atuantes, dos formatos
institucionais e seus impactos para a democratizao do Estado. Esses estudos conduziram ao mapeamento dos fatores condicionantes da sustentabilidade dos arranjos
participativos, enfatizando o papel da tradio associativa na estruturao das prticas
de participao (AVRITZER, 2002; BAIOCCHI, 2005), a interseo entre os projetos
polticos governamentais e os da sociedade civil (DAGNINO, 2002), e o desenho institucional dos arranjos participativos (LCHMANN, 2002; FUNG; WRIGHT, 2003).
Na Teoria da Sociedade Civil, a anlise dos efeitos das instituies participativas,
exceo de trabalho seminal de Marquetti (2003), somente recentemente tem ganhado
flego. Esses estudos tm contribudo para a avaliao dos impactos das IPs sobre a
atuao dos governos e a produo de polticas pblicas (PIRES, 2011; AVRITZER,
2010; ISUNZA VERA; GURZA LAVALLE, 2010). Contudo, ainda so raros aqueles
que analisam os efeitos do engajamento nas instituies participativas sobre os atores da
sociedade civil, em particular, no padro de ao coletiva dos movimentos sociais que
se inserem nesses espaos como relevante via de acesso ao poder pblico e de mediao
da interao com o Estado.
Com efeito, a anlise do engajamento dos movimentos sociais nos arranjos participativos, nas agncias estatais e nos partidos polticos, e das suas implicaes para os
atores coletivos foram eclipsadas no mbito da teoria da sociedade civil. A ocultao
dos movimentos sociais nessa literatura atribuda mudana nas categorias analticas
empregadas, nos estudos da dcada de 1980, cuja nfase numa concepo restritiva
da sociedade civil gerou uma ocultao artificial dos movimentos e o sobredimensionamento do papel de outros atores societrios (GURZA LAVALLE; CASTELLO; BICHIR, 2004). No cenrio em que muitos ativistas e movimentos sociais se inserem em
rgos do governo e partidos polticos, a ocultao tambm pode ser explicada pela sua
limitao analtica compreenso da relao dos movimentos com o sistema poltico,
dado o pressuposto de separao entre as esferas da sociedade civil e do Estado.
No mbito internacional, a teoria do Processo Poltico deu continuidade ao campo
de estudos prprio e consagrou as principais teses acerca dos efeitos da insero de atores coletivos na poltica institucional, bem como da institucionalizao dos movimentos
99
Euzeneia Carlos
sociais (McADAM; TARROW; TILLY, 2001). Nessa abordagem, a institucionalizao

do movimento concebida como a sua integrao s estruturas do Estado, a mudana
no repertrio de confronto e a busca de benefcios concretos por meio da negociao e
acordo (TARROW, 1997). Segundo esse enfoque, a institucionalizao do movimento,
decorrente do engajamento societrio nas instituies polticas, afeta a sua estrutura
organizacional. Os efeitos esperados no movimento so de complexificao da sua estrutura organizacional, expressos pela rotinizao, burocratizao e profissionalizao
da ao coletiva (MEYER; TARROW, 1998; KRIESE, 1995; PIVEN; CLOWORD,
1979; McCARTHY; ZALD, 1973). Nessa teoria, a complexificao organizacional do
movimento traria como consequncias a mudana em seus objetivos de fundao, a
desmobilizao dos militantes, a cooptao dos ativistas e a sua transformao em grupos de interesse ou partidos polticos.
Essa teoria dos movimentos sociais, todavia, no oferece chaves interpretativas adequadas s mudanas nos padres de ao coletiva dos movimentos sociais em interao
com as instituies participativas. Em primeiro lugar, esse aporte terico considera um
nico modelo de organizao dos movimentos sociais e apenas um formato das instituies polticas. Nesse caso, negligencia tanto a diferenciao nos padres organizacionais
dos movimentos, que podem variar de modelos altamente formalizados e complexos
a padres com baixo grau de formalizao e complexificao organizacional, quanto a
inovao no formato das instituies, cujo desenho pode combinar mecanismos de participao direta e representativa no processo de elaborao e implementao de polticas
pblicas. Em segundo lugar, a anlise dos efeitos do engajamento institucional sobre os
movimentos sociais restrita a sua estrutura organizacional e ignora outras dimenses
da ao coletiva como a relacional e a cultural imprescindveis compreenso dos
padres da ao coletiva. Desse modo, ignora mudanas na dinmica relacional do
movimento e a diversificao das suas redes de relaes sociais, assim como os processos
discursivos de significao e reconfigurao da linguagem de relao com o Estado. Finalmente, essa abordagem interpreta as mudanas na ao coletiva como homogneas e
no possui explicao para as variaes e heterogeneidades nos padres da ao coletiva
de movimentos sociais inseridos em instituies governamentais.
Em suma, possvel afirmar que as teorias dos movimentos sociais pressupem uma
separao entre estes e a poltica institucionalizada e analisam a sociedade e o Estado a
partir de categorias estanques, autnomas e dicotmicas, limitadas explicao dos efeitos das interaes entre atores societrios e institucionais sobre os PACs dos movimentos
sociais. Tanto a Teoria do Processo Poltico, ao enfatizar a ao coletiva como conflito poltico com os detentores de poder (McADAM; TARROW; TILLY, 2001; TARROW,
1997), quanto a Teoria dos Novos Movimentos Sociais, ao ressaltar a descontinuidade e
novidade destes em relao s modalidades tradicionais da poltica (MELUCCI, 1989;
TOURAINE, 1988), dificultam o reconhecimento do carter coconstituinte, de influncia mtua e de interpenetrao entre movimentos sociais e Estado. O pressuposto
100
analtico da separao entre sociedade civil e Estado inibe esses tericos de explorar a diversidade de conexes entre os movimentos e o sistema poltico, mantendo invisveis certos tipos de relaes entre atores coletivos e o Estado (VON BLLOW; ABERS, 2011).
Neste trabalho, sustenta-se que a relao entre os movimentos sociais e as instituies polticas requer uma compreenso dinmica que acentue os aspectos de coconstituio entre a sociedade e o Estado, como esferas que interagem e se influenciam
mutuamente em um processo contnuo e circunstancial, cujas fronteiras so imprecisas
e enevoadas (SKOCPOL, 1992). Essa perspectiva particularmente relevante anlise de movimentos institucionalmente inseridos institutionally embedded (EVANS,
1995), na medida em que concebe sociedade e Estado como produto de um processo
dinmico e contingente de mtua constituio.
Neste artigo, a anlise das mudanas nos PACs considera quatro movimentos sociais
localizados na regio metropolitana do Esprito Santo, examinados por meio do mtodo comparativo de estudo de casos (PETERS, 1998; GEORGE; BENNETT, 2004):
Federao das Associaes de Moradores da Serra (Fams), Conselho Popular de Vitria
(CPV), Centro de Defesa de Direitos Humanos da Serra (CDDH) e Associao Capixaba de Proteo ao Meio Ambiente (Acapema). A anlise comparativa desses movimentos
foi processada em dois nveis: (1) comparao intertemporal (cross-time), e (2) comparao entre os casos (cross-case). A comparao cross-time das trajetrias ao longo de um
continuum intertemporal de trs dcadas (1980-2010) considerou a variao nos PACs
em dois contextos analticos, denominados Tempo 1 (T1) e Tempo 2 (T2). Compreende
o T1 o contexto de redemocratizao da dcada de 1980, e o T2, o perodo de criao
das instituies participativas nos governos, sobretudo a partir de 1990. A comparao
cross-case, por sua vez, possibilitou a verificao das regularidades nos PACs, ao mesmo
tempo em que dimensionou as variaes e heterogeneidades na ao dos movimentos.
O exame das regularidades e variaes nos PACs, em ambos os nveis de comparao, foi controlado por uma compreenso densa dos casos, favorecida por perspectiva
multi-method, que conduziu a um desenho de pesquisa que combinou instrumentos
do mtodo qualitativo e quantitativo, a saber: (1) pesquisa documental no acervo das
organizaes dos movimentos; (2) entrevista em profundidade com atores-chave; e (3)
survey de questionrio semiestruturado aplicado a 100 militantes e ex-militantes, selecionados por meio de amostra no aleatria que considerou a posio de centralidade do ator no movimento.3 Na anlise geral, os dados provenientes dos diferentes
instrumentos metodolgicos foram agrupados em torno de temas, a fim de verificar
a triangulao das evidncias e promover a validao dos resultados a partir de linhas
convergentes de investigao (YIN, 2005).
3. Agradeo ao Fundo de Apoio Cincia e Tecnologia do Municpio de Vitria-ES (Facitec), pelo financiamento da
pesquisa de campo e aos pesquisadores que atuaram nessa etapa do estudo.
101
Euzeneia Carlos
Este artigo segue estruturado em trs sees: a primeira trata do nvel de engajamento institucional dos movimentos sociais nas instituies participativas; a segunda, dos
efeitos da insero institucional nos PACs, em suas dimenses organizacional, relacional
e discursiva; e, finalmente, a terceira seo estabelece correlaes entre as mudanas nos
PACs e o engajamento na poltica institucional, bem como levanta novas hipteses explicativas das mudanas e continuidades na ao coletiva ao longo do tempo.
1 MOVIMENTOS SOCIAIS E ENGAJAMENTO INSTITUCIONAL
Os movimentos sociais analisados insurgiram no contexto de transio do regime autoritrio da dcada de 1980. A Fams e o CPV, autodenominados movimento popular,
emergiram com a finalidade de organizar, coordenar e fortalecer o movimento de bairro
e reivindicar melhorias sociais e urbanas ao poder pblico municipal, o primeiro na Serra e o segundo em Vitria. Atualmente, possuem uma estrutura federativa com 125 e
124 associaes de moradores, respectivamente, e suas principais realizaes correspondem a setores das polticas sociais, nas reas de sade, infraestrutura urbana, transporte
coletivo, educao, moradia e meio ambiente, alm da criao de IPs na gesto pblica.
Esses movimentos populares contaram com a atuao de uma rede de relaes sociais, influentes em sua gnese organizacional e discursiva, como Comunidades Eclesiais
de Base (CEBs), partidos polticos de esquerda, a exemplo do Partido dos Trabalhadores
(PT), sindicatos trabalhistas, comisses de direitos humanos, grupos de mulheres e de
jovens, Equipe de Apoio aos Movimentos Populares e ONGs, como a Fase (Federao
de rgos para Assistncia Social e Educacional) e o Cecopes (Centro de Educao e
Comunicao Popular D. Joo Batista).4
O CDDH, uma organizao do Movimento Nacional de Direitos Humanos
(MNDH), surgiu no municpio da Serra, como movimento de coordenao da ao
mobilizadora de outros movimentos sociais e organizaes civis, atuando na defesa dos
direitos humanos e fomentando a criao de associaes, sindicatos trabalhistas e outras
formas de organizao popular, em nvel municipal e estadual. O CDDH foi inicialmente criado como comisso de direitos humanos da Igreja Catlica e composto por
integrantes das CEBs e militantes de movimentos locais, sobretudo pastorais sindicais
e associaes de moradores. Promoveu diversas aes unificadas entre foras sociais e
polticas, articulando com o Conselho Pastoral de Carapina (Copaca), a Fams, o PT,
sindicatos, ONGs e outros movimentos de direitos humanos. Suas conquistas compreendem reas das polticas de direitos humanos, como criana e adolescncia, violncia,
sade, educao, moradia, bem como a implementao de IPs nos governos.
4. Para uma anlise da atuao de instituies religiosas e de organizaes societais na formao dos movimentos sociais,
no final da dcada de 1970 e anos 1980, especialmente de setores da Igreja Catlica, de partidos polticos de esquerda
e de organizaes no governamentais ver Doimo (1995), Sader (1988) e Landim (1995).
102
A Acapema, fundada em Vitria, constitui um movimento ambientalista de

mbito estadual. Atua na articulao e promoo de campanhas mobilizatrias em
prol da manuteno do equilbrio ecolgico e na oposio aos grandes projetos de
expanso industrial e desenvolvimento econmico, no fomento criao de unidades de conservao ambiental e na criao e cumprimento de legislao de carter
conservacionista. Na dcada de sua fundao, estabeleceu vnculos com redes de
relaes sociais que atuaram como suporte e apoio s aes desenvolvidas, caracterizada, sobretudo, por entidades civis e movimentos sociais e, em menor proporo,
por instituies do sistema poltico, como partidos polticos, rgos do governo e
instituies religiosas.
No contexto ps-transio, as novas oportunidades de participao na elaborao
das polticas e no controle da ao governamental que emergiram da criao das IPs
inauguraram um cenrio de engajamento desses movimentos sociais em instituies
do Estado e de relao direta com agncias governamentais. No municpio da Serra, as
IPs foram introduzidas a partir de 1997, pela coligao partidria PDT-PT-PSB, que
seguiu por quatro mandatos consecutivos (1997 a 2012). Em Vitria, por sua vez, os
arranjos participativos foram implementados pelo governo do PT (1989-1992), seguido por trs governos do PSDB (1993 a 2004) e, mais recentemente, por duas gestes
do PT (2005 a 2012).
O engajamento institucional dos movimentos sociais se caracteriza pela densidade
dos arranjos participativos que atuam, pela diversidade das reas de polticas pblicas
e dos formatos de participao institucionalizada que se inserem, pela durabilidade de
sua insero nas instituies de participao e pelo nvel de deliberao nos espaos participativos frente aos representantes governamentais. A mensurao desses critrios de
densidade, diversidade, durabilidade e de deliberao compreende os diferentes nveis
de engajamento institucional.5
O componente densidade diz respeito quantidade de instituies participativas
nas quais se inserem os movimentos sociais em foco, quais sejam, oramento participativo, conselhos de polticas pblicas, fruns ou conferncias setoriais, comisses ou
comits, programas e convnios governamentais. O critrio diversidade corresponde
pluralidade ou variedade das reas de polticas pblicas e de formatos de participao
institucionalizada em que os movimentos se encontram inseridos. O critrio durabilidade identifica a continuidade ou interrupo da insero de movimentos sociais em
instituies participativas ao longo de quatro a seis gestes governamentais, possibilitando avaliar a relao entre essa permanncia e a intensidade do seu engajamento
nas agncias dos governos. O componente deliberao considera a possibilidade dos
5. O uso das variveis densidade, diversidade, durabilidade e deliberao uma adaptao daquele encontrado
em Pires e Vaz (2010). Por esses autores, as variveis so utilizadas para mensurar o nvel de institucionalizao da
participao em municpios brasileiros.
103
Euzeneia Carlos
movimentos de sustentar posies e propostas nos arranjos participativos frente aos

representantes governamentais e de efetivamente deliberar nesses espaos enquanto um
elemento que qualifica seu nvel de engajamento institucional.
Esses elementos classificatrios do nvel de engajamento institucional em IPs
densidade, diversidade, durabilidade e deliberao remetem no somente habilidade
e predisposio do movimento a arquitetar seu encaixe institucional (HOUTZAGER, 2004), mas igualmente s oportunidades e aos constrangimentos do contexto
poltico da sua insero, isto , os projetos polticos dos governos, as alianas e clivagens
partidrias, as relaes entre o Executivo e o Legislativo.
A anlise comparada do nvel de engajamento institucional dos movimentos sociais aponta a existncia de dois subgrupos: o primeiro formado pela Fams, CPV e
CDDH e o segundo, pela Acapema. Considerando a quantidade de IPs que atuam,
ou seja, a densidade da sua participao, o primeiro grupo de movimentos apresenta
alta densidade e o ltimo, uma baixa densidade. A Fams possui representao em 16
conselhos municipais de polticas pblicas, o CPV em 24 conselhos, e o CDDH ocupa assentos de representao da sociedade civil em 10 conselhos, dos quais dois so
estaduais. Esses trs movimentos participam, ainda, do oramento participativo e de
outras esferas institucionalizadas de participao e representao. Segundo essa medida,
a Acapema apresenta baixa densidade nas IPs, atuando em um conselho de polticas em
nvel municipal e trs conselhos no mbito estadual.
Considerando a variedade das reas de polticas pblicas e de formatos de participao institucionalizada acionados pelos movimentos sociais, ou seja, a diversidade das
instituies participativas nas quais eles se inserem, o primeiro grupo de movimentos
(Fams, CPV e CDDH) apresenta alta diversidade, e o segundo (Acapema), uma baixa
diversidade. Os conselhos gestores de atuao da Fams compreendem significativa variedade nas reas de polticas pblicas (sade, educao, meio ambiente, poltica urbana, habitao, turismo, segurana, assistncia social, cultura, direitos de gnero e etrio,
entre outras). O CPV tambm atua em uma variedade de reas de polticas pblicas
(sade, educao, meio ambiente, plano diretor urbano, habitao, transporte, turismo,
esporte, segurana, assistncia social, direitos humanos, cultura, direitos da mulher,
do idoso, alm de vrias reas de programas especficos). No caso do CDDH, as reas
de polticas pblicas tambm so diversificadas (sade, assistncia social, direitos da
mulher, do idoso, da pessoa com deficincia, cidade, antidrogas, segurana alimentar,
direitos humanos e gesto de segurana pblica). Ao contrrio desses trs movimentos
que caracterizam alta diversidade nas reas de polticas pblicas, a Acapema atua somente nas reas de meio ambiente e de sade, retratando um caso de baixa diversidade
das instituies participativas.
O critrio de diversidade considera, por fim, a variedade dos formatos de participao institucionalizada, que dizem respeito abrangncia do conjunto das IPs
104
de insero societal. Esse componente particularmente inovador, pois enfatiza a

multiplicidade de formas institucionalizadas de participao que incentivam o engajamento de movimentos sociais e atores da sociedade civil na esfera estatal. No
caso dos movimentos que se caracterizam por alta diversidade de IPs (Fams, CPV e
CDDH), o seu engajamento ocorre no somente nos arranjos participativos comumente enfatizados, como os conselhos de polticas pblicas, o oramento participativo e as conferncias setoriais, mas envolve outros formatos e procedimentos de atuao institucional, como o plano diretor urbano e o plano plurianual participativo,
as comisses e comits temticos e os convnios governamentais de implementao
e gesto de programas de polticas. Por sua vez, na Acapema, a atuao institucional
circunscrita aos conselhos de polticas pblicas e conferncias setoriais, caracterizando, comparativamente, um movimento de baixa diversidade dos arranjos institucionalizados de participao.
No que se refere durabilidade da insero dos movimentos nas IPs, avaliada
a sua longevidade ao longo de quatro a seis gestes governamentais, qualificada em
termos de durabilidade contnua e durabilidade descontnua. A aplicao do critrio de
durabilidade mantm a classificao dos movimentos focada em dois subgrupos de
um lado, Fams, CPV e CDDH e, de outro, Acapema. O primeiro grupo, em geral, caracteriza uma insero contnua e sem interrupes nos arranjos participativos ao longo
do tempo, ao passo que o segundo apresenta uma durabilidade descontnua. A durabilidade descontnua do engajamento da Acapema nas IPs, ainda que guarde relao com
os projetos polticos governamentais, justificada pelos atores pela sua baixa efetividade
na concretizao de seus objetivos.
Por fim, o componente deliberao complementa os critrios de mensurao do
nvel de engajamento institucional dos movimentos em arranjos participativos de polticas pblicas. A deliberao compreende, aqui, a possibilidade do movimento de
sustentar posies e propostas nas instituies participativas frente aos representantes
do governo e de efetivamente deliberar nesses espaos, medida em termos de grau de
satisfao. Na Fams, no CPV e no CDDH predomina a avaliao de regularmente
satisfeito, quanto as suas possibilidades de deliberar efetivamente nos arranjos participativos. No caso da Acapema, prevalece entre os militantes a percepo de pouco satisfeito. De modo geral, os militantes argumentam que essas avaliaes das limitaes
em sustentar suas posies e decises no debate pblico dos arranjos institucionalizados de participao so procedentes, dado dois fatores principais, o descumprimento
do governo de muitas deliberaes dos representantes societais e a fragilidade decisria
do movimento nessas esferas pblicas.
O nvel de engajamento institucional dos movimentos sociais nos critrios densidade, diversidade, durabilidade e deliberao sintetizado no Quadro 1.
105
Euzeneia Carlos
QUADRO 1
Movimentos sociais e nvel de engajamento institucional ps 1990

Movimentos Sociais
Instituies participativas
Densidade
Diversidade
Durabilidade
Deliberao
Nvel de Engajamento
institucional
Fams
Alta
Alta
Contnua
Regular
Alta intensidade
CPV
Alta
Alta
Contnua
Regular
Alta intensidade
CDDH
Alta
Alta
Contnua
Regular
Alta intensidade
Acapema
Baixa
Baixa
Descontnua
Baixa
Baixa intensidade
Fonte: Elaborao prpria.
Em suma, os movimentos sociais se diferenciam conforme o nvel de engajamento

institucional. Comparativamente, a Fams, o CPV e o CDDH caracterizam um engajamento institucional de alta intensidade, na medida em que as instituies participativas
em que atuam retratam densidade e diversidade alta, durabilidade contnua e deliberao regular. Por sua vez, a Acapema caracteriza um movimento de engajamento institucional de baixa intensidade, dado que os seus arranjos participativos so de densidade e
diversidade baixa, de durabilidade descontnua e de deliberao baixa.
2 FEITOS DO ENGAJAMENTO INSTITUCIONAL NOS PADRES
E
DE AO COLETIVA
2.1 Efeitos organizacionais nos PACs dos movimentos sociais
De acordo com teorias dos movimentos sociais, o engajamento de atores societrios
nas instituies polticas compreende um processo de institucionalizao da ao coletiva que afeta sua estrutura organizacional (TARROW, 1997; MEYER; TARROW,
1998). A maioria dos tericos ressalta que os movimentos emergem como formaes
espontneas e no formalizadas e assimilam a sua formalizao organizacional como
decorrente da sua insero na poltica institucional. Grosso modo, o contexto de insero nas agncias governamentais e nas instituies polticas produziria efeitos de
complexificao organizacional nos PACs, os quais incidiriam sobre a sua estrutura
funcional, os seus objetivos e demandas, as suas estratgias de ao e sobre a sua dinmica de mobilizao interna.
Este artigo demonstra que o engajamento institucional em IPs e agncias governamentais produz efeitos de complexificao organizacional nos PACs, os quais
incidem sobre a sua estrutura funcional, objetivos, estratgias de ao e dinmica de
mobilizao interna. A comparao entre os diferentes movimentos sociais comprova,
no entanto, a existncia no somente de padres e regularidades na ao coletiva, mas
tambm de heterogeneidades e variaes nos padres organizacionais.
106
2.1.1 Efeitos na estrutura funcional

Nas TMS o engajamento de atores societrios nas instituies do Estado produz mudanas na sua estrutura funcional. Contudo, a anlise dos movimentos sociais, neste
trabalho, aponta a ocorrncia tanto de mudanas quanto de continuidades, comparativamente ao seu contexto de fundao.
Os padres de mudana na estrutura funcional so verificados na Fams, CPV e
CDDH. No contexto de fundao, esses movimentos apresentaram estrutura organizacional formalizada e descentralizada; as suas reunies ocorreram com periodicidade
predefinida e com registro em livro de atas; o seu funcionamento interno obedecia
a regras do estatuto social e a diretoria era eleita anualmente ou bianualmente em
assembleia geral ou congresso do movimento. Comparativamente, no contexto pstransio, o processo de complexificao organizacional que incide sobre a estrutura
funcional desses trs movimentos caracterizado pela especializao funcional, profissionalizao e pelo financiamento pblico e privado, os quais assinalam mudanas nos
seus PACs ao longo do tempo.
O efeito de especializao funcional compreende a criao de novos rgos na
estrutura organizacional, a melhor preciso na atribuio destes e a sua adequao
atuao nas instituies participativas de polticas pblicas, no acompanhamento
das atividades dos conselheiros de polticas e dos delegados do OP, assim como no
gerenciamento de programas e convnios governamentais. No contexto de insero
institucional, a especializao das funes desses movimentos visa ajustar a sua estrutura funcional s suas mltiplas possibilidades de participao e representao na
elaborao e implementao de polticas pblicas, ampliando a sua atuao em setores
que favorecem maior conhecimento sobre o funcionamento da mquina pblica e o
modus operandi do Estado.
O efeito de profissionalizao caracterizado pela integrao de profissionais temporrios remunerados ou voluntrios no interior da organizao desses movimentos, voltados ao suporte tcnico ou jurdico nas reas de secretaria, comunicao, contabilidade, advocacia, ou ainda, nas de assistncia social e psicolgica. Nesse processo
de complexificao organizacional, o financiamento das atividades foi incrementado por
recursos dos setores pblico ou privado ou da sociedade civil, mediante convnios,
termos de parceria, cooperao tcnica, contratos, entre outros. A diversificao dos
mecanismos de autossustentao financeira dos movimentos possui consequncias para
o seu padro funcional, na medida em que, demandando maior aquisio de conhecimentos tcnicos especializados, aumenta a necessidade de assessoria de profissionais e
de especializao temtica. A mudana na estrutura organizacional dos movimentos
extensiva aos cursos de qualificao das lideranas, cujo escopo tornou-se mais tcnico
e especializado, com nfase, por um lado, na elaborao e implementao de programas
107
Euzeneia Carlos
e projetos sociais, na captao de recursos financeiros e na prestao de contas e, por

outro, na formao de conselheiros e delegados das IPs de polticas pblicas.
O padro de mudanas na estrutura funcional desses movimentos sociais no
Esprito Santo, caracterizado pela especializao das funes, pela profissionalizao
e pelo financiamento pblico e privado, parece conformar uma tendncia em muitas
organizaes da sociedade civil no contexto democrtico e de reconfigurao das relaes com o Estado. Gurza Lavalle e Bueno (2011) identificaram na ecologia organizacional da sociedade civil, em So Paulo e na Cidade do Mxico, um padro similar
de diversificao e modernizao funcional, compreendendo diferentes repertrios,
estratgias e habilidades de atores societrios para ampliar a sua influncia na agenda
poltica. A essas distintas competncias e capacidades de novos atores da sociedade
civil para influenciar as polticas pblicas os autores nomeiam diferenciao funcional, enquanto uma estratgia de fortalecimento institucional de xito assumido por
muitos atores, no universo das organizaes sociais.
Todavia, o processo de complexificao organizacional no homogneo e comum a
todos os movimentos institucionalmente inseridos. Comparativamente queles que apresentam mudanas em sua estrutura funcional, a Acapema se caracteriza por continuidades
ao longo do tempo, no tendo desenvolvido processos de complexificao de sua estrutura organizacional. Nesse movimento ambientalista, a dinmica organizacional permanece
pouco formalizada e organizada internamente, com reunies sem periodicidade predefinida, com registro em atas inconstante e funcionamento instvel. Esse movimento no
sofreu o efeito de especializao funcional, nem de profissionalizao e as suas fontes de
financiamento so incertas e restritas contribuio dos associados.
2.1.2 Efeitos nos objetivos
As TMS comumente associam o engajamento dos atores societrios nas agncias e instituies do Estado a mudanas no seu objetivo fundacional (KRIESI, 1995). No obstante, a anlise comparada dos movimentos sociais aqui estudados aponta um padro
de mudanas e continuidades em trs casos (Fams, CPV e CDDH) e de continuidade
em pelo menos um deles (Acapema).
No contexto de insero institucional, a mudana nos objetivos da Fams, do CPV
e do CDDH caracterizada pela incorporao de novas finalidades ao objetivo fundacional. De modo geral, os objetivos acrescidos dizem respeito elaborao e gesto de
polticas pblicas em reas sociais e de direitos humanos; implementao de programas e projetos governamentais de polticas; e ao estabelecimento de convnios, colaboraes e parcerias com rgos pblicos, setores privados ou da sociedade civil.
O padro de mudanas e continuidades nos objetivos dos movimentos, predominante na maioria dos casos institucionalmente engajados, no passvel de
108
generalizao para o caso da Acapema. Esse movimento ambientalista apresenta continuidade em seu objetivo ao longo do tempo, no tendo acrescido novas finalidades
ao seu intuito fundacional, qual seja, o de congregar pessoas e entidades em prol
do combate contra as formas de depredao do meio ambiente capazes de afetar o
equilbrio ecolgico.
As demandas ou reas de trabalho dos movimentos igualmente apresentam mudanas e continuidades, comparativamente ao contexto de fundao. Os movimentos
sociais em foco apresentam regularidade quanto aos efeitos nas demandas no contexto
ps-transio. Na Fams, CPV, CDDH e Acapema a continuidade nas demandas diz
respeito rea de trabalho introduzida em sua fundao e consolidada, ao longo do
tempo, como bandeira fundamental dos atores coletivos. No caso da Fams e do CPV,
a continuidade compreende a demanda por polticas sociais; do CDDH, a defesa de
direitos humanos; e, da Acapema, os impactos dos grandes projetos industriais e a proteo de reas de conservao ambiental.
Nesses movimentos, a mudana mais expressiva em sua rea de atuao no
contexto democrtico a demanda por participao popular na gesto pblica.
Nesse contexto, a centralidade das instituies participativas na vida dos movimentos moveu-os em direo esfera estatal, ampliando a sua atuao em novas
oportunidades de participao e representao na elaborao de polticas pblicas
e nas agncias governamentais. Nesses movimentos sociais, engajados na poltica
institucional, as suas demandas histricas e fundamentais se diversificaram, com a
absoro das mudanas em sua rea de atuao.
No contexto de engajamento institucional, a mudana no objetivo do movimento constitui efeito esperado na literatura especializada. No entanto, esses estudiosos
desconsideram que a mudana nos objetivos pode significar o acrscimo de novas
finalidades associadas ao objetivo fundacional. Conforme demonstra os casos da Fams-CPV-CDDH, essa mudana no objetivo do movimento pode no suprimir ou
anular aquele estabelecido no momento da sua fundao, podendo ser mantido ou
combinado aos novos objetivos do contexto democrtico. Desse modo, o objetivo
inicial da Fams e do CPV, qual seja, o de congregar as associaes de moradores e
as entidades comunitrias em prol da soluo dos seus problemas e o de lutar por
melhores condies de vida, bem como, no caso do CDDH, o de defender a vida e a
dignidade humanas permaneceram objetivos inalterados ao longo das suas trajetrias,
ainda que acrescidos de novas finalidades de associao. Os novos propsitos acrescidos aos objetivos de fundao expressam novos interesses dos atores no contexto
democrtico, que ampliam e diversificam a sua atuao na defesa de polticas sociais
e de direitos humanos.
109
Euzeneia Carlos
2.1.3 Efeitos nas estratgias de ao

Nas TMS os movimentos sociais so comumente concebidos como protesto pblico,
e o uso de estratgia de ao institucionalizada compreendido por esses tericos
como decorrente da integrao do movimento poltica institucional. Essa abordagem supe uma separao entre movimentos e poltica institucional e analisa a ao
coletiva a partir de estruturas cclicas e dicotmicas: outsider-insider, contention-institucionalizao. Tal enfoque desconsidera a interpenetrao entre os movimentos e
as instituies e ignora que os primeiros possam constituir relaes e formar alianas
com partidos polticos, grupos religiosos e agncias do Estado e, ao mesmo tempo,
combinar uma multiplicidade de formas de ao em sua trajetria.
A anlise da trajetria dos movimentos sociais em foco demonstrou que, no encaminhamento dos seus objetivos e demandas ao poder pblico, as coletividades combinam uma pluralidade de estratgias de ao, seja atividades formais de exposio das
reivindicaes (ofcios a rgos pblicos, audincias com autoridades, ao judicial),
seja repertrios contenciosos e disruptivos (manifestao pblica, passeata, ocupao
de rea pblica ou abaixo-assinado, manifesto, carta aberta ou ato pblico e viglia),
ou ainda, a formao de alianas com partidos polticos, polticos e ex-lideranas (ou
militantes) do movimento nas agncias estatais. Em maior ou menor medida, a diversidade de estratgias de ao foi combinada ao longo do tempo pela Fams, CPV,
CDDH e Acapema, percorrendo conjunturas de transio do regime autoritrio e
de restabelecimento das instituies democrticas. Grosso modo, a combinao entre
formas diversas de ao contingente e dinamizada pela relao sociedade-Estado de
cada contexto histrico.
Evidncias de movimentos sociais que combinam, no contexto democrtico
brasileiro, estratgias formalizadas e disruptivas de ao para encaminhar demandas ao poder pblico tambm foram encontradas por Tatagiba (2010) e Feltran
(2010). De acordo com Abers, Serafim e Tatagiba (2011), essa variedade de formas
de participao de movimentos sociais e de relao com o Estado compreende um
repertrio de interao, no qual se inclui um conjunto de rotinas: participao
institucional, lobby, protesto, poltica de proximidade ou de relao direta e ocupao de cargos pblicos. Tais repertrios de interao envolvem muito mais do
que experincias formais de participao institucionalizada: incluem tambm outras
prticas de dilogo e conflito entre Estado e movimentos sociais que so utilizadas
em combinao com a participao em arenas formalmente institudas (ABERS;
SERAFIM; TATAGIBA, 2011, p. 24-25).
O reconhecimento da multiplicidade de estratgias de ao e de interao do
movimento com o Estado, no contexto democrtico, constitui relevante contribuio
literatura especializada. Isto , indica que o movimento engajado em instituies
110
participativas combina essa a uma diversidade de outras estratgias ou repertrios de

atuao, na finalidade de expressar as suas reivindicaes e propostas ao poder pblico
e influir na agenda poltica. Em complemento, este trabalho se props a identificar
a regularidade e padro na ao coletiva dos movimentos sociais, no contexto de insero na poltica institucional, dado que cada momento histrico enseja uma forma
predominante de ao.
Na dcada de 1980, no conjunto das mltiplas modalidades de ao dos movimentos analisados, a ao direta ou disruptiva constituiu a estratgia predominante
dessas coletividades, alcanando xito em diversas circunstncias desse perodo. Essa
estratgia foi percebida como mecanismo eficiente de visibilidade e de presso frente ao
no reconhecimento do poder pblico da legitimidade do movimento como representante dos interesses dos grupos organizados da sociedade civil.
Esse PAC dos movimentos apresentou mudanas nas estratgias no contexto de
engajamento institucional, comparativamente ao cenrio da sua fundao, isto , o seu
repertrio de ao sofreu efeitos no contexto ps 1990, contexto esse de redemocratizao do pas, de acesso s instituies polticas e de criao de arranjos participativos
nas agncias do Estado. No cenrio ps-transio, os movimentos permaneceram combinando em seu repertrio de ao, atividades formais, atividades disruptivas e alianas
polticas, no entanto, ocorreram significativas mudanas quanto centralidade de cada
uma delas no contexto democrtico. Ou seja, as estratgias formais de encaminhamento
das deliberaes ao poder pblico tornaram-se predominantes em todos os movimentos examinados, em detrimento da reduo das atividades disruptivas ou de protesto
pblico. Esse novo padro aponta transformaes nas estratgias de ao em direo
preponderncia do uso de repertrios rotinizados e previsveis, os quais contrastam
com o ciclo de mobilizao pretrito e caracterizam o processo de formalizao das suas
modalidades de ao. O padro de formalizao das estratgias de ao caracterizado,
ainda, pelo significativo aumento de alianas e apoios da elite poltica, dos partidos
polticos e de ex-militantes (ou militantes) em cargos comissionados no governo, que
passa a ocupar a posio de segunda estratgia mais importante, particularmente nos
movimentos com alta intensidade de engajamento institucional.
Em suma, o contexto democrtico de engajamento nas instituies participativas
produziu efeitos sobre os PACs no sentido da predominncia de medidas formais,
rotinizadas e previsveis, assim como da formao de alianas com a elite poltica, em
prejuzo do protesto pblico. A formalizao das estratgias dos movimentos sociais,
e suas modalidades institucionalizadas de ao, um efeito do contexto de insero
institucional esperado ou previsto pela teoria especializada. De acordo com esses tericos, a mudana no repertrio de confronto, privilegiando-se modalidades institucionalizadas de ao, compreendida como decorrente da integrao do movimento
estrutura do Estado.
111
Euzeneia Carlos
2.1.4 Efeitos na mobilizao interna

A anlise da mudana organizacional nos movimentos em foco aponta significativos
deslocamentos na mobilizao interna. No contexto posterior a 1990, em comparao dcada de 1980, os movimentos sociais reduziram a frequncia das reunies e
assembleias internas, e a sua percepo de participao no planejamento e na execuo das atividades comuns e na tomada de decises coletivas decresceu. Por outro
lado, relevante incremento no associativismo civil e na pluralizao das esferas de
mobilizao foi verificado.
No contexto democrtico de engajamento institucional, os movimentos sociais tm
combinado a atuao no interior da sua organizao (reunies, assembleias, encontros e
congressos) com a participao em instituies do Estado (conselhos gestores de polticas pblicas, oramento participativo, conferncias setoriais, plano diretor urbano, plano
plurianual, comisses, comits e programas governamentais), alm da participao em seminrios e fruns de outros movimentos e entidades da sociedade civil. Nesse cenrio, as
novas oportunidades de participao e representao no desenho das polticas que ascenderam dos arranjos institucionais inovadores possibilitaram a pluralizao, diversidade e
densidade das arenas de mobilizao desses movimentos.
A conjugao de mltiplas funes nessas esferas de mobilizao e de participao societal guarda relao com a sobrecarga dos militantes e a reduo da frequncia
dos encontros e atividades no interior da organizao do movimento, em privilgio
do tempo dedicado s instituies participativas. mister ressaltar que os efeitos na
mobilizao (em particular, a reduo das atividades internas da organizao) constituem mudana esperada na literatura, na medida em que esta associa a insero do
movimento na poltica institucional com desmobilizao, desradicalizao e centralizao (PIVEN; CLOWORD, 1979; McCARTHY; ZALD, 1973; KRIESE, 1995;
TARROW, 1989). Todavia, esses estudos negligenciam as possibilidades de diversificao da vida associativa no contexto de institucionalizao dos canais de mediao da
relao sociedade-Estado e tomam como inesperadas as inovaes nas modalidades de
mobilizao dos movimentos.
Esses analistas, em geral, seguem o modelo de oligarquizao das organizaes de
massas, de Robert Michels (1962), segundo o qual toda e qualquer organizao abriga
em si a tendncia inexorvel para a oligarquia e centralizao burocrtica. No entanto,
o modelo organizacional de Michels compreende organizaes grandes, centralizadas e
burocrticas e no explica a dinmica de mudana organizacional de grupos de base,
nem de modelos organizacionais diversificados (TARROW, 1997). A maioria dos tericos considera um nico modelo de organizao e ignora a variedade de padres organizacionais dos movimentos sociais (CLEMENS, 2010). A heterogeneidade dos movimentos contempla tanto modelos mais centralizados, burocratizados e profissionais,
112
quanto padres descentralizados e de bases, organizaes internamente democrticas e

de dinmicas inovadoras. A variedade nos padres organizacionais depende do movimento social, do contexto poltico e, ainda, do arranjo institucional em que se inserem.
As mudanas organizacionais nos movimentos sociais analisados no os assemelham a organizaes tradicionais, com estruturas burocrticas, liderana centralizada e
desmobilizada contrariando a inexorabilidade da lei de ferro da oligarquia , na
medida em que combinam um padro de organizao complexo e formalizado com
uma dinmica de mobilizao e participao. Nesses movimentos, apesar da reduo da
frequncia dos encontros e atividades internas, a mobilizao fora relativamente mantida
pela atuao dos militantes na tomada de decises e na realizao de funes na organizao, e pela sua participao em uma multiplicidade de arranjos institucionalizados de
elaborao de polticas pblicas. A recente desmobilizao verificada na Acapema, com
padro de engajamento institucional baixo, parece mais associada perda de ativistas do
quadro social do que formalizao organizacional.
preciso considerar que a correlao usual entre complexificao organizacional
e desmobilizao se baseia em uma noo estreita de mobilizao, limitada compreenso das formas de ao dos movimentos no contexto de insero institucional. Os
tericos comumente concebem a mobilizao coletiva como protesto pblico ou ao
direta disruptiva, ignorando as novas modalidades de ao e prticas coletivas do contexto democrtico. Desse modo e considerando a diversidade dos repertrios de ao
coletiva, possvel afirmar que os movimentos sociais declinaram suas atividades de
protesto nas duas ltimas dcadas, mas no se desmobilizaram, dado a emergncia de
novas formas de participao que mantm a atividade do movimento. A criao de IPs
tem incentivado a emergncia de novas associaes civis e o revigoramento da vida associativa (BAIOCCHI, 2005; AVRITZER, 2002), diversificando as arenas de atuao
e a densidade das atividades dos movimentos.
Considerando a expanso do associativismo civil e a pluralizao das esferas de
participao, o que explicaria essa mobilizao societal no contexto de engajamento
institucional? Esse aparente paradoxo pode ser hipoteticamente explicado pela especificidade das instituies participativas nas quais se inserem tais movimentos. Os arranjos participativos se diferem das instituies tradicionais por inovarem no formato
das instituies, combinando mecanismos de participao direta e representativa no
processo decisrio de elaborao e implementao das polticas pblicas. De acordo
com essa hiptese, o desenho inovador das instituies participativas geraria novas
oportunidades de participao no desenho das polticas para grupos tradicionalmente
excludos do processo poltico, favorecendo a mobilizao dos atores coletivos e aumentando a sua propenso participao no contexto democrtico de insero institucional. Diversos estudos acerca das instituies participativas, no pas e alhures,
enfatizam a relevncia do seu desenho inovador para a expanso do associativismo e da
113
Euzeneia Carlos
participao societal. Do mesmo modo, o estudo de Katzenstein (1998) do ativismo

feminista na poltica institucional ressalta que diferentes habitat institucionais geram
variaes nas formas de ao coletiva e, nesse sentido, que o ativismo configura diferentes padres organizacionais em diferentes instituies e que a sua trajetria varia
dependendo do arranjo institucional em que se insere.
2.2 Efeitos relacionais nos PACs dos movimentos sociais
A ao coletiva de movimentos sociais significativamente formada por relaes entre
indivduos, grupos, organizaes e instituies, aos moldes de uma complexa estrutura
de redes que conecta uma multiplicidade de atores. Todavia, a grande variedade de
redes sociais existentes na estruturao da ao coletiva quase sempre ignorada nas
teorias dos movimentos sociais, tendo o tema recebido tratamento mais adequado da
abordagem relacional (EMIRBAYER, 1997; DIANI, 2003; MISCHE, 2008). Nesse
enfoque, as relaes sociais estabelecidas por indivduos, atores coletivos, associaes e
instituies constituem o elemento por excelncia de estruturao da vida social, sendo
a ao coletiva constituda em um contexto de relaes mltiplas, dinmicas e mutveis.
mister ressaltar que, neste estudo, a dimenso relacional do PAC se restringe
rede de relaes interorganizacionais dos movimentos sociais. A anlise comparada evidencia que, em diferentes contextos poltico-institucionais, a rede de relaes sociais dos movimentos em foco composta por mltiplas organizaes tanto
institucionais quanto societrias. O padro de vnculos sociais desses movimentos
contempla relaes com instituies governamentais, partidrias e religiosas, de um
lado, e ligaes com sindicatos trabalhistas, movimentos sociais e entidades da sociedade civil, de outro. Em grande medida, a articulao entre instituies e entidades
societais se vale das mltiplas formas de envolvimento social dos militantes ou, nos
termos de Mische (2008), das suas afiliaes sobrepostas que ativam uma rede
mltipla de atores e organizaes.
A rede de relaes sociais dos movimentos se caracteriza pelo mltiplo pertencimento a diferentes segmentos institucionais e da sociedade civil, isto , por relaes
sobrepostas ou mltiplas relaes. O reconhecimento dessa multiplicidade de atores na rede de relaes do movimento constitui relevante contribuio s teorias dos
movimentos sociais. Isso, pois, a maioria dos estudiosos tende a eclipsar os seus vnculos com as instituies do sistema poltico, no contexto fundacional, assim como
a sobrepujar os laos com outros movimentos e organizaes da sociedade civil no
cenrio de engajamento na poltica institucional. A contraposio entre movimentos
e instituies polticas, tpica das teorias dos movimentos sociais, impede os estudiosos de considerarem as relaes sociais dos atores coletivos em sua diversidade e complexidade, obstruindo o estudo das interconectividades entre movimentos sociais,
partidos polticos e Estado.
114
A anlise da mudana no repertrio de vnculos dos movimentos sociais, ao longo do tempo, aponta significativos deslocamentos na intensidade das conexes dessas
coletividades. O contexto de engajamento institucional, de atuao nos arranjos participativos e nos programas governamentais, introduziu efeitos na densidade de laos
sociais nos diferentes segmentos que compem a rede de relaes do movimento.
Comparativamente, a transformao mais significativa foi a intensificao das relaes com rgos governamentais, que configurou um novo padro de vnculos entre
movimentos e governos, na Fams, no CPV e no CDDH. O repertrio de relaes
desses movimentos institucionalmente inseridos, alm de adicionar de modo expressivo
vnculos com instituies governamentais, mantm relaes com partidos polticos a altas propores. Os partidos polticos de esquerda, sobretudo o PT, desempenharam papel de relevo na formao desses movimentos sociais, com os quais foram estabelecidas
alianas de apoio mtuo que influram de modo decisivo em sua gnese organizacional
e discursiva, tendo as agremiaes partidrias na rede de relaes dos movimentos se
diversificado no contexto ps-transio.
Esse padro relacional, significativamente composto por instituies governamentais e partidrias, todavia, no passvel de verificao na Acapema. A insero institucional desse movimento ambientalista nos arranjos participativos veio desacompanhada
da tendncia de ampliao dos vnculos com a esfera estatal do contexto posterior a
1990. Nesse aspecto, a Acapema apresenta continuidades em sua rede de relaes pretrita que prescindiu de maiores interconexes com agncias do governo e partidos
polticos em sua gnese. A anlise da densidade nessas relaes enfatiza regularidade no
subgrupo CPV-Fams-CDDH, caracterizada por alta proporo de vnculos com rgos
governamentais e partidos polticos, comparativamente baixa proporo de relaes
com ambos os segmentos na Acapema.
O repertrio de vnculos com movimentos sociais ou entidades da sociedade civil,
ao mesmo tempo, apresenta proporo crescente ao longo do tempo na Fams, CPV e
CDDH. Na dcada fundacional, a relao com redes de movimentos e organizaes
sociais contribuiu significativamente para a articulao dos atores e a coordenao da
ao coletiva, em geral, mobilizados em inmeros eventos de protesto pblico em prol
de causas comuns. No contexto de intensificao da interao dos movimentos com a
poltica institucional, o incremento dos laos com segmentos societais potencialmente
contribui para a ao articulada dos atores, ampliando suas possibilidades de influncia
na agenda poltica, ainda que a existncia desses vnculos no determine a capacidade
do movimento de coordenao da ao.
A Acapema desenvolveu uma rede de relaes peculiar quanto centralidade dos
movimentos e organizaes no governamentais. Seus vnculos com uma multiplicidade de movimentos ambientalistas, populares e culturais que constituram fonte de sustentao s aes desenvolvidas no contexto da sua emergncia, decresceram de modo
115
Euzeneia Carlos
expressivo. Conquanto laos sociais com outras entidades ou instituies no governamentais, relevantes no cenrio fundacional, permaneceram relativamente estveis ao
longo do tempo e apresentaram leve acrscimo.
Por fim, o repertrio de relaes dos movimentos com grupos religiosos e sindicatos caracteriza mudanas ao longo do tempo, em prejuzo desses segmentos na maioria dos casos. A dinmica de relaes com instituies religiosas, particularmente com
segmentos da Igreja Catlica, foi expressiva na dcada de 1980 e influiu sobremaneira
na formao organizacional e discursiva dos movimentos populares e do movimento
de direitos humanos, tendo sido menos influente no movimento ambientalista. No
contexto ps 1990, a interconexo com os grupos religiosos sofreu reduo drstica na
Fams, no CPV e na Acapema, do mesmo modo que declinaram os seus vnculos com
os sindicatos trabalhistas. De modo geral, essa tendncia de arrefecimento das relaes
com os segmentos progressistas da Igreja Catlica foi anunciada como decorrente de
transformaes internas instituio (DOIMO, 1995), assim como diversos estudiosos
verificaram mudanas no novo sindicalismo (COLBARI, 2003).
Contudo, o CDDH representa um movimento que contraria a tendncia de reduo extrema nos vnculos com instituies religiosas e sindicais, tendo mantido o
vnculo com grupos religiosos em proporo elevada da rede de relaes pretrita; alm
disso, a conexo com sindicatos permaneceu como indicador significativo. De fato, o
padro relacional no movimento dos direitos humanos no contexto democrtico de
insero institucional singular, cujas transformaes ao longo da sua trajetria conduziram maior diversificao e pluralizao da sua rede de relaes sociais. Isso, pois, ao
mesmo tempo em que aumentou os vnculos com instituies do governo, movimentos
sociais e outras organizaes no governamentais, manteve significativa a relao com
outros segmentos da rede pretrita, como grupos religiosos, sindicatos e partidos polticos. A pluralizao da rede de relaes do CDDH, em que pese a expressiva incluso
de segmentos tanto institucionais quanto societrios, potencialmente contribui para a
ampliao da sua capacidade de influncia na poltica institucional; hipoteticamente,
isso equivale a dizer que quanto maior a diversificao da rede de relaes, maior a habilidade dos atores para influenciar politicamente a agenda pblica.
2.3 Efeitos discursivos nos PACs dos movimentos sociais
Os estudos acerca das interaes entre movimentos sociais, Estado e instituies polticas
so limitados noo de institucionalizao da ao coletiva, segundo a qual a insero
na poltica institucional implica rotinizao, incluso e marginalizao e cooptao. Essa
perspectiva assume viso homogeneizante dos padres de institucionalizao: ativistas
e autoridades aderem a um modelo previsvel de ao, atores sociais institucionalizados
tm acesso ao sistema poltico, so cooptados, mudam as suas reivindicaes e perdem
a sua autonomia, ao passo que so oprimidos e marginalizados aqueles que evitam os
compromissos da poltica institucional (TARROW, 1997; MEYER; TARROW, 1998).
116
No entanto, esses estudiosos desconsideram que a relao entre movimentos sociais e Estado seja mais complexa e multifacetada (DOOWON, 2006), ao ignorarem
que as mudanas e reconfiguraes na ao coletiva, ao longo do tempo, so heterogneas e multidimensionadas, que os padres de interao sociedade-Estado so variados
e que podem combinar elementos aparentemente contraditrios, como a cooperao
e a contestao ou a cooperao e a autonomia. Neste estudo, a anlise dos efeitos nos
PACs dos movimentos sociais, no contexto democrtico demonstra a configurao de
diversos padres de interao com os governos que caracterizam tanto mudanas quanto continuidades no discurso da relao sociedade-Estado.
No contexto de insero nas instituies participativas, a mudana mais significativa foi a emergncia do discurso de cooperao com a esfera governamental, que
conformou um novo padro de interao entre movimento social e Estado, especificamente na Fams, no CPV e no CDDH. Esse padro de interao cooperativo contrasta com aquela concepo pretrita do perodo de transio do regime autoritrio
e de redemocratizao da dcada de 1980, a saber, de antagonismo, de oposio e de
enfrentamento dos poderes institudos. Nesse contexto de emergncia dos movimentos, o padro de interao com o Estado foi descrito mediante categorias de conflito
e contestao, marginalizao e no reconhecimento, represso e embate, em geral,
motivados pela linguagem de movimento autnomo e independente das instituies
polticas e do Estado.
O engajamento institucional desses movimentos sociais em arranjos participativos e
agncias governamentais estabeleceu uma nova concepo de relao com o Estado, em
que pese o recuo da predominncia das categorias de conflito e oposio e a emergncia
de categorias de cooperao, parceria, proximidade e dilogo. Mas, o que significaria cooperao? Mais precisamente, o que caracterizaria um padro de interao cooperativo?
So relevantes as contribuies de Giugni e Passy (1998) noo de relao cooperativa entre atores coletivos e a esfera estatal. De acordo com os autores, cooperao
entendida como a relao entre duas partes baseada na concordncia quanto aos fins
de uma dada ao, que envolve uma colaborao ativa com o objetivo de atingir cada
finalidade (GIUGNI; PASSY, 1998, p. 84). A cooperao se distingue do protesto e
da oposio, na medida em que a primeira se caracteriza pela concordncia quanto aos
fins da ao e, a segunda representa desacordo com as prioridades, decises e polticas
governamentais. Os autores definem a cooperao a partir do nvel pragmtico da concordncia, isto , quando a relao de colaborao se converte em aes concretas. Essa
cooperao se distingue por trs formas: consulta, quando os atores no institucionais
colaboram com informaes relevantes tomada de decises; integrao, quando os
atores agem na implementao de decises mediante a atuao em comits, grupos de
trabalho ou agncias governamentais; e delegao, quando o Estado transfere a responsabilidade para o movimento no nvel operacional.
117
Euzeneia Carlos
Desse modo, a cooperao se estabelece no plano da soluo de problemas sociais

e da contribuio com o Estado na elaborao, implementao ou execuo de polticas
pblicas, em que movimentos sociais colaboram com o seu conhecimento e informao
sobre dada poltica pblica. Duas ressalvas so necessrias na noo de cooperao aqui
adotada: (1) a concordncia quanto aos fins da ao raramente completa, dada a assimetria de poder e de interesses entre os atores societais e os estatais; (2) a cooperao com o
Estado na elaborao, implementao e execuo de polticas pblicas no extensiva ao
nvel do consenso quanto s polticas governamentais.
O padro de interao cooperativo dos movimentos com a esfera estatal caracterizado pelo estabelecimento de relaes de colaborao e parceria na elaborao de polticas pblicas e na implementao e execuo de programas do governo. Para essas
coletividades, a relao de cooperao e colaborao com o Estado favorece o resultado
de suas aes, na medida em que atores societrios obtm acesso aos rgos pblicos e a
espaos institucionais e alcanam o reconhecimento da sua legitimidade pelo governo.
Em outros termos, relaes de proximidade e cooperao com os governos so relevantes
ao atendimento das reivindicaes do movimento, ao estabelecimento do dilogo e da
proposio, representao e participao nas instituies participativas, discusso, fiscalizao e acompanhamento de polticas pblicas, e gesto de programas e convnios
governamentais. Em suma, as interaes colaborativas tm como consequncias o atendimento a demandas histricas do movimento e a influncia poltica na agenda pblica.
Por outro lado, esse padro de relao cooperativo expe os movimentos a riscos diversos sua capacidade de comportamento crtico e autnomo, conforme reconhecem
os militantes: risco de dependncia e submisso, de atrelamento e cooptao; de perda
da autonomia, de distanciamento da base social; de impedimento de aes contrrias
e crticas ao governo; de vinculao da imagem do movimento com a do governo; e
risco de perda da capacidade de discusso e proposio. No contexto de engajamento
na poltica institucional, de um lado, o estabelecimento de interaes cooperativas na
relao sociedade-Estado favorece o acesso ao ambiente institucional, aos agentes governamentais e a influncia na agenda poltica; de outro, o excesso de colaborao e de
vnculos institucionais com o Estado pode reduzir o potencial de presso e influncia
do movimento e favorecer a perda de autonomia e a dependncia dos atores societais.
A conscincia dos ativistas de que as relaes de proximidade e cooperao com
o Estado trazem consigo riscos de dependncia e perda de autonomia, entretanto,
no significa necessariamente que esses riscos se realizem, ou que modelos cooperativos na relao sociedade-Estado sejam dependentes a priori. Endossar essa posio,
significaria partir de uma compreenso homognea da ao coletiva que desconsidera
a diversidade das configuraes sociais e as possibilidades de inveno criativa, como
o fazem as combinaes dicotmicas que assimilam a cooperao cooptao e a
contestao autonomia.
118
Nos movimentos analisados, o padro de interao cooperativo comporta ambas as

categorias dependncia e autonomia. Na Fams e no CPV a relao de colaborao com
as instituies governamentais tem obstado um posicionamento crtico e independente
dos atores coletivos, ainda que os militantes associem esse padro ao xito nos resultados
das suas aes e ao acesso esfera poltica. A fragilidade do sentimento de autonomia nas
interaes de cooperao com o Estado, nesses dois movimentos, so autoidentificadas
por categorias de dependncia, submisso e atrelamento. Nesses termos, ambos os movimentos configuram um padro de interao cooperativo e dependente. necessrio assinalar que dependncia aqui entendida como a frgil capacidade de sustentar posies de
modo independente dos interesses dos atores estatais e da agenda poltica governamental
e no se confunde com cooptao, isto , com a mudana de objetivos dos militantes.
No CDDH, diferentemente, os atores identificam a autonomia na relao de cooperao com o Estado e, unanimemente, no correlacionam categorias de dependncia e submisso para qualificar essa relao com a esfera governamental. Nesse caso,
configura-se um padro de interao cooperativo e autnomo. Essa anlise comparativa
comprova que no h contradio, a priori, entre cooperao e autonomia e que ambos
podem ser combinados um mesmo padro de ao coletiva, afinal, institucionalizao
e independncia pode parecer antittico, mas pode ser complementar (DOOWON,
2006, p. 185). Nessa relao entre movimentos sociais e instituies polticas, a autonomia entendida nos termos de Tatagiba (2010, p. 68): como a capacidade de determinado ator de estabelecer relaes com outros atores (aliados, apoiadores e antagonistas)
a partir de uma liberdade ou independncia moral que lhe permita codefinir as formas,
as regras e os objetivos da interao, a partir dos seus interesses e valores.
O padro de interao cooperativo e autnomo do CDDH mais propenso contestao, embate e denncia de polticas governamentais em situaes de no reconhecimento
ou no implementao de demandas defendidas pelo movimento, comparativamente ao
padro de interao da Fams e do CPV. No movimento dos direitos humanos, relaes
conflitivas com o Estado so circunstancialmente acionadas em prol da garantia de polticas
de seu interesse, conforme demonstraram as campanhas mobilizatrias contra a impunidade e corrupo no aparato estatal e o sistema prisional capixaba, nas dcadas de 1990 e
2000, ao passo que a Fams e o CPV reduziram significativamente a contestao e o conflito,
nesse perodo. A contestao no padro de interao do CDDH expressa, ainda, pelo uso
de canais e fruns alternativos arena poltica institucionalizada, como a ao judicial e o
acesso a organizaes nacionais e internacionais de direitos humanos, sendo muitas das suas
proposies de cunho contestatrio e contrrio aos interesses de governos. Na trajetria do
movimento dos direitos humanos, essas iniciativas complementares de ao possibilitaram
a pluralizao das arenas para a participao e entendimentos polticos, na medida em que
o movimento considera a multiplicidade de esferas pblicas para atuao, sejam espaos
institucionais ou no institucionais; ou, nos termos de Goldstone (2003), uma combinao
entre poltica institucionalizada e no institucionalizada.
119
Euzeneia Carlos
O CDDH desenvolveu habilidades em combinar formas criativas de ao e negociao poltica, voltadas ao equilbrio entre a estabilidade e previsibilidade das interaes
institucionalizadas e cooperativas e o ambiente instvel e incerto produzido por relaes
contestatrias e de confrontao. Esse movimento dos direitos humanos representa um
padro de interao hbrido que conjuga cooperao, autonomia e contestao, cujas
partes so acionadas circunstancialmente no contexto histrico e poltico.
Por sua vez, a anlise das transformaes na trajetria da Acapema aprofunda a
ateno para a heterogeneidade e a variao nos PACs dos movimentos sociais, no
contexto ps-transio. Comparativamente Fams-CPV-CDDH, esse movimento
ambientalista apresenta expressiva continuidade no seu discurso da relao sociedade-Estado, tendo preservada a sua linguagem de contestao e de autonomia na
relao com o Estado e se recusado s interaes cooperativas e de parceria com a
institucionalidade poltica.
No cenrio de insero nas instituies participativas, a Acapema configurou
um padro de interao contestatrio, no colaborativo e de limitado engajamento
nas agncias do Estado, sendo de baixa densidade e diversidade os canais de participao em que atuaram e descontnua a durabilidade da sua representao nestas
esferas. Esse padro de relao no cooperativo caracterizado, ainda, pela no integrao do movimento a comits ou rgos pblicos de implementao de polticas
pblicas e pela sua no adeso a programas e convnios governamentais que delegam
a execuo de polticas s organizaes da sociedade civil. Por fim, o carter contencioso da sua relao com o Estado qualificado pelo uso de fruns alternativos
concretizao de suas aes, a exemplo da ao civil pblica junto ao poder judicirio, acessados como arenas de vocalizao de demandas e proposies conflitivas e
contrrias aos interesses de governos.
O padro de interao contestatrio da Acapema, definido pelos militantes como
combatente e denuncista, nutre a permanncia do seu posicionamento autnomo e
crtico em relao s instituies polticas e o setor privado, e se mantm ctico quanto
s possibilidades de conjugao da autonomia ao modelo cooperativo de relao sociedade-Estado. A combinao entre contestao e autonomia no repertrio de interao
desse movimento uma articulao esperada na literatura especializada, conquanto ela
tenha circunscrito esse padro ao movimento no engajado na poltica institucional.
Esses tericos tambm associam o modelo de ao contestatrio e autnomo excluso
e marginalizao do processo poltico e, ao faz-lo, ignoram que, em circunstncias de
articulao ampla rede de organizaes societais, o movimento pode compensar os
limites ao xito de sua ao, provocado pelo acesso restrito s instituies polticas, e
contrarrestar essa predestinao.
Alguns estudiosos tm identificado casos similares de movimentos ambientalistas, no pas, que se inserem de modo diverso nas instituies governamentais e que
120
variam significativamente na sua forma de atuao e no seu nvel de autonomia. De

acordo com Acselrad (2010, p. 106), a maioria dos estudos enfatiza ora a substituio do ambientalismo contestatrio por um ecologismo de resultados, pragmtico e
tecnicista, ora a ocorrncia de um movimento de neutralizao das lutas ambientais, empreendido por organismos internacionais, empresas poluidoras e governos.
A despeito da predominncia na transformao no ambientalismo brasileiro nos anos
1990, no sentido da diferenciao funcional, da profissionalizao e do financiamento pblico e privado, h, no entanto, casos menos numerosos de ecologismo combativo, para usar o termo do autor.6 Nesse padro de atuao contestatrio, ao qual se
assemelha o da Acapema, os atores societrios buscam preservar a crtica ao modelo
de desenvolvimento econmico e se envolver na discusso das polticas pblicas de
modo crtico e independente.
A Acapema escapa tendncia de relaes de cooperao e parceria com a esfera governamental e o setor privado, comumente desenvolvidas por organizaes
ambientalistas e societrias no contexto democrtico. Para esses ambientalistas, as
relaes cooperativas e de colaborao pressupem alianas e sistemas de reciprocidade que so inconciliveis com a defesa da causa socioambientalista, em que pese o
seu discurso de entidade de contestao do modelo poltico econmico existente e
de incompatibilidade entre os propsitos do movimento e os interesses governamentais. Justificam, ainda, que o estabelecimento de relaes de parceria e cooperao
com o governo gera riscos de dependncia e submisso do movimento aos interesses
governamentais, dado os processos de atrelamento e de cooptao a que se exporiam
que tornariam a capacidade de crtica e de combate dos ambientalistas minimizada
e a sua autonomia comprometida. No reverso, o estabelecimento de relaes de no
cooperao e conflito com o governo garantiria ao movimento o posicionamento autnomo, o exerccio do questionamento e da crtica na defesa dos interesses coletivos.
A significativa presena do ideal de autonomia na identidade do movimento afeta a
sua deciso em no cooperar com o governo, conforme defende Medeiros (2008) no
estudo de ONGs brasileiras.
Resumidamente, a comparao dos efeitos na dimenso discursiva dos PACs dos
quatro movimentos sociais, no contexto ps 1990, aponta a ocorrncia de trs padres
de interao sociedade-Estado: (1) o padro de interao cooperativo e dependente;
(2) o padro de interao cooperativo, autnomo e contestatrio ou padro de interao hbrido; e (3) o padro de interao contestatrio e autnomo. O Quadro 2
sumariza, comparativamente, esses trs padres de ao coletiva, suas configuraes e
respectivos movimentos.
6. Ver tambm Losekann (2011), que enfatiza a variao na forma como os atores de organizaes ambientalistas agem
na esfera institucional e, em alguns casos, conjugam insero institucional com autonomia.
121
Euzeneia Carlos
QUADRO 2
Comparao dos padres da relao sociedade-Estado ps 1990.

Padres de interao sociedade-Estado
Movimentos
Sociais
Cooperao
Dependncia
Contestao
Autonomia
Fams-CPV
CDDH
Acapema
3 FEITOS INSTITUCIONAIS NOS MOVIMENTOS SOCIAIS:

E
MUDANAS E CONTINUIDADES
No contexto posterior a 1990, os PACs dos movimentos sociais sofreram significativa
transformao. Este artigo demonstrou que os movimentos sociais mudam ao longo
do tempo e que tal mudana afeta as dimenses organizacionais, relacionais e discursivas dos PACs. Estas transformaes se correlacionam ao contexto de engajamento
institucional nas IPs e a seus efeitos, ainda que essa correlao no explique parte
relevante das variaes achadas.
Os padres de complexificao organizacional especializao funcional, profissionalizao, financiamento pblico e privado, formalizao das estratgias de ao
e mobilizao interna caracterizam mudanas nos movimentos institucionalmente
inseridos. No entanto, as teses da institucionalizao dos movimentos no possuem
explicao para muitas dessas mudanas e falham ao ignorarem as variaes nos padres
organizacionais e ao conceberem a complexificao organizacional como decorrente
estritamente da insero das coletividades na poltica institucional.
Em primeiro lugar, a especializao da estrutura funcional, a profissionalizao e
o financiamento de atividades dos movimentos sociais compreendem um padro com
regularidade na maioria dos casos, todavia, no extensivo a todos os movimentos
que experimentam processos de engajamento institucional. Desse modo, ainda que
o engajamento dos atores societrios nas instituies do Estado produza incentivos
complexificao da sua estrutura funcional, existem variaes entre os movimentos que
apontam continuidades. Em segundo lugar, a mudana nos objetivos dos movimentos
no implica em sua transformao em grupo de interesse ou partido poltico, mas significa o acrscimo de novas finalidades ao objetivo fundacional que expressam novos
interesses no contexto democrtico.
Em terceiro lugar, ainda que a formalizao das estratgias de ao se correlacione
ao contexto de engajamento institucional, preciso ponderar que: (1) as estratgias
formalizadas e de formao de alianas polticas constituem parte do repertrio de ao
122
dos movimentos desde a sua fundao; (2) as aes disruptivas ou de protesto pblico
sofrem o efeito de reduo em todos os movimentos sociais, independentemente do seu
nvel de engajamento institucional; e (3) existe variao na proporo em que o protesto pblico reduzido no contexto democrtico e alguns movimentos conjugam, com
indicadores expressivos, estratgias rotinizadas e contenciosas.
Em quarto lugar, a associao entre insero dos movimentos na poltica institucional e desmobilizao no inequvoca. Comumente se ignora a variedade de
padres organizacionais dos movimentos, bem como o engajamento em instituies de formato inovador. Conforme tratado, a insero em arranjos participativos
produz incentivos emergncia de novas formas de mobilizao das coletividades
e impacta significativamente a expanso do associativismo civil e a pluralizao das
suas esferas de participao.
Os padres de vnculos sociais, correspondente dimenso relacional dos PACs,
receberam pouca ateno das TMS. A rede de relaes sociais dos movimentos, em diferentes contextos poltico-institucionais, caracteriza-se pelo mltiplo pertencimento a diferentes segmentos institucionais e da sociedade civil rgos governamentais,
partidos polticos, grupos religiosos, sindicatos, movimentos sociais e entidades civis.
No contexto de engajamento institucional, deslocamentos significativos ocorreram na
densidade das conexes com esses segmentos, assinalado pela ampliao das relaes
com rgos governamentais, manuteno de vnculos com partidos polticos, e crescimento dos laos com movimentos e entidades civis. Por outro lado, as variaes
achadas apontam que o aumento da relao com instituies governamentais e partidos polticos define um padro relacional predominante nos movimentos, ainda que
incomum a um dos casos.
Especialmente nesse aspecto, o argumento de que os efeitos relacionais nos PACs
so decorrentes do nvel de engajamento institucional dos movimentos pode ser complementado pela hiptese de correlao com a sua gnese relacional. Os significativos
vnculos com partidos polticos de esquerda e instituies religiosas na fundao dos
movimentos com alta intensidade de engajamento teriam aumentado a sua propenso
a interao com instituies governamentais e partidrias no contexto democrtico;
ao passo que o repertrio de relaes pouco afeito interao com partidos polticos
e segmentos religiosos na fundao do movimento incidiria negativamente sobre a sua
propenso a interagir com agncias do governo e partidos polticos, no cenrio pstransio. Conforme comprovou Houtzager (2004), a interao de movimentos com
instituies do sistema poltico no contexto de fundao, como o PT e a Igreja Catlica,
aumenta a sua propenso a interagir com instituies polticas no contexto democrtico, na medida em que essas funcionaram como incubadoras institucionais para o movimento social contencioso, favorecendo o aprendizado institucional dos movimentos e
o reconhecimento dos atores institucionais como interlocutores vlidos.
123
Euzeneia Carlos
Finalmente, os padres de interao sociedade-Estado, concernentemente dimenso discursiva dos PACs, so caracterizados pelos discursos da relao do movimento
com o Estado. As TMS desprivilegiaram essa anlise cultural dos movimentos institucionalmente inseridos, como tambm conceberam o engajamento desses na estrutura
do Estado como cooptada e desradicalizada. A perspectiva dicotmica dessas abordagens impede o reconhecimento das variaes nos padres de interao e da combinao de elementos supostamente contraditrios na ao coletiva cooperao-contestao e cooperao-autonomia , sendo inadequada compreenso das interaes
heterogneas e multifacetadas.
Os padres de interao cooperativo e dependente, cooperativo e autnomo,
contestatrio e autnomo caracterizam tanto transformaes quanto continuidades
nos discursos da relao dos movimentos com o Estado. O nvel de engajamento institucional dos movimentos pode ser levantado como hiptese explicativa dessa diferenciao, na medida em que h correlao entre a intensidade do engajamento dos atores
coletivos nas agncias governamentais e a sua propenso a desenvolver relaes cooperativas e de parceria com a poltica institucional. Essa hiptese coincide com as teses
predominantes nas TMS, pelas quais se compreende a cooperao na relao sociedade-Estado como decorrente da institucionalizao do movimento. Contudo, a assimilao entre o padro de interao e o engajamento institucional parece insuficiente para
explicar porque alguns movimentos cooperam com a esfera governamental e outros a
contestam. Ademais, a literatura especializada sequer prev que os movimentos sociais
podem acionar, circunstancialmente, a cooperao e a contestao e, assim, estabelecer
um padro de interao hbrido.
Evidncias deste estudo apontam que o repertrio de interao com o Estado no
determinado somente pelo contexto poltico-institucional, mas igualmente afetado
pela gnese do movimento e pela sua rede de relaes sociais pretrita. Em outras palavras, existiria uma correlao entre o padro de interao dos atores societais com o
Estado no contexto democrtico e a sua gnese relacional. Ou seja, a significativa presena de vnculos sociais com partidos polticos de esquerda e instituies religiosas na
fundao do movimento aumentaria a sua propenso a desenvolver interaes cooperativas com a esfera estatal, no contexto democrtico. O contrrio verdadeiro, sendo, o
repertrio de vnculos pouco afeito a relaes com partidos polticos e grupos religiosos
na fundao do movimento reduziria a sua propenso a estabelecer interaes colaborativas com agncias do governo no cenrio ps-transio. Resumidamente, a relao
com o sistema poltico na gnese do movimento favorece o aprendizado institucional e
o reconhecimento da interlocuo com atores estatais.
De modo complementar, a demanda clamada pelo movimento igualmente se correlaciona ao seu padro de interao com o Estado. De acordo com essa terceira hiptese, o estabelecimento de relaes cooperativas ou contestatrias com a esfera estatal
124
variaria conforme a demanda defendida pelo movimento e a permeabilidade do Estado

a ditas polticas. Movimentos com reivindicaes e propostas negociveis e permeveis agenda governamental tenderiam a interaes cooperativas com o governo, ao
passo que movimentos que defendem clamores considerados no negociveis e que
constituem ameaas para o governo so menos propensos a colaborao e tenderiam a
contestao e ao conflito, tendo em vista a incompatibilidade de propsitos e interesses.
A demanda do movimento tambm explicaria o padro de interao hbrido. Hipoteticamente, movimentos sociais que elaboram demandas tanto negociveis e permeveis
estrutura do Estado quanto temticas de trabalho inconciliveis com interesses do
governo tenderiam a desenvolver padres de interao que combinam, circunstancialmente, a cooperao e a contestao.
Em ltima anlise, este estudo demonstrou que as transformaes nos PACs dos
movimentos sociais, no contexto de engajamento nas instituies participativas, so
configuradas no bojo de processos de ressignificao da relao sociedade-Estado.
A compreenso das regularidades e variaes nesses padres de ao coletiva requer a considerao das configuraes tanto institucionais quanto societrias, isto
, no somente do contexto de engajamento institucional, mas, igualmente, da
gnese dos movimentos.
125
Euzeneia Carlos
O Quadro 3 sintetiza a anlise empreendida ao longo do artigo.

QUADRO 3
Sntese da comparao dos efeitos institucionais nos padres de ao coletiva (PACs) no

contexto ps 1990: organizacionais, relacionais e discursivos
EFEITOS ORGANIZACIONAIS NOS PACs - ESTRUTURA FUNCIONAL
CPV
MUDANA:
Complexificao da estrutura
organizacional (estatuto
social de 1996 e 2003)
caracterizada por:
MUDANA E CONTINUIDADE
FAMS
MUDANA:
Complexificao da estrutura
organizacional (estatuto
social de 1998 e 2003)
caracterizada por:
MUDANA:
Complexificao da
estrutura organizacional
(estatuto social de 2000)
caracterizada por:
1) Especializao funcional:
criao de novos rgos,
maior preciso em sua atribuio e a sua adequao
participao nas instituies
de polticas pblicas e ao
gerenciamento de programas
e convnios governamentais;
criao de secretarias populares de polticas pblicas,
nas reas de educao,
meio ambiente, segurana e
sade; mudana do regime
de coordenao geral para
presidncia; reduo do
nmero de representantes
por associao de moradores
no congresso para cinco
delegados; a demanda por
cursos de qualificao poltica das lideranas populares
absorveu um escopo mais
tcnico e especializado.
criao de novos rgos e
o seu amoldamento discusso de polticas pblicas
e ao modus operandi do
Estado; criao da diretoria
de departamentos voltada
a especializar a estrutura
funcional participao nos
conselhos institucionais de
polticas pblicas; criao
da funo de representantes
regionais voltada a adequar
a estrutura do movimento
ao acompanhamento do oramento participativo e das
atividades dos delegados nas
regionais administrativas.
criao de novos rgos, a
melhor preciso em sua atribuio, e a sua adequao
atuao nas instituies
participativas e agncias governamentais; transformao
da diretoria executiva em
conselho diretor, composto
por cinco coordenaes
descentralizadas; os cursos
de qualificao poltica de
lideranas populares passou
a enfatizar a formao de
conselheiros e delegados dos
arranjos participativos.
2) Profissionalizao:
absoro de profissionais
temporrios e remunerados
no interior da organizao,
voltados ao suporte tcnico
e jurdico, nas reas de
secretaria, comunicao,
contabilidade e advocacia.
3) Financiamento pblico
e privado das atividades
mediante convnios e termos
de parceria, firmados com rgos do governo municipal e
do setor privado, somado as
contribuies das filiadas.
absoro de profissionais
temporrios e remunerados
no interior da organizao,
voltados ao suporte tcnico
e jurdico nas reas de
secretaria, comunicao,
contabilidade e advocacia.
3) Financiamento das
atividades por convnios
com rgos do governo
municipal e do setor privado,
alm das contribuies das
associaes filiadas.
CDDH
ACAPEMA
CONTINUIDADE:
A estrutura organizacional
permanece com inexpressiva
especializao funcional,
formalizao e organizao
interna; reunies sem periodicidade predefinida, com
registro em atas inconstante
e funcionamento instvel.
No absoro de profissionais remunerados.
Suas fontes de financiamento so incertas e restritas
contribuio dos associados.
Permanece sem sede prpria
e infraestrutura de funcionamento precria.
absoro de profissionais voluntrios e remunerados para
suporte tcnico aos trabalhos
desenvolvidos, nas reas de
secretaria, jurdica, contbil,
administrativa e assistncia
social e psicolgica.
3) Financiamento das atividades por convnios, termos
de parceria e de cooperao
tcnica, firmados com rgos
do governo municipal, estadual ou federal ou do setor
privado ou da sociedade
civil, alm das contribuies
existentes de organizaes
sociais e religiosas de mbito
nacional e internacional.
Continua
126
Continuao
EFEITOS ORGANIZACIONAIS NOS PACs - OBJETIVOS E DEMANDAS
MUDANA:
Incorporao de novas finalidades ao objetivo fundacional
(estatuto social de 2003 e
2008), ao qual foi acrescido
da proposio, elaborao e
implementao de programas
e projetos de polticas
pblicas e da formao de
parcerias com rgos pblicos
ou privados ou da sociedade
civil, voltados s lutas comuns
do movimento.
Acrscimo das demandas por
participao popular na gesto pblica e por organizao,
articulao e fortalecimento
do movimento.
CONTINUIDADE:
Continuidade no objetivo
inicial de congregar as
associaes de moradores
e entidades comunitrias
em prol da soluo de seus
problemas e de lutas por
melhores condies de vida
social, econmica, poltica,
cultural e ambiental.
Continuidade nas demandas
com a permanncia das polticas sociais como principal
rea de trabalho.
MUDANA:
Incorporao de novas
finalidades ao objetivo
fundacional (estatuto social
de 1998 e 2003), a saber:
estabelecer colaborao com
rgos pblicos, setores privados ou da sociedade civil
e a realizao de convnios
voltados implementao
de programas e projetos de
polticas pblicas.
Acrscimo das demandas
por participao popular na
gesto pblica e por organizao, articulao e fortalecimento do movimento.
CONTINUIDADE:
inicial de congregar as
associaes de moradores
e entidades comunitrias
em prol de melhorias nas
condies de vida social,
econmica, poltica, cultural
e ambiental.
Continuidade nas reas de
trabalho: as polticas sociais
permanecem como sua
temtica fundamental.
MUDANA:
Mudanas nos objetivos, caracterizada pela incorporao
de novos segmentos sociais e
novas finalidades ao objetivo
fundacional (estatuto social
de 2000).
MUDANA:
Mudana nas demandas:
a defesa de polticas
ambientais e a participao
na gesto pblica emergem
como principais mudanas
em suas reas de trabalho.
Foram acrescidos novos

objetivos voltados
elaborao e gesto de
polticas pblicas nas reas
de direitos humanos, justia,
segurana, educao, sade
e assistncia social.
CONTINUIDADE:
Continuidade nos objetivos, sem acrscimo de
novas finalidades ao intuito
fundacional de congregar
pessoas e entidades em
prol do combate s formas
de depredao do meio
ambiente capazes de afetar
o equilbrio ecolgico.
A mudana na demanda mais expressiva a

emergncia do clamor por
participao popular na
gesto pblica.
CONTINUIDADE:
inicial de defesa da vida e
da dignidade humana, sem
distino de nacionalidade,
credo, cor, sexo, orientao
sexual, idade, ideologia, raa
e etnia, o qual permanece
inalterado.
Continuidades nas reas de

trabalho: os impactos dos
grandes projetos industriais
e a proteo de reas de
conservao ambiental
permanecem como as demandas mais importantes.
Continuidades em suas reas

de trabalho: a defesa de
direitos humanos permanece
sendo sua rea de trabalho
fundamental, seguida pela
demanda por organizao,
articulao e fortalecimento
do movimento.
Continua
127
Euzeneia Carlos
Continuao
EFEITOS ORGANIZACIONAIS NOS PACs - ESTRATGIAS DE AO

MUDANA:
Formalizao das estratgias de ao
caracterizada pela reduo das atividades de protesto pblico
(manifestaes, passeatas, atos pblicos, abaixo-assinado) e pelo aumento
das aes formalizadas (ofcios a
rgos pblicos, audincias com
autoridades do governo, ao judicial)
e das alianas polticas (polticos,
partidos polticos e militantes em cargos pblicos), tendo as duas ltimas
tornadas predominantes.
MUDANA:
MUDANA:
Essa mudana aponta a prevalncia de

mecanismos de ao formais, rotineiros
e previsveis, tpicos de um processo de
formalizao das estratgias de ao,
intensificada na ltima dcada, dado a
ausncia de iniciativas mobilizatrias
ou de campanhas de protesto pblico
promovida pelo movimento, cujo ltimo
registro remete a dcada de 1990.
CONTINUIDADE:
Relativa continuidade nas estratgias de
ao, na medida em que o movimento
mantm o uso de atividades disruptivas
e contenciosas, combinada s aes
formais ou institucionalizadas, mesmo
que em menor proporo se comparado
dcada de sua fundao.
Esse repertrio de ao formal, rotineiro

e previsvel preponderante no contexto ps 1990.
CONTINUIDADE:
Continuidade na modalidade de ao
judicial, a qual se manteve estvel ao
longo do tempo.
A formalizao das estratgias de ao

trao predominante do seu PAC,
porm, esse combinado a eventos
mobilizatrios de repercusso significativa no cenrio estadual e nacional,
ao longo das dcadas de 1990 e 2000,
a exemplo da campanha contra a impunidade e a violncia e da campanha
contra a violao dos direitos humanos
no sistema prisional capixaba.
EFEITOS ORGANIZACIONAIS NOS PACs MOBILIZAO INTERNA
FAMS
CPV
MUDANCA:
Alteraes na dinmica de mobilizao interna do movimento,
com a reduo da frequncia das reunies e da percepo de
participao no planejamento e na execuo das atividades, e
na tomada de decises.
CONTINUIDADE:
Incremento no associativismo civil, com a emergncia de
novas associaes de moradores; e a pluralizao de suas
esferas de mobilizao, caracterizada pela participao no
interior da organizao (reunies, assembleias e congressos)
e a atuao nas instituies participativas (conselhos de polticas pblicas, oramento participativo, conferncias setoriais,
plano diretor urbano e plano plurianual).
CDDH
ACAPEMA
MUDANCA:
Alteraes na dinmica de
mobilizao interna do movimento, com a reduo da
frequncia das reunies e da
percepo de participao no
planejamento e na execuo
das atividades, e na tomada
de decises.
MUDANCA:
Alteraes na dinmica de
mobilizao interna do movimento, com a reduo da
frequncia das reunies e da
percepo de participao no
planejamento e na execuo
das atividades, e na tomada
de decises.
CONTINUIDADE:
Emergncia de novas modalidades de mobilizao e de
participao nos arranjos
participativos.
CONTINUIDADE:
Emergncia de novas esferas
de mobilizao e de participao nas IPs de polticas
pblicas. Interrupo da participao nessas instituies
participativas em meados
dos anos 2000, seguida de
desarticulao dos militantes
e de desmobilizao do
movimento.
O movimento passou a
combinar a participao
no interior da organizao
(reunies e assembleias) com
a atuao nas IPs (conselhos
de polticas pblicas, conferncias setoriais, comits e
programas governamentais),
alm da participao em
seminrios e encontros do
MNDH e nos fruns de redes
de movimentos.
Continua
128
Continuao
EFEITOS RELACIONAIS NOS PACs REDE DE RELAES SOCIAIS
MUDANA:
Deslocamentos na intensidade dos vnculos sociais com
os segmentos institucionais
e societais.
MUDANA:
e societais.
MUDANA:
e societais.
A mudana mais significativa

o incremento dos vnculos
com rgos governamentais,
seguida pelo aumento dos
laos com movimentos e
entidades civis, pela manuteno dos nveis elevados
de relao com partidos
polticos e, pela reduo dos
vnculos com segmentos
religiosos e sindicais.

entidades civis, pelo leve
decrscimo das conexes
com partidos polticos e
pela significativa reduo
dos laos com instituies
religiosas e sindicatos.

entidades civis e, ainda,
pelo aumento da relao
com outras instituies
ou entidades; e pelo leve
decrscimo das conexes
com partidos polticos.
CONTINUIDADE:
Continuidade significativa
nos vnculos sociais com
grupos religiosos e sindicatos
de sua rede pretrita.
Nesse movimento ocorre
maior diversificao e pluralizao da rede de relaes
sociais.
MUDANA:
Deslocamentos na rede
de relaes sociais,
caracterizada pela
reduo da intensidade dos
vnculos com movimentos
e entidades societrios; e
relativa estabilidade quanto
aos vnculos com outras
entidades ou instituies
no governamentais.
CONTINUIDADE:
Continuidade na rede de
relaes sociais, quanto aos
vnculos menos expressivos
com instituies do Estado,
como rgos do governo,
grupos religiosos e, sobretudo, partidos polticos.
Continuidade na centralidade dos movimentos
sociais, entidades e outras
instituies no conjunto de
sua rede de relaes.
EFEITOS DISCURSIVOS NOS PACs RELAO SOCIEDADE-ESTADO

MUDANA:
Padro de interao cooperativo caracterizado pelo deslocamento no discurso
de relao sociedade-Estado, com a
substituio das categorias de conflito e
oposio pelas de cooperao, colaborao e parceria.
MUDANA:
Padro de interao cooperativo caracterizado pelo deslocamento no discurso
de relao sociedade-Estado, com a
substituio das categorias de conflito e
oposio pelas de cooperao, colaborao e dilogo.
CONTINUIDADE:
Continuidade no discurso de relao
sociedade-Estado, qual seja, de
antagonismo, autonomia e de recusa
s interaes cooperativas com a
esfera governamental e instituies
partidrias.
As interaes cooperativas com a esfera

governamental so autopercebidas
como favorveis influncia na agenda
pblica, ao atendimento de suas
demandas histricas e ao acesso aos
rgos pblicos.
As interaes cooperativas com a esfera

governamental so autopercebidas
como favorveis influncia na agenda
pblica, ao atendimento de suas
demandas histricas e ao acesso aos
rgos pblicos.
Discurso contestatrio, combatente,

denuncista e de comportamento autnomo e crtico na relao com o Estado
e o poder econmico.
O discurso de autonomia das instituies polticas perde a nfase do perodo

de emergncia do movimento, sendo
frgil a sua percepo de autonomia
nas relaes cooperativas com o
governo, conformando um padro de
interao cooperativo e dependente.
CONTINUIDADE:
Continuidade no discurso de autonomia das instituies polticas e de
contestao no sistema de relao
sociedade-Estado, conformando um
padro de interao, ao mesmo tempo,
cooperativo, autnomo e contestatrio
ou padro de interao hbrido.
Discurso de que as interaes colaborativas com instituies pblicas ou

privadas so nefastas identidade do
movimento, conformando um padro de
interao contestatrio e autnomo.
129
Euzeneia Carlos
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A PLURALIDADE DE SOCIEDADES CIVIS NA SEGURANA PBLICA:

DELIBERAO E CONCEPES DE REPRESENTAO POLTICA NO CONASP
Gabriela Ribeiro Cardoso1
Fbio de S e Silva2
Julian Borba3
Resumo:
Abstract:
O artigo prope-se a contribuir com os novos debates

sobre participao, examinando a presena e a atuao
da sociedade civil nas instituies participativas e,
para tanto, considera como lcus de anlise o Conselho
Nacional de Segurana Pblica (Conasp). O enfoque
principal est nas concepes de representao
poltica, ou seja, na forma como as concepes de
representao poltica so compreendidas e evocadas
pelas diversas organizaes da sociedade civil com
atuao no Conasp, nas duas gestes compreendidas
entre 2010 e 2012. Este exerccio permite ainda
relacionar as proposies tericas j clssicas como as
de Pitkin (1967) com os debates mais contemporneos
que revigoram as discusses sobre representao, a
exemplo das contribuies de Urbinati (2006; 2010)
e o conceito de representao como advocacy. De
um ponto de vista emprico, isso se traduz em um
aprofundamento e uma caracterizao das associaes,
redes e movimentos que integraram o Conasp no
perodo analisado. A pesquisa revela que, mais do que
uma sociedade civil monoltica, h uma pluralidade
de trajetrias, repertrios de ao, demandas e grau
de articulao com o Estado. A complexidade ainda
maior quando a atuao das sociedades civis
compreendida de modo relacional com a percepo
dos outros segmentos que integram o conselho.
This article wishes to contribute to the

contemporary debates on participation, by
examining the presence and the agency of
the so-called civil society within participatory
institutions. In particular, we use empirical, multi
method research to look at the workings of the
National Council for Public Security (Conasp) in
Brazil. Our main focus is on the visions of political
representation among civil society organizations
that have participated in the Conasp i.e., in
the way such organizations have understood
and evoked political representation during the
two Council terms comprised in the 2010-2012
timeframe. We examine these visions in light of the
literature on political representation, ranging from
Pitkins (1967) classical theoretical propositions to
Urbinati (2006; 2010) contemporary contributions
and the notion of representation as advocacy. Our
inquiry reveals that way beyond a monolithic civil
society there is a myriad of trajectories, repertoires
of action, demands, and degrees of relationship
with the state. The complexity is even bigger
when the agency of members of civil society
organizations is examined in relationship with
the agency of members from other segments that
constitute the Conasp.
Palavras-chave: Representao. Participao. Conselho

Nacional. Segurana Pblica. Sociedade Civil.
Keywords: Representation. Participation. National

Council. Public Security. Civil Society.
1. Mestra em Sociologia Poltica pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e tcnica em Assuntos Educacionais
na Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS). E-mail: grcgabi@gmail.com.
2. PhD em Direito, Poltica e Sociedade pela Northeastern University (EUA); tcnico de Planejamento e Pesquisa do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea); professor substituto de Teoria Geral do Direito na Faculdade de Direito
da Universidade de Braslia (UnB).
3. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e professor da Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC).
Gabriela Ribeiro Cardoso | Fbio de S e Silva | Julian Borba
1 INTRODUO
Nas duas ltimas dcadas consolidou-se no Brasil um sistema participativo desenhado
para promover a participao dos cidados nas decises de polticas pblicas (S E
SILVA; LOPEZ; PIRES, 2010). A institucionalizao da participao tem marcado
a agenda de pesquisas nas cincias sociais, de tal modo que j se delineia um cenrio
ps-participativo permeado por novos desafios analticos, tais como: arranjos institucionais que operam como lcus da participao; legitimidade dos atores e do processo
de representao extraparlamentar verificado naqueles espaos; e efeitos das prticas
participativas sobre as polticas pblicas, ou seja, efetividade da participao social
(GURZA LAVALLE, 2011; AVRITZER, 2011; PIRES, 2011).
Esses desafios tornam-se ainda mais instigantes em um campo como o da segurana pblica, no qual as iniciativas de institucionalizao da participao so extremamente recentes em comparao com outras reas. Nesse contexto, verifica-se no apenas
a presena e a emergncia de novos atores (sociedade civil, trabalhadores e gestores),
desenhos institucionais e processos de participao (a convocao da 1 Conferncia
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania 1 Conseg, em 2009, e a reforma do
Conselho Nacional de Segurana Pblica Conasp, em 2010), mas tambm a histrica
tenso entre a perspectiva da ampliao da democracia em que se baseia a institucionalizao da participao e a cultura autoritria e tendente ao fechamento que incide sobre
o setor da segurana pblica (PERALVA, 2000).
Com base em anlises qualitativas e quantitativas de dados primrios (IPEA,
2013; S E SILVA; DEBONI, 2012; CARDOSO, 2012), o presente artigo propese a contribuir com os novos debates sobre participao, examinando a presena e a
atuao da sociedade civil nas instituies participativas e tomando como lcus de
anlise o Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp). O enfoque principal
est nas concepes de representao poltica, ou seja, na forma como a condio de
representante compreendida e evocada pelas diversas organizaes da sociedade civil
com atuao no Conasp, nas duas gestes compreendidas entre 2010 e 2012.4 Esse
exerccio permite ainda relacionar as proposies tericas j clssicas, como as de Pitkin (1967) com os debates mais contemporneos que revigoram as discusses sobre
representao, a exemplo das contribuies de Urbinati (2006; 2010) e do conceito de
representao como advocacy.
O artigo est dividido em trs partes, alm desta introduo. Inicialmente apresentamos algumas linhas do debate terico sobre representao poltica. Na sequncia,
realizamos uma breve caracterizao do Conasp, das entidades da sociedade civil e
4. Como adiante ser explicitado, essas duas gestes tm natureza e composio distintas, o que inclusive torna possvel
elaborar, para o perodo em questo, uma anlise comparada, enriquecendo a discusso proposta neste artigo.
134

dos conselheiros que dele participam, com destaque para o histrico e objetivo de
cada uma. Na terceira parte, analisamos as concepes de representao que circulam
no Conasp, com enfoque nas organizaes que nele atuam em nome do segmento da
sociedade civil.
2 ONCEPES TERICAS DE REPRESENTAO POLTICA: BASES PARA UMA
C
AVALIAO DA ATUAO DA SOCIEDADE CIVIL NO CONASP
Ao tratarmos de representao poltica, necessrio mencionar, ainda que brevemente,
as contribuies de Pitkin (1967). Em obra seminal, a autora aborda vises representao que tm tido grande reverberao no debate contemporneo, as quais se tornaram
um marco para a discusso da temtica.
Pitkin inicia examinando o que considera duas vises formalsticas de representao: a viso da autorizao e a viso da accountability. A viso da autorizao formalstica por definir a representao em termos de uma transao que ocorre no incio,
antes que a representao vigente comece (PITKIN, 1967, p. 39, traduo nossa),
ou seja, um tipo de representao que foca mais no que antecede a representao
do que no contedo desta propriamente dito. Para diversos tericos da autorizao, a
representao como uma caixa-preta formatada no momento da outorga do poder,
sendo que se os limites do poder outorgado so excedidos, ela se extingue. No h
como o mandatrio representar bem ou mal, no h outros deveres associados
representao. Viso distinta da autorizao a da accountability, para cujos tericos o
representante deve ser algum que presta contas, ou seja, responde aos outros pelo que
faz (PITKIN, 1967, p. 55).
Assim, enquanto para os tericos da autorizao o representante livre (ou,
quando muito, limitado pelos termos originais de um contrato), para os tericos do
accountability, um representante representa na medida em que est sujeito reeleio
ou ao fim de seu mandato.
A accountability considerada um corretivo da perspectiva da autorizao, visto
que aquela atribui direitos aos representados, mas no destina lugar para as obrigaes
e mecanismos de controle dos representantes. No entanto, Pitkin considera que as duas
vises so formalsticas justamente porque o critrio da representao est fora da atividade pela qual esta se d. Uma enfoca no momento que antecede o incio da representao e a outra que ocorre depois, em como termina. Porm, nenhuma das duas trata
do que ocorre durante a representao, de como esperada a ao de um representante,
se ele representa bem ou mal.
Outra concepo de representao abordada por Pitkin, que expressa uma viso completamente diferente da formalstica, a de tipo descritivo. Essa perspectiva
argumenta que o legislativo deve ser selecionado como uma composio capaz de
135
corresponder a toda a nao, um retrato exato da populao. Trata-se mais de ser

algum do que fazer algo. Em sntese:
Para estes autores, representao no agir com autoridade, ou agir antes de ser
responsabilizado, ou qualquer outro tipo de agir em absoluto. Pelo contrrio,
ela depende das caractersticas dos representantes, sobre o que ele ou como
, trata-se mais de ser algo do que fazer algo. O representante no age pelos
outros, ele est pelos outros, pela virtude da correspondncia ou conexo entre
eles, a semelhana ou o reflexo (PITKIN, 1967, p. 61, traduo nossa).
A representao descritiva proporcionalista considera um modo de representar
muito diferente dos tericos formalistas, ou seja, envolve representar por standing for,
agir por algum ou algo que est ausente, tendo em vista a correspondncia de caractersticas entre o representante e o representado. um modo de representar que pode
ser chamado de representao descritiva, na qual uma pessoa torna-se responsvel pelas
demais em funo da semelhana que guarda com estas.
A representao como agir por5 preocupa-se, desse modo, com a natureza da representao, com o que acontece durante a representao, sua substncia e contedo.
Essa viso possibilita discutir as obrigaes do representante como um agente e a representao como princpio de ao. Dentre as caractersticas de agir pelos outros, est o fato
de no agir por impulso, mas sim pela ao deliberada, ou seja, pelo que j foi decidido.
A representao significa ainda agir de um modo responsivo em relao ao interesse do
representado de modo que no haja conflito. Por fim, o dever do representante consiste
na tarefa dual de perseguir tanto o interesse local quanto o nacional. A representao
substantiva existe apenas onde os interesses e as decises no so escolhas arbitrrias.
Na concluso de sua obra, Pitkin aponta que uma viso correta e completa da
representao depende do entendimento adequado do que a representao significa,
pois cada viso de representao possui hipteses e implicaes. Pitkin (1967) apresenta
uma importante contribuio para a definio de representao poltica ao consider-la
como agir por; mas entende que o sistema representativo deve cuidar do interesse
pblico e ser responsivo opinio pblica. Por isso, a autora considera que a forma e
a substncia so os dois grandes e indispensveis nimos para a vida social e poltica,
sendo necessria a articulao de ambos. Isso porque para assegurar a substncia da
representao necessria a institucionalizao. O conceito de representao , ento,
uma contnua tenso entre o ideal e o conquistado, mas esta tenso no deve conduzir
a abandonar o ideal ou a institucionalizao para a vida poltica.
5. Dando continuidade representao como agir por, Pitkin apresenta os argumentos de duas correntes tericas: (1)
os tericos do mandato que fazem o que os seus eleitores desejam; (2) os tericos da independncia que ressaltam
a importncia de ter liberdade para decidir de acordo com o seu prprio julgamento.
136

No debate mais recente, Philips (2001) ressalta que, na dinmica corrente da representao, valorizam-se mais as preferncias e crenas dos eleitores que as caractersticas dos
representantes. Neste sentido, dialoga com Pitkin, que critica a representao descritiva ao
apontar a importncia da dimenso formal (institucional) da representao (a autorizao
e accountability). A qualidade da representao normalmente vista como dependente de
mecanismos mais firmes de responsabilizao e prestao de contas, mas tais argumentos
nem sempre se comprometem com a questo da excluso poltica.
A preocupao central de Philips com os mecanismos que permitem associar a
representao justa presena poltica e que reivindicam mudanas no nvel poltico.
Assim, Philips destaca as demandas por presena poltica de grupos que se reconhecem
como marginalizados ou excludos grupos tnicos que almejam maior incluso poltica. Trata-se de colocar em discusso a separao entre quem e o qu para ser representado (PHILIPS, 2001, p. 272, grifo nosso).
Ainda entre os autores que se destacaram no revigoramento do debate recente
sobre representao est a cientista poltica italiana Urbinati (2006). Essa autora desenvolve a compreenso de que a democracia representativa no um substituto imperfeito
para a democracia direta, mas sim consiste em um primado para expandir a democracia.
Urbinati (2006) prope-se a realizar uma redescoberta do termo representao,
sem perder de vista uma perspectiva genealgica que trate dos diferentes sentidos atribudos ao conceito.6 Consequentemente, Urbinati argumenta que a democracia representativa no um paradoxo ou uma alternativa para algo tornado impossvel contemporaneamente. Para tanto, prope que enxerguemos a representao como um processo
poltico que articula a sociedade e o Estado, alm de ser um componente essencial da
democracia. Nesse sentido, a autora ressalta que:
A representao poltica transforma e expande a poltica na medida em que
no apenas permite que o social seja traduzido no poltico; ela tambm
promove a formao de grupos e identidades polticas. Acima de tudo,
ela modifica a identidade do social, uma vez que, no momento em que
as divises sociais se tornam poltica ou adotam uma linguagem poltica,
elas adquirem uma identidade na arena pblica de opinies e tornam-se
mais inclusivas ou representativas de um espectro mais largo de interesses e
opinies (URBINATI, 2006, p. 219).
6. Urbinati identifica trs teorias da representao ao tratar do governo representativo nos seus duzentos anos de histria:
a perspectiva jurdica, a perspectiva institucional e a perspectiva poltica. A teoria jurdica a mais antiga e denominase jurdica porque trata a representao como um contrato privado. Nesse modelo, a relao entre representante e
representado est de acordo com a lgica individualista e no poltica, a representao no um processo. A perspectiva
poltica da representao rompe com os modelos anteriores e cria uma categoria nova ao conceber a representao de
modo dinmico ao invs de esttico. Assim sendo, Urbinati aponta que Pitkin reformula o conceito de representao
poltica (no sentido de agir em nome de).
137
A partir das contribuies de Mill, que ligou governo representativo, representao

proporcional e o carter agonstico da assembleia, Urbinati desenvolve o conceito de
representao como advocacy. Enquanto para Rousseau o cidado deveria formar a sua
opinio sozinho, sem influncia de paixes extremas, Mill defendeu o debate pblico e o
processo deliberativo. Mill supe, portanto, a representao como uma instituio complexa, com diversas camadas de ao poltica. Dessa forma, a representao compreendida como uma linha de ao, mais do que um simples ato uma prtica de interao
poltica entre cidados que vai muito alm do ato de votar (URBINATI, 2010, p. 66).
A representao como advocacy apresenta dois componentes: a ligao apaixonada
do representante com a causa dos eleitores e a relativa autonomia de juzo do representante
(URBINATI, 2010, p. 77). Os representantes como advocates no so apenas partidrios,
mas tambm deliberadores. Alm disso, a advocacy no um partidarismo cego, no qual
um advocate precisa ser imparcial como um juiz, pois este possui vnculos com os seus
clientes. O advocate7 deve aderir causa que defende, a ideia de um defensor apaixonado, uma identificao pela identidade dos ideais e dos projetos. A representao como
advocacy faz parte do modelo agonstico da poltica que valoriza a importncia do conflito.
Destacamos ainda que, no debate brasileiro, possvel encontrar importantes referncias para a compreenso da representao poltica nas experincias participativas.
A representao desempenhada por organizaes da sociedade civil objeto das anlises de Gurza Lavalle, Castello e Houtzager (2006), os quais ressaltam a relevncia de
abordar a representao e a participao de modo relacionado. Posteriormente, outros
pesquisadores dedicaram-se a tratar da representao no interior das experincias participativas como Luchmann8 (2007), Borba e Luchmann (2010), Avritzer (2007) e
Almeida (2010). Eles desenvolveram os conceitos de representao por entidades ou
organizaes sociais, representao por afinidade9 e autorizao contingente.10 Tais conceitos, como veremos, podem ser de grande utilidade para se examinar a atuao da
sociedade civil em um rgo como o Conasp.
7. Entretanto Urbinati considera a figura do representante-advocate como peculiar a uma democracia cuja sociedade civil
no encarna plenamente os princpios democrticos (URBINATI, 2010, p. 87), o que necessita ser mais bem explorado.
8. A abordagem desenvolvida por Luchmann (2007) visa combinar as relaes de participao e representao que
ocorrem no interior das experincias participativas, fenmeno denominado como representao no interior da participao.
9. De modo geral, trata este tipo de representao como fruto de uma relao varivel no seu contedo entre os atores
e os seus representantes, ou seja, uma legitimidade que se d pelo tema (AVRITZER, 2007, p. 457).
10. Almeida (2010) analisa as prticas da representao poltica, com enfoque nos conselhos municipais de sade. Assim,
vale-se das contribuies de Pitkin para cunhar o conceito de autorizao contingente, pois se trata de um poder derivado,
na medida em que transmitido por outros poderes constitudos. Em sntese, o exerccio da representao aparece
relacionado com outros poderes: Ademais, nos conselhos, o mandato e a capacidade de agir em nome de pblicos,
temas e/ou perspectivas sempre dependente do poder poltico, em termos de disposio de partilha do poder decisrio
e capacidade de implementao das polticas deliberadas, o que refora a incerteza do componente da autorizao
(ALMEIDA, 2010, p. 136). Almeida acrescenta que a representao nos conselhos de polticas pblicas depende de um
tipo de autorizao que pode contribuir para a legitimao daqueles que possuem afinidade com o tema, o que por sua
vez recebe a influncia da prpria definio dos mtodos de escolha para os representantes, que podem ou no autorizar
pessoas que tenham afinidade e relao com o tema (ALMEIDA, 2010, p. 136).
138

3 CONASP E SUAS SOCIEDADES CIVIS: OBJETO, MTODOS E ESCOPO

O
DA ANLISE
O Conasp foi criado por meio do Decreto n 98.936/1990, ou seja, na esteira ao
menos aparente da promulgao da Constituio de 1988. Originalmente, tratavase de colegiado de cpula, no envolvendo participao da sociedade civil, orientao
mantida na reforma operada por meio do Decreto n 2.169/1997.11 A partir de 2007,
comeou a ganhar fora, no Ministrio da Justia (MJ), a ideia de se reformar o Conselho. A proposta foi impulsionada, afinal, com a realizao da I Conferncia Nacional
de Segurana Pblica (1a CONSEG).
De fato, a convocao da 1a CONSEG, em 2008, foi acompanhada da formao
da Comisso Organizadora Nacional (CON). Essa comisso era formada por atores dos
trs segmentos de representao reconhecidos pela Conferncia e, mais tarde, pelo prprio Conasp: (1) trabalhadores da segurana pblica12, (2) sociedade civil e (3) gestores
dos trs entes federados e dos trs poderes. Tanto na CON quanto no Conasp, esses
segmentos se dividiam na proporo de 30%, 40% e 30%, respectivamente.
A CON funcionou at o final da etapa nacional da Conseg, em agosto de 2009,
quando, amadurecida a deciso poltica do MJ de reformar o Conasp, foi transformada
em verso transitria deste Conselho (Decreto n 6.950/2009), processo para o qual,
afinal, acabou servindo de fiadora. Essa verso transitria recebeu mandato de um ano,
tendo por objeto a definio de critrios, regras e procedimentos eleitorais do Conasp
definitivo. Assim que, em 2010, ocorreram as eleies para os representantes dos trabalhadores e da sociedade civil que integrariam a primeira gesto do Conasp definitivo.
A anlise constante deste artigo recai sobre esses dois momentos de existncia
do Conasp e resulta de pesquisas empricas (IPEA, 2013; S E SILVA; DEBONI,
2012; CARDOSO, 2012) que envolvem entrevistas, anlise das recomendaes aprovadas pelo conselho (mecanismo relevante para tratar das deliberaes produzidas
do rgo); observao das reunies; e aplicao de questionrios (surveys), primeiramente aos conselheiros do Conasp transitrio, em 2010 e, posteriormente, aos
11. O incio desta seo est baseado em S e Silva e Deboni (2012). Os membros permanentes, na composio de 1990,
eram: Ministrio da Justia (presidente); Presidente do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP);
Diretor-geral do Departamento de Polcia Federal (DPF); e Secretrios estaduais de segurana pblica. Os membros
permanentes na composio de 1997 eram: Ministrio da Justia (presidente), Secretrio nacional de segurana pblica,
Presidentes dos conselhos regionais de segurana pblica, Inspetor-geral das PMs, Diretor-geral do DPF, Diretor-geral
do Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF), Presidente nacional dos chefes da Polcia Civil, Presidente do
Conselho Nacional de Comandantes-Gerais das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares do Brasil (CNCG). Em
ambas as configuraes, OAB e Ministrio Pblico Federal eram membros convidados.
12. So exemplos dessa categoria: Oficiais da Polcia Militar, Praas da Poltica Militar, Agentes Penitencirios, Policiais
Rodovirios Federais, Policiais Civis, entre outros.
139
conselheiros da primeira gesto do Conasp definitivo, em 2012.13 A anlise das atas

tambm rendeu insumos relevantes, pois estas constituem um material bastante rico
e possuem um grau de detalhamento que foge ao padro de registro observado em
outros conselhos. Trs questes orientam a discusso pretendida: quem atua como
representante da sociedade civil; quem ou o que tais representantes representam; e
que mecanismos embasam esse ofcio de representao. As prximas sees exprimem
os resultados dessa investigao.
3.1 Quem atua como representante (I): organizaes, movimentos e redes

da sociedade civil
Inicialmente apresentamos uma caracterizao geral e um breve histrico dos fruns, redes de movimentos sociais e entidades da sociedade civil que integram o Conasp na verso
definitiva. Essas informaes so relevantes para a compreenso tanto da diversidade da
sociedade civil no Conselho e no campo da segurana pblica de um modo mais geral
quanto para analisar as prprias concepes de representao poltica a envolvidas.
Movimento Nacional de Direitos Humanos
Fundado em 1982, constitui, com o Gajop, o Iser e o Inesc, uma das organizaes
da sociedade civil mais antigas a integrar o Conasp. Na sua origem, possui relao com
a Igreja Catlica e as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que durante a ditadura
militar atuavam na defesa de presos polticos. Nesse contexto, emergiram os Centros de
Direitos Humanos do pas. Como ressaltou entrevistada:14
A gente um saldo daquelas entidades que tm origem nas comunidades
eclesiais de base, naquela poca em que a igreja uma teologia da libertao,
entendeu? ... Ento a gente tem... como eu disse, diferente de outras ONGs
que se profissionalizam, mas no tem uma visibilidade, uma credibilidade uma
histria, no arrastam uma histria como a gente. (Entrevista a Cardoso, 2012).
interessante ressaltar a nfase que a representante do MNDH no Conasp atribui
prpria histria do MNDH em diferenciao s demais entidades que compem o rgo.
Conforme consta no site, o MNDH (2012) tem atuado nas seguintes frentes: campanha
nacional de combate tortura; produo de estudos e pesquisas; interveno nas polticas
pblicas (planos nacionais de direitos humanos); lobby e advocacy. Com relao ao lobby e
13. Os dados de 2010, coletados nas pesquisas de S e Silva e Deboni (2012) e Ipea (2013) contm entrevistas com 36
(trinta e seis) conselheiros(as), sendo 25 (vinte e cinco) titulares e 11 (onze) suplentes. J os dados de 2011, coletados
na pesquisa de Cardoso (2012), contm entrevistas com 32 (trinta e dois) conselheiros(as), dos quais 23 (vinte e trs)
eram titulares e 09 (nove) suplentes. Especialmente neste ano, relevante a participao dos suplentes, tendo em vista a
diviso de cadeiras entre alguns trabalhadores(as) e entidades da sociedade civil.
14. Entrevista concedida por representante do MNDH [dez. 2011]. Entrevistadora: Gabriela Ribeiro Cardoso. Joinville,
2011. 1 arquivo .mp3 (2h e 02 min.)
140

advocacy, atuou nas mobilizaes pela Constituio de 1988, assim como pela aprovao
de leis como a que tipifica o crime de tortura e a proteo s testemunhas. Assim, relevante observar que o MNDH mobiliza o conceito de advocacy para designar uma de suas
formas de atuao, uma das vertentes tericas consideradas neste artigo.
Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares(Gajop)
Criado em 1981, em Recife (PE), fruto da iniciativa de advogados que desejavam
trabalhar com educao jurdica popular. No perodo de elaborao da Constituio de
1988, o Gajop participou das discusses sobre os novos direitos fundamentais. Em 1995,
criou o Programa Estadual de Apoio e Proteo a Vtimas, Testemunhas e Familiares de
Vtimas da Violncia (Provita), com o intuito de colaborar com a reduo da impunidade. Possui como objetivo contribuir para a democratizao e o fortalecimento da Sociedade e do Estado, na perspectiva da vivncia da cidadania plena e da indivisibilidade dos
Direitos Humanos (ALMEIDA, 2011).
Instituto de Estudos da Religio (Iser)
Possui origens vinculadas ao Iset (Instituto Superior de Estudos Teolgicos), fundado
em 1970. Foi criado em 1973, com o objetivo de realizar estudos no campo da moral, da
educao, da cultura e da religio. Em 1980, expandiu a sua atuao para as aes e projetos
de interveno social. Com a agenda bastante sensvel s questes da cidadania, a partir da
dcada de 1990 tambm passa a abordar questes ambientais e a atuar em conjunto com
outras ONGs em temas como racismo, direitos humanos e defesa dos meninos de rua.
Em 1993, desempenha um papel fundamental no processo de criao do Movimento Viva Rio, nascido e desenvolvido no prprio espao institucional do Iser (ISER,
2012). Suas atividades atuais possuem os seguintes eixos temticos: religio e espao pblico; sociedade e relaes sustentveis; e violncia, segurana pblica e gesto de conflitos.
Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc)
Fundado em 1979, constitui-se em uma das entidades mais antigas que integra o
Conasp. uma organizao no governamental que possui como misso contribuir
para o aprimoramento da democracia representativa e participativa visando garantia
dos direitos humanos, mediante a articulao e o fortalecimento da sociedade civil
de modo a influenciar nos espaos de governana. As temticas prioritrias de atuao
so: democracia, parlamento e sociedade; direitos humanos e igualdade; infncia e
juventude; oramento pblico e justia tributria; poltica socioambiental; poltica
indgena; poltica internacional e integrao regional; reforma agrria e soberania alimentar; segurana pblica (INESC, 2012).
141
Viva Rio
Fundada em 1993 por representantes da sociedade civil, possui como misso
promover a cultura de paz e viabilizar a incluso social (VIVA RIO, 2012). Surgiu
em resposta a duas grandes tragdias cariocas: o massacre de oito meninos em frente
Igreja da Calendria e a execuo de 21 moradores da favela de Vigrio Geral.
Em 1994, participou da primeira mobilizao pela coleta de armas de fogo com a
campanha Rio, desarme-se e, posteriormente, contribuiu para a elaborao do
Estatuto do Desarmamento. Atua nas reas da segurana, meio ambiente, sade,
educao, artes e esportes. Na rea da segurana, possui como um dos principais
projetos o Controle de Armas, temtica discutida em Reunio do Conasp realizada
na sede da instituio em 2011, quando foi aprovada a Recomendao n. 01, de
10/06/2011, que trata da Campanha do Desarmamento. Essa deliberao recomendava ao Ministro da Justia a divulgao e o esclarecimento para a populao,
por diversos meios de comunicao, sobre os riscos da posse de armas.
Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Travestis e Transexuais
Criada em 1995, atualmente constitui-se na maior rede LGBT na Amrica Latina.
Conta com 253 organizaes formais nos diferentes estados do pas e possui as seguintes linhas de atuao:
o monitoramento da implementao das decises da I Conferncia Nacional
LGBT; o monitoramento do Programa Brasil Sem Homofobia; o combate
homofobia nas escolas; o combate Aids e outras doenas sexualmente
transmissveis; o reconhecimento de Orientao Sexual e Identidade
de Gnero como Direitos Humanos no mbito do Mercosul; a advocacy
no Legislativo, no Executivo e no Judicirio; a capacitao de lideranas
lsbicas em direitos humanos e advocacy; a promoo de oportunidades de
trabalho e previdncia para travestis; a capacitao em projetos culturais
LGBT (ABGLT, 2012).
Convm mencionar que no site da organizao possvel encontrar referncia
sua atuao em conferncias nacionais que, de algum modo, envolveram as demandas
LGBT; em conselhos LGBT nos trs nveis federativos; assim como em frentes parlamentares e diferentes projetos de lei. Assim, existe a possibilidade de identificar um
repertrio15 amplo de ao poltica da entidade, que perpassa por diferentes estratgias
e arenas. Na 14 Reunio Ordinria do Conasp, realizada em dezembro de 2011, o
15. Luchmann (2011), ao analisar as novas prticas de representao poltica sustentadas pelas associaes, mobiliza o
conceito de repertrio de Charles Tilly e por isso desenvolve uma concepo que v complementaridades e no somente
conflitos entre as prticas associativas. Desse modo, a atuao de representao institucional combina-se com outras
atividades polticas e sociais.
142

representante da ABGLT Mrcio Marins realizou interessante exposio no pleno,

para que os(as) demais conselheiros(as) compreendessem de modo mais profundo as
temticas relevantes para o movimento e as suas diversas formas de incidncia.16
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
Criada em 1991, rene organizaes que lutam contra os diferentes tipos de discriminaes e desigualdades e visa radicalizao da democracia. uma associao formada por um conjunto de organizaes da sociedade civil e visa articular os movimentos
sociais no Brasil em prol dos direitos humanos, democracia e justia.
Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos
Nasceu da articulao das entidades que se reuniam para organizar e preparar as
conferncias nacionais de direitos humanos. A partir de 2000, passou a reunir-se para
alm das conferncias e possui os seguintes objetivos: ampliar as organizaes da sociedade civil que atuam na defesa dos direitos humanos; apoiar os fruns estaduais e
municipais de direitos humanos; garantir a autonomia da sociedade civil; e combater as
diferentes formas de discriminao, partilhando de uma concepo bastante ampliada
de direitos humanos (FENDH, 2012).
Coletivo de Entidades Negras (CEN)
Criado em 2005, visa agregar a experincia da tradio, os terreiros, os movimentos urbanos e a juventude negra. Assim constitui-se como um esforo do povo negro
para que a nossa sociedade melhore (CEN BRASIL, 2012).
Frum Nacional de Juventude Negra
resultado da articulao dos fruns estaduais de juventude negra que busca incluir
os jovens das periferias e das comunidades marginalizadas nos processos de participao
social. Possui como principal diretriz o combate ao racismo sob todas as suas formas de
expresso, especialmente no que diz respeito violncia contra jovens negros e negras
nas diversas regies brasileiras (FOJUNEBA, 2012). Nessa direo, realiza a campanha
nacional contra o extermnio da juventude negra.
A recomendao n. 02 do Conasp, aprovada em 10 de junho de 2011, foi proposta pelo frum e destaca o crescente nmero de homicdios e o encarceramento de
16. Conforme citao extrada da Ata da Reunio: Ento ... eu trago um pouco do que o movimento LGBT, o
que que lsbicas, gays, travestis e transexuais passam no Brasil e pelo que ns trabalhamos. uma forma de nos
conhecermos melhor. Assim como temos que conhecer o trabalho que feito na Mar, como que so os trabalhos
feitos nas comunidades, nas associaes de classe que temos aqui, como que est funcionando todas as reas
(CONASP, 2011, p. 148).
143
jovens negros no pas, sugerindo a busca de solues e definio de responsabilidades

setoriais em relao s polticas pblicas de combate violncia letal contra a juventude negra (p. 2). A temtica dos homicdios contra jovens negros foi debatida na
reunio de agosto de 2011, quando vrios conselheiros cobraram avanos nas aes do
Pronasci.17 Nas reunies de 2011, este tema mobilizou grande parte dos representantes
da sociedade civil18.
Rede Desarma Brasil
Criada em 2005 com o ... objetivo de ampliar e melhorar a Campanha de Entrega
Voluntria de Armas no Brasil, no contexto das discusses geradas pelo Referendo do
Desarmamento. Agrega mais de 50 organizaes de todas as regies do pas que buscam
consolidar o Estatuto do Desarmamento (REDE, 2012).
Conselho Federal de Psicologia (CFP)
Constitui-se na nica entidade representante da sociedade civil no Conselho que
tem carter classista, tendo sido constituda para a defesa dos interesses de uma categoria profissional. Nacionalmente, porm, o CFP tem histrico recente de vrias manifestaes em relao a sistema prisional, tratamento sem segregao a usurios de
entorpecentes, educao, democratizao das comunicaes, populao em situao de
rua, entre outras temticas (CFP, 2012).
Pastoral Carcerria
Possui como misso ser a presena de Jesus Cristo e da Igreja Catlica no crcere
e promover a valorizao da dignidade humana (PASTORAL, 2012). A coordenao
nacional foi criada em 1988 e os esforos da pastoral voltaram-se conscientizao da
sociedade sobre a situao do sistema penitencirio, criao de polticas pblicas voltadas aos direitos humanos e promoo da dignidade humana.
Redes de Desenvolvimento da Mar e Observatrio das Favelas
Possui como misso promover a construo de uma rede de Desenvolvimento
Territorial por meio de projetos que articulem diferentes atores sociais comprometidos
17. Como se pode observar da crtica do representante do Inesc no Conasp nos debates sobre o Plano Plurianual:
A gente tem 50 milhes de vtimas nesse pas, mais de 50% destas vtimas so negros, a maioria so jovens, h uma
caracterizao da violncia letal que j no Pronasci e no aparece aqui. No h nenhuma medida especfica com relao
violncia contra jovens negros. [...] Eu no vi nenhum diagnstico ainda, que o Pronasci ou mesmo a campanha do
desarmamento tenham influenciado na reduo dos homicdios. (Ata da 12 Reunio Ordinria do Conasp).
18. No entanto, ao mesmo tempo em que a recomendao foi aprovada pelo Conasp, o Conselho teve notcia de que um
plano de articulao nacional para a reduo dos homicdios dolosos elaborado pela Secretaria Nacional de Segurana
Pblica havia sido rejeitado pela Presidncia da Repblica.
144

com a transformao estrutural da Mar e desenvolver aes nos espaos populares

que sejam capazes de interferir lgica de organizao da cidade e combatam todas as
formas de violncia (REDES, 2012). O Observatrio das favelas, criado em 2001,
constitui-se em uma organizao social de pesquisa, consultoria e ao pblica formada
por profissionais oriundos de espaos populares. O Observatrio visa afirmar uma
agenda de Direitos Cidade, fundamentada na ressignificao das favelas, tambm no
mbito das polticas pblicas (OBSERVATRIO, 2012).
Esta breve explanao das entidades e movimentos sociais que integram o Conasp
j permite identificar uma pluralidade de sociedades civis no campo da segurana
pblica. Trata-se de uma sociedade civil no coesa, composta de organizaes com
perfis diferentes, os quais eventualmente conflitam, como ressalta a representante do
Movimento Nacional de Direitos Humanos ao mencionar o processo eleitoral para o
Conasp binio 2011-2012:
Eu acho que ele [o processo eleitoral] foi muito positivo no sentido de que a
gente conseguiu ampliar a participao popular no CONASP. A entrada
do Gajop, da pastoral carcerria, da juventude negra. Tudo isso fortaleceu a
nossa base de interveno no CONASP. So entidades que historicamente
tem uma atuao em nvel nacional forte na defesa de direitos humanos na
rea de segurana pblica, mas que no tinham voz no CONASP n. Porm
por outro lado ns no temos uma sociedade civil coesa, ns temos uma
sociedade civil com perfis diferentes dentro do CONASP. Temos entidades
muito mais voltadas para um espao de, talvez, conciliao seja uma palavra
forte, mas muito mais alinhadas com o status quo vigente na segurana
pblica do que outras como ns que temos um combate direto com a
questo do homicdio, da discriminao, da violncia, n? E isso provoca
uma determinada diviso. (Entrevista a Cardoso, 2012).
Assim, a representante do MNDH descreve uma diviso da sociedade civil em
duas linhas gerais de organizaes: as alinhadas com o status quo vigente da segurana
pblica; e as que se dedicam a uma postura de combate mais direto em relao a temas
de discriminao e violncia. No que se refere poltica do desarmamento, por exemplo, nota-se diviso, com entidades como o MNDH reivindicando prioridade para o
combate violncia institucional, oriunda do prprio Estado.
A poltica do desarmamento no uma poltica que esteja na cabea da pauta
de entidades como o movimento negro, da juventude negra, ... pastoral
carcerria, no uma prioridade pra ns movimentos de defesa de direitos
humanos. Porque, a no ser tirar a arma do contexto da cultura ... Ela no
contribui para construo de uma poltica pblica diferenciada, porque boa
parte da violncia da qual a gente vtima, a violncia institucional.
a violncia que vem das polcias, que vem das foras organizadas do
145
aparelho de segurana do Estado. No basta simplesmente desarmar, tem

que saber de onde que vm as armas, porque que o crime organizado tem
arma, quem que t vendendo essas armas que so privativas do exrcito...
isso a poltica do desarmamento no faz. (Entrevista a Cardoso, 2012).
Em reunio do Conasp, o representante da Pastoral Carcerria tambm explicitou
a preocupao que a entidade possui com a questo da violncia policial, assim como
o nexo entre deliberaes tomadas no mbito do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH 3, oriundo de Conferncia Nacional de Direitos Humanos) com as
temticas em debate no Conasp.
Ns que somos do Frum Nacional de Ouvidores, a gente tem uma
preocupao com isso [penas restritivas de liberdade aos policiais
militares], isso muito forte, mas tambm temos uma preocupao sobre
a questo da violncia policial, das arbitrariedades policiais contra
sociedade. Na verdade um papel da ala da ouvidoria da Pastoral
Carcerria, no caso que eu represento, porque eu vivenciei isso tanto
dentro quanto fora das prises. E ainda nesse final de ano, o Ministrio
da Justia e a Secretaria Especial de Direitos Humanos, tomaram uma
deciso muito importante, que foi evitar aquela portaria interministerial
sobre o uso da fora. Isso a eu acho que foi um avano significativo, mas
que tava l previsto j no PNDH3 e outros documentos [...] Ns temos
hoje um PNDH3 que no seu eixo 4 tem tudo, tem tudo sobre poltica
de segurana pblica que foi produzido ou quase tudo, t l com os
compromissos firmados, com as recomendaes. Ento eu acho que a
gente tem que se apropriar disso, porque s vezes a gente t fazendo coisa
aqui e parece desconhecer tudo o que ta l. (Representante da Pastoral
Carcerria, Reunio Conasp, conforme notas de Cardoso, 2012)
Essa diferena e (eventual conflito) de posies pode ser explicada, em larga medida, pela trajetria de cada organizao ou conjunto de organizaes. Os movimentos
sociais e entidades criadas nas dcadas de 1970 e 1980 possuem um vnculo forte com o
processo de redemocratizao brasileiro. Tal vnculo se reflete, por exemplo, no histrico
do Movimento Nacional de Direitos Humanos, no qual se destaca na defesa dos presos
polticos; alm de entidades como Iser e o Inesc, que contriburam para a articulao e o
fortalecimento da sociedade civil ainda neste perodo de abertura poltica.
A partir da dcada de 1990, destaca-se a criao de ONGs e movimentos contra
a violncia urbana, impulsionados tambm pelo crescimento da criminalidade, principalmente em So Paulo e Rio de Janeiro (PAVEZ et al., 2012). Como aponta Gohn
(2010, p. 55), esta foi uma caracterstica importante dos anos 1990 que cada vez mais
tem ganhado fora; se organiza em bairros e representa um clamor da sociedade civil
146

na rea da segurana pblica, na busca de proteo vida do cidado no cotidiano.

Espelhando essas diferenciaes entre as trajetrias, o tema da violncia urbana assume nuances diferentes nas manifestaes da sociedade civil no Conasp: pela promoo de uma cultura de paz via Campanha do Desarmamento, como prope a Rede
Desarma Brasil e o Viva Rio; pela ressignificao do territrio e do sentido atribudo
s favelas, como postula o Observatrio das Favelas; ou por projetos com carter de
interveno social para melhorar as condies sociais de certas comunidades, como
sustentam as Redes da Mar.
A pluralidade da sociedade civil ganha traos ainda mais ntidos quando se examina
as mudanas na representao deste segmento na passagem do Conasp transitrio para o
Conasp definitivo (2010-2012), indicadas no Quadro 1, abaixo. Destaca-se, nesse caso,
uma maior aproximao entre os direitos humanos e a segurana pblica, assim como o
distanciamento de setores mais tradicionais e influentes como a Ordem dos Advogados
do Brasil OAB (ALVES; MONTEIRO, 2011; S E SILVA; DEBONI, 2012). Outro
dado importante consiste na maior importncia adquirida por movimentos identitrios
oriundos das demandas LGBT, de juventude, e questo racial os movimentos que mais
cresceram desde a dcada de 1990 (GOHN, 2010). Trata-se, aqui, da vitria de uma
parcela, dentro da variedade de formas e posies que forma o todo da sociedade civil.
QUADRO 1
Composio do Conasp, verses transitria e definitiva (segmento sociedade civil)

Sociedade civil Conasp transitrio
Sociedade civil primeira gesto do Conasp definitivo
Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH)
Manteve-se
Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos

(FENDH)
Manteve-se; divide assento com a Associao Brasileira de Organizaes

No Governamentais (Abong)
Rede Desarma Brasil
Manteve-se
Rede F4
Manteve-se como Observatrio de Favelas do Rio de Janeiro; divide assento

com Redes de Desenvolvimento da Mar (Redes)
Viva Rio
Manteve-se
Instituto Sou da Paz
No eleito; assume o Frum Nacional de Juventude Negra (Fonajune)
Grande Oriente do Brasil
No eleito; assume o Coletivo de Entidades Negras (CEN Brasil)
Frum Brasileiro de Segurana Pblica
No eleito; assume o Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes

Populares (Gajop)
OAB
No eleito; assume a Pastoral Carcerria Nacional (Asaac)
Instituto So Paulo Contra a Violncia
No eleito; assume o Conselho Federal de Psicologia (CFP)
Renaesp
No eleito; assume a Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Travestis e

Transexuais (ABGLT)
Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil (Conic)
No eleito; assumem p Instituto de Estudos da Religio (Iser) e o Instituto de

Estudos Socioeconmicos (Inesc)
Fonte: SE/Conasp/MJ. Elaborao de S e Silva; Deboni (2012).

Nota: 1 A substituio das organizaes, destacada no estrato inferior do quadro, no direta ou seja, as organizaes mencionadas
na coluna da direita (primeira gesto do Conasp definitivo) no substituem diretamente as organizaes mencionadas na coluna da
esquerda, que compuseram o Conasp transitrio. O objetivo do desenho do quadro foi indicar as mudanas ocorridas.
147
S e Silva e Deboni (2012) chamam a ateno para a ao articulada, no processo

eleitoral, das entidades Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), Frum
de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FENDH), Observatrio das Favelas (presente no Conasp transitrio como Rede F4) e Inesc. Tais autores reputam esta ao
como decisiva para as mudanas ocorridas na composio de fruns e de entidades da
sociedade civil no Conasp definitivo (2012, p. 35). De todo modo, como eles prprios
anotam, no possvel desprezar os efeitos do desenho institucional sobre os resultados
desse processo eleitoral, a comear pelo nmero de cadeiras:
A composio do Conasp definitivo mais reduzida que a do transitrio,
cujo nmero de cadeiras havia sido herdado da CON. As 37 cadeiras no
Conasp transitrio, que comportavam 46 organizaes distintas, foram
reduzidas para 30, mantendo-se a mesma proporcionalidade da CON para
cada segmento, qual fosse, 40% para sociedade civil, 30% para trabalhadores e
30% para gestores. Assim, a composio definitiva do Conasp tem 12 cadeiras
para a sociedade civil, nove para os trabalhadores e nove para os gestores. Esse
enxugamento na composio do colegiado imps a necessidade de diversas
concertaes entre os segmentos nele representados, uma vez que no havia
espao para acomodar as 46 organizaes participantes da CON no contexto
da formao de chapas para a eleio do Conasp definitivo (S E SILVA;
DEBONI, 2012, p. 35).
De fato, alm de oferecer um nmero menor de vagas para representantes em comparao ao Conasp transitrio, o edital de eleio do Conasp definitivo estabeleceu
os seguintes critrios para as entidades da sociedade civil que desejassem concorrer:
Ter personalidade jurdica prpria e estar regularmente constitudas e registradas h no mnimo 2 (dois) anos;
Ter entre os seus objetivos a promoo da segurana pblica, dos direitos humanos, da cultura de paz, ou ainda a preveno da violncia ou
da criminalidade;
Possuir atividades reconhecidas com impacto nacional ou internacional,
comprovadas mediante pesquisas na rea da segurana pblica, ou premiaes, aes, participao em instncias de mbito nacional ou internacional, ou ainda mediante a apresentao de 03 (trs) cartas de entidades e/ou redes nacionais que atestassem a aptido da entidade na rea de
segurana pblica; e
No ter finalidade lucrativa.
Para os fruns, redes e movimentos sociais era necessrio apresentar tambm
uma Carta de Indicao subscrita por ao menos 3 (trs) entidades com personalida-
148

de jurdica e que fazem parte da rede, frum ou movimento. O mesmo edital vetou
a participao, no processo eleitoral de entidades, fruns, redes, movimentos que
fossem estatais ou estivessem submetidos a um regime de direito pblico (com exceo de conselhos profissionais); que tivessem sede fora do territrio nacional; ou que
estivessem ligadas rea de segurana privada. Este posicionamento inviabilizou a
candidatura de instituies acadmicas e de pesquisa, ao mesmo tempo em que possibilitou a candidatura bem-sucedida do Conselho Federal de Psicologia (ALVES;
MONTEIRO, 2010)
possvel, portanto, compreender a influncia do edital de eleio na configurao
de uma autorizao contingente e no fortalecimento de entidades vinculadas com a temtica dos direitos humanos e com a promoo da cultura de paz. J a insero de entidades
e movimentos identitrios, que no estava explcita no edital, parece ter resultado da ao
concertada entre as entidades e movimentos autorizados e suas redes de ao.
3.2 Quem atua como representante (II): os(as) conselheiros(as)
Apresentam-se a seguir algumas caractersticas gerais do perfil dos conselheiros.
A maior parte dos(as) conselheiros(as) nos dois perodos se declarou branca, com a
mdia de 60%; entretanto, na composio de 2011 o nmero de conselheiros que
se declararam pretos(as) aumentou consideravelmente (11%). Esse aspecto interessante, pois aponta para uma diversificao no perfil dos representantes, possuindo
assim relevncia para a dimenso descritiva da representao e as concepes que ressaltam uma poltica de presena (PHILIPS, 2001).
Os conselheiros possuem alta escolaridade, j que a grande maioria possui mais
do que o ensino superior completo (97%), quadro este que permanece semelhante
no Conasp binio 2011-2012 (93%). Entretanto, a renda dos(as) conselheiros(as)
tem uma alterao mais intensa, tendo em vista que no Conasp transitrio inexistiam integrantes na faixa de renda entre R$ 1.501,00 e R$ 2.500,00 (mil quinhentos e um e dois mil e quinhentos reais). As rendas mais elevadas, acima de R$
4.000,00 (quatro mil reais), apresentam um declnio de 89% para 75%. No Conasp 2011-2012, gestores(as) e trabalhadores(as) possuem as rendas mais elevadas,
enquanto os integrantes da sociedade civil concentram-se nas faixas mais baixas.
De qualquer modo, a renda dos(as) conselheiros(as) bem maior do que a renda
mdia da populao brasileira e se assemelha aos resultados observados em outras
pesquisas sobre conselhos gestores.
Uma mudana significativa do Conasp transitrio para o definitivo consistiu no tempo de experincia como conselheiro(a), pois o percentual de conselheiros(as) que ocupavam esta posio h mais de um ano cresceu 28%. Enquanto em
2010 predominaram os(as) conselheiros(as) com menos de um ano de experincia
(67%), em 2011 a situao se inverte. Ao mesmo tempo em que ocorreu a renovao,
149
principalmente no segmento da sociedade civil, a memria da Comisso Organizadora Nacional (CON) presente para parte considervel do Conselho e em diversos
momentos foi retomada.
No que se refere atuao em outros conselhos, em 2010 observou-se que 31%
dos(as) conselheiros(as) participavam e 11% j haviam participado de outros conselhos. Em 2011, eleva-se o percentual de conselheiros(as) que participaram pela
primeira vez, sendo que diminuiu o nmero de participantes em outros conselhos
(19%). Embora por vezes criticado na literatura, a participao em outros conselhos
interessante, na medida em que possibilita um acmulo de experincias em institucionalidades participativas, o que esteve presente em diversas discusses no Conasp.
Nesses casos, a trajetria de outros conselhos foi constantemente evocada, tanto para
refletir sobre o carter recente da institucionalizao da participao e da relao com
a sociedade civil e os movimentos sociais na segurana pblica, como para observar
nestas outras experincias processos que de alguma forma possam ser inspiradores.
3.3 Quem ou o qu os representantes representam
A viso que os(as) conselheiros(as) possuem sobre o exerccio da representao no Conasp foi tratada de modo mais especfico pelo seguinte questionamento: Quem ou o qu
representa prioritariamente no Conasp? Nesta questo, os(as) conselheiros(as) podiam
responder uma nica alternativa. Embora as opes de resposta e a redao da questo
no sejam exatamente as mesmas para os anos de 2010 e 2011, esta questo merece ser
analisada levando tambm em considerao o cruzamento por segmento.
No Conasp transitrio, a grande maioria dos(as) conselheiros(as) declarou no
se orientar por nenhum interesse especfico, seguindo apenas as suas convices pessoais (61%). Os interesses do setor que os(as) conselheiros(as) representam vieram na
sequncia, com 20% das respostas. J os interesses dos movimentos sociais organizados
em funo de temas especficos obtiveram apenas 11% das respostas. Essa dimenso
da representao como vinculada a uma causa ou tema relaciona-se ao conceito de representao como advocacy desenvolvido por Urbinati que descreve o(a) representante
como o(a) defensor(a) apaixonado(a) de uma causa.
150

GRFICO 1
Interesses que defende prioritariamente (2010)
Interesses de redes ou movimentos
organizados em funo de temas ou
problemas especcos 11%
Nenhum interesse espcco,

sigo apenas as minhas
convices pessoais 61%
Intereses do meu
setor 20%
Interesses da minha
instituio 8%
Fonte: S e Silva; Deboni (2012); Ipea (2013).

Org.: Autores.
No Conasp binio 2011-2012 ocorreu uma modificao grande na compreenso

sobre o qu ou quem os(as) conselheiros(as) representam. Como retrata o grfico 2,
metade afirmou representar o bem comum e, na sequncia, uma causa ou tema especfico (19%), um setor ou segmento (13%) e a prpria organizao (9%). Alguns(algumas) conselheiros(as) sentiram dificuldade em responder esta questo e, ao optarem pela resposta outros, ressaltaram a necessidade de se compatibilizar um ideal
de bem comum com demandas especficas, como expressaram as seguintes respostas
de representantes da sociedade civil: O bem comum, levando-se em considerao os
setores mais vulnerveis; Penso que esta causa ou tema especfico complementar
a ideia de bem comum19.
19. Convm mencionar que pesquisadores do Ipea apresentaram relatrio sobre o Conasp em agosto de 2011 para os(as)
conselheiros(as) no pleno e abordaram as respostas expressas no grfico 1 sobre o predomnio de interesses pessoais.
Este acontecimento pode ter influenciado na maior reflexividade nas respostas dos conselheiros, pois os dados aqui
referidos resultam de questionrio aplicado a esse mesmo pblica, ainda que em reunies posteriores. De qualquer modo,
necessrio citar que os resultados obtidos em 2011 assemelham-se aos encontrados em outros conselhos nacionais,
conforme os dados do Projeto Conselhos Nacionais: perfil e atuao dos conselheiros, desenvolvido pelo Ipea (IPEA,
2012a; 2012b).
151
GRFICO 2
Quem ou o qu representa prioritariamente no Conasp?
Outros 9%
A sua prpria
organizao 9%
O bem comum 50%
Um setor ou
segmento 13%
Uma causa ou tema

especco 19%
Fonte: Cardoso (2012).
Org.: Autores.
O grfico 2 interessante, tendo em vista que retrata quem ou o qu os (as) conselheiros(as) representam de acordo com o segmento. O bem comum mais citado
pela sociedade civil (54,5%) e pelos gestores (50%); j a representao de causa ou
tema especfico (27,3%) assim como de um setor ou segmento (27,3%) predomina
entre os(as) trabalhadores(as). Convm mencionar que, entre os(as) representantes da
sociedade civil, ningum citou o fato de representar um segmento. Quando se trata
de representar a prpria organizao, destacam-se os(as) gestores(as) (25%). Era uma
expectativa desta pesquisa que a representao de uma causa ou tema estivesse prioritariamente relacionada sociedade civil, o que no foi evidenciado na anlise emprica.
152

GRFICO 3
Quem ou o qu representa no Conasp por segmento (2011)?
54,5%
50,0%
45,5%
27,3%
27,3%
25,0%
18,2%
12,5%
18,2%
12,5%
9,1%
0,0%
O bem comum
Uma causa ou
tema especco
Gestor
Um setor ou
segmento
Trabalhador
0,0%
A sua prpria
organizao
0,0% 0,0%
Outros
Sociedade civil

Org.: Autores.
3.4 Que mecanismos embasam o ofcio da representao

Por quais mecanismos os(as) representantes sentem-se aptos(as) para o exerccio da representao? Para responder, os(as) conselheiros(as) foram indagados(as) sobre distintos
modos de representao.
Dentre esses modos est o pertencimento e vivncia em relao ao setor o que corresponde concepo de representao descritiva e enfoca na ideia de ser algum, na semelhana com o representado mais do que na capacidade de fazer algo. Essa abordagem do
pertencimento retomada na argumentao de Philips (2001, p. 273) que ressalta esta
dimenso: representao adequada , cada vez mais, interpretada como implicando uma
representao mais correta dos diferentes grupos sociais que compem o corpo de cidados, e noes de representao tpica, especular ou descritiva, portanto, tm retornado
com fora renovada. Assim, Philips (2001, p. 272) destaca as demandas por presena
poltica, de grupos de que se reconhecem como marginalizados, excludos, grupos tnicos
que almejam maior incluso poltica. Trata-se de colocar em discusso a separao entre
quem e o qu para ser representado.
Outro tipo de autorizao mencionado refere-se ao eleitoral, que consiste em
um mecanismo vinculado concepo padro de representao. Na sequncia, foram
153
includas a capacidade de argumentar e influenciar decises e a qualificao profissional,

que remetem abordagem de recursos. Por fim, a identificao do representante com
o tema, que se refere ao conceito de representao como advocacy de Urbinati.
O pertencimento e vivncia em relao ao setor foi o mais citado, com 75% das
respostas. Em seguida vieram as eleies (50%); a capacidade de argumentar e influenciar decises (46,9%); a qualificao profissional na rea (46,9%); e a identificao
com o tema (46,9%). Contudo, as respostas necessitam ser analisadas de modo mais
detalhado com o cruzamento por segmento.
GRFICO 4
Por meio de quais mecanismos voc se considera autorizado para representar a sua
organizao/entidade?
Pertencimento e vivncia em
relao ao setor/organizao
75
25
Eleies
50
50
Capacidade de argumentao e
inuenciar decises
46,9
53,1
Qualicao prossional na rea
46,9
53,1
Identicao com o tema
46,9
53,1
Outros
Sim
3,1
96,9
No

Org.: Autores.
Conforme retrata o grfico 5, o argumento eleitoral possui grande peso para a sociedade civil, pois consiste no mecanismo de autorizao mais citado neste segmento, com
90,9%. Esse aspecto revela a importncia que o processo eleitoral de 2010 possui na atual composio do Conasp, assim como o fato de a eleio para a sociedade civil ter sido
154

disputada, demandando articulaes. Em contrapartida, entre os(as) trabalhadores(as),

as eleies possuem uma relevncia menor, com 36,4% de respostas, o que pode ser um
reflexo de que para os(as) trabalhadores(as) as principais categorias profissionais j esto
consolidadas na forma de sindicados e associaes. Esta dimenso refora o argumento
do tipo diferenciado de representao desempenhado pelos(as) trabalhadores(as).
GRFICO 5
Eleies
90,9%
75,0%
63,6%
36,4%
25,0%
9,1%
Gestor
Trabalhador
Sim
Sociedade civil
No

Org.: Autores.
Para os(as) trabalhadores(as), o argumento do pertencimento e vivncia em relao

ao setor de representao apresenta grande fora, somando assim 81,8%. Entre os(as)
gestores(as), o pertencimento e a vivncia constituem-se em um forte mecanismo de
autorizao, com 75%, sendo mais relevantes que a capacidade de influenciar decises
e a prpria qualificao profissional. Na sociedade civil, este tipo de autorizao o
segundo mais citado, com 63,6%, o que tambm demonstra a importncia da proximidade entre representante e representado(a) nos moldes apresentados por Philips.
De qualquer modo, seria interessante um estudo mais aprofundado sobre as entidades
da sociedade civil que se vinculam mais a este tipo de representao.
155
GRFICO 6
Pertencimento e vivncia
81,8%
75,0%
63,6%
36,4%
25,0%
18,2%
Gestor
Trabalhador
Sim
Sociedade civil
No

Org.: Autores
A capacidade de influenciar decises possui maior peso para os(as) representantes

da sociedade civil, que soma o mesmo percentual do argumento de pertencimento e
vivncia (63,6%). Assim, interessante observar que este tipo de autorizao vincula-se
com a valorizao do carter de conflito da poltica, de interesses que esto em disputa
e, nesse contexto, a capacidade de debate possui destaque. De modo distinto, trabalhadores(as) e gestores(as) apresentam um percentual menor com 36,4% e 37,5%.
GRFICO 7
Capacidade de influenciar decises

63,6%
62,5%
37,5%
Gestor
36,4%

Org.: Autores.
156
36,4%
Trabalhador
Sim
63,6%
Sociedade civil
No

A identificao com o tema o mecanismo de autorizao mais relevante para

os(as) representantes da sociedade civil, com 63,6%, estando no mesmo patamar do
pertencimento e vivncia na rea, o que indica a existncia de dimenses diferenciadas
da representao poltica para este segmento. Tal aspecto pode reforar a observao da
existncia de uma pluralidade de sociedades civis inseridas no Conasp.
GRFICO 8
Identificao com o tema
72,7%
63,6%
50,0%
50,0%
36,4%
27,3%
Gestor
Trabalhador
Sim
Sociedade civil
No

Org.: Autores.
A qualificao profissional apresenta maior relevncia para os(as) gestores(as),

com 50%. Mesmo assim, entre os(as) trabalhadores(as) a qualificao profissional
um atributo com mais de destaque que as eleies e a capacidade de influenciar decises. Para os(as) representantes da sociedade civil, este mecanismo de autorizao
possui menor importncia. De qualquer modo, convm lembrar que a escolaridade
dos(as) conselheiros(as) altssima.
157
GRFICO 9
Qualificao profissional
54,5%
50,0%
54,5%
50,0%
45,5%
Gestor
45,5%
Trabalhador
Sim
Sociedade civil
No

Org.: Autores.
Analisando dados quantitativos e qualitativos coletados em pesquisas recentes a respeito do Conasp, este artigo buscou contribuir para discusses contemporneas sobre
a participao social, dando nfase s concepes de representao poltica presentes
entre as organizaes da sociedade civil com assento no Conselho no perodo de 2009 a
2012. Se desde as primeiras experincias democrticas possvel observar a emergncia
e o embate entre teorias sobre a representao poltica, o advento e a proliferao de
instituies como conselhos, conferncias, oramento participativo e outras renovam o
horizonte no qual se d o exerccio desta prtica social e poltica e convidam a novos
testes daquele rico repertrio terico elaborado para explic-la e legitim-la.
Examinando: (1) quem so os representantes (organizaes e conselheiros), atuando em nome do segmento sociedade civil do Conasp; (2) o que eles dizem representar; e (3) em que eles pretendem embasar esse ofcio de representao (em suma, quais
as concepes de representao poltica mantidas por esses atores), foi possvel verificar
um quadro complexo. Esta complexidade se revela ainda mais quando a atuao da
sociedade civil compreendida de modo relacional com a percepo dos outros segmentos (trabalhadores e gestores) que integram o conselho.
Entre os(as) representantes, da sociedade civil as eleies foram o mecanismo
de representao mais citado, com 90,9%, o que a torna distinta de outros segmentos,
158

inclusive aqueles em que poderia haver igual disputa pela condio de representante,
como o dos trabalhadores. O argumento do pertencimento e vivncia20 foi o segundo
mais citado, com a capacidade de influenciar decises e a identificao com o tema,
de maneira distinta, mais uma vez, dos segmentos de gestores e de trabalhadores.
necessrio refletir sobre como estes aspectos se relacionam no exerccio cotidiano da
representao. Ao mesmo tempo em que existe uma relao de afinidade entre representante e representado, existe a identificao com o tema e uma preocupao com
a capacidade de influenciar decises, que remete ao conflito poltico ou at mesmo
capacidade de debate. Em sntese, a representao como advocacy guarda maior conexo com a representao da sociedade civil, mas em articulao com a representao
descritiva e a perspectiva dos recursos.
Analisar essa variedade na representao da sociedade civil passa por compreender este segmento em perspectiva plural, reconhecendo que ele integrado por
movimentos sociais e entidades com perfis diferenciados. Existem movimentos criados nas dcadas de 1970 e 1980, com forte atuao durante o regime ditatorial e a
transio democrtica. Existem entidades constitudas nesse mesmo perodo, mas
que se dedicaram a pesquisas, bem como articulao da sociedade civil. J outras
entidades e movimentos criados a partir da dcada 1990 possuem relao com o
processo de criao e fortalecimento das ONGs em contextos de luta contra o aumento da criminalidade vis que se expressa em diferentes propostas de agenda
para o Conasp por parte dessas organizaes, tais como: construo de uma cultura
de paz, ressignificao do sentido atribudo s favelas e reivindicao por projetos e
intervenes de carter social nessas comunidades ou em favor de pblicos vulnerveis. Destacam-se ainda, mas mltiplas conexes da sociedade civil com demandas
de movimentos identitrios (movimento negro, LGBTT, etc.), parcela que adquiriu
grande proeminncia no Conselho em tempos recentes.
Os dados revelam, assim, que mais do que uma sociedade civil monoltica h
uma pluralidade de trajetrias, repertrios de ao, demandas e graus de articulao
com o Estado entre os conselheiros pertencentes a esse segmento. na permanente
disputa por espao, balizada por aspectos do desenho institucional do Conselho, que
tambm se constroem as concepes de representao poltica mobilizadas por esses
conselheiros, cujos contornos so suficientemente distintos dos demais atores, mas
nem por isso pouco complexos.
20. Para o aprofundamento deste argumento, as reflexes de Pierre Rosavallon (2009) so relevantes, na medida em
que o autor enfatiza a emergncia de uma legitimidade de proximidade que est vinculada com a poltica de presena.
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Participa.br
Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica

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