3 Del Administrador Al Gerente Publico

Universidad Autnoma del Estado de Mxico UAEM
Direccin del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera

Del Administrador al Gerente Pblico Dr. Enrique Cabrero Mendoza

Compilador: Jos Antonio Contreras Camarena

joseacontreras.net miaulavirtual.com

19/08/2004 1 http://www.joseacontreras.net/

Enrique Cabrero Mendoza

Del Administrador al Gerente Pblico

Un anlisis de la evolucin y cambio de la administracin pblica,
y del perfil de dirigentes de organizaciones gubernamentales

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Mxico 1997


Diseo de Portada: Periferia
Mixta sobre papel de Armando Belmontes
Diseo de Luis Demetrio Rodrguez H.

ISBN 968-6403-54-X

Derechos reservados conforme a la ley
Segunda edicin 1997
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa. Mxico, D.F.


Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
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Desarrollo y Formacin Permanente
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Administracin y Finanzas
J os Chanes Nieto; Yolanda de los Reyes; Nestor Fernndes Vertti;
Ma del Pilar Conzuelo Ferreira; Anbal Uribe Vildoso; Carmelina Borja de Perea
Comit Editorial


A la memoria de mi padre
ndice
ndice de ilustraciones........................................................................................................................................6
ndice de cuadros...............................................................................................................................................6
Introduccin........................................................................................................................................................8
Consideraciones adicionales para la Segunda Edicin......................................................................................9
I. Cambio en la administracin pblica ......................................................................................................15
A. La crisis de legitimidad...................................................................................................................15
B. La modernizacin de la administracin pblica .............................................................................17
1. Se puede distinguir un primer nivel de anlisis de la modernizacin referido al prerrequisito de
la eficiencia..............................................................................................................................17
2. Un segundo nivel de anlisis se orienta al prerrequisito de la eficacia....................................18
3. Un tercer nivel de anlisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. ...................................19
C. El gerente pblico en el contexto de modernizacin y cambio ......................................................20
II. Anlisis de los procesos recientes de reforma de la administracin pblica en diversos pases............25
A. Anlisis de experiencias nacionales de cambio en la administracin pblica................................25
1. Estados Unidos........................................................................................................................25
2. Canad....................................................................................................................................26
3. J apn.......................................................................................................................................27
4. Francia.....................................................................................................................................28
5. China.......................................................................................................................................28
6. Pakistn...................................................................................................................................29
7. El Caribe..................................................................................................................................30
8. Amrica Latina.........................................................................................................................31
9. Centroamrica.........................................................................................................................33
10. Mxico.....................................................................................................................................34
11. Algunas observaciones............................................................................................................35
B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones pblicas......................................................35
1. Reestructuracin del aparato (a nivel de la eficiencia) ............................................................36
2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia) ...........................................................................37
3. Cambio organizacional ............................................................................................................37
4. Renovacin institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad)....................................37
C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de entidades gubernamentales......39
1. Cambios en la estructura organizacional.................................................................................39
2. Cambios en los sistemas de gestin.......................................................................................40
3. Cambios en la percepcin del contexto...................................................................................40
4. Cambios en el comportamiento organizacional .......................................................................41
III. Las experiencias en formacin de administradores y gerentes pblicos ................................................43
A. Latinoamrica................................................................................................................................43
B. Mxico...........................................................................................................................................45
C. Algunas otras experiencias a nivel internacional ...........................................................................47
D. Los programas de formacin escolarizada a nivel de posgrado. Anlisis de tendencias recientes
.......................................................................................................................................................49
E. Los dilemas de la formacin. una reflexin prospectiva.................................................................52

IV. Anlisis conceptual del perfil del gerente pblico....................................................................................54
A. Hacia una formacin especfica para gerentes pblicos................................................................54
1. Marco analtico de decisiones en las organizaciones pblicas................................................54
B. Los niveles pedaggicos del proceso enseanza-aprendizaje......................................................56
1. Niveles decisorios del gerente pblico.....................................................................................56
2. Grados de complejidad del proceso pedaggico.....................................................................57
C. Las metodologas del proceso enseanza-aprendizaje.................................................................58
V. Diagnstico del perfil y trayectoria del gerente de empresas pblicas en Mxico, un estudio de caso ..60
A. Metodologa y alcances del diagnstico........................................................................................60
1. Orientacin de la investigacin................................................................................................60
a) La trayectoria profesional ..................................................................................................60
b) El perfil de formacin profesional ......................................................................................60
B. Trayectoria profesional ..................................................................................................................61
C. El perfil de formacin profesional...................................................................................................68
VI. Del administrador al gerente pblico.......................................................................................................72
A. De una visin parcial jurdica o tcnica a una visin integral.........................................................73
B. Del estado omnipresente al estado modesto.................................................................................73
C. De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la accin.....................................................73
D. De un sistema semiabierto a uno totalmente abierto.....................................................................73
E. De la rigidez a la flexibilidad organizacional. .................................................................................74
F. De un plan como requisito burocrtico a un plan como instrumento de accin. ............................74
G. Del centralismo como mtodo ala descentralizacin como dinmica para la toma de decisiones.75
H. Del control punitivo y parcial a la autoevaluacin. .........................................................................75
I. De un sistema administrativo a un sistema de cogestin. .............................................................75
J . De un contexto dinmico a uno de tipo turbulento.........................................................................76
K. De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el cambio. .....................................76
L. Del compromiso a la negociacin y acuerdo como tcticas para la accin. ..................................76
M. Del administrador al gerente pblico. ............................................................................................77
Consideraciones finales...................................................................................................................................79
Apndice Metodolgico....................................................................................................................................81
Bibliografa.......................................................................................................................................................85

ndice de ilustraciones
Ilustracin 1. Estrategia para la Induccin del proceso Modernizador .............................................23
Ilustracin 2. Marco Analtico de Decisiones en las Organizaciones Pblicas.................................55

ndice de cuadros

Cuadro 1. Niveles de anlisis de la modernizacin de la administracin pblica..............................21
Cuadro 2. Situaciones de cambio en organizaciones complejas.......................................................36
Cuadro 3. Situaciones de cambio en organizaciones pblicas. Aproximacin al anlisis de Casos
nacionales. ........................................................................................................................38
Cuadro 4. Efectos del cambio en las organizaciones ........................................................................42

Cuadro 5. Tipos en programas de formacin contina de gerentes pblicos....................................48
Cuadro 6. Niveles pedaggicos en la formacin de gerentes pblicos en el proceso modernizador 58
Cuadro 7. Adecuacin entre mtodos pedaggico y caractersticas de los participantes en el
contexto de la modernizacin............................................................................................59
Cuadro 8. Composicin de la muestra por tipo de empresa..............................................................61
Cuadro 9. Composicin de la muestra por nivel de decisin de los directivos ..................................61
Cuadro 10. Antigedad en el Sector Pblico.......................................................................................61
Cuadro 11. Antigedad en el sector pblico por niveles de decisin...................................................62
Cuadro 12. Antigedad en el sector paraestatal..................................................................................62
Cuadro 13. Antigedad en la empresa ................................................................................................62
Cuadro 14. Antigedad en la empresa por niveles de decisin...........................................................63
Cuadro 15. Antigedad en la empresa por tipo de empresa................................................................64
Cuadro 16. Antigedad en el cargo .....................................................................................................64
Cuadro 17. Antigedad en el cargo por niveles de decisin................................................................65
Cuadro 18. Antigedad en el cargo por tipo de empresa.....................................................................65
Cuadro 19. Itinerarios del gerente de empresas pblicas .................................................................66
Cuadro 20. Itinerarios dominantes por nivel decisorio.........................................................................67
Cuadro 21. Itinerarios dominantes en diferentes tipos de empresa.....................................................67
Cuadro 22. Niveles de escolaridad de los gerentes pblicos encuestados.........................................68
Cuadro 23. Nivel decisorio y caractersticas de escolaridad................................................................68
Cuadro 24. Nivel de escolaridad de subordinados inmediatos............................................................69
Cuadro 25. Instituciones de procedencia.............................................................................................69
Cuadro 26. Instituciones de procedencia por nivel de decisin...........................................................69
Cuadro 27. reas de especializacin deseables en el perfil del gerente pblico (Opinin de los
directivos de EP) ...............................................................................................................69
Cuadro 28. Resumen de tendencias dominantes ante las necesidades de un nuevo perfil................71
Cuadro 29. Sntesis de caractersticas diferenciales entre la administracin pblica y la gestin
pblica...............................................................................................................................78


Introduccin
El cambio, en su ms amplio sentido, parecera ser el signo del final del siglo veinte. Como si las
estructuras polticas, econmicas y sociales, se prepararan as al inicio del tercer milenio. Los ltimos
aos incluso, nos han sorprendido no slo por la velocidad de los cambios sino, sobre todo, por la
profundidad de los mismos. Lo impredecible nos parece hoy cotidiano, lo inesperado es, curiosamente,
lo que cada da esperamos. El escenario que se vive. Actualmente nos recuerda que la historia se
construye por las rupturas y no por la continuidad. Nos enfrentamos por tanto a la angustia den o tener
modelos explicativos o de referencia que nos ayuden a interpretar la magnitud y el sentido del cambio.
Esta angustia, en momentos parecidos de la historia, ha dejado un saldo muy positivo, han sido fases
creativas y altamente propositivas del conocimiento.
El cambio en lo econmico nos lleva a una gran velocidad hacia esquemas de globalizacin y de
interdependencia inevitables; las estrategias de formacin de bloques regionales pareceran ser la ruta
obligada, y posiblemente la nica, de insercin a la nueva dinmica. En lo poltico, el cambio empuja a
una acelerada democratizacin de los sistemas, sin la cual no pareceran poder darse condiciones para
el desarrollo. Esto aun cuando desde hace tiempo ha sido as, hoy parece una condicin de principio no
slo a nivel filosfico, sino tambin estructural. En lo social, el cambio se traduce en una nueva dinmica
de los grupos ya gentes sociales, en la democracia se pretende ejercer no slo por la va electoral sino,
fundamentalmente, por la idea de una participacin directa en lo pblico. La sociedad de nuestros das
no cree ms en que lo pblico sea exclusivo del mbito estatal, como se dio en dcadas anteriores, la
sociedad reclama lo pblico como propio y repliega al estado a ser un articulador de la voluntad
ciudadana.
Se podra pensar que est escenario descrito es propio ms bien de la realidad europea, y que sera
ingenuo transponerlo a una realidad mexicana o latinoamericana. Pases en los que los mnimos
necesarios de bienestar estn lejos de ser cubiertos para el conjunto de la sociedad, y en los que
persisten formas, en ocasiones, premodernas y caciquiles, de ejercicio del poder estaran lejos de otras
realidades. Sin embargo, una de las caractersticas de la poca actual es la coexistencia del atraso y del
desarrollo, de formas tradicionales y formas modernas, de lo viejo con lo nuevo, no cabe ms la idea de
fases propias del desarrollo. Estamos convencidos de que en las condiciones actuales, nuestros pases
podrn avanzar por escalones equilibrando su desarrollo en cada paso, posiblemente esto sera
deseable pero la dinmica actual no lo permite. El escenario actual empuja a un avance vertiginoso en
un sentido, lo que obligar a la coexistencia, todava ms evidente, de sectores desarrollados con
sectores estancados.
En nuestros pases hay ndices claros del impulso al cambio, en ocasiones inducido, pero es indudable
que tambin emerge de la propia sociedad. Lo que hoy son claros indicios ser, inmediatamente, lo
cotidiano. Dentro de este contexto, la administracin pblica comienza a jugar un papel muy importante.
De su capacidad de adaptacin ala nueva dinmica, de su capacidad para generar nuevas formas de
funcionamiento y de interlocucin con la sociedad, depender en gran medida, el aprovechamiento de
este proceso como palanca de superacin gil de obstculos estructurales. De su estancamiento, de su
pasividad, y de su tradicin, depender que un proceso como el actual se traduzca, una vez ms en
atraso y profundizacin de las contradicciones y desequilibrios del desarrollo.
En este trabajo se pretende abordar el cambio en la administracin pblica. Nuestra reflexin no se basa
en la mera especulacin de un nuevo escenario, sino en la evidencia de tendencias al cambio en un
conjunto de pases, y particularmente, en la formacin, perfil y trayectoria de administradores y gerentes
pblicos.
En el primer captulo se establecen las argumentaciones tericas que nos llevan a interpretar el nuevo
papel del estado, especficamente en lo relacionado al aparto administrativo estatal. La
conceptualizacin de la modernizacin del aparato, y la importancia del administrador pblico en este
proceso, son elementos que igualmente se discuten dentro del marco de la evolucin de la
administracin pblica. En el segundo captulo se realiza un anlisis de procesos recientes de la
dcada de los ochenta y principios de los noventa- de reforma administrativa en un conjunto de pases,

con el fin de evidencias las tendencias al cambio, y los errores y limitaciones en la mayor parte de
dichos procesos.
En el captulo tercero, se hace una revisin con cierto detalle, de las estrategias y esfuerzos de
formacin de administradores y gerentes pblicos en la dcada de los ochenta, tanto en el entorno
internacional, como en Latinoamrica y especficamente en Mxico: esto con el objeto de detectar
nuevas orientaciones y la diversidad de enfoques adoptados. En el cuarto captulo se realiza una
reflexin conceptual en torno a la formacin de administradores y gerentes pblicos, buscando
comprender la complejidad del fenmeno y los alcances del modelo tradicional de formacin frente a un
modelo alternativo adecuado a la realidad y al escenario por venir.
En el quinto apartado, se presenta una investigacin de campo realizada en un conjunto de empresas
pblicas mexicanas, en la cual se busca detectar trayectorias profesionales de un grupo de directivos y
tener as una mayor claridad respecto a los itinerarios de desarrollo y ascenso en el aparato. Este
aspecto ayuda a entender los obstculos y tradiciones de la cultura poltico-administrativa del aparato
gubernamental mexicano. Finalmente se pretende contrastar la realidad actual con el nuevo escenario,
los principales retos de la administracin pblica en el corto y mediano plazos, y las estrategias posibles
para comenzar a construir una nueva dinmica de cambio.
En la primera edicin, en 1995, se busc dar algunos elementos adicionales que mostraran claramente
las tendencias recientes (captulo II), y se ampli la argumentacin sobre los nuevos retos; en esta
segunda edicin se aade un apartado adicional a la introduccin para ubicar de una forma ms precisa
la discusin sobre la gestin y gerencia pblica, adems se aaden algunas referencias bibliogrficas y
comentarios sobre aspectos recientes de la reforma administrativa en los pases estudiados. Sin
embargo este texto sigue siendo un esfuerzo inicial y esperamos sea superado por otros surgidos en
nuestro contexto, para situarnos en un nivel ms profundo del anlisis. La discusin deber abordar,
cada vez con mayor rigor, la complejidad del fenmeno, dado que la administracin pblica vive hoy un
momento difcil de su evolucin, pues se debate constantemente entre dos fuerzas que contrarias, le
dan su esencia actual: la tradicin y el cambio.
Hago patente un agradecimiento a Ignacio Arbez y J aime D. Lpez, quienes realizaron las entrevistas
de la investigacin de campo del captulo quinto. Mi agradecimiento tambin a Teresita Escotto quien
colabor con gran entusiasmo en el anlisis de experiencias internacionales del captulo dos, y a Erika
Psihas y Mary E. Reyes quienes corrigieron la transcripcin de esta nueva edicin. Finalmente quiero
agradecer de manera muy especial al INAP que se interes en una segunda edicin de este texto en su
permanente afn de alimentar la discusin de los nuevos retos de la administracin pblica; esperamos
que esta modesta contribucin siga generando el entusiasmo en la discusin y el debate como hasta
ahora lo ha generado.
Consideraciones adicionales para la Segunda Edicin
El inters que temas como el de gestin o gerencia pblica ha suscitado entre prcticos y estudiosos, es
comprensible dada la inquietud que generan los procesos de cambio y las nuevas tendencias de la
reforma gubernamental tanto en Mxico como en otros pases. A lo largo de la discusin que ha
derivado de este texto considero necesario aadir algunos elementos sobre el concepto mismo de
gerencia pblica, buscando evitar tanto la satanizacin como una idea reduccionista que proviene de la
empresa privada, como la mistificacin que sugiere que la gerencia pblica la panacea a los problemas
de la modernizacin gubernamental. La gerencia pblica no es ni lo uno ni lo otro. Se trata simplemente
de otra corriente de estudio que se suma a las ya existentes para entender la complejidad de la accin
gubernamental.
El desarrollo de la administracin pblica en su visin tradicional- permiti durante muchos aos
aprehender los diversos aspectos de la accin gubernamental. No olvidemos que la concepcin del
Estado en buena parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo, se centraba en el
modelo de un Estado Gendarme preocupado exclusivamente por garantizar la seguridad y soberana,
adems de impartir la justicia. Nos referimos al escenario de un estado no interventor, regido
estrictamente por lo que la norma jurdica le permita hacer. El estudio del marco legal particularmente

del derecho administrativo- permita entender casi en su totalidad el conjunto de la accin
gubernamental.
Posteriormente, desde la dcada de los treinta, en la mayor parte de los pases capitalistas la
concepcin del Estado evolucion hacia el modelo del Estado Providencia la primera fase del Estado
Benefactor-. En este modelo se ampliaba las responsabilidades estatales hacia la oferta de bienes
pblicos bsicos como la educacin, la salud, vivienda y algunos otros. Ciertamente a partir de este
cambio de escenario la accin gubernamental se expandi, el principal reto era de orden cuantitativo,
lograr la cobertura de los servicios bsicos. Los aparatos gubernamentales se convirtieron en grandes
aparatos de produccin masificada de servicios.
Si bien los cambios fueron importantes, la realidad es que la disciplina de la administracin pblica
segua siendo capaz de entender, analizar, y prescribir la accin gubernamental. Los preceptos legales,
los procedimientos administrativos, la teora de la burocracia, eran los ejes de una disciplina que,
asumiendo un comportamiento monoltico del todo estatal, no quedaba muy distante de la realidad. Se
trata en este momento, de una disciplina que enmarcada en los aspectos prescriptivo-legales buscaba
regir la accin gubernamental, acotar el papel de agencias gubernamentales, ordenar la lgica del
proceso y establecer pulcritud normativa en la dinmica de los funcionarios responsables. En esta
etapa la discusin acerca de la dicotoma poltica y administracin era intensa.
Es hasta la segunda mitad del siglo cuando el enfoque tradicional-jurdico de la administracin pblica
comienza a perder su capacidad explicativa de un fenmeno que se va haciendo cada vez ms
complejo. Se podra decir que el objeto de estudio no pudo seguir ms en el contenedor y rebas los
lmites de la disciplina en su enfoque tradicional. Es el momento en el que la intervencin estatal se
ampla hacia diversos sectores de actividad, es la fase en que la norma jurdica qued atrs de una
realidad que se mova flexiblemente dependiendo de lo que los consensos de los actores polticos en
turno consideraran estratgico para el desarrollo econmico, o lo que la dinmica internacional
promoviera como espacios viables de intervencin. Es la fase ampliada del Estado Benefactor llamada
por algunos Estados Omnipresente.
1
Como ha sido estudiado por diversos autores,
2
la alta complejidad en la que se vean inmersas las
estructuras gubernamentales, generaba como reflejo automtico la necesidad de crecer en tamao para
intentar de esta manera enfrentar dicha complejidad. Por una parte, crecen las agencias existentes, y
por otra surgen ms agencias, la lgica de la accin gubernamental se hace por tanto difusa y confusa.
Adems no olvidemos que en buena parte de los pases con un sistema democrtico ya consolidado, el
juego de los actores polticos se hace ms intenso aprovechando al mximo los espacios de
intervencin de cada uno de ellos en las acciones de gobierno.
El monolito estatal se fragmenta. La lgica de la accin gubernamental se diversifica en varias lgicas.
Las agencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y los recursos,
los cuales por cierto comienzan a ser ms escasos dados los altos niveles de dficit pblico al os que se
llega en le escenario de una excesiva intervencin estatal. En medio de este proceso de fragmentacin
los grupos organizados de la sociedad comienzan a introducirse por todas las rendijas. La accin
gubernamental en adelante deber ser mucho ms interactiva con agentes y agencia son
gubernamentales.
En este escenario de fuerzas centrfugas en la accin gubernamental, la nueva realidad a describir y
explicar; un escenario de espacios que se definen por la interaccin de actores, de variables exgenas
que alteran el funcionamiento de la agencia y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas. Si bien
se mantiene como principio una lgica racional-legal, se crean grandes distancias con ella en el
acontecer cotidiano. Lo que ms explica la accin gubernamental es el proceso que se da en torno a la
racional-legal y no ms al interior de esta supuesta lgica de comportamiento. Es a partir de este
momento que la disciplina tradicional de la administracin pblica no puede ayudarnos a entender en su
totalidad el acontecer del gobierno en accin.

1
Esta idea se ampla en le captulo 1.
2
Este aspecto se desarrolla en detalle en los captulos 1 y 2 del libro.

No es casual que a finales de los cincuenta y sobre todo al o largo de los sesenta surja la escuela de las
Polticas Pblicas
3
como un marco de anlisis que busca entender la accin gubernamental rompiendo
con varios supuestos bsicos de la administracin pblica tradicional: al anlisis desde la agencia
gubernamental se contrapone el anlisis desde la poltica pblica en cuestin; a la norma jurdica como
base de estudio se contrapone el proceso decisorio, al acotado campo de la administracin se
contrapone el amplio campo de los vnculos e intersecciones entre el mbito poltico y el administrativo.
Se trata por tanto de un campo disciplinario que nace de la necesidad de aprehender una realidad ms
compleja, difusa, y multifactica que aqulla en la que surgi la administracin pblica.
Una vez que el estado Omnipresente entra en una crisis de legitimidad profunda a fines de la dcada de
los setenta, la reconfiguracin del aparato estatal se inicia nuevamente: Surge lo que algunos han
denominado el Estado Modesto,
4
o el estado Regulador
5
como le han llamado otros- caracterizado por
desplazar ms su accin a la articulacin de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado
la tentacin de atender directamente con agencias propias, el conjunto de asuntos pblicos. De hecho
en este escenario lo pblico deja claramente de ser un monopolio estatal, por el contrario lo pblico
recobra su esencia original, un espacio del conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad,
dentro de las cuales las agencias gubernamentales son uno de los componente y slo eso.
En este escenario la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y potencialmente conflictiva en
su interior que antes. Las agencias asumen un comportamiento semi-autnomo, dado que slo de esta
forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las polticas
pblicas y del os programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin constante con agentes no
gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas seales del contexto, ya sea poltico,
econmico, tecnolgico, social o cultural, y ya se trate del nivel regional, nacional o internacional, se
convierte en un elemento rector de la accin de las diversas agencias, al mismo nivel de importancia
que los grandes lineamientos del gobierno en turno. De nada sirven agencias claramente subordinadas
al grupo gobernante en turno pero incapaces de sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. De
facto se asume en este escenario que es preferible tener agencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser
autosuficientes, con altos grados de profesionalizacin, y que hagan bien lo que tienen que hacer aun
cuando el gobierno central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera.
En esta situacin se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de agencias
gubernamentales ms que un aparato gubernamental, concepto por cierto cada vez menos til en el
estudio de la accin gubernamental. Redes compuestas de agencias que si bien todas ella
gubernamentales, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lgicas slo parcialmente
comunes y en cambio fuertemente diferenciadas. El concepto de organizaciones y redes flojamente
acopladas
6
es muy til para describir el nuevo fenmeno que tratamos de estudiar. Es en este
momento en el que estudio de la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de actores, los
problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros, surgen como elementos
cruciales del anlisis.
Un escenario como el descrito en un campo propicio para el surgimiento de la gestin y de la gerencia
pblica. No es casual que en la mitad de la dcada de los setenta comiencen insistentemente algunos
autores a hablar del public management en los Estados Unidos. Se asume que los problemas ms
importante de una agencia gubernamental se refieren al cmo manejar adecuadamente los recursos
para sobrevivir, cmo interrelacionarse de la forma ms adecuada con el entorno de otras agencias y
con el usuario del servicio que se provee (en ciertos casos incluso visualizado como cliente), cmo
redefinir constantemente la misin para hacer viable en el largo plazo la accin institucional: de alguna
forma se asume el supuesto de que un buen gobierno ser aqul en el que el conjunto de redes de
agencias funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos pblicos, con eficacia en la

3
Es en 1951 cuando surge uno de los textos fundadores de esta corriente de pensamiento, el de Harold Lasswell. Sobre el desarrollo de la
escuela de las Polticas Pblicas, vanse las cuatro antologas de Luis F. Aguilar Villanueva (1992 y 1993).
4
Sobre la denominacin de Estado Modesto vase el trabajo de Michel Crozier (1987)
5
Sobre la denominacin de Estado Regulador vase el trabajo de Giandomenico Majone y Antonio la Spina (1993).
6
Este concepto es utilizado en los trabajos de Karl Weick (1969 y 1976) y corresponde en parte tambin ala idea de M. Cohen, J . March y
J . Olsen (1972) sobre los procesos organizacionales en forma de cestos de basura, y en general a los trabajos de la Teora de las
anarquas organizadas, desarrollada por M. Cohen y J . March (1974) y J . March y J . Olsen (1976) entre otros.

interaccin con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la prestacin del bien o servicio que
produce (es decir la satisfaccin al cliente y la rendicin de cuentas).
En cuanto al a diferencia entre gestin y gerencia pblica se trata de un matiz semntico. Una vez que
en Estados Unidos se impulsa la idea del public management poco a poco se va introduciendo al resto
de los pases este concepto. En Francia por ejemplo, desde inicios de la dcada de los ochenta se
incorpora como un anglicismo el Management Public, esto sucede en muchos otros pases del mundo.
Curiosamente en Espaa para evitar el anglicismo se incorpora un galicismo: la gestin pblica que
viene del francs gestin publique. En algunos pases de Amrica Latina se adopta la denominacin
gerencia pblica refirindose a lo mismo, aunque posteriormente se adopt indistintamente gestin o
gerencia pblica.
Si quisiramos precisar todava ms los trminos, s cabra hacer una distincin. Tal y como Bozeman
7

lo seala encontramos al interior de esta corriente dos escuelas de polticas pblicas y en las que el
public management fue visto como complementario al estudio de las polticas; de hecho se asumi
como el manejo directivo de las polticas. Este enfoque en espaol correspondera a la denominacin de
gestin pblica. Por otra parte, Bozeman presenta el enfoque B que surge de las escuelas de
administracin, el cual recupera los conceptos bsicos administrativos, siendo menos riguroso en la
distincin entre la esfera de lo pblico y de lo privado. Este enfoque en espaol correspondera a la
denominacin de gerencia pblica. Pese a esta diferencia de matiz, en este libro se opt por el concepto
gestin pblica o gerencia pblico indistintamente.
Esta breve descripcin del desarrollo de la administracin pblica, muestra que estas diferentes
denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han surgido en momentos histricos
particulares, buscando aprehender de una forma diferente un fenmeno por dems complejo y
cambiante. Ninguna de ellas es una moda, son partes complementarias de la disciplina original que
desarrollan concepto, categoras y mtodos de anlisis. Si bien todas ellas tienen su visin propia, la
realidad es que son ms complementarias que competidoras entre s. No es por tanto una irreverencia
aceptar que la administracin pblica tradicional ha sido fuertemente rebasada por la realidad, aunque
s lo sera decir que dicho enfoque ya no tiene nada que ofrecernos. Igualmente sera errneo decir que
el enfoque de la gerencia pblica no tiene nada que ofrecemos, como excesivo afirmar que es el nico
paradigma a seguir. Todas estas corrientes se deben entender como componentes de un mismo cmulo
disciplinario, todas ofrecen herramientas diferentes y perspectivas diversas, las cuales es necesario
integrar en el conocimiento de la accin gubernamental.
8
Entre los textos que ms claramente contribuyen al campo de la gestin pblica no slo ricos en su
capacidad descriptiva de la realidad, sino tambin en su solidez conceptual, podemos mencionar los de
Heclo (1978), Almond (1988), Hood y J ackson (1991), Ingraham, y Kettel (1992), Lynn (1966), y
Bozeman (1987 y 1993). Ciertamente no podramos decir que estos trabajos constituyen un todo
coherente, la gestin pblica es un campo en construccin, el cual busca un equilibrio entre la teora y
la prctica. Ni cientficos despegados de la realidad ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de
experiencias vividas, este es el punto de equilibrio que busca la disciplina.
Han sido muchas hasta ahora, las aportaciones importantes de la gestin pblica a la construccin de
un mejor entendimiento de los procesos de reforma y cambio gubernamental, sin embargo, buena parte
de la bibliografa relacionada al tema ha surgido en el contexto estadounidense. La mayor parte de los
textos desde esta perspectiva, parecen suponer que la construccin de la gestin pblica depender
slo de su capacidad explicativa de la prctica en el medio de este pas, no existen trabajos que se
refieran a las prcticas de gestin en otros contextos econmicos, polticos o culturales. El mtodo
comparado entre realidades nacionales no es mencionado siquiera en ese tipo de literatura. Esta es la
gran debilidad del campo del a gestin o gerencia pblica.
Es indudable, por tanto, que este campo de estudio al igual que el del as polticas pblica- tienen una
denominacin de origen que permea no slo el tipo de estudios que se realizan ni la orientacin del

7
Al respecto vase Bozeman, B. Gestin Pblica (c.1993) Fondo de Cultura Econmica, (en prensa), Mxico.
8
Una discusin ms amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes que se han desarrollado en este siglo se presenta en: J . P.
Nioche (1982), J . Chevalier y D. Loschark (1982).

desarrollo de la disciplina, sino aun ms que eso determina la connotacin de los conceptos, su
contenido intrnseco, la naturaleza de la de sus objetivos, los supuestos acerca de la accin
gubernamental, de las instituciones, del comportamiento de los actores y los referentes generales de
dnde comienza y dnde termina le gestin pblica.
No podemos ignorar que esta disciplina nace en el contacto de un pas en economa de bienestar, en el
que si bien grupos importantes de la poblacin carecen de los mnimos necesario que se ofrece al resto
de la sociedad, no es comparable con el contexto de la mayora de los pases latinoamericanos en
permanente o recurrente situacin de crisis econmica, en los que la gran parte de los grupos sociales
no disfrutan los niveles mnimos de bienestar y entre ellos hay algunos que ni siquiera cubren los
mnimos de subsistencia. Esto tiene implicaciones obvias sobre la problemtica en torno a la gestin
pblica.
La necesidad de gobiernos eficientes la comparten ambos contextos, pero mientras en el caso
estadounidense es una reflexin a la que se llega despus de lograr los mnimos de cobertura en bienes
y servicios, un sistema altamente profesionalizado de servidores pblicos, y un sistema de escuelas y
centros dedicados al estudio del a accin gubernamental; en nuestros pases es apenas un primer paso.
No se trata de un punto de llegada, se trata de un punto de partida. La eficiencia en la oferta de
servicios bsicos es importante dada la carencia de recursos, pero la cobertura de los mismos en
ocasiones es ms urgente, esto sin tocar los problemas de legitimidad, crisis institucional y corrupcin,
aspectos todos ellos enraizados en lo ms profundo de nuestros sistemas. En otros trminos, la
modernizacin de las agencias gubernamentales en los pases desarrollados es en muchos casos un
problema estrictamente de mayor eficiencia administrativa. En el continente latinoamericano la
modernizacin es un problema mucho ms amplio e interconectado, es un problema de cambio poltico,
social, econmico y tambin ciertamente administrativo.
En muchos pases de Amrica Latina, hoy en da los problemas de gestin pblica no slo tienen que
ver con un mejor desempeo de las agencias, tambin tienen mucho que ver con la gobernabilidad de
los pases. Es decir, que las situaciones de fuertes carencias en los recursos pblicos para atender
necesidades y de carencias en la democracia, posicionan a la gestin pblica como un sistema dual, en
le que si bien se deben generar mecanismos de mejor desempeo inter e intrainstitucionales, tambin
deben construirse los mecanismos que promuevan y generen una interlocucin gobierno-gobernados
que hasta el momento es todava muy precaria. Esto hace que la gestin pblica en nuestros pases se
enfrente a dilemas todava ms complejos que en los pases desarrollados en los que surgi este
enfoque. Se trata de una gestin pblica capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad
simultneamente. Sabemos que estos elementos si bien son parte de la misma solucin general en el
largo plazo, en el corto plazo constituyen soluciones excluyentes. Qu es ms importante, asignar con
eficiencia el gasto de un programa social o sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios
participen directamente en la asignacin del gasto aun cuando esto genere ineficiencias en el trayecto?
Qu es prioritario, lograr la eficiencia o generar cultura de participacin democrtica?
En este tipo de dilemas en los que se ubica la concepcin de gestin pblica y de gerentes pblicos que
se obtiene a lo largo de este texto. No se trata por tanto de simplemente traducir parte de las ideas y
propuestas que han surgido en otros pases en los ltimos aos, se trata de ms que eso, se intenta
iniciar una reinterpretacin de conceptos, ideas y categoras, algunas de ellas surgidas en otro tipo de
regmenes poltico-administrativos, y llevarlas al mbito de los procesos de reforma gubernamental de
nuestros pases. La insistente idea de integrar acciones en el mbito de la eficiencia de la eficacia y de
la legitimidad, como parte de los procesos de modernizacin gubernamental, surge de la inquietud de
que nuestros pases no slo requieren gobiernos mejor administrados, sino sobre todo ms abiertos y
legtimos en sus formas de accin. Para nuestras realidades entonces el concepto de gestin y gerencia
pblica es un concepto ms amplio y a la vez ms complejo, integra ms variables y est ms
preocupado pro el diagnstico del problema que por las soluciones o recetas tcnicas.
Finalmente, cabe sealar que la reflexin sobre gerencia pblica si bien se percibe en algunos medios
de nuestros pases como un atentado ala tradicional visin de la administracin pblica,
paradjicamente parecera ser la nica va para recobrar la gobernabilidad ante sociedades que
cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigen una mayor transparencia y agilidad en su

accin. Hasta ahora buena parte de las soluciones modernizadoras ha consistido en resignarse a la
imposibilidad de reformar las estructuras y agencias gubernamentales, optando por intensificar los
procesos privatizadores, replegando al mnimo el papel estatal, y cediendo los mayores espacios
posibles a las fuerzas del mercado.
Con todo ello pareciera que surge una actitud de abandono de la opcin de mejorar la administracin
pblica, y se prefiere optar por su desmantelamiento. Dara la impresin que estamos en el escenario de
evitamiento de nuevos intentos por generar un cambio gubernamental profundo. Es cierto que los
intentos por modernizar a la administracin pblica han sido muchos y en su mayora han fracasado, sin
embargo resignarse a considerar que la nica opcin para mejorar el desempeo gubernamental pasa
por el desmantelamiento de su aparato administrativo, nos hace pensar en un agotamiento de la
creatividad, de la imaginacin, de la conviccin sobre lo que es la responsabilidad pblica. El riesgo es
que esta ausencia de estrategias alternativas genere un escenario en el que del achicamiento estatal
se llegue al ahuecamiento. Si bien las agencias gubernamentales son slo medios para la bsqueda
de fines pblicos y errneamente se convirtieron en fines en s mismos, el otro extremo es igualmente
peligroso, el de la inexistencia o el olvido de fines pblicos por falta de agencias habilitadas para
llevarlos a cabo.
La pretensin de este texto es insistir en la otra alternativa, la de modernizar a las agencias
gubernamentales, la de abrir espacios a la gestin pblica profesional, la de impulsar el desarrollo de
gerentes pblicos con una visin emprendedora y tcnicamente capaz, sin que por ello se olvide la
responsabilidad pblica. Ciertamente insistir en que es posible un cambio institucional profundo antes
que continuar el desmantelamiento, no es una opcin fcil. Ser necesario imaginar nuevas estrategias,
disear nuevas soluciones, profundizar el diagnstico de los problemas de ineficiencia y de hermetismo
que en la actualidad dificultan el cumplimiento de los objetivos de la administracin pblica; sin
embargo esta es una opcin que debemos mantener viva, y la gestin y gerencia pblicas son de las
muy pocas herramientas que hoy por hoy tenemos para recobrar la confianza y legitimidad no slo de la
administracin pblica, sino del ente estatal, de lo pblico como el espacio esencial de realizacin
humana.


I. Cambio en la administracin pblica
A. La crisis de legitimidad
El Estado contemporneo, como ya lo planteaba Wolfe
9
, se caracteriza por una manifiesta crisis de
legitimidad. La sola presencia estatal, sus formas de actuacin, su racionalidad para percibir las
demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy, fuertemente cuestionadas por amplios grupos del
cuerpo social. Los empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato repliegue estatal,
invocando las corrientes econmicas neoliberales donde el estado debera concretarse a su funcin de
gendarme y la libre empresa impulsar el crecimiento econmico en mercados competitivos. Los obreros,
campesinos y grupos progresistas, que pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente
cuestionan a un aparato cuestionan a un aparto estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy, de dar
respuesta a sus demandas, ni de actuar con agilidad y eficacia en la resolucin de los problemas que
aquejan a los estratos ms numerosos ya la vez ms desfavorecidos de la pirmide social.
Finalmente, los estratos medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en la idea de
un Estado protector y benefactor; por el contrario, surgen nuevas formas de organizacin profesional,
gremial, urbana, ecolgica, etc., en busca de la autogestin de los problemas colectivos tratando, en la
medida de lo posible, de evitar la participacin estatal la cual, desde la percepcin de estos grupos,
contamina polticamente el sentido de las acciones, entorpece administrativamente su eficacia y
desvirta su contenido.
Este fenmeno sera de carcter universal; ms como resultado de la evolucin social, econmica y
tecnolgica del mundo contemporneo, que como resultado estricto de gobiernos especficamente
ineficaces, o de regmenes particularmente inoperantes o autoritarios. Esto es lo que explica que la
voluntad ciudadana va eleccin no sea ya la va ms importante de la bsqueda democrtica y
participativa. El abstencionismo es un fenmeno creciente a nivel mundial;
10
la cercana de las polticas
de facto, implementadas por los diversos partidos polticos en el poder, ha disminuido el inters del
electorado en las plataformas polticas de campaa esto sera, segn Linblom,
11
un fenmeno natural
en la policy decision making-. Por ltimo, se da una fuerte tendencia del electorado a neutralizar la
accin estatal, es decir, que se apoya a un partido para la conduccin nacional y a otros para la regional
y local, o se diversifica el apoyo por poderes ejecutivo y legislativo.
Las nuevas formas democrticas que parece buscar la sociedad civil son de otro tipo. Existe un
manifiesto inters en la participacin directa, no slo en la formulacin de las demandas como
tradicionalmente se ha dado, sino tambin en su gestin, e decir en sus formas de solucin e
implementacin de acciones; adems, tambin en la evaluacin de su impacto (beneficios o perjuicios).
Se tiende, entonces, al surgimiento de grupos sociales involucrados en la solucin de sus propios
problemas, que manejan o realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y resultados
finales. Todo esto, en otras palabras, es la bsqueda de un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no
ms, una sociedad que sirva al aparato. Un servidor pblico que efectivamente d un servicio a la
sociedad, y no ms, a sus propios intereses.
Estamos por tanto frente a un desplazamiento o reacomodo en el sistema de legitimidad
12
o paradigma,
que da coherencia, lgica y sustento al quehacer de los entes en una articulacin social. Como lo
plantea Romain Laufer,
13
los sistemas de legitimidad han evolucionado y tenido constantes reacomodos
en el presente siglo. En un primer momento el estado gendarme que acta por el principio de la fuerza
pblica y sustentado legtimamente en el poder que se les confiere; mientras que la empresa privada,

9
Wolfe, A., Los lmites de la legitimidad. Contradicciones polticas del capitalismo contemporneo, ed. Siglo XXI, 1980, Mxico.
10
Wolfe, op. cit.
11
Lindblom, Ch., The science of mudding through en: Public Administration Review, 1959, vol. 19, U.S.A.
12
Laufer, R. Burlaud, A., Management Public, Gestion et legitimit, ed. Dalloz, 1980, Francia, vase tambin: Laufer, R. Paradeise, C. El
Prncipe Burcrata, (1982), ed. Trillas, 1988, Mxico.
13
Romain Laufer define el concepto de legitimidad en un sistema social como el sistema de smbolos culturales estructurados que le es
comn [al sistema social]... El concepto de legitimidad implica que los medios utilizados para alcanzar los fines organizaciones, as como
los fines en s mismos, estn en armona con fines y necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el discurso es coherente
y expresa esta armona para todos los agentes sociales (traduccin propia a partir de Laufer, R.-Burlaud, A. op. cit.)

por su parte, es legtima a partir de funcionar simblicamente- en un sistema de libre y perfecta
competencia. Este sistema de legitimidad entr en crisis junto con la crisis econmica de 1929, donde
qued de manifiesto que ni los mercados eran perfectos ni el Estado poda circunscribirse slo a una
funcin de gendarme; el simbolismo que le daba legitimidad a los entes, se derrumb ante la evidencia
real y objetiva.
El Estado providencia o benefactor surge entonces como un sistema de legitimidad diferente, que le da
sustento al nuevo momento histrico. El Estado se legitima no slo por el poder conferido, sino por la
finalidad de ese poder convertido, es decir, por el criterio del servicio y del inters pblico que
simblicamente permea las acciones y el comportamiento estatal. Incluso aparece la empresa pblica
legitimada por esta finalidad la empresa privada, por su parte, se legitima por la contribucin al
desarrollo nacional, que constituye su sola presencia; simblicamente, el empleo, la inversin y la
contribucin al crecimiento econmico, son valores suficientes para dar legitimidad a su accin de
bsqueda de beneficios. Al devenir este estado de cosas en un estado omnipresente, aplastante y poco
eficaz, el sistema de legitimidad imperante entra nuevamente en crisis. La empresa privada tambin es
cuestionada; los movimientos de defensa del consumidor, ecologistas, laborales, etc., surgen ante una
realidad que nuevamente obliga a replantear el sistema de legitimidad existente.
Laufer sugiere la prefiguracin de un nuevo sistema de legitimidad, en el cual la legitimacin del Estado
vendra dada ya no por los fines buscados, sino por los mtodos del ejercicio del poder; es decir la
realizacin de su gestin, la eficacia de su accin, la participacin de la ciudadana y de los usuarios de
los servicios. La empresa pblica, aun cuando Laufer no lo plantea, se podra pensar que entra en un
proceso de cuestionamiento prcticamente devastador, dado que el sustento legitimador de su
existencia es la capacidad del estado para buscar fines lcitos para el inters pblico, y es justo esta
imagen simblica la que se derrumba ante una realidad de omnipresencia en casos no justificada.
14
La
empresa privada, por su parte, en este nuevo sistema de legitimidad, deber buscar su aceptacin
social no slo por contribuir al empleo y a la produccin, sino por actuar con responsabilidad social; esto
sugiere entonces un reconocimiento a la preocupacin por el impacto social, ecolgico, tecnolgico, y no
slo econmico, de su accin. Este nuevo sistema de legitimidad que se prefigura y caracteriza el
momento histrico mundial del final del siglo veinte, podra bautizarse de acuerdo a Michel Crozier
15

como el Estado Modesto o estado Moderno.
16
A partir de la conceptualizacin anteriormente propuesta, se podra afirmar que la crisis de legitimidad
del estado Contemporneo es, de hecho, la crisis de legitimidad de la administracin pblica. Es el
agotamiento de una estructura administrativa que creci ante la explosiva complejidad de los sistemas
sociales, econmicos y polticos (adems de la creciente complejidad organizacional
17
del propio
aparato estatal). Es un proceso, aunque ineficaz, altamente probable en toda organizacin a
complejidad creciente,
18
las administraciones pblicas de los diversos pases crecieron en tamao, roles
y responsabilidades ante la necesidad de aprehender la complejidad de su accin. Como lo sugieren
Crozier y Kiksberg,
19
es la complejidad de la accin estatal la que indujo el tamao del aparato y no
viceversa; aun cuando se puede aadir que en una segunda fase, el tamao organizacional tambin
podra inducir mayor complejidad.
20

14
Respecto al crecimiento del sector paraestatal vase, para casos de diversos pases; Ruiz Dueas, J . Empresa Pblica, Elementos para
un examen comparado, Fondo de Cultura Econmica, 1988, Mxico. Para el caso mexicano: Villarreal, R. Mitos y realidades de la
empresa Pblica, ed. Diana, 1988, Mxico; Casar, A. Peres, W. El Estado empresario en Mxico: agotamiento o renovacin?, ed. Siglo
XXI, 1988, Mxico.
15
Crozier, M. Estado Modesto, Estado Moderno (1987) Fondo de Cultura Econmica, 1989, Mxico.
16
Cabe cuestionar en s el concepto de modernizacin; al respecto vase: Zea, L. Modernizacin y estado en Amrica Latina, ponencia
presentada en el Seminario Internacional: Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina,
noviembre, 1989, INAP, Mxico, vase igualmente los desarrollo de Guerrero, O. El Estado en la era de la modernizacin, ed. Plaza y
Valds.
17
Respecto al concepto de Complejidad Organizacional, vase Hall, R. Organizaciones, estructura y Proceso, ed. Prentice Hall
Internacional, 1973, Espaa.
18
Hall, R. Captulos referentes al Tamao, Formalizacin y Complejidad Organizacional; op. cit.
19
Vase: Crozier, M. op. cit.; Kiksberg, B. Hacia un Nuevo Paradigma en Gestin Pblica ponencia presentada en el Seminario
Internacional Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin pblica en Amrica Latina, noviembre, 1989, INAP, Mxico.
20
Esta hiptesis que planteamos tiene sustento en los trabajos de: Hall, R. et al. Organizational Size, Complexity, and formalization en:
American Sociological Review, vol. 32, nm. 6, 1967; Pugh, D. et al. Dimensions of Organizational Structure en: Administrative Science
Quarterly, vol. 13, nm. 1, 1968.

Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, dio como
resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso, ineficaz e ineficiente. Un aparato
organizacional que se reproduce a si mismo con su lgica interna e intereses propios, y que se
desvincul de la sociedad, habra sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado.
Ciertamente se trata de una crisis de la relacin Estado-sociedad, y es precisamente el aparato de la
administracin pblica el puente responsable de dicha relacin. Esto explica la evolucin al mtodo de
accin como el criterio legitimador de ente estatal; dado que es la accin estatal misma la que se
cuestiona, es decir, la administracin pblica.
B. La modernizacin de la administracin pblica
La modernizacin de la administracin pblica ha surgido como una respuesta a la crisis de legitimidad.
Sin embargo, hasta ahora ste ha sido un concepto multivalente, lo mismo se utiliza referido al ajuste de
procedimientos administrativos y a la simplificacin de los mismos, que a la reorientacin de las
funciones del aparato estatal, es decir al replanteamiento de los fines esenciales del estado. Este uso
indiscriminado que ha devenido un abuso del concepto- llevara a la necesidad de clarificar su
connotacin y contenido. Se propone, en una primera instancia, diferenciar los niveles de anlisis
presentes en la llamada modernizacin de la administracin pblica.
1. Se puede distinguir un primer nivel de anlisis de la modernizacin referido al
prerrequisito de la eficiencia.
Desde esta perspectiva la modernizacin es un proceso que surge de la necesidad de recomposicin en
las relaciones insumo/producto, es decir a insumo constante obtener incrementos en el producto o, a
producto constante minimizar el insumo.
21
Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o
el insumo. Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o prioritario de la modernizacin,
ms por problemas de crisis fiscal y por lo tanto de recursos en el sector pblico- que por considerarla
en s una solucin a largo plazo. En este caso la modernizacin aparece como un proceso
transformador de una administracin pblica ineficiente, anquilosada, que desperdicia recursos y
energa organizacional, debido a la conformacin de un sistema administrativo con exceso de personal y
tcnicas administrativas obsoletas. Se plantea, por tanto, que la anacrona del aparato lo ha llevado a su
agotamiento y decadencia administrativa. En este nivel de anlisis la modernizacin se circunscribe al
mbito de la tecnologa administrativa, por lo que se considera indispensable la racionalizacin de los
recursos y el cambio a procedimientos y tcnicas administrativas modernas.
A partir de esta visin se sita la solucin de cambio y modernizacin en el nivel operativo. Las
soluciones ms comnmente planteadas son. El redimensionamiento del aparato, es decir:
achicamiento, la racionalizacin de los recursos humanos, materiales, tcnicos y financieros; y nuevas
estructuras administrativas. En este sentido las acciones modernizadoras derivadas se orientan
apolticas de recorte so ajustes en las plantillas de personal supresin de oficinas y dependencias,
polticas de austeridad, evitamiento de iniciativas y proyectos nuevos que pudieran sobrecargar la
cuenta de gastos. Adems la incorporacin de tcnicas, procedimientos administrativos, y diseos
organizacionales modernos, se considera el complemento ideal de soluciones a este nivel.
La perspectiva ms comn de inspiracin de las estrategias modernizadoras en la mayor parte de los
pases subdesarrollados, se ha ubicado en este nivel de anlisis.
22
Se puede considerar que este tipo de
soluciones constituyen acciones necesarias dado el anquilosamiento, inmovilidad y desperdicio de
recursos y energa organizacional que caracterizan los aparatos estatales de un gran nmero de pases.
Sin embargo, es justo reconocer tambin que es una nocin parcial de la crisis del aparato estatal, es
decir que son soluciones necesarias ms no suficientes. Cabe preguntarse por ejemplo, si el achicar
necesariamente incrementa la eficiencia, o acaso es slo una forma de evitar ineficiencias; es decir la
bsqueda de pequeas ineficiencias en lugar de grandes ineficiencias. El achicamiento no analiza el por

21
Esta concepcin prevalece a partir de Herbert Simon, El Comportamiento Administrativo (C. 1947) ED. Aguilar, 1972, Espaa.
22
Un anlisis de varios pases se presenta en el captulo II de este libro. Recientemente este tipo de solucione se han inspirado en
propuestas como las de Barzelay, M., Breaking Through bureaucracy.

qu de las ineficiencias solo pretende sofocarlas. Como bien se ha planteado en diversos foros,
23
el
tema del tamao estatal no tiene por s mismo valor alguno sino en relacin a una mayor capacidad de
gestin ante la sociedad. Particularmente Kliksberg
24
plantea cmo el tema del tamao se ha convertido
en un mito desplazando incluso el problema de la eficiencia.
Por otra parte, no se analiza en ningn momento el efecto que tienen los ajustes presupuestales sobre
el logro de los fines de una dependencia en particular; tampoco cul es el costo asociado a la
interrupcin de funciones y proyectos en curso que ya haban incorporado un valor agregado por la
inversin inicial realizada. Por ltimo, la incorporacin de nuevas tcnicas en casi siempre irreflexiva y
acrtica, se parte del supuesto de que la incorporacin de tecnologa administrativa que ha mostrado
eficiencia en organizaciones privadas o en grandes corporaciones transnacionales, deber por tanto,
dar los mismos beneficios en nuestras organizaciones pblicas. Estudios que resaltan la variable cultural
en la dinmica de las organizaciones
25
muestran claramente la dificultad de transponer tcnicas y
modelos de gestin de realidades sociolgicas y culturales diferentes; esto es vlido tambin para el
intercambio de tecnologa administrativa entre organizaciones pblicas y privadas, universos en los que
la cultura organizacional muestra rasgos especficos.
Es innegable que la administracin pblica adolece de graves problemas de ineficiencia, sin embargo
las soluciones enmarcadas exclusivamente en esta perspectiva no son integrales ni globalizan la crisis
del aparato en toda su magnitud, es por tanto fundamental aadir niveles de anlisis de la
modernizacin de la administracin pblica para evitar parcializar el problema.
2. Un segundo nivel de anlisis se orienta al prerrequisito de la eficacia.
Aqu se considera la modernizacin como un proceso que surge de la crisis en el logro de los objetivos
estatales. Desde esta perspectiva la administracin pblica se ha convertido en un aparato ineficaz,
incapaz de alcanzar los objetivos y metas propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El
diagnstico que se podra hacer de la crisis del aparato estatal desde este nivel, tendra dos vertientes:
una visin orgnica y una visin mecnica.
La visin orgnica hace nfasis en la dinmica decisoria de las organizaciones pblicas, en la estructura
de poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de la administracin. Las
iniciativas estatales son sistemticamente reorientadas o reinterpretadas, cuando no deformadas o
claramente obstaculizadas al ser procesadas por el aparato organizativo, el cual, acta con una lgica
de coaliciones organizacionales que buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de
espacios de poder e influencia. La accin final, por tanto, sera una resultante de esa dinmica interna
de la estructura organizacional y podra no coincidir en nada con la iniciativa estatal original. Esta
interpretacin surge de planteamientos del anlisis organizacional y el estudio de los procesos
decisorios en organizaciones estructuralmente rgidas.
26
Las vas de ajuste decisional hacia los fines originales son diversas. Para algunos estudiosos como
Simon, March, y Cyert,
27
la identificacin de los individuos y grupos con los objetivos organizacionales,
aun por encima de los particulares, sera resultado de un intenso proceso de influencia; va premisas
decisionales con los valores de la organizacin, hasta garantizar la plena identificacin del individuo con
el sentido del a accin organizacional y sus fines. Para otros autores,
28
la va de solucin est dada por
el logro del involucramiento afectivo de los individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que

23
Vase la Relatora del Seminario Internacional: Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina,
noviembre 1989, Mxico, en: Accin, nm. 139, septiembre-octubre 1989, INAP, Mxico.
24
Kliksberg, Bernardo, Hacia un Nuevo Paradigma en Gestin Pblica ponencia, presentada en el Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin Pblica en Amrica Latina, noviembre 1989, Mxico.
25
Vase Hofstede, G., Cultural determinants of the exercise of power in hierarchy European Institute for Advanced Studies in Management,
1977, Blgica; Desaunay, G. Les sciences humaines cest quoi mme? Recherche CR./24/1979 C.E.S.A., Francia; Cabrero, E. La
importacin de tecnologa administrativa en Mxico y sus efectos en la dinmica de las organizaciones en: Contadura y Administracin,
julio-agosto 1989, nm. 161, UNAM, Mxico.
26
Vase el modelo 11 de Allison, G., Essence of decision, Little Brown, 1981, U.S.A.
27
Simon, H. op. cit.; March, J . Simon, H. Teora de la organizacin, (c. 1958), ed. Ariel, 1977, Espaa; Cyert-March A behavioral theory of
the firm, Prentice Hall, 1963, U.S.A.
28
Vase: Larcon, J . Reiter, R. Structures de pouvoir et identit de lentreprise, ed. Nathan, 1979, Francia; Offstester-Ramanantsoa La
matrise de lidentit par la Gestion du processus de focalisation: une nouvelle donn stratgique, en: Direction el Gestion nm. 4, 1981,
Francia, , Reiter, R.-Ramanatsoa, B. Pouvoir et Politique. Au dl culture de lentreprise McGraw Hill, 1985, Francia.

las decisiones tenderan a una desviacin mnima de los fines organizacionales. Por ltimo Crozier y
algunos otros,
29
plantean la irremediable tendencia organizacional ala bsqueda permanente de
espacios de poder y conflictos permanentes; para ellos los ajustes que se realicen slo lograrn
reacomodos temporales en lo que se desencadenan nuevos procesos de alteracin de los objetivos
organizacionales originales.
Sin embargo, pese a la complejidad de estos procesos y de sus ajustes u soluciones, en la realidad de
nuestras organizaciones han dominado el escenario los planteamientos normativo-jurdicos (visin
mecnica). En sta se concibe a las organizaciones pblicas como aparatos monolticos y mecnicos
30

donde se funcionara estrictamente en trminos de una racionalidad legal
31
como si el modelo ideal
weberiano fuese efectivamente una realidad organizacional. A partir de esta visin normativa se tiende a
suponer que el mal organizacional est en lagunas en la reglamentacin, definicin de reas de
competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc. Se considera que la falta en el
logro de los objetivos estatales es una laxitud en los espacios decisorios, laxitud que deber ser
corregida con disposiciones ms cifras y detalladas
Esta visin que prevalece en diagnsticos superficiales de la ineficacia de la administracin pblica,
propone como solucin un proceso de modernizacin que induzca cambios en la estructura normativa
para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa
para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa
se ubican en esta concepcin: cae preguntarse si la reglamentacin y clarificacin de polticas y
procedimientos son soluciones suficientes para erradicar viejos vicios y estrategias de poder enraizadas
en la esencia misma del sistema poltico-administrativo de nuestros pases. Desde nuestro particular
punto de vista, los rotundos fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para dar mayor eficacia
al aparato, pueden darnos la respuesta. El seguir suponiendo que las organizaciones cambian por
decreto es repetir un proceso de desgaste de la energa organizacional; es necesario por tanto superar
en este nivel de anlisis la visin tradicional de la organizacin mecnica.
Pero an desde la perspectiva ms rica de anlisis (visin orgnica), en el nivel de la eficacia se
mantiene una visin parcial de la crisis de la administracin pblica. No por lograr una identificacin
plena de los funcionarios a nivel medio y superior responsables de instancias coordinadoras, con los
fines estatales, se supera la crisis de interlocucin Estado-sociedad; se tendra eso s un aparato ms
eficaz pero no necesariamente ms legtimo ni sensible a las demandas sociales. De hecho un aparato
tecnocrtico puede estar altamente identificado con los fines definidos en la cpula estatal y ser
impecablemente eficaz, pero cabe la posibilidad
Tambin de que est totalmente desvinculado de la sociedad. Al igual que en el nivel de la eficiencia se
llega a aceptar la necesidad de modernizarse en funcin de la eficacia. Pero exclusivamente este
prerrequisito no es suficiente para transformar al aparato en un ente ms legtimo, sigue siendo
necesaria una visin integral de la modernizacin.
3. Un tercer nivel de anlisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad.
En este nivel se percibe ala modernizacin como un proceso necesario que restablezca el dilogo
Estado-sociedad como una solucin a la crisis de legitimidad del aparato estatal.
En esta perspectiva, la administracin pblica es percibida como un aparato que se reproduce a s
mismo, regenerndose en una existencia para s. Aparato de dominacin, unilateral y autoritario,
desvinculado de la sociedad civil, la cual busca cada vez ms, nuevas formas de organizacin social,
colectiva, y autnoma; evitando al mximo la dependencia del aparato estatal. En este enfoque, el
objetivo de la modernizacin es el cambio de formas de interlocucin Estado-sociedad. Mecanismos
diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del dilogo, la comunicacin, la concertacin y sobre

29
Crozier, M. Le phnomene bureaucratique, ed. Seuil, 1963, Francia; Crozier, M.-Friedberg. E. L'acteur et le systme ed . Seuil, 1977,
Francia; McMillan, Ch. The political system in business en: Journal of General Management, vol. 1, nm. 1, 1973; Pettigrew, A. The
politics of organizational decision making, Tavistock, 1973, Gran Bretaa.
30
Para profundizar en el concepto de organizaciones de tipo mecnico y orgnico vase: Burns-Stalker The Management of innovation
Tavistock Publications, 1960, Gran Bretaa.
31
Concepto propuesto por Max Weber como modelo ideal de dominacin-legitimacin. Vase Weber, Max Economa y Sociedad (c, 1922)
fondo de Cultura Econmica



Segn Michel Crozier,
33
en una sociedad post-industrial, como la actual, el recurso esencial que har la
diferencia en el largo plazo es la calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo del recurso humano.
Administrar las organizaciones privadas y pblicas y todas las instituciones colectivas en funcin de
este carcter esencial del recurso humano, implica un cambio profundo de razonamiento que es
especialmente difcil para un mundo administrativo profundamente marcado por tradiciones de control y
reglamentacin que estaban adaptadas a la sociedad industrial. Por otra parte, y particularmente
refirindose a la sociedad industrial.
34
Por otra parte, y particularmente refirindose al Estado, Crozier
menciona cmo esta crisis de gobernabilidad del Estado arrogante, tiene races profundas en las
estructuras estatales; la bsqueda del Estado modesto y moderno debera orientarse fundamentalmente
a inversiones prioritarias en los sistemas humanos internos y externos sobre los cuales trabaja el
Estado. El autor hace nfasis en el desconocimiento y desinters acerca del comportamiento de los
agentes al interior de la administracin (funcionarios), y al exterior (usuarios y clientes) de la misma.

todo la participacin y voluntad de la ciudadana. Una participacin no slo al nivel de la demanda sino
tambin en la gestin y seguimiento de las polticas y proyectos que se ejecuten.
Las soluciones propuestas son de carcter poltico-administrativo e implican una mayor democratizacin
para restituir los equilibrios que demanda la sociedad en esta fase del desarrollo. Cabe aclarar que aqu
la connotacin del trmino democratizacin no es en el sentido exclusivo de la participacin poltica va
elecciones sino como plantea Tocqueville,
32
en las formas colectivas locales de expresin directa de la
sociedad civil. El agotamiento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta
perspectiva de la modernizacin. Establecer mecanismos de autntico dilogo alternativos a los
tradicionales esquemas, ya agotados, es una tarea que requiere creatividad e innovacin, sobre
Todo cuando es necesario recobrar credibilidad ante una sociedad civil escptica frente a este tipo de
iniciativas.
El diseo de estructuras flexibles y giles de comunicacin y un permanente esfuerzo de autocrtica
pueden ser los motores de una reconceptualizacin del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos de una
accin modernizadora solamente orientada a recobrar la legitimidad, pueden ser, parcializar el problema
global y caer en acciones populistas y demaggicas que en la bsqueda de una aceptacin ciudadana
de corto plazo, puedan contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo. La bsqueda del apoyo poltico
de los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad; se trata de un proceso ms
complejo que e logra en una lgica de comportamiento permanente y sostenido frente a la sociedad, de
tal forma, que puedan generarse valores polticos y morales que sean reconocidos e identificados por el
conjunto social, y por lo tanto, aceptados como formas autnticas de conduccin estatal.
Un proceso de modernizacin de la administracin pblica, debe contemplar necesariamente los tres
niveles, si pretende ser una accin de fondo y de alcance. Como ya se comentaba anteriormente a partir
del planteamiento de Laufer, el mtodo pasa a ser un criterio bsico de legitimacin del aparato estatal,
se requiere por tanto de transformarlo hacia un aparato con niveles ms adecuados de eficiencia en su
funcionamiento, con mayor precisin y eficacia en su accin, y ms legtimo en su quehacer. En el
Cuadro 1 se presenta una sntesis de estos tres niveles de anlisis.
C. El gerente pblico en el contexto de modernizacin y cambio
32
Tocqueville, Alexis de La democracia en Amrica, Fondo de Cultura Econmica, 1957, Mxico.
33
Crozier, M., El crecimiento del aparato administrativo en el mundo de la complejidad, ponencia presentada en el Seminario Internacional:
Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, noviembre 1989, INAP Mxico.
34
Crozier, M. Ibid.

Universidad Autnoma del Estado de Mxico UAEM
Del Administrador al Gerente Pblico Dr. Enrique Cabrero Mendoza
Compilador: Jos Antonio Contreras Camarena
joseacontreras.net miaulavirtual.com

Origen del impulso
modernizador
Origen de la
crisis de la
administracin
pblica
Concepcin de la
crisis de la
administracin
pblica
Objetivo de la
modernizacin
Tipos de
solucin
Soluciones
propuestas
Lmites de la
propuesta
Como un problema de
eficiencia (insumo/producto)
crisis de recursos
ineficiente
desperdicio de
recursos
exceso de personal
tcnicas
administrativas
obsoletas
cambio de tcnicas
y procedimientos
para mayor
racionalizacin
tcnico-
administrativos
achicamiento del
aparato
racionalizacin
del gasto
nuevas tcnicas
administrativas
aparato
chico
aparato
eficiente?
visin
mecnica
ineficaz
reglamentacin
arcaica
cambio de
estructura
normativa y
organizacional
jurdico-
administrativos
nueva
normatividad
Nuevas
estructuras
fracaso de las
reformas
administrativas
Como un
problema
eficacia (logro
de objetivos)
visin
orgnica
crisis en el logro de
objetivos estatales
ineficaz
estructura decisoria
viciada
cambio de la
dinmica
organizacional y
ajuste de los
procesos de
identidad
socio-
organizacionales
nueva dinmica
organizacional
Nuevas
estructuras
decisorias
dificultad para inducir
el cambio
organizacional
Como un problema de
legitimidad (democratizacin)
crisis de legitimidad
aparato que se
reproduce a s mismo
unilateral
aparato de
dominacin
la sociedad sirve al
aparato
cambio de formas
de interlocucin y
participacin
Estado-sociedad
poltico-
administrativos
democratizacin
del aparato
equilibrio de la
participacin
social
aparato que sirva
a la sociedad civil
riesgo de populismo y
demagogia
agotamiento de la
credibilidad
capacidad de
concertacin
=
Cuadro 1. Niveles de anlisis de la modernizacin de la administracin pblica

Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Del Administrador al Gerente Pblico

Compilador:

joseacontreras.net

19/08/2004 22

Ciertamente, como se comentaba en el aparato anterior, las estructuras organizacionales y decisorias
se han rigidizado al punto de la ineficacia. Crozier sugiere que incluso han inducido a un retraso
intelectual en los agentes del aparato; hay capacidades para ajustes empricos en los sistemas, pero se
ha perdido la capacidad de creatividad e inventiva ante nuevos problemas y nuevos sistemas
administrativos. Desde su punto de vista, este problema aunque es general- adquiere dimensiones
crticas en pases en desarrollo, por lo que la inversin intelectual en conocimiento, y formacin de
recursos humanos, aparece como una prioridad absoluta.
35
El supuesto de base de Crozier, el cual compartimos en nuestra visin de la modernizacin de la
administracin pblica, es que el cambio se deber inducir va el recurso humano, es decir que el
cambio necesario no es slo de estructuras o responsabilidades del funcionario, sino de actitudes y
procesos de identificacin. Adems dicho cambios ser inducido en una primera fase,
fundamentalmente, por los principales actores de la pirmide gubernamental: secretarios, directores,
jefes de dependencias, responsable se programas, etc. el desarrollo de nuevas capacidades y
conocimientos en los cuadros directivos del aparato estatal, induce un cambio en los modos y
mecanismos de razonamiento de las elites gubernamentales. Este cambio se podr traducir, en una
segunda fase, en una nueva mstica y dinmica de los procesos decisorios, nuevas actitudes y proceso
de identidad en el reto de la pirmide organizacional para, finalmente, relajarse en nuevas estructuras,
nuevos mtodos y nuevos sistemas administrativos.
El planteamiento anterior, constituye de hecho una estrategia para la modernizacin. Si bien el proceso
debe integrar los niveles de la eficiencia, eficacia y legitimidad requiere ante todo, una forma de
desdoblamiento que le permita tener un efecto multiplicador que abarque la totalidad del aparato.
Partiendo de esta premisa la dinmica inductiva del proceso modernizador se podra visualizar de la
siguiente manera:
1) La crisis de legitimidad del aparato, al aproximarse al nivel del cuestionamiento por parte de la
sociedad, -suponiendo un mnimo de sensibilidad gubernamental- induce una propensin al cambio
y una identificacin de la cpula gubernamental ante la necesidad misma del mantenimiento en el
poder. Los altos cuadros se constituiran necesariamente entonces, en la va de induccin de una
actitud favorable al cambio en el resto del aparato.
2) Este proceso parecera un requisito indispensable para llegar al nivel operativo del diseo de nuevos
sistemas administrativos, los cuales sin el sustento de una conviccin en mandos medios y
superiores, no tendran efecto alguno sobre el funcionamiento del aparato.
3) Por ltimo, los incrementos en eficiencia y eficacia del aparato se traduciran, en el mediano plazo,
en una recuperacin paulatina de legitimidad, en la accin poltico-administrativa del Estado.
Este tipo de proceso, de arriba-abajo, no estara en correspondencia con lo que sugieren algunos
autores,
36
en relacin a que el cambio organizacional, para que sea eficaz, requiere de una
participacin directa de las bases de la estructura, sugiriendo incluso como deseable, que los cambios
organizacionales surjan de abajo hacia arriba. En el caso de las administraciones `pblicas de los
pases latinoamericanos particularmente en el caso mexicano- no pareceran estar dadas las
condiciones para que el cambio organizacional sea inducido por la base de la estructura; por el

35
Crozier, M. Ibid.
36
Vase por ejemplo: Lewin, K. Group decision and social changes en: Swanson, G. E. et al. Readings in Social Psychology, Holt, 1952,
Leavitt, H. J . Managerial Psychology, University of Chicago Press 1964, U:S.A.; Argyris, C. Intergratin the individual and the
organization, Wiley, 1964, U.S.A.; Argyris, C. Management and Organization development, Mc. Graw Hill, 1971, U.S.A.
contrario, la rigidez de los niveles operativos y la inercia de tradiciones, ritos y vicios de comportamiento,
son unos de los principales obstculos a vencer.
Dadas las caractersticas del aparato, los altos mandos se constituyen en la estrategia viable para la
induccin del cambio, es decir en el elemento propulsor del proceso modernizador. A partir de esto, se
hace patente la necesidad de focalizar la atencin en el perfil del os nuevos cuadros que requiere la
administracin pblica. El hacer mencin a nuevos cuadros no se refiere tanto al recambio o sustitucin
de los mismos, como al desarrollo de una nueva cultura (nueva concepcin, percepcin y vivencia) del
quehacer poltico-administrativo.
Ilustracin 1. Estrategia para la Induccin del proceso Modernizador

Crisis de
legitimidad
del aparato
Eficiencia
del
aparato
Eficacia
del
aparato
Propensin al
cambio (percepcin
de la necesidad del
cambio)
Identificacin de
cuadros directivos
con el proyecto de
cambio
Desarrollo de
actitudes favorables
al cambio en los
diversos niveles
decisionales
Diseo de cambios
administrativos y
reestructuracin de
sistemas, modelos y
normas
(+)
(+)
(+)
(+)
(+)
(-)
(-)
(+)

(+)

(+) Relacin directa
(-) Relacin inversa

Esta consideracin, o supuesto de base, es el marco de referencia que orienta el resto de este trabajo,
por lo que se har nfasis en el perfil del administrador o gerente pblico como el eje articulador de la
modernizacin y por lo tanto, el punto central de la reflexin: en esta investigacin se hace particular
nfasis en el caso de los gerentes de empresas pblicas, dado que se parte de la consideracin de que
el impacto del proceso modernizador se est manifestando en un primer momento en el mbito de las

empresas pblicas. Es evidente que los esfuerzos y las iniciativas hasta ahora emprendidos se han
orientado, con un marcado nfasis, a la reestructuracin, desincorporacin, y privatizacin de empresas
paraestatales. Al menos esto se desprende de las experiencias a nivel internacional.
37
El hecho de que el sector paraestatal haya sido el foco de atencin, en primera instancia, de los
procesos modernizadores, permite suponer que es en este sector donde se pueden analizar los
primeros efectos, rumbos y caractersticas del cambio en el aparato. Cabe suponer que el analizar la
evolucin y caractersticas del perfil del gerente de empresas pblicas que el estado decide mantener
bajo su propiedad, puede tomarse como un efecto demostracin de los cambios que tendr, en el
mediano plazo, el perfil del gerente pblico en la administracin central.
Con lo anterior no se pretende negar la especificidad propia del perfil de un empresario pblico y de un
administrador del aparato central; sin embargo s se sugiere la existencia de una tendencia dominante
que se reflejar por igual hacia la gerencia pblica como expresin empresarial e innovadora de la
administracin pblica. En ltima instancia como l o comenta Romain Laufer, y ms adelante nos
referiremos a este aspecto en detalle, la gestin pblica en el nuevo sistema de legitimidad es un
requisito tanto par ala administracin central como para la empresarial.
En el siguiente captulo proponemos una revisin de experiencias nacionales en materia de reformas y
procesos modernizadores en la administracin pblica, y a la luz de estos procesos, se profundiza sobre
cambios organizacionales y nuevo rol de gerentes pblicos.

37
Vase los estudios comparados y experiencias nacionales presentadas en el Seminario Internacional Redimensionamiento y
Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina Noviembre 1989, INAP, Mxico. Para el caso de Mxico vase: Casar, A.-
Pres, W. op. cit.; Tamayo, J . La racionalizacin del sector de empresas pblicas y cabrero, E. Anlisis de la estrategia de repliegue
estatal en el sector industrial mexicano ambos en: Revista de Administracin Pblica, INAP, nm. 73, Mxico.


II. Anlisis de los procesos recientes de reforma de la administracin pblica en
diversos pases
Las Modalidades de los procesos de reforma y modernizacin, afectan de una manera diferente a las
organizaciones pblicas, las cuales sufren cambios, en algunos casos radicales, en su configuracin
estructural, en su dinmica y en el comportamiento de sus miembros.
Particularmente en este captulo se pretende, en primer lugar, revisar casos nacionales caracterizando
los orgenes y estrategias de los procesos de cambio y reforma de la administracin pblica. Para ello
se revisan casos tan diversos como Estados Unidos, Canad, Francia, China, Hait, Mxico y algunos
otros. En un segundo momento, se procede a conceptualizar los alcances, limitantes y la profundidad de
los procesos, as como su orientacin, para tipificar situaciones particulares en las cuales se llevan a
cabo los procesos de cambio en organizaciones pblicas. De este anlisis se desprenden situaciones en
las que se plantean diversos grados de complejidad, yendo de situaciones en las que se plantean
simples procesos de reestructuracin y del aparato, hasta el intento de cambios profundos en el
comportamiento institucional enmarcados en reformas de carcter ms integral.
Finalmente, se propone un anlisis del conjunto de repercusiones de las organizaciones pblicas que se
generan a partir de procesos de esta magnitud. Se analizan cambios en los sistemas de gestin, en la
estructura organizacional, en la dinmica de los procesos decisorios, en la forma de percibir el contexto,
y en el comportamiento organizacional de los directivos y gerentes pblicos. La perspectiva de este
anlisis pretende llegar a la esfera de las variables organizacionales, lo cual ayuda a entender los retos
inmediatos para las organizaciones pblicas, que entre la inercia de la tradicin organizacional y la
dinmica del cambio, viven complejos procesos de ajuste y renovacin.
A. Anlisis de experiencias nacionales de cambio en la administracin pblica
Las modificaciones producidas en torno al papel del Estado en general y la administracin pblica en
particular, han sido justificadas de distinta manera en diferentes pases y regiones del mundo. Es decir,
la explicacin que se ha dado para llevar a cabo dichos cambios ha variado en cada pas. En algunos
casos se argumenta que el Estado est enfrentando una crisis de legitimidad frente a la sociedad, que le
sector pblico tiene que tomar medidas para mejorar su actuacin y as recobrar la confianza que la
sociedad civil debe tenerle. En otras ocasiones, se dice que el Estado no ha sido capaz de dirigir
correctamente el desarrollo econmico del pas, y que, por lo tanto, debe retirarse de esa tarea; y en
otras se argumenta que el estado representa un obstculo para la puesta en marcha de determinadas
polticas econmicas que estn encaminadas hacia la recuperacin y el fortalecimiento econmico del
pas.
Resulta evidente que los procesos de cambio en la administracin pblica no han sido ni sern un reto
fcil en el futuro. Cada pas o cada regin tienen razones, ritmos y orientaciones diferentes para llevar a
cabo dichos cambios. Y es precisamente esta heterogeneidad de razones y problemas lo que hace ms
difcil el diseo, desarrollo y evaluacin de reformas administrativas. La experiencia de diversos pases
nos ensea lo que puede o no funcionar en una sociedad determinada, teniendo en cuenta sus
caractersticas y especificidades. Conviene, pues, revisar aunque sea de una forma superficial- las
experiencias de algunos pases en cuanto a la problemtica enfrentada por sus sectores pblicos, y las
estrategias que han adoptado para resolverla. Esto nos permitir observar ms claramente algunas de
las tendencias que se estn generando en este mbito.
1. Estados Unidos
En los Estados Unidos, desde mediados de los aos setenta se oye hablar de la crisis, institucional y de
legitimidad, por las que est pasando el aparato administrativo norteamericano. Segn Farazmand,
38

algunos de los factores que han ocasionado esta crisis han sido: el trmino de la Guerra de Vietnam, las
crisis de energticos de principios de los aos setenta; el dficit presupuestario y de la balanza
comercial, y los cambios en la percepcin y actitud del pblico hacia el gobierno.

38
Farazmand, Ali, Crisis in the U.S. Administrative State, Administration and Society, vol. 21, nm. 2, (august 1989), p. 174.

Todo esto parecera haber producido una prdida de confianza en el sector pblico y una crisis en el
sistema. Las censuras surgen en diversos sectores de la sociedad. Los polticos conservadores basan
su crtica en la teora econmica neoclsica de la supremaca del mercado y de un estado mnimo. La
principal preocupacin de los liberarles es la falta de democracia representativa que trae consigo el
carcter no electo de los miembros de la burocracia. Los medios de comunicacin y la prensa, as como
el pblico en general, sealan los problemas de ineficiencia, corrupcin y burocratismo del gobierno.
Algunos acadmicos tambin han contribuido al desarrollo de estos cuestionamientos acerca de la
legitimidad, al sealar que el centro de poder que posea la rama legislativa (electa) del gobierno ha
pasado a manos de la cuarta rama: la burocracia. Esto, se afirma, simplemente pone en peligro la
democracia, la representatividad y el derecho que tienen los ciudadanos para pedirle cuentas al
gobierno (la llamada accountability).
Uno de los puntos ms interesantes que menciona Farazmand acerca de la crisis de legitimidad del
Estado en la sociedad capitalista moderna. Desde esta perspectiva de anlisis, para mantener su
relativa legitimidad, el Estado moderno tiene que llevar a cabo dos papeles simultneos aunque en
ocasiones contradictorios: uno econmico, que es el de garantizar las condiciones ptimas par ala
acumulacin y regeneracin del capital; y otro sociopoltico, que es el de mantener el orden, la
estabilidad y el control social: el autor argumenta que para ello requiere que el Estado tenga cierta
autonoma con respecto al capital privado, as como la habilidad para redistribuir el capital entre diversos
sectores de la sociedad cuyo apoyo es esencial para mantener la estabilidad del sistema. Como esto es
en gran parte imposible, pues el Estado moderno no es neutral y adems recibe una funcin creciente
de demandas-, se suscitan ciertas contradicciones que alimentan la crisis de legitimidad del Estado.
Los ataques del gobierno de Reagan hacia la burocracia federal y el estado administrativo dieron como
resultado una teora y un etilo que Chester Newland llama administracin poltica.
39
Algunas de las
caractersticas que atribuye a esta corriente incluyen: un gobierno limitado, una divisin entre poltica y
administracin, un alto nivel de politizacin de la burocracia y el servicio civil, la privatizacin de los
servicios pblicos, una administracin del lado de la oferta, una excesiva centralizacin del proceso de
toma de decisiones en la Casa Blanca, desregulaciones, proteccionismo corporativo, etc.
Esta tendencia con sus matices, ha continuado en los periodos de Bush y de Clinton,
40
aunque es
demasiado pronto para concluir si dichas polticas han sido positivas o negativas, es importante
mencionar algunos de los resultados, para poder empezar a evaluar lo apropiado de las reformas. Se
observa, por ejemplo que un nmero importante de cuadros profesionales han pasado del sector pblico
al sector privado. La mutilada burocracia tambin ha sufrido problemas de eficiencia, y esto la sigue
convirtiendo en sujeto de crticas pblicas. Los grupos minoritarios, los jvenes, los no veteranos y las
mujeres, son los que han sido ms afectados por los recortes de personal. Finalmente, se mantiene la
impugnacin a la corrupcin en la burocracia.
2. Canad
Otra experiencia a analizar es el caso de Canad, en donde una de las crticas ms importantes hacia el
Estado se enfoca al excesivo centralismo y, por lo tanto, su falta de atencin hacia las diversas
provincias y grupos que conforman al pas. Recientemente se ha insistido en que el grupo centralista de
la burocracia nacional no es funcional al proyecto gubernamental.
41
Uno de los argumentos sugiere que
dicha centralizacin o slo es inapropiada para los tiempos actuales, sino que pone en peligro la
credibilidad poltica del gobierno nacional. Se afirma que el pblico ve a Ottawa (la ciudad capital)
demasiado distante e indiferente. Segn Paul Brown, la iniciativa ms visible hacia el cambio
administrativo ha sido la desconcentracin de las oficinas nacionales de la ciudad capital.
42
Sin
embargo, el lugar de toma de decisiones sigue estando en Ottawa, lo cual no resulta muy favorable para
la descentralizacin que tanto demandan las provincias y la ciudadana en general.

39
Ibid., p. 186.
40
Particularmente para el periodo de Clinton, vase la propuesta de Al Gore: The Gore Report on Reinventing Government, Report of the
National Performance Review, Times Books, 1993.
41
Brown, Paul, Decentralization and the administrative ecology of the national state in Canada, International Review of Administrative
Sciences, vol. 53 (december 1987), p. 548.
42
Ibid., p. 551.

En el curso de los aos ochenta, el gobierno conservador privatiz alrededor de veinte empresas
pblicas muy importantes y desarroll un programa de desregulacin en diversos sectores de la vida
econmica, particularmente los transportes terrestres y areos, as como el sector financiero.
43
En 1990
el gobierno pblico el libro blanco Fonction Publique 2000, fruto de una intensa reflexin de la elite
administrativa reunida en grupos de trabajo. Este reporte es una visin humanista de la nueva gestin
pblica, que enfatiza el servicio a los ciudadanos y el personal pblico como el recurso ms importante
de la administracin: sin embargo este proyecto no impidi la reduccin de la burocracia y las
estructuras administrativas.
44
3. Japn
J apn, por su parte, presenta otro ejemplo de un pas en donde se han llevado a cabo importantes
reformas administrativas. Sin embargo, en este caso la mayora de las crticas que han conducido a
tomar tales medida son han sido contra el estado contra la burocracia como tales. Al contrario, J apn
parece estar dominado por una corriente filosfica que favorece a la burocracia. De acuerdo con esta
filosofa, una serie de elites burocrticas son las que deben conducir a J apn hacia la modernizacin y
el podero mundial.
45
La burocracia ha sido aceptada como autoritaria cuando las condiciones as lo han
requerido.
Dentro de este marco, surgieron otras preocupaciones que condujeron hacia la propuesta de la
denominada reforma administrativa. Algunas de estas preocupaciones fueron. Grandes y crecientes
dficit pblico, vulnerabilidad frente a crisis de energticos, una tasa de crecimiento econmico un tanto
decreciente, subsidios gubernamentales difciles de financiar, grande gastos en las empresas pblicas y
crecientes costos del servicio mdico. Aunque la burocracia no ha sido atacada en J apn como en otros
pases, igualmente ha recibido algunas crticas. En J apn tambin ha habido un deterioro en la
confianza que el pblico tiene en el gobierno, de acuerdo con el anlisis de Dell y Sakurai.
As pues, desde 1981 se puso en prctica una reforma administrativa de grandes dimensiones. Este
programa contena cinco objetivos principales: 1) decrementalism, o el encogimiento de los gobiernos
nacional y local; 2) desregulacin, o la simplificacin de procedimientos para licencias, permisos, etc.; 3)
la devolucin de funciones y autoridad del gobierno central a los gobiernos locales; 4) la privatizacin o
la eliminacin de empresas pblicas; y 5) la reorganizacin de la burocracia central y de los
departamentos gubernamentales.
46
Al parecer, los resultados obtenidos mediante estas reformas son significativos. El nmero de
empleados pblicos ha disminuido, la cifra de oficinas o divisiones burocrticas no ha aumentado, el
crecimiento de gastos y dficit ha sido detenido, y se ha producido una mayor coordinacin central. En
J apn se ha bloqueado el continuo crecimiento del sector pblico, de manera efectiva.
47
Sandford F.
Borins considera que otros pases pueden aprender varias lecciones de la experiencia japonesa en
cuanto a reformas administrativas. Una leccin se refiere a la fuerte voluntad del gobierno japons de
evaluar sus polticas. En el sector pblico, dice Borins, vemos una nacin que se organiza en
departamentos que operan con personal de mucha experiencia y alta moral, que pone lmites en la
expansin de su burocracia, y que hace serios esfuerzos para evaluar los principales programas de los
organismos centrales.
48

43
Un mayor detalle puede verse en: Gow J . I., Administrative Innovation Among Canadian Government, Institut dAdministration Publique
du Canada, Toronto, 1994, p. 182 a 193.
44
Vase Aucoin, Peter, The New Public Management: Canada in comparative perspective, Institut for Research of Public Policy, Montreal,
1995, vase igualmente Armit, A. y J . Bourgault, Hard Choices or No Choices or No Choices: Assessing Program Review. Institut
dAdministration Publique & Canadian Plains Research Center, Toronto, 1996.
45
Dell S., Wright and Yasuyoshi Sakurai, Administrative reform in J apan; politics, policy and public administration in a deliberative society,
Public Administration Review, vol. 47. Nm. 1 (jan-feb 1987), p. 122.
46
Ibid., p. 126.
47
Ibid., p. 127-
48
Borins, Sandford F., Management of the public sector in J apan: are there lessons to be learned?, Canadian Public Administration, vol. 29,
nm. 2, (Summer 1986), p. 196.

4. Francia
En otros pases industrializados tambin se han presentado problemas similares. En Francia, por
ejemplo, la crisis por la que ha pasado el pas desde finales de los aos setenta (que incluye
desempleo, inflacin y bajo crecimiento econmico) tambin ha provocado cambios en los desempeos
del Estado y de la administracin pblica. Sin embargo, segn Michel Fromont, el deterioro de la
economa francesa se debi menos a la intervencin del Estado que al bajo grado de industrializacin
de Francia comparado con el de otros pases desarrollados.
49
Por lo tanto, en este caso no se puede
argumentar que las transformaciones que se han dado en la administracin pblica se deban a un
desencanto con el Estado y el sector pblico en general. Lo que es ms, de 1981 a 1985, el gobierno
de Francois Mitterand aplic medidas socialistas para la solucin del problema, con una mayor
intervencin del estado y numerosas nacionalizaciones. Pero de 1986 en adelante se adopt un
enfoque liberal radical que, segn Fromont, ha sido fuertemente influido por la corriente dominante en
el mbito mundial, lo que ha repercutido en el cambio.
50
Este proceso de reorganizacin se ha
intensificado recientemente con la llegada de J acques Chirac al poder.
Las medidas adoptadas han sido diversas. Por ejemplo, al mismo tiempo que la administracin ha
expandido el alcance de las empresas pblicas, se ha llevado a cabo un movimiento muy significativo
hacia la descentralizacin en beneficios de las autoridades regionales y locales, y hacia la
desconcentracin a favor de servicios pblicos autnomos. Es indudable que el proceso
descentralizador en Francia ha sido une eje a travs del cual se han agrupado diversas reformas
administrativas.
51
Adems, se desarrollan an ms las tcnicas de coordinacin, de consulta y de accin
concertada. Tambin ha habido una reestructuracin diseada para tener una ms clara estrategia
industrial ante el proceso de unificacin europea. La funcin pblica uno de los orgullos de la
administracin francesa- est siendo en la actualidad objeto de revisin con el objeto de introducir
reformas que den una mayor flexibilidad al sistema de carrera de los funcionarios.
5. China
Como se dijo con anterioridad, estos cambios han afectado a pases de todo tipo. Industrializados, en
vas de desarrollo, capitalistas, socialistas, etc. As pues, en China tambin se han generado tendencias
al cambio: desde el arribo al poder de Deng Xiaoping, los lderes de China, se han preocupado ms por
el restablecimiento de la estabilidad y la productividad econmicas.
52
En el caso de China, sus mismos
dirigentes han manifestado la necesidad de un cambio radical en el sector pblico, particularmente en la
burocracia. Desde el principio Deng insisti en el enorme dao que haba causado la Revolucin cultural
en la estructura organizacional del gobierno, organizacin que formulaba, debata, pona en prctica y
evaluaba las polticas pblicas. Se afirmaba entonces que lo que se necesitaba era una reestructuracin
completa del aparato organizacional del pas.
La repblica Popular China ha implantado diversas reformas para adoptar su administracin a estos
nuevos retos. Una del as reformas ms importante se constituy en el sistema de personal del sector
pblico. Entre marzo y mayo de 1982 hubo una reestructuracin masiva en el gobierno; el nmero de
vicepremiers se redujo considerablemente, la cantidad de organizaciones estatales del Consejo se
redujo a la mitad, y se increment el promedio de educacin de los lderes de ms alto nivel: sin
embargo, Christopher M. Clarke considera que estas transformaciones en el alto mando de Chian y la
reorganizacin de las estructuras que generan y aplican las polticas pblicas pueden originar conflictos
con los planes para la reestructuracin en la economa del pas. Son muchos los problemas que se
manifiestan en un sistema en transicin entre un modelo econmicos stalinista-maoista y otro, todava
no bien definido, de un socialismo con caractersticas chinas.
53
Por lo pronto, la apertura del aparato

49
Fromont, Michel, Adapting the administration in its tasks, its structures and its personnel- to the new economic situation: the case of
France, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march 1987), p. 31.
50
Ibid., p. 21.
51
Una anlisis sobre las caractersticas del proceso descentralizador en este pas se presenta en Cabrero, E. (coord.), Las polticas
descentralizadoras en Mxico. Logros y desencantos, CIDE (en prensa), cap. 1.
52
Clarke, Christopher M., Rejuvenation, reorganization and the dilemmas of modernization in post-Deng China, Journal of International
Affairs 39, nm. 2, Winter 1986), p. 119.
53
Ibid., 132

administrativo hacia la sociedad, parece haberse postergado, aunque a partir de la muerte de Deng
Xiaoping se genera un nuevo debate sobre los futuros derroteros de la reforma estatal en este pas.
6. Pakistn
Revisando el conjunto de experiencias de experiencias nacionales, se observa que los problemas que
ms aquejan a los sectores pblicos de los pases en desarrollo estn relacionados, entre otras cosas,
con el excesivo tamao de la burocracia, su innecesaria complejidad, y la propensin a la ineficiencia y
corrupcin que trae consigo.
Por ejemplo, durante los cuarenta primeros aos de vida de Pakistn, segn Ziauddin Khan, creci el
descontento hacia los servidores pblicos en general y hacia los administradores pblicos de ms alto
rango en particular. Gradualmente ha aumentado la corrupcin, el favoritismo y el nepotismo en el
sector pblico.
54
Este desencanto con la administracin pblica ha conducido a la toma de medidas que
reduzcan el papel del estado en la vida econmica del pas.
Segn este autor, en Pakistn, las reformas que se han propuesto han sido significativas; sin embargo,
los resultados han dejado mucho que desear. Por ejemplo, en cuanto a la reduccin del burocratismo,
parece que el proceso legislativo sigue siendo tan lento que es casi imposible lograr que una ley sea
propuesta y luego aprobada. La descentralizacin efectiva no ha sido puesta en prctica casi en ningn
caso; lo que se ha hecho es ms bien la desconcentracin de oficinas gubernamentales. La
privatizacin de empresas pblicas es ms lenta de lo que originalmente se plante. Khan argumenta
que la privatizacin llevada a cabo en la recoleccin de impuestos, por ejemplo, se puso en prctica no
con el fin de proveer mejores servicios al pblico, sino tratando de que el gobierno pueda escapar de la
creciente ineptitud e ineficiencia que caracteriza a los recolectores de impuestos.
55
Conflictos recientes
hacen pensar en un cambio de ritmo en las reformas de este pas.
En algunos pases de frica tambin han ocurrido cambios importantes. Por ejemplo, en el caso de la
repblica Sudafricana, bajo la presidencia de P. W., Botha se llevaron a cabo diversas modificaciones
en el gobierno central. En este pas, la necesidad de poner en prctica las leyes del Apartheid condujo
al a expansin del aparato burocrtico, adems de que la coordinacin de dicha maquinaria era muy
dbil debido a la gran autonoma que se daba a los ministros de gobierno.
56
Los argumentos que en su momento se esgrimieron para justificar los cambios en la administracin
pblica del gobierno sudafricano fueron varios. Uno de los que, a consecuencia de la corrupcin y al os
malos manejos que se encontraron en los ms encumbrados estratos del gobierno, era necesario hacer
una operacin de limpieza en la maquinaria del gobierno central. Un segundo argumento se remiti a la
necesidad de mejorar el sistema de administracin de la seguridad nacional, a fin de que pudiese regir
ms eficientemente las cuatro bases de poder de Sudfrica: la poltica, la econmica, la
social/psicolgica, y la de seguridad.
57
Este era un razonamiento meramente poltico, pero que tuvo un
gran peso e importancia en el redimensionamiento del aparato pblico sudraficano. El tercer argumento
se refiere al compromiso que se tiene, por lo menos en principio, de mejorar la eficiencia y el
funcionamiento de los departamentos gubernamentales y del sector pblico en general.
En Sudfrica, las reformas administrativas estn focalizadas en tres mbitos principales. En el primero,
la estructura y la operacin del gabinete y de la oficina del primer ministro han sido revisadas, y esta
ltima ha sido reforzada (una gran parte del a maquinaria de planificacin del gobierno centraliz en
este despacho). Una segunda esfera se basa en la llamada racionalizacin. Sus dos componentes

54
Khan, Ziauddin, Simplification and reduction of procedures and controls and deregulation: experiences of Pakistan, International Review
of Adminsitrative Sciences, vol. 55, (june 1989), p. 185.
55
Ibid., p. 193. Khan hace un comentario interesante sobre el reto de alcanzar una administracin sin burocratismo. Dice que para esto se
pueden adoptar seis estrategias, o una combinacin de stas. La primera estrategia puede ser llamada de escapismo. Esta incluye
opciones como la privatizacin y el uso de organizaciones no-gubernamentales para asegurar que la intervencin directa del gobierno en
asuntos econmicos se reduzca al mnimo. Las otras cinco estrategias asumen que la intervencin estatal es inevitable, y que por lo tanto
se deben tomar otras medidas para reducir la conducta burocrtica de los servidores pblicos. Estas cinco estrategias se enfocan sobre:
las reglas y regulaciones, el accountability, los miembros de las organizaciones administrativas y sus actitudes, la estructura y el diseo
de la organizacin, y la tecnologa.
56
Young, Thomas, Restructuring the State in South Africa: new strategies of incorporation and control, Political Studies, vol. 27, (1989), p.
67.
57
Ibid., p. 68.

bsicos son la reorganizacin de las funciones gubernamentales en un nmero menor de
departamentos y la revisin del personal de la administracin pblica. El tercer mbito se refiere a un
cambio continuo en la relacin entre el estado y el sector privado. El gobierno ha estado hablando de
permitir una mayor intervencin del sector privado en la toma de decisiones, de la privatizacin de
algunas funciones tradicionalmente ejercidas por el estado, y de la desregulacin de numerosas
licencias y de otros controles sobre la actividad empresarial.
58
Es previsible que con el fin de Apartheid y
con los cambios recientes e profundicen las reformas a la administracin pblica.
Tnez ha sido otro pas con intensas reformas. Una de las preocupaciones reciente ha sido la de
adaptar el sistema administrativo a los cambios econmicos que imperan en el medio. Su sistema
administrativo todava tiene las marcas del sistema francs, en donde la ejecucin de las decisiones
gubernamentales est diseminada pro todo el gobierno.
59
Los principales problemas son, entre otros, un
alto grado de complejidad y centralizacin, mientras que en las regiones prolifera una gran cantidad de
estructuras, cada una con un campo de accin muy limitado.
Burundi igualmente es otro ejemplo, entre muchos pases africanos, donde desde 1976, se intenta
inducir cambios en las instituciones administrativas para que estn en mejor posicin de llevar a cabo
los diferentes objetivos de desarrollo econmico. Esto se ha reflejado en reajustes en los departamentos
del gobierno central y en la distribucin de funciones entre departamentos. El principal objetivo ha sido
el desarrollo de las comunidades rurales y explorar sus potenciales econmicos.
60
7. El Caribe
En la zona del Caribe, J amaica y Hait son dos ejemplos de pases en donde la psima situacin de la
administracin pblica ha sido considerada tal vez como el mayor obstculo para la recuperacin
econmica. En J amaica, el impulso hacia la adopcin del Programa de Reforma Administrativa proviene
de dos fuentes. Una los gobiernos en turno, que viendo el estado en que se encontraba el sector pblico
se dieron cuenta de la necesidad de una reforma administrativa urgente. La otra fuente ha sido el banco
Mundial, cuyo argumento es que la deficiente situacin del sector pblico es un obstculo mayor para la
efectiva puesta en marcha de sus programas de ajuste estructural, dirigidos a mejorar la situacin
econmica del pas.
61
Al igual que muchos pases, de la regin, durante los aos setenta, J amaica adopt polticas
econmicas que dieron como resultado una rpida e ilimitada expansin de la funcin del Estado en la
economa. Tal expansin fue causada, entre otras cosas, por la nacionalizacin de varias empresas, la
adquisicin de otras, y la expansin en nmero y tamao de las agencias gubernamentales para el
manejo de la economa. En la siguiente dcada, el sector pblico ya no tena la capacidad necesaria
para funcionar eficientemente. La administracin financiera tambin haba empeorado, y los
departamentos de Estado no tenan suficiente personal capacitado, adems de que el control del gato
pblico era ya muy dbil. Estos eran algunos de los problemas que hicieron necesaria la adopcin de
una reforma administrativa.
Los temas principales del Programa de reforma Administrativa en este pas se orientan a la
administracin de recursos humanos y la administracin financiera. En el primero, se intenta la
descentralizacin de autoridad hacia los diferentes ministros de gobierno. El Programa de Reforma
Administrativa Financiera, por su parte, ha puesto el mayor nfasis en la centralizacin de la autoridad
en el Ministerio de Finanzas. Tambin se han introducido ciertos mecanismos para establecer metas
financieras., fsicas o de cualquier otra clase para identificar y preparar el presupuesto necesario para
alcanzarlas.
62

58
Ibid., p. 69.
59
Chekir, Hafidha, Adapting the administration in its tasks, its structures and its personnel- to the new economic situation: the case of
tunisia, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march, 1987), p. 50.
60
Rutake, Pascal, Adapting the administration-in its tasks, its structures and its personnel to the new economic situation: the case of
Burundi, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march 1987), p. 7.
61
Kitchen, Richard, Administrative reform in J amaica: a component of structural adjustment, Public Administration and Development, vol. 9,
nm. 4 (sept-oct., 1989), 340.
62
Ibid., p. 350.

En Hait, la nueva Constitucin ratificada en marzo de 1987 contiene numerosos artculos relacionados
directamente con la reforma del sector pblico. Los bajos niveles de desarrollo administrativo del
gobierno Haitiano han sido considerados como un obstculo para el mejoramiento de la estructura y
procedimientos organizacionales del sector pblico y la descentralizacin y el desarrollo regional. Los
esfuerzos del gobierno de Hait (desde 1974) para reformar su administracin se han enfocado en
cuatro esferas generales: 1) el mejoramiento de la estructura organizacional y los procedimientos del
sector pblico, 2) el desarrollo y la estandarizacin del personal administrativo, 3) el adiestramiento y el
desarrollo de capacidades del personal, y 4) la descentralizacin y el desarrollo regional del sector
pblico.
63
Sin embargo, muchas de estas recomendaciones siguen slo en el plano formal. Por ejemplo, en cuanto
al mejoramiento de estructuras y procedimientos del sector pblico, los diferentes ministerios adolecen
de una confusin sobre sus misiones especficas, faltando claridad respecto a las responsabilidades
sectoriales. Los esfuerzos para mejorar la eficiencia del sector pblico han tenido lugar, en su mayora,
por medio de proyectos financiados por algunas organizaciones internacionales.
En cuanto a la descentralizacin del sector pblico. Hait no ha sido capaz de llevar a cabo cambios muy
amplios. A partir de 1986, el recin creado Comisariado para la Promocin Nacional y la Administracin
Pblica sigui un programa de actividades en el corto plazo, muchas de las cuales fueron estudios para
determinar qu es lo que se debe hacer en el largo plazo. Las actividades ms urgentes se refieren a
mejorar en la eficiencia de la administracin pblica, sobre todo en cuanto a la racionalizacin de
estructuras, lineamientos, procedimientos y administracin del personal en los ministerios. Sin embargo,
la compleja situacin poltica que ha prevalecido, ha detenido el proceso de reforma.
En Puerto Rico, la inestabilidad econmica por la que ha atravesado el pas desde la dcada de los
setenta ha llevado al gobierno a reconsiderar su actual modelo de desarrollo, lo cual ha impulsado
cambios importantes en su sector pblico. Al parecer, la economa informal del pas ha aumentado
considerablemente, y la estatal ha incrementado su tamao, ineficiencia e inefectividad.
64
Segn un
estudio realizado por el Consejo Econmico del Gobernador de Puerto Rico, bajo el nuevo enfoque de
desarrollo, la economa se basar en la competencia y la produccin... y el Estado se concibe como
una gente eficaz y cataltico que ana esfuerzos con la empresa privada, y donde la igualdad se concibe
equidad de oportunidades de empleo y de ingreso.
65
Dentro de este marco se concibe la necesidad de
redimensionar y modernizar la administracin pblica, pues su gigantismo, centralizacin y deficiencia
en los servicios se consideran obstculos para el crecimiento. Algunas de las medidas que se han
recomendado incluyen: la puesta en prctica de sistemas modernos de organizacin que sean giles,
eficientes y creativos; la implantacin del concepto de privatizacin; la realizacin de reforma educativa
profunda, entre otros.
8. Amrica Latina
Finalmente, los pases de Amrica Latina en su conjunto tambin han transitado por desequilibrios que
han conducido al replanteamiento del papel del Estado y la administracin pblica en la vida econmica
y social de estos pases. En el caso de esta regin como lo plantea Sergio Boisier se han generado
crisis polticas que en parte se expresan en la generalizada demanda de un nuevo contrato social entre
el Estado y la sociedad civil. Esto implica un Estado que, por un lado, debe realizar nuevas e
importantes funciones y, por el otro, abdicar de funciones tradicionalmente ejercidas.
As pues, se exige al Estado que tambin su tradicional papel de dirigente principal del desarrollo
econmico por uno de regulador de este proceso. Se le pide que abra mayores espacios para la
participacin de otros agentes sociales, que podran ser los gobiernos locales, la iniciativa privada, las
organizaciones no gubernamentales, y la ciudadana en general. Todo esto requiere de modificaciones

63
Brinkerhoff, Derick W., and Arthur A. Goldsmith, The challenge of Administrative Reform in post-Duvalier Haiti: Efficiency, Equity and the
Prospects for Systemic Change, International Review of Administrative Sciences, vol. 54, nm. 1, march 1988, 92.
64
Riestra, Miguel A., Poltica de Redimensionamiento de la Administracin Pblica y estrategias Alternativas para su Modernizacin: el
Caso de puerto Rico, Memoria Seminario Internacional Redimensionamiento y modernizacin de la administracin pblica en Amrica
Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, noviembre 1989, p. 112.
65
Ibid., p. 114.

mayores en la forma en que el sector pblico oper tradicionalmente. Sin embargo, los esfuerzos de
cambio en la administracin pblica no siempre se han planteado con un alto grado de profundidad.
Por ejemplo, en Chile, se han tomado medidas para reformar el sector pblico en varias esferas. Una de
las primeras medidas fue la racionalizacin de la administracin pblica, mediante la cual se eliminaron
empleos y se cre una Escala nica de Remuneraciones, en la que se clasific a todo el personal del
gobierno federal. Adems, se ha impulsado la descentralizacin de lo servicios pblicos, principalmente
en le rea de la educacin, un ejemplo de ello es que entre 1980 y 1987 fueron traspasadas a las
municipalidades todas las escuelas pblicas, para ser administradas por corporaciones educacionales,
pblicas o privadas, responsables ante el municipio.
66
Sin embargo, la descentralizacin administrativa,
tanto en el campo de educacin como en otros, ha alcanzado resultados relativamente pobres. Al
parecer, la escasa libertad presupuestara de los municipios y la inercia de un esquema autoritario en la
designacin de los alcaldes contribuyeron a que, mientras en algunos mbitos el municipio actuaba
simplemente como una ventanilla para la distribucin de recursos pblicos, en los que s poda contarse
con mayor autonoma se multiplicar la arbitrariedad y el clientelismo poltico. Aun as ms recientemente
el impacto de este proceso se evala como importante.
67
En el caso de Per, desde 1985 se ha venido desarrollando una serie de acciones orientadas a
dinamizar el funcionamiento de la administracin pblica. Segn Guillermina Flores Vinces, la
administracin pblica peruana se caracteriza por su desarrollo administrativo insuficiente (pues en lo
que se refiere a su tamao alcanzaba un promedio de 41 trabajadores por cada mil habitantes) al igual
que una expansin dbil (pues representaba aproximadamente el 12% de la poblacin
econmicamente activa).
68
El objetivo general del redimensionamiento de la administracin pblica en
Per fue iniciar la transformacin y modernizacin del Estado a fin de que cumpla con su funcin de
rector y promotor del desarrollo nacional; democratizndolo, desburocratizndolo, desconcentrndolo,
descentralizndolo y moralizndolo.
Para este fin se pusieron en marcha varios programas como el Programa de Desarrollo Microregional
que se orient, entre otras cosas, a promover la organizacin de la poblacin en acciones de desarrollo
y propiciar una mayor eficiencia en la prestacin de servicios pblicos. El Programa de Simplificacin
Administrativa tuvo como objetivos la desconcentracin de los procesos decisorios, la participacin de
los ciudadanos en el control y la prestacin de servicios pblicos, etc. Asimismo, el Programa Actividad
Empresarial del Estado incluy objetivos tales como el fortalecimiento del pluralismo econmico, impuls
a la reconversin del aparato productivo y la promocin de la prestacin de servicios de mejora de la
calidad. En el proceso de la puesta en prctica de dichos programas se han encontrado varios
obstculos, entre los que destacan los siguientes: en cuanto a la simplificacin administrativa, persiste
una tendencia a concentrar la toma de decisiones en los estratos ms latos de las entidades; en lo
relacionado a los programas microregionales, las acciones se han concentrado en e mbito rural, con
una visin asistencialista tendiente a atender poblaciones deprimidas..., al tiempo que ha habido una
dbil integracin intersectorial y una superposicin de funciones y competencias.
69
Ms recientemente
ha habido una preocupacin por el rediseo de las reformas, las cuales estn en proceso de discusin
pero parecen alinearse con las tendencias a nivel internacional como son reduccin de la burocracia,
privatizacin de empresas e incorporacin de tcnicas del sector privado a la administracin pblica.
En Colombia, aun cuando en trminos comparativos el tamao del estado parece no ser excesivo,
70

tambin se han tomado iniciativas para mejorar su funcionamiento y su eficiencia. Por ejemplo, se cre
la Comisin para la Reforma de la Administracin Pblica del estado Colombiano, encargada de

66
Marcel, Mario, Redimensionamiento Estatal y Finanzas Pblicas. el caso de Chile. Memoria Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, noviembre 1989, p. 60.
67
Ibid., p. 61.
68
Flores Vinces, Guillermina, Polticas de Redimensionamiento de la Administracin Pblica en Per, Memoria Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin Pblica en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin
69
Ibid., p. 68.
70
Younes Moreno, Diego, Composicin y Tamao Actual de las Administraciones Pblicas y su relacin con las Estrategias de
Modernizacin y reestructuracin, Memoria Seminario Internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica
en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, noviembre 1989, p. 98.

implantar los sistemas de formulacin, ejecucin seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas;
profesionalizacin de la gerencia pblica; democratizacin de la gestin pblica mediante la consulta y
participacin ciudadana; e instrumentos de coordinacin entre las diferentes entidades pblicas y de
fortalecimiento de la capacidad del sector pblico para llevar a cabo programas sociales.
En el transcurso de los ltimos aos tambin se han impulsado los procesos de descentralizacin en
Colombia, tanto en el mbito poltico como en el fiscal y administrativo. En particular, a partir de 1987 los
municipios han asumido en forma progresiva nuevas tareas.
71
Algunas de las esferas que pasaron a
manos de los municipios incluyen los servicios de agua potable y de saneamiento bsico; la
construccin, dotacin y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, y los servicios
de extensin rural en asistencia tcnica directa.
Un proceso similar ha ocurrido en Brasil, la crisis que ha sufrido el Estado durante las ltimas dcadas
ha tenido importantes consecuencias para su administracin pblica. Segn Flavio Freitas Faria, la
frustracin de las expectativas en el rea econmica y la recuperacin de las libertades democrticas en
el rea poltica, regresaron al Estado, blanco de todas las crticas por su ineficiencia e incapacidad para
atender plenamente las demandas de la sociedad.
72
As pues, durante la dcada de lo ochenta se trat
de redimensionar la administracin pblica mediante dos estrategias principales: por la transferencia de
determinadas actividades en manos del estado, mediante la privatizacin de las empresas pblicas, y
por medio de una adecuacin de la estructura administrativa estatal, con miras a prestar los servicios
pblicos tradicionales.
73
Esta segunda estrategia cobr auge a partir de 1985 con el gobierno de J os
Sarney.
En 1986 se cre la SEDAP Secretara de Administracin Pblica de la Presidencia de la repblica-
cuyos objetivos principales eran: la racionalizacin del as estructuras administrativas, la formulacin de
una poltica de recursos humanos y la reduccin del gasto pblico.
74
Dentro del proceso de cambios
administrativos se promovi la descentralizacin de las actividades por medio de la creacin de
entidades de administracin indirecta, sociedades de economa, mixta, fundaciones y empresas
pblicas, con el propsito de lograr mayor eficiencia en la accin gubernamental. De acuerdo con Celio
Franca, Brasil ha tratado de poner en prctica una reforma administrativa a partir de ciertas opciones
estratgicas una reforma administrativa a partir de ciertas opciones estratgicas fundamentales, entre
las que se encuentran: la caracterizacin de problemas como de naturaleza esencialmente social y
cultural, cuya superacin sera tarea para ms de un gobierno o generacin; el tratamiento poltico y
sustantivo de la agenda de la desburocratizacin para maximizar apoyos polticos; la participacin de la
sociedad en las iniciativas de la desburocratizacin, y una efectiva descentralizacin.
75
Posteriormente,
despus de la crisis de gobierno de Collor de Melo, los programas de reforma se han venido ajustando
continuamente con efectos desiguales.
9. Centroamrica
Algunos pases de Centroamrica tambin han llevado a cabo importantes cambios en sus
administraciones pblicas. En el caso de Costa rica, la crisis en el estado se ha transformado de una
crisis financiera (en gran parte a causa de la deuda externa), en una crisis econmica y de ah, en una
poltica. Al parecer, como consecuencia de ello se entr en una etapa de cuestionamiento y de
interpretacin sobre el tamao y rol del estado respecto a su capacidad de gestin en la economa y a
su reducida capacidad para mitigar los desbalances sociales en la superacin de la crisis de esta

71
Ibid.
72
Freitas Faria, Flavio, Redimensionamiento de la Administracin Pblica Federal del Brasil, Memoria Seminario Internacional
73
Ibid., 187. Sobre los procesos de privatizacin en Brasil y en Mxico, vase: Ross Schneider, Ben, Las Polticas de Privatizacin en Brasil
y Mxico, Memoria Seminario Internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina,
Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, noviembre 1989.
74
Marcelino, Gileno Fernndez, Administracin Pblica Brasilea: Modelos, Reformas y Perspectivas, Memoria Seminario Internacional
75
Franca, Celio, La reorganizacin administrativa: problemas viejos y nuevos conceptos. Revista de Administracin Pblica, Mxico 65/66,
enero/junio 1986, p. 126.

dcada.
76
Esto ha conducido, entre otras cosas, a intensas iniciativas de privatizacin y a la
conformacin del Estado privado paralelo, asumiendo casi a priori, que esos conceptos y propuestas
induciran mayor eficiencia en la administracin institucional y mejoramiento en el suministro de bienes y
servicios a la poblacin.
77
Asimismo, en Guatemala, segn carona, el resurgimiento de movimientos sociales agrarios y urbanos
bajo nuevas formas, ha planteado una nueva agenda de demandas al estado en diversas esferas.
Como acota el autor, hay una reivindicacin por la democracia y una exigencia, explcita o implcita, por
la nacionalidad del Estado y por su eficiencia frente a las demandas sociales.
78
As, desde el
Memorndum Presidencia II de 1987, se destacaba la tarea de reorganizar la administracin del Estado,
haciendo que se compartan integralmente las tareas relacionadas con la formacin de los consejos de
desarrollo urbano y rural, las reformas administrativas que proveen la regionalizacin y la
descentralizacin, evaluacin de proyectos, gestin financiera y opinin pblica.
79
Los instrumentos
operativos de gestin estatal ms relevantes en este perodo, segn el mismo autor, incluyeron una
nueva forma de organizacin desconcentrada en la planificacin regional, la formulacin de un
programa de simplificacin administrativa, la transferencia de recursos financieros a las municipalidades
y la elaboracin de un proyecto para descentralizar el presupuesto pblico.
10. Mxico
En Mxico tambin se han generado iniciativas para una reforma en la administracin pblica.
80
La
necesidad de estas reformas se plantearon a partir de diversos factores, entre los que podemos
mencionar una sociedad ms polarizada, y un gobierno que en su papel de factor de equilibrio, ha
perdido credibilidad social.
81
Adems de esto, estn los problemas de ineficiencia, rezagos y corrupcin
que han caracterizado el funcionamiento de buena parte, de la administracin pblica. El planteamiento
oficial de las iniciativas de cambio en el aparato estatal se han resumido en diversos momentos.
Estados dbiles por su insuficiente y tarda capacidad de respuesta a las necesidades bsicas de la
poblacin y abrumados con administraciones pblicas de gran tamao e ineficientes, no integran a su
sociedad y sus economas, antes bien las desarticulan, inhiben su creatividad y ocupan
improductivamente los espacios de su quehacer. Inevitablemente, elevan la vulnerabilidad de su
soberana nacional.
82
Dentro de este marco, se ha hecho necesaria la modernizacin de la administracin pblica para que
vuelva a ser el eje promotor y conducto del cambio social.
83
La renovacin de la administracin pblica
en Mxico ha incluido la mayora de los temas que se han tratado en este captulo: 1) el
redimensionamiento del aparato pblico, redefiniendo sus funciones y su organizacin intentando as
volverlo ms eficiente y eficaz; 2) una mayor autonoma de gestin para el sector pblico paraestatal; 3)
la descentralizacin y desconcentracin; 4) la desregulacin; 5) la simplificacin administrativa, y 6) la
contralora social, en la que el ciudadano contribuya a supervisar el cumplimiento de las polticas
gubernamentales y la aplicacin de los recursos.
84
Los cambios recientes de mayor trascendencia han consistido en intensificar el proceso de
descentralizacin a partir del llamado nuevo federalismo en el que se prev una ampliacin de funciones
de los gobiernos estatales mediante la transferencia de funciones en materia de poltica educativa, de

76
Cardona, Rokael, Tamao y Redimensionamiento del Aparato Estatal en Centroamrica, Memoria Seminario Internacional
77
Ibid.
78
Ibid., p. 153.
79
Ibid.
80
Para una visin ms amplia de los procesos de modernizacin y reforma de la administracin pblica mexicana, vase: Pardo, Mara del
Carmen, La modernizacin administrativa en Mxico, INAP. COLMEX, 1991, Mxico.
81
Otero, Guillermo Teutli, Apuntes sobre la administracin pblica en Mxico en Tendencias contemporneas de la Administracin Pblica,
Ensayos sobre la modernidad nacional, Vctor E. Bravo Ahuja, coord. Mxico, D.F., Diana (198), p. 345.
82
Zedillo Ponce de Len, Ernesto, El Modelo Redimensionador del Estado en el contexto de la Modernizacin Nacional, Memoria
Seminario Internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica latina, Mxico, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, noviembre 1989, p. 193.
83
Otero, Guillermo T., op. cit.
84
Ibid. Para un anlisis un poco ms detallado de tales polticas, vase pp. 346 a 360.

salud, del desarrollo regional y los programas contra la pobreza. Igualmente se institucionalizan las
tareas relacionadas a la modernizacin administrativa en la Secretara de la Contralora y Modernizacin
Administrativa, y se formula un Programa Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica que
postula la necesidad de profesionalizar la funcin pblica mediante la creacin de un sistema de servicio
civil de carrera e impulsa la idea de generar mecanismos permanentes de interaccin con la ciudadana
en las diversas agencias gubernamentales.
85
Todas estas propuestas han avanzado muy lentamente en
los primero aos del gobierno de Ernesto Zedillo. En Mxico al igual que en otros pases los esfuerzos
de reforma si bien han constituido un avance, no han logrado generar los cambios esperados.
11. Algunas observaciones
Pese a la importancia y amplitud de las iniciativas que mencionamos, habra que reconocer las
dificultades y en muchos casos la poca efectividad que hasta ahora han mostrado para inducir cambios
profundos. Celio Franca, por ejemplo sostiene que la teora y las prcticas de aquello que en general se
llama reforma administrativa han demostrado ser irrelevante para la alteracin de los patrones de
funcionamiento de la mayora de los sistemas de gobierno de Amrica Latina....
86
Al igual que Franca,
algunos otros autores, en la misma lnea de reflexin, sostienen que existen varias razones que
explican esto. Los procesos de reforma han abordado el problema esencialmente con un enfoque
tcnico y administrativo, donde sobresalen los aspectos relativos ala racionalizacin administrativa,
eficiencia en la gestin, mayor administracin instrumental, etc., quedando en un segundo trmino las
nuevas formas de interlocucin con la ciudadana.
87
A partir de la revisin de este conjunto de experiencias nacionales, se puede observar, que la
administracin pblica en prcticamente todo el mundo est enfrentando nuevos retos que no se
pueden resolver con los mtodos tradicionales. Como se ha visto, la respuesta a estos retos es similar
en las diversas regiones del mundo, aunque con diversos grados de eficacia. Los elementos que
parecen dominar la agenda de los sectores pblicos en la mayora de los casos incluyen: la
desburocratizacin del gobierno, el mejoramiento en su eficiencia; la privatizacin de empresas pblicas;
la descentralizacin en la toma de decisiones y la desconcentracin poltico-administrativa; la
autonoma de gestin; la optimizacin de los recursos humanos de la administracin; la puesta en
prctica de sistemas de evaluacin de los programas gubernamentales y la mayor apertura hacia la
participacin de otros agente sociales, ya sean el sector privado, las organizaciones no
gubernamentales o simplemente los ciudadanos.
Igualmente poco a poco ate la dificultad de generar impactos profundos y cambios reales, los procesos
de reforma han venido enfatizando la necesidad de orientar estrategias al cambio de actitudes y perfil
de capacidades de funcionarios pblicos.
B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones pblicas
Los procesos de cambio y reforma en la administracin pblica si bien son similares, adoptan nfasis,
orientaciones, modalidades y ritmos diferentes en su ejecucin. Existen circunstancias en las cuales el
proceso se define como la necesidad de modificar la estructura orgnica, y las funciones de organismos
y dependencias, lo cual deriva en una nueva estructura interna del aparato. En otras, el proceso es
parte de una rearticulacin del aparato administrativo estatal con los usuarios del servicio. Se observa,
en otros casos, que se hace hincapi en el cambio de actitud del funcionario pblico. Por ltimo, se
encuentran casos en los que la reforma del aparato se inscribe en un proceso de transformacin ms
extensivo del Estado, que busca una reestructuracin en las relaciones Estado-sociedad.
En cada caso encontramos definiciones previas que limitan o amplan los alcances de la iniciativa, es
decir, que se observan diferentes situaciones de cambio que parten de objetivos divergentes, derivan en
estrategias diferentes, e imponen diversas modalidades de cambio en las organizaciones pblicas. Cabe
puntualizar que en este sentido la renovacin en las organizaciones pblicas se refiere al conjunto de

85
Vase el Programa Nacional para la Modernizacin de la Administracin Pblica, 1995, Mxico.
86
Franca, C., op. cit., p. 125.
87
Vase: Franca, C. op. cit.; Kliksberg, Bernardo, op cit., y Cabrero, Enrique, Retos y Perspectivas de la Administracin Pblica Mexicana.
Entre la Tradicin y el Cambio, en: Transiciones Polticas, ed. del CNCP y AP, 1991, Mxico.

acciones orientadas a la refuncionalizacin del aparato estatal ante un nuevo escenario y contexto para
la administracin pblica
Una situacin de cambio podra entonces entenderse como el marco de premisas y supuestos al interior
del cual se pretende inducir el proceso. Este marco est dado por la definicin de dos caractersticas:
por una parte, la orientacin, es decir los mbitos de accin y lmites planteados, si se pretende un
cambio slo en el interior del aparato, o bien, que incluya tambin la relacin del aparato con los grupos
de la sociedad. El segundo aspecto es la profundidad con la que se pretende inducir dicho cambio, es
decir, si se focalizan los esfuerzos solamente sobre la estructura orgnica, o se quiere abarcar la
induccin de un cambio en el mbito del comportamiento de los individuos que componen el aparato.
Estas particularidades van a marcar diferencias sustanciales en los alcances y complejidad del proceso.
La orientacin, por su parte, cuando se limita al mbito interno del aparato, deriva en ajustes en la
estructura, en las funciones y en la normatividad. Es, por tanto, un reto al diseo organizacional,
mientras que cuando se plantea abarcando el mbito de la relacin con los usuarios, pasa a ser un
problema de relacin con el contexto que conduce a acciones de informacin al usuario, simplificacin
del servicio, rapidez, etc. Por consiguiente representa un reto al diseo de organizaciones con
capacidad de comunicacin.
En lo referente a la profundidad como el segundo aspecto central del anlisis, cuando se define el
proceso focalizado en la estructura del aparato es necesario experimentar nuevas formas de relacin
entre unidades, ajustes en los niveles de autoridad, competencias, etc.; cuando se centra el esfuerzo en
el comportamiento individual es necesario inducir modificaciones en los patrones de conducta, valores,
identidad institucional y otros. De la combinacin de los rasgos que mencionamos, como supuestos de
partida presentes en todo proceso de cambio en organizaciones pblicas, se desprenden cuatro
situaciones tipo que se representan en la matriz del Cuadro 2.
Cuadro 2. Situaciones de cambio en organizaciones complejas

Orientacin del cambio
Intraorganizacional Relacin organizacin-contexto
Focalizacin sobre
estructuras
organizacionales
Reestructuracin del aparato Reforma administrativa
Profundidad del
cambio
Focalizacin sobre
estructuras y
comportamientos
organizacionales
Cambio organizacional Renovacin institucional

1. Reestructuracin del aparato (a nivel de la eficiencia)
Una primera situacin de cambio es la que se caracteriza por una orientacin al interior del aparato con
el propsito de modificar las estructuras organizacionales. Este tipo de situacin se asocia a procesos
en los que si bien se acepta la necesidad de un cambio, generado por una nueva dinmica econmica,
no se acepta la necesidad de una transformacin en las relaciones Estado-sociedad, o se impugnan los
costos polticos que pudiera tener un proceso ms amplio. Generalmente la preocupacin medular en
este tipo de situaciones es el logro de una mayor eficiencia del aparato administrativo del Estado, con
resultados en el corto plazo, lo cual se coment en el captulo I.
Las acciones derivadas en este marco de premisas y supuestos son. El redimensonamiento (reduccin)
del aparato, cambios en las funciones, procedimientos y en la normatividad, nuevos diseos
estructurales, etc. estos procesos en particular, implican nuevos prerrequisitos estructurales para el
funcionamiento y movilidad en las organizaciones pblicas, aun cuando no necesariamente modifican la
estructura de poder ni la dinmica de los procesos decisorios.
Habra que aadir que muchas experiencias nacionales se ubican en esta perspectiva sin pretender
ahondar en el proceso. La complejidad del cambio no es tan alta porque se trata de una estrategia

conducida por la propia cpula del aparato y la pirmide suele adaptarse a la nueva configuracin. Los
alcances del verdadero cambio organizacional obviamente son limitados, en ocasiones casi
imperceptibles, aun cuando la reestructuracin sea muy grande.
2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia)
Una segunda situacin la podramos englobar en la concepcin tradicional de una reforma
administrativa. Esta situacin se caracteriza por una orientacin amplia que pretende inducir cambios
tanto al interior del aparato como en su relacin con el pblico; cambios enmarcados en una focalizacin
a las estructuras organizacionales. En este tipo de proceso se acepta la necesidad de una readecuacin
del aparato o slo a las nuevas condiciones econmicas sino tambin a las nuevas necesidades de la
sociedad, mayor cobertura de accin y agilidad a demandas y servicios. La preocupacin fundamental
en esta orientacin es la eficacia del aparato, buscando una rearticulacin con los usuarios. El carcter
complejo de la transicin desde esta perspectiva es mayor, puesto que implica la redefinicin de
relaciones entre la estructura del aparato y el pblico, las organizaciones dejan de funcionar
ntegramente para s mismas y parte de su actividad se orienta al contexto, por lo que la comunicacin
social adquiere relevancia; sin embargo, la conduccin del cambio contina siendo desde la cpula
organizacional y no garantiza un proceso profundo de transformacin, en ocasiones se adopta una
nueva imagen para el pblico y no necesariamente un nuevo tipo de relacin.
Esta perspectiva ha dominado el escenario internacional, desde la dcada de los setenta las reformas
administrativas se plantearon como la panacea para refuncionalizar el aparato. Los lmites son
evidentes, las formas han cambiado perol os vicios prevalecen; se ha supuesto que las organizaciones
pblicas son maquinarias que con una nueva tecnologa administrativa pueden modificarse. En esta
visin el individuo nunca ha estado presente. Los procesos de simplificacin administrativa,
desregulacin, modernizacin de organismos y dependencias, adems de cambios en funciones y
normatividad, se inscriben en este tipo de situaciones.
3. Cambio organizacional
La orientacin en el cambio organizacional asume la necesidad de orientar el proceso hacia el interior
del aparato, pero desde una perspectiva de transformacin ms profunda, que intenta modificar los
comportamientos, valores y actitudes de los integrantes de las organizaciones pblicas. Esta
perspectiva se asocia a procesos e los que se acepta que la transformacin se dar en la medida en
que se pueda llegar a modificaciones individuales, la estructura de poder, la forma y orientacin en las
decisiones, el compromiso en las acciones y la identificacin con la funcin pblica. En este tipo de
procesos se asume la necesidad de modificar los engranajes profundos del aparto estatal.
Segn esta orientacin, la complejidad del proceso es mucho mayor porque el reto consiste en inducir
un cambio organizacional profundo, adems es un proceso que si bien se induce en general de arriba
hacia abajo, posteriormente adquiere una dinmica propia de reacomodos y desencadena procesos de
negociacin y acuerdos internos que con mucha frecuencia generan conflictos organizacionales. En
este tipo de acciones se requiere que la organizacin est dispuesta a asumir los costos en energa
organizacional que el proceso genera en el corto plazo, esperando en el largo plazo haber generado
una dinmica de accin organizacional orientada al servicio pblico como valor institucional.
Las actividades derivadas de esta perspectiva son. La profesionalizacin del servicio pblico, los
procesos de identidad institucional, la generacin de un nuevo esquema de compensaciones y
contribuciones institucionales, nuevos sistemas de incentivos, mecanismos de ascenso jerrquico
asociado a logros profesionales, entre algunos otros.
4. Renovacin institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad)
En esta orientacin se plantea un cambio ms radical. Se pretende un proceso centralizado no slo en
la estructura sino tambin en un profundo cambio de conductas individuales, abarcando no nicamente
el universo organizacional sino la propia naturaleza de las relaciones Estado-sociedad. La necesidad de
una reforma integral surge de una crisis de legitimidad del aparato; al aceptar esta situacin como
premisa inicial, el proceso de cambio forma parte de una redefinicin del papel estatal: Bajo este

panorama las organizaciones pblicas pasan a ser los mecanismos estratgicos de ajuste e
interlocucin entre el estado y la sociedad civil.
Aqu es donde la complejidad del cambio es mayor, ya que implica organizaciones con capacidad de
interaccin, negociacin y mantenimiento de una calidad y armona en la relacin con agentes de la
sociedad. Igualmente se requiere una capacidad simultnea de cambio en el interior de la organizacin
renovando estructuras y comportamientos, y en el exterior frente a un contexto de crisis y fuerzas
adversas.
El replanteamiento global de los fines y medios de las organizaciones pblicas constituye un conjunto
amplio de acciones por desarrollar. Aun cuando en el discurso muchos pases han emprendido estos
procesos, son pocos los que en los hechos han impulsado verdaderas reformas integrales. Y es que los
costos que se deben asumir pueden ser altos desde el punto de vista del gobierno en turno: el
reconocimiento autocrtico de un deterioro o agotamiento del aparato institucional del Estado; la apertura
a la participacin permanente de grupos sociales y agentes no gubernamentales en las acciones de las
organizaciones pblicas, y la aceptacin del riesgo de perder, en cierto momento, el control absoluto del
proceso de cambio.
Es en la dinmica de una reforma integral en la que se acepta la necesidad de un ajuste del aparato a
los cambios econmicos, al mismo tiempo que una mayor apertura democrtica (participacin directa en
las decisiones pblicas); estos procesos al no ir siempre en el mismo sentido, reducen los espacios de
accin de las organizaciones pblicas llevndolas a disear modelos organizaciones de gestin con
grupos externos. Las polticas de descentralizacin, ejecutada a profundidad, son representativas de
una reforma integral: las organizaciones pblicas ceden espacios de decisin a otras instituciones,
modifican estructuras de poder internas, y asumen su papel como instituciones de servicio y no de
dominacin.
Si se estudia el discurso del cambio en los casos nacionales analizados a la luz del marco de referencia
descrito, se observa una pretensin por inducir cambios profundos a partir de una reforma integral; sin
embargo, al analizar las acciones emprendidas, en la mayor parte de experiencias stas se ubican en
procesos de reestructuracin del aparto o, a lo ms, de reforma administrativa. A partir de la informacin
que se tiene sobre las acciones especficas que se llevan a cabo en las experiencias de reforma
analizadas, se puede intentar una aproximacin para reconocer las peculiaridades de dichos procesos.
Cabe sealar que para utilizar la matriz con un mayor valor explicativo habra que tener un diagnstico
del proceso por pas, por o que slo habra que tomar la matriz que se presenta (Cuadro 3) como una
primera aproximacin para tipificar los casos nacionales.
Los casos analizados en general contienen polticas de diversos tipos que desembocaran en varias
situaciones de cambio simultneamente; sin embargo, se parte del anlisis del peso especfico que
parecen tener las diversas polticas en el conjunto de las acciones emprendidas. Se podra comentar, al
menos como hiptesis, que posiblemente el desinters por impulsar procesos de reforma integral. Los
dirigentes del aparto no han sido parte de las iniciativas y sin el nivel individual, el cambio organizacional
no se ha generado.
Cuadro 3. Situaciones de cambio en organizaciones pblicas. Aproximacin al anlisis de Casos
nacionales.

Orientacin el cambio

Interorganizacional
Relacin
organizacin-contexto
Focalizacin sobre
estructuras
organizacionales
China
Hait
Tnez
Pakistn
Puerto Rico
Mxico
Chile
Sudfrica
Guatemala
J amaica
Per
Canad
J apn Profundidad
del cambio
Focalizacin sobre
estructuras y
comportamientos
organizacionales
Colombia
Brasil
Francia
Estados Unidos


Es cierto que una gran parte de los gobiernos en turno asumen una propensin al escapismo o
evitacin del problema de fondo, prefiriendo reducir el aparato, como si disminuyndolo hicieran menos
evidente su anquilosamiento, sin embargo, muy probablemente lo que se conserva seguir evidenciado
los viejos problemas. Si bien el estado tiende estructuralmente a disminuir su presencia en el mundo
contemporneo, con un perfil de Estado Modesto,
88
es evidente que una vez ajustada la amplitud de
su intervencin (modelo de intervencin estatal ajustada)
89
adquiera una presencia importante que
requiera de organizaciones pblicas diferentes, con una nueva concepcin de su quehacer y con una
nueva dinmica de accin.
Se podra sostener que la tibieza de las reformas en algunos pases, es resultado de la inseguridad del
gobierno en turno para emprender un proceso de cambio profundo que no slo se viera impedido de
controlar en su totalidad, sino que pudiera desbordarlo si evoluciona como detonador de una crisis
poltica.
Sin embargo, tambin se debe aceptar que en algunos casos la superficialidad de las reformas se debe
a una incapacidad para inducir cambios profundos en las organizaciones pblicas, las cuales se
caracterizan por una inercia heredada de una fase de Estado omnipresente y unilateral que las llev a
aislarse de la sociedad y a perpetuar juegos de poder internos ajenos a su funcin primordial. Esta
incapacidad debe ser el objeto de reflexin por parte de estudiosos y directivos de este tipo de
organizaciones con el fin de sugerir lneas de reflexin se proceder a realizar un anlisis de los efectos
inmediatos sobre las estructuras, sistema de gestin, formas de percepcin del contexto, y
comportamiento de los dirigentes en las organizaciones pblicas.
C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de entidades
gubernamentales
Los procesos de reforma obligan a que en un lapso relativamente corto se realice la transicin de un
modelo tradicional de organizaciones pblicas, con una racionalidad legal, altamente formalizadas,
vertical y estructuralmente rgida, a un modelo abierto, estructuralmente flexible y ms horizontal, en la
bsqueda de estructuras permeables a los intereses e inquietudes de la sociedad. Esta transicin, al
estar en proceso, hace que en la mayor parte de los pases, sobre todo en el caso latinoamericano en el
momento actual, se observen organizaciones pblicas con una fuerte inercia al modelo tradicional pero
con rasgos, iniciativas y proyectos de modelos alternativos. Es decir, las organizaciones pblicas
evolucionan entre la tradicin y el cambio, aunque es de esperar que ante la fuerte dinmica de los
cambios contextuales y las reformas estatales en proceso, las tendencias para conformar nuevos
esquemas organizacionales pblicos se consoliden en los prximos aos.
Las caractersticas del nuevo modelo organizacional, en contraste con el tradicional, podran analizarse
a partir de los cambios en: 1) la estructura organizacional, 2) los sistemas de gestin, 3) la percepcin
del contexto; y 4) el comportamiento organizacional.
1. Cambios en la estructura organizacional
El modelo tradicional de las organizaciones pblicas parte de una visin del estado como ente unilateral
y omnipresente. Esto indujo a la formacin de estructuras organizacionales en forma piramidal con un
diseo vertical, infinidad de estratos jerrquicos, alto grado de formalizacin y rigidez en la asignacin
de roles y funciones. Las condiciones del nuevo escenario impulsan a un cambio; el supuesto de un
estado no centralizado, ms participativo y sensible a la sociedad, obligan a crear estructuras ms
horizontales, flexibles y con papeles cambiantes que permitan movilidad ante nuevas demandas y
procesos de transformacin de las sociedades con las que interactan.
En la medida en que se acepta una estructura estatal abierta a sistemas de congestin de los problemas
pblicos con la sociedad, surge la necesidad de evolucionar hacia configuraciones estructurales
horizontales y abiertas, que posibiliten la negociacin y la concertacin con los grupos y agentes no

88
Crozier, Michel, Estado Moderno, Estado Modesto, Fondo de Cultura Econmica, 1989, Mxico.
89
Sobre el modelo de la intervencin estatal ajustada, vase: Cabrero, Enrique y Arellano, David, Empresa Estatal o Empresa Pblica.
Hacia una nueva forma de intervencin en el Estado Estrategia, en Gestin y Estrategia, vol. I, nm. 1, 1991, Mxico, UAM-Azcapotzalco,
1990.

gubernamentales. La idea de estructuras por proyectos, matriciales y temporales en las organizaciones
pblicas, comienza a aplicarse en algunos pases.
Otro tipo de consecuencias en el cambio de estructuras organizacionales se refleja en la dinmica de los
procesos decisorios. En el modelo tradicional se supone la norma jurdica como el eje alrededor del cual
se toman las decisiones; los procesos decisorios por lo tanto son cerrados y altamente centralizados.
Los mandos medios y operativos generan una tendencia al apego a la norma entorpecindola agilidad
de respuesta ante demandas crecientes. Este tipo de dinmicas resultado de una tradicin de
concentracin del poder- convierte la dinmica organizacional en una permanente bsqueda de
espacios del poder, bloqueos de iniciativas, estrategias de retardo y acaparamiento de informacin. Es
decir, que si bien las decisiones buscan explcitamente el apego a la racionalidad legal, implcitamente
estn permeadas por los juegos de poder con lo que la norma se convierte en un recurso estratgico
para ampliar espacios de poder e influencia.
Ante una realidad que obliga al estado a replegase y a una apertura hacia nuevas formas de
comunicacin con la sociedad, la descentralizacin de los procesos decisorios aparecen como un
prerrequisito organizacional indispensable. Estos procesos se distinguiran por una dinmica de
aproximaciones en las que cada paso requiere acuerdos entre organismos (gubernamentales y no
gubernamentales). Los centros de decisin tendern a diversificarse y a integrar la racionalidad legal, la
tcnica y las expectativas de los grupos sociales. Esto produce estructuras de decisin ms complejas
pero basadas abiertamente en la negociacin y el acuerdo, lo cual clarifica el sentido de las decisiones,
su intencionalidad y las ventajas y costos para cada organismo participante. El juego subterrneo en
los procesos decisiorios tendera a inhibirse ante estas dinmicas. En ciertas organizaciones pblicas,
los comits de usuarios o instancias similares, surgen como participantes directos en los procesos de
decisin.
2. Cambios en los sistemas de gestin
Ante una nueva concepcin del papel estatal, los sistemas de gestin en las organizaciones pblicas
tambin se vern profundamente alterados. Los sistemas de planeacin, caracterizados por una
concepcin tradicional del rol estatal, suponen sistemas de planeacin rgidos, como procesos
verticales, en los que la lgica de la cpula organizacional define el rumbo, acciones y ritmos del plan.
Esta centralizacin del proceso concentra la atencin en el producto, es decir en el documento o plan,
por lo que generalmente el documento cumple con una funcin burocrtica sin desencadenar acciones
reales.
A partir de la redefinicin del rol estatal, las organizaciones pblicas suelen disear sistemas de
planeacin menos rgidos y necesariamente participativos; en esta dinmica el acento se pone sobre el
proceso en s, ya que el rumbo y acciones del plan sern acordados conjuntamente con organismos no
gubernamentales. Esto da al sistema de planeacin caractersticas cercanas a un proceso de abajo
hacia arriba; la funcin del plan es, por tanto, proveer un marco de referencia para la accin, que podr
ser incluso ajustado o corregido a partir del desarrollo de acciones.
En lo relacionado con los sistemas de direccin, la cpula, de ser la conductora totalizante de acciones,
pasa a ser un elemento ms que pretende encauzar las acciones. Existe la necesidad de ceder
espacios con autonoma en el interior y al exterior de las organizaciones, e incluso sus estructuras de
gobierno tendern a incorporar gestores externos que supervisen el funcionamiento y orientacin
permanente de stos. La cpula organizacional se concibe ms como una funcin emprendedora que
conducta. En lo referente a los sistemas de evaluacin con orientacin a la vigilancia y supervisin
administrativa, pareceran evolucionar hacia sistemas de seguimiento y autoevaluacin por unidades y
dependencias, en lo s que la medicin de logros es el aspecto prioritario. Tambin en este rubro la
participacin de grupos de la sociedad modifica la naturaleza de los sistemas de evaluacin ya que se
debern idear sistemas permanentes de monitoreo externo.
3. Cambios en la percepcin del contexto
El modelo de organizacin pblica tradicional concibe a sta como una maquinaria que recibe
demandas, las procesa en una caja negra yo frece productos en forma de bienes y servicios pblicos.

Desde esta perspectiva la organizacin es un aparato que tiene capacidad de aislarse del contexto;
adems la sociedad, las demandas y apoyos, giran alrededor de la organizacin, se suponen, por lo
tanto, como el centro de atencin y de recursos de la sociedad, siendo stos casi ilimitados, asegurando
la permanencia y sobrevivencia organizacional.
Los cambios en este aspecto son claros. Las organizaciones pblicas no pueden partir ya del supuesto
de un contexto relativamente estable; por el contrario, la dinmica del contexto les afecta directamente.
La concepcin de sistema abierto pasa a ser parte de las organizaciones pblicas, un contexto complejo
y cambiante dentro del cual las organizaciones pblicas son slo una parte, girando en su conjunto
alrededor de la sociedad, misma que a su vez evoluciona en su conformacin y dinmica. El proceso de
las demandas se hace conjuntamente con organismos externos y los productos tambin son resultados
de acciones entre diversas organizaciones. Las organizaciones pblicas se convierten en impulsoras de
proyectos ms que instituciones administrativas de demandas.
Otro cambio radical en la percepcin del contexto es aceptar la sobrevivencia como un riesgo
agudizado a partir de los procesos de rendimensionamiento del aparato gubernamental- y la necesidad
de optimizar recursos escasos. Todo lo anterior explica por qu la reflexin en la estrategia
organizacional pasa a ser una preocupacin de este tipo de organizaciones.
4. Cambios en el comportamiento organizacional
La nueva dinmica en que estn inmersa las organizaciones pblicas ha inducido una variacin de
actitudes, valores y patrones de conducta en la vida organizacional: es indudable que las
organizaciones pblicas latinoamericanas se singularizan por un aparente apego a la racionalidad legal,
lo cual despersonaliza y desidentifica al individuo en la organizacin. Sin embargo, la realidad hace que
los individuos inventen estrategias de grupo que polticamente les den fuerza en el interior de la
estructura. La identidad, por tanto, se establece con el grupo que impulsa o protege y no con la
organizacin. La alta movilidad en la administracin y contribuciones el uso de los recursos
organizacionales se orienta en funcin de la estrategia grupal; esta actitud es la que permite el ascenso
en la pirmide, favoreciendo en muchos casos la corrupcin.
Lo anterior explica en parte por qu las reformas administrativas impulsadas en Amrica latina nunca
han tenido los resultados esperados. Nuevas disposiciones legales, normas y reglamentos que nunca
pudieron desmantelar un proceso enraizado en las creencias y valores ms interiorizados por los
servidores pblicos. Si bien el cambio de actitudes, valores y comportamientos es el punto crtico en
todo proceso de cambio organizacional, parece que aunque todava no se producen transformaciones
profundas en las organizaciones pblicas, s al menos las condicione para inducir cambios en el
mediano plazo.
Las nuevas condiciones en que se desenvuelven estas organizaciones orientan el comportamiento a
partir de otro tipo de premisas. La funcin primordial que recompensa la organizacin deja de ser el
estricto cumplimiento de tareas para trasladarse a la esfera de los logros en impulsar proyectos,
conciliar organismos participantes, capacidad de interlocucin con otras organizaciones pblicas y con
grupos de la sociedad. La aptitud tcnica, creativa y emprendedora sustituye los esquemas
tradicionales. Las vas de la promocin y e ascenso se encaminan al reconocimiento de los logros
profesionales del servidor pblico como elemento de cambio e impulsor de iniciativas. Este es el perfil
del gerente pblico.
En las organizaciones pblicas latinoamericanas este rasgo es todava poco evidente, si bien se
observan modificaciones estructurales profundas, innovacin en los sistemas de gestin y nuevas
formas de percibir el contexto; el comportamiento organizacional en ocasiones da la impresin de tener
una capacidad de arraigo a viejas tradiciones ms all de lo que cualquier teora del cambio
organizacional pudiera imaginar.
An as, el comportamiento se desplaza hacia nuevos esquemas de conducta organizacional; aunque la
tradicin no permite modificar radicalmente los modelos de presentacin y el imaginario colectivo, el
estilo de vida organizacional cambia y penetra en los individuos, quienes se constituyen a la vez en l os
agentes del cambio. En el Cuadro 4 se busca sistematizar los efectos el cambio en las organizaciones
pblicas.

Muy pocos estudios se preocupan por analizar los efectos ms inmediatos que los procesos de cambio
y modernizacin tienen sobre las formas y modalidades de accin que est adoptando el conjunto de
organizaciones pblicas, las cuales constituyen el ncleo activo del aparato estatal y, a partir de ahora,
tambin el centro de la participacin de la sociedad civil. Es improbable que los modelos
organizacionales tradicionales vayan a poder responder a un reto de alta complejidad como al que se
enfrentan las organizaciones pblicas en la actualidad. Tampoco parece fcil imaginar que los modelos
organizacionales de las grandes corporaciones transnacionales brinden la solucin para este tipo de
organizaciones. Es evidente que la creatividad y originalidad que los gerentes pblicos desplieguen el
diseo de modelos de organizaciones pblicas es uno de los aspectos cruciales. Sin embargo, cabe
preguntarse si los programas se formacin de gerentes pblicos estn orientndose a este tipo de retos.
En el siguiente captulo se propone una reflexin en este sentido.

Cuadro 4. Efectos del cambio en las organizaciones

Modelo Organizacional
Tradicional
Variables Organizacionales Modelo organizacional tendencial
Piramidal
Alta formalizacin
Estable
Papeles definidos

Estructura
organizacional
Horizontal
Flexible
Roles cambiantes
Centralizado
Con apego ala norma
Agrupacin del ncleo decisiorio
Maximizacin del juego
subterrneo

Estructura
decisoria
Descentralizado
Con apego al objeto del proyecto
Dispersin de ncleos decisorios
Cercana entre la estructura formal
e informal
De arriba hacia abajo Sistema de
planeacin
De arriba hacia abajo y de abajo
hacia arriba
Correctivo
Por autoridad Conductor Sistema de
direccin
Por capacidad
Por acuerdo y aproximaciones
Control normativo Sistema de
evaluacin
Evaluacin del impacto
Evaluacin del desempeo
Sociedad en torno a
organizaciones pblicas
Percepcin del
contexto
Organizaciones pblicas en torno a
la sociedad
Orientado al cumplimiento de
tareas
Lealtad al grupo y compromiso
poltico

Comportamiento
organizacional
Orientado al logro de proyectos y
acuerdos
Profesionalizacin del servicio
Compromiso institucional
Poltico-burocrtico
(administrador pblico)

Liderazgo
Emprendedor
Identidad con la institucin
(gerente pblico)


III. Las experiencias en formacin de administradores y gerentes pblicos
En este apartado se lleva a cabo una revisin de las estrategias de formacin que se han emprendido
en diversos pases. En la revisin de programas de formacin es necesario separar aqullos que se
implementan como estrategias de capacitacin para profesionales del sector pblico y aqullos que se
ubican en espacios universitarios como una formacin escolarizada. A lo largo de la revisin de
experiencias que se presentan como estrategias regionales- se ir haciendo nfasis en estos aspectos,
para el final incorporar un apartado especfico sobre formacin escolar de posgrado.
A. Latinoamrica
En Amrica Latina la participacin estatal en la economa adquiri caractersticas especiales
constituyndose en la estrategia obligada como parte del modelo de desarrollo implantado en la mayora
de los pases de la regin: el crecimiento del sector pblico y la intensidad de su participacin se
hicieron patentes desde los sesenta, llegando en los setenta a su ms alto nivel registrado en la
historia.
90
Ciertamente la dcada de los ochenta no permiti un mayor crecimiento, sino ms bien se observaron
marcadas tendencias ala reduccin y redimensionamiento del aparato estatal: casos como la
desincorporacin de empresas estatales y la reprivatizacin fueron representativos de esta situacin.
91

Sin embargo, la evolucin histrica as como el desarrollo de estos pases, no podran ser explicados si
la participacin estatal.
La reflexin sobre el perfil de gerentes pblicos, por su parte, ha sido generalmente poco abordada,
dando prioridad al debate sobre la naturaleza y funcionalidad de la intervencin estatal en la economa y
la sociedad. Se encuentran pocos estudios y propuestas respecto al gerente pblico y la problemtica
de su formacin. Bsicamente el anlisis se sita en trminos del administrador pblico general, si una
diferenciacin sectorial y conservando una visin tradicional e sus funciones (visin jurdico-normativa).
Un estudio bsico para avanzar en la concepcin de la idea del perfil del administrador en Amrica
Latina, fue el que llev a cabo el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
mediante el programa de investigacin: Universidad, formacin de administradores y sector pblico en
Amrica Latina, coordinado por Bernardo Kliksber.
92
A partir de este trabajo se pueden extraer algunas
propuestas. El estudio analiza los casos de Colombia, Costa Rica, Ecuador y Venezuela, como
representativos de la problemtica regional partiendo del perfil del administrador necesario. Se plantea
a partir del estudio, que las principales capacidades que deberan conformar el perfil de un
administrador pblico para la adecuada comprensin estructural de los fenmenos y para una accin
eficaz en la implementacin de tecnologas administrativas son:
93
1) Capacidades cientfico-tecnolgicas, es decir, la obtencin de ciencia y tecnologa administrativa
para el procesamiento de la gestin estatal. Capacidades que incluyen la generacin de tecnologa
administrativa, su transferencia eficiente y la innovacin domstica.
2) Potencialidades para la toma de decisiones, es decir una capacidad decisoria en situaciones
complejas que incluyen universos estrechos con un alto nivel de presin poltica y un ritmo
acelerado que caracteriza la dinmica organizacional.
3) Aptitudes de liderazgo, o sea disponer de slidas capacidades en el campo de la conduccin de
grupos humanos dado que su eficiencia en ese aspecto determinar en gran medida los resultados
finales de su actividad

90
Existe una amplia bibliografa a este respecto, vase slo como ejemplo, CEPAL Tendencias y estructuras de la economa
latinoamericana (1971), Indicadores del desarrollo econmico y social en Amrica Latina (1976), Informe de la Tercera Reunin del
Comit de Expertos Gubernamentales de Alto nivel (19977).
91
Mismas que en la nota 29, vase tambin: Owers, J . Coelen, S., Empresa Pblica y Privatizacin: Problemas y Evidencia en Empresa
Pblica. Problemas y desarrollo, vol. 1, nm. 2, CIDE, 1986, Mxico; Shirley, h. Desincorporacin de empresas estatales en pases en
desarrollo Empresa pblica, vol. 2, nm. 2, INAP, 1986, Mxico.
92
Ibid., pp. 146 a 148.
93
Kliksberg, B., Universidad, formacin de administradores y sector pblico en Amrica Latina, 1983, Fondo de Cultura Econmica, FCE,
Mxico.

4) Preparacin para el cambio, esto es, que disponga de desarrolladas capacidades para la percepcin
de los procesos de cambio, la investigacin dinmica de sus caractersticas, el reaprendizaje en
funcin de ellas y la readaptacin de su conducta y mecanismos de accin.
5) Valores, lo que significa que todas las capacidades mencionadas se encuentren en un marco
valorativo consonante a los intereses nacionales y a los valores ticos de carcter colectivo.
Posteriormente, se analizan en el estudio mencionado, los esfuerzos que en ese momento realizaban
las universidades de dichos pases en el proceso de formacin de administradores para el sector
pblico. Se propona que los insumos formativos requeridos para la preparacin del administrador
pblico necesario, eran la formacin cientfica bsica, el conocimiento profundo de las caractersticas
de la realidad nacional, una fuerte preparacin cientfico-tcnica en materia administrativa y un estilo de
razonamiento crtico-creativo.
94
Con base en la opinin, tanto de decanos, directores de facultades y escuelas que forman
administradores, como de funcionarios gubernamentales de estos pases, se analizan en el estudio los
rangos ponderados del administrador ideal. De acuerdo a este anlisis, el administrador debera tener
en orden jerrquico: una buena formacin cientfica y cultura general; capacidad crtica; capacidad
creativa y conciencia nacional; conocimiento de la realidad nacional y capacidad tcnica en su
especialidad.
95
En cuanto a las metodologas pedaggicas y planes de estudio utilizados por las instituciones de
administradores, el estudio concluye.
96
La preparacin tcnica en administracin pblica es precaria, pocos planes estn especficamente
orientados a la disciplina.
Transferencia tecnolgica acrtica y conformada con elementos tecnolgicos alejados del sector
pblico.
Las metodologas pedaggicas son esencialmente pasivas sin estimular capacidades crtico-
creativas.
La investigacin est ausente en las instituciones.
A partir de estas conclusiones, se propona la creacin de un sistema regional de formacin de
administradores para el sector pblico, con el fin de no dispersas los esfuerzos disear los planes de
estudio en funcin de requerimientos reales, impulsar la creacin de tecnologa propia mediante
investigacin y activar el mtodo pedaggico. Indudablemente, el diagnstico presentado muestra los
procesos de cambio que se empezaron a dar en la concepcin del administrador pblico, al inicio el a
dcada de los ochenta.
Una ampliacin de la investigacin referida, se realiz para el caso mexicano en esos mismos aos, por
parte del Centro de Investigacin y Docencia Econmica, A.C. (CIDE) y coordinada por J orge
Barenstein. A partir del mismo enfoque metodolgico se encontraba que las caractersticas del
administrador ideal a decir de los funcionarios pblicos y autoridades acadmicas eran: conciencia
nacional y capacidad de decisin; posteriormente se ubicaban la capacidad creativa, tcnica y crtica.
97

Por otra parte, se mencionaban la administracin de personal, la administracin financiera y los
sistemas de control y evaluacin como las tcnicas administrativas ms requeridas.
En cuanto al anlisis del sistema universitario se observaba, igual que en el estudio anterior, una
marcada tendencia a la utilizacin de mtodos tradicionales en el proceso de enseanza-aprendizaje, la
adopcin acrtica de tecnologas administrativas y un deficiente impulso a la investigacin.
98
Las
observaciones del estudio, las conclusiones y propuestas eran similares en trminos generales, aunque
habra que rescatar en el orden de propuestas, las ideas de diferenciar un perfil de administracin para
el sector central y otro orientado a la administracin para el sector central y otro orientado a la

94
Ibid., pp. 72 a 88.
95
Ibid., p. 157.
96
Ibid., pp. 208 y ss.
97
Barenstein, J ., Los administradores en el sector pblico mexicano, ensayos, CIDE, 1981, Mxico.
98
Ibid., cap. IV.

administracin de empresas del estado; esto con base en qu, los primeros requeriran de una
capacidad para coordinar polticas e impulsar la renovacin administrativa del Estado en su conjunto,
mientras que los segundos debern ser aptos para compatibilizar las necesidades de los organismos
descentralizados y empresas del estado con las polticas econmicas y sociales ms generales,
requiriendo ms elementos de tipo instrumental.
99
Los estudios mencionados mantienen vigencia e la problemtica y estrategias hoy emprendidas por un
conjunto de instituciones en Amrica Latina. Los principales esfuerzos en materia de formacin de
gerentes pblicos en la regin, han surgido con la Fundacin Getulio Vargas de Brasil, la cual ha
orientado sus programas, no slo al mbito nacional sino regional latinoamericano. Desde 1974 se
desarrollan programas de capacitacin en Administracin de Empresas Pblicas en colaboracin con el
Banco Interamericano de Desarrollo.
100
Estos programas se proponan propiciar el desarrollo de material didctico de manera que pudiera
contarse con manuales de adiestramiento (Training packages) en las reas de especializacin
previstas por el programa. Los temas que constituan la curricula bsica de los cursos eran; las tcnicas
de administracin general y su aplicacin a empresas pblicas, la administracin financiera, el anlisis
de aspectos organizacionales de empresas pblicas, la administracin de empresas en sectores de
energa y saneamiento bsico. Desde 1978 la orientacin sectorial en sectores de energa y
saneamiento bsico. Desde 1978 la orientacin sectorial increment considerablemente la matrcula y a
partir de este hecho la Institucin consideraba prioritario formar gerentes pblicos en reas sectoriales
especficas. La Fundacin Getulio Vargas se orientaba tambin a ofrecer cursos en las tcnicas de
Anlisis Organizacional aplicadas a Empresas Pblicas, cuyos objetivos eran: [...] suministrar a los
participantes un instrumento terico-prctico para el anlisis organizacional de empresas pblicas,
apuntando hacia la posible identificacin de obstculos y la consecuente formacin de
recomendaciones, as como formar una conciencia crtica en los participantes facilitadora de los
procesos de cambio organizacional.
101
En Centroamrica, la institucin ms representativa de los esfuerzos en formacin de administradores
pblicos ha sido el Instituto centroamericano de Administracin Pblica (ICAP) que conjunta esfuerzos
en esta materia emprendidos por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. A partir
del diagnstico propuesto por la institucin se menciona que [...] las administraciones pblicas de la
regin son manejadas o por profesionales preparados en disciplinas slo relativamente relacionadas con
el servicio pblico (algunas de ellas con orientaciones filosficas contrapuestas a ste) o pro amplios
ncleos de personal cuya gestin se base en un empirismo acumulado a travs de un largo periodo en
la funcin pblica.
102
El enfoque del ICAP trata de proporcionar conocimientos sobre el contexto social y las organizaciones
pblicas, propiciar el desarrollo de la capacidad crtica, analtica y creativa de los participantes y
procurar el desarrollo de destrezas para aplicar tcnicas de gestin relevante a la realidad de la regin y
referidas a un rea especfica de la actividad gubernamental. Este esfuerzo igualmente se llev a cabo
en Nicaragua.
103
B. Mxico
Como ya se mencion, un primer diagnstico para el caso de la formacin de administradores pblicos
en Mxico, llevado a cabo en 1981, coincida con las conclusiones generales de la investigacin
realizada por el CLAD en cuanto a las caractersticas del perfil de formacin.
104
Otro estudio fue

99
Arias, G. et al., ponencia presentada en el Seminario Internacional La Investigacin y la Enseanza de la Administracin Pblica en los
Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico.
100
Guimaraes, A., La Experiencia de la escuela Interamericana de Administracin Pblica EIAP- en capacitacin en el campo del as
Empresas Pblicas, fundacin Getulio Vargas, ponencia presentada en el Seminario Internacional. La Investigacin y la Enseanza de la
Administracin Pblica en Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico.
101
Ibid.
102
Instituto Centroamericano de Administracin Pblica, ponencia presentada en el Seminario Internacional La Investigacin y la enseanza
de la Administracin Pblica en Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico.
103
Alanis, L.A., Capacitacin y formacin de los cuadros de Direccin econmico Social de Nicaragua, ponencia presentada en el Seminario
Internacional La Investigacin y la enseanza de la Administracin Pblica en Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico
104
Barenstein, J . op. cit.

realizado especficamente sobre formacin y capacitacin para gerentes de empresas pblicas
industriales en Mxico, dicho proyecto fue coordinado por F. J os Monsanto.
105
A partir de una muestra de veinticuatro instituciones estudiadas (Empresas Pblicas Industriales,
universidades, institutos especializados y firmas consultoras) que realizaban labores de formacin y
capacitacin de gerentes pblicos, se destacan algunos datos a considerar. Se observ segn el
estudio, que la mayor frecuencia de cursos impartidos en las instituciones en el ao de 1985, gir
alrededor de temas como: dinmica de grupos, liderazgo y direccin, desarrollo organizacional,
administracin personal, evaluacin y control de gestin, y tcnicas de evaluacin financiera.
106
Por otra parte, respecto al anlisis del contenido temtico de los cursos que se ofrecan en las
instituciones estudiadas se observ que los temas de comportamiento como son. Logro de objetivos,
toma de decisiones, capacidad de mediacin de conflictos, anlisis y solucin de problemas, fueron los
predominantes. Este tipo de formacin se complementaba con temas relacionados al respecto de la
gestin de las instituciones, principalmente: Administracin de recursos de personal, evaluacin y
control de gestin y administracin econmica-financiera; en menor importancia temas relacionados a
aspectos socio-econmicos: sistema jurdico de empresas pblicas, mercado y usuarios, relacin entre
problemas federales y estatales.
107
Aunque el estudio no lo analiza a fondo, puede desprenderse de los datos del mismo, que las
instituciones educativas, universidades e institutos especializados, aparte de abarcar mayor cobertura
temtica tendan a equilibrar la importancia dada a las tres grandes variables: comportamiento, socio-
econmicas y tecnologa de gestin, mientras que en empresas pblicas industriales y firmas
consultoras los aspectos socio-econmicos eran bastante marginados. Este hecho llevaba a visualizar
dos perfiles diferenciados; por una parte el de instituciones educativas que trataba de mantener un
equilibrio y una formacin integral, y por otra, el perfil de capacitacin en empresas y despachos de
consultora orientado a desarrollar capacidades directivas y tcnicas de gestin fundamentalmente. Sin
embargo, en el estudio mencionado no se analizaron en detalle las caractersticas del os universos de
las diversas instituciones, lo cual podra ayudar a establecer correlaciones interesantes. Por nuestra
parte plantearemos algunos comentarios ms adelante.
Otro aspecto a considerar en el trabajo mencionado es el relacionado con la metodologa pedaggica
utilizada por las instituciones formadoras de empresarios pblicos estudiadas. En cuanto a los mtodos
receptivos, es decir [...] Aquellos en que se da una mediacin entre el sujeto y el objeto a travs de la
orientacin del proceso por uno de los sujetos, que se convierte en coordinador de la reproduccin de la
imagen trascendental en los diversos sujetos que participan en el proceso,
108
se observa una fuerte
tendencia a su utilizacin.
Con menor frecuencia de aplicacin se encuentran los mtodos participativos, es decir, aquellos que se
caracterizan por una interaccin directa entre el sujeto y el objeto sin mayor mediacin, en la cual la
iniciativa del sujeto es el factor fundamental en la formacin de a imagen trascendente y de su
proyeccin en la accin.
109
Finalmente con menor frecuencia se ubican los llamados mtodos
integrativos. Se caracterizan por un procesamiento mental complejo por parte de sujeto respecto ala
imagen trascendente del objeto,
110
y mediante la reproduccin simulada de la realidad se busca la
integracin de los procesos mentales de induccin-deduccin y anlisis-sntesis en funcin de los
contenidos concretos, objeto de estudio.
111
Esta observacin se ubica en el mismo sentido de las
obtenidas por Kliksberg y Barenstein en los estudios ya mencionados.
Otras experiencias innovadoras ms recientes para el caso mexicano han sido; el programa del Instituto
Nacional de Administracin Pblica denominado Programa Avanzado en direccin de las Entidades
Pblicas (PADEP), el cual tiene como propsito apoyar el continuo perfeccionamiento que exige la

105
Monsanto, J . Estudio sobre Formacin y capacitacin para Gerentes de Empresas Pblicas Industriales en Mxico, Praxis 72, INAP,
1986, Mxico.
106
Ibid., p. 60.
107
Ibid., p. 80.
108
Ibid., p. 80.
109
Ibid., p. 71.
110
Ibid., p. 74
111
Ibid.

empresa pblica mexicana, estimulando las habilidades de toma de decisiones y mando de los latos
directivos y promoviendo la articulacin de la accin gerencial con los mbitos polticos, econmico,
administrativo y social.
112
La institucin hace hasta ahora, un balance positivo del citado programa.
Igualmente fue el caso del Centro de Investigacin y docencia econmica mediante su Centro de alta
Direccin de Empresa Pblica, el cual realizaba cursos para gerentes pblicos alimentando los
contenidos pedaggicos con investigaciones y modelos de simulacin producidos pro el propio centro.
C. Algunas otras experiencias a nivel internacional
Los esfuerzos en materia de formacin de gerentes pblicos a nivel internacional se caracterizan por ser
aislados y dispersos, adems de que pocas veces existen oportunidades de intercambio y comunicacin
de experiencia sal respecto. Sin embargo, los pases subdesarrollados no slo se han preocupado
especficamente por la problemtica, sino tambin han realizado esfuerzos de cooperacin internacional
y regional. Uno de los ejemplos ms representativos lo constituy, en su momento, el centro
Internacional para Empresas Pblicas (CIEP) con sede en Ljubljana, en la entonces Yugoslavia, estaba
constituido por treinta y tres pases miembros de los continentes de Asia, frica, Europa y Amrica
Latina. El CIEP orientaba sus esfuerzos a problemas tales como. La educacin y capacitacin de
cuadros para las empresas pblicas; aspectos financieros de las empresas pblicas; planificacin,
autogestin y participacin como factor de desarrollo de tecnologa, y sistemas de informacin y control
en empresas pblicas. Aproximadamente 60 pases en desarrollo estuvieron directamente vinculados a
los programas del Centro.
113
El CIEP organizaba peridicamente reuniones regionales de trabajo con el objeto de incrementar la
conciencia de directivos de organizaciones pblicas sobre diversos temas. Adems realizaba estudios
comparativos sobre conglomerados estatales, criterios de inversin y procesos de toma de decisiones,
polticas de precios y gestin de rentabilidad financiera, para con esto conformar una infraestructura
pedaggica bsica. El concepto de tecnologa de administracin y gestin, es decir, la traduccin de
ideas, sistemas y conceptos en una metodologa de gestin fue una idea central en el desarrollo del
CIEP, ste ha sostenido que en los pases en vas de desarrollo existe la necesidad de crear polticas y
estrategias nacionales de entrenamiento del personal de las organizaciones. Mediante actividades de
investigacin en diversos pases bajo la forma de estudios de caso se ha tratado de capacitar en
funcin de problemtica relacionadas a los pases de origen de los participantes.
La concepcin en la formacin de gerentes pblicos parta de paquetes de enseanza de administracin
general para posteriormente introducir aspectos especficos de las organizaciones pblicas; esto es
partir de una visin tradicional de la administracin de empresas hacia la administracin de empresas
pblicas. El CIEP acumul con este enfoque una larga experiencia en formacin a nivel internacional.
115

Cabe sealar que a partir de los problemas polticos y tnicos en la regin, adems de la decreciente
presencia de empresas pblicas en el mundo, e l esfuerzo de este centro prcticamente ha
desaparecido.
En el caos de los pases desarrollados son muy pocas y poco conocidas las experiencias y esfuerzos
institucionales al respecto. En J apn y Suecia por ejemplo, prcticamente no se puede hablar de
esfuerzos especficos en la formacin de gerentes pblicos. Son los programas de formacin en
administracin de empresas los que reclutan todo tipo de administradores; por lo menos hay una
marcada tendencia al respecto.
116
En Francia, a diferencia de los otros pases, las experiencias han sido muy ricas y muy diversas. Es
indudable que le ENA (Ecole Nationale dAdministration) es un caso nico a nivel mundial en el sentido
de la integracin de esta escuela con el sector pblico francs. La formacin integral del a institucin y

112
Revista Accin. Nm. 137, INAP, mayo-junio 1989, Mxico.
113
Vodusek, Z., Empresa Pblica. Contribucin del Desarrollo del os Recursos Humanos, ponencia presentada en el Seminario
Internacional, La Investigacin y la Enseanza de la Administracin Pblica en pases en vas de Desarrollo, CIDE-ONU,. 1981, Mxico.
115
Vahcic, A., Training in public enterprise management for namibian students at ICPE, ponencia presentada en el Seminario Internacional
La Investigacin y la Enseanza de la Administracin Pblica en Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico.
116
Vase por ejemplo: Lorthe, J . C., La formacin professionnelle dans le domaine de la gestin, Le cas sudois, tambin: Thomas, J . Les
relations formation-entreprise dans le systme denseigment suprieur sudois, ambos artculos en: Enseignement et Gestion, nm. 29,
Francia. Para el caso J apons: Sisswiller, R., La formation des dirigeants au J apn, en: Enseignement et Gestion, nm. 33, Francia.

su orientacin ala formacin de altos mandos, permite una directa asimilacin por parte de las entidades
estatales. Las grandes escuelas francesas (grandes ecoles) igualmente integradas a los altos niveles
jerrquicos de las empresas pblicas y privadas del pas, permiten desarrollar programas de formacin
para futuros dirigentes; en este aspecto existen orientaciones terminales hacia l a administracin de
entidades pblicas, tal es el caso de HEC (Hauts Etudes Commerciales) con opciones en Gestin
Pblica y en Gestin de Empresas Pblicas.
En el caso de los Estados Unidos se observa una clara orientacin a la formacin de gerentes pblicos
(public managers) a travs de programas de formacin continua y de programas de maestra, estos
ltimos se analizarn posteriormente. En el caso canadiense, se pueden rescatar algunas lneas
orientadoras del esfuerzo en formacin de administradores pblicos, realizados por la Escuela Nacional
de Administracin Pblica con sede en Quebec. Esta escuela ha realizado sistemticas actividades de
perfeccionamiento, impulsando el desarrollo para adquirir nuevas actitudes, comportamientos y
habilidades, sin limitarse a una transmisin de nuevos conocimientos.
117
Las actividades de formacin
se han estructurado en programas orientados a mandos de nivel medio. Y superior.
En el Cuadro 5 se presenta una clasificacin de los programas de formacin continua revisados en este
apartado, haciendo nfasis en sus orientaciones generales.

Cuadro 5. Tipos en programas de formacin contina de gerentes pblicos.

Orientacin

Caractersticas
Perfil orientado a la
administracin pblica
administracin de
empresas pblicas-servicios-
-manufactureras-
administracin de
empresas
Variable dominante de
referencia
Estado
(Dimensin Poltica, Social)
Estado >Mercado
Estado <=Mercado
(Dimensin Poltica, Social y
Econmica)
Mercado
(Dimensin Econmica)
nfasis disciplinario en el
proceso de formacin
Economa, Poltica,
Sociologa, Anlisis de
Polticas Pblicas
Economa, Poltica,
Sociologa,
Tecnologas de Gestin,
Planeacin Estratgica
Economa,
Tecnologas de Gestin,
Planeacin Estratgica
Instituciones:
Francia
ENA IIAP HEC
Canad ENAP
Suecia IFL. TEM
J apn J PC. ESUK ICSUW
Antigua Yugoslavia CIEP
Rumania CEPECA
(Servicios Pblicos)
CEPECA
(Unidades Industriales)

Brasil FGV
Centroamrica ICAP
Mxico UNAM-CIDE-ITAM INAP (Entidades Pblicas)
PADEP
Firmas Consultoras
Cursos de Capacitacin en
Empresas y
Organizaciones Pblicas

117
El Administrador Pblico y su Perfeccionamiento Praxis 27, INAP, 1980, Mxico.


INSTITUCIONES ESTUDIADAS
ENA cole National dAdministration
IIAP Instituto Internacional de Administracin Pblica
HEC Hautes tudes Commerciales
ENAP cole National dAdministration Publique
IFL Instituto Sueco de Administracin
ICSVW Instituto de Ciencias de Sistemas de la Universidad de Waseda
CIEP Centro Internacional para Empresas Pblicas
CEPECA Centro de Enseanza y Capacitacin de Empresarios Pblicos
TEM Tecnolgico en economa y Administracin
J PC Centro de Productividad J apons
ESUK Escuela Superior de Negocios de la Universidad de Keio
FGU Fundacin Getulio Vargas
ICAP Instituto Centroamericano de Administracin Pblica
UNAM Universidad Nacional Autnoma de Mxico
CIDE Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
ITAM Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico
INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica

D. Los programas de formacin escolarizada a nivel de posgrado. Anlisis de
tendencias recientes
A partir de la revisin de algunos posgrados en administracin pblica que se podran considerar
representativos de diferentes corrientes de pensamiento, as como relevantes en sus pases de origen,
se observan diversas tendencias. En Estados unidos, por ejemplo, el programa en administracin y
Polticas Pblicas de la Universidad de Columbia busca como objetivo: formar analistas de polticas y
administradores capaces de manejar la complejidad creciente y traducirla en objetivos y decisiones
concretas. Esto se pretende mediante el desarrollo de capacidades tcnicas para el anlisis de datos y
estructuras administrativas, as como el desarrollo de una tica de servicio pblico y capacidades para la
comunicacin oral y escrita. Se observan en este programa tres grandes ejes de formacin: Direccin
Administrativa. Anlisis de Polticas y Anlisis cuantitativo. Igualmente destacan reas sustantivas de
poltica para la formacin terminal, como: poltica educacional, poltica ambiental-cientfico-tecnolgica,
poltica de salud, poltica de asuntos internacionales, poltica pblica y leyes, servicios sociales y poltica
de bienestar y, finalmente, poltica de planeacin. Urbana. Otra caracterstica del programa mencionado
es el requisito de una estada en una agencia gubernamental.
118
Otro programa norteamericano de inters es el que ofrece la Escuela de Organizacin y Administracin
de la Universidad de Yale, particularmente la Maestra en Administracin Pblica y Privada. Los
objetivos que se plante este programa giran alrededor de una integracin de la administracin pblica y
privada a travs del nfasis en la comprensin y operacin de instituciones sociales. La enseanza de
tcnicas analticas y aproximaciones tericas para la comprensin del comportamiento humano en el
mbito organizacional. Este programa hace especial nfasis en enfoques interdisciplinarios y propicia
una permanente interaccin entre acadmicos y profesionales de la administracin. Una primera fase de
formacin con giro terico es seguida por mtodos para el anlisis e intervencin en instituciones.
Las reas terminales de este programa se orientan al sector pblico, en el que destacan: desarrollo
econmico urbano, negocios-gobierno-economa, impuestos y comportamiento econmico, entre otros;

118
Vase Graduate Program in Public Policy and Administration, 1990. Universidad de Columbia.

otra rea es la de organizaciones no mercantiles, en la que se hace una revisin de polticas de salud,
de instituciones culturales, organizaciones pequeas, innovacin en la administracin organizacional
entre otras; finalmente, en el rea mercantil se ofrecen materias relacionadas con finanzas y
mercadotecnia.
119
Igualmente, en Estados Unidos un programa de referencia obligada es el caso de la escuela de
gobierno J ohn F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Actualmente esta escuela ofrece dos
programas de maestra: en Polticas Pblicas y en Administracin Pblica. La diferencia entre ambos
programas obedece ms a las modalidades escolares y al tipo de perfil de los estudiantes que a la
temtica y el contenido de los mismos. La maestra en Polticas Pblicas ofrece una estructura
curricularmente definida y tiene por objeto formar especialistas en polticas especficas, pretendiendo
integrar en el perfil de los egresados habilidades tcnicas interdisciplinarias. En la tradicin de esta
universidad el mtodo de casos constituye una herramienta fundamental de enseanza. La mayor parte
del contenido curricular se orienta al desarrollo de habilidades en el anlisis cuantitativo para la
estructuracin de los problemas, manejo de datos y desagregacin, as como la modelizacin de efectos
en alternativas propuestas. Otras reas de importancia son las relacionadas con el anlisis institucional,
la administracin interna y externa, la administracin en contexto de alta participacin, la tica de
servicio pblico y el anlisis de conflicto de intereses en un contexto democrtico.
Este programa ofrece reas de concentracin en polticas especficas, como polticas de justicia y
criminalidad, medio ambiente, gobierno y negocios, salud, trabajo, educacin, asuntos internacionales,
seguridad, comercio internacional, ciencia y tecnologa, transporte, desarrollo econmico urbano, y
prensa y poltica gubernamental. El programa que ofrece esta misma institucin en administracin
pblica est orientado a funcionarios pblicos de carrera, teniendo como requisito de admisin una
experiencia profesional importante. Este programa tiene la particularidad de ser flexible permitiendo a
los participantes disear su propio programa.
120
En Canad, uno de los programas representativos es la Maestra en Administracin del Desarrollo de la
Universidad de Carleton, en Ottawa. El programa pretende un enfoque interdisciplinario buscando
fortalecer el conocimiento de economa, poltica, estudios del desarrollo, asuntos internacionales y
anlisis del conflicto. Destacan en este programa una combinacin de cursos en tcnicas; una
estructura flexible del curriculum permite a los participantes disear un programa de acuerdo a sus
intereses.
121
En Amrica Latina, la Fundacin Getulio Vargas de Brasil, a travs de su programa de Maestra en
Administracin Pblica, ha sido una referencia obligada en la formacin en posgrado. El objetivo actual
del programa es formar en el rea de conocimiento referente al anlisis diagnstico-, gestin y
evaluacin de polticas pblicas. El programa est estructurado en tres reas de concentracin:
formulacin y evaluacin de polticas, organizacin gubernamental, y gerencia de organizaciones
pblicas. Destacan materias optativas como polticas pblicas comparadas, anlisis prospectivo, anlisis
organizacional de procesos decisorios, as como el estudio de polticas especficas del caso brasileo.
122
En Argentina, se ha estructurado interinstitucionalmente (INAP, Universidad de Buenos Aires y
Secretara de la Funcin Pblica) el programa de Maestra en Administracin Pblica que pretende una
formacin acadmico-profesional en el diseo y evaluacin de polticas. El programa gira en torno a tres
grandes bloques de asignaturas: formacin general y terica, metodologa y tcnicas, e investigacin y
experimentacin: Algunos de los cursos a los que se est dando importancia son. tecnologas
administrativas, tcnicas de intervencin organizacional, seminario sobre tcnicas pedaggicas, reforma
del Estado, poltica y gestin del medio ambiente.
123
En relacin a la experiencia mexicana se puede hacer referencia al programa de maestra en
administracin pblica del CICE (Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.,), el cual se
plantea como objetivo: ...la formacin de un administrador pblico que, adems de desarrollar

119
Vase Yale University, Yale School of Organization and Management, Masters Degree in Public and Private Management (MPPM), 1990.
120
Vase J ohn F. Kennedy School of Government, Harvard University, 1991.
121
Vase Masters Program in development Administration, School of Public Administration. Carleton University, 1990.
122
Vase Mestrado en Administraao Pblica, Fundaao Getulio Vargas, Escola Brasileira de Administraao Pblica, 1990.
123
Vase INAP-FCE, UBA Secretara de la Funcin Pblica- Maestra en Administracin Pblica, 1990.

capacidades tcnicas de gestin de organizaciones y polticas pblicas, adquiera una adecuada
comprensin de los fines especficos del Estado en el marco de los procesos de transformacin
econmica y social,
124
En la evolucin del programa se ha insisti en mantener un equilibrio entre la
orientacin tcnica (problem-solving orientation), y la orientacin al anlisis y comprensin de los
grandes cambios estatales (problem-comprehension orientation). En cuanto a los contenidos
curriculares, se contemplan actualmente reas de concentracin en polticas: salud, educacin, pobreza,
ambiente, industria y comercio, descentralizacin y desarrollo regional y urbano, y economa y finanzas.
Dentro del os cursos bsicos se hace particular nfasis en teora de la organizacin, e intervencin
organizacional, curso que se complementa con una estada en una organizacin pblica. Recientemente
se han incorporado cursos como Gestin Pblica, tica y Poltica.
En cuanto a instituciones europeas, se puede mencionar la Maestra en gestin y Administracin Pblica
del Instituto de ciencias administrativas de la Universidad de Amberes, en Blgica, la cual pretende un
alto grado de especializacin en reas como salud pblica, desarrollo rural, comercio internacional y
empresas trasnacionales; igualmente se ofrecen otras reas terminales como sector transporte, energa,
medio ambiente, pequea y mediana industria.
125
Para el caso de gran Bretaa es interesante analizar el programa de Maestra en Administracin del
desarrollo, de reciente creacin en la Universidad de Birmingham, el cual pretende formar directivos de
ministerios estatales, de gobiernos locales, de empresas pblicas, de agencias de desarrollo
gubernamentales y para cualquier tipo de organizacin relacionada con problemas de desarrollo.
Igualmente se orienta a formar acadmicos para tareas de investigacin. En este programa destacan
materias como mtodos para el anlisis de proceso de la poltica pblica, sistemas locales de
administracin, estrategias para el desarrollo urbano y local y modelos comparados de gestin local,
entre otras. La especializacin en cualquiera de estas reas constituye la parte terminal del programa.
126
A partir de este breve anlisis se observan algunas tendencias definidas:
a) Por una parte la especializacin sectorial (salud, educacin, ecologa, etc.) aparece como una
tendencia dominante en los programas analizados. Esto significara que adems de ser dominante el
enfoque de polticas pblicas, la orientacin es hacia el estudio de polticas especficas.
b) Otra tendencia que se observa en algunos de los programas es la integracin de los mbitos
pblicos y privado, dando a la formacin en administracin un carcter general y reconociendo que
en el escenario actual ambos universos presentan problemticas y tcnicas similares (aspectos
ecolgicos, culturales, y ticos, por ejemplo, antes propios del sector pblico y que ahora son
relevantes en la agenda del sector privado; y aspectos de eficiencia y optimizacin de recursos,
propios de empresas privadas, a hora crticos en la agenda del sector pblico).
c) Por otra parte, se observan tendencias a equilibrar el perfil profesional y acadmico del egresado, es
decir, que si bien se reconoce la necesidad de desarrollar habilidades directivas y gerenciales para
la toma de decisiones, tambin se reconoce que el egresado debe desarrollar capacidades para la
investigacin y la formacin, reconociendo de esta forma que los posgrados en administracin
pblica deben cubrir necesidades de instruccin de formadores.
d) Finalmente, se observa que si bien el estudio de las polticas pblicas es el eje central de la
formacin, esto se hace con una perspectiva interdisciplinaria. Podra decirse que la enseanza en
administracin pblica se estructura cada vez ms a partir de la agenda de gobierno, es decir, de
problemas o asuntos d e gobierno (salud, pobreza, ecologa, comercio, etc.), los cuales se presentan
en una realidad compleja e interdisciplinaria, abandonndose as el modelo tradicional de
estructuras curriculares rgidas con disciplinas o materias de conocimiento (derecho, sociologa,
economa, etc.), enfoque que dejaba al estudiante la responsabilidad de integrar conocimientos y
aplicarlos a una realidad a una realidad que o siempre se presentaba estructurada y clara. Podra
decirse que esta nueva orientacin es representativa del modelo de la gerencia o gestin pblica
enfocada la resolucin de problemas (problem solving oriented).

124
Divisin de Administracin Pblica, Maestra en Administracin Pblica, CIDE, 1994. Mxico.
125
Vase Master en Gestin et Administration Publiques, Belgique, Institut des Sciences Administratives, Uiversiteit Antwerpen, 1990.
126
Vase Master of social Science in development Administration, University of Birmingham; 1991.

En el siguiente apartado se sugiere una reflexin prospectiva de la formacin de administradores
pblicos, as como de los dilemas a los que se debe enfrentar en la actualidad el diseo curricular.
E. Los dilemas de la formacin. una reflexin prospectiva
Sin Pretender una reflexin prospectiva completa o acabada sobre el fenmeno de la administracin
pblica, cabra al menos puntualizar algunos hechos derivados de escenarios viables, que induciran a
un replanteamiento de los contenidos y estructuras curriculares. En otros trabajos,
127
se ha intentado
profundizar la reflexin en trminos de escenarios posibles para la administracin pblica hasta el ao
2000; igualmente, se ha pretendido caracterizar sobre todo las variables que debern tomarse en
cuenta y su impacto en la fisonoma de las organizaciones pblicas.
128
En este apartado se retomarn
slo algunas ideas de referencia sin desarrollarlas en detalle.
En el mbito econmico son claras las tendencias a la formacin de bloques regionales integrados
comercial y productivamente, este fenmeno denominado globalizacin, impulsa inevitablemente al
desvanecimiento de las fronteras nacionales. Los intercambios y la integracin se van ampliando a
aspectos de tipo poltico, social, cultural y, evidentemente tambin, de la administracin pblica que ha
venido observando alteraciones en las funciones y estructuras del aparato estatal. Es obvio que las
funciones de coordinacin con organismos internacionales se intensificarn, as como con otros
gobiernos. Igualmente, parece que las estructuras estatales evolucionarn en gran parte hacia
instancias bilaterales o multilaterales, donde la racionalidad del proyecto surge de la interaccin con
otros gobiernos y agencias, incluso multinacionales. Este primer aspecto rompe con la idea de una
administracin pblica limitada al mbito nacional.
129
Otro aspecto de gran relevancia en lo econmico est dado por el repliegue del Estado en actividades
de participacin directa,
130
lo cual replantea el papel, alcances y orientacin de la administracin pblica.
En este sentido, la administracin pblica evolucionara ms hacia un aparto de conduccin y
articulacin de esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales, haciendo de la coordinacin y
negociacin su actividad estratgica, y no ms del ejecucin directa de todo tipo de iniciativas estatales.
Este hecho rompe con el supuesto de una administracin pblica vertical, grande, monoltica y
planificadora.
En lo poltico, las tendencias a la democratizacin parecen ser las tendencias dominantes de fin de
siglo. No slo a la idea de sistemas democrticos por la va electoral sino, como se coment en el primer
captulo, a sistemas que recuperan el mbito pblico como un mbito de participacin directa y
permanente de la sociedad. Las polticas pblicas y la gestin de organizaciones pblicas dejan por lo
tanto de ser un mbito exclusivo del estado para pasar a ser el nudo de la relacin Estado-sociedad.
131

Esta tendencia cuestiona el supuesto de que la administracin pblica se refiere exclusivamente a lo
estatal.
En lo referente a lo social, el mundo contemporneo vive intensos procesos de transformacin; si bien
en lo econmico se dan procesos de integracin, en lo social se dan procesos de regionalizacin y
atomizacin, surgen identidades culturales, tnicas y religiosas con una gran intensidad. La pluralidad se
manifiesta cada vez ms en el cuerpo social, con la variante de que se trata de una pluralidad que exige
espacios de participacin en las decisiones pblicas y representacin en la vida social. El Estado, en
este escenario, slo logra ser legtimo en la medida en que logra consensos y abre espacios a las
regiones, asociaciones, comunidades, etc. Esta idea cuestiona el supuesto de que la administracin
pblica se compone de organizaciones del gobierno y asienta que en adelante debe incorporar
instancias no gubernamentales como parte de su estructura administrativa y de accin institucional.

127
M. Cardozo y G. Sansn, La formacin de los administradores pblicos. Experiencias y estrategias futuras, ponencia presentada en
Coloquio Internacional, Modelos Organizacionales para Amrica Latina, Mxico, CIDE-IAM-HEC, 1991.
128
Arellano, Cabrero y Prraga, Prospectiva y Administracin Pblica. Contribuciones y Lmites, mimeo, CIDE, 1991.
129
Sobre este punto es importante observar el caso europeo en el cual se consolida cada vez ms el nivel supranacional de la Comisin de la
Comunidad Europea, con el que interactan las administraciones nacionales. Es previsible que otros procesos de integracin econmica
como el TLC- poco a poco vaya construyendo, de facto, este nivel supranacional.
130
Vase E. Cabrero, Anlisis del repliegue estatal en el sector industrial mexicano, RAP,. NM. 73, Mxico, INAP.
131
Esta concepcin de lo pblico se puede analizar con detalle en Arellano y Cabrero, Empresa pblica o estatal? La reconceptualizacin
de lo pblico en el Estado estratega, en: Gestin y Estrategia, nm. 1, 1991, UAM-Azcapotzalco.

En otro nivel de anlisis, se debe reconocer la creciente importancia de los aspectos relativos a la
modernizacin tecnolgica, que pasan a ser una preocupacin de la administracin pblica dado que
este elemento condiciona las posibilidades de una insercin oportuna en el nuevo escenario econmico
mundial. Igualmente, los aspectos ecolgicos y ambientales adquieren una gran importancia y se
transforman en preocupaciones prioritarias y permanentes de la sociedad y de la administracin pblica.
La salud y la educacin, si bien siempre han estado presentes en la agenda gubernamental, parece que
cada vez ms se presentan en relacin con mnimos de bienestar y en relacin con la lucha contra la
pobreza, pero ahora, a diferencia de etapas anteriores, las polticas sociales se focalizan a poblaciones
meta con objetivos muy precisos. Por otra parte las relaciones comerciales abren un espacio amplio
para la negociacin, articulacin de consensos y acuerdos internacionales, acciones en las que la
administracin pblica adquiere una nueva dimensin. Igualmente el ordenamiento urbano y la
descentralizacin requieren cada vez ms de acciones concertadas entre la administracin pblica y
organizaciones no gubernamentales. Los elementos tanto generales como particulares anteriormente
analizados sugieren cambios profundos en programas de posgrado en administracin pblica.
Un primer punto se relaciona con los objetivos. Parecera necesario transitar de programas que buscan
la formacin de profesionales que ejecutan planes gubernamentales (visin tradicional del administrador
pblico) a la formacin de directivos o gerente pblicos que hacen de la capacidad emprendedora y de
interlocucin con agentes no gubernamentales la funcin primordial del gobierno. Esto significa
reorientar los programas de formacin de una administracin estatista a una autntica administracin
pblica, sin que esto signifique dejar la formacin tcnico-administrativa de lado, por el contrario, habr
que intensificarla pero con una orientacin hacia la cogestin Estado-sociedad, superando as el
enfoque normativo-piramidal que ha influido en la mayora de los programas.
Por otra parte, en lo referente al mtodo pedaggico, se insiste en la necesidad de desarrollar una
capacidad crtica y creativa en el participante que le permite desarrollar habilidades para la evaluacin
objetiva de situaciones y la generacin de soluciones originales, dado que la realidad compleja que
enfrentar no ser estructurada ni tendr soluciones ptimas, slo satisfactorias. Cabe decir que en
muchos programas en administracin pblica se ha insistido en una visin crtica de la realidad, sin
embargo esta visin ha sido transmitida dogmticamente, lo que no ha desarrollado una verdadera
capacidad crtica ni creativa en el estudiante. Sobre las estrategias pedaggicas en la formacin del
nuevo gerente pblico se propone un anlisis en el siguiente captulo.


IV. Anlisis conceptual del perfil del gerente pblico
A. Hacia una formacin especfica para gerentes pblicos
Tradicionalmente los programas de formacin de gerentes pblicos han mostrado claramente la
compleja naturaleza de la lgica estatal y empresarial en contraposicin. Por una parte se encuentran
perfile se formacin con un evidente sesgo empresarial y por otra, perfiles prcticamente generalizados
en la administracin pblica que no siempre establecen diferencias entre los mbitos sectoriales y por
tipo de organizacin. Ambas tendencias contienen supuestos bsicos acerca de la naturaleza del as
organizaciones pblicas y, a partir de ello, la eleccin del a variable determinante: el mercado o el
Estado.
Cuando se reconoce como la variable determinante el mercado, el perfil de formacin se estructura
alrededor de la naturaleza del sector de actividad empresarial y las decisiones asociadas a la dinmica
mercantil como son. precio, financiamiento, produccin, recuperacin de inversin, eficiencia
econmico-financiera, etc. Esta concepcin implica de una forma natural la bsqueda de perfiles de
formacin indiferenciados de la administracin de empresas.
Cuando por el contrario, se asume como la variable fundamental el Estado, el perfil de formacin se
estructura alrededor de la naturaleza estatal de las organizaciones y de los referentes necesarios desde
perspectiva, como son: la dinmica poltica, el impacto social, la vinculacin y funcionalidad con ciertas
polticas econmicas, la institucionalizacin de la organizacin en la estructura administrativa estatal, el
logro de su misin estratgica estatal, etc. Esta concepcin sugiere, ms bien, una formacin global
comprensiva de la dinmica de los procesos y del aparato estatal en su conjunto. Si bien
tradicionalmente se haban observado estas dos tendencias radicalmente diferentes, en la actualidad
poco a poco van surgiendo tendencias intermedias; esto debido ala complejidad de las situaciones que
se han venido presentando en la gestin de organizaciones y polticas pblicas.
1. Marco analtico de decisiones en las organizaciones pblicas
Para establecer un marco analtico de referencia del perfil de gerentes pblicos se puede partir del
campo decisiorio dentro del cual se enmarca la accin en una organizacin pblica:
a) Dimensin econmica. Es aquella dinmica relacionada con el mercado y sus variables como son.
evolucin sectorial, productividad, precios, tecnolgica, eficiencia econmico-financiera, eficiencia
administrativa, etc. en esta dimensin, surgen las estrategias econmicas, financieras y tecnolgicas
de la organizacin, es decir, estrategias orientadas a la sobrevivencia en un sector y en un mercado.
b) Dimensin Poltica: Es la dinmica relacionada con el sistema poltico-administrativo estatal como
son. apoyos, alianzas, coaliciones, espacios decisorios, influencias, conflictos, capacidad y
oportunidad de negociacin, etc. Aqu surgen las estrategias relacionales de la organizacin, es
decir, el manejo de estos apoyos, compromisos y alianzas con otras instancias de la administracin
y/o con organismos no gubernamentales del contexto.
c) Dimensin Social: Aquella dinmica relacionada con el impacto de la accin de una determinada
entidad en la sociedad. Esto es, la funcin de legitimacin, de integracin con el pblico usuario y
con los grupos directamente beneficiados o perjudicados por la accin de la organizacin: esto es,
estrategias de tipo social, de legitimacin y de institucionalizacin.
Cada una de las dimensiones sealadas da lugar a una serie de demandas hacia las organizaciones
pblicas que tomarn, una vez procesadas, la forma de objetivos y de una estrategia global que los
conjunte aun cuando no necesariamente sean congruente so compatibles entre s. Dada la dificultad de
este proceso, el grupo directivo puede asumir una visin parcial focalizando su accin en alguna de las
dimensiones, lo cual da lugar a sesgos; o bien, puede asumir una visin integral (estrategia mixta), que
conjunte un anlisis multidimensional [Ilustracin 2]


Ilustracin 2. Marco Analtico de Decisiones en las Organizaciones Pblicas

Dimensin
poltica
Focalizacin a la
dinmica econmica y
mercantil de la accin
organizacional
Estrategia
relacional
Visin integral
(estrategia mixta)
Estrategia
mercantil
Dimensin
econmica
Focalizacin a la
dinmica poltica de la
accin gubernamental
Estrategia social
Dimensin
social
Focalizacin a la
imagen pblica e
institucional en el
contexto

El marco analtico propuesto es de inters dado que somete a los perfiles de formacin aun anlisis de
acuerdo al nfasis de la orientacin de los programas y por lo tanto al tipo de visin que se intenta que
asimile el gerente pblico.
La dimensin econmica sugiere un primer conjunto de prerrequisito en el perfil, relacionados con el
conocimiento, el referencial terico, la capacidad analtica, y decisoria, para conducir una organizacin
sujeta a una determinada dinmica sectorial, mercantil y tecnolgica. Todo lo anterior mediante la
aplicacin de una estructura orgnica, financiera, y productiva, que permita el logro de los objetivos
esenciales, con una visin empresaria, como son la suficiencia, la competitividad y la regeneracin de
recursos de subsistencia que posibiliten el crecimiento y la consolidacin en un sistema econmico. El
dominio de aspectos tcnicos de la gestin aparece como el prerrequisito fundamental.
La dimensin poltica, por su parte, da lugar a prerrequisitos de comprensin, anlisis y desarrollo de
habilidades en la dinmica de los procesos polticos originados al interior de una estructura de poder
compleja que establece redes de dependencia entre instituciones del sector pblico y fuera de l. Las
organizaciones pblicas son entes sujetos a la capacidad de negociacin de su grupo directivo vis vis
las instancias de autorizacin, concertacin y financiamiento del sector centra.
132
Otros estudios, han
mostrado que la dinmica de dependencia y dominacin en la estructura de poder en organizaciones

132
Vase los trabajos de Zysman, J . Lindustrie franaise entre ltat et le march, ed. Bonnel, Francia,, 1982; Mazzolini, R., Government
Controlled Enterprises, J ohn Wiley & Sons, 1979, y Cabrero, E. Procesos decisorios y estructura de poder en la empresa pblica
Empresa Pblica, vol. 1, nm., 2 CIDE, 1986, Mxico.

pblicas, es el factor clave en la definicin de estrategias, y que la capacidad de relacin y manejo
poltico de los gerentes pblicos es determinante para los apoyos estatales que se puedan obtener.
Finalmente, la dimensin social sugiere prerrequisitos relacionados con la comprensin, anlisis e
interpretacin, de los procesos sociales, culturales y su representacin o manifestacin en
comportamientos, opiniones y precondicionamientos. La receptividad o rechazo de los grupos sociales a
los bienes y servicios que ofrece una organizacin pblica, y su grado de identificacin con dicha
institucin, son aspectos que debern dar lugar a detallados anlisis para detectar las variables de
incidencia, en el impacto social de la accin organizacional.
Todos estos prerrequisitos en conjunto conformaran el perfil del gerente pblico; sin embargo, como ya
se ha sealado, dan lugar a diversos tipos de programas de formacin con nfasis particulares.
B. Los niveles pedaggicos del proceso enseanza-aprendizaje
Tradicionalmente en la mayor parte de los programas de formacin para gerentes pblicos, se observa
una indiferencia acerca de las caractersticas especficas de la poblacin participante en los programas,
es decir, un supuesto de homogeneidad en los participantes lo cual supone en ltima instancia no
reconocer diversos tipos de organizaciones ni mucho menos diferentes estatus y roles que el gerente
pblico puede desempear al interior de la estructura decisoria. Este reduccionismo no permite por lo
tanto, desagregar al detalle una tipificacin de perfiles particulares dentro del universo de gerentes
pblicos y, consecuentemente, tampoco una capacidad de diseo de objetivos pedaggicos ad hoc a
diferentes circunstancias.
Difcilmente se puede admitir un perfil nico de gerentes pblicos; tan diversos sern los perfiles como
organizaciones existentes; sin embargo, para simplificacin del anlisis se debera aceptar al menos,
que el tipo de decisiones a las que se enfrenta un decisor, y el nivel de influencia y autoridad pueden
marcar diferencias cuantitativas que debern reflejarse en programas de formacin. Los conceptos de
estatus y rol ayudan a identificar la incidencia en los procesos decisorios y en la estructura de poder de
los actores en una organizacin. Esto incide en la diferente percepcin de los individuos, en procesos y
mecanismos diferenciados, en la interpretacin de los hechos y en patrones de conducta condicionados
por la posicin organizacional.
133
El estatus y el rol son por tanto, variables determinantes en el proceso
de formacin de gerentes pblicos dado que obligan a diferenciar las caractersticas pedaggicas del
proceso enseanza-aprendizaje.
1. Niveles decisorios del gerente pblico
En primer trmino se requiere establecer diferencias de niveles decisorios entre participantes:
a) Nivel Operativo: Comprende decisiones caracterizadas por un horizonte reducido en el tiempo (corto
plazo), que se inscriben en procesos programables y generalmente susceptibles de cuantificacin.
La caracterstica fundamental es que las premisas decisorias son perfectamente claras y el libre
criterio para el decisor se circunscribe al mbito de su capacidad tcnica. Aqu la capacidad de
aplicacin adecuada de conocimientos es fundamental. Adems, es un nivel decisorio orientado al
prerrequisito organizacional de la eficiencia.-
b) Nivel Ejecutivo o de Coordinacin: Decisiones caracterizadas por la referencia no tanto a programas
especficos sino a polticas institucionales que aunque se constituyen en premisas decisorias
requieren de una aplicacin de criterio respecto a la funcionalidad global para la organizacin. Por
ello es determinante la capacidad analtica para conjuntar y relacionar procesos en vas del logro de
objetivos organizacionales. Sin que los problemas de eficiencia dejen de ser una preocupacin de
este nivel decisorio, la eficacia organizacional aparece como un prerrequisito fundamental.
c) Nivel Estratgico: Decisiones situadas en un horizonte amplio (largo plazo) dentro de la evolucin y
el devenir de una organizacin. En este nivel existe la necesidad de referir las situaciones presentes
a su impacto futuro dada una proyeccin del comportamiento de la organizacin y de su entorno.
Existen premisas decisorias a partir de la misin estratgica del a organizacin, sin embargo stas

133
Al respecto vase Maynitz, R., Sociologa de la Organizacin (c. 1963) Ed. Alianza Universidad 1972, Espaa; Caplow, T. Principles of
Organization Harcourt Brace and World Inc. New J ersey 1964, U.S.A.

debern ser reinterpretadas constantemente y rediseadas si la dinmica contextual as lo requiere.
Las capacidades de anlisis y globalizacin de los hechos observados as como de evaluacin y
sntesis de los mismos son fundamentales en este nivel decisorio. En este nivel se orienta la accin
al prerrequisito de la sobrevivencia organizacional en la dinmica del contexto, as como al logro de
la misin institucional.
A partir de la descripcin anterior cabe cuestionar la validez de programas de formacin dirigidos
indistintamente a funcionarios de cualquier nivel en una organizacin pblica, pues todo proceso
pedaggico supone la posibilidad de un cambio en la conducta del participante a travs la experiencia
educativa. Cada uno de los niveles mencionados requiere de una estrategia y de objetivos pedaggicos
diferente en los programas de formacin. Adems, la orientacin del proceso, es decir la focalizacin del
cambio buscado se puede dar dentro de diferentes dimensiones que desarrollen capacidades, aptitudes
y/o actitudes.
El desarrollo de capacidades o habilidades se da en una dimensin cognoscitiva del proceso en la cual
lo importante es el aprendizaje de conceptos, tcnicas y su correcta aplicacin. Esta orientacin en el
proceso corresponde al tipo de capacidades necesarias en el nivel decisorio operativo analizado
anteriormente.
Por otra parte, el desarrollo de aptitudes va ms all de la simple transmisin de conocimientos
situndose en una dimensin formativa dentro del proceso. Esta dimensin se caracteriza por incluir
elementos que buscan incidir en los criterios de anlisis del individuo, su capacidad innovativa y de
adaptacin. Como orientacin pedaggica establece correspondencia con el nivel decisorio ejecutivo o
coordinador.
Finalmente, el desarrollo de actitudes contempla incluso la dimensin afectiva dentro del proceso
pedaggico: esto incluye el manejo de smbolos, procesos de identificacin en torno a los sistemas de
valores y los patrones culturales. El desarrollo global de capacidades, de transformacin crtica, de
sntesis y evaluacin, son aspectos que el individuo interioriza a nivel de la personalidad. Esta
orientacin pedaggica corresponde a los procesos decisorios estratgicos.
Los objetivos pedaggicos especficos en cada nivel se sugieren a partir de la taxonoma propuesta por
Bloom,
134
an cuando cabe sealar, que dicha taxonoma es utilizada para fines de clarificacin
conceptual y no porque consideremos que el proceso pedaggico se d necesariamente por fases
rgidamente secuenciadas.
2. Grados de complejidad del proceso pedaggico

C
O
M
P
L
E
J
I
D
A
D

1) Conocimiento: conductas
2) Comprensin: conductas de explicacin conceptual, distinguiendo, ilustrando.
3) Aplicacin: resolucin de prctica
4) Anlisis: diferenciar elementos de una estructura de conocimiento, explicando relaciones
existentes entre ellos, identificacin, inferencia.
5) Sntesis: conducta de integracin de globalidades a partir de elementos dispersos,
innovacin, desarrollos originales, conclusiones.
6) Evaluacin: capacidad para emitir juicios y crticas metodolgicas sobre trabajos, modelo,
procedimientos, mtodos, justificacin, etc. +
Con el objeto de sintetizar las relaciones y correspondencias entre orientacin pedaggica, dimensin
del aprendizaje y objetivos pedaggicos, con los niveles decisorios en los cuales se desempaan los
diversos grupos de gerentes pblicos, se propone el Cuadro 6 de anlisis de los niveles pedaggicos de
programas de formacin. Particularmente en una perspectiva de modernizacin de la accin del gerente
pblico, cabe aadir tambin una referencia al nivel de anlisis del proceso modernizador.

134
Bloom, B. S., Taxonomie des objectifs pdagogiques, Montreal, Education Nouvelle, 1969, Canad.


Cuadro 6. Niveles pedaggicos en la formacin de gerentes pblicos en el proceso modernizador

Nivel de anlisis
del proceso
modernizador
Nivel decisorio del
participante
Orientacin
pedaggica
Dimensin del
aprendizaje
Objetivos
pedaggicos
Complejidad del
proceso
pedaggico
Orientado a la
eficiencia
Operativo
Desarrollo de
capacidades
Cognoscitiva
Conocimiento
Comprensin
Aplicacin
Baja
Orientado a la
eficacia
Coordinador
Desarrollo de
aptitudes
Formativa
Anlisis
Sntesis
Media
Orientado a la
legitimidad
Estratgico
Desarrollo de
actitudes
Afectiva Evaluacin Alta

C. Las metodologas del proceso enseanza-aprendizaje
Los que se han denominado mtodos pasivos o tradicionales de enseanza han mostrado sus
inconvenientes sobre todo a nivel de la formacin en disciplinas administrativas.
135
Varios autores
plantean sus lmites en el nivel de complejidad pedaggica que requerira el cambio de aptitudes y
actitudes en los sujetos centrales del proceso pedaggico.
A partir del agotamiento del modelo pedaggico tradicional se ha propuesto la incorporacin de mtodos
participativos como una alternativa para incidir en el desarrollo de capacidades personales en los
participantes. El inters que ofrecen tales mtodos sobre todo en los procesos de enseanza de la
gestin, consiste en la posibilidad de una mayor implicacin individual y activa, lo cual parece tener
efectos positivos tanto en el desarrollo de la personalidad (capacidad de percepcin de situaciones, de
negociacin, de creatividad, etc.) como en la concretizacin que adquieren los conceptos tericos al
enfrentarse a situaciones de simulacin, discusin e intercambio: sin embargo, tales mtodos
participativos presentan una eficiencia relativa, pues no necesariamente lograr una participacin activa
significa aprendizaje.
136
Si bien los mtodos participativos coadyuvan a obtener una modificacin real del comportamiento y a
desarrollar capacidades individuales, presentan dificultades a nivel de los mecanismos de control de los
resultados. Por ello no se puede afirmar que su incorporacin es necesaria y eficaz en s misma. Todo
depender de la capacidad de evaluacin y control de los mismos que posean las instituciones que los
adoptan en sus programas de formacin. Entre los mtodos participativos propuestos ms difundidos en
las escuelas de administracin, que han surgido dentro del proceso de innovacin de tecnologa
educativa, se encuentran la metodologa de casos y los modelos de simulacin. Ambos mtodos han
tenido un desarrollo creciente a partir de su creacin en universidades americanas (Harvard
principalmente), y su adopcin es automtica en muchas instituciones sin preocuparse en ningn
momento por el problema de la evaluacin de las conductas adquiridas.
Los esfuerzos experimentales de evaluacin realizados en dichos mtodos,
137
se han encontrado ante la
imposibilidad de lograrlo debido, principalmente, al hecho de que su uso se ejerce sin una suficiente
reflexin a nivel de los objetivos pedaggicos buscados, ni del grado de abstraccin de los mismos.
Algunos autores, han sugerido la importancia del esfuerzo de evaluacin ya que la seleccin de un
medio pedaggico debera ser coherente a un objetivo de la formacin establecido. Cabe mencionar
que los modelos de simulacin, los cuales permiten una gran amplitud de opciones, adems de
ensayos, observando el impacto en el pblico, el mercado, el entorno, y la propia organizacin-, de
decisiones tomadas por el participante; no han sido suficientemente desarrollados en muchos pases
debido, fundamentalmente, al descuido de la investigacin como motor bsico de la formacin.

135
Mtodos afirmativos segn Bazin, R. Le choix des mthodes, tomado de Organiser les sessions de formation, ed. ES:F: Francia.
Vase tambin Bloom, B. pp. cit.; Landsheere Definir les objectifs de leducation, ed. Puf, 1976, Francia; Pocztar, J . La dfinition des
objectifs pedagogiques, ed. Qu estrategia adoptar? Documento de Trabajo nm. 5 CIDE, 1983, Mxico.
136
Respecto al a relacin aprendizaje-participacin vase: Landsheere, op. cit.
137
Nioche, J . P., Por un bon usage de lexprimentalisme dans levaluation des mthodes pdgogiques: lexample des jeux de simulation,
Enseignement et Gestion, nm 2, 1977, FNEGE, Francia, Vanse tambin las investigaciones emprendidas por McKenney, Moore y
Anderson citadas por el autor mencionado.

Otro mtodo propuesto son los llamados grupos de discusin, experiencias que han ofrecido una gran
riqueza con lo relacionado a la asimilacin y utilizacin de conceptos tericos por parte de los
participantes as como al desarrollo de una capacidad crtica. Sin embargo el mtodo presenta el
inconveniente de requerir de un grupo de profesores altamente clasificados que jueguen el rol de
coordinadores de grupos. Adems dicho mtodo presenta, al igual que los anteriores, dificultades para
la evaluacin de eficiencia.
Es evidente que los mtodos participativos, presentan una gran riqueza potencial para la formacin de
gerentes pblicos, pero su adopcin, no dar automticamente los resultados esperados. La utilidad y
eficiencia de los mtodos pedaggicos, depende tambin de su adecuada orientacin hacia los
diferentes niveles de gerentes pblicos participantes. En el Cuadro 7, se muestra la correspondencia
ente mtodos pedaggicos y el nivel decisorio de gerentes pblicos y algunos temas de cursos
caractersticos. Igualmente se hace una referencia al nivel de anlisis del proceso modernizador en el
que se ubicara cada esfuerzo pedaggico.
Cuadro 7. Adecuacin entre mtodos pedaggicos y caractersticas de los participantes en el
contexto de la modernizacin

Nivel de decisorio
del participante
Mtodo pedaggico Tipos de cursos Nivel de proceso
modernizador
Operativo
Tradicional
Participativo

+Modelos de simulacin
+Ejercicios de aplicacin
+Tcnicas de evaluacin financiera
+Presupuestacin
+Control de inventarios
+Evaluaciones de proyectos
+Sistemas de costos
+Investigacin de mercados
+Administracin de materiales
+Sistemas de calidad
Eficiencia
Ejecutivo
Participativo

+Modelo de simulacin
+Mtodo de casos
+Grupos de discusin
+J uegos de roles
+Teora de la decisin
+Gestin financiera
+Administracin de personal
+Comercializacin
+Dinmica de grupos
+Desarrollo organizacional
+Gestin tecnolgica
+Teora de la organizacin
+Anlisis y evaluacin de polticas
Eficacia
Estratgico
Participativo

+Grupos de discusin
+Mtodos de casos
+Foros de anlisis
+Modelo de simulacin
+tica y poltica
+Administracin pblica
+Liderazgo y direccin
+Control y evaluacin de la gestin
+Anlisis poltico
+Planeacin estratgica
+Polticas pblicas
+Comunicacin social
Legitimidad
institucional

El anlisis conceptual del perfil del gerente pblico que esta aqu se ha propuesto brindar un marco de
referencia a partir de cual deber ser analizada la realidad del perfil, la trayectoria, y los esfuerzos de
formacin de gerentes pblicos en un contexto especfico de modernizacin. En el anlisis que se
presenta en el prximo captulo se hace una aproximacin a la compleja realidad en que se mueve un
gerente pblico en el mbito mexicano.


V. Diagnstico del perfil y trayectoria del gerente de empresas pblicas en Mxico, un
estudio de caso
A. Metodologa y alcances del diagnstico
En este captulo se presentan los resultados que arroj un estudio sobre perfil y trayectoria de gerentes
de empresas pblicas en Mxico. Este estudio se llev a trayectoria entre 1987-1990, periodo en el que
las tendencias se mantuvieron en las organizaciones estudiadas. Cabe sealar que lagunas de las
empresas pblicas en ese momento analizadas, tiempo despus fueron privatizadas o liquidadas, sin
embargo, las observaciones se toman como representativas del perfil de gerentes pblicos en la medida
que se trataba de organizaciones pblicas en el momento del anlisis
1. Orientacin de la investigacin
La investigacin se orient fundamentalmente a conocer dos aspectos:
a) La trayectoria profesional
Esta categora se considera determinante para entender la lgica en los itinerarios de desarrollo
profesional de los gerentes pblicos. Su propsito, es detectar las variables ms relevantes en dicha
trayectoria, como pueden ser: la antigedad en la empresa, en el sector paraestatal o en el sector
pblico; las vas de acceso, es decir, sector pblico, privado, social y/o acadmico, los cargos de
eleccin popular ocupados y la pertenencia a organizaciones profesionales o gremiales. Cada uno de
estos elementos de informacin permite configurar diversos circuitos que caracterizan la trayectoria
profesional del grupo de gerentes pblicos analizado.
b) El perfil de formacin profesional
Esta categora permite tener una idea de los niveles de escolaridad de los encuestados, as como de las
instituciones acadmicas donde realizaron sus estudios. La informacin es de gran relevancia como
indicativa del perfil de gerentes pblicos dado que de acuerdo al tipo de formacin y a las
caractersticas de la institucin de origen, se derivan las orientaciones profesionales.
Los aspectos mencionados fueron desagregados en informacin solicitada y en preguntas elaboradas
que constituyeron la gua de entrevistas para la encuesta aplicada, (la cual se reproduce ntegramente
como un anexo de este trabajo). El planteamiento metodolgico de base para la investigacin, consisti
en orientar la obtencin de la informacin mediante entrevistas personales que permitieran un verdadero
dilogo con los encuestados. Se desech el mtodo de cuestionario por cierto muy utilizado en este
tipo de investigaciones- debido a la alta probabilidad de que fuera respondido por algn auxiliar del
individuo objeto del estudio. Particularmente en el caso de mandos medios y superior de empresas
pblicas, se corre el riego de que un cuestionario no llegue a su destino a causa de las polticas de
aligeramiento del papeleo burocrtico que en ocasiones desborda a los directivos.
Se consider ms conveniente disear una gua de entrevista (vase anexo) a realizar personalmente,
lo cual, posibilit establecer un dilogo directo que permiti un intercambio amplio entre sujeto entrevista
y encuestador. La gua de entrevista se caracteriza por no constituir un mecanismo rgido de colecta de
informacin, ciertamente contiene preguntas directas pero son de carcter abierto en su mayora; en
algunos casos se plantearon preguntas estratificadas con el fin de centrar la atencin del individuo sobre
algunos aspectos particulares que revestan informacin prioritaria en el estudio, sin embargo cada
pregunta tena no tanto el objeto de obtener un dato son ms bien el de evocar un discurso por parte del
entrevistado.
La tcnica de la entrevista semiabierta permite focalizar el objeto de la entrevista pero igualmente activar
mecanismos de asociacin; evocacin y manifestacin de creencias y sentimientos mediante la libertad
del discurso por parte del entrevistado: este aspecto es de capital importancia para un estudio de este
tipo, dado que el gerente pblico mexicano inmerso en la dinmica poltica del aparato estatal, sujeto a
compromisos y a la imagen de su propio rol poltico e ideolgico, adopta generalmente una actitud de
cautela y crea un cerco de proteccin para no entrar en terrenos comprometedores, esto o se refiere a
que se niegue a comentar algunos aspectos, sino ms bien a no abordarlos abierta y francamente, es

decir, que tiende a reproducir el discurso oficial. La entrevista semiabierta permite en principio que la
evocacin libre de idea aligere, a travs del tiempo de duracin de la entrevista, y del clima de la misma,
las tensiones internas en cuanto al tratamiento de ciertos temas.

Cuadro 8. Composicin de la muestra por tipo de empresa

Tipo de Empresa Monopolio de Servicios Monopolio Industrial
Manufacturera en
Competencia
% del total de
entrevistas
54.2% 25.3% 20.5%

Se realizaron 67 entrevistas
138
todas ellas dirigidas a directivos de empresas pblicas aun cuando se
desagregaron niveles decisorios al interior de la categora directivos de empresas pblicas (en
adelante EP). En cuanto ala composicin de la muestra se trat de mantener un equilibrio entre tipo de
empresa, tamaos y niveles de decisin de los encuestados (Cuadros 8 y 9), sin embargo, debe
reconocerse que debido a las restricciones del estudio, solo se analizaron empresas ubicadas en la
zona metropolitana de la capital del pas, adems en ocasiones, por la apretada agenda de los
directivos de algunas EP que formaban parte inicial de la muestra, se debieron cancelar las entrevistas
no pudiendo formar parte de la investigacin. Por ltimo, debe igualmente reconocerse que se
seleccionaron algunas empresas por la facilidad de acceso. Las empresas pblicas consideradas en la
investigacin se enlistan en anexo.

Cuadro 9. Composicin de la muestra por nivel de decisin de los directivos

Nivel Decisional Operativo Ejecutivo/Coordinador Estratgico
% del total de
entrevistas
31.3% 39.9% 28.9%
B. Trayectoria profesional
El primer aspecto abordado en la investigacin fue el anlisis de trayectoria profesional, donde
particularmente se busc informacin sobre antigedad, vas de acceso, e itinerarios profesionales. En
cuanto a la antigedad se consider de inters referirla al sector pblico, al sector paraestatal, a la
empresa y al cargo.
En el captulo III se muestran las tendencias en antigedad que los gerentes pblicos encuestados
tienen en el sector pblico. Es evidente a partir de los resultados observados, que los gerentes pblicos
encuestados tienen una antigedad considerable en el sector pblico (82% cinco aos o ms dentro del
sector), lo cual sugiere que su capacidad para entender la dinmica del sector pblico y la lgica estatal,
est suficientemente desarrollado, es decir, no se desconoce la compleja estructura y el funcionamiento
de la administracin

Cuadro 10. Antigedad en el Sector Pblico

Rango (aos) 0-2 2-5 5-9 9-15 Ms de 15 Totales
Cantidad absoluta 2 10 12 19 24 67
Porcentaje 2.98 14.92 17.91 28.35 35.84 100%

Es interesante observar adems la importancia de la antigedad en el sector pblico, en la trayectoria
de ascenso dentro de la empresa pblica. Como se muestra en el Cuadro 11, el total de directivos a
nivel estratgico tienen una antigedad mayor a los cinco aos; 78% mayor a nueve aos; y 56% mayor
a los 15 aos. Este dato claramente revela la necesidad de hacer mritos para acceder ala cpula de

138
El tamao de la muestra se consider significativo a un nivel de confiabilidad del 90%.

las EP, sugiere un dominio absoluto de la variable experiencia sobre cualquier otra, aunque cabe
mencionar que la variable antigedad no solo da experiencia sino tambin oportunidad de construir toda
una infraestructura de relaciones, apoyos y compromisos. Por otra parte, se encontr una mayor
posibilidad de acceso sin altas cuotas de antigedad para niveles operativos (28.5% con antigedad
menor a los cinco aos).

Cuadro 11. Antigedad en el sector pblico por niveles de decisin

Rango
(aos)
0-2 2-5 5-9 9-15 Ms de 15 Totales
Nivel Operativo 9.52 19.05 4.77 42.86 23.80 100%
Nivel Ejecutivo 0 21.42 25.00 21.43 32.15 100%
Nivel Estratgico 0 0 22.23 22.22 55.55 100%

Casi el 50% de la poblacin analizada tena una antigedad menor de cinco aos en el sector
paraestatal. Dato que contrasta con el 82% (Cuadro 10) de antigedad mayor a cinco aos en el sector
pblico. Esta informacin permite detectar por una parte los niveles de movilidad entre sector central y
paraestatal, lo cual ser revisado en detalle en el anlisis de itinerarios profesionales, y por otra, plantea
la relativamente incipiente alternativa de hacer carrera exclusivamente en el sector paraestatal (carrera
de empresario pblico), cuestin que tambin ser analizada posteriormente.

Cuadro 12. Antigedad en el sector paraestatal

Porcentaje 12 35.88 16.42 13.50 22.40 100%

En cuanto a la antigedad en la empresa (Cuadro 13) se pudo observar que un 63% de los casos era
menor a cinco aos. Este dato es preocupante y hace referencia la muy mencionada falta de estabilidad
en los cuadros directivos que se da en el sector pblico mexicano

Cuadro 13. Antigedad en la empresa

Porcentaje 117.92 44.78 4.92 4.47 17.91 100%

El problema de la rotacin de cuadros ha incidido, aparte de ineficiencias en la gestin, en la
imposibilidad de establecer procesos de identidad con la organizacin.
139
Las grandes corporaciones
transnacionales han basado en el proceso de identidad de sus directivos gran parte del xito
organizacional y de la capacidad de consolidacin y crecimiento de las empresas, incluso existe toda
una sofisticada manifestacin de smbolos, imgenes, mitos y creencias que las corporaciones se
preocupan de mantener, producir y reproducir. Un proceso de identidad requiere de la cohesin entre
los valores individuales y los organizacionales, mecanismos que requiere tiempo y maduracin: con
permanencias reducidas en diversas organizaciones, surgen fenmenos de desimplificacin y se
refuerzan los valores relacionados a intereses personales.

139
Al respecto: Acle-Vega, La empresa pblica desde fuera, desde dentro, Ed. Limusa-INAP, 1986,, Mxico.

Este fenmeno ha sido estudiado por diversos autores,
140
desgraciadamente la investigacin realizada
no permiti llegar a un nivel tan profundo de anlisis de las expectativas reales de los gerentes pblicos
entrevistados, sin embargo s, se detectaron inquietudes contradictorias al respecto, que sern
analizadas en el ltimo apartado.
Entre los casos de mayor antigedad (ms de 9 aos) solos e encuentran ocho empresas, en seis de
las cuales solo se detect un caos en este rango de antigedad, es decir, que ms que una poltica de
la empresa parecen ser excepciones. En dos empresas se detectan dos casos, lo cual podra ser una
poltica definida, pero solo en una empresa se detectaron cinco casos lo cual realmente correspondera
a una poltica establecida. Se parte del hecho de que siendo el promedio de edad de los encuestados
de 40 aos, se podra esperar una tendencia a mrgenes ms amplios de antigedad.
En referencia al problema de la estabilidad de cuadros en las EP se pidi la opinin de los gerentes
pblicos respeto a la posibilidad de hacer carrera dentro de la empresa. El 66% consider que s era
factible, y las razones que se citaron principalmente aducan al nivel jerrquico y al as reas
especializadas o tcnicas. Las opiniones negativas se fundamentaron en un deseo de superacin, en
la dinmica sexenal, y en la naturaleza transitoria de los puestos. Posteriormente se cuestion sobre el
mismo aspecto, pero en esta ocasin desvinculndolo de la empresa encuestada. El planteamiento
peda opinin sobre la posibilidad de permanencia en la empresa pblica en general; en esta ocasin,
las justificaciones que se daban para indicar la dificultad fueron de carcter estrictamente poltico:
cambios polticos, decisiones de carcter poltico, y por la naturaleza del sistema. Para profundizar
todava ms en la percepcin de los gerentes pblicos respecto de este fenmeno, se pidi la opinin
en relacin con lo positivo o negativo de la alta rotacin de cuadros directivos; el 63% opin que es un
aspecto negativo que impacta desfavorablemente en la gestin de las EP, solo el 12% consider que
esto era positivo y curiosamente el 20% opin que esto era positivo y negativo a la vez. Este dato
muestra la dificultad para los encuestados de pronunciarse abiertamente sobre un particular tan delicado
directamente relacionado con la esencia misma de la movilidad en el aparato estatal.
Entre las razones del por qu se puede considerar negativo este fenmeno se habl de la ruptura en la
continuidad de planes y proyectos, el efecto de desmotivacin en directivos, desperdicio de
experiencias, desquiciamiento del sistema, se requiere de especialistas, es costos, se crea sobre todo al
final de sexenio una clima de abandono de las responsabilidades y ansiedad por participar en los
movimientos polticos; estas reflexiones fueron las ms representativas. Como argumento que
justificaban la validez de la alta rotacin, surgieron ideas como la capilaridad, la renovacin de ideas, se
permite una formacin integral para experiencias al funcionario, una visin amplia. Se realiz adems
un anlisis de antigedad por niveles de decisin de los encuestados (Cuadro 14).

Cuadro 14. Antigedad en la empresa por niveles de decisin

Nivel Operativo 23.80 42.86 14.29 4.77 14.28 100%
Nivel Ejecutivo 17.86 35.72 21.43 3.57 21.42 100%
Nivel Estratgico 11.11 61.11 5.56 5.56 16.66 100%

Se encontr que efectivamente es el nivel estratgico (la cpula directiva) el que tiene una menor
antigedad en la empresa, el 72% tiene menos de cinco, este dato fue profundizado precisando el
periodo de antigedad a cuatro aos para observar el impacto sexenal en la antigedad; a partir del
anlisis se muestra que el 50% de los gerentes pblicos de nivel estratgico coinciden en antigedad
con el calendario del sexenio. En el nivel administrativo un 53% tiene antigedad menor a cinco aos y
en 35% de los casos coincide con el calendario sexenal. La tendencia supondra que el nivel operativo
se caracterizara por mayor antigedad, sin embargo se observa que el 66% tiene una antigedad
menor a cinco aos. Para verificar con ms exactitud esta tendencia, se analiz, al igual que en los otros

140
Vase por ejemplo: Larcon-J -Reitter, R., op. cit., Offsteter-Ramanantsoa, op. cit.; Reitter, R-Ramanantsoa, B., op. cit.; Cabrero E., Origen
y desarrollo del concepto de estrategia empresarial, CIDE, Material docente nm. 8, DAP, 1985, Mxico.

casos, la coincidencia con el calendario sexenal. Al observarse que solo el 16% coincidi con el
calendario sexenal, lo cual, confirmara, en principio, la hiptesis en el sentido de que el cambio sexenal
afecta fundamentalmente los altos mandos repercutiendo con menor fuerza en los niveles coordinadores
y ms dbilmente en el nivel operativo. Esta informacin supone adems pocas posibilidades de
ascenso al nivel estratgico haciendo carrera en la empresa, lo cual presiona a los directivos a incitar
ellos mismos una alta rotacin dado que as es como pueden acceder a ciertos niveles.
Por otra parte se trat de establecer relaciones entre la antigedad en la empresa y el tipo de empresa.
Al respecto, como se muestra en el Cuadro 15, el promedio de antigedad era considerablemente
menor en las empresas manufactureras en competencia, 77% con menos de cinco aos contra un 70%
en monopolios industriales y un 54% en monopolios de servicio, igualmente eran estos ltimos los que
tenan mayor promedio de antigedad 24% con ms de quince aos, 17% en monopolios industriales y
ningn caso en manufactureras en competencia.

Cuadro 15. Antigedad en la empresa por tipo de empresa

Monopolios de
Servicios
18.91 35.14 18.92 2.7 24.33 100%
Monopolio Industrial 11.76 58.82 5.89 5.89 17.64 100%
Manufacturera en
competencia
23.08 53.85 15.38 7.69 0 100%

Las causas que originaban esta tendencia no son claras, en principio se pensara que los monopolios de
servicios, al estar ms estrechamente vinculados a la administracin central, tendran una mayor cuota
de flujos de intercambio entre funcionarios, sin embargo
Al parecer, la mayor rotacin se daba en manufactureras en situacin debido a la agresividad del
contexto mercantil y competitivo en el que se encuentran. Este dato coincide con uno de los problemas
de autonoma de gestin, que ya se han comentado en otros estudios,
141
referido a la rigidez en los
tabuladores de sueldos en las EP lo cual permite que los directivos reciban mejores ofrecimientos por
parte de empresas competidoras. En cuanto a la antigedad en el cargo, en el Cuadro 16, se muestran
las tendencias.

Cuadro 16. Antigedad en el cargo

Cantidad Absoluta 36 27 2 2 0 100%
Porcentaje 53.74 40.30 2.98 2.98 0 100%

Se observa una movilidad alta en los cargos dado que el 53% tiene menos de dos aos en el cargo y el
94% menos de cinco aos. Este dato a diferencia de los anteriores (antigedad en la empresa), no
significa necesariamente una alta rotacin o inestabilidad, simplemente da idea de la movilidad interna
que caracteriza a la organizacin, la cual generalmente permite inferir las posibilidades de ascenso en la
empresa. Sin embargo, parece an as muy alta la rotacin con menos de dos aos dado que
difcilmente se logran realizar proyectos de mediano y largo plazo con tal movilidad refiriendo el mismo
aspecto a los niveles de decisin (Cuadro 17) se observa que no hay variaciones significativas entre los
mismos, lo cual muestra que los reacomodos generalmente repercuten en todos los niveles por igual
aunque se nota una ligera tendencia a la movilidad en niveles ejecutivos (68% contra 47% en el
operativo y 39% en el estratgico).

141
Acle, A. Vega,, J ., op. cit.; Cabrero, E., Procesos decisorios..., op. cit.

Cuadro 17. Antigedad en el cargo por niveles de decisin

Nivel Operativo 47.61 42.85 4.77 4.77 0 100%
Nivel Ejecutivo 67.72 28.68 3.60 0 0 100%
Nivel Estratgico 38.89 55.56 0 5.55 0 100%

Igualmente se analiz la antigedad en el cargo por tipo de empresas (Cuadro 18)
encontrndose una lata movilidad en monopolios de servicios y en manufactureras en
competencia (antigedad menor a dos aos). En este ltimo caso la tendencia es un efecto
demostracin derivado de la poca antigedad acumulada en este tipo de empresas (Cuadro 15)
pero en el primero se deriva especficamente de una alta movilidad interna.

Cuadro 18. Antigedad en el cargo por tipo de empresa

Monopolios de
Servicios
67.56 24.32 2.8 5.5 0 100%
Monopolio Industrial 17.65 76.47 5.88 0 0 100%
Manufactureras en
competencia
61.54 38.46 0 0 0 100%

El otro aspecto relevante para el anlisis de la trayectoria del gerente pblico, aparte de la antigedad,
son los itinerarios profesionales que se han seguido para llegar a una posicin directiva en el EP, en
otras palabras, las vas de acceso. Para obtener informacin al respecto, se requiri una descripcin
del cargo, la institucin y aos de permanencia de los tres ltimos trabajos anteriores al actual, es decir
datos curriculares, con el fin de detectar tendencias dominantes y tipos de itinerarios de acceso.
El Cuadro 19, muestra una sntesis de los itinerarios encontrados a partir de la informacin obtenida, en
primer lugar se observa que solo en 22% de los casos analizados se puede hablar de una carrera de
empresarios pblicos, es decir aquellos que se han desempeado y desarrollado profesionalmente solo
en el sector paraestatal.
Por otra parte, se encuentra que es predominante la carrera cclica entre el sector central y el
paraestatal con 36% de los casos. Se desagregan adems las particularidades de este reciclaje al
interior del sector pblico; por ejemplo, 25% permanecen en l. Sin embargo, prcticamente la mitad de
estos casos particulares tienen una carrera predominantemente en el sector central. Existe tambin un
itinerario oscilante al interior del sector pblico en el cual los intermitentes cambios del sector central al
paraestatal y viceversa son caractersticos (10%).
El otro itinerario de mayor incidencia (28%), se define como una carrera cclica entre el sector pblico y
el privado: este intercambio de cuadros que aparece como comn a partir de los resultados, parecera
darse con ms frecuencia en hombres de empresa que acceden a empresas estatales (18%). El otro
grupo (10%), est conformado con cuadros de la IP que se introducen cclicamente en la dinmica del
sector pblico dado que pasan por el sector central, regresan a la IP para luego reciclarse en la EP.
Finalmente se observan los casos de 9% de los empresarios encuestados con carrera exclusivamente
en una EP y 4% que han transitado en momentos por el sector acadmico.
A partir de los datos de itinerarios del empresario pblico, se puede constatar, primero, el frecuente
reciclaje entre sector central y paraestatal,, lo cual en principio confirma la hiptesis de que existe ms
bien una carrera en el sector pblico que una de empresario pblico, es decir, que se sigue
manteniendo la tendencia dominante a introducirse en la dinmica poltica y al juego de grupos y
alianzas de la administracin pblica mexicana, dinmica que en sus reacomodos y alteraciones incide
en una gran movilidad en los cuadros directivos del sector pblico.


Cuadro 19. Itinerarios del gerente de empresas pblicas

Tipo de itinerario Porcentaje
Carrera de empresario pblico
(EP EP EP EP)
22.3%
Carrera cclica en el sector pblico 36%
+Predominantemente en el Sector Central
(SC SC SC EP)
(12%)
+Oscilante
(SC EP SC EP)
(10.5%)
+Equilibrada
(SC SC EP EP)
(13.5%)
Carrera cclica entre sectores pblico y privado 28.3%
+Provenientes de la IP
(IP IP IP EP)
(17.8%)
+Oscilante
(IP SC IP EP)
(10.5%)
Carrera en una empresa pblica 8.9%
Carrera cclica entre sector acadmico y sector pblico 4.5%
T O T A L 100%

Simbologa trabajo trabajo trabajo trabajo
anterior anterior inmediato actual
anterior
EP =Empresa Pblica SC Sector central IP =Iniciativa Privada

Para profundizar en el anlisis e realiz una referencia respecto a los niveles de decisin (Cuadro 20).
Se encontraron tendencias interesantes, principalmente en el hecho de que 61% de los encuestados
que se encuentran en el nivel estratgico haba seguido un itinerario cclico entre el sector central y el
paraestatal lo cual refuerza an ms la interpretacin ya mencionada respecto a que dada la dinmica y
estructura de poder en la administracin pblica mexicana era necesario iniciar la carrera en el sector
central para acceder al os altos mandos de las EP. En el nivel ejecutivo, no se muestra ninguna
tendencia como dominante, pero cabe hacer notar que el itinerario que parte de la IP para llegar ala EP
es tan comn como la propia carrera en el sector central o exclusivamente en el paraestal. Por ltimo,
en el nivel operativo se deprime la tendencia al acceso por el sector central y aparece como dominante
el acceso va IP. Es en este nivel donde aparece ms frecuentemente la carrera de empresario pblico
aunque es marginal su diferencia en los tres niveles. Se observa una permanencia en los niveles de
decisin aun incorporando tres trabajos anteriores, lo cual permite suponer que los ascensos no son
frecuentes, y s los cambios dentro del mismo nivel. Los directivos provenientes del sector privado
parecen ser atrados principalmente por el nivel operativo y tambin por le ejecutivo ya que los del nivel
estratgico casi siempre han acumulado experiencia en el sector pblico.


Cuadro 20. Itinerarios dominantes por nivel decisorio

Itinerarios nivel
de decisin
Carrera de
empresario pblico
Carrera cclica sector
central y paraestatal
Carrera cclica entre
sectores pblico y
privado
Otros Totales
Nivel operativo 32% 20% 38% 10% 100%
Nivel ejecutivo 32% 30% 32% 6% 100%
Nivel estratgico 27% 61% 12% 0 100%

Se realiz el anlisis tambin por tipo de empresa. Como se observa en el Cuadro 21, es en monopolios
de servicios donde aparentemente hay ms directivos con carrera de empresarios pblicos (42%) y slo
20% de entrevistados provienen de la IP. Por el contrario, en empresas manufactureras en competencia,
46% de los encuestados provienen del sector privado, dato que refuerza la interpretacin de mayor
propensin al intercambio de directivos con el sector privado en este tipo de empresas. En monopolios
industriales e encuentra un 70% de la poblacin con carrera proveniente del sector central.

Cuadro 21. Itinerarios dominantes en diferentes tipos de empresa

Itinerarios Tipo de
empresas
Carera de
empresario pblico
Carrera cclica
sector central y
paraestatal
Carrera cclica
sector privado y
pblico
Otros Totales
Monopolio de
Servicios
42% 32% 20% 6% 100%
Monopolio Industrial 7% 70% 23% 0 100%
Manufacturera en
competencia
8% 40% 46% 6% 100%

Como una conclusin provisional de la trayectoria los gerentes de empresas pblicas encuestados se
pueden sealar:
(a) La antigedad acumulada en el sector pblico es una variable bsica para acceder a los niveles
estratgicos en la toma de decisiones, mientras que en el nivel ejecutivo y sobre todo en el operativo
ste no parece ser un requisito indispensable.
(b) La experiencia acumulada por antigedad se da en la EP, por el contrario el acceso a los niveles
estratgicos parece estar determinado por una carrera realizada cclicamente entre el sector central
y el paraestatal. En el nivel coordinador no se observan tendencias definidas, sin embargo, en el
operativo el itinerario proveniente de la IP aparece con frecuencia. Adems se encontr poca
movilidad vertical entre niveles.
(c) Se confirma una lata tendencia la rotacin de cuadros en las EP donde la gran mayora de los
directivos tienen una antigedad menor a los cinco aos en su empresa. Esta tendencia es todava
mayor en el nivel estratgico donde prcticamente las tres cuartas partes del total estudiado
coinciden en antigedad con el calendario sexenal, hecho que repercute en menor medida en el
nivel ejecutivo y en el operativo.
(d) La alta rotacin de cuadros tambin se ve agudizada por una lata inestabilidad en los cargos al
interior de la empresa, al parecer es el nivel ejecutivo el que ms e afecta por esta tendencia con
antigedades acumuladas menores a los dos aos.
(e) Se observ en el anlisis una mayor movilidad de cuadros, por empresa y por cargo, en empresas
manufactureras en competencia. Fue en este donde se encontraron con mayor frecuencia directivos
provenientes de la IP o que haban reciclado por le sector privado. En monopolios industriales se
observ tambin una alta rotacin de cuadros pero en este caso prevaleci un itinerario cclico entre

el sector central y el paraestatal como tendencia dominante. Finalmente los monopolios de servicio
tenan aparentemente una menor dinmica de rotacin de cuadros aunque alta movilidad en cargos
y fue donde se encontr con ms frecuencia la carrera de empresario pblico.
(f) La carrera de empresario pblico no es la tendencia dominante en el itinerario de desarrollo
profesional, es sobretodo la carrera cclica entre sectores central y paraestatal la dominante,
adems, adems los accesos a las EP va sector privado son frecuentes, cuestin que no se haba
considerado tan comn en el planteamiento inicial de este estudio, pero que muestra claramente las
nuevas tendencias de la gerencia pblica como un mbito pblico-privado.
C. El perfil de formacin profesional
El siguiente aspecto que estudi fue el relacionado a las caractersticas de escolaridad en la poblacin
de gerentes pblicos encuestados. En el Cuadro 22 se muestran los grados de escolaridad. Como se
puede observar 92% de la poblacin tena licenciatura, 36% maestra y el 6% doctorado, adems exista
una poblacin de7% que accedieron con base exclusivamente en su experiencia y que no tena ningn
ttulo profesional.
Las licenciaturas que ms prevalecan fueron: administracin de empresas, economa, derecho,
contadura y algunas ingenieras. En maestras se encontraron principalmente la de administracin
pblica. Finanzas y economa. Los posgrados entendiendo por postgrado cualquier curso reconocido
por una constancia o diploma- y las especialidades, tambin prevalecieron en finanzas y administracin.

Cuadro 22. Niveles de escolaridad de los gerentes pblicos encuestados

Grado Nmero Porcentaje del total
Licenciatura 62 92.5%
Maestra
24 35.8%
Doctorado 4 5.9%
Posgrado 9 13.4%
Especializacin 10 14.9%
Otros 5 7.4%

Al realizar el anlisis por niveles de decisin (Cuadro 23) no se encontraron tendencias definidas lo cual
lleva a suponer que no parecera ser el grado de escolaridad una variable determinante en el nivel
decisorio ocupado en la empresa pblica. En un afn por ampliar la informacin en los niveles de
escolaridad del gerente pblico se pidi informacin sobre el grado acadmico de los subordinados
inmediatos, obviamente excluyendo el cuerpo secretarial y de apoyo, esto permiti tener informacin
sobre 204 casos ms, lo cual ayud a conformar una muestra ampliada.

Cuadro 23. Nivel decisorio y caractersticas de escolaridad

Escolaridad

Nivel decisorio
Licenciatura Maestra Doctorado Ninguno Totales
Nivel Operativo 48% 32% 10% 10% 100%
Nivel ejecutivo 57% 32% - 11% 100%
Nivel Estratgico 61% 23% 11% 5% 100%


Cuadro 24. Nivel de escolaridad de subordinados inmediatos

Grado Nmero Porcentaje del total encuestado
Licenciatura 112 54%
Maestra 44 22%
Doctorado 16 8%
Otros 32 16%

En cuanto a las caractersticas por institucin de origen en la formacin de los gerentes pblicos
encuestados se muestra el Cuadro 25 donde se aprecia una prevaleciente formacin en instituciones
pblicas (61%), 22% provenan de universidades e institutos privados y 7% se haban graduado en el
extranjero. Posteriormente (Cuadro XIX se realiz el anlisis de instituciones de procedencia por niveles
decisorios donde se encontr, en el nivel ejecutivo, ligeras tendencias a provenir de instituciones
privadas si se compra con los otros niveles.

Cuadro 25. Instituciones de procedencia

Tipo de
Institucin
Pblica Nacional Privada Nacional Extranjera Total
Porcentaje 61% 22% 17% 100%

Cuadro 26. Instituciones de procedencia por nivel de decisin

Nivel decisorio Pblica Nacional Privada Nacional Extranjera Total
Nivel Operativo 71% 9% 20% 100%
Nivel Ejecutivo 57% 25% 18% 100%
Nivel Estratgico 66% 17% 17% 100%

Al cuestionarse a los directivos de EP respecto a las reas de especializacin deseables en el perfil del
gerente pblico se obtuvo la informacin sistematizada en el Cuadro 27. Si bien es el rea financiera la
que en principio preocupa ms, parecera que son en conjunto todas ellas reas percibidas como
necesarias en la formacin.

Cuadro 27. reas de especializacin deseables en el perfil del gerente pblico (Opinin de los
directivos de EP)

reas Frecuencia Porcentaje
De estrategia 31 11%
Financiera 48 17%
De comercializacin 27 10%
Administrativa 34 12%
Presupuestaria 33 12%
De recursos humanos 28 10%
De evaluacin y control 38 14%
De planeacin 39 14%
T O T A L 278 100%

Por otra parte hubo consenso en plantear la necesidad de establecer periodos de formacin en la
prctica para todo profesionista antes de ubicarlo en puestos de responsabilidad, lo cual lleva a
considerar lo incompleto del proceso en los centros de enseanza y la tendencia a transmitir
conocimientos con poco nfasis en desarrollo de capacidades, aptitudes y actitudes. Igualmente se
encontr consenso en que la formacin acadmica e institucional debe ser complementaria dado que la
primera ayuda a entender la funcin, proporciona instrumental par a solucionar problemas, permite
conocer la situaciones, mientras que la segunda especializada en la problemtica de la institucin, da
visin y experiencia.
Respecto a las reas disciplinarias que deben incluirse en planes de estudio se mencionaron con ms
frecuencia administracin general, finanzas, planeacin, administracin pblica, economa y desarrollo
de sistemas, lo cual refleja la conciencia de los encuestados sobre el equilibrio en la formacin que se
coment en el captulo IV. Al parecer, se percibe a las instituciones privadas como muy adecuadas dado
que stas generalmente son las que ofrecen paquetes didcticos ms tcnicos en administracin
general, finanzas, planeacin y sistemas. En cuanto a los mecanismos de capacitacin ms utilizados
en las EP se encontr una marcada tendencia a que fueran de carcter interno (73%), es decir que son
las propias empresas las que en sus reas de capacitacin disean e imparten (algunas veces con la
colaboracin de expositores externos) cursos y seminarios. Sin embargo, se mencion la frecuente
bsqueda de colaboracin interinstitucional con instituciones acadmicas o despachos privados que se
dediquen a la enseanza y capacitacin.
Sobre la formacin profesional de los gerentes pblicos encuestados se pueden sintetizar las siguientes
conclusiones:
(a) Casi la totalidad de directivos encuestados tiene grado de licenciatura, una tercera parte adems
tiene grado de maestra y seis de cada cien grado de doctor. Adems una tercera parte ha
realizado algn curso de postgrado o especializacin.
(b) El grado de escolaridad no pareci constituir una variable determinante en el nivel decisional
ocupado, lo cual reafirma las hiptesis planteadas en el anlisis de itinerarios en cuanto a las
caractersticas de ascenso y su relacin con la dinmica de movilidad poltica.
(c) Las carreras administrativas, contables, de derecho, economa, y de ingeniera, prevalecieron en
la formacin a nivel licenciatura, mientras que en postgrado y especialidades las reas
administrativas y especficamente financieras fueron dominantes. Finalmente en maestra y
doctorado la administracin pblica, las finanzas y economa son las reas dominantes.
(d) La formacin profesional en la mayora de los casos fue realizada en instituciones pblicas, sin
embargo casi la cuarta parte han egresado de instituciones privadas y este perfil tiene mayor
presencia en el nivel ejecutivo, aunque tambin se encuentran casos frecuentes en el
estratgico.
(e) Los gerentes de empresas pblicas encuestados consideran que aspectos relacionados a la
administracin como planeacin, finanzas, sistemas, etc., deben ser los de mayor nfasis en los
programas de estudio aunque tambin mencionaron aspectos generales como administracin
pblica y economa. En general las instituciones de enseanza privadas se consideran
adecuadas en sus planes de estudio a la problemtica de las EP. Algunos centros especializados
tambin fueron calificados as, mientras que las universidades pblicas en varios casos fueron
cuestionadas, en su nivel de adecuacin a sus necesidades.
Para sintetizar algunas de las tendencias observadas en el estudio presentado en este captulo, se
presenta el Cuadro 28. En este cuadro se contrasta la realidad observada, que todava muestra los
vicios del sistema heredado, con lo que seran las nuevas tendencias que poco a poco se irn
presentando en el perfil del gerente pblico, stas ltimas se derivan de la reflexin que se ha venido
haciendo a lo largo de este trabajo.


Cuadro 28. Resumen de tendencias dominantes ante las necesidades de un nuevo perfil

Nivel decisorio y
caractersticas
Perfil
Perfil actual del gerente de
empresas pblicas
Tendencias del perfil del
gerente pblico en un nuevo
escenario
Antigedad No es indispensable
- Alta rotacin por institucin
- Alta movilidad en los puestos
Antigedad en la empresa o
dependencia
- Casi nula la rotacin
- Menor movilidad en los puestos
Itinerarios Puede provenir del sector pblico o
del privado
Sector pblico, paraestatal o
privado
Nivel operativo
Formacin Profesional Se forma principalmente en
instituciones pblicas y se
especializa en el extranjero
Instituciones pblicas o privadas
con posgrado de corta duracin de
temas tcnicos, lata especializacin
Antigedad - Es recomendable
- Muy alta movilidad en los puestos
Antigedad en la empresa o
dependencia
- Baja rotacin por institucin
Itinerarios Posibilidad de carrera de
empresario pblico
-Posibilidad de carrera cclica tanto
sector central como privado
- Carrera de empresario-gerente en
organizaciones pblicas y privadas
similares.
Nivel coordinador o
ejecutivo
Formacin Profesional Fundamentalmente en instituciones
pblicas y se especializa
principalmente en reas
administrativas sean es
instituciones pblicas o privadas.
De base en instituciones pblicas o
privadas con posgrado (maestra o
doctorado) en temas de gestin de
organizaciones y polticas
especficas.
Antigedad - En el sector pblico indispensable,
en la empresa no es necesaria
- Movilidad en funcin de la
rotacin.
Antigedad en organizaciones
similares
- Baja rotacin por institucin
Itinerarios Carrera cclica entre sectores
central y paraestatal
Carrera de gerente pblico,
especializado sectorialmente
Nivel estratgico
Formacin Profesional En instituciones pblicas, algo en
privadas, algo en el extranjero.
De base en instituciones pblicas o
privadas con posgrado (maestra
y/o doctorado) en temas de
Administracin, Gestin Pblica,
Economa principalmente
Perfil de personalidad - Ejecutor
- Bsqueda de apoyos y alianzas
- Identidad con el grupo o camarilla
- Orientado a la tarea
- Emprendedor
- Capacidad de negociacin
- Identidad con el proyecto
institucional
- Orientado al logro institucional


VI. Del administrador al gerente pblico
Se ha insistido en los ltimos aos en concebir una nueva administracin pblica. No tanto un aparato
reformado o achicado o con la incorporacin e tcnicas modernas en su estructura y
funcionamiento, sino un aparato ms gil y legtimo; es decir, un aparato permeable a la sociedad y
sintonizado con sus expectativas ideales. Parecera claro, a partir de las ideas expresadas en el primer
captulo de este trabajo, que este aparato deber conciliar necesariamente su eficiencia tcnica con su
legitimidad poltica, y que un primer aspecto es romper con el juego de racionalidades excluyentes. Un
aparato administrativo moderno implica una capacidad de incursin de racionalidades aparentemente
contrapuestas como la poltica y la tcnica.
La mayor complejidad en la gestin que requiere un enfoque de este tipo, requiere de nuevas
estructuras tcnicas y enfoques de la relacin Estado-sociedad, pero tambin requiere de nuevas
actitudes en el decisor, esto es, la incorporacin de nuevas premisas y de una conviccin, mstica o
identidad de su quehacer diferente, estos aspectos se comentaron a la luz de experiencias nacionales
de diversos pases, en el segundo captulo.
En realidad las racionalidades tcnicas y polticas an cuando en principio corresponde a niveles
jerrquicos la tcnica a los niveles operativos y ejecutivos, y la poltica al estratgico- se puede pensar
que fueran racionalidades incorporadas ambas al nivel individual, este proceso dara como resultado, en
principio, mayor sensibilidad a los mandos medios, y mayor valorizacin de las premisas tcnicas al a
cpula del aparto. Posiblemente el sea parar las racionalidades por niveles jerrquicos como
histricamente se ha hecho, es parte del os grandes males de nuestra administracin pblica. El recurso
humano por tanto, es el recurso bsico en el proceso de cambio; slo en la medida en que el perfil de
los cuadros pblicos evolucione hacia nuevas dinmica de decisin y hacia nuevos proceso de identidad
con el aparato, se podra pensar en una nueva administracin pblica.
Se llega a proponer incluso el abandono total de la idea de la administracin pblica que mantiene una
visin tradicional del rol del Estado, que se rige con una racionalidad legal, como una maquinaria rgida,
altamente formalizada, de estructura verticalizada y acciones que invariablemente se dictan de arriba
hacia abajo. Se han planteado argumentos suficientes, para sostener que el escenario actual exige el fin
de esta concepcin de la administracin pblica. Las condiciones del contexto actual impulsan de una
forma intensa a la concepcin de un aparato que funcione efectivamente como vnculo del Estado con la
sociedad, incluyente de la racionalidad tcnica y poltica y con capacidad para integrarlas,
estructuralmente flexible, funcional y horizontal para hacer posible una dinmica de discusin, apertura y
creatividad, en el propio seno del aparato y hacia los grupos sociales, permitiendo as, el surgimiento de
acciones que se desencadenan de abajo hacia arriba o se concerten entre ambas instancias.
Como se ha mencionado, Roman Laufer, habla de la gestin pblica,
142
como una nueva fase de la
administracin pblica y a la vez diferenciada de sta. Para este autor, la gestin pblica es una visin
derivada del management que se orienta a la atencin de los problemas organizacionales en funcin
de sus efectos sobre el entorno. Es as como, segn Laufer, las organizaciones privadas, histricamente
preocupadas slo por su propia sobrevivencia, introducen como un prerrequisito la responsabilidad de
su quehacer ante la sociedad (responsabilidad) ecolgica, laboral, de consumo, etc.). En esta evolucin,
las organizaciones privadas requieren la visin de la gestin pblica como una horma de accin y de
conducta en bsqueda del logro de sus propios objetivos pero no a costa de su legitimidad ante la
sociedad, sino haciendo una funcin mixta de ambos.
En esta misma lnea de razonamiento, las organizaciones pblicas an cuando, en principio se
preocupan por la pertinencia de su accin ante la sociedad, poco se haban preocupado por la precisin
y eficiencia en el logro de sus propios objetivos. En este sentido la visin de la gestin pblica dara aqu
tambin una funcin mixta que permitira exigir a nivel de prerrequisito bsico no solo la legitimidad ante
la sociedad sino tambin la sobrevivencia como condicin ante un contexto agresivo y de recursos no
ilimitados.

142
Traduccin de Management public del francs, a partir de: Laufer, R. Burlaud, A. op. cit., tambin se ha utilizado la expresin Gerencia
Pblica.

Si bien la transposicin directa de tcnicas de gestin de lo privado a lo pblico, como ya se ha dicho,
tiene una serie de aspectos a cuestionar, y habra que ser bastante cauteloso en este tipo de procesos;
no deja de ser altamente sugerente e inquietante la idea de Laufer sobre la nueva era de una gestin
pblica como pauta de conduccin para todo tipo de organizaciones ante un escenario como el actual.
Por nuestra parte aceptaramos la propuesta de Laufer como una tendencia consustancial a la evolucin
de la administracin, pero limitaramos el concepto de gestin pblica al universo de las organizaciones
pblicas y excepcionalmente algunas privadas que por su naturaleza o situacin particular de
vinculacin ala sociedad y ala opinin de sta (accountability), pudieran considerarse cercanas a la
gestin pblica.
A partir de las ideas expuestas anteriormente y de las desarrolladas en el captulo dos, en torno a los
cambios de posicin y nuevas facetas de la administracin pblica, se propone un esquema de las
diferencias sustanciales entre la administracin pblica tradicional, y la gestin pblica. En el esquema
se pretende diferenciar dos tipos puros, lo cual ayuda a entender analticamente sus caractersticas, sin
embargo, habra que enfatizar que la realidad se presenta de una forma mucho ms compleja. En el
caso mexicano, por ejemplo, es claro que nos encontramos frente a un aparato estatal en transicin, con
una fuerte inercia al comportamiento caracterstico de la administracin pblica tradicional, aunque con
algunas iniciativas y proyectos que pretenden asimilarse al tipo de una gestin pblica.
El dilema de una administracin pblica en la actualidad es situarse en una dinmica de cambio en
diversas dimensiones, de una forma simultnea, y manteniendo una fuerza centrpeta integradora que
pese al cambio no permita la ruptura y el caos organizacional. Algunos de estos esfuerzos atraviesan
por procesos de cambio de identidad y cultura del aparato, otros por cambios en la lgica y la tcnica
administrativa. Sin pretender una exahustividad en el planteamiento, se enlistan algunas de las
caractersticas que a lo largo de este trabajo hemos comentado.
A. De una visin parcial jurdica o tcnica a una visin integral.
Como prerrequisito bsico de funcionamiento, la administracin pblica tradicional ve en la norma la
gua y razn de la accin, sea esta jurdica (burocracia) o tcnica (tecnocracia). La visin de la gestin
pblica sera abarcar los tres niveles mencionados en las caractersticas de la modernizacin, buscando
incrementar los niveles de eficiencia en el manejo de recursos, de eficacia en el logro de objetivos
estatales y de legitimidad en la accin.
B. Del estado omnipresente al estado modesto.
La concepcin tradicional de la administracin pblica se consolida con un Estado dominante y
unilateral. La gestin pblica partira del supuesto de un estado participativo que busca en el dilogo con
la sociedad su legitimidad, y que no pretendera conducir todas las iniciativas sino solo algunas,
impulsando a la sociedad a actuar por s misma y adquirir su propia dinmica para negociar acciones
conjuntas y formas de actuacin.
C. De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la accin.
En la concepcin tradicional, la administracin pblica justifica su accin y alcances a partir del rol que
jurdicamente se le asigna; sin dejar de lado este fundamento, en la gestin pblica se plantean los
espacios de accin tambin en funcin del grado de aceptacin o rechazo por parte del cuerpo social.
En la medida en que exista un mayor grado de sintona de la accin estatal con las expectativas de la
sociedad, el aparato estatal tendra mayor flexibilidad de movimiento, en el caso contrario, los espacios
se reducen, todo esto independientemente de la norma jurdica.
D. De un sistema semiabierto a uno totalmente abierto.
La visin clsica de la administracin pblica, es la de una maquinaria que recibe demandas, las
procesa en una caja negra y ofrece productos en forma de bienes y servicios. En esta visin el aparato
es un ente que una vez que recibe las demandas se asla del entorno para procesarlas, con lmites
rgidos y bien definidos hacia fuera. La gestin pblica se pretende como un sistema totalmente abierto
donde la demanda no solo son insumos sino que el procesamiento de las mismas se hace
conjuntamente con os elementos del contexto (grupos sociales, otras instituciones, etc.) y es esta fase la

ms importante del proceso, los bienes y servicios pueden ser ofrecidos o no por el aparato, sin
embargo las acciones acuerdos y negociaciones con la sociedad son en s un resultado o producto de la
accin estatal. Se podra decir que en esta perspectiva el aparato es un inductor o impulsor en la
dinmica del conjunto de los subsistemas,
144
en contraste con la visin anterior del aparato como un
sistema aislado y autosuficiente, alrededor del cual gira la sociedad.
E. De la rigidez a la flexibilidad organizacional.
La configuracin estructural de la administracin pblica tradicionalmente ha tenido a ser piramidal, con
infinidad de niveles jerrquicos, altamente formalizada, rgida y de tipo funcional. La estructura
organizacional, segn varios estudios realizados,
145
parece ser una resultante de condiciones culturales,
tecnolgicas y del tipo de contexto en que se mueve la organizacin. Debido a esto, las condiciones el
escenario actual impulsan a un cambio en las estructuras del aparato, la estructura tradicional aparece
como obsoleta y disfuncional. La nueva dinmica generar tendencias a estructuras menos verticales,
basadas en el equipo o proyecto como eje articulador de la estructura: flexibles y con roles cambiantes
que permitan la movilidad ante nuevas demandas y procesos no previstos. Este tipo de estructura son
caractersticas de organizaciones complejas,
146
como aquellas sujetas a cambios tecnolgicos
permanentes o a contexto de tipo turbulento. Aun cuando no se podra sugerir en el nuevo escenario el
aparato estatal sufra un cambio tan radical como el de organizaciones inmersas en sectores de un alto
dinamismo tecnolgico, s se podra afirmar que la modificacin en la relacin del aparato con su
entorno, lo somete a un proceso proactivo ante un contexto turbulento en el que se presentan cambios
permanentes sea en la sociedad, en el entorno internacional, o en las mismas expectativas de los
grupos, agentes o instituciones con los que se interrelaciona. Es indudable, por otra parte, que el
aspecto cultural tiende a retardar los procesos de cambio y adaptacin en las estructuras
organizacionales;
147
sin embargo, ante un escenario de crisis de legitimidad del aparato, es previsible un
avance en este sentido.
F. De un plan como requisito burocrtico a un plan como instrumento de accin.
La tradicin dominante en el medio ha sido la de rigidizar el proceso de planeacin a tal punto de
focalizarlo en el producto, es decir en un documento llamado plan o programa. Una vez cumplido este
requisito administrativo la accin puede o no aproximarse a lo previsto, siempre dependiendo de otras
variables. La tradicin tecnocrtica por ejemplo, concibe el plan como un producto del experto que se
impone al resto del aparato y a la sociedad. La tradicin burocrtica hara nfasis en la elaboracin del
plan como el cumplimiento de un requisito formal independientemente del impacto, respaldo, o
involucramiento que tengan los grupos sociales en el mismo. Ambas tradiciones han producido una
desimplificacin en la sociedad en el plan., y el aparato por su parte, se ha concretado a hacer un
seguimiento administrativo del mismo sin llegar a ser el motor de la accin organizacional. La gestin
pblica concebira un proceso de planeacin basado en el propio proceso de elaboracin del plan. El
plan en s es importante pero en la medida en que desencaden acuerdos, compromisos, negociaciones
y discusin en torno a las alternativas para la sociedad. Slo un plan que gener en su concepcin una
participacin real y activa de los agentes, generar posteriormente una accin real, y finalmente, un
impacto que aun cuando tenga desviaciones con lo previsto, stas sean resultado de correcciones a
partir de nuevos acuerdos, ms que errores de previsin de los expertos. Por tanto, la flexibilidad en el
proceso y la capacidad de introducir elementos correctivos en el mismo, son caractersticas bsicas de
la planeacin en este escenario.

144
Para profundizar en la visin de dinmica de sistemas, vase: Forrester, J . et al., The System Dynamics National Model: Understanding
socioeconomic behavior and policy alternatives en: Technological Forecasting and social change 9, 1976, U.S.A.
145
Vase por ejemplo: Hall, D. Salas, M., Les contraintes structurelles du processus stratgique en: Revue Francaise de Gestin, 1979,
Francia; Woodward, J ., Industrial organization: behavior and control Oxford U., Press, 1970, G. Bretaa; Lawrence, P. Lorsch, J .,
Organization and Environment, Harvard, 1967, U.S.A.; Child, J ., Organizational Structure, environment and performance en: Sociology,
nm. 1, 1972, U.S.A.
146
Vase: Galbraith, J ., Designing complex organizations AW Pub., 1973, U:S:A.; Hall, R. op. cit.
147
Al respecto vase: Kaufman, H. The limits of organizational change University of Alabama Press, 1971, U:S:A.; Katz, Dkahn, r. The
social psychology of organizations, J ohn Wiley and Sons, Inc.. 1966, U.S.A.; Amado, G. et al., Changement organisationnel et realits
culturelles Cahiers de Recherche CR 322/1988, HEC-ISA, Francia.

G. Del centralismo como mtodo ala descentralizacin como dinmica para la toma
de decisiones.
Ante el supuesto de un aparato vertical, la administracin pblica tradicional conocedora exclusiva de la
norma jurdica o tcnica, no abre la posibilidad de participacin en los procesos decisorios incluso en el
seno del propio aparato. Los mandos operativos e intermedios, e incluso muy frecuentemente los altos
mandos, no tienen los espacios decisorios suficientes lo cual entorpece enormemente la agilidad de
respuesta del aparto. Esta tendencia derivada de una tradicin de concentracin el poder- convierte la
dinmica organizacional en una permanente bsqueda de espacios de poder, bloqueos de iniciativas,
estrategias de retardos y concentracin de informacin para de esta forma ampliar los recursos de
poder, es decir, la racionalidad del poder en el aparato domina claramente una supuesta racionalidad
organizacional. En un nuevo escenario, el supuesto de base es la conviccin de actuar conjuntamente
con la sociedad civil, por lo que el aparato deber desplegar una amplia red de contactos con la misma y
sistemas de informacin y comunicacin permanentemente abiertos. Este esquema de comportamiento
es imposible bajo las normas centralistas tradicionales, es por esto que la descentralizacin en todos los
niveles es una condicin sin la cual no se podra generar la dinmica deseada. Al interior del aparato,
por lo tanto, la participacin continua en los procesos decisorios es una variable fundamental, adems la
vinculacin de fragmentos del aparto con grupos determinados de la sociedad y, en ocasiones, el
trabajo conjunto de ambos, hace indispensable en esta perspectiva la descentralizacin como dinmica
decisoria.
H. Del control punitivo y parcial a la autoevaluacin.
Derivada de un sistema centralizado, la tradicin del control en la administracin pblica no ha podido
trascender el nivel de la vigilancia del manejo de los recursos. El problema que genera este enfoque, es
que irremediablemente es un enfoque parcial, no tiene capacidad de integrar, ni de evaluar los
verdaderos logros de una iniciativa. Por esta va cada vez sern necesarios ms sistemas de control,
ms complejos y sofisticados, y no por ello ms eficaces. Sin dejar de lado la necesidad de vigilancia
permanente en el manejo del os recursos, se requiere complementar ese enfoque ante una nueva
dinmica. El enfoque de la gestin pblica, al internalizar un sistema de gestin descentralizado y
abierto, induce a la creacin de sistemas de evaluacin integral, en los que adems del supervisin en
el anejo del os recursos, se hace nfasis en la evaluacin del logro de los objetivos trazados, las
unidades del aparato tienden a la autoevaluacin, y el impacto de la accin estatal es el punto medular.
Otra variante de gran importancia, es la participacin permanente de la sociedad en el proceso de
evaluacin, esto es, la participacin de una comunidad objeto de algn programa determinado en la
evaluacin de impacto del mismo, organizaciones de colonos, de usuarios de un servicio, y otros, en los
logros, limitaciones, y alcances de los diversos programas. Al igual que en el proceso de planeacin, en
el de evaluacin el proceso en s y su propia dinmica, son tan importantes como los resultados
finales.
148
I. De un sistema administrativo a un sistema de cogestin.
La administracin pblica tradicional se basa en el enfoque de la administracin tradicional, en el que
las estructuras formales, los manuales de organizacin y procedimientos, y los reglamentos son la
esencia del quehacer administrativo. Adems la funcin administrativa se concibe esquemticamente a
partir de etapas o fases de un proceso, y cuando la realidad no se presenta como los principios
administrativos y los manuales lo prevn, el error, desde esta perspectiva, es la realidad misma.
El enfoque de la gestin pblica la visin tradicional de la administracin no es ms que a la forma del
mismo. Por otra parte, el proceso adems de no visualizarse como secuenciado y por etapas sino
simultneo y complejos, e articula no unilateralmente por una gente conductor de la accin, sino por un
acuerdo o funcin resultante de varios agentes. Esta caracterstica lo aproxima al modelo de la

148
Respecto a las propuestas de evaluacin integral, vase Arellano, D., Recabarren, J . y Sanson, G., Evaluacin del impacto, una
alternativa para el sector pblico en: Ortiz, e. Administracin Pblica, economa y Finanzas, ed. Ortiz, 1989, Mxico; Cardozo, M., La
problemtica de la evaluacin en la administracin pblica en: Empresa Pblica, nm. 3, CIDE, 1986, Mxico; Cardozo, M., Exposicin
de mtodos de evaluacin no tradicionales aplicables al sector pblico Material Docente nm. 9, CIDE, 1986, Mxico.

cogestin, el cual se caracteriza, por una participacin directa de un conjunto de agentes en la definicin
de acciones, ejecucin de las mismas, y evaluacin de sus resultados; en este modelo los procesos de
negociacin ya cuerdo se presentan constantemente en cualquier punto de la accin, por lo que la
complejidad de la gestin es mayor; an cuando los acuerdos facilitan en principio la participacin y
clarifican los resultado separados.
150
J. De un contexto dinmico a uno de tipo turbulento.
La visin tradicional de la administracin pblica insiste en la idea de adaptarse a un contexto que
evoluciona, sin embargo esta idea se refiere al crecimiento del as demandas que se dirigen al mismo, es
decir, al crecimiento cuantitativo de las mismas. A partir de esta visin, el problema de la administracin
pblica siempre se presenta como una funcin de crecimiento que exige un mayor tamao: por esta va,
la creciente necesidad de atencin de demandas incide en una crecimiento para tener una mayor
presencia, lo cual irremediablemente se traducir en una segunda fase, en una mayor necesidad de
recursos del aparto hasta llegar al lmite crtico.
Es claro que las necesidades de la sociedad crecen al ritmo de crecimiento de la poblacin, pero
tambin evolucionan y aparecen otras nuevas. La visin meramente cuantitativa de las demandas
pierde de vista la evolucin social; el contexto por tanto no slo es un contexto que demanda ms, sino
que se transforma, se complejiza, cambia de ritmo y de forma, nuevos agentes intervienen, nuevas
instituciones, por lo que puede definrsele como turbulento. Es as como la actividad de deteccin de
cambio en el mismo, se convierte en una accin bsica del modelo de la gestin pblica.
151
K. De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el cambio.
El enfoque estratgico tradicional en organizaciones pblicas ha tendido al mantenimiento y estabilidad
del aparato, basando esta bsqueda de estabilidad en una relacin de intercambio con el entorno. El
uso estratgico de los bienes y servicios en funcin de los apoyos polticos recibidos, es una
caracterstica de esta visin. La estrategia organizacional por tanto, se concibe como un entorno
(sociedad, instituciones, agentes, etc.) que gira alrededor del aparato siendo ste el que da la dinmica
al entorno. En la gestin pblica, se adopta un enfoque estratgico orientado a impulsar y articular los
procesos de cambio a los que se ve enfrentada la sociedad, la armonizacin de las inquietudes sociales,
en un contexto cambiante y de escasos recursos., son los escenarios en los que debe actuar el aparato
estatal. A partir de este enfoque, la estrategia organizacional se visualiza como un aparato estatal que
confluye con un conjunto de instituciones y agentes en torno ala sociedad, en condiciones de recursos
limitados, y donde la sobrevivencia misma del aparato es un reto constante.
152
L. Del compromiso a la negociacin y acuerdo como tcticas para la accin.
En la tradicin de la administracin pblica, y derivado del enfoque estratgico adoptado, las tcticas de
accin se basan en establecer una red de relaciones a partir de compromisos y pagos colaterales en
funcin de los apoyos polticos. Esta dinmica genera una compleja red que tiende a reducir los
espacios llegando, en momentos crticos, a una inmovilidad casi total del aparato, con la consecuente
prdida de eficacia del mismo. La gestin pblica adopta tcticas en las que la negociacin y el acuerdo
con los grupos, agentes, e instituciones, son la base de la accin. La distribucin de recursos es
entonces una resultante de este tipo de procesos. Aun cuando los procesos de negociacin sean
complejos y retarden algunas decisiones, una vez llegado al acuerdo desencadenan una dinmica con
menos obstculos en el camino, con un mayor involucramiento de los participantes y por lo anterior, con

150
Respecto a cogestin, autogestin y gestin a partir de la negociacin, vase por ejemplo Chalvin, D., Lentrepise ngiciatrice, ed.
Dunod, 1978, Francia; Rosanvallon, P., Lage de lautogestion Le seuil, 1976, Francia; Hugues, Ch. Ngoceir les objectifs Hommes et
Techiniques, 1970, Francia
151
Respecto al dinamismo y turbulencia del medio ambiente se cuenta con una vasta bibliografa, , vase por ejemplo: Aldrich, H.,
Organizations and Environments Prentice-Hall 1979, U.S.A.; Emery,, F-Trist, E. The causal texture of organizatonal environments en:
Human Relations, 18 nm. 1, 1965; Etzioni, A. A comparative analysis of complex organizations Free Press, 1975, U.S.A.; Lawrence y
Lorsch, op. cit.
152
Respecto a los enfoques de estrategia organizacional vase Cabrero, E. Origen y desarrollo... op. cit., Arellano, D. Gestin y Planeacin
Estratgica en Organizaciones Mexicanas (en prensa), Mxico.

mayor propensin a la eficacia. Adems este tipo de comportamiento desarrolla poco a poco una nueva
cultura en la accin del propio aparato y de su relacin con la sociedad.
M. Del administrador al gerente pblico.
En la administracin pblica tradicional, sea con una vocacin burocrtica o tecnocrtica, el
administrador pblico adopta un perfil que se caracteriza por un apego a la norma (jurdica o tcnica),
centralizacin de su espacio de decisin, bsqueda de pertenencia al grupo que polticamente le de
fuerza al interior del aparato. Este perfil, se identifica fundamentalmente con un decisor para el que el
mantenimiento o ampliacin del os espacios de poder, el evitamiento de iniciativas con una baja cuota
de rentabilidad poltica y el uso estratgico de los recursos disponibles, son las premisas de referencia
que dan lgica su comportamiento. La identidad de este administrador pblico se da con el grupo que lo
impulsa en la pirmide del aparato, y no con el aparato estatal.
El llamado gerente pblico como producto de un modelo de gestin pblica, orienta su comportamiento
a partir de otro tipo de premisas. Los espacios decisorios son abiertos a la intervencin de otros
miembros, dado que un proceso ms rico, y una decisin inclusiva, da una mayor fuerza a la propuesta.
La funcin primordial no solo es el cumplimiento de los programas previstos, sino que se ampla a una
permanente funcin de dilogo y comunicacin con otras unidades del aparato. Adems una
interlocucin permanente funcin de dilogo y comunicacin con otras unidades del aparato. Adems
una interlocucin permanente con los grupos sociales, es un perfil que orienta su funcin al entorno ms
que la interior del propio aparato.
Es indudable que aun en este escenario, parte de la lgica de accin del gerente pblico se orienta a la
ampliacin de su presencia y espacios de poder, sin embargo, la estrategia para ello se modifica, dado
que es la capacidad negociadora, emprendedora y ejecutiva, la que le reportar posibilidades de
ascenso y no el esquema tradicional del manejo de recursos para obtener apoyos. Se trata de una
nueva cultura organizacional que premia y da espacios a quien tiene una mayor capacidad de iniciativa
y de interlocucin con el entorno; tendr ms oportunidades quien tenga ms logros en su trayectoria
como gerente pblico y un mayor impacto real en el entorno.


Cuadro 29. Sntesis de caractersticas diferenciales entre la administracin pblica y la gestin pblica

Variables de diferenciacin
Administracin pblica
tradicional
Gestin pblica
Prerrequisitos bsicos
Cumplimiento de las normas
(jurdica o tcnica)
Bsqueda de
Eficiencia
Eficacia
Legitimidad
Concepcin del Estado Dominante, Unilateral Modesto, Participativo
Base de la legitimidad de la A.P. J urdica/Tcnica Vinculacin Estado-sociedad
Naturaleza y dinmica del
aparato
Recibe demandas, las procesa y
ofrece bienes y servicios
(sistema semiabierto, lmites
organizacionales claros).
Recibe y promueve demandas,
promueva soluciones en el seno
de la sociedad, ofrece recursos y
vas de solucin, y
excepcionalmente bienes y
servicios (sistema abierto, lmites
organizacionales difusos).
Estructura Organizacional
Vertical, jerarquizada
Alta formalizacin, estable
Roles definidos
Funcional
Horizontal
Flexible
Roles cambiantes
Por proyectos, equipos,
matricial
Sistema de Planeacin Rgido, de arriba hacia abajo Flexible, abierto, correctivo
Sistema de Direccin
Centralizado, formal, por
autoridad
Descentralizado, trabajo por
equipo con autonoma relativa
Sistema de Evaluacin Control normativo
Evaluacin de impacto
Evaluacin del desempeo
Sistema Administrativo
Dominante
Administracin Clsica Cogestin (Estado-sociedad)
Percepcin del contexto
Dinmico (demandas sociales
que crecen)
Turbulento (demandas cambiantes
conglomerado social en proceso
de transformacin).
Enfoque Estratgico
Hacia el uso estratgico de
bienes y servicios para el
mantenimiento de los apoyos
polticos
Sociedad que gira en torno al
aparato estatal
Hacia la armonizacin y logro
de inquietudes sociales ante un
contexto cambiante en un
escenario de recursos limitados
Aparato estatal que confluye
con un contexto institucional, en
torno a la sociedad.
Herramientas Tcnicas
Pagos colaterales en funcin
de apoyos polticos (relacin
de clientelas).
Negociacin con grupos y
agentes de la sociedad.
Distribucin de recurso a partir
de procesos de negociacin
Perfil del funcionario Administrador Pblico Gerente Pblico


Consideraciones finales

Como se mencionaba en el primer captulo, el cambio necesario en la administracin pblica slo se
podr generar va una nueva cultura en el administrador o gerente pblico. Es por esto que el recurso
humano en el sector pblico se constituye en la variable clave del cambio; este aspecto si bien no ha
sido la caracterstica dominante en procesos de reforma en curso, poco a poco genera un movimiento
en este sentido.
El enfoque que al o largo de este trabajo hemos llamado de la gestin pblica, parece dar una respuesta
las expectativas de la sociedad contempornea; sin embargo la realidad, las inercias, y las creencias
enraizadas hasta lo ms profundo de la administracin pblica hacen de este proceso de cambio, un
reto por resolver. En el caso mexicano particularmente, existen indicios claros de un cambio en la
administracin pblica. Con las especificidades del sistema poltico y administrativo de Mxico la
empresa se ve particularmente compleja. A partir del anlisis de trayectorias y perfiles profesionales de
gerentes de empresas pblicas mexicanas, que se describe en el captulo V de este trabajo, queda
claro que la tradicin, la historia, la cultura poltica, y fundamentalmente la estructura de la
administracin pblica mexicana., no permiten fcilmente el surgimiento de un nuevo protagonista que
pueda adquirir una autonoma relativa que le permita actuar en una realidad que en momentos se
presenta como dialctica.
Se observ, en este anlisis, que todava aparecen los viejos vicios de la administracin pblica. Los
directivos de ms alto nivel de la empresa pblica, por ejemplo, requieren acumular antigedad en el
sector central y hacer mritos en el mismo: son raros los casos de quienes a partir de una carrera en el
sector paraestatal o en la propia empresa, ha tenido acceso al nivel directivo, esto muestra la lgica de
promocin por la pertenencia a grupos y no por la profesionalizacin y experiencia en la tarea. Las
camarillas todava no ceden el espacio al profesionalismo y la carrera de gerentes pblicos, la alta
rotacin de cuadros es una constante en el aparto. El nivel estratgico tiene una alta movilidad que se
basa en el cambio no solo de cargos sino tambin de dependencias. En el nivel ejecutivo, se observa
ms una lata movilidad de cargos ocupados, y una considerable presencia de itinerarios que se ciclan
con el sector.
Los niveles decisorios analizados aparecen ms como estancos que como escalones de una carrera
profesional en el sector. La lgica de ascensos, como ya se mencion todava responde en mucho a la
tradicin de la administracin pblica. Los viejos vicios que se manifiestan todava de una forma
dominante en el aparato estatal, inducen a serios problemas en la eficiencia, eficacia y legitimidad. Los
altos costos de la rotacin y movilidad son evidentes, dado que la dependencia rara vez capitaliza la
experiencia adquirida por los cuadros directivos. Se podra pensar, que a nivel del aparto s se capitaliza
esa experiencia, sin embargo, es tal la diversificacin de puestos y dependencias en la carrera de un
funcionario que cabe pensar ms bien en una dispersin, falta de concentracin, visin estrecha del
horizonte de accin por parte de los directivos; lo cual incide en evitar decisiones de impacto a largo
plazo a cambio de una bsqueda por el efecto de corto plazo, con los consecuentes problemas de
eficacia organizacional en el grupo directivo, el cual en sustitucin va tender a desarrollar una identidad
con el grupo poltico al cual pertenece, lo que va a incidir en mantener como premisas decisorias la
estrategia del grupo, antes que la de la dependencia a la que temporalmente pertenece.
El nuevo perfil requerido en el escenario actual, dadas las condiciones de evolucin de la sociedad, del
propio Estado, y del pas ante su insercin a la dinmica internacional; es el de un gerente pblico cuya
capacidad emprendedora, comprensin de la necesidad del cambio, y profesionalizacin, le permitan
inducir procesos de transformacin en el aparato.
Este perfil, requiere de una antigedad acumulada en la dependencia suficiente para plasmar el
desarrollo de esas habilidades en una gestin eficaz, y la estabilidad en el cargo para desempear
funciones en un periodo que permita capitalizar la experiencia adquirida. Esta situacin, hara posible
adems el desarrollo de un proceso de identidad con la unidad del aparato en la que se desempea,
con sus objetivos y con su misin, con los consecuentes beneficios para la eficacia y sobrevivencia de la
organizacin. Es evidente que en el caso de organizaciones pblicas en situaciones particularmente

complejas para la gestin, este proceso de identidad y visin de largo plazo, tendra efectos positivos de
gran importancia.
Aun as existe el riesgo de que aparezcan nuevos vicios a partir de sesgos en el nuevo perfil del
gerente pblico: el llamado sesgo economicista es difcil de erradicar en este nuevo contexto; la
tendencia desarrollar un comportamiento asimilable al de una empresa privada en el que la bsqueda
de la eficiencia sea la condicin ltima del quehacer administrativo tiene riesgos inherentes claros, la
modernizacin no slo se dar va incrementos en la eficiencia del aparato, sino buscando un efecto
integral en el que toda ganancia en eficiencia repercute en mayores logros (eficacia), y en
acercamientos a la sociedad (legitimidad). Por lo anterior habra que analizar si el intercambio de
cuadros con el sector privado por s mismo es una solucin al problema. Es necesario recordar que el
perfil de un gerente pblico requiere una desarrollada capacidad de inclusin de racionalidades ms que
la parcializacin de las mismas, no por esto se sugiere que el intercambio en s no sea sano, es una
forma de inducir el cambio, pero es necesario tener claro el sentido del mismo.
La misma reflexin se impone para la institucin de proveniencia del gerente pblico, es sano
diversificar los perfiles de formacin en un proceso de cambio, las universidades pblicas no siempre
han podido ofrecer el perfil requerido en el nuevo escenario, por lo que es sano integrar equipos
provenientes de instituciones de enseanza pblica y privadas adems de que los equipos tiendan a
ser multidisciplinarios, pero no cabra pretender que con la sola incorporacin de cuadros provenientes
de instituciones privadas aparezca automticamente el nuevo perfil. Por otra parte, es claro a partir del
diagnstico de perfiles realizado, que la formacin profesional es un elemento que se afina con la
prctica profesional dando as un perfil resultante. Es necesario por tanto tener claro el perfil requerido y
evitar sesgos ante la simplificacin del problema. En este aspecto las instituciones de formacin y
capacitacin de gerentes pblicos tienen un gran reto y una gran responsabilidad.
No est claro todava hasta donde incidirn las iniciativas de cambio en la administracin pblica
mexicana, y hasta dnde se darn reacomodos en la estructura profunda del sistema poltico y
administrativo de nuestro pas, todo esto a partir de las experiencias de alternancias en el poder y
democratizacin del sistema; sin embargo, cabe mencionar que de no lograrse esto en el corto y
mediano plazo, los sntomas de un agotamiento en el aparato administrativo estatal, desbordarn su
capacidad de reaccin. Parecera que la tan deseada profesionalizacin de los cuadros de la
administracin pblica y el servicio civil, pasan de ser deseos a ser una inaplazable necesidad. Hoy por
hoy las inercias, tradiciones y vicios de la administracin pblica son ya difciles de revertir, por lo que la
induccin del cambio aparece adems de urgente como una tarea compleja.
Las administraciones pblicas contemporneas se debaten entre la tradicin y el cambio, la dinmica
del mundo contemporneo as lo exige, pero cabe preguntarse si la reaccin ser oportuna o se
ahondar lo que antes era una idea y hoy es una contundente realidad: la crisis de legitimidad del
aparato estatal.


Apndice Metodolgico

Lista de empresas pblicas estudiadas
Empresas pblicas consideradas en la investigacin
Nm. de encuestas
realizadas
Porcentaje
F.F.C.C.N. de M. 7 10.44
Azcar, S.A. de C.V. 7 10.44
Nafinsa 7 10.44
Conasupo 5 7.46
Aeromxico 5 7.46
Fertilizantes Mexicanos, S.A. 5 7.46
Productos Pesqueros Mx. 5 7.46
Tabamex 3 4.47
Infonavit 3 4.47
Sistema de transporte colectivo (metro) 3 4.47
Ruta 100 3 4.47
Aceros Rassini 3 4.47
Banobras 2 3
Telfonos de Mxico 2 3
Petrleos Mexicanos 2 3
Comisin Federal de Electricidad 2 3
Fonatur 2 3
Instituto de Investigaciones Elctricas 1 1.49
Total 18 Total 67 Total 100%
NOTA: Dado Que la encuesta comenz a realizarse en 1987 se estudiaron empresas que a estas fechas ya no son pblicas
dadas las polticas de privatizacin del sector paraestatal, sin embargo, en el momento de estudiarse todava eran
parte del sector paraestatal y la informacin obtenida de sus directivos se sigue considerando relevante para esta
investigacin.


GUA DE ENTREVISTAS PARA FUNCIONARIOS DE
EMPRESAS PBLICAS ESTUDIADAS
Nm. Encuesta: _______
Nombre del entrevistador: _____________________________________________________________

Nombre de la Empresa: ______________________________________________________________

I. DATOS DEL FUNCIONARIO ENCUESTADO
Edad: _______
Cargo: ____________________________________________________________________________
Antigedad en el cargo: ______________________________________________________________
Antigedad en la Empresa ____________________________________________________________
Antigedad en el Sector Paraestatal ____________________________________________________
Antigedad en el Sector Pblico ________________________________________________________

CARGO INSTITUCIN
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________

Cargos ocupados en otro Sector (Privado, Social y/o Acadmico)

CARGO INSTITUCIN
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________

Cargos de eleccin popular:
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________

Instituciones profesionales o gremiales a que pertenezca:
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________

II. ESTUDIOS

Estudios: Especialidad: Institucin: Lugar Fecha:
Licenciatura:
Maestra:
Doctorado:
Posgrado:
Especializacin
Otros:

III. CARACTERSTICAS DEL PERFIL DE GERENTES PBLICOS

1) Considera Ud., que la Institucin se encuentra adaptada para la consecucin de sus objetivos?
(idea propositiva).

(Discurso y Argumentacin)

2) Considera que el personal que colabora con Ud., en la Institucin est preparado para cumplir con
las funciones que le son asignadas? (idea propositiva).


3) Cuntas personas colaboran directamente con Ud., en la administracin de su rea de
responsabilidad?


4) Cul es la formacin de origen y el nivel acadmico del personal anteriormente mencionado?

Estudios: Especialidad Institucin
Doctorado:
Maestra:
Licenciatura:
Otros:

5) Cules considera Ud., que seran las reas de especializacin prioritarias para el personal de esta
Institucin?

De estrategia?
Financiera?
De comercializacin?
De administracin?
Presupuestacin?
De recursos humanos?
De evaluacin y control?
De planeacin?
Qu otras?

6) Considera Ud., que su formacin acadmica y la del personal ha sido suficiente para desempear
sus funciones en la Institucin, o se ha requerido un periodo de formacin en la prctica?

7) Considera Ud., que las Instituciones de enseanza superior del pas tienen planes de estudio
acadmicos para cubrir la demanda de personal capacitado en la Institucin? (idea propositiva):


8) Cules Instituciones podra mencionar?

9) Cules considera que seran las reas de estudio ms importantes que las Instituciones de
enseanza superior deberan ofrecer para la formacin de Gerentes Pblicos?

10) Cules son los mecanismos que tiene su Institucin para colaborar con la formacin de su
personal?

11) Cursos Institucionales?, en qu reas?, (dentro de la Institucin):

12) Cursos externos: en qu reas y con que Instituciones?

13) Para el desempeo de sus funciones, cul considera que ha sido el tipo de formacin que mejor ha
contribuido?, (idea propositiva):
Acadmica? Institucional?


14) Considera Ud., la posibilidad de hacer carrera dentro de la dependencia?, (idea propositiva):


15) Existe la posibilidad de permanencia en este tipo de empresas?, (idea propositiva):


16) A qu se debe la alta rotacin de personal directivo en las empresas pblicas?, (idea propositiva)


17) Es esto positivo?, (idea propositiva)


Nota: En cada entrevista se conserv el anonimato del encuestado. El diseo estuvo a cargo de Enrique Cabrero y de
Ignacio Arbes.


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