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RAP Ri o de J anei r o 39( 3) : 575- 94, Mai o/ J un.

2005
PO L T I C A AS SI ST E NC I AL
Da cidadania regulada universalizao:
a poltica de assistncia social brasileira
como paradigma emergente de poltica
social de incluso*
Jorge Papadpulos**
SUMRI O: 1. Introduo; 2. A poltica de assistncia social no Brasil, especial-
mente no municpio de So Paulo; 3. O debate sobre a natureza da prtica da assis-
tncia social; 4. Concluses.
SUMMARY: 1. Introduction; 2. Social service policy in Brazil, especially in the
city of So Paulo; 3. The debate on the nature of social service practice; 4. Conclu-
sions.
PAL AVRAS - CHAVE : poltica pblica; assistncia social; servio social.
KEY WORDS : public policy; social assistance; social service.
Este artigo mostra como em um marco regional de transformaes da poltica
social no sentido da focalizao, privatizao, desregulao, subveno e demanda
a assistncia social no Brasil (e em So Paulo em particular) avana at uma trans-
formao paradigmtica no sentido poltico oposto, isto , da garantia de direitos de
cidadania. E tambm como, a partir da necessidade (no da demanda), ocorre o
acesso a um conjunto amplo de bens e servios sociais que vo desde transferncias
de renda at mecanismos que buscam integrar os excludos estrutura de oportunida-
des da sociedade. O artigo realiza uma incurso histrica na poltica de assistncia
social e seus vnculos com o movimento da disciplina profissional de servio social.
* Artigo recebido em mar. e aceito em jun. 2005. Documento apresentado no IX Congresso Internacio-
nal do Clad sobre Reforma de Estado e da Administrao Pblica.
** Pesquisador snior do Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (Ciesu), PhD em cincia pol-
tica pela Universidade de Pittsburgh e mestre em sociologia pelo Iuperj. Endereo: Juan Ramn Gmez,
2580, Montevideo 11.300, Uruguay. E-mail: papadopulos@gmail.com.
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From regulated citizenship to universalization: Brazilian social service policy as a
rising paradigm of inclusive social policy
This article shows how on a regional landmark of social policy changes in the
direction of focalization, privatization, deregulation, subvention and demand
social services in Brazil (and especially in So Paulo) advances toward a paradig-
matic transformation in the opposite political direction, that of the assurance of cit-
izens right. It also shows how, based on need (and not on demand), there is access
to a wide array of goods and social services from income transference to mech-
anisms that allow the excluded to have access to societys opportunities. The arti-
cle presents the history of social services and its ties to the movement of social ser-
vice as a profession.
1. Introduo
Este artigo mostra como em um marco regional de transformaes da poltica
social no sentido da focalizao, da privatizao, da desregulao, da subveno e
da demanda a assistncia social no Brasil (e em So Paulo em particular) avan-
a at uma transformao paradigmtica no sentido poltico oposto, isto , da ga-
rantia de direitos de cidadania. A poltica de assistncia social brasileira busca
universalizar-se e constituir-se na garantia de direitos cidados e o faz privilegian-
do o controle dos riscos sociais, a descentralizao, o controle cidado e o mix p-
blico/privado como modelo de proviso de servios sociais.
Na Amrica Latina, no Cone Sul e no Brasil em particular, as formas de regu-
lao econmica e social foram predominantemente estatais. Apesar de estatais, no
foram universais, ou seja, no se construram sobre uma lgica de direitos cidados.
Na regio, na realidade, presenciamos a construo de modelos de desenvolvimento
Estado-cntricos e de formas de regulao social particularistas e neopatrimonialis-
tas. O modo de incluso social dominante, denominado integrao social, aplicado
durante a fase de crescimento econmico se baseou no desenvolvimento
fragmentado
1
da dimenso social da cidadania e da negociao de sua dimenso po-
ltica. Esta forma de regulao permitiu ao Estado determinar que categorias sociais
receberiam privilgios relativos (no lugar de direitos sociais) os quais geraram o que
se denominou cidadania regulada (Santos, 1979). De acordo com alguns autores
(Franco, 1996), na Amrica Latina durante os anos 1990 ocorreu uma mudana para-
1
Entende-se por incluso fragmentada o reconhecimento de privilgios relativos (Abranches, 1982)
j que no direito de cidadania universal das categorias profissionais reconhecidas como interlocu-
tores vlidos pelo Estado. Eles eram outorgados aos trabalhadores formais e seu ritmo e timming de
incorporao dependiam do poder de negociao desses grupos.
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digmtica das polticas sociais. Elas estariam se movendo de uma matriz estadocntri-
ca para outra baseada no mercado (subsdio da demanda, privatizao, tercerizao),
focalizada e dirigida aos mais pobres, buscando aumentar a disciplina fiscal e as reser-
vas para tornar mais competitivas as economias nacionais e reinseri-las mais adequa-
damente no mercado internacional.
Se isto ocorreu, ento, a adoo de uma poltica pblica de assistncia soci-
al de carter universal e cidado (como est definida no Brasil a partir da Constitui-
o de 1988 e da Lei Orgnica de Assistncia Social Loas, de 1993) pareceria em
termos ser uma contradio. Mais ainda se fossem observadas as transformaes
efetivamente realizadas nas polticas sociais na Amrica Latina.
Se bem que algumas das caractersticas do chamado novo paradigma esto
presentes na poltica de assistncia social (o mix pblico/privado e a gerao de es-
paos de competncias entre setores da sociedade civil previamente autnomos), a
dvida no sentido oposto muito grande. assim que a assistncia social se procla-
mou como poltica pblica setorial que busca garantir direitos de cidadania, tem uma
rede socioassistencial prpria, e conta com recursos financeiros, isto , um fundo de
financiamento autnomo de outras polticas sociais. Sendo assim, cabe ento per-
guntar: em face das tendncias de reforma to fortes em outras polticas, quais sero
as variveis que esto conduzindo a assistncia social a tornar-se no Brasil, mais par-
ticularmente em So Paulo, uma poltica pblica de natureza universal e cidad?
2. A poltica de assistncia social no Brasil, especialmente no municpio de So
Paulo
A poltica de assistncia social brasileira est definida legalmente pela Constituio
de 1988. O texto constitucional coloca a assistncia social em um lugar especfico na
construo do Estado de direito brasileiro ao constituir um dos trs pilares da seguri-
dade social (junto Previdncia Social e Sade). Esta condio no fica simples-
mente no plano da enunciao. Para viabilizar o direito da populao assistncia
social, assim como s outras protees que envolvem a seguridade social, instituiu-
se o oramento da seguridade social (OSS) com fontes prprias (entre as quais se
destaca uma imposio de transaes financeiras), que assumem carter de contri-
buio. Isto , contemplam tributos com destino especfico discriminado pelo Poder
Executivo com mecanismos de transferncia automtica para os nveis subnacionais
(estados e municpios). Outra das transformaes significativas da Constituio a
substituio de penses no-contributivas (renda mensal vitalcia) do mbito da Pre-
vidncia Social para o da assistncia social.
Adicionalmente, a Lei Orgnica de Assistncia Social de 1993 que regula-
mentou a Constituio e, em So Paulo, a reviso da Lei Orgnica do Municpio em
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2001, bem como o Plano de Assistncia Social, de 2002, especificam e regulamen-
tam esta normativa. Adicionalmente, h um conjunto de normas que foram dese-
nhando os contedos especficos da poltica e suas relaes com o governo
municipal, outros setores da poltica e a sociedade civil. Entre elas destaca-se a Lei
de Descentralizao pela criao das subprefeituras, a legislao municipal que re-
gulamenta a associao (parcerias, a poltica de convnios) do setor pblico com
as organizaes da sociedade civil, as normas de participao popular (conselhos) e
a norma que dispe sobre o tipo e natureza dos servios bsicos especiais da assis-
tncia social.
Beneficirios e prestao da poltica
A Constituio Federal de 1988 estabelece em seu art. 203 que:
A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente
da contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I a proteo da famlia, da maternidade, da infncia, da adolescncia e da
velhice;
II o amparo a crianas e adolescentes carentes;
III a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a pro-
moo de sua integrao vida comunitria;
V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de
deficincia ou ao idoso que comprove no possuir meios de prover a prpria ma-
nuteno ou de t-la provida conforme o que dispe a lei.
Este artigo universaliza a partir da necessidade (no da demanda) o acesso a um
conjunto amplo de bens e servios sociais, que vo desde transferncias de renda at me-
canismos que buscam integrar os excludos estrutura de oportunidades da sociedade
(caso de portadores de deficincias e de proteo famlia e outras categorias sociais), do
mercado (promoo de integrao ao trabalho) e s oportunidades do Estado por meio
dos mecanismos de transferncia de renda para portadores de deficincia ou idosos. Im-
porta assinalar duas coisas: em primeiro lugar, que qualquer membro da sociedade ex-
posto a um risco dos assinalados pela Constituio tem direito a receber as protees
indicadas. Em segundo lugar, que o acesso no seja limitado pela posio dos indivduos
no mercado de trabalho, coisa que grande parte das polticas sociais (em particular as de
seguridade social) exige. Porque neste caso no se demanda contrapartida de pagamento
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de taxas ou impostos diretos e indiretos, mas a simples prova de necessidade. medida
que o texto da Constituio no indica quem pode necessitar da poltica, sua interveno
tampouco est sujeita a critrios de excluso pela renda do demandante.
O requisito de nvel mnimo de renda , porm, requerido para a poltica de
transferncia de renda para idosos e portadores de deficincia, como matria regula-
da pela Loas. Esta norma estabelece que so beneficirios com 65 anos que com-
provem no ter meios de subsistncia prprios nem para os ter providos por suas
famlias (art. 20, Loas). Considera-se que no tm os meios de subsistncia aqueles
idosos ou suas famlias que tenham uma renda familiar inferior a 1/4 de sal-
rio mnimo mensal (US$ 22). Isto um dispositivo de carter residual com a com-
provao de meios. No obstante, a poltica de assistncia social no municpio de
So Paulo ao se basear na idia de risco social assume que a renda no uma me-
dida decisria para regular a vulnerabilidade das pessoas.
Por isso, provoca o efeito de considerar que o sujeito da poltica toma em con-
siderao no a renda, mas sim a condio de vulnerabilidade da populao.
Isso determina que a hiptese de interveno ou requisito de renda seja substi-
tudo pelo de vulnerabilidade. Este conceito uma operao de interpretao legal
que demanda pareceres tcnicos e laudos judiciais que legitimem a interveno.
As instituies da assistncia social
No caso da municipalidade de So Paulo, a Secretaria de Assistncia Social regulou
o Plano de Assistncia Social da Cidade de So Paulo 2002/03 (PLASsp), validando
a relao estatal com um conjunto de organizaes assistenciais (uma rede socioas-
sistencial) que representa a institucionalizao de uma concepo de assistncia so-
cial baseada no que denominado seguranas sociais. A segurana uma
proposta que busca superar a segmentao por categorias populacionais que a Loas
estabelece como beneficirias potenciais da poltica. A rigor, organiza a proposta de
proteo em torno do que seria o ciclo de vida, ou melhor, o ciclo de reincorporao
dos indivduos cidadania. Essa proposta busca integrar a assistncia social, acaban-
do com sua concepo como um conjunto de instituies fragmentadas de natureza
compensatria. Tambm pretende rever as prticas descontnuas, sem garantias de
permanncia nem de constituio de direitos prprio da beneficncia ou de
projetos sociais pontuais (com princpio e fim) carentes de uma orientao normati-
va (de direitos) contnua e de carter cidado. O PLASsp articula as aes continua-
das e permanentes das instituies da assistncia social com padres bsicos de
qualidade para a satisfao das distintas necessidades dos indivduos em situao de
vulnerabilidade (Instituto Plis, 2004).
As seguranas estabelecidas pelo PLASsp e outras normas vinculadas so:
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t poltica de acolhida busca prover bens de alimentao, vesturio e abrigo aos
membros da sociedade que os necessitem como forma de gerar espaos de auto-
nomia essenciais cidadania (indivduos sem lugar, idosos, convalescentes etc.);
t poltica de convvio criao de espaos que fomentam a convivncia de gru-
pos humanos com caractersticas especficas (jovens, grupos intergeracionais que
buscam o desenvolvimento de habilidades tecnolgicas como a provida pelos tele-
centros, crianas com deficincia) e tambm oferecem projetos socioeducativos,
arte e educao a jovens);
t poltica de autonomia busca desenvolver a insero de jovens e adultos em
aes de incluso produtiva e a proviso de rendimento com benefcios, alm de
condies de protagonismo social.
O mais importante dessa estrutura institucional sua estabilidade e a regularida-
de de suas aes de modo a evitar a fragmentao de iniciativas dispersas que sempre
marcaram a prtica assistencial. Ao mesmo tempo busca o desenvolvimento da autono-
mia dos indivduos (tanto da beneficncia privada como do Estado paternalista) na me-
dida em que a poltica se estrutura sobre a base da universidade e procura dotar os
beneficirios de um conjunto de aquisies que lhes permita superar sua situao de
dependncia.
A estabilidade da poltica e suas aes so garantidas por uma rede socioas-
sistencial enquadrada nas diversas seguranas e que pretende ser monitorada e
avaliada por um sistema de vigilncia. Para tal fim a Secretaria de Assistncia So-
cial previu no PLASsp e h um processo em desenvolvimento um Sistema de
Vigilncia e Monitoramento da Assistncia Social (Sivimas) que permitir sistemati-
zar a informao da SAS, assim como a eficincia e eficcia de suas aes.
Isso se enquadra em uma proposta de monitoramento e avaliao permanente
da poltica de assistncia social. Em agosto de 2004, a secretaria estava desenvolven-
do um censo de usurios com uma ficha nica que permitiria avaliar o impacto da
ateno dos servios assim como iniciar processos de acompanhamento da populao
beneficiada.
Destaca-se que esse no seu nico objetivo j que tambm pretende moni-
torar a poltica de pessoal, de gastos e insumos, assim como o impacto das aes
no territrio na democratizao da gesto da poltica. Outro dos elementos cen-
trais para a institucionalizao da poltica a formao de recursos humanos. A
qualificao e requalificao permanente dos atores da poltica buscam dotar to-
dos os envolvidos de uma linguagem comum de forma tal que as aes possam ser
contnuas e coerentes. A poltica de formao quer treinar no s os funcionrios da
secretaria, mas tambm os membros das organizaes no-governamentais respon-
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sveis pela execuo e os conselheiros, que participam do controle cidado da po-
ltica.
A poltica de assistncia social do municpio de So Paulo se estrutura em tor-
no de dois grandes eixos. O primeiro o da descentralizao e o segundo o mode-
lo de gesto pblico/privado.
O Brasil um pas de organizao federativa que historicamente oscilou entre o
centralismo e a descentralizao. A descentralizao da poltica de assistncia social se
expressa pelos seguintes aspectos. O primeiro tem relao com a diviso de tarefas e
de responsabilidades pela poltica nos nveis federal, estadual e municipal, como tam-
bm reconhece a responsabilidade dos mais de 5 mil municpios do pas. No caso de
So Paulo, municpio com uma populao de quase 11 milhes de habitantes, tambm
se recorreu descentralizao territorial como forma de tornar mais eficaz, eficiente e
democrtica a construo da poltica. Cada uma dessas instncias tem suas prprias
autoridades gestoras. O segundo nvel de descentralizao tem relao com as atribui-
es de cada nvel territorial com seu superior, quer dizer, mantm-se uma relao
de responsabilidades na diviso funcional da poltica.
A poltica de assistncia social, alm de reconhecer a descentralizao como
um princpio, tambm reconhece a necessidade da existncia de comandos nicos
por nvel territorial. A cidade de So Paulo est dividida em 31 subprefeituras e um
dos debates atuais na Secretaria de Assistncia Social sobre como melhor estabele-
cer o seu comando nico.
O debate imprescindvel porque a territorializao da SAS cria uma nova
complexidade administrativa. Alguns exemplos dessa complexidade podem ser
identificados no processo de nomeaes e exoneraes dos ocupantes dos cargos de
supervisores de assistncia social em cada uma das 31 subprefeituras (os respons-
veis pela poltica de assistncia social no territrio). a SAS em nvel central que
aprova o currculo do indicado para o cargo de supervisor, mas sua exonerao pode
acontecer por vontade exclusiva do subprefeito. Isso quer dizer que no campo da
gesto de recursos humanos h uma dupla linha de comando. Tecnicamente, o pes-
soal territorializado depende da Secretaria de Assistncia Social mas, funcional-
mente, a linha de comando dupla.
Quanto aos recursos para a poltica de assistncia social, o aspecto mais rele-
vante a presena do Fundo Municipal de Assistncia Social. Ele composto com
transferncias dos fundos federal e estadual de assistncia social (cada nvel da Unio
tem seu prprio fundo), por recursos oramentrios do prprio municpio, doaes,
rendimentos financeiros do prprio fundo, prestao de servios e dinheiro provenien-
te de convnios com outras instituies.
O modelo de proviso pblico/privado significa que cerca de 90% das inter-
venes da SAS se realizam pela chamada rede conveniada, isto , a enorme mai-
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oria dos servios j descritos no prestada diretamente pelo Estado, mas por
organizaes no-governamentais.
A participao de organizaes no-governamentais no um fato novo na pr-
tica da assistncia social. Pelo contrrio, elas eram instituies privilegiadas de inter-
veno. Sem dvida, a grande diferena entre as prticas passadas e a poltica de
assistncia social de agora est no controle e na prestao de contas (accountability)
sobre e por estas instituies impostas pela Constituio em seu art. 195. Este controle
triplo. Em primeiro lugar, a prpria SAS se imps mecanismos de alocao de recur-
sos a organizaes no-governamentais por audincias pblicas para a prestao de
servios, os quais contam com formulrios padronizados para a apresentao das ofer-
tas de servios. Assim mesmo, existem mecanismos internos de controle da transpa-
rncia dos processos.
Isso tem significado uma transformao radical na alocao dos recursos
em relao prtica do passado. Enquanto no passado a assistncia social estrutu-
rava seus servios em funo da demanda das organizaes filantrpicas (nem se-
quer tanto das demandas cidads), no presente a oferta de servios definida a
partir de mapas de vulnerabilidade (Cebrap, CEM, SAS, 2004) que definem as ne-
cessidades sociais a partir de riscos observados no territrio. a partir desse reco-
nhecimento que a SAS identifica as necessidades de servios e equipamentos
sociais e abre para apresentao de propostas s organizaes no-governamentais.
Assim, em processos competitivos e abertos, tendo em conta os riscos e as vulnera-
bilidades, os recursos so alocados de forma competitiva e transparente.
Neste marco de transformao na forma de alocao de recursos foram
criados mecanismos de participao popular (os conselhos) que controlam a gesto, a
alocao de recursos rede conveniada e a qualidade das prestaes. Os conselhos de
assistncia social (que tm suas competncias, organizao e funes regulamentadas
legalmente) esto compostos por representantes dos prestadores, dos usurios dos servi-
os e do governo. Existem conselhos de assistncia social em nvel federal, estadual e
municipal. A prpria poltica em sua totalidade monitorada e aprovada pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social, que deve tambm aprovar o oramento e os planos do
fundo de assistncia social.
Ele tem ainda como sua responsabilidade convocar as reunies bianuais da
Conferncia Nacional de Assistncia Social, que o rgo consultivo mximo da
poltica. Essa estrutura participativa de conselhos e conferncias se replica tambm
nos nveis estadual e municipal. Para que cada municpio conte com recursos (e pos-
sa constituir o Fundo de Assistncia Social Municipal) requer-se que o conselho es-
teja constitudo e que e o Plano Municipal de Assistncia Social esteja aprovado.
No caso de So Paulo, o conselho municipal deve ser composto por 18 mem-
bros, entre usurios dos servios, funcionrios do governo, representantes das orga-
nizaes prestadoras de servios, de rgos de defesa de direitos e de pesquisa. So
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os prprios conselhos que estabelecem os mecanismos de funcionamento interno,
por meio de regimento.
Em resumo, at este ponto, demonstrou-se a estrutura de uma rede de servi-
os continuados, a existncia de fundos autnomos e de mecanismos de participa-
o na formulao e avaliao da poltica, assim como a existncia de mecanismos
de accountability vertical e horizontal de alocao de recursos da SAS, indicando
que o discurso da poltica como poltica de direito cidado coerente com seu
modelo de gesto.
3. O debate sobre a natureza da prtica da assistncia social
A anlise da poltica de assistncia social exige uma incurso histrica preliminar
em seus vnculos com a histria e o movimento da disciplina profissional denomina-
da servio social, que uma disciplina de interveno social e de produo de conheci-
mento (tanto acadmico quanto prtico) legitimada como profisso universitria,
presente nos espaos institucionais mltiplos e com quase 70 anos de existncia no
Brasil.
Certamente, a construo das disciplinas sociais no sculo XIX e princpios
do XX esteve associada apario de condies sociais objetivas novas (industriali-
zao, pauperizao urbana) bem como a uma reconceituao dessas condies de
problema individual e problema social. Mais ainda, as prprias disciplinas sociais se
ocuparam de reconceituar ou de problematizar os problemas emergentes da socieda-
de industrial. Este pensamento crtico deu lugar formao de campos disciplinares
novos e independentes, e tambm a profisses altamente especializadas e polticas
sociais como mecanismo de regulao do Estado sobre a questo social.
No sculo XIX, quando o servio social tornou-se uma disciplina partiu de
uma concepo do social e dos problemas sociais como de resoluo individual. En-
trado o sculo XX, em um contexto onde as condies objetivas dos indivduos j
esto sendo interpretadas como problemas sociais suscetveis de interveno p-
blica e estatal , ele permanece respondendo a uma lgica individual onde a prtica
se baseia no indivduo convertido em caso de tratamento psicossocial e no em um
problema social com superao colocada no campo da sociedade. Isso s vai ocor-
rer no Brasil nos anos 1970, j sob a ditadura militar e a influncia do nacional-de-
senvolvimentismo.
A sociologia, em transformao, como disciplina assumiu que o social uma
esfera diferenciada do individual. O social no igual soma de indivduos e por-
tanto a resoluo dos problemas conceituados como sociais no se processa por uma
soma de intervenes individuais. Por isso, a resposta da sociologia aos problemas
emergentes da sociedade capitalista do sculo XIX foi dupla. Em primeiro lugar pro-
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pugnou pela organizao de agrupamentos da sociedade civil de forma a criar inter-
mediaes entre o Estado e o indivduo (exemplo da ajuda mtua) buscando
mecanismos de auto-regulao social (os corpos intermdios de Durkheim). Em
segundo lugar, promoveu a interveno direta do Estado como regulador social e
como provedor de bens e servios. Todavia, durante as primeiras trs dcadas do s-
culo XX assistimos a um conjunto dessas formas de interveno na condio de um
mix, isto , modelos pluralistas de regulao social (sociais e estatais). Logo
aps a II Guerra Mundial o modelo predominante foi o da regulao estatal.
Na medida em que no existiam critrios universais de incluso social, o ser-
vio social no poderia pratic-la. Segundo Yazbek (2004), o servio social no Bra-
sil assumia que a pobreza era um problema individual de natureza moral, um
problema especfico daqueles sujeitos que o viviam. Se esta era a problematizao
do social, o servio social no poderia apresentar-se de outra forma que no fosse
uma atitude moralizante e psicologizante. Sua referncia intelectual era o pensamen-
to humanista da Igreja Catlica e o lcus institucional de difuso desta atitude pro-
fissional era a Escola de Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo, onde se criou a primeira Escola de Servio Social do Brasil (em 1936).
Ao ter nascido como uma prtica de interveno social baseada no caso, de ca-
rter individual (ou familiar), em um marco de regulao social de carter neopatrimo-
nial (e autoritrio prprio do Estado Novo), ele no podia exercer nada mais do que
refor-lo, o que efetivamente sucedeu no Brasil. Poderia ser desenvolvida uma hip-
tese de que a industrializao dos anos 1940 e o enorme peso dos novos problemas so-
ciais gerados pela urbanizao que este processo de industrializao impulsionou
poderiam ter operado uma reconceituao do social e uma conseqente transformao
das formas de interveno do servio social. Sem dvida, no foi assim que a industri-
alizao foi promovida por um Estado altamente regulador que se apoiou em uma bur-
guesia rentista e que no campo social reproduziu, como em espelho, as prticas do
campo econmico, isto , foram reforadas as iniciativas particulares. Isso no signifi-
cou, contudo, que nesse perodo as polticas sociais no avanassem. Pelo contrrio, o
social se reforou como campo de interveno do Estado e os assistentes sociais aumen-
taram seus espaos (sobretudo laborais) dentro do setor pblico, pois, em 1949, a pro-
fisso de assistente social foi reconhecida como profisso liberal (Yazbek, 2004).
Este reconhecimento pblico, que teria impacto sobre o status do assistente soci-
al, no induziu mudanas nos estilos de interveno. A rigor, o exerccio da profisso
dependia do Estado e de entidades filantrpicas que financiavam as intervenes e con-
tratavam os profissionais.
Sem dvida, o peso crescente do servio social expresso na expanso de
mercado de trabalho e no crescimento da demanda por formao universitria posteri-
ormente, na dcada de 1970, tambm em nvel de ps-graduao gerou as condi-
es para a renovao da reflexo sobre a prtica profissional e nela o espao da
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assistncia social. O crescente conflito social e o advento da ditadura na dcada de
1960 ofereceram as condies para que essa reflexo fosse crtica e questionadora da
prtica profissional e (em certa medida) da ordem social dominante.
Assim, entre 1967 e 1978, o Centro Brasileiro de Cooperao e Intercm-
bio de Servios Sociais (CBCISS) celebrou trs encontros onde pde-se apreciar a
busca da complexidade da prtica profissional, sobretudo a partir de temas que fo-
ram passando da relao entre o trabalho com casos at a nfase na busca de meca-
nismos de participao popular nos processos de desenvolvimento. Ou ainda
sobre os campos de interveno de microescala planificao social; o carter da
subsidiaridade do conhecimento da disciplina na busca da cientificidade da mes-
ma e a aplicao de paradigmas da fenomenologia ao marxismo (a dialtica)
como prxis profissional (CBCISS, 1986).
Este acmulo de reflexo crtica sobre a prtica profissional no teve, sem d-
vida, capacidade plena de transformar a prpria prtica dos profissionais assistentes
sociais e, menos ainda, seus marcos institucionais. A ditadura, em primeiro lugar, o
impedia.
Neste ponto convm marcar que se os primeiros movimentos da reflexo cr-
tica assinalados (na dcada de 1960) se do em um marco de conteno do movi-
mento popular pela ditadura, nos fins dos anos 1970 os novos movimentos sociais
(especialmente urbanos) e o movimento sindical passam para a ofensiva e recolo-
cam o tema social na agenda pblica, o que se cristaliza muito fortemente em So
Paulo, nos temas de sade e transporte alm do trabalho (Sposati, 1988). Assim, po-
deria se dizer que o auto-exame crtico da disciplina servio social, ou melhor, a sua
forma de abordar os problemas sociais, comea a transitar por uma via que vai ao en-
contro da mobilizao popular e que poderia gerar as bases para uma coalizo de
transformao paradigmtica do mbito do servio social.
Os anos 1980 constituem um perodo que parecia promissor no sentido da re-
formulao do servio social. Esses anos que haviam sido precedidos de uma re-
flexo crtica sobre o lugar da disciplina marcam o apogeu dos movimentos
populares e de impulsos reformistas da poltica social (como o movimento sanitaris-
ta) e ademais esto pautados pela recuperao democrtica e, at no final do perodo
(1988), por uma reforma constitucional detalhada na enumerao dos direitos soci-
ais.
Sem dvida, contra esta tendncia, a dcada de 1990 estar marcada por uma
articulao dependente do social pelo econmico, por transformaes tecnolgicas e
de poltica econmica que tiveram um forte impacto sobre a organizao do trabalho
(descentralizao e flexibilizao produtiva, desqualificao da mo-de-obra por ques-
tes tecnolgicas, privatizaes, precarizao) e que afetaram a fortaleza dos movi-
mentos sindicais e com isso parte das bases estruturais do poder popular. Ademais,
junto a esta tendncia estrutural do mundo do trabalho se produz uma forte reconceitu-
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ao das polticas sociais que se do em paralelo com o chamado Consenso de Wa-
shington.
A assistncia social no servio social
A reflexo crtica sobre a assistncia social nos anos 1960 a 1980 expressou uma cr-
tica prtica profissional do assistente social. lgico que tenha sido assim, devido
a vrias razes. Em primeiro lugar, porque essa preocupao surgiu como reflexo.
Em segundo lugar, porque essa prtica ocorria s margens de polticas sociais setori-
ais (educao, sade, habitao, previdncia social). Ali, a prtica profissional era
condicionada ao residualismo e ao processualismo (o assistente social era o proces-
sante de demandas de usurios que se colocavam fora do mbito ou do alcance de
uma dada poltica social ou no mbito de agncias de outras polticas sociais).
Em terceiro lugar, j entrando nos anos 1980, a reflexo crtica do servio so-
cial em oposio ditadura militar e explorao capitalista propunha sua ao fora
do Estado e do governo. Isso decorria da leitura do papel do Estado como comit
administrador dos interesses da classe dominante e exigia a releitura do Estado
como um campo estratgico da luta de classes (Sposati et al., 1985). A novidade nes-
ta reconceituao do Estado permitiu conceber a assistncia social como um poss-
vel servio estatal produtor de bens e servios para as classes subalternas. No caso
abria campo para um novo movimento na compreenso e relao com o Estado no
s como um mecanismo de excluso e de cooptao, mas, tambm, como campo de
construo de uma nova forma de cidadania para as classes subalternizadas.
A partir de uma anlise marxista (como a desenvolvida por vrias autoras dos
estudos da poca), o desenvolvimento da assistncia social como um instrumento
para a construo de uma nova forma de cidadania era uma proposio arriscada
na medida em que a prtica assistencial se caracterizava como um instrumento que
limitava ou impedia o desenvolvimento da autonomia dos beneficirios dessa pr-
tica. Mas, sem dvida, reconheciam que a aquisio de certos ativos era tambm
uma forma de incluir, ao menos como parte do pacto de dominao. Esta leitura
abria uma porta que permitia legitimar pela esquerda a prtica profissional do assis-
tente social ressignificando-a no mbito das polticas sociais j que estas so tam-
bm um espao de conflito, de luta de classes. Portanto, aquela prtica poderia conter
o grmen de uma poltica de cidadania. Assim, a partir da crtica e da superao, se ge-
raria um espao que os intelectuais orgnicos da poltica deveriam encarar.
assim que a reflexo sobre a assistncia social se desenvolve como uma
proposta de luta pela expanso de uma cidadania, j no regulada, mas universal.
Para esta luta o fortalecimento dos movimentos sociais era um elemento estratgico
da anlise que se propunha no meramente acadmica, mas preponderantemente po-
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ltica, compreendendo que a expanso da cidadania era coletiva medida que preci-
sava confrontar-se com o Estado de uma perspectiva de classe.
Os campos do debate sobre o contedo
Trs das grandes preocupaes com a assistncia social at meados da dcada de
1980 eram as seguintes (Sposati et al., 1985):
t a assistncia social como prtica questionada pela esquerda que a v como ao
paliativa dirigida ao lumpensinato e que trai o trabalhador na medida em que
no se insere como prtica liberadora;
t prtica sem dignidade acadmica, institucional e profissional;
t prtica institucional no gera autonomia sem dependncia.
A pesquisa revela que essa percepo comea a mudar at fins dos anos 1980
quando, j reformada a Constituio e reconhecida a assistncia social como parte da
poltica de seguridade social, ela comea a ser vista como um mecanismo de acesso
a bens dos excludos (Sposati, 1991).
Sem dvida, ao ter por nova direo da ao processar a incluso social, a as-
sistncia social se revelaria como um dos mecanismos de regulao da cidadania
(Santos, 1979) e, no caso brasileiro, a poltica social cumpriria com o papel de refor-
ar a estrutura de desigualdade do mercado de trabalho. Porque, sendo um instru-
mento a servio do poder pblico, a poltica permitiria decidir quem estava includo
com base no peso relativo das distintas categorias profissionais no mercado de traba-
lho.
Em 1991, Sposati critica a natureza processante da assistncia social quando
considerada poltica social. Esta concepo reforaria o carter assistencialista e re-
sidual dessa poltica social, ao mesmo tempo em que diluiria sua capacidade de in-
terlocuo poltica. Como processante ela seria somente reguladora da incluso/
excluso social (dos beneficirios) e no da relao entre os diversos atores pblicos
e privados que operam a dinmica da poltica. Sem essa dimenso mais ampla da re-
gulao de Estado da poltica pblica ela deixa em aberto o caminho para o uso dos
recursos pblicos com fins particulares e clientelistas onde as organizaes filantr-
picas (que dependem dos recursos pblicos para sua ao) so selecionadas com
base antes no favor do que no direito do usurio. Isso conduziria diluio de fron-
teiras entre o espao pblico e o privado e ao fortalecimento do neopatrimonialismo
do Estado brasileiro.
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A estrutura das prticas particularistas como sustentao do paradigma conser-
vador de assistncia social se reforava pela vontade do Estado (neopatrimonialista
primeiro e tecnocrtico depois) de construir uma sociedade providncia antes que
um Estado providncia. Isto era assim porque se o Estado fosse o articulador e ga-
rantidor do pacto social, as prticas engendrariam direitos. Por outro lado, uma socie-
dade providncia, estruturada sobre relaes de parceria (sociedade) do Estado com
a sociedade civil, evitaria que o Estado garantisse direitos e deixaria as organizaes
da sociedade civil responsveis por garantir o bem-estar social.
Assistncia social e democratizao
Entre meados e fins dos anos 1980, com a redemocratizao do Brasil, se d um
novo giro na pesquisa sobre a assistncia social. Ela comea a ser analisada como
campo de poltica pblica mais do que como prtica profissional. Passa de uma re-
flexo que pensa o lugar do assistente social a outra que considera o lugar das prti-
cas sociais do ponto de vista do cidado e que comea a propor uma nova forma de
articulao dessa prtica como polticas. Esta reflexo novamente tem seu lcus pri-
vilegiado no sistema universitrio. Sem dvida, a novidade est em que, com a rede-
mocratizao, o Estado tambm comea a repensar o papel da assistncia social. Em
1985 o Plano Nacional da Nova Repblica assinala que a assistncia social uma
poltica pblica e seus beneficirios sujeitos de direito (Sposati, 2003). Nesse pero-
do cria-se o Ministrio de Ao Social e a Secretaria Nacional de Assistncia Soci-
al, que promove seminrios, investigaes e financiamento pesquisa. Enquanto
isso, o movimento dos servidores da Legio Brasileira de Assistncia Social (insti-
tuio assistencialista, tradicionalmente dirigida por primeiras-damas) inicia uma in-
flexo universalista na apreciao das prticas do rgo e suas agncias localizadas
em todo o territrio nacional (Sposati e Falco, 1985).
Na academia, como mostra Sposati (1991), entre 1986 e 1990, criam-se n-
cleos de pesquisa sobre assistncia social em vrias universidades de diversas regi-
es do pas, sendo que quase 40 pesquisas produzidas durante o mesmo perodo so
publicadas.
Em princpios da dcada de 1990, diferentes leis de natureza social e cidad
so aprovadas no marco da Constituio de 1988. Esta nova legislao articula em
torno de si interesses que buscam a consolidao da normatizadora em um corpo
mais amplo para defesa dos direitos de cidadania social. Essas aes comeam a ge-
rar o que se poderia denominar um movimento pela assistncia social como poltica
pblica universal articulada em torno das diversas associaes de assistentes soci-
ais, de beneficirios de polticas particulares e de pesquisadores universitrios (Spo-
sati, 1991).
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Neste marco quatro grandes reivindicaes so apresentadas pelo movimento
pela assistncia social: em primeiro lugar, a criao, igual ao caso da sade, de um
Sistema nico de Assistncia Social (Suas); em segundo lugar, a descentralizao
da poltica; em terceiro lugar, sua municipalizao e, finalmente, a garantia de recur-
sos prprios para esta poltica. Municipalizao e descentralizao, como formas de
desconcentrar o poder de acordo com as demandas sociais colocadas na Constitui-
o de 1988, mas, fundamentalmente, de incluso de interesses populares. Tanto o
sistema nico quanto o fundo de assistncia social propunham como garantia de uni-
versalidade e estabilidade a poltica sobre a base do direito.
A Constituio de 1988 abriu a janela de oportunidade para que elementos cen-
trais dessas propostas se concretizassem. A vontade dos constituintes de separar os
fundos contributivos do sistema previdencirio das prestaes no-contributivas para
idosos e portadores de deficincia criou a possibilidade de que programas de transfe-
rncia de renda se incorporassem assistncia social e lhe dessem corpo. Por outro la-
do, a presso para constituir e ampliar os direitos sociais sobre bases constitucionais
permitiu que o que nunca havia sido uma poltica o fosse, constituda como uma das
seguranas.
Finalmente, o grande acmulo de conhecimento crtico sobre assistncia soci-
al, gerado entre fins da dcada de 1960 e fins dos anos 1980, permitiu construir um
novo sentido comum, um novo significado sobre a assistncia social. A crtica ao ne-
opatrimonialismo que se fez na cincia social brasileira, assim como a crtica ao
marxismo de orientao leninista, abriu as portas a uma reflexo mais matizada,
mais heterodoxa, que abandonou a viso da poltica social como instrumento de co-
optao do poder revolucionrio do proletariado e caminho na leitura do Estado
como um campo de lutas que poderiam e deveriam ser disputadas.
Contudo, o caminho no se esgotou com a Constituio de 1988. A Loas de-
morou cinco anos mais para ser aprovada e, antes de 1993, pelo menos trs projetos
de lei orgnica foram apresentados e recusados. A Loas de 1993 reflete, assim, cer-
tas inconsistncias (como reclamar prova de ingresso para outorgar prestaes mo-
netrias enquanto, ao mesmo tempo, se proclama como uma lei baseada no direito de
cidadania) que expressam as tenses polticas de sua aprovao. Sem dvida, a Loas
foi o resultado de um acmulo de foras intelectuais e polticas contra a tendncia
dominante. E no mbito da poltica social e regional (da Amrica Latina) criou um
novo paradigma de poltica social.
No caso do municpio de So Paulo, a Loas demorou 10 anos a ser adotada.
S quando o governo do municpio foi assumido pelo Partido dos Trabalhadores isso
aconteceu.
4. Concluses
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Entre as elites acadmicas e polticas da Amrica Latina se popularizou um dis-
curso que fala da transformao dos modelos de polticas sociais nos ltimos 20
anos e denomina essas transformaes como mudanas paradigmticas.
A idia de mudana paradigmtica (melhor revoluo paradigmtica) oriun-
da da obra de Thomas Khun (1962) que rebate uma concepo que via o desenvolvi-
mento cientfico como um processo puro de acmulo de conhecimento. Khun sustenta
que o conhecimento terico cresce por acmulo, mas tambm por transformaes radi-
cais e conflitivas que denomina revolues paradigmticas.
O conhecimento de consenso da comunidade acadmica e apta para resolver
problemas empricos denominado cincia normal. No marco da cincia normal o
conhecimento acumulativo e se d dentro de um dado paradigma que orienta a sua
busca. Chegando a certo ponto, o acmulo de conhecimento comea a detectar ano-
malias que no podem ser resolvidas pelo conhecimento paradigmtico disponvel.
Nesse momento a cincia normal entra em crise. A resoluo da crise opera com
uma revoluo pela qual um novo modelo de conhecimento (uma teoria) emerge
como dominante e guiar a acumulao de conhecimento dentro da nova cincia
normal.
O paradigma emergente no s d lugar ao novo conhecimento terico, mas
tambm a uma estrutura de poder disciplinar que substitui a velha estrutura. A luta
pela construo paradigmtica , assim, tambm uma luta pelo poder.
O discurso khuniano emerge como uma reflexo sobre a histria da fsica que
rapidamente se estendeu s cincias sociais. Sem dvida ele nunca pode ser tomado
ao p da letra no mbito das cincias sociais, porque elas no operam com teorias
com capacidade de forte predio, como nas cincias duras. Melhor, elas aceitam a
existncia de paradigmas competitivos que adquirem sua legitimidade com um con-
junto de variveis que so de corte disciplinar, mas tambm extradisciplinar (legiti-
midade social das teorias).
Peter Hall, em um artigo publicado em 1993, toma como similar a estrutura
das revolues cientficas e a poltica pblica (melhor, a poltica macroeconmica).
De acordo com Hall, as transformaes das polticas pblicas seriam de trs tipos
que ele denomina ordens. As transformaes de primeira e segunda ordens impli-
cam mudanas que vo desde a organizacional at a criao ou transformao radi-
cal de programas. Sem dvida as de terceira ordem significam uma transformao
radical na forma de ver e conceituar os problemas econmicos e, em conseqncia,
redundariam em uma transformao radical de orientao normativa da poltica.
Hall cita como mudana paradigmtica de poltica pblica a passagem de um mode-
lo de poltica macroeconmica de corte keynesiano a outro de carter liberal. Nesse
exemplo no s haviam mudado os instrumentos e os programas, mas a forma fun-
damental de encarar os problemas econmicos.
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possvel, ento, falar de mudana paradigmtica na poltica de assistncia
social no Brasil e em So Paulo em particular? Cremos que sim. Pelos seguintes mo-
tivos:
t todos os processos da poltica mudaram ou foram criados do zero;
t novos programas foram criados ou pelo menos foram reformulados completa-
mente;
t essas mudanas foram processadas sobre a base de novas idias acerca do papel da
poltica. Passaram da poltica de privilgios relativos a uma poltica de direitos e
adotaram uma forma de interveno que se antes se baseava na pobreza agora se ba-
seia no risco. Isto , se considera que todos os indivduos esto sujeitos a riscos (fi-
car desempregado, adoecer etc.). E, ainda que estes riscos estejam desigualmente
distribudos na sociedade, todo indivduo na sociedade est sujeito a eles. A ao
para minimizar os riscos se concentra sobre a diminuio das vulnerabilidades e isso
o que faz a poltica de assistncia social pela concesso de aquisies bsicas,
transferncias monetrias e outorgas por mecanismos de alocao de recursos trans-
parentes e universais;
t criaram uma estrutura de poder institucional (secretaria ministerial, secretarias
estaduais e municipais, e no caso de So Paulo a rede de instituies prestadoras
de servios) que foi ocupada pelos portadores das novas idias.
O que permitiu essa revoluo paradigmtica? Em primeiro lugar um acmu-
lo de conhecimento de longo prazo que detectou as anomalias no funcionamento da
poltica.
Em segundo lugar, um cenrio de redemocratizao onde se processaram os
conflitos acerca do fazer poltica no qual o peso das idias importava. E isto em um
marco no qual os atores centrais do bloco democratizante faziam uma interpretao
negativa acerca do funcionamento passado das prticas assistenciais. As polticas re-
queriam uma nova interpretao, e a reflexo e o conhecimento acadmico estavam
ali para preencher o vazio interpretativo deixado pelas velhas prticas assistencialis-
tas (agora deslegitimadas) associadas ao passado autoritrio.
Em terceiro lugar, a fora das idias crticas se deu em paralelo com o desen-
volvimento de outros movimentos sociais de natureza semelhante ao movimento sa-
nitarista, e se constituiu em modelo de ao aliado ao bloco democratizante. O
aprendizado da poltica tambm se revela pela anlise que os atores nela envolvidos
fazem das prticas e das transformaes de outras polticas setoriais.
Em So Paulo, onde havia se concentrado boa parte da liderana intelectual
da nova alternativa poltica da poltica de assistncia social, a mudana, ao menos
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como aceitao pelo governo municipal da Loas, esperou 10 anos. Neste caso, a vi-
tria do Partido dos Trabalhadores abriu uma janela de oportunidade e a mudana
das elites polticas (mantidas ao longo de anos de governos conservadores) foi o fa-
tor determinante para a entrada da poltica de assistncia social sob o novo paradig-
ma na gesto do municpio. Isto indica que, para que uma mudana paradigmtica
desta natureza se processe, no supe apenas a construo de idias alternativas mas
requer a consolidao de oportunidades institucionais com janelas de oportunidade
e, em alguns casos, mudanas das elites dirigentes.
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