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O Brasil e o Protocolo de Kyoto

Para melhor compreender a participao brasileira nas negociaes do regime de


mudanas climticas necessrio salientar que no referente s emisses de carbono
o nosso pas tem trs grandes vantagens e uma grande desvantagem.
As trs vantagens so: ser um pas de renda mdia (estando fora dos compromissos
obrigatrios de reduo de emisses de carbono correspondentes aos pases
desenvolvidos), ter uma matriz energtica com forte peso da hidreletricidade (mais
de 90% da eletricidade gerada a partir de fontes hdricas) e conseqentemente
muito limpa do ponto de vista das emisses estufa, e, possuir no seu territrio 16%
das florestas mundiais (tendo grande importncia no ciclo global do carbono). A
grande desvantagem ter uma grande emisso de carbono derivada do uso da
queimada na agricultura tradicional e do desmatamento na Amaznia.
As emisses de carbono do Brasil so ao redor de 2,5% das mundiais: quase 25%
so procedentes da indstria e da agricultura modernas e 75% da agricultura
tradicional, da converso de uso na fronteira agrcola e das atividades madeireiras
ineficientes e/ou predatrias. Cerca de 80% da populao brasileira est vinculada a
atividades produtivas que no dependem de altas emisses de carbono e
conseqentemente tem uma taxa de emisses per capita e por unidade de PIB muito
inferiores mdia dos pases desenvolvidos e emergentes, produto
fundamentalmente do alto peso da hidreletricidade na matriz energtica.
Aproximadamente 20% da populao brasileira est ligada (direta ou indiretamente)
agricultura tradicional, converso de uso da terra na fronteira agrcola e
atividade madeireira ineficiente e/ou predatria, e conseqentemente, responsvel
por emisses de carbono per capita superiores a mdia dos pases emergentes e por
unidade de PIB muito superiores a mdia dos pases desenvolvidos e emergentes.
A poltica amaznica federal do Presidente Fernando Henrique Cardoso tem tido as
seguintes caractersticas fundamentais: estmulo a grandes investimentos atravs do
programa "Avana Brasil" (nas reas de minerao, energia, madeira, soja e
transportes); baixa capacidade de punir as queimadas e desmatamento ilegal das
empresas madeireiras, dos latifundirios, dos colonos, do "Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra" e das populaes tradicionais; baixa capacidade de
articular polticas e incentivos para o desenvolvimento do setor
biodiversidade/biotecnologia que valorizariam os recursos da floresta promovendo o
desenvolvimento de cadeias produtivas de alto valor agregado.
Tambm se caracteriza pela baixa capacidade de promover o turismo ecolgico
nacional e internacional; pela incapacidade de controlar o avano do crime
organizado derivado principalmente do trfico de drogas, armas, ouro e animais
silvestres (isto se constitui no principal problema para a consistncia e eficincia das
polticas pblicas para a Amaznia); e, pela prioridade para o estabelecimento do
SIVAM que provavelmente ter um impacto muito positivo em termos de controlar
atividades ilegais e reforar o Estado de Direito.
O crescimento da demanda por madeira do resto do pas, a existncia de vastos
contingentes de populaes em condies de pobreza com a conseqente tendncia
ao comportamento predatrio, a corrupo em vrios postos do IBAMA, e uma viso
de curto prazo do desenvolvimento por parte das elites locais tem sido as causas
fundamentais do desmatamento na Amaznia.
A taxa de desmatamento tem se mantido numa mdia anual acima dos 15.000 Km
por ano desde 1995, quando um uso racional da floresta demandaria menos de
5.000 Km por ano.
A limitada disposio e capacidade para coibir o desmatamento na Amaznia
demonstrada pelo governo Cardoso (e pela maioria dos governos estaduais) tem
limitado as potencialidades de liderana no Brasil no Protocolo de Kyoto. A coalizo
pr-desmatamento, predominante na Amaznia e com grande poder no Congresso,
tem condicionado o desempenho do Brasil moderno.
O regime de mudanas climticas um dos mais complexos e relevantes regimes
internacionais porque implica profundas inter-relaes entre a economia global e o
ambiente global, e nele existem nove pases chaves.
A despeito do clima pessimista que se instalou a partir de maro de 2001, causado
pelo Presidente George W. Bush declarando morto o Protocolo de Kyoto, a maioria
das questes principais pendentes da Conferncia de Haia (novembro 2000) foi
negociada com sucesso nas Conferncias das Partes, realizadas em Bonn (julho
2001) e Marrakesh (novembro 2001).
Para a realizao do Acordo todas as partes contriburam: a Unio Europia fez mais
concesses que em Haia; o G-77 moderou suas demandas; os pases do "Grupo
Guarda-chuva" abandonaram os EUA; as ONGs procuraram qualquer acordo antes
que um forte acordo; e, os EUA aceitaram sua derrota no bloqueando as
negociaes. Pela primeira vez na histria contempornea uma questo que no
clssica de segurana ou economia, ocupou um lugar principal na agenda dos
principais pases do mundo.
Para usar uma frmula clssica das relaes internacionais, a mudana climtica
passou da baixa poltica para a alta poltica. Tambm pela primeira vez depois da II
Guerra Mundial, os EUA e a Europa Ocidental se confrontaram numa questo de alta
relevncia da arena internacional.
E tambm a primeira vez que, no ps-Guerra Fria, a posio do governo
estadunidense conta com uma forte oposio domstica e internacional imbricadas.
A atuao do Brasil no processo negociador do Protocolo de Kyoto (1996-2001)
esteve orientada pela definio do interesse nacional segundo quatro dimenses
principais, detalhadas a seguir:
- Afirmar o direito ao desenvolvimento como um componente fundamental da ordem
mundial, em continuidade com um pilar clssico da poltica externa brasileira.
- Promover uma viso do desenvolvimento associada com a sustentabilidade
ambiental, em correspondncia com o grande crescimento da conscincia ambiental
no Brasil e sua traduo em polticas pblicas nacionais e estaduais.
- Promover uma posio de liderana do Brasil no mundo em correspondncia com o
crescimento do prestgio internacional do pas durante o Governo Cardoso.
- Impedir que o uso das florestas seja objeto de regulao internacional para evitar
os riscos de questionamento internacional ao desmatamento na Amaznia.
importante salientar que a entrada das florestas no regime mundial de clima no foi
percebida como ameaa soberania nacional por outros pases florestais: Estados
Unidos, Canad, Rssia, Austrlia e Costa Rica (entre outros) promoveram
fortemente a regulao internacional das florestas.
As caractersticas especficas do posicionamento brasileiro nas diversas questes do
Protocolo de Kyoto podem ser consideradas cronologicamente como segue.
A delegao brasileira esteve sob o comando do Ministrio da Cincia e Tecnologia (o
presidente da Agncia Espacial Brasileira, Gilvo Meira Filho, teve um papel
fundamental) nos aspectos substantivos e do Itamaraty nos aspectos do processo
negociador. At 1999, a Presidncia da Repblica no considerou a negociao do
Protocolo de Kyoto uma questo importante sobre a qual tinha que interferir.
A arena de definio do posicionamento brasileiro foi muito restrito entre 1996 e
1999, quase sem participao de governos estaduais, empresrios ou ONGs.
A partir do ano de 2000 o campo de definio do posicionamento brasileiro se
ampliou com a incluso em posio secundria do Ministrio do Meio Ambiente, do
Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel - CEBDS, de
alguns governos estaduais da Amaznia e de vrias organizaes no-
governamentais.
Em junho de 2000, por iniciativa do Deputado Fbio Feldmann, foi criado o Frum
Brasileiro de Mudanas Climticas, de carter multissetorial reunindo diversos atores
governamentais, empresariais, no-governamentais e acadmicos.
Este Frum tende a constituir-se numa inovao a escala internacional, tanto em
termos de arena para a formao do posicionamento nacional quanto de internalizar
o regime de clima dentro do pas.
A partir de outubro de 2000 o Ministrio do Meio Ambiente e os governos de alguns
estados Amaznicos questionaram o posicionamento histrico do Brasil contrrio
incluso do conjunto do Ciclo do Carbono no Protocolo (de sumidouros atravs de
florestas e do manejo do solo).
Vrias ONGs, particularmente as que tem forte atuao na Amaznia demandaram
ativamente que o Brasil apoiasse a incluso de projetos relacionados a proteo de
florestas primrias (evitando o desmatamento) no MDL. Contudo, o MCT e o
Itamaraty continuaram predominando.
O Brasil sempre teve uma posio de liderana dentro do Grupo G-77/China (grupo
dos 77 pases em desenvolvimento mais a China), embora tratando de constituir-se
numa ponte entre este grupo e os pases desenvolvidos, frente ndia, China,
Indonsia e Malsia, que assumiram em geral posies de maior confronto com
pases desenvolvidos.
Nosso pas manteve uma posio de colocar toda a responsabilidade pela reduo
das emisses nos pases desenvolvidos e opondo-se frontalmente aos compromissos
de reduo da taxa de crescimento futuro das emisses por parte dos pases
emergentes.
A posio de liderana brasileira nesta questo levou a enfrentar-se com os pases
desenvolvidos (e particularmente com os Estados Unidos) em vrias ocasies e com
a Argentina em 1998/99.
O Brasil assumiu desde 1997 uma posio principista ao levantar a doutrina de que
as emisses de carbono deveriam ser calculadas diacronicamente em sua
acumulao histrica desde fins do sc. XVIII e no apenas sincronicamente a partir
do ano-base de 1990.
Embora esta posio tenha contado com forte apoio da maioria dos pases no-
Anexo 1 (e tem sido um do pilares da liderana brasileira), no tem sido considerada
seriamente pelos governos dos pases do Anexo 1 e conseqentemente no tem tido
impacto, pelo menos at fins de 2001, no processo negociador.
A proposta brasileira consistente em termos tcnicos, legtima do ponto de vista
histrico e eqitativa desde uma abordagem terica baseada em direitos universais
da populao mundial ao uso da atmosfera como um bem pblico global, mas pode
ser considerada utpica por estar muito longe das realidades efetivas do poder
mundial em incio do sc. XXI, contudo, provvel que a proposta brasileira acabe
contribuindo para melhorar a capacidade de negociao geral dos pases emergentes
quando se decida a questo dos seus compromissos de reduo de emisses.
Em junho de 1997, o Brasil fez uma proposta original, o Fundo de Desenvolvimento
Limpo (FDL), que estaria constituda pelas multas pagas pelos pases desenvolvidos
que no cumprissem com as metas de reduo de emisses.
Esta proposta teve forte apoio dos pases emergentes, mas teve frontal oposio de
todos os pases desenvolvidos. Em outubro de 1997, porm, aconteceu um
desdobramento inesperado: EUA e Brasil articularam uma verso alterada do FDL
que se denominou Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
O MDL abriu a possibilidade dos pases desenvolvidos cumprirem parte das suas
metas de reduo de emisso atravs do financiamento de projetos de
desenvolvimento sustentvel nos pases emergentes e pobres. O MDL acabou sendo
uma das grandes novidades do Protocolo e, atravs dele, o Brasil aceitou o conceito
de mecanismos de mercado flexibilizadores para complementar os compromissos de
reduo de emisses dos pases desenvolvidos.
Esta aceitao por parte do Brasil foi uma ruptura tanto com sua anterior oposio
Implementao Conjunta (prevista na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
ambiente e Desenvolvimento - Rio 92), quanto com sua oposio as cotas de
emisso comercializveis entre os pases do Anexo 1 (que acabaram sendo
estabelecidas no Protocolo).
O MDL constitui-se num momento notvel de colaborao entre diplomacias
estadunidense e brasileira e numa vitria geral de ambas, porque atravs dele os
pases emergentes e pobres aceitaram o princpio de mecanismos flexibilizadores de
mercado para complementar os compromissos de reduo de emisses dos pases
desenvolvidos.
O componente mais flexvel e criativo da posio brasileira em todas as negociaes
do Protocolo mostrou-se na capacidade de articular-se com a diplomacia
estadunidense, em outubro de 1997, para transformar o invivel Fundo de
Desenvolvimento Limpo no novedoso e promissor Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo - MDL.
Entre 1999 e 2001, o Brasil liderou uma proposta vitoriosa para que o MDL seja o
primeiro dos trs mecanismos flexibilizadores a ser implementado, e, para que no
seu Conselho Diretor os pases emergentes e pobres tenham uma representao
mais forte que no GEF - Global Environment Facility.
Com relao aos sumidouros de carbono, o interesse nacional foi definido sempre de
um modo defensivo: a Floresta Amaznica foi percebida como um nus por causa do
desmatamento e no como um trunfo por causa do servio global de seqestro de
carbono. O suposto implcito dos negociadores brasileiros era que o pas no
conseguiria colocar um freio significativo no desmatamento na Amaznia. Isso levou
o Brasil a se posicionar contra a incluso do conjunto do ciclo do carbono no
Protocolo, temendo que no futuro, quando se estabeleam compromissos para os
pases emergentes, o Brasil possa vir a ter um grande passivo derivado do
desmatamento na Amaznia.
A deciso final pode analisar-se como um intermedirio para esse posicionamento
brasileiro: de um lado Brasil e a Unio Europia foram derrotados e os sumidouros
de carbono passaram a fazer parte do Protocolo em geral, mas no referente ao MDL
apenas o florestamento e o reflorestamento podero ser acreditados como atividade
de seqestro de carbono, ficando de fora do MDL as atividades orientadas a evitar o
desmatamento de florestas primrias (nisto o Brasil e a Unio Europia foram
vitoriosos). Na questo da no-incluso das florestas primrias no MDL o Brasil ficou
em minoria entre os pases no-Anexo 1, particularmente na Amrica Latina.
Apesar de ser um pas emergente com matriz energtica limpa, o Brasil assumiu
uma aliana geral com pases emergentes com matriz energtica dependente de
combustveis fsseis (China, ndia e Indonsia). A vantagem da matriz energtica
ficou sempre subordinada a desvantagem do desmatamento na Amaznia na
formao da posio brasileira. Por isso, Brasil aliou-se em geral com a Unio
Europia contra os pases florestais com capacidade de controle do desmatamento
(EUA, Canad, Austrlia, Rssia, Japo, Chile, Costa Rica) na questo da incluso
dos sumidouros de carbono na contabilidade de emisses e conseqentemente na
valorizao do servio global prestado pelas florestas como seqestradores de
carbono. Uma viso alternativa/positiva sobre a Amaznia teria levado o Brasil para
uma aliana inversa o que talvez teria tido influncia significativa sobre o perfil final
do Protocolo.
O Brasil teve sempre uma posio de forte liderana na questo da necessidade de
novos fundos financeiros dos pases desenvolvidos para o financiamento de
transferncia de tecnologias limpas e desenvolvimento de capacidades institucionais
nos pases em desenvolvimento e conseguiu um triunfo parcial a este respeito na
Conferncia de Bonn (2001). A nfase brasileira na transferncia facilitada de
tecnologias produtivas limpas foi consistente com o objetivo geral da poltica externa
brasileira, durante o governo Cardoso, de promover a insero competitiva do pas
na economia globalizada.
As relaes entre Brasil e EUA no mbito do Protocolo tornaram-se difceis desde
meados de 1999 devido ao confronto em vrias questes relevantes: os EUA eram
favorveis a compromissos da reduo da taxa de crescimento futuro das emisses
para os pases emergentes no primeiro perodo (2010) e o Brasil era frontalmente
contra; o Brasil era contrrio a incluso das florestas nativas no MDL e os EUA a
favor.
Os EUA eram a favor de um regime de sanes fraco e o Brasil apoiou a Unio
Europia num regime forte, o Brasil (apoiando a Unio Europia) queria incluir
limites nos sumidouros de carbono para os pases desenvolvidos e os EUA eram
contra.
Desde a retirada dos EUA do Protocolo (maro de 2001) at a concluso das
negociaes (novembro 2001), o Brasil teve uma atuao destacada, tanto na crtica
da posio estadunidense quanto na promoo das negociaes entre os diversos
blocos de pases. O Brasil teve um papel de liderana na articulao da aliana entre
a Unio Europia e os pases emergentes que possibilitou o sucesso na negociao
final do Protocolo.
Em vrios discursos internacionais - antes e depois do 11 de setembro - o Presidente
Fernando Henrique Cardoso criticou incisiva e consistentemente a poltica unilateral
do Governo Bush em relao ao regime de mudanas climticas. Se compararmos as
posies relativas do Brasil e dos EUA com relao aos problemas ambientais globais
entre 1989 e 2001, pode-se dizer que houve uma inverso que revela a evoluo
positiva acontecida no Brasil (mesmo com as limitaes ainda existentes): em 1989
o Governo Bush (pai) aliado dos outros pases desenvolvidos criticava o Governo
Sarney pela contribuio para as mudanas climticas do alto desmatamento na
Amaznia; em 2001 o Governo Cardoso, aliado a outros pases desenvolvidos,
criticava o Governo Bush pela falta de uma atitude responsvel em relao ao clima.
Desde 2000 o Presidente Cardoso tem elevado o perfil da participao brasileira no
Protocolo de Kyoto e isto, no caso de continuar nos prximos anos, promete bons
frutos para o Brasil.
A viabilidade de longo prazo do Protocolo de Kyoto depende de uma volta dos EUA
ao regime e da aceitao de compromissos de reduo da taxa de crescimento
futuro das emisses por parte dos pases emergentes; as emisses podero
continuar a crescer, mas a um ritmo menor.
A posio do Brasil ser provavelmente decisiva neste respeito j que entre os
pases emergentes chaves o melhor situado para avanar naquela direo. Para
isso, o Brasil teria que diminuir o desmatamento na Amaznia, uma meta que
provavelmente contaria com o apoio da grande maioria da populao.
Assim, uma coalizo para um uso mais racional da Floresta Amaznica teria
impactos favorveis no apenas internamente no Brasil, mas tambm para o
prestgio (soft power) do Brasil no mundo e para a cooperao internacional em
geral

Fonte: Eduardo Viola, Revista Eco 21, Ano XII, Nmero 66, Maio 2002 (www.eco21.com.br)