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HISTRIA DA

LEGISLAO AMBIENTAL BRASILEIRA


Um passeio pela legislao, pelo direito ambiental
e por assuntos correlatos





Rogrio Rocco
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Janeiro/2012




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Advogado, Mestre em Direito da Cidade pela UERJ, Professor Universitrio de Graduao e Ps-Graduao
das disciplinas de Direito Ambiental e Legislao Ambiental. Foi Secretrio de Meio Ambiente de Niteri e
Coordenador do Fundo Nacional de Meio Ambiente FNMA/MMA. Autor do livro Estudo de Impacto de
Vizinhana instrumento de garantia do direito s cidades sustentveis (Ed. Lumen Juris, 1 reimpresso,
2009); autor e organizador de Legislao Brasileira do Meio Ambiente (Ed. DP&A, 2 edio, 2005) e O
Direito Ambiental das Cidades (Ed. Lumen Juris, 2 edio, 2009). Analista Ambiental de carreira do
Ministrio do Meio Ambiente MMA, foi Superintendente do IBAMA/RJ e Coordenador Regional do
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio/MMA, onde exerce suas funes de
Analista Ambiental na atualidade.

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SUMRIO




Introduo


1- As Quatro Fases da Legislao Ambiental Brasileira
A Fase Mercantilista
A Fase Privatista
A Transio de Modelos
A Industrializao
Os Cdigos de 1934
As Excees Tendncia Desenvolvimentista
A Fase Fragmentria
A Fase Holstica


2- A Constituio Federal e o Meio Ambiente


3- A Legislao Ambiental Brasileira


4- A Quinta Fase da Legislao Ambiental Brasileira


5- Consideraes Finais


6- Referncias Bibliogrficas









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Introduo

As leis e normas que tratam do meio ambiente no so novidade no Brasil. Desde
a poca do Brasil Colnia elas j vm sendo editadas. Alis, mesmo antes da
edio de normas nacionais, Portugal j aplicava aqui as Ordenaes Filipinas
que eram uma espcie de consolidao de leis variadas editada a mando dos reis
de Portugal. Nessas Ordenaes constava dispositivo que tipificava o corte de
rvores como crime, estabelecendo punies distintas, dependendo da quantidade
de rvores cortadas sem a autorizao da Coroa Portuguesa. Ressalte-se que,
para os crimes mais graves, era aplicada a pena de degredo para o Brasil. Isto ,
os piores desmatadores de Portugal eram condenados a cumprir pena no Brasil!

evidente que o que motivava a Monarquia Lusitana a editar esse tipo de norma
no era a preocupao com a proteo do meio ambiente. Afinal, estamos falando
de normas editadas entre os sculos XV e XVI. No que j no ocorressem
alteraes sobre o ambiente natural na Europa, poca, eis que desde a
revoluo da agricultura que o ser humano vem promovendo o manejo do solo
para a produo de alimentos e para a organizao das cidades. Porm, as
alteraes ambientais no possuam escala suficiente para chamar a ateno da
sociedade e dos governantes.

Portanto, se no era a proteo do meio ambiente, qual seria a motivao para a
edio de normas penais voltadas para o ordenamento da atividade de extrao
das florestas? Era a proteo da madeira!

A madeira era matria prima fundamental para o desenvolvimento europeu. Era a
base da construo civil, como ainda o em grande parte do Planeta na
atualidade. A matriz energtica europeia era o carvo. E, ainda, a madeira era
fundamental para a expanso econmica do Velho Continente haja vista que era
atravs das grandes navegaes que essa expanso ocorria. Portanto, a
motivao para a aplicao de punies criminais para os que cortassem rvores
sem autorizao da Coroa foi meramente mercantilista.

Neste artigo, vamos analisar a histria da legislao ambiental brasileira a partir
da identificao de normas que tratam da utilizao e/ou conservao de
elementos naturais e, bem mais frente, do meio ambiente. A proposta envolve a
seleo de recortes temporais dessas normas na forma de fases da legislao,
quando, a partir de paradigmas distintos, possvel associar as estratgias de
desenvolvimento com a motivao dos poderes institudos sobre a relao ser
humano meio ambiente.

Assim, espera-se que o texto transmita informaes e dados relevantes para a
devida compreenso dos processos jurdico-legais.


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1- As Quatro Fases da Legislao Ambiental Brasileira

Antnio Herman Benjamin, Ministro do Superior Tribunal de Justia STJ,
classificou a histria da legislao ambiental brasileira em trs fases distintas: fase
da explorao desregrada ou laissez-faire ambiental, fase fragmentria e fase
holstica.

A fase da explorao desregrada ou laissez-faire ambiental foi assim descrita pelo
eminente Ministro:

A questo ambiental, no perodo colonial, imperial e republicano, este at a
dcada de 60 do atual sculo, juridicamente no existia, caracterizadas as
iniciativas pontuais do Poder Pblico mais como conservao do que
propriamente como preservao. Esta, pois, a fase da explorao desregrada
ou do laissez-faire ambiental, onde a conquista de novas fronteiras (agrcolas,
pecurias e minerrias) era tudo que importava na relao homem-natureza.
Tinha na omisso legislativa seu trao preponderante, relegando-se
eventuais conflitos de cunho ambiental quando muito ao sabor do tratamento
pulverizado, assistemtico e privatstico dos direitos de vizinhana.
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Herman Benjamin afirma que no se tratam de fases histricas cristalinas,
apartadas, delimitadas e mutuamente excludentes, mas de valoraes tico-
jurdicas do ambiente. Ou seja, so fases construdas a partir de aproximaes
interpretativas das normas editadas e suas fundamentaes nas relaes
espaciais e temporais que lhe delimitem identidades ticas e jurdicas.

Recorrendo sua construo terica, ousaria arriscar uma subdiviso da fase da
explorao desregrada em duas, a fim de segmentar contextos que, a meu ver,
mereceriam ser analisados de forma distinta. Com isso, passaremos a analisar a
histria da legislao ambiental brasileira sob a tica das quatro fases:
mercantilista e privatista (subdivididas da fase da explorao desregrada),
fragmentria e holstica.


A Fase Mercantilista

A Fase Mercantilista aquela na qual a viso humana da Natureza est associada
sua utilidade no mundo dos negcios. Isto , apesar de tratar de elementos da
Natureza, a legislao editada nessa poca considerava esses elementos de
acordo com sua utilidade na vida humana. Ou melhor, tratava os elementos
naturais como mercadoria. A motivao para a edio de normas neste perodo
era o regramento do acesso a elementos especficos na Natureza.


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BENJAMIN, Antnio Herman V. Introduo ao Direito Ambiental Brasileiro, in Anais do 3 Congresso
Internacional de Direito Ambiental: a proteo jurdica das florestas tropicais / organizado por Antnio
Herman de Vasconcelos e Benjamin. So Paulo: IMESP, 1999.
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A Fase Mercantilista se estende entre os perodos Colnia e Imprio, quando o
Brasil vivia um Sistema Monarquista.

Alguns so os exemplos de normas publicadas neste perodo. Em 1602, foi
editado decreto regulamentando a pesca da baleia. De notar que a norma no
protegia a baleia da caa, preocupando-se apenas em ordenar a atividade em
razo da importncia que ela ganhava no mundo dos negcios, especialmente em
razo da utilizao comercial do leo da baleia.

Trs anos depois, em 1605, eram estabelecidas condies para a explorao do
Pau-brasil. Batizada de Regimento do Pau-brasil, a norma estabelecia algumas
punies severas para suas violaes, como a aplicao da pena de morte para o
contrabando dessa madeira. Alm de prezar por seu valor de mercado, a opo
de utilizao da pena capital tinha como outro motivo a necessidade de controle
sobre o extenso litoral brasileiro que era constantemente invadido por
embarcaes de outras nacionalidades, como Frana, Espanha e Holanda. Eles,
assim como os portugueses, vinham atrs das riquezas naturais descobertas por
aqui, dentre elas especialmente o Pau-brasil.

Havia, ainda, outras normas desse perodo, como o decreto que proibia o corte de
rvores de mangue, de 1760, e o que declarava como propriedade da Coroa
Portuguesa a vegetao marginal ao mar e aos rios que desembocavam no mar
considerada na atualidade como reas de Preservao Permanente APP,
conforme disposto no Cdigo Florestal Brasileiro (Lei n 4.771/65).

No foram muitos os casos de normatizao em matria ambiental neste perodo,
carecendo de outros exemplos que possam ilustr-lo.


A Fase Privatista

A Fase Privatista tem incio com o Sistema Republicano. A formao da Repblica
brasileira forjada sob a gide de uma insatisfao com o totalitarismo da
Monarquia que no permitia liberdades bsicas para o cidado comum,
concentrando muitos poderes sobre reis e imperadores. Em vista disso, com o
nascimento da Repblica, temos o surgimento da chamada primeira gerao de
direitos, que se materializa com os direitos civis e polticos.

Ainda muito embrionrios, os direitos polticos como o direito ao voto - eram
exclusivos das pessoas do sexo masculino e que fossem detentoras de
propriedade privada. Quanto aos direitos civis, estes se expressavam nas
liberdades individuais para comprar e vender, de casar e de praticar tantos outros
direitos associados ao cidado da Repblica. O direito propriedade privada era
como o smbolo das liberdades republicanas e isso estava bem representado no
Cdigo Civil de 1916, assim como na norma que estabelecia o direito ao voto.

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As normas envolvendo, de alguma forma, as questes ambientais nessa poca
comeam a surgir no Cdigo Civil Brasileiro (1916) que, entretanto, encarnava um
conceito quase ilimitado da propriedade privada. Com a Constituio de 1934,
surgem os trs primeiros cdigos associados a questes ambientais: o Cdigo das
guas, o Florestal e o de Minerao. Em 1940, o ento novo Cdigo Penal
tambm incorpora a aplicao de penas a condutas lesivas ao uso das guas,
mas ainda sob a tica antropocntrica da proteo sade pblica.

A Fase Privatista, portanto, que representada pelo perodo no qual se inicia o
Sistema Republicano e se estende at a dcada de 1960, aquela na qual a
legislao editada sobre questes ambientais sofria forte influncia do
pensamento liberal. Isto , o Sistema Republicano foi construdo com a ideia de
um Estado Liberal aquele no qual seus objetivos se concentram na lgica de um
Estado garantidor de direitos, em oposio ao desenho do Estado Interventor do
Sistema Monarquista.

Neste sentido, as normas eram editadas com a preocupao de se assegurar o
livre exerccio do direito de propriedade. E assim o foram tambm quando trataram
de matria ambiental.


A transio de modelos

O Brasil do incio do sculo XX era um pas com muitos problemas e limitaes. A
economia brasileira era formatada num modelo agrrio-exportador, que servia
para atender s necessidades das economias centrais. Isto , a economia
brasileira era perifrica o que no lhe oferecia grandes oportunidades para
evoluir.

Na dcada de 1920, o Brasil tinha aproximadamente 80% de sua pequena
populao (cerca de 18 milhes de habitantes) concentrada no campo, contra
20% nas cidades. A expectativa de vida do brasileiro era de menos de 40 anos e
esse quadro estava associado s grandes epidemias que assolavam o Brasil:
febre amarela, varola, rubola, dengue, sarampo, catapora, dentre tantas outras.
Ou seja, uma receita para se manter na periferia da economia mundial.

Porm, o Presidente Getlio Vargas travou uma batalha para redesenhar a
economia brasileira, migrando do sistema agrrio-exportador para um modelo
urbano-industrial.

No projeto de construo das cidades, a preocupao principal era de afastar as
pessoas das reas focos dos vetores causadores das epidemias. Isto , as
cidades eram pensadas como reas livres desses focos. Na atualidade
vivenciamos frequentemente as epidemias da dengue e somos orientados a
eliminar alguns tipos de utenslios que permitem o acmulo de gua parada,
ambiente adequado para a reproduo do mosquito transmissor (Aedes Aegypti).
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Os principais focos so pneus velhos, garrafas, pratos de vasos de plantas, caixas
dgua, dentre outros. Porm, h quase cem anos atrs no eram esses os focos!

A formao da urbanizao no Brasil, em razo dessa realidade, foi fortemente
influenciada pelo Higienismo movimento francs que teve como um dos
personagens centrais no Brasil o mdico sanitarista Oswaldo Cruz. Nesse sentido,
a cidade no Brasil projetada para ser um ambiente assptico, limpo, higinico,
sendo que essas expresses carregavam tambm um certo conceito de classes
no qual os mais pobres eram vistos como mais sujos.

A urbanizao fundamentada no Higienismo produziu, portanto, remoes de
favelas das reas centrais para as regies perifricas da cidade, assim como visou
eliminar tambm os chamados cortios. Mas no parou por a, at porque no
eram os pneus, as garrafas ou outros utenslios que acumulavam gua parada
naquela poca... Eram alguns importantes ecossistemas, como os charcos,
alagados, lagos, lagunas, os manguezais e outras reas naturais.

Esses ecossistemas entraram para a lista de reas insalubres, que deveriam ser
objeto de eliminao nas polticas de saneamento que acompanharam o processo
inicial de urbanizao, at as dcadas de 1970 e 1980, aproximadamente.
Portanto, a eliminao desses ambientes se transformou em poltica pblica e
comps o conjunto de aes desenvolvidas pelo poder pblico na formao das
principais metrpoles brasileiras.

Na Cidade do Rio de Janeiro, tivemos a eliminao dos manguezais que se
estendiam desde a Praa XV at Duque de Caxias, assim como tambm o foram
as lagoas que existiam na Lapa, na Praa XI e na Praa da Bandeira que
sempre alaga nas chuvas fortes porque continua funcionando como bacia de
drenagem das guas que escoam pelo macio norte do Parque Nacional da
Tijuca.

Mas o Higienismo que tambm justifica o completo loteamento das lagoas de
Piratininga e Itaipu, na Cidade de Niteri. Com o expresso objetivo de eliminar
esses ecossistemas da cidade, a Prefeitura aprovou, entre as dcadas de 1940 e
1950, diversos loteamentos por toda a extenso das lagoas, inclusive sobre seu
espelho dgua. Essa realidade, que foi judicializada em 2006 atravs de Ao
Civil Pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal -, criou um fenmeno s visto
em Niteri: a legislao municipal concede iseno fiscal para os chamados lotes
subaquticos, isto , imveis localizados dentro do espelho dgua da Lagoa de
Itaipu.

Portanto, a formao das cidades no Brasil estabelecida sob uma lgica
antiecolgica, eis que estabeleceu como poltica de saneamento e eliminao de
ambientes naturais importantes, como os manguezais. E instituiu a cultura de que
esses ecossistemas seriam insalubres. Fez-se, assim, a primeira era de
insustentabilidade das cidades.

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A Industrializao

Mas a transio de modelo econmico no envolvia apenas a formao das
cidades. Era necessrio, tambm, instituir polticas pblicas voltadas para a
implantao de polos industriais, no modelo fordiano, para a criao de
oportunidades de trabalho e renda, assim como para que o pas se ajustasse ao
modelo de desenvolvimento capitalista que alavancara as principais economias
mundiais.

Era preciso, ento, atrair investimentos financeiros e tecnolgicos para a
implementao de plantas industriais no territrio brasileiro. E, como o Brasil no
tinha capital suficiente para promover essa migrao de modelos por conta
prpria, recorreu ao capital estrangeiro oferecendo o que constitua os principais
ativos econmicos brasileiros: os seus elementos naturais. Com isso, ocorreria
uma nova presso sobre os elementos naturais brasileiros, em especial sobre as
florestas, as guas e os recursos minerais. Essa nova presso se justifica pelo
fato de que, com a transio do modelo agrrio-exportador para o urbano-
industrial, cresceria expressivamente a necessidade de utilizao de madeira para
a construo civil e para os fornos das indstrias; de gua, para abastecimento
das cidades, das indstrias e para a gerao de energia; e de recursos minerais,
para serem processados e transformados em matria prima. No caso dos
minerais, eles seriam o maior atrativo para a implantao de indstrias, haja vista
o grande potencial minerrio existente em nosso territrio.

Com esse cenrio, era necessrio estabelecer regras de explorao desses
elementos naturais. Porm, o desafio era mediar os interesses relacionados ao
desenvolvimento nacional com o conjunto de direitos individuais consagrados pelo
Estado Liberal, especialmente o exerccio do direito de propriedade. E a
aprovao dos cdigos de 1934, portanto, se deu sob esse clima. Ou seja, a
preocupao era de estabelecer normas reguladoras da explorao dos
elementos, disciplinando essa explorao de acordo com os interesses
relacionados s propriedades privadas.


Os Cdigos de 1934

O Cdigo Florestal de 1934, institudo pelo Decreto n 23.793/34, definiu
regramentos associados explorao das florestas brasileiras. Para tanto, dividiu
as florestas em quatro tipologias: protetoras, remanescentes, modelo e de
rendimento. O objetivo foi o de estabelecer a correlao entre a necessidade de
explorao e o direito de propriedade. No caso deste cdigo, a opo foi de
manter o domnio do solo associado ao domnio das florestas. Isto , alm das
reas de domnio pblico para as quais se previa regras de explorao
relacionadas realizao de concesses pblicas -, as propriedades particulares
tinham inclusas em seu domnio as florestas nelas existentes, considerados os
limites de supresso por propriedade que era a preservao de 25% das
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florestas existentes naquela propriedade. Ou seja, a dominialidade sobre as
florestas existentes em reas privadas era do proprietrio da rea.

No caso do Cdigo de guas, a motivao era a mesma. Isto , a edio da
norma estava voltada regulamentao do acesso gua em razo dos objetivos
de migrao de modelo de desenvolvimento, tendo em vista o aumento da
demanda sobre esse elemento natural com os processos de urbanizao e
industrializao.

possvel detectar essa motivao nos considerandos do Decreto n 24.643, de
10 de julho de 1934. Um deles, afirma que se torna necessrio modificar esse
estado de coisas, dotando o pas de uma legislao adequada que, de acordo
com a tendncia atual, permita ao poder pblico controlar e incentivar o
aproveitamento industrial das guas. E outro, que, em particular, a energia
hidrulica exige medidas que facilitem e garantam seu aproveitamento racional.
Ou seja, a medida tinha vinculao com o processo de industrializao e de
urbanizao numa lgica que assegurasse o abastecimento de gua para o seu
uso residencial, ao contrrio dos padres de vida das populaes rurais.

Ann Helen Wainer refora essa tese:

O prembulo do Cdigo de guas (Decreto n 24.634, de 10.07.34) reflete a
poca da edio desta norma jurdica, que dotava o Pas de uma legislao
adequada, de modo a permitir ao Poder Pblico controlar e incentivar o
aproveitamento industrial das guas.
A explorao da caa e da pesca est prevista no art. 88 do Cdigo de
guas, tambm editado em 10 de julho de 1934, apenas para fazer breve
meno sujeio dessas atividades s leis federais, no excluindo as
estaduais subsidirias e complementares. De fato, as maiores contribuies
deste Cdigo esto nos artigos 98 e 109, que, respectivamente, probem
construes capazes de poluir a gua de poo ou nascente, assim como
classificam como ato ilcito a contaminao deliberada da gua.

A estrutura do decreto que instituiu o Cdigo de guas estabelece sua
organizao em Livros, Ttulos e Captulos, dentre os quais cabe destacar o Livro I
que trata das guas em geral e sua Propriedade; o Livro II que dispe sobre o
Aproveitamento das guas para navegao, portos, caa e pesca, derivao,
dentre outros usos; e, ainda, o Livro III sobre a Regulamentao da Indstria
Hidroeltrica.

As guas, em relao a sua dominialidade, foram divididas em guas pblicas
que, por sua vez se dividem entre as de uso comum e as dominicais, e as guas
particulares. Isto , havia trs categorias de domnio: as pblicas de uso comum,
as dominicais e as privadas. Apesar de manter sua vigncia at os dias atuais,
essa definio de modalidades de domnios no foi acolhida pela Constituio
Federal de 1988, que estabelece que as guas so exclusivamente de domnio
pblico.

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neste Cdigo de guas que se define o conceito de terrenos de marinha,
sendo aqueles que, banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, vo
at 33 metros para a parte da terra, contados desde o ponto a que chega o
preamar mdio. E conclui estabelecendo que este ponto refere-se ao estado do
lugar no tempo da execuo do art. 51, 14, da Lei de 15/11/1831.

Portanto, da mesma forma que o Cdigo Florestal, o Cdigo das guas teve como
objetivo central regular os acessos gua, considerando os aspectos
relacionados a sua dominialidade e, em especial, ao exerccio do direito de
propriedade.

J em relao ao Cdigo de Minerao, institudo pelo Decreto n 24.642, de 10
de julho de 1934, a coisa no muito diferente. Entretanto, eram os elementos
minerais os que tinham a maior condio de viabilizar a industrializao brasileira,
haja vista a grande variedade existente em solo brasileiro, inclusive de petrleo e
gs que ganham destaque no cdigo a partir de mudanas promovidas em seu
texto no ano de 1938.

O Cdigo de Minerao estabeleceu a classificao dos minrios, jazidas e minas.
No mbito dos minrios, havia os metlicos e no metlicos, o petrleo, o gs e as
guas minerais que no estavam cobertas pelo Cdigo das guas. Nesse
contexto, no havia ainda conhecimento cientfico que justificasse a incluso dos
minerais associados s indstrias nucleares, o que comea a ser desenvolvido no
Brasil apenas nos idos da dcada de 1950.

O Cdigo de Minerao instituiu os regimes de autorizao e concesso, que j
estavam vinculados ao Departamento Nacional de Produo Mineral. E sob a
gide desses regimes, que foi adotado o modelo de separao da dominialidade
do solo sobre os recursos do subsolo. Isto , dada a magnitude da produo
mineral, sob a qual eram sustentadas estratgias para a atrao de investimentos
estrangeiros em tecnologia e recursos financeiros, o Estado brasileiro adotou um
sistema jurdico que transformou em bens da Unio os recursos minerais,
separando-os do domnio da propriedade do solo.

Sob esse regime, o Cdigo estabeleceu a preferncia na concesso para
explorao ao proprietrio do solo. Porm, na eventualidade de concesso para
terceiros, o proprietrio do solo onde se localiza a jazida e seus vizinhos so
obrigados a permitir o acesso s suas propriedades para a realizao das
pesquisas e para a explorao mineral, tendo direito a reparao de eventuais
danos, assim como de participao nos lucros da explorao. Entretanto, no
podem impedir a realizao da atividade.

Ou seja, apesar da supremacia dos interesses particulares no regime jurdico da
poca, que tinha a propriedade privada como um valor quase que absoluto, neste
caso o exerccio do direito de propriedade foi consideravelmente relativizado, em
nome do novo desenho para o desenvolvimento nacional, na direo de um
modelo urbano-industrial.
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As excees tendncia desenvolvimentista

Deve-se registrar que no mesmo dia da edio dos cdigos das guas e Mineral,
foi publicado tambm o Decreto n 24.645, de 10 de julho de 1934, - que
estabelecia medidas de proteo aos animais. Ou seja, apesar dos esforos para
a construo de um novo modelo de desenvolvimento que, por suas
caractersticas, exigiria um maior consumo de elementos da natureza, o Estado
Nacional tambm se debruava sobre medidas voltadas para a proteo animal e
para a conservao como veremos.

O decreto de proteo dos animais definiu que todos os animais existentes no
pas so tutelados do Estado. Ou seja, aqui no se diferenciou os animais em
silvestres, nativos, exticos ou domsticos. A opo foi a tutela do Estado sobre
todos aqueles existentes no pas. O decreto definiu 31 modalidades de maus
tratos, punindo-as com multas e priso celular. Curioso notar que, j quela
poca, o uso de animais em casas de espetculos e para a realizao de
acrobacias era considerado como maus tratos. E tem mais: a engorda mecnica
de animais tambm estava enumerada como maus tratos. Entretanto, sem a
devida justificativa, este decreto foi revogado em 1991 e a atual legislao
entregou subjetividade tcnica a definio de maus tratos contra os animais.

Com fundamento naquele Cdigo Florestal, a dcada de 1930 foi tambm o marco
inicial da conservao ambiental no Brasil, com o surgimento da figura do Parque
Nacional. Com isso, temos o registro da criao do Parque Nacional de Itatiaia,
em 1937, como o primeiro parque nacional brasileiro. Na sequncia, tivemos os
parques nacionais do Iguau, no Paran, e da Serra dos rgos, no Rio de
Janeiro, ambos em 1939.


A Fase Fragmentria

Seguindo o raciocnio de Benjamin, temos a vigncia da Fase Fragmentria entre
as dcadas de 1960 e 1970, quando a questo ambiental comeou a ganhar
projeo internacional, inclusive nos fruns das Naes Unidas.

nesse perodo que comeam a aparecer as conseqncias de um modelo de
industrializao que desconsiderava os efeitos de seus lanamentos lquidos,
slidos e gasosos no meio ambiente. Com isso, os efeitos da poluio comearam
a afetar gravemente a natureza e as populaes humanas localizadas nas reas
de influncia das indstrias. No havia polticas pblicas de controle das emisses
de matrias ou energias no meio ambiente, o que levou a situaes de calamidade
e de incolumidade.

Neste perodo, o Brasil vivia experincias relativamente exitosas com relao ao
desenvolvimento. O projeto de industrializao estava sendo bem sucedido,
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associado expanso das telecomunicaes e ao chamado milagre econmico.
No mbito da urbanizao, o pas vivia o fenmeno do xodo rural, numa
verdadeira corrida para as cidades. Na dcada de 1970 a populao estava
praticamente dividida entre o campo e a cidade, sendo que o movimento em
direo s cidades era crescente.

A preocupao ambiental comeava a ganhar escala e, como conseqncia,
foram editadas algumas normas sobre o assunto. nessa fase que aprovado o
Novo Cdigo Florestal, na forma da Lei n 4.771/65, que revoga o texto de 1934.
O Novo Cdigo traz maiores preocupaes com a conservao ambiental. Ento,
alm de reforar a poltica de criao de parques e reservas com vistas proteo
florestal, tambm inova com o estabelecimento das reas de Preservao
Permanente e das Reservas Legais Florestais tidas como limitaes
administrativas impostas s propriedades rurais para a realizao de corte raso,
ficando o proprietrio obrigado a manter percentuais de cobertura florestal de
acordo com a localizao geogrfica do terreno.

Porm, o legislador no fugiu necessidade de estabelecimento de regras
variadas de acesso explorao florestal por siderrgicas e outras indstrias que
utilizem carvo vegetal e lenha, assim como para a implantao de loteamentos e
outras atividades. As violaes s regras estabelecidas eram punidas como
contravenes penais que so como crimes de pequeno potencial ofensivo, aos
quais se aplicam penas de priso simples e/ou multa.

Dois anos depois aprovada a Lei n 5.197/67 conhecida como Lei de Proteo
da Fauna. A Lei estabelece, assim como o decreto de 1934 sobre maus tratos aos
animais, a tutela do Estado sobre os animais. Porm, com uma diferena
significativa. Nessa nova lei, a tutela se aplica exclusivamente sobre os animais
silvestres, considerados aqueles que tm parte ou a totalidade de seus ciclos de
vida em territrio nacional ou em guas jurisdicionais brasileiras. Ficaram de fora
os animais exticos e os domsticos ou domesticados, que s voltaram a gozar de
proteo contra maus tratos com a edio da Lei de Crimes Ambientais Lei n
9.605/98.

As violaes Lei de Proteo Fauna eram consideradas crimes, punidos com
penas de deteno e recluso. Mais tarde, porm, os crimes passaram a ser
considerados inafianveis, tirando do infrator a possibilidade de pagar fiana e
responder ao processo em liberdade.

Essa medida distanciou uma norma da outra. Isto , enquanto o Cdigo Florestal
punia seus infratores com as penas simples associadas s contravenes penais,
a Lei de Proteo Fauna impunha a recluso do suspeito at o julgamento de
seu processo pelo Poder Judicirio. Portanto, numa hiptese em que o sujeito
ateasse fogo a uma floresta, sua punio seria de priso simples, eis que a
infrao era considerada como contraveno penal. J no caso do sujeito que
efetuasse a caa de um nico animal, seja qual fosse a motivao, a pena
aplicvel era de recolhimento prisional at o julgamento do processo criminal
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que normalmente no conta com a desejada celeridade. Vale ressaltar que o
incendirio poderia ter causado a morte de muitos animais, como comum
acontecer nas ocorrncias de fogo em florestas, mas pouca integrao havia entre
a norma voltada proteo dos animais com aquela voltada gesto das
florestas.

Essa dicotomia, esse distanciamento entre normas relacionadas proteo do
meio ambiente que caracteriza, na douta construo do Ministro Herman
Benjamin, a chamada Fase Fragmentria quando as normas eram editadas sem
a necessria conexo.


A Fase Holstica

Finalmente, h que se falar da quarta fase.

Antes, porm, necessria se faz a contextualizao de um antecedente
importante, que foi a realizao da Conferncia das Naes Unidas para o
Ambiente Humano, o primeiro grande evento mundial sobre meio ambiente,
chamado tambm de Conferncia de Estocolmo, realizado nesta cidade da
Sucia, em 1972.

O lema da Conferncia eram os Limites ao Crescimento. Foi o primeiro
fundamento das polticas pblicas ambientais em mbito global, que abriu o leque
de instrumentos e sistemas de gesto ambiental. Portanto, poca no se
questionava o modelo ou os objetivos do chamado Crescimento, apenas indicava
a necessidade de estabelecer alguns limites relacionados s conseqncias
ambientais das atividades humanas. A Conferncia fomentou a construo de
polticas ambientais pelas Naes, especialmente quelas relacionadas ao
controle das atividades que possam provocar alteraes no ambiente.

No Brasil, o resultado poltico da conferncia foi muito positivo, eis que motivou a
elaborao e a aprovao da Lei n 6.938/81, de 31 de agosto de 1981, que
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA. Sua aprovao,
segundo Benjamin, inaugura a Fase Holstica, j que a primeira lei brasileira que
legisla expressamente sobre meio ambiente. Isto , havia leis sobre floresta,
proteo animal, gua, uso do solo, do subsolo e algumas outras que tratavam de
elementos naturais, mas no havia nenhuma lei dispondo sobre meio ambiente.
Dentre os principais doutrinadores h o consenso de que o Direito Ambiental
Brasileiro nasce com a aprovao da Lei n 6.938/81.

Esta lei estabelece os princpios, finalidades e diretrizes gerais da PNMA, alm de
definir os conceitos de meio ambiente, poluio, poluidor, degradao da
qualidade ambiental e de recursos ambientais. A definio de conceitos
fundamental, pois consolida legalmente o que pode sofrer vrias interpretaes se
ficar limitado definio por laudo ou outro tipo de manifestao tcnica. Com
regras mais claras e transparentes, fica mais fcil e eficiente solucionar os
14
diversos conflitos que envolvem a utilizao do meio ambiente e dos elementos
naturais.

A Lei n 6.938/81 instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA com
o objetivo de estruturar o conjunto de rgos e suas atribuies em matrias
relacionadas poltica ambiental governamental. Foi, poca, uma iniciativa
muito importante e comps um conjunto de inovaes na poltica ambiental
brasileira.

O SISNAMA pressupe a atuao dos rgos governamentais das trs esferas do
Poder Executivo de forma integrada e articulada, a fim de colher os melhores
resultados na atuao em torno de um tema que da competncia da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios o que caracteriza a chamada
competncia comum, na forma disposta na Constituio Federal de 1988.

Isto , como a proteo do meio ambiente, o combate poluio, a preservao
das florestas, da fauna e da flora, nos termos do art. 23, VI e VII, da CF/88, so
competncias comuns s trs esferas da Administrao Pblica, houve uma
preocupao em estabelecer um sistema integrado de rgos que atuem no
cumprimento das obrigaes do poder pblico, relacionadas ao meio ambiente.

O SISNAMA composto por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, bem como pelas fundaes institudas pelo
poder pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental,
assim estruturado, na forma do art. 6, da Lei n 6.938/81:

I rgo superior: o Conselho de Governo, com a funo de assessorar o
Presidente da Repblica na formulao da poltica nacional e nas diretrizes
governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais.

II rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de
Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os
recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e
padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida.

III rgo central: o Ministrio do Meio Ambiente MMA, com a finalidade
de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como rgo federal, a
poltica nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

IV rgo executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA, com a finalidade de executar e fazer executar,
como rgo federal, a poltica e diretrizes governamentais fixadas para o meio
ambiente.

V rgos seccionais: os rgos ou entidades estaduais responsveis pela
execuo de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades
capazes de provocar a degradao ambiental.

VI rgos locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo
controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies.

15

A lei estabeleceu, ainda, os Instrumentos da PNMA, por meio dos quais os
princpios, as finalidades e as diretrizes gerais da Poltica iro se materializar. Isto
, os instrumentos so os meios pelos quais a sociedade e o poder pblico
operam as aes tradicionais de comando e controle das atividades utilizadoras
de elementos naturais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras.

Nos termos do art. 9, da Lei n 6.938, so exemplos de instrumentos presentes
na PNMA: estabelecimento de padres de qualidade ambiental, zoneamento
ambiental, avaliao de impacto ambiental, licenciamento ambiental, concesso
florestal, servido ambiental, dentre outros. O artigo citado enumera treze
espcies de instrumentos, dos quais alguns so bastante conhecidos pela
sociedade, enquanto outros ainda sequer ganharam real efetividade, mesmo
depois de mais de 30 anos da aprovao da PNMA.

Outra questo relevante que surgiu com a aprovao da referida lei a
Responsabilidade Civil Objetiva que obriga o causador de um dano a arcar com
os custos de sua reparao, independentemente da existncia de culpa. Ou seja,
a PNMA definiu que aquele que causar um dano deve pagar por sua reparao
e/ou ressarcimento, mesmo que no tenha tido a inteno de provoc-lo e que a
atividade causadora esteja funcionando regular ou irregularmente. Essa obrigao
objetiva tem a inteno de desonerar a sociedade dos custos diretos ou indiretos
relacionados alterao da qualidade ambiental causada por terceiros, vinculando
essa obrigao ao seu causador.

Esse conjunto de ferramentas e sistemas presente na Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente que lhe atribui a grande virtude de inaugurar o Direito Ambiental
Brasileiro e de iniciar a chamada Fase Holstica da Legislao Brasileira.



2- A Constituio Federal e o Meio Ambiente

A Constituio Federal de 1988 seguiu na linha holstica da PNMA e trouxe
inmeras inovaes ao ordenamento jurdico brasileiro. No aspecto da proteo
ao meio ambiente, estas inovaes so latentes, destacando-se que a primeira
Constituio brasileira a consagrar um captulo exclusivo sobre o tema.

Apesar de ser considerada por alguns doutrinadores como a mais avanada do
mundo neste assunto, no foi a primeira a tratar o meio ambiente de forma mais
organizada. Outros pases j o fizeram alguns anos antes, como Portugal, em
1976, Espanha, em 1978, Equador e Peru, em 1979, dentre outros na dcada de
80.

A Constituio de 1988 foi chamada de Constituio Cidad, visto ter consagrado
direitos fundamentais da cidadania, assegurando a criao de instrumentos de
controle dos atos de Estado e de defesa dos direitos individuais, coletivos e
16
difusos. A sociedade civil organizada mobilizou caravanas de todos os cantos do
pas, que se deslocavam para Braslia para pressionar os parlamentares
constituintes em cada votao que tratasse dos interesses da cidadania e da
coletividade, na aprovao da nova Constituio.

A nova Constituio elevou o municpio categoria de ente da federao e
delegou-lhe competncias genricas, como a de legislar em assuntos de
interesse local
3
, que garantem aos municpios a prerrogativa de atuar na
aprovao de leis e regulamentos relativos proteo do meio ambiente. No
campo das competncias municipais, forma-se atualmente um novo ordenamento
que possibilita cada vez mais autonomia ao poder local, onde o cidado exerce
mais influncia e onde mais fcil encontrar as solues para uma vida de
qualidade e com equilbrio.

claro que isso a teoria, que muitas vezes se distancia de longe do que ocorre
na prtica. Ao mesmo tempo em que a descentralizao da gesto ambiental traz
grandes possibilidades positivas, o despreparo e o descompromisso de dirigentes
pblicos dos municpios, assim como de seus legisladores, oferecem o risco de
um efeito contrrio e adverso para a proteo do meio ambiente.

Mas a Constituio tambm assegurou mais autonomia ao Ministrio Pblico, que
ganhou reforo na defesa da lei e dos interesses difusos. Por esse motivo,
aumenta o poder de fiscalizao sobre os atos e as aes de prefeitos,
governadores e presidentes, assim como de seus subalternos.

A Lei n 6.938/81, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente, j havia
previsto a competncia do Ministrio Pblico em propor a ao civil para a
reparao de danos causados ao meio ambiente. Porm, conforme afirma Paulo
Affonso Leme Machado, nessa lei de 1981, contudo, no se conseguiu aprovar a
legitimao das associaes, inobstante tenha sido a idia aprovada
unanimemente no Congresso Nacional, mas vetada pelo Chefe do Poder
Executivo.
4


Na sequncia, aprovada a Lei n 7.347/85, que regula a Ao Civil Pblica. Com
ela, foram ampliadas as competncias do Ministrio Pblico com a criao do
Inqurito Civil Pblico, possibilitando, ainda, a proposio da ao civil pblica por
associao civil, o que no ocorria com a Lei n 6.938/81.

J com a Constituio de 1988, o Ministrio Pblico conquista mais autonomia no
que se refere nomeao e exonerao de seu Procurador Geral, elaborao
de sua proposta oramentria e de proposta de criao e extino de cargos, alm
de outros dispositivos que lhe asseguram uma relativa independncia, chegando a
ser classificado eventualmente de quarto poder.


3
Constituio Federal, art. 30, I.
4
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, p. 291. Malheiros, 7 edio, 1998.
17
Outra novidade importante trazida pela Constituio de 1988 encontra-se no
captulo do meio ambiente. E altera conceitos tradicionais vinculados doutrina
penal brasileira. Esta inovao sujeita a pessoa jurdica causadora de danos ao
meio ambiente ao devido processo penal, aplicando-lhe, se constatada sua
responsabilidade, as penas criminais previstas em lei. Antes, apenas a pessoa
fsica estava sujeita lei penal, dado que a concepo bsica da pena era a
privao da liberdade. A doutrina majoritria defendia que a pessoa jurdica seria
uma fico jurdica pois seria meramente uma associao de pessoas fsicas,
no sendo passvel de aplicao de pena criminal, que se destinaria apenas aos
seus dirigentes ou responsveis diretos e indiretos.

Com a modernizao da doutrina penal surge, atravs da norma
infraconstitucional, a primeira possibilidade de cominao de pena criminal a
empresas poluidoras, incorporando na lei o entendimento de que o dano ambiental
tem um forte vnculo corporativo. A regulamentao dessa previso constitucional
deu-se dez anos depois da vigncia da nova Constituio, quando da sano da
chamada Lei dos Crimes Ambientais a Lei n 9.605/98.

Alis, essencial ressaltar que muitos doutrinadores, principalmente da rea
penal, reprovavam a cominao de penas pessoa jurdica, pois entendiam que
como a pena no pode ultrapassar a pessoa do condenado, segundo princpio
geral inscrito na Constituio
5
, no haveria de ser aplicada pena sociedade
formada pela unio de pessoas.

Alm dessas, foram vrias as inovaes implementadas na poltica ambiental com
a Constituio Federal de 1988, que abriram um novo cenrio para o ordenamento
jurdico na questo ambiental.



3- A Legislao Ambiental Brasileira

Na vigncia da Constituio Federal de 1988, que disps sobre vrios assuntos
relacionados questo ambiental, um novo ordenamento foi sendo constitudo,
regulamentando alguns princpios centrais da Carta Magna vinculados s polticas
pblicas ambientais.

E a grande virtude de parte expressiva deste novo ordenamento ecolgico a
maturidade legislativa na construo de sistemas e polticas de Estado,
distanciando de modelos polticos que priorizam as polticas de governos. Isto ,
foram editadas importantes normas ambientais que estabeleceram novos
sistemas, polticas e instrumentos de gesto associados a alguns elementos
naturais ou a polticas setoriais.


5
Constituio Federal, Artigo 5, inciso XLV.
18
Algumas das mais importantes leis aprovadas aps a vigncia da Constituio de
1988 so as seguintes:

Lei n 9.433/97 Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema
Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, dentre outras disposies

Lei n 9.605/98 Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de
condutas lesivas ao meio ambiente (Lei de Crimes Ambientais)

Lei n 9.795/99 Institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental

Lei n 9.985/00 Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SNUC

Lei n 11.445/07 Institui a Poltica Federal de Saneamento Bsico

Lei n 12.305/10 Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos

De se notar que a maioria estabelea uma poltica nacional, nos moldes da PNMA,
na qual esto dispostos, em conjunto ou individualmente, os objetivos,
fundamentos e diretrizes gerais, um sistema, a definio de conceitos, os
instrumentos e algumas competncias gerais.

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH estabeleceu a bacia
hidrogrfica como sua unidade de planejamento, criou os comits de bacia e as
agncias de guas, e instituiu a outorga do direito de uso e a cobrana pelo uso
da gua, dentre outras disposies.

A Poltica Nacional de Educao Ambiental PNEA instituiu princpios sobre o
tema e criou o Grupo Gestor da PNEA, composto pelo Ministrio de Meio
Ambiente - MMA e pelo Ministrio da Educao MEC.

Na Lei do Saneamento Bsico, o que se estabelece uma Poltica Federal e no
a nacional. Isso porque grande parte das competncias relacionadas matria
dos Estados, cabendo Unio exercer competncia limitada ao estabelecimento
de regras gerais.

Quanto Poltica Nacional de Resduos Slidos PNRS, pode-se afirmar que no
reproduz a ntegra do modelo da PNMA. Mas traz a definio de conceitos,
princpios e objetivos, assim como estabelece importantes instrumentos.

A Lei de Crimes Ambientais no institui uma poltica ou um sistema, formalmente
falando. Mas antes dela, as condutas punveis associadas s aes lesivas ao
meio ambiente estavam disciplinadas em distintas leis federais. Essa condio
fragmentava o ordenamento, conforme exemplo apresentado quanto dicotomia
das punies aplicveis quando da violao do Cdigo Florestal e da Lei de
Proteo Fauna. Referida lei revogou os dispositivos penais do Cdigo Florestal,
19
da Lei de Proteo Fauna, da Lei da PNMA, e, ainda, estabeleceu novos tipos
penais, associados aos crimes de poluio, contra o ordenamento urbano e o
patrimnio cultural e contra a administrao ambiental. Nesse sentido, ela nivelou
as penas aplicveis, extinguindo as contravenes penais ambientais e os crimes
ambientais inafianveis.

Outro aspecto relevante que foi esta lei que regulamentou a Responsabilidade
Penal da Pessoa Jurdica, materializando a aplicao de penas criminais s
corporaes envolvidas com a prtica de crimes contra o meio ambiente. Ou seja,
a lei no foi batizada com o nome de poltica ou sistema nacional, mas traz as
caractersticas que marcaram essa nova gerao de normas ambientais.

Enfim, cabe fazer tambm as devidas referncias ao SNUC, que no se constituiu
como poltica, optando pela formao do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao. Assim como os crimes ambientais, as unidades de conservao
estavam espalhadas por vrias normas de distintos territrios hierrquicos o que
provocava constantes e profundas dvidas sobre as caractersticas de cada
categoria. Com o advento da Lei do SNUC, passamos a contar com uma norma
que dispe sobre regras e critrios de criao de unidades de conservao, sobre
a definio de conceitos, a organizao do sistema e o alinhamento das doze
categorias entre os grupos das unidades de proteo integral e das de uso
sustentvel. Alm disso, instituiu o importante instrumento da compensao
ambiental dos empreendimentos potencialmente causadores de significativa
degradao do meio ambiente que ficaram responsveis em investir quantias
significativas de recursos financeiros em unidades de conservao, em especial
nas eventualmente afetadas pelo empreendimento.

Esses, portanto, so indicativos fundamentais de que a Fase Holstica avanou
nas dcadas de 1990 e no incio do novo sculo, fomentando o estabelecimento
de normas com amplos dispositivos de gesto ambiental.



4- A Quinta Fase da Legislao Ambiental Brasileira

Quando Herman Benjamin concebeu a diviso da histria da legislao ambiental
brasileira nas trs fases, provavelmente no apostaria na possibilidade de
passarmos por grandes retrocessos legislativos em dcadas seguintes.
Entretanto, essa tem sido a realidade nos tempos atuais.

Arrisco sugerir que estejamos vivenciando uma quinta fase nessa histria, qual
podemos nos referir como Fase Retr. Esta se caracteriza pela imposio de
retrocessos s conquistas implementadas ao longo de muitos anos e distintos
processos que sempre apontaram para um papel protagonista do Brasil com
referncia s necessrias mudanas de rumo do desenvolvimento global.

20
Pode-se afirmar que a primeira norma da Fase Retr foi a Lei n 11.105/05 que
dispe sobre a Poltica Nacional de Biossegurana. curioso que ela tenha
seguido o modelo de definio de polticas nacionais, como ressaltado
anteriormente, porm com um pontual, mas expressivo, retrocesso na legislao
ambiental.

Alm de tratar da Poltica Nacional de Biossegurana, referida lei estabelece
normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam
organismos geneticamente modificados OGMs, cria o Conselho Nacional de
Biossegurana CNBS e reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de
Biossegurana CTNBio.

Na definio de competncias relacionadas liberao de OGMs na natureza, a
lei estabelece a do rgo do Ministrio do Meio Ambiente responsvel por emitir
autorizaes e registros e de fiscalizar atividades que envolvam OGMs, bem
como o licenciamento, nos casos em que a CTNBio deliberar, na forma desta Lei,
que o OGM potencialmente causador de significativa degradao do meio
ambiente. Ou seja, ficou sacramentado que somente quando a CTNBio deliberar
que ocorrer o licenciamento pelo rgo ambiental competente em afronta
direta ao que dispe a Poltica Nacional do Meio Ambiente quanto ao
licenciamento ambiental. Como resultado desse dispositivo legal, tivemos nos
anos recentes a liberao da soja transgnica, do algodo transgnico e do milho
transgnico, sem que nenhum deles fosse submetido ao licenciamento ambiental.

Outro marco da Fase Retr foi a aprovao pelo Congresso Nacional das
alteraes do Cdigo Florestal que, apesar de ainda depender de alguns poucos
atos para que seja sancionado, traz retrocessos relacionados s limitaes
administrativas no uso do solo, na forma da diminuio e excluso de reas de
Preservao Permanente APPs e da Reserva Legal Florestal. O projeto
aprovado permite, ainda, mecanismos para fugir s obrigaes de gravame de
Reserva Legal com o parcelamento das grandes propriedades, assim como a
anistia das multas aplicadas pelo descumprimento das regras do Cdigo Florestal
desde a edio do Decreto n 6.514/08 que regulamentou a Lei de Crimes
Ambientais, impondo sanes administrativas aos violadores das leis ambientais.

Por fim, h que se referir aprovao da Lei Complementar n 140/2011, que
regulamenta o art. 23 da Constituio Federal, que trata das competncias
comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Assim dispe o art. 23, CF/88:

Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios:
(...)

III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,
artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios
arqueolgicos;

21
IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e
de outros bens de valor histrico, artstico e cultural;
(...)

VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas;

VII preservar as florestas, a fauna e a flora;
(...)

XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa
e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;
(...)

Pargrafo nico: Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

Como se extrai do texto supra, a Constituio Federal definiu os temas que so de
competncia comum dos entes federados. Nos interessa, em especial, as
competncias em matria ambiental, mas podemos verificar outros temas
correlatos, vinculados aos preceitos do meio ambiente cultural e artificial. Os
demais, e de fato h vrios outros, foram ocultados por no guardarem
semelhanas com as questes aqui abordadas.

O fato de termos a proteo ao meio ambiente, o combate poluio e a
preservao das florestas, da fauna e da flora como competncias comuns aos
entes federados pode indicar avaliao positiva, mas tambm pode sustentar
avaliao crtica. Isso porque os temas de competncia comum eventualmente
padecem do mal da omisso generalizada, j que qualquer um poderia agir, mas
por falta de interesse deixou para que o outro o fizesse. Assim como pode ocorrer
uma disputa para atuar em casos ou questes de interesse geral, inflacionando a
atuao governamental ou mesmo criando celeumas a partir das manifestaes
distintas em torno de uma mesma situao.

Portanto, o legislador constituinte estabeleceu o conjunto de competncias
comuns, mas ressalvou a necessidade de aprovao de Lei Complementar para a
fixao de normas para a cooperao entre os entes federados, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Isso quer dizer
que as competncias so de todas as instncias da Administrao, porm que
preciso editar uma norma legislativa que detalhe a atuao comum.

Na I Conferncia Nacional do Meio Ambiente, realizada pelo Ministrio do Meio
Ambiente no ano de 2003, o tema da regulamentao do art. 23 foi dominante,
sendo aprovado pelos delegados como uma das principais pautas no
fortalecimento do SISNAMA. Portanto, trata-se de matria de grande interesse dos
que atuam com o meio ambiente.

Porm, a lei aprovada, mesmo trazendo mais clareza sobre as competncias
relacionadas ao licenciamento e fiscalizao ambiental que antes estavam
dispostas no texto da Resoluo CONAMA n 237/97, sofreu influncias dos
22
setores responsveis pelos mais recentes retrocessos. Com isso, foi estabelecida
a vinculao da competncia da fiscalizao competncia do licenciamento
ambiental. Isto , a lei disps que a fiscalizao dever ser exercida pelo mesmo
rgo que realiza o licenciamento, aumentando o poder dos rgos estaduais em
detrimento do poder exercido pelo IBAMA em nvel nacional, conforme o art. 17 da
Lei:

Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao,
conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de
infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de
infraes legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ou
atividade licenciada ou autorizada.

O retrocesso expresso e objetivo, haja vista que atingiu a atuao marcante do
IBAMA no combate ao desmatamento da Amaznia que, via de regra, realizado
com o apoio dos governos estaduais e municipais. Apesar disso, h brechas na lei
que permitem que se faa distintas interpretaes do referido dispositivo.

Entretanto, contraditrio que o Brasil ocupe destaque internacional sediando as
principais conferncias mundiais sobre meio ambiente nos ltimos 20 anos, ao
mesmo tempo que proporciona atravs dos poderes Legislativo e Executivo os
maiores retrocessos da legislao no mesmo perodo.



5- Consideraes Finais

Como pudemos notar, a histria da legislao ambiental brasileira acompanha a
prpria histria brasileira, desde os longnquos tempos da colonizao portuguesa.
Porm, o que temos a destacar que a histria da proteo ambiental como
poltica pblica, como Poltica de Estado, tem seu incio verdadeiro com a edio
da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei n 6.938/81.

A diviso dessa histria em fases, sob a inspirao de Antnio Herman Benjamin,
nos permite analisar as tendncias e a contextualizao dos processos que
geraram as normas que dispem sobre os usos e a conservao do meio
ambiente e dos elementos naturais no Brasil.

notria a evoluo do Direito Ambiental no Brasil a partir da dcada de 1980,
seja em razo da lei exaustivamente citada neste artigo, seja por causa da
aprovao da nova Constituio Federal em 1988. As leis ambientais editadas a
partir destes dois eventos ganham um desenho mais consistente, mais duradouro,
mais determinante. Fixam-se, a partir delas, Polticas de Estado, em detrimento
das tradicionais polticas de governo. Com isso, os poderes pblicos, os
empreendedores e a sociedade civil ganham ferramentas e instrumentos para a
afirmao de valores mais ecolgicos e sustentveis.

Entretanto, isso no basta!
23

Os instrumentos das diversas polticas ambientais estabelecidas pela legislao
federal custam a ganhar eficcia e efetividade, eis que a lei per si no suficiente
para impor novos comportamentos, principalmente quando eles significam
limitaes administrativas ao exerccio do direito de propriedade e s atividades
econmicas de uma forma geral. preciso que o Estado e a Sociedade atuem
para a sua efetivao.

Esse movimento no caminho da efetivao das polticas ambientais brasileiras
ganhou fora nas duas ltimas dcadas, gerando, em contrapartida, uma forte
reao dos setores econmicos brasileiros que no admitem perder qualquer
centmetro de terra, qualquer centavo dos lucros, para a garantia de um patrimnio
que da sociedade e que o produtor das condies adequadas para uma vida
de qualidade em especial para as futuras geraes.

Esse movimento de reao, a meu ver, gerou uma nova fase da legislao
ambiental brasileira, qual chamei de Fase Retr. E ela est em curso no
apenas na esfera federal, como tambm no mbito das legislaes sobre meio
ambiente nos estados e municpios como no caso de Santa Catarina, que
aprovou um cdigo florestal estadual totalmente inconstitucional, eis que define
limitaes menos rigorosas que aquelas definidas em lei federal.

Portanto, se a sociedade no se importar, a Fase Retr ir se expandir no tempo e
no espao, na contramo daquilo que vem sendo construdo desde o incio da
Fase Holstica. Essa nova histria da legislao ambiental brasileira, cabe nossa
gerao escrever.



6 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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