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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008

RESUMO
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 16, nmero suplementar, p. 127-143, ago. 2008
Flvio da Cunha Rezende
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES:
A FALHA SEQENCIAL EM PERSPECTIVA COMPARADA
1
Recebido em 23 de fevereiro de 2007.
Aprovado em 16 de junho de 2007.
O artigo focaliza a explicao da falha seqencial nas reformas gerenciais. Ele trata do problema dos
limites do ajuste gerencial, em uma abordagem que tenta conectar teoria e dados empricos, articulando
trs nveis de anlise. O primeiro nvel apresenta evidncias comparativas da falha seqencial das reformas
nos governos nacionais a partir de um conjunto de indicadores voltados para compreender transformaes
no papel dos estados. O segundo nvel analtico identifica, luz da anlise de um conjunto representativo
de estudos comparativos da implementao de reformas, quatro mecanismos tpicos presentes na explica-
o das falhas do ajuste gerencial. Busca-se configurar uma matriz explicativa de teorias sobre a falha
seqencial. Em seguida discute-se a experincia da reforma gerencial no contexto brasileiro, conferindo
especial ateno para um dos mecanismos geradores da falha: o dilema do controle. As principais hipteses
so que guiam o artigo so que as reformas falham sequencialmente e existem pelo menos quatro mecanis-
mos causais que produzem as reformas: a) custos de transao envolvidos na produo das reformas; b)
legados de desempenho; c) preponderncia do ajuste fiscal e d) o dilema do controle. Esses mecanismos
atuam isolada ou combinadamente, reduzindo consideravelmente as chances de transformaes do papel
do Estado nos moldes gerenciais. As principais evidncias analisadas no artigo permitem tornar consisten-
te o argumento geral de que as reformas falharam nas tentativas de reduzir os gastos pblicos, alterar
padres de alocao de recursos, reduzir a fora de trabalho e transformar o papel do Estado. A principal
concluso que as reformas falharam seqencialmente e o ajuste gerencial exibe considerveis limites,
especialmente de natureza poltica.
PALAVRAS-CHAVE: poltica comparada; polticas pblicas; reforma do Estado; dilemas de implementao;
reformas administrativas.
I. INTRODUO
A difuso do paradigma gerencial na adminis-
trao pblica consolidou um movimento indito
de adeso aos propsitos das reformas gerenciais
em um conjunto amplo de pases no final do s-
culo XX. Governos de diferentes orientaes pro-
moveram um radical esforo de construo de
novos modelos de gesto pblica em que o
redesenho do papel do Estado e a introduo de
modelos orientados pelo desempenho assumiram
centralidade. As reformas administrativas
gerenciais tornaram-se um quase-consenso entre
naes do mundo desenvolvido e do mundo em
desenvolvimento. Fazer o Estado e suas organi-
zaes atingirem nveis mais elevados de desem-
penho com um custo menor orientou as estrat-
gias domsticas de formulao das reformas.
Enquanto a difuso dos valores gerenciais atin-
giu um nvel considervel de xito e constitui o
principal paradigma orientador das polticas de
reforma do Estado, o mesmo no pode ser dito da
implementao das experincias de reformas na
administrao pblica. A anlise comparativa re-
vela a existncia de considerveis limites ao ajuste
gerencial, que so causados por diversos meca-
nismos. Este artigo discute os limites das refor-
mas gerenciais e tenta compreender teoricamente
o problema das falhas da implementao gerencial.
A compreenso dos limites ao ajuste gerencial pro-
cessa-se em trs nveis: 1) comparao de indica-
dores objetivos de transformao do papel do Es-
tado para pases em funo da sua renda e do seu
grau de desenvolvimento; 2) anlise dos mecanis-
mos que produzem os limites ao ajuste gerencial e
3) anlise da experincia da reforma do governo
1
Esta verso foi substancialmente melhorada a partir dos
comentrios dos pareceristas annimos da Revista de Soci-
ologia e Poltica, que me possibilitaram melhor focalizao
e organizao do material originalmente apresentado. Alm
disso, agradeo ao Professor talo Fittipaldi por seus co-
mentrios e sugestes na verso final.
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O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
federal brasileiro em 1995, contextualizando um
caso que revela, em nvel mais profundo, a falha
seqencial das reformas gerenciais.
A estratgia analtica utilizada envolve uma
perspectiva comparada que se processa em trs
nveis interligados. O primeiro nvel apresenta
evidncias comparativas da falha seqencial a partir
de dados objetivos de experincias de
implementao de reformas em contextos nacio-
nais diferenciados. O segundo desenvolve, a par-
tir da anlise de estudos existentes sobre a
implementao de reformas, uma identificao dos
quatro mecanismos tpicos presentes na explica-
o das falhas do ajuste gerencial. Busca-se con-
figurar uma matriz terica explicativa sobre a fa-
lha seqencial. O terceiro nvel analtico relacio-
na-se experincia da reforma gerencial no con-
texto brasileiro, com especial ateno para um dos
mecanismos geradores da falha: o dilema do con-
trole.
O artigo organiza-se da seguinte forma. Na
prxima seo so analisados dados comparati-
vos sobre reformas gerenciais nacionais, eviden-
ciando elementos relativos duas categorias ana-
lticas: a natureza e o propsito, por um lado, e a
direo e o sentido das reformas gerenciais, por
outro lado. Para a anlise da natureza e do prop-
sito das reformas so analisados fatores relacio-
nados ao surgimento das reformas, mecanismos
estruturadores, downsizing; financiamento e
focalizao. Por outro lado, a anlise da direo e
do sentido das reformas apresenta evidncias com-
parativas sobre as tendncias nas transformaes
verificadas no papel dos estados nacionais como
tamanho do setor pblico, interveno social, com-
posio dos gastos pblicos por categorias, es-
foro fiscal, aderncia ao perfil de gastos em fun-
es mnimas e alocao de servidores nas fun-
es estratgicas do Estado.
Na seo seguinte, com base na anlise de es-
tudos comparativos sobre as reformas gerenciais
em diferentes contextos, apresenta-se uma
tipologia com os quatro mecanismos bsicos que
tentam explicar comparativamente os limites do
ajuste gerencial: a) custos de transao; b) pre-
ponderncia do ajuste fiscal; c) legados de de-
sempenho e d) o dilema do controle. Esses argu-
mentos fundamentam a base de uma matriz de
explicaes para o problema tratado em uma di-
versidade de contextos de implementao das re-
formas gerenciais.
Por fim, recorremos anlise dos limites do
ajuste gerencial focalizando em um caso especfi-
co de falha seqencial: a experincia do governo
federal brasileiro em reformar a administrao
pblica em 1995. O caso ilustra os limites de
implementao em um contexto em que so am-
pliadas as possibilidades de configurao do me-
canismo de dilema do controle, um dos quatro
mecanismos identificados na anlise da literatura
consultada.
II. AS REFORMAS GERENCIAIS EM PERSPEC-
TIVA COMPARADA
As reformas gerenciais foram centradas nas
idias da construo de um novo conjunto de va-
lores para a gesto pblica, bem como na da con-
solidao de modelos descentralizados de
governana
2
diante das novas exigncias ao fun-
cionamento do Estado em contexto de ajuste fis-
cal, demandas por elevao do desempenho e pela
ampliao da accountability democrtica.
Reconfigurar os novos arranjos institucionais que
possam oferecer a criao de valor pblico, am-
pliar a capacidade de gesto e o desempenho p-
blico foram os trs eixos norteadores da reforma
gerencial dos anos 1990.
As reformas gerenciais tentam compatibilizar
demandas de ajuste fiscal e de mudana
institucional, em um esforo mais amplo para en-
contrar um novo papel para o Estado. Pelo lado
do ajuste fiscal, tais polticas foram configuradas
para reduzir os gastos com a administrao pbli-
ca, bem como promover equilbrios oramentri-
os. A constituio de um novo papel para o Esta-
do esteve associada a processos de equilbrio fis-
cal, reduo do tamanho do funcionalismo pbli-
co, privatizao de funes pblicas, bem como a
uma critica aos modelos de interveno do Esta-
do na economia. A reviso do papel do Estado,
voltando-o para o desempenho de funes clssi-
2
Em seu novo artigo, Bresser Pereira (2007) argumenta
que a oferta de novos modelos de governana representa
uma das mais decisivas inovaes ensejada pelas polticas
de reforma gerencial. A reforma da administrao pblica
federal conduzida pelo Ministrio da Administrao e Re-
forma do Estado (MARE) em 1995, durante a gesto do
prprio Bresser Pereira, foi articulada em uma estratgia de
redefinio dos papis e funes do Estado, combinando
modelos hbridos da interveno pblica (exclusiva e no-
exclusiva). A experincia brasileira foi paradigmtica na an-
lise comparada das reformas gerenciais e ser analisada na
quarta seo deste artigo.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
cas (core functions), foi um dos objetivos cen-
trais da agenda de reformas.
Por sua vez, a mudana institucional contem-
plou aspectos orientados para o redesenho e a
modernizao das instituies pblicas, a amplia-
o dos mecanismos de delegao e de controle
burocrtico, descentralizao das polticas pbli-
cas, criao de novos modelos de regulao soci-
al e econmica, criao de modelos institucionais
flexveis entre o pblico e o privado e alterao da
cultura e dos valores burocrticos na direo do
gerencialismo pblico. Os modelos gerenciais par-
tiam da pressuposio de que a elevao do de-
sempenho da administrao pblica dependia de
um novo papel do Estado, o qual era fundamen-
talmente atrelado a uma nova configurao das
relaes entre instituies, controles e incentivos
organizacionais.
A criao de uma burocracia gerencial funcio-
nando sobre novos modelos e orientada pelo de-
sempenho foi o arqutipo das novas reformas.
Alterar os incentivos internos da burocracia pas-
sava fundamentalmente por alterar as lgicas de
controles e delegaes sobre as quais se assen-
taram os modelos burocrticos tradicionais. O xito
das reformas gerenciais dependia fundamental-
mente do surgimento de novos arranjos e formas
institucionais capazes de produzir novos e mais
eficientes padres de relacionamento entre Esta-
do, mercados e sociedade civil na gesto de pol-
ticas pblicas.
Partindo de premissas ps-burocrticas e de
modelos gerenciais do setor privado, o
gerencialismo parte do pressuposto de que a
melhoria do desempenho da administrao pbli-
ca depende da introduo de mecanismos de mer-
cado nas organizaes pblicas, da orientao para
resultados, da descentralizao dos controles
gerenciais, da responsabilizao e da flexibilizao
de procedimentos, bem como de uma importante
distino entre as funes de formulao (policy-
making) e de implementao (service delivery) das
polticas pblicas. Modelos flexveis de gesto,
operando em ambientes competitivos, so os ti-
pos ideais preferidos. As reformas buscaram cri-
ar uma nova burocracia, cujo padro de
accountability por meio de controles fosse pro-
gressivamente substitudo pela accountability de
resultados.
QUADRO 1 AS REFORMAS DOS ANOS 1990 E SEUS MECANISMOS INSTITUCIONAIS
FONTE: o autor, a partir de Bangura (2000).
3
Para alm do foco no ajuste fiscal e da neces-
sidade de um novo papel para o Estado, as refor-
mas gerenciais combinaram transformaes que
se processaram em trs eixos: a) mecanismos de
participao social; b) transformaes nos proce-
dimentos, regras e controles burocrticos; c)
mecanismos competitivos para o recrutamento de
servidores pblicos, para a gesto das polticas
pblicas e proviso de servios pblicos.
3
Em ingls, no original. Significam, literalmente, organi-
zaes baseadas no desempenho (nota do revisor).
130
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
As experincias de reformas sero considera-
das a partir de duas categorias analticas. A pri-
meira est associada aos elementos relativos
natureza e ao propsito das reformas; a segunda
relaciona-se diretamente ao entendimento da dire-
o e do sentido das reformas. Para os dados re-
lativos natureza e ao propsito das reformas so
examinados os seguintes indicadores: a) as prin-
cipais razes para promover reformas; b) os me-
canismos inovadores; c) as reformas e o
downsizing; d) o financiamento e e) a focalizao
dos programas de reforma. Por seu turno, o gru-
po de indicadores que tratam da direo e do sen-
tido das transformaes relaciona-se ao tamanho,
a padres de interveno e ao papel do Estado
4
.
II.1. A natureza e o propsito das reformas
gerenciais
A anlise da natureza e do propsito das expe-
rincias das reformas gerenciais tenta compreen-
der elementos que permitem identificar os eixos
de convergncia (ou divergncia) que configuram
os padres exibidos pela experincia comparativa
de implementao das reformas. A partir de um
conjunto especfico de questes de pesquisa, a
anlise tenta identificar caractersticas relaciona-
das s principais razes para promover reformas,
aos mecanismos inovadores presentes no dese-
nho das reformas, relao entre reformas e
downsizing, aos mecanismos de financiamento e,
por fim, a aspectos concernentes focalizao
dos programas de reforma.
1) Por que razes diferentes grupos de pases
foram levados a implementar reformas
gerenciais? As reformas ocorrem a partir
de diferentes articulaes de causas. Os
estudos comparativos analisados nesta pes-
quisa associam o surgimento das reformas
administrativas gerenciais nos anos 1990
como resposta organizada ao conjunta
de fatores como crise fiscal, democratiza-
o, globalizao, dficit de desempenho e
maiores demandas de eficincia no setor
pblico. Essas causas passaram a moldar
as decises estratgicas no nvel domsti-
co sobre formulao e implementao de
programas de reformas relativas admi-
nistrao pblica a partir de pressupostos
gerenciais. Outras respostas estariam liga-
das mais de perto aos fatores
isomrficos
5
de difuso dos paradigmas
gerenciais como importantes mecanismos
para que pases to distintos passem a in-
corporar padres to similares em termos
de agenda programtica de polticas pbli-
cas. O importante estudo emprico desen-
volvido por Kamarck (2000) para um gru-
po de 123 pases mostra que as principais
razes para que os estados nacionais inici-
em reformas surgem como respostas a
processos de crise econmica e/ou fiscal,
democratizao, ajuste a condies exter-
nas
6
e a elevao da eficincia do setor
pblico.
2) Quais os princpios estruturadores dos me-
canismos institucionais das reformas
gerenciais? Os mecanismos inovadores
utilizados nas reformas foram basicamen-
te centrados em duas lgicas bsicas: a
privatizao e a descentralizao
7
. Com as
privatizaes os governos pretendiam trans-
4
Os indicadores utilizados so: a) participao relativa da
administrao pblica no produto interno bruto (PIB); b)
gastos pblicos em porcentual do PIB; c) perfil dos gastos
pblicos; d) participao relativa das despesas de pessoal
no gasto total; e) arrecadao tributria; f) ndice de gover-
no mnimo (REZENDE, 2002b); f) distribuio das priori-
dades de gastos pblicos; g) interferncia social, mnima, e
econmica do governo (REZENDE, 1996; 2002b).
5
As explicaes isomrficas da difuso de reformas tm
adquirido larga visibilidade nos estudos comparados de re-
formas de polticas pblicas. No campo da Cincia Polti-
ca, mais especificamente, como sugerem Hall e Taylor
(1996), esses esto associados a uma tradio de pesquisa
filiada ao neo-institucionalismo sociolgico. Os estudos
aplicados difuso das reformas utilizam-se de quatro con-
ceitos bsicos: a transferncia de polticas (policy transfer),
aprendizado racional (rational learning), convergncia de
padres de polticas (policy convergence) e desenho de
melhores prticas (lesson-drawing). No se trata aqui de
explorar aspectos isomrficos na estruturao das polti-
cas de reformas, o que extrapolaria em muito os limites
deste artigo.
6
O peso do ajuste aos fatores externos decisivo para
pases de renda mais baixa, que so consideravelmente ali-
nhados aos padres de polticas estabelecidos pelas agn-
cias multilaterais que financiam as reformas gerenciais.
7
Essas lgicas essenciais ou fundamentais das reformas
dos anos 1990 no so excludentes quando examinados os
casos especficos ou os clusters de casos. Elas podem ser
mais preponderantes ou serem combinadas em diferentes
graus e intensidades nos diversos contextos domsticos
das polticas de reforma.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
ferir funes do Estado para os mercados
visando eficincia e reduo do tama-
nho do setor pblico
8
. Por outro, lado, a
lgica da descentralizao foi orientada por
uma expanso dos papis e funes dos
governos centrais para nveis subnacionais
(em sistemas federalistas) ou para a am-
pliao de modelos hbridos envolvendo
organizaes do setor no-governamental,
do setor privado e da sociedade. As estra-
tgias de descentralizao foram apoiadas
na idia de que produziriam modelos de
governana dotados de maior
accountability, participao e capital soci-
al
9
. Modelos descentralizados seriam do-
tados de maior flexibilidade para gesto e
proviso de polticas pblicas, especialmen-
te em contextos democrticos.
3) Em que medida as reformas estiveram as-
sociadas reduo da fora de trabalho
(downsizing)? As reformas gerenciais es-
tiveram associadas idia de promover a
reduo dos custos e de ampliar o desem-
penho da administrao pblica. Em ter-
mos normativos, o modelo gerencial man-
tinha vnculos com estratgias de
downsizing. Fazer mais com menos servi-
dores era uma diretriz que assumia
centralidade na agenda de reformas nos
anos 1990. De modo surpreendente, essa
conexo no se evidencia nas observaes
empricas. Tanzi e Schuknecht (2000)
mostram que em apenas 11% dos progra-
mas de reforma os governos conseguiram
reduzir mais de 1/4 dos empregos no setor
pblico; em 70% dos casos no se detec-
tou qualquer mudana significativa. A nova
onda de reformas gerenciais no foi ca-
paz de lidar efetivamente com a expanso
acelerada dos gastos pblicos com pessoal
e salrios que se observa especialmente nos
pases de renda maior.
4) Quais as lgicas de financiamento das po-
lticas de reformas? Ponto de importante
considerao comparativa, o financiamen-
to um critrio de diferenciao dos pro-
gramas de reformas gerenciais. Os pases
ricos e de renda maior so capazes de fi-
nanciar seus prprios programas e, de
modo geral, so domesticamente orienta-
dos. Nos pases de renda menor, essas
polticas so financiadas por meio de pro-
jetos (setoriais ou multissetoriais) apoiados
por agncias multilaterais, como o Banco
Mundial e o Banco Interamericano de De-
senvolvimento (BID)
10
. A composio
temtica dos projetos financiados para os
pases em desenvolvimento mostra haver
um perfil prioritariamente orientado para as
reformas institucionais. Esses projetos en-
volvem aes voltadas para a transforma-
o no papel do Estado, bem como para o
desenvolvimento de capacidades na gesto
pblica, que se enquadram no paradigma
gerencial. Nesse sentido, basicamente por
meio dessas agncias que so difundidas
as estratgias de ajuste gerencial, ajustadas
s especificidades dos diversos pases.
5) Como variam as reformas em termos de sua
focalizao? Apesar de serem orientadas
por um paradigma gerencialista, os dados
que analisamos nesta pesquisa revelam que
as estratgias de reformas variam conside-
8
Bagura (2000) mostra que, no perodo 1980-1996, as
experincias nacionais de privatizao mobilizaram um mon-
tante de recursos da ordem de US$ 156 bilhes nos pases
em desenvolvimento. Mais da metade desses programas
foram concentrados em pases da Amrica Latina e do
Caribe. No mesmo perodo, para um conjunto de 11 pases
da Unio Europia, as privatizaes renderam aproxima-
damente US$ 97 bilhes (cerca de 3% do PIB), sendo os
casos do Reino Unido, de Portugal e da Sucia aqueles de
maior importncia. No Brasil, a estratgia de privatizao
de empresas pblicas foi decisiva a partir de 1990, com a
instituio do Programa Nacional de Desestatizao (PND),
criado em 1991 e coordenado pelo Banco Nacional de De-
senvolvimento Econmico e Social (Bndes). Esse progra-
ma mobilizou recursos da ordem de US$ 39,6 bilhes com
a liquidao de 68 empresas estatais federais.
9
Putnam (1994) inaugurou uma importante tradio ana-
ltica na Cincia Poltica comparada ao atribuir importncia
decisiva ao capital social para explicar variaes nos efei-
tos da descentralizao no contexto da reforma do modelo
de governana na Itlia.
10
No perodo 1997-2000, quando se intensificou a difu-
so das reformas nos pases em desenvolvimento, as ope-
raes de emprstimo do Banco Mundial para projetos
classificados como Reforma do Estado e Governance
totalizaram um montante em torno de US$ 5 bilhes a
US$ 7 bilhes por ano, materializados em 1 600 projetos
especficos analisados no contexto deste trabalho. A expe-
rincia de reforma do governo federal brasileiro com o
MARE foi iniciada em 1995 e teve o apoio do BID.
132
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
ravelmente em termos de sua focalizao.
Em termos mais gerais, elas so orientadas
para promover ajuste fiscal e mudana
institucional. Para o caso especfico do gru-
po de pases em desenvolvimento, os pro-
gramas financiados pelas agencias multilate-
rais
11
revelam que o componente refor-
ma gerencial destina-se a promover trans-
formaes no papel do Estado, capacity
building
12
, accountability e eficincia
gerencial no setor pblico
13
.
FONTE: o autor.
QUADRO 2 NATUREZA E PROPSITO DAS REFORMAS GERENCIAIS: DIMENSES DE ANLISE VERSUS
EVIDNCIAS COMPARADAS
II.2. A direo e o sentido das reformas geren-
ciais
14
A anlise da direo e do sentido das reformas
gerenciais ser voltada para apresentar evidncias
comparativas sobre as tendncias nas transforma-
es verificadas no papel dos estados nacionais. A
questo bsica que se tenta responder a seguinte:
em que medida as reformas gerenciais foram acom-
panhadas de transformaes sensveis no papel do
Estado? De que perfis de distribuio e de alocao
de recursos pblicos as diversas experincias de
reformas nos pases mais se aproximam
15
? Exis-
tem variaes considerveis do papel do Estado em
11
A anlise dos projetos de reformas empreendidas pelo
Banco Mundial no perodo 1997-2000 nas diversas regies
em desenvolvimento (frica Subsetentrional, sia Orien-
tal, Leste Europeu e sia Central, Amrica Latina, Norte
da frica e Oriente Mdio, Sul da sia) mostram que os
programas de reforma do Estado envolvem oito reas
temticas: a) gesto fiscal; b) reforma de empresas pbli-
cas; c) modernizao tributria; d) reforma dos sistemas de
recursos humanos; e) reformas legais e jurdicas; f) refor-
mas regulatrias; g) reformas gerenciais e h) estratgias de
descentralizao.
12
Em ingls, no original: constituio de capacidades
(N. R.).
13
Na Amrica Latina, 21,9% dos recursos financiados
para promover a reforma do Estado pelas instituies mul-
tilaterais foram aplicados em tais polticas especficas.
14
Esta seo foi redigida com base em duas amostras
distintas que sero indicadas em cada momento. A primeira
delas corresponde ao estudo por ns desenvolvido em
Rezende (2002b). A outra refere-se a um conjunto de 108
pases e elaborada com dados da Organizao para a Coo-
perao Econmica e o Desenvolvimento (OECD) e do
Fundo Monetrio Internacional (FMI), presente em
Rezende (1996). O uso dessas amostras distintas ser indi-
cado ao longo da seo, quando necessrio.
15
A anlise comparada do papel do Estado (e de suas
transformao) a partir dos padres de gastos pblicos
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
funo da renda e dos nveis de desenvolvimento
(ou de outros indicadores)?
1) Existem variaes no papel dos estados na-
cionais em funo da renda nacional? As
evidncias comparativas analisadas sugerem
que as grandes transformaes no papel do
Estado foram mais intensas nos pases de
renda menor. Nestes pases foi possvel iden-
tificar padres de gastos com funes de
Estado mnimo; os estados, a, foram alvo
de processos de reduo de seu tamanho e
desencadearam processos agudos de ajuste
fiscal. Nos pases mais ricos e nas regies
de maior desenvolvimento humano, em con-
traste, as reformas no causaram impacto
significativo no papel dos Estados nacionais,
que continuam a manter elevados nveis de
interveno social, especialmente em funes
como sade, educao e previdncia.
2) Existem variaes no tamanho do setor p-
blico em funo da renda? A anlise com-
parativa da participao da administrao
pblica na renda nacional
16
revela que no
se introduziram grandes alteraes na mag-
nitude da participao relativa dos gover-
nos nas economias nacionais quando se
comparam dados secionais para os anos de
1990 e 2000. As reformas no produziram
significativas transformaes no tamanho do
setor pblico em funo da renda. Os go-
vernos dos pases desenvolvidos, por sua
vez, apresentam uma participao maior da
administrao pblica, na ordem de 20% do
PIB. Para o conjunto especfico dos 25 pa-
ses latino-americanos examinados, os da-
dos revelam que o valor mdio situa-se na
faixa de 14,2%. O Brasil aproxima-se do
padro dos pases de renda superior e dos
mais ricos. Dados comparativos (WORLD
BANK, 1997; 2002) mostram que o Brasil
passou de um padro de 9% em 1980 para
17% em 1995, atingindo o perfil de 20%
em 2000. Ocorreu o surgimento de um perfil
de expanso do consumo do setor pblico.
3) Existem variaes no nvel de interveno
do Estado em funo da renda? Quando se
considera o nvel de interveno dos esta-
dos em funo da renda, os dados analisa-
dos revelam que as reformas no produzi-
ram redues significativas no perfil da in-
terveno dos governos nos pases mais ri-
cos. So os pases em desenvolvimento que
passaram a apresentar as maiores redues
mdias. Para o grupo de pases em desen-
volvimento analisado, entretanto, os dados
sugerem que a participao do governo no
PIB elevou-se na mdia geral para os 76
pases e, de modo especfico, para o grupo
de 25 pases da Amrica Latina e em 23 da
frica. Todavia, possvel diferenciar um
perfil mais intervencionista nos pases de
renda maior e uma tendncia de transio
em direo a gastos pblicos para o Estado
mnimo, nos pases de renda menor.
4) Existem variaes nos padres de interven-
o social? Os dados analisados neste tra-
balho sugerem que as reformas gerenciais
no foram acompanhadas de reduo dos
gastos sociais. Tal evidncia comparativa
permite ampliar a hiptese de que nos pa-
ses de renda maior e maior estabilidade
institucional, as preferncias alocativas em
funes sociais so mantidas. Nos pases
de elevada instabilidade institucional, as pre-
ferncias alocativas alteram-se com inten-
sidade maior e torna-se mais fcil mudar o
status quo alterando o padro de gastos. Nos
pases de renda menor que se consolida
um padro de maior aproximao na dire-
o das funes mnimas, com uma acen-
tuada tendncia de reduo relativa dos gas-
tos sociais. Aqui se estabelece um contras-
te importante: exatamente nas regies de
menor desenvolvimento (humano e econ-
mico) que se processa a retirada do Esta-
do de funes sociais em detrimento de fun-
es consideradas mnimas
17
. O Brasil
acompanha tal tendncia e aproxima-se dos
(por tipo, categorias, funes) um recurso utilizado em
estudos de finanas pblicas, Economia e na Cincia Pol-
tica e conhecido de sua forma mais ampla como Public
Expenditure Incidence Analysis (anlise de incidncia
dos gastos pblicos). Para maiores detalhes conceituais e
metodolgicos, cf. Ruggeri (2005).
16
Esse indicador reflete especificamente o grau em que o
governo e sua administrao consomem recursos na for-
ma de bens ou servios pblicos nas suas mais diversas
formas em relao ao tamanho da riqueza nacional.
17
Esses dados so consistentes com os resultados encon-
trados (REZENDE, 1996; 2002b), em que foi demonstra-
do o fato de que os Leviats esto fora do lugar: os
134
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
pases mais desenvolvidos, porm ainda
muito distantes daqueles considerados como
de maior ndice de Desenvolvimento Hu-
mano (IDH). O total de recursos aplicados
pelo governo federal no perodo 1992-2000
nas reas sociais
18
evoluiu de R$ 58,5 bi-
lhes para R$ 129,5 bilhes em 2000. Esse
crescimento foi quase quatro vezes superi-
or ao crescimento do PIB e ao crescimento
populacional, indicando o esforo do gover-
no em atuar em programas sociais de natu-
rezas diversas. No que se refere s priori-
dades de alocao em poltica social, por
outro lado, os dados mdios da dcada de
1990 mostram a grande variao relativa dos
diversos setores. A previdncia social repre-
sentou aproximadamente 65% em termos
mdios do total dos gastos, enquanto os
setores de sade e educao, conjuntamen-
te, totalizaram 25% na mdia.
5) Como se configuram os perfis de gastos p-
blicos em termos de suas principais catego-
rias? Existem profundas diferenas quando
se comparam dados relativos ao perfil do
gasto pblico em termos de suas categori-
as. Nos pases desenvolvidos e de renda
maior observa-se que as principais despe-
sas voltam-se para a produo de subsdios
e transferncias governamentais que atin-
gem 56,6% do total dos gastos pblicos para
um grupo de 24 pases. Os salrios repre-
sentam nesse grupo algo prximo a 15%
dos gastos. Em contraste, quando se con-
sidera um grupo de 76 pases em desenvol-
vimento, as evidncias revelam que o seu
setor pblico tem grande responsabilidade
em gerar empregos, atingindo percentual
prximo de 26% dos gastos totais do Esta-
do
19
. As reformas no produziram grande
impacto nesse padro. Nos pases de renda
menor a questo dos salrios assume a maior
importncia, confirmando a hiptese de que
neles o setor pblico funciona como uma
grande rede de proteo das elites polticas
e como uma rede de proteo social por meio
do emprego pblico. O Estado ainda conti-
nua a ser o grande empregador e formador
dos mercados nesses pases.
6) Em que medida as reformas produziram
transformaes nos nveis de interferncia
tributria? Os dados analisados sugerem que
a participao relativa da arrecadao tribu-
tria em porcentual do PIB mais intensa
em pases desenvolvidos e de renda maior.
Nos pases em desenvolvimento, apesar de
terem uma carga tributria de aproximada-
mente metade daquela dos pases ricos, os
dados sugerem que as reformas produzi-
ram uma elevao do esforo fiscal. As ex-
perincias latino-americanas foram
marcadas por uma tentativa de elevar agres-
sivamente as receitas em um contexto de
crise econmica, expanso do desemprego
e da pobreza. No Brasil, assim como nas
demais regies em desenvolvimento, as re-
formas produziram uma elevao na arre-
cadao tributria.
7) Em que medida as reformas gerenciais pro-
duziram uma aproximao dos perfis de gas-
tos com o modelo de interveno em fun-
es consideradas mnimas
20
? Os dados
analisados revelam que existe um compor-
tamento diferenciado deste indicador em
funo da renda. Os pases de renda mais
alta so aqueles que comparativamente tm
o menor valor do IGM no perodo 1975-
2000. Isso basicamente significa que as re-
formas no foram acompanhadas de ampli-
pases desenvolvidos apresentaram perfis mais intervencio-
nistas em funes econmicas e sociais do que os estados
dos pases em desenvolvimento.
18
No Brasil considera-se como gasto social o montante de
despesas no-financeiras referentes a aes de previdncia,
sade, educao, cultura, assistncia social, saneamento,
meio ambiente, habitao e organizao agrria.
19
A expanso do emprego no setor pblico ainda um dos
mais importantes mecanismos encontrado pelos governos
para proteger grupos de elevados riscos derivados do de-
sempenho econmico. Esse importante mecanismo tam-
bm reconhecido como decisivo para permitir a sustenta-
o dos pactos polticos e das governabilidades nas novas
democracias e em sociedades em transio para modelos
democrticos.
20
Esse indicador operacionalizado pela variaes tem-
porais do ndice de Governo Mnimo (IGM) (REZENDE,
2002a). Ele mensura o peso relativo dos gastos mnimos do
governo (as atividades consideradas exclusivas do gover-
no) no total dos gastos pblicos. Quanto maior o valor de
IGM, mais os recursos pblicos so alocados em funes
exclusivas, deixando ao mercado e aos agentes privados o
desempenho de funes sociais e econmicas e revelando
transformaes em direo ao Estado mnimo.
135
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
ao dos gastos em funes de Estado m-
nimo. Esses pases continuam a exibir um
elevado nvel de interveno econmica e
social. Contrariamente, so os pases de
rendas mdia e mdia-alta que tm seus
governos fundamentalmente orientados para
os gastos com a administrao, aproximan-
do-se de uma minimizao dos gastos p-
blicos. A implementao das reformas nes-
ses pases promoveu profunda transforma-
o do perfil e da composio dos gastos,
bem como a reduo significativa do pa-
dro de interveno do Estado a partir dos
anos 1980. Os estados nacionais passaram
a inverter suas prioridades de despesas,
cortando gastos sociais e econmicos, bem
como os gastos com o funcionalismo p-
blico e com a mquina administrativa. Como
confirma a anlise individual dos casos re-
gionais desse conjunto de pases, as econo-
mias em desenvolvimento, de renda maior,
tiveram suas economias bem marcadas pe-
las reformas estruturais e a poltica de
endividamento continuado tornou o item pa-
gamento de juros da dvida uma funo
central e exclusiva do Estado. Isso em gran-
de parte explica porque tais estados passa-
ram a ser mnimos, mais do que os dos
pases desenvolvidos
21
. Os pases mais ri-
cos apresentam um perfil de conservao
dos gastos em funes expandidas, refle-
tindo uma diferente estratgia de desenvol-
vimento econmico e social. Vale salientar,
por outro lado, que os pases em desenvol-
vimento j eram estados mais mnimos
do que os desenvolvidos em 1975, quando
o tema da reforma ainda no tinha assumi-
do importncia central na agenda desses
pases. Os governos mais ricos intervm
mais em funes sociais do que os pases
de renda menor e as evidncias comparati-
vas aqui consideradas permitem dizer que
esses padres de preferncia pela interven-
o governamental so mais estveis nos
pases mais ricos do que nos mais pobres.
8) Em que medida as reformas gerenciais pro-
duziram maior alocao de servidores nas
funes consideradas no ncleo estratgico
do governo (atividades exclusivas do go-
verno)? O primeiro conjunto de evidncias
comparativas para 19 pases desenvolvidos
revela haver uma distribuio da fora de
trabalho por funes, a qual marcada por
forte variao entre os casos nacionais, mas
que, em valor mediano, configura um perfil
de administrao dos governos centrais:
51% dos funcionrios pblicos trabalham
em funes consideradas exclusivas, 26%
em funes sociais e 21% em atividades que
se podem considerar como econmicas. Ao
menos em termos da distribuio dos fun-
cionrios por esfera de ao, os governos
dos pases mais desenvolvidos esto mais
em consonncia com as reformas
gerenciais, alocando servidores nas funes
exclusivas de Estado. Em seis casos Ale-
manha, EUA, Itlia, Finlndia, Holanda e
Repblica Checa tal parcela corresponde
a mais do que 60% dos funcionrios do
governo central. Por outro lado, nos casos
da Coria, da Frana, de Portugal e da Tur-
quia, os dados apontam para a configura-
o de um perfil em que mais da metade
dos funcionrios distribuda em funes
sociais. No que se refere distribuio da
fora de trabalho, por sua vez, os governos
dos pases desenvolvidos possuem, em ter-
mos agregados, uma composio prxima
das funes exclusivas (core) do Estado.
9) As reformas produziram reduo das despe-
sas com os salrios na administrao p-
blica em funo da renda nacional? Por
outro lado, as reformas no produziram
transformaes considerveis na magnitu-
de das despesas com os salrios do funcio-
nalismo pblico. Quando se considera a
participao relativa da folha de pagamento
relativa renda nacional, no se evidencia
reduo significativa e esses padres repe-
tem-se por grupos de pases, independen-
temente da renda. O setor pblico continua,
a despeito de uma forte presso pelas re-
formas, a produzir maiores despesas com
pagamento de funcionrios.
21
Para o caso brasileiro, por exemplo, a funo pagamen-
to dos juros foi, para o ano de 1994, superior a qualquer
outra rubrica, o que implica a elevao dos gastos com as
funes mnimas, que incluem o pagamento da dvida. Cu-
rioso notar que no grupo de pases de alta renda, tanto o
grau de IGM baixo como bem menor a sua variabilidade.
Isso confirma resultados preliminares encontrados por ns
(REZENDE, 1996), que sugerem ser os pases de renda
maior os que tm um padro de forte interveno governa-
mental nas funes no-exclusivas do Estado.
136
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
QUADRO 2 DIREO E SENTIDO DAS REFORMAS GERENCIAIS: DIMENSES DE ANLISE VERSUS
EVIDNCIAS COMPARADAS EM FUNO DA RENDA DOS GRUPOS DE PASES
FONTE: o autor.
luz das provas comparativas apresentadas,
verifica-se que as reformas gerenciais no produ-
ziram transformaes substantivas no papel do
Estado. Em termos mais amplos, pode-se consi-
derar que as reformas falharam seqencialmente.
Apesar de serem produtoras de considerveis ino-
vaes institucionais no nvel domstico, as re-
formas no conseguiram promover transforma-
es mais significantes nos seus principais indi-
cadores.
O papel do Estado no se transformou to in-
tensamente quanto propalado com a difuso das
reformas. A experincia comparativa revela que
os governos, especialmente os mais ricos, man-
tm seus perfis de interveno, sua composio
de gastos e o tamanho das suas administraes
pblicas. O exame comparativo indica ter havido,
todavia, uma reviso do papel dos governos dos
pases de renda menor em face de um novo pro-
cesso de ajuste fiscal, de processos de reduo
da interveno estatal em atividades econmicas,
de programas de privatizao de empresas pbli-
cas e da redefinio de seu papel no que tange
reorganizao de suas prioridades, especialmente
nas jovens democracias, em que os gastos soci-
ais foram expandidos.
As reformas tambm no reduziram significa-
tivamente o montante da fora de trabalho nas ad-
ministraes pblicas. Os dados comparativos
mostram ocorrer variaes entre os casos anali-
sados, tanto entre pases quanto em termos regi-
onais e de renda. O ajuste gerencial no foi pro-
137
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
duzido na escala desejada e as evidncias compa-
rativas apontam nessa direo. Que possveis ex-
plicaes podem ser teis para permitir a com-
preenso desse importante fenmeno? Nas sees
seguintes, com base em diversos estudos de ava-
liao comparativa dos processos de reforma
gerencial
22
, apresentaremos razes existentes que
tentam interpretar tal problema. Na ltima seo
apresentaremos a explicao especfica para a re-
forma gerencial de 1995 no Brasil, luz da teoria
da falha seqencial.
III. A FALHA SEQENCIAL E OS LIMITES DO
AJUSTE GERENCIAL
Reformas falham seqencialmente. Esse im-
portante enunciado uma das principais conver-
gncias da anlise comparada das polticas de re-
forma do Estado. Apesar do importante interesse
em elevar o desempenho ajuste fiscal e mudan-
a institucional dos aparelhos de Estado, tor-
nam-se claros os limites do ajuste gerencial em
diversos contextos. A experincia internacional
revela que as tentativas de reformas gerenciais
foram encerradas ou abandonadas ou tiveram seus
contedos programticos alterados. Esse dado
o problema que focalizaremos nesta seo a partir
da sistematizao das explicaes e das interpre-
taes usuais oferecidas por estudos comparati-
vos.
Existe um conjunto de interpretaes na litera-
tura comparada que tenta compreender por que
razes as tentativas de reformas falham
seqencialmente. Polticas de reformas so tipi-
camente marcados por linhas de resistncias or-
ganizadas, por processos errticos, pela elevada
dificuldade de organizar os interesses em torno
dos objetivos programticos desejados pelas re-
formas e, principalmente, de conseguir a coope-
rao dos atores para os propsitos mais amplos
de ajuste fiscal e de mudana institucional. Quais
as principais estratgias de explicao desse im-
portante problema na anlise comparada? Desen-
volveremos quatro argumentos ou mecanismos
bsicos evidenciados na literatura: a) custos de
transao, incertezas e ambigidades na produ-
o de reformas; b) preponderncia do ajuste fis-
cal; c) legados de desempenho
23
e d) o dilema do
controle
24
. Esses argumentos fundamentam uma
matriz explicativa para as interpretaes do pro-
blema tratado em uma diversidade de contextos e
configuraes empricas.
Uma das primeiras interpretaes disponveis
a conexo entre custos de transao e produo
das reformas. O argumento bsico que as re-
formas tendem a introduzir elevados custos de
transao, reduzindo as chances de obteno de
apoio estratgico para as reformas. Esses custos
podem ser compreendidos como sendo relativos
ao excesso de veto players
25
, ampliao da in-
certeza poltica, dificuldade de cooperao e de
ao coletiva
26
envolvendo atores estratgicos e
para a convergncia de preferncias em torno dos
objetivos programticos das reformas
27
. A incer-
22
A experincia comparada dos processos de formulao
e de implementao das polticas de reformas dos anos
1990 gerou um legado de estudos que se voltam para avali-
ar os seus resultados sob as mais diferentes posies
metodolgicas e epistemolgicas. Esses estudos, conforme
argumentam Jann e Reichard (2002), possibilitam estabe-
lecer uma clara diferenciao entre os grupos especficos de
pases, em termos de resultados, bem como de mtodos,
critrios e indicadores utilizados na avaliao.
23
Esse tipo de explicao filia-se tradio do neo-
institucionalismo histrico na Cincia Poltica, que se utili-
za do conceito de path dependency (dependncia do per-
curso) para explicar mudana ou estabilidade nas decises
coletivas. Hall e Taylor (1996) discutem os pressupostos e
tipos de explicao desse paradigma em diversos campos
da Cincia Poltica.
24
Apresentamos esse argumento de maneira indita no
livro Por que falham as reformas administrativas?
(REZENDE, 2004), que esboa uma teoria para o proble-
ma da falha seqencial nas reformas administrativas. Ex-
ploraremos esse argumento na seo final deste trabalho.
25
Em ingls, no original; no possui um equivalente sint-
tico em portugus, significando atores capazes de impor
seu veto (N. R.).
26
Outro ensinamento da experincia comparativa que as
reformas so lentas e dependem da montagem de comple-
xas redes de cooperao entre atores institucionais. Tempo
e ao coletiva so requisitos decisivos para o sucesso das
reformas gerenciais. O processo de constituio de uma
nova burocracia centrada em resultados, em controles do
desempenho e em um monitoramento depende da presena
continuada de policy advocates (defensores da poltica)
que atuem decisivamente na construo de redes alinhadas
de interesses em torno das propostas programticas das
reformas gerenciais.
27
A partir do problema da ao coletiva formulado por
Olson (1965), um considervel conjunto de estudos dispo-
nveis na Cincia Poltica comparada aponta para a tensa
relao entre democracias e os problemas de ao coletiva
em situaes de mudana relativa do status quo. Nesse
sentido, tpico o argumento de que implementar reformas
138
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
teza gerada pelas reformas gerenciais bem mai-
or, dado que elas tocam na simultnea necessida-
de de reduzir os gastos pblicos e ao mesmo tem-
po criar uma nova matriz institucional orientada
pelo desempenho. Por introduzirem descontinuida-
des nos mecanismos tradicionais e nos padres
de funcionamento da burocracia como sua cen-
tralizao e o estilo tecnocrtico de sua
profissionalizao , bem como na dinmica de
relacionamento entre burocracia e poltica, as re-
formas gerenciais tendem a produzir consider-
veis nveis de incerteza e reduzidas chances de
cooperao
28
. Por essa razo comum associar
a capacidade de implementar reformas aos nveis
de insulamento burocrtico de agencias incumbi-
das dessa misso. O conflito poltico das polti-
cas de reforma usualmente est relacionado a ele-
mentos do sistema poltico como o presidencia-
lismo, o federalismo, o multipartidarismo, as re-
gras eleitorais, a estrutura de accountability e a
estabilidade institucional.
Outra tese de considervel relevncia no de-
bate associa as falhas das reformas preponde-
rncia do ajuste fiscal. Dada a intensa presso pela
reduo dos custos com o Estado e sua burocra-
cia, essas polticas tendem a ser concebidas de
modo a atrair maior ateno para os problemas de
ajuste fiscal do que para a mudana institucional
29
.
A primazia relativa do ajuste fiscal comprimiu
as outras dimenses da reforma, levando os go-
vernos a darem maior ateno s estratgias de
reduo dos gastos pblicos, ao corte em progra-
mas sociais, extino de agncias governamen-
tais e a reorganizaes superficiais de estruturas
administrativas. Estudos comparativos mostram
que os novos modelos flexveis e descentraliza-
dos propostos pelas reformas gerenciais espe-
cialmente de oramentos e de pessoal visando
autonomia decisria, responsabilizao burocr-
tica e a controles por meio de resultados no fo-
ram sintonizados com os propsitos mais amplos
de equilbrio das contas pblicas.
Em diversos contextos, a descentralizao dos
controles e dos processos de gesto tende a ser
percebida pelas elites burocrticas como um pro-
cesso de produo de ineficincias na gesto p-
blica e elevao dos gastos e desequilbrio fiscal
30
.
Outro mecanismo dominante no debate con-
temporneo associa a efetividade e a eficincia na
implementao das reformas aos legados de de-
sempenho. O mecanismo tpico evidenciado pela
literatura que, em contextos de reduzido desem-
penho, tendem a ser maiores as chances de falhas
seqenciais. Implementar reformas nessas con-
dies depende de um considervel esforo de
persuaso dos atores estratgicos na arena da re-
forma para abandonar os incentivos que os con-
duzem a operar em nveis reduzidos de eficincia.
Esse problema problemtico, dado que, no
setor pblico, a longevidade organizacional e
institucional est muito pouco atrelada ao desem-
penho. Reformas gerenciais no encontram coo-
perao espontnea dos atores para criar uma
cultura orientada pelos resultados
31
. Parte consi-
dervel desse problema deriva da conhecida si-
em contextos democrticos, dada a elevada complexidade
gerada pela competio e pela incluso polticas (DAHL,
1972) tende a ser bem menos fcil que em contextos auto-
ritrios.
28
Bangura (2000) revela que, embora tenham sido fortes
as presses por mudana no perfil e na intensidade dos
gastos sociais, as resistncias organizadas no so menores
a. Ele afirma que o Welfare State tem mostrado um consi-
dervel grau de resistncia que pode ser explicado a partir
de trs fatores interligados. Em primeiro lugar, pela dificul-
dade de formarem-se coalizes polticas nos parlamentos
favorveis mudana do status quo. Em segundo lugar,
porque o pblico em geral apia a manuteno dos seus
benefcios sociais, apesar dos seus custos crescentes. Fi-
nalmente, a forte organizao poltica dos beneficirios,
que se organizam politicamente contra as reformas.
29
As estratgias de implementao de uma nova matriz
institucional regulada pelo desempenho e descentralizada
no modelo gerencial no atingiram a cooperao dos agen-
tes polticos e burocrticos. Embora decisivo para a
melhoria do desempenho, a construo de uma nova estru-
tura de governana (public governance model) para o setor
pblico no se constituiu em centralidade na formulao e
na implementao das reformas.
30
Conforme dito anteriormente, as estratgias de ajuste
fiscal foram relativamente bem-sucedidas no controle da
tendncia de expanso acelerada dos gastos pblicos e do
desequilbrio fiscal que vinha sendo consolidada desde os
anos 1980. Todavia, no houve reduo do total dos gastos
pblicos nem tampouco reduo dos gastos com pessoal
ou do tamanho do setor pblico. Apenas um grupo reduzi-
do de pases, tanto no mundo desenvolvido quanto no em
desenvolvimento, apresenta casos concretos de reduo do
patamar dos gastos pblicos.
31
A experincia comparada revela terem sido poucos os
casos em que foram implementados modelos de governana
centrados nos desenhos institucionais das PBOs, a princi-
pal inovao trazida pelo modelo gerencial. Elas no foram
139
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
tuao de dissenso relativo e da dificuldade de
institucionalizao de padres coerentes de avalia-
o do desempenho nas organizaes. Coexistem
mltiplos significados para o desempenho e as re-
formas so ainda muito pouco coerentes no que
tange estruturao de modelos mais consistentes
para consolidar padres desejveis de desempenho
em diversos nveis hierrquicos. Por outro lado,
tambm no se conhece de maneira clara quais os
caminhos adequados para promover nveis mais
elevados de desempenho. Ainda existe na experin-
cia internacional um considervel problema de
assimetria de informao a respeito dos problemas
de desempenho dos diversos rgos do governo.
A presso por maior racionalidade nos gastos
pblicos com o ajuste fiscal ainda no produziu
maior esforo para diagnosticar os problemas de
desempenho organizacional e institucional. Essa
assimetria contribui para a produo de reformas
que falham sequencialmente. Comparativamente,
os dados analisados revelam que as reformas po-
dem ser mais efetivas quando so conhecidos os
problemas de desempenho
32
. Isso exige um es-
foro amplo para gerar estudos e pesquisas
institucionais que produzam informaes consis-
tentes de como realmente funcionam as organiza-
es e quais os seus problemas-chave. As refor-
mas que pretendem cortar gastos e imprimir con-
trole visando a informaes sobre o setor pblico
so necessrias, porm insuficientes. Assim, a
construo de uma nova matriz institucional des-
centralizada, autnoma e orientada pelos resulta-
dos de fato o fator crucial para as reformas
gerenciais (BRESSER PEREIRA, 2007).
Outro argumento consolidado sobre os limites
do ajuste gerencial est associado ao conhecido
problema do controle. Argumentamos em outro
trabalho (REZENDE, 2004) que um dos princi-
pais dilemas dessas reformas reside na contradi-
o entre desempenho e controle. Basicamente, o
mecanismo que, se por um lado as reformas
propem a reduo dos controles burocrticos
visando ao melhor desempenho dentro de mode-
los descentralizados de delegao e flexveis do
ponto de vista da gesto das polticas, por outro
lado fato que problemas de coordenao entre a
formulao e a implementao tendem a serem
exacerbados e a produzir ineficincia.
Mesmo em contextos de maior consistncia
nessas polticas ainda persistem os dilemas de
como delegar responsabilidade sem criar mais
controles burocrticos. Em contextos marcados
por maior instabilidade institucional e frgil tradi-
o do controle, a delegao ainda constitui pro-
blema decisivo. Como delegar sem perder a efici-
ncia gerencial ainda um dos dilemas cruciais. A
questo da introduo de novos modelos gerenciais
de controle fundamental para o desempenho das
instituies; esse controle requer a combinao
de dois elementos: a legitimidade poltica das eli-
tes reformadoras e a competncia tcnica dos
gestores pblicos. Isso, por sua vez, requer fun-
damentalmente uma mudana de cultura poltica
e administrativa em torno dos princpios das re-
formas gerenciais.
Tratamos desse problema em Rezende (2004),
na parte sobre a teoria das falhas seqenciais nas
reformas administrativas. Explicamos que, nas
condies do caso brasileiro e em muitos outros
contextos de reformas, o mecanismo do dilema
do controle uma das principais tenses presen-
tes nas reformas gerenciais. De modo mais am-
plo, pode-se considerar que as reformas gerenciais
representam um caso crtico de falha seqencial,
dado que existe uma contradio entre os prop-
sitos mais amplos de ajuste fiscal e a mudana
institucional. As reformas tendem a produzir in-
centivos contraditrios para a cooperao dos ato-
res em torno da mudana institucional e do ajuste
fiscal. O ajuste fiscal demanda iniciativas que ten-
dem a gerar mais controles sobre a burocracia,
enquanto, por outro lado, as estratgias de mu-
dana institucional, especialmente aquelas que
demandam mais descentralizao e mecanismos
flexveis de delegao e accountability, deman-
criadas na intensidade e na quantidade desejadas pelas pro-
postas de reformas. Na reforma do governo federal brasi-
leiro em 1995, os limites para a implementao dos novos
modelos de governana foram decisivos para a falha
seqencial. Os dados analisados nesta pesquisa revelam
que em casos em que mudanas foram introduzidas, so
grandes os desafios para definir, monitorar e controlar o
desempenho dessas organizaes.
32
O caso do National Performance Review no governo
Clinton, nos Estados Unidos, nos anos 1990, foi um dos
modelos de reforma em que a preocupao com os proble-
mas de desempenho das agncias administrativas obteve
centralidade. A criao dos laboratrios de reinveno nas
diversas agncias foi uma importante inovao institucional
que conferiu um tratamento diferenciado criao de in-
centivos adequados ao desempenho. Mesmo com tal preo-
cupao, as reformas no conseguiram ter a sustentao
institucional depois do governo Clinton.
140
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
dam menos controle. Nessa contradio reside a
raiz dos problemas para obter a cooperao para
os dois objetivos das reformas. As chances de
sucesso estariam associadas, portanto, ao modo
especfico pelo qual esse dilema est incorporado
na concepo das reformas.
IV. O DILEMA DO CONTROLE E OS LIMITES
DA REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA
33
Esta seo oferece uma anlise da falha
seqencial da reforma gerencial no governo fede-
ral brasileiro iniciada em 1995. O argumento de-
senvolvido que o dilema do controle foi um dos
mecanismos decisivos que, nas condies e cir-
cunstncias da experincia brasileira, promoveu a
situao de falha na reforma
34
.
A falha seqencial da reforma brasileira est
diretamente relacionada ao importante fato de o
MARE no ter obtido a cooperao simultnea dos
atores estratgicos para os propsitos de ajuste
fiscal e de mudana institucional ensejados pela
reforma proposta. No caso brasileiro, o dilema do
controle resultou em um padro dual de coopera-
o, no qual o ajuste fiscal foi privilegiado, inibin-
do as chances de modelos flexveis na sua estru-
tura de delegao e de controle de polticas pbli-
cas. O modelo institucional descentralizado suge-
rido pela reforma para transformar o papel do
Estado brasileiro no foi adotado. A reforma foi
parcialmente implantada.
O paradoxo de implementao das reformas
pode ser compreendido a partir do problema de
ao coletiva no que se refere demanda por con-
trole sobre a burocracia que cada um dos objeti-
vos programticos da reforma (ajuste fiscal e
mudana institucional) usualmente requer. Por
estar diretamente associado ao controle, essa ex-
plicao adquire natureza essencialmente poltica.
Por um lado, a demanda de ajuste fiscal est as-
sociada ao controle sobre a burocracia e a suas
organizaes (no sentido de promover o devido
uso de recursos), bem como prestao de con-
tas, ao controle oramentrio e eficincia fiscal.
Por outro lado, a mudana institucional centrada
em processos de descentralizao, de autonomia
e de responsabilidade demandam o descontrole
da burocracia, dotando-a de maior autonomia
gerencial e de maior responsabilidade.
A implementao da reforma gerencial brasi-
leira sinalizou incentivos altamente contraditri-
os, dificultando a cooperao simultnea dos ato-
res estratgicos na arena poltica
35
. As reformas
gerenciais em contextos de baixo desempenho e
grandes ganhos com a manuteno do status quo
usualmente conseguem apoio para o ajuste fiscal,
dado que a cooperao com a reduo dos gastos
pblicos deixa intacto o conjunto de prticas
institucionais que, de fato, produzem os proble-
mas crnicos de desempenho.
Nas reformas gerenciais a transio do
paradigma burocrtico para modelos orientados
pelos resultados implicou o redesenho e a
redefinio dos mecanismos tradicionais de dele-
gao e de controle entre a formulao e a
implementao de polticas pblicas. No caso bra-
sileiro, o Plano Diretor da Reforma de 1995 lan-
ou as bases da mudana institucional e um novo
modelo descentralizado e flexvel de delegao e
de controle. Foram criadas as organizaes so-
ciais e as agncias executivas, instituies des-
centralizadas que deveriam ser as responsveis por
funes de implementao de polticas pblicas,
controladas pelas agncias centrais com base em
mecanismos de avaliao do desempenho
36
, os
contratos de gesto.
A necessidade de delegar funes para as PBOs
foi percebida pelas elites burocrticas como risco
potencial para o aumento da ineficincia fiscal. A
ameaa de uma grande fragmentao institucional
advinda deste novo modelo de gesto, especial-
33
Esta seo baseia-se nos argumentos desenvolvidos em
Rezende (2004).
34
A falha seqencial das reformas administrativas um
conhecido problema e est diretamente relacionada a um
complexo conjunto de causas. Conforme argumentamos
(REZENDE, 2004), esse mecanismo existe de modo inten-
so nas reformas gerenciais e pode ser considerado como um
dos mais decisivos limites ao ajuste gerencial.
35
A cooperao com os objetivos da reforma depende do
modo especfico como os atores estratgicos alinham seus
interesses em torno da varivel-controle. Quando a refor-
ma produzida de modo a fazer que os atores estratgicos
percebam que o ajuste fiscal complementar mudana
institucional, as chances de implementao so mais eleva-
das. Em condies em que o ajuste fiscal predomina e so
elevados os riscos de perda do controle com a introduo
de novos modelos institucionais, como foi o caso brasileiro
de 1995, so elevadas as chances de falha seqencial.
36
Essas organizaes so anlogas aos modelos tpicos
das PBOs na experincia gerencial.
141
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
mente no caso brasileiro, em que predomina uma
frgil tradio de controle e processos histricos
de descentralizao descontrolada
37
, poderia
desencadear srios problemas de coordenao entre
formuladores e implementadores de polticas p-
blicas. A relao entre controle e delegao tam-
bm fortemente afetada 1) pela indefinio de pa-
dres de relacionamento entre os ministrios (agn-
cias formuladoras) e as agncias descentralizadas
reguladas pelo desempenho; 2) pelos elevados
graus de incerteza sobre os tipos de controle com
base no desempenho e 3) pelas dificuldades ine-
rentes definio de padres de desempenho que
devem ser atingidos pelas diversas organizaes.
A nova matriz institucional descentralizada foi
incompatvel com os propsitos de ajuste fiscal e
ampliou os problemas de ao coletiva para a co-
operao com a reforma. Os atores estratgicos
viram-se confrontados com uma considervel
ameaa estabilidade fiscal e produziram um equi-
lbrio especfico: a cooperao dual com a pro-
posta de reforma gerencial. A reforma foi neces-
sria para o governo desenvolver seus propsitos
de reduzir (controlar) despesas, mas foi inade-
quada do ponto de vista de sua proposta de dese-
nho institucional orientado pelo desempenho. A
ampliao da descentralizao e da perda de con-
trole sobre as agncias flexveis poderia ser um
risco considervel para o ajuste fiscal. O dilema
do controle levou extino do MARE em 1999.
O ambicioso plano de transformao das estrutu-
ras de funcionamento, com a implementao de
uma nova matriz institucional regulada pelo de-
sempenho, no foi bem-sucedido.
Isso ocorreu devido a razes claras. Em pri-
meiro lugar, a nova matriz institucional no era
uma proposta dotada de credibilidade por parte
dos atores estratgicos. A proposta de mudana
institucional foi percebida como uma ameaa
estrutura de controle burocrtico nas relaes
entre as administraes direta e indireta no gover-
no federal e no como um mecanismo capaz de
produzir impactos de curto prazo no problema do
equilbrio fiscal. A Casa Civil da Presidncia da
Repblica, o Ministrio da Fazenda e o Ministrio
do Planejamento e Oramento percebiam a refor-
ma administrativa como uma questo mais direta-
mente associada aos processos de reduo de
pessoal e de controle de custos com a mquina
administrativa do que relacionada introduo de
mudanas substanciais nos arranjos institucionais
existentes, mesmo que estes fossem cruciais para
a elevao do desempenho.
O MARE optou pela estratgia de que a refor-
ma do setor pblico dependia essencialmente de
uma mudana institucional e no apenas de cortes
e controles nas despesas pblicas. Para o MARE,
a raiz dos problemas de desempenho da adminis-
trao pblica era gerada pela ineficincia no design
das relaes entre a formulao e a implementao
das polticas pblicas. O Estado brasileiro sofria
de excesso de autonomia e de reduzidos contro-
les sobre uma burocracia descentralizada. A cria-
o das novas organizaes propostas pelo Plano
Diretor da Reforma do Estado seria uma alternati-
va plausvel para superar a crise de delegao.
Essas organizaes poderiam, em tese, introduzir
padres mais racionais de organizao e de funci-
onamento da burocracia pblica e de ampliao
dos controles sociais sobre o Estado, alm da cri-
ao de uma cultura de resultados nas polticas
pblicas. Muito do reduzido desempenho fiscal
derivava de um desenho institucional inadequado
e insatisfatrio. O ajuste gerencial era o eixo
catalisador de uma nova burocracia no Brasil.
Por outro lado, essa argumentao colidia com
a percepo de que a excessiva descentralizao
combinada com a precariedade dos controles era
nociva ao ajuste fiscal. Grande parte dos proble-
mas fiscais derivava da descentralizao e do grau
de autonomia das agncias administrativas, o que
se consolidou no processo de constituio do Es-
tado moderno no Brasil. Nesse sentido, as organi-
zaes orientadas pelo desempenho eram perce-
bidas como uma ameaa, uma vez que esse mo-
delo pretendia dar autonomia e responsabilidade
s agncias para a gesto de seus recursos ora-
mentrios, humanos e sobre os seus resultados.
Essa tenso estruturou o dilema do controle na
experincia brasileira e muito pouco se avanou
na constituio de uma nova matriz institucional.
Por outro lado, na perspectiva das organiza-
es do poder Executivo que implementam polti-
cas pblicas, a no-cooperao com novas for-
mas institucionais esteve diretamente vinculada ao
37
Em contextos em que existe um legado histrico de
baixo desempenho, de experincias concretas de falhas
seqenciais e de uma relao direta entre descentralizao e
desequilbrio fiscal, como o caso brasileiro anterior refor-
ma administrativa de 1995, a questo do desempenho foi
associada em grande medida fragmentao e aos seus ris-
cos para o ajuste fiscal.
142
O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
risco de perder dotaes oramentrias em caso
de reduzido desempenho. A proposta de orienta-
o por resultados a partir de metas e de contra-
tos de gesto com os ministrios no encontrou
resposta cooperativa para a grande maioria das
organizaes do setor pblico. Isso se deveu em
grande medida ao fato de a descentralizao no
Brasil estar fortemente desacompanhada de res-
tries oramentrias associadas aos resultados
atingidos. As agncias implementadoras recebem
oramentos e recursos no-oramentrios de ma-
neira desacoplada do desempenho. Nesse senti-
do, pode-se argumentar que um padro de
descentralizao descontrolada inibiu a difuso
dos novos modelos organizacionais para a gesto
de polticas pblicas sugeridos pela reforma de
1995.
O caso brasileiro apresenta o problema tpico
das reformas gerenciais. A contradio entre os
objetivos de mudana institucional e de ajuste fis-
cal em torno do controle foi varivel decisiva para
mostrar porque o objetivo da elevao do desem-
penho no encontra cooperao espontnea. Os
beneficirios da ordem preferem manter as insti-
tuies e cooperar estrategicamente com o ajuste
fiscal. Em condies de baixo desempenho e de
forte interesse por ajuste fiscal, a cooperao com
a mudana institucional torna-se rara.
Nas reformas orientadas pelo desempenho, as
instituies do governo central tendem a perceber
a criao das PBOs como processo que lhes reti-
ra controle sobre recursos humanos e oramen-
trios e, conseqentemente, causando menor de-
sempenho, contribuindo para a resistncia re-
forma. Assim, a questo do controle, e no o do
desempenho, passa a ser fundamental para expli-
car a adeso ou no das organizaes s propos-
tas de reformas. Embora a elevao do desempe-
nho seja a motivao aparente das reformas ad-
ministrativas, o modo especfico pelo qual os di-
versos atores percebem e calculam os custos e
benefcios gerados pela mudana da estrutura de
organizao do controle fundamental para expli-
car o problema da falha seqencial. Quanto mais
uma dada poltica de reforma prope alterar radi-
calmente a forma de controle que regula a relao
entre formulao e implementao das polticas
pblicas, maiores as chances para o insucesso das
reformas administrativas, sobretudo aquelas em
contextos democrticos marcados por elevada frag-
mentao poltica, descontrole administrativo e de
reduzido desempenho, como o caso brasileiro.
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MANAGERIAL ADJUSTMENT AND ITS LIMITS: SEQUENTIAL FAULT IN
COMPARATIVE PERSPECTIVE
Flvio da Cunha Rezende
ABSTRACT: This article focuses on explanations for sequential faults in administrative reform. It
deals with the limits of managerial adjustment in an approach that attempts to connect theory and
empirical data, articulating three levels of analysis. The first level presents comparative evidence of
sequential fault within reforms in national governments through a set of indicators geared toward
understanding changes in the role of the state. In light of analyses of a representative set of comparative
studies on reform implementation, the second analytical level proceeds to identify four typical
mechanisms that are present in explanations on managerial adjustment faults. In this way, we seek
to configure an explanatory matrix for theories on sequential fault. Next we discuss the experience
of management reform in the Brazilian context, conferring special attention on one of the mechanisms
that creates fault: the control dilemma. The major hypotheses that guide our article are that reforms
lead to sequential fault and that there are at least four causal mechanisms that produce reforms: a)
transactions costs involved in producing reforms; b) performance legacy; c) predominance of fiscal
adjustment and d) the control dilemma. These mechanisms act separately or in concert, and act to
decrease chances for a transformation of State managerial patterns. Major evidence that is analyzed
in these articles lend consistency to the general argument that reforms have failed in their attempts
to reduce public expenses, alter patterns of resource allocation, reduce the labor force and change
the role of the State. Our major conclusion is that reforms fail sequentially and managerial adjustment
displays considerable limitations, particularly those of a political nature.
KEYWORDS: comparative politics; public policies; State reform; implementation dilemmas;
administrative reforms.
LAJUSTEMENT DE GESTION ET SES LIMITES : LA DFAILLANCE SQUENTIELLE
EN PERSPECTIVE COMPARE
Flvio da Cunha Rezende
Larticle est centr sur lexplication de la dfaillance squentielle dans les rformes de gestion. Il traite
du problme des limites de lajustement de gestion, dans une approche visant relier thorie et donnes
empiriques et articulant trois niveaux danalyse. Le premier niveau prsente des vidences comparatives
de la dfaillance squentielle des rformes dans les gouvernements nationaux partir dun ensemble
dindicatifs permettant de comprendre les transformations dans le rle des tats. Le deuxime niveau
analytique identifie, la lumire de lanalyse dun ensemble reprsentatif dtudes comparatifs de mise
en oeuvre de rformes, quatre mcanismes typiques prsents dans lexplication des dfaillances de
lajustement de gestion. On cherche tablir une matrice explicative de thories sur la dfaillance
squentielle. Ensuite, on discute de lexprience de la rforme de gestion dans le contexte brsilien, en
consacrant une attention spciale un des mcanismes gnrateurs de la dfaillance : le dilemme du
contrle. Les principales hypothses qui orientent larticle sont : il y a dfaillance squentiellement des
rformes et il existe au moins quatre mcanismes provocateurs qui originent les rformes : a) des cots
de transaction compris dans la production des rformes ; b) legs de la performance ; c) prpondrance
de lajustement fiscal et d) le dilemme du contrle. Ces mcanismes agissent seuls ou en combinaison,
et rduisent assez bien les chances de transformations du rle de ltat dans les modles de gestion.
Les principales vidences analyses dans larticle permettent de rendre solide largument gnral
selon lequel les rformes sont tombes en dfaillance lors des tentatives de rduire les dpenses
publiques, de modifier les normes dallocation de ressources, de rduire la force de travail et de
transformer le rle de ltat. La principale conclusion est que les rformes ont squentiellement dfailli
et lajustement de gestion exhibe dimportantes limites, surtout caractre politique.
MOTS-CLS : politique compare ; politiques publiques ; rforme de ltat ; dilemmes de mise en
application ; rformes administratives.