REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008
RESUMO Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 16, nmero suplementar, p. 127-143, ago. 2008 Flvio da Cunha Rezende O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES: A FALHA SEQENCIAL EM PERSPECTIVA COMPARADA 1 Recebido em 23 de fevereiro de 2007. Aprovado em 16 de junho de 2007. O artigo focaliza a explicao da falha seqencial nas reformas gerenciais. Ele trata do problema dos limites do ajuste gerencial, em uma abordagem que tenta conectar teoria e dados empricos, articulando trs nveis de anlise. O primeiro nvel apresenta evidncias comparativas da falha seqencial das reformas nos governos nacionais a partir de um conjunto de indicadores voltados para compreender transformaes no papel dos estados. O segundo nvel analtico identifica, luz da anlise de um conjunto representativo de estudos comparativos da implementao de reformas, quatro mecanismos tpicos presentes na explica- o das falhas do ajuste gerencial. Busca-se configurar uma matriz explicativa de teorias sobre a falha seqencial. Em seguida discute-se a experincia da reforma gerencial no contexto brasileiro, conferindo especial ateno para um dos mecanismos geradores da falha: o dilema do controle. As principais hipteses so que guiam o artigo so que as reformas falham sequencialmente e existem pelo menos quatro mecanis- mos causais que produzem as reformas: a) custos de transao envolvidos na produo das reformas; b) legados de desempenho; c) preponderncia do ajuste fiscal e d) o dilema do controle. Esses mecanismos atuam isolada ou combinadamente, reduzindo consideravelmente as chances de transformaes do papel do Estado nos moldes gerenciais. As principais evidncias analisadas no artigo permitem tornar consisten- te o argumento geral de que as reformas falharam nas tentativas de reduzir os gastos pblicos, alterar padres de alocao de recursos, reduzir a fora de trabalho e transformar o papel do Estado. A principal concluso que as reformas falharam seqencialmente e o ajuste gerencial exibe considerveis limites, especialmente de natureza poltica. PALAVRAS-CHAVE: poltica comparada; polticas pblicas; reforma do Estado; dilemas de implementao; reformas administrativas. I. INTRODUO A difuso do paradigma gerencial na adminis- trao pblica consolidou um movimento indito de adeso aos propsitos das reformas gerenciais em um conjunto amplo de pases no final do s- culo XX. Governos de diferentes orientaes pro- moveram um radical esforo de construo de novos modelos de gesto pblica em que o redesenho do papel do Estado e a introduo de modelos orientados pelo desempenho assumiram centralidade. As reformas administrativas gerenciais tornaram-se um quase-consenso entre naes do mundo desenvolvido e do mundo em desenvolvimento. Fazer o Estado e suas organi- zaes atingirem nveis mais elevados de desem- penho com um custo menor orientou as estrat- gias domsticas de formulao das reformas. Enquanto a difuso dos valores gerenciais atin- giu um nvel considervel de xito e constitui o principal paradigma orientador das polticas de reforma do Estado, o mesmo no pode ser dito da implementao das experincias de reformas na administrao pblica. A anlise comparativa re- vela a existncia de considerveis limites ao ajuste gerencial, que so causados por diversos meca- nismos. Este artigo discute os limites das refor- mas gerenciais e tenta compreender teoricamente o problema das falhas da implementao gerencial. A compreenso dos limites ao ajuste gerencial pro- cessa-se em trs nveis: 1) comparao de indica- dores objetivos de transformao do papel do Es- tado para pases em funo da sua renda e do seu grau de desenvolvimento; 2) anlise dos mecanis- mos que produzem os limites ao ajuste gerencial e 3) anlise da experincia da reforma do governo 1 Esta verso foi substancialmente melhorada a partir dos comentrios dos pareceristas annimos da Revista de Soci- ologia e Poltica, que me possibilitaram melhor focalizao e organizao do material originalmente apresentado. Alm disso, agradeo ao Professor talo Fittipaldi por seus co- mentrios e sugestes na verso final. 128 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES federal brasileiro em 1995, contextualizando um caso que revela, em nvel mais profundo, a falha seqencial das reformas gerenciais. A estratgia analtica utilizada envolve uma perspectiva comparada que se processa em trs nveis interligados. O primeiro nvel apresenta evidncias comparativas da falha seqencial a partir de dados objetivos de experincias de implementao de reformas em contextos nacio- nais diferenciados. O segundo desenvolve, a par- tir da anlise de estudos existentes sobre a implementao de reformas, uma identificao dos quatro mecanismos tpicos presentes na explica- o das falhas do ajuste gerencial. Busca-se con- figurar uma matriz terica explicativa sobre a fa- lha seqencial. O terceiro nvel analtico relacio- na-se experincia da reforma gerencial no con- texto brasileiro, com especial ateno para um dos mecanismos geradores da falha: o dilema do con- trole. O artigo organiza-se da seguinte forma. Na prxima seo so analisados dados comparati- vos sobre reformas gerenciais nacionais, eviden- ciando elementos relativos duas categorias ana- lticas: a natureza e o propsito, por um lado, e a direo e o sentido das reformas gerenciais, por outro lado. Para a anlise da natureza e do prop- sito das reformas so analisados fatores relacio- nados ao surgimento das reformas, mecanismos estruturadores, downsizing; financiamento e focalizao. Por outro lado, a anlise da direo e do sentido das reformas apresenta evidncias com- parativas sobre as tendncias nas transformaes verificadas no papel dos estados nacionais como tamanho do setor pblico, interveno social, com- posio dos gastos pblicos por categorias, es- foro fiscal, aderncia ao perfil de gastos em fun- es mnimas e alocao de servidores nas fun- es estratgicas do Estado. Na seo seguinte, com base na anlise de es- tudos comparativos sobre as reformas gerenciais em diferentes contextos, apresenta-se uma tipologia com os quatro mecanismos bsicos que tentam explicar comparativamente os limites do ajuste gerencial: a) custos de transao; b) pre- ponderncia do ajuste fiscal; c) legados de de- sempenho e d) o dilema do controle. Esses argu- mentos fundamentam a base de uma matriz de explicaes para o problema tratado em uma di- versidade de contextos de implementao das re- formas gerenciais. Por fim, recorremos anlise dos limites do ajuste gerencial focalizando em um caso especfi- co de falha seqencial: a experincia do governo federal brasileiro em reformar a administrao pblica em 1995. O caso ilustra os limites de implementao em um contexto em que so am- pliadas as possibilidades de configurao do me- canismo de dilema do controle, um dos quatro mecanismos identificados na anlise da literatura consultada. II. AS REFORMAS GERENCIAIS EM PERSPEC- TIVA COMPARADA As reformas gerenciais foram centradas nas idias da construo de um novo conjunto de va- lores para a gesto pblica, bem como na da con- solidao de modelos descentralizados de governana 2 diante das novas exigncias ao fun- cionamento do Estado em contexto de ajuste fis- cal, demandas por elevao do desempenho e pela ampliao da accountability democrtica. Reconfigurar os novos arranjos institucionais que possam oferecer a criao de valor pblico, am- pliar a capacidade de gesto e o desempenho p- blico foram os trs eixos norteadores da reforma gerencial dos anos 1990. As reformas gerenciais tentam compatibilizar demandas de ajuste fiscal e de mudana institucional, em um esforo mais amplo para en- contrar um novo papel para o Estado. Pelo lado do ajuste fiscal, tais polticas foram configuradas para reduzir os gastos com a administrao pbli- ca, bem como promover equilbrios oramentri- os. A constituio de um novo papel para o Esta- do esteve associada a processos de equilbrio fis- cal, reduo do tamanho do funcionalismo pbli- co, privatizao de funes pblicas, bem como a uma critica aos modelos de interveno do Esta- do na economia. A reviso do papel do Estado, voltando-o para o desempenho de funes clssi- 2 Em seu novo artigo, Bresser Pereira (2007) argumenta que a oferta de novos modelos de governana representa uma das mais decisivas inovaes ensejada pelas polticas de reforma gerencial. A reforma da administrao pblica federal conduzida pelo Ministrio da Administrao e Re- forma do Estado (MARE) em 1995, durante a gesto do prprio Bresser Pereira, foi articulada em uma estratgia de redefinio dos papis e funes do Estado, combinando modelos hbridos da interveno pblica (exclusiva e no- exclusiva). A experincia brasileira foi paradigmtica na an- lise comparada das reformas gerenciais e ser analisada na quarta seo deste artigo. 129 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008 cas (core functions), foi um dos objetivos cen- trais da agenda de reformas. Por sua vez, a mudana institucional contem- plou aspectos orientados para o redesenho e a modernizao das instituies pblicas, a amplia- o dos mecanismos de delegao e de controle burocrtico, descentralizao das polticas pbli- cas, criao de novos modelos de regulao soci- al e econmica, criao de modelos institucionais flexveis entre o pblico e o privado e alterao da cultura e dos valores burocrticos na direo do gerencialismo pblico. Os modelos gerenciais par- tiam da pressuposio de que a elevao do de- sempenho da administrao pblica dependia de um novo papel do Estado, o qual era fundamen- talmente atrelado a uma nova configurao das relaes entre instituies, controles e incentivos organizacionais. A criao de uma burocracia gerencial funcio- nando sobre novos modelos e orientada pelo de- sempenho foi o arqutipo das novas reformas. Alterar os incentivos internos da burocracia pas- sava fundamentalmente por alterar as lgicas de controles e delegaes sobre as quais se assen- taram os modelos burocrticos tradicionais. O xito das reformas gerenciais dependia fundamental- mente do surgimento de novos arranjos e formas institucionais capazes de produzir novos e mais eficientes padres de relacionamento entre Esta- do, mercados e sociedade civil na gesto de pol- ticas pblicas. Partindo de premissas ps-burocrticas e de modelos gerenciais do setor privado, o gerencialismo parte do pressuposto de que a melhoria do desempenho da administrao pbli- ca depende da introduo de mecanismos de mer- cado nas organizaes pblicas, da orientao para resultados, da descentralizao dos controles gerenciais, da responsabilizao e da flexibilizao de procedimentos, bem como de uma importante distino entre as funes de formulao (policy- making) e de implementao (service delivery) das polticas pblicas. Modelos flexveis de gesto, operando em ambientes competitivos, so os ti- pos ideais preferidos. As reformas buscaram cri- ar uma nova burocracia, cujo padro de accountability por meio de controles fosse pro- gressivamente substitudo pela accountability de resultados. QUADRO 1 AS REFORMAS DOS ANOS 1990 E SEUS MECANISMOS INSTITUCIONAIS FONTE: o autor, a partir de Bangura (2000). 3 Para alm do foco no ajuste fiscal e da neces- sidade de um novo papel para o Estado, as refor- mas gerenciais combinaram transformaes que se processaram em trs eixos: a) mecanismos de participao social; b) transformaes nos proce- dimentos, regras e controles burocrticos; c) mecanismos competitivos para o recrutamento de servidores pblicos, para a gesto das polticas pblicas e proviso de servios pblicos. 3 Em ingls, no original. Significam, literalmente, organi- zaes baseadas no desempenho (nota do revisor). 130 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES As experincias de reformas sero considera- das a partir de duas categorias analticas. A pri- meira est associada aos elementos relativos natureza e ao propsito das reformas; a segunda relaciona-se diretamente ao entendimento da dire- o e do sentido das reformas. Para os dados re- lativos natureza e ao propsito das reformas so examinados os seguintes indicadores: a) as prin- cipais razes para promover reformas; b) os me- canismos inovadores; c) as reformas e o downsizing; d) o financiamento e e) a focalizao dos programas de reforma. Por seu turno, o gru- po de indicadores que tratam da direo e do sen- tido das transformaes relaciona-se ao tamanho, a padres de interveno e ao papel do Estado 4 . II.1. A natureza e o propsito das reformas gerenciais A anlise da natureza e do propsito das expe- rincias das reformas gerenciais tenta compreen- der elementos que permitem identificar os eixos de convergncia (ou divergncia) que configuram os padres exibidos pela experincia comparativa de implementao das reformas. A partir de um conjunto especfico de questes de pesquisa, a anlise tenta identificar caractersticas relaciona- das s principais razes para promover reformas, aos mecanismos inovadores presentes no dese- nho das reformas, relao entre reformas e downsizing, aos mecanismos de financiamento e, por fim, a aspectos concernentes focalizao dos programas de reforma. 1) Por que razes diferentes grupos de pases foram levados a implementar reformas gerenciais? As reformas ocorrem a partir de diferentes articulaes de causas. Os estudos comparativos analisados nesta pes- quisa associam o surgimento das reformas administrativas gerenciais nos anos 1990 como resposta organizada ao conjunta de fatores como crise fiscal, democratiza- o, globalizao, dficit de desempenho e maiores demandas de eficincia no setor pblico. Essas causas passaram a moldar as decises estratgicas no nvel domsti- co sobre formulao e implementao de programas de reformas relativas admi- nistrao pblica a partir de pressupostos gerenciais. Outras respostas estariam liga- das mais de perto aos fatores isomrficos 5 de difuso dos paradigmas gerenciais como importantes mecanismos para que pases to distintos passem a in- corporar padres to similares em termos de agenda programtica de polticas pbli- cas. O importante estudo emprico desen- volvido por Kamarck (2000) para um gru- po de 123 pases mostra que as principais razes para que os estados nacionais inici- em reformas surgem como respostas a processos de crise econmica e/ou fiscal, democratizao, ajuste a condies exter- nas 6 e a elevao da eficincia do setor pblico. 2) Quais os princpios estruturadores dos me- canismos institucionais das reformas gerenciais? Os mecanismos inovadores utilizados nas reformas foram basicamen- te centrados em duas lgicas bsicas: a privatizao e a descentralizao 7 . Com as privatizaes os governos pretendiam trans- 4 Os indicadores utilizados so: a) participao relativa da administrao pblica no produto interno bruto (PIB); b) gastos pblicos em porcentual do PIB; c) perfil dos gastos pblicos; d) participao relativa das despesas de pessoal no gasto total; e) arrecadao tributria; f) ndice de gover- no mnimo (REZENDE, 2002b); f) distribuio das priori- dades de gastos pblicos; g) interferncia social, mnima, e econmica do governo (REZENDE, 1996; 2002b). 5 As explicaes isomrficas da difuso de reformas tm adquirido larga visibilidade nos estudos comparados de re- formas de polticas pblicas. No campo da Cincia Polti- ca, mais especificamente, como sugerem Hall e Taylor (1996), esses esto associados a uma tradio de pesquisa filiada ao neo-institucionalismo sociolgico. Os estudos aplicados difuso das reformas utilizam-se de quatro con- ceitos bsicos: a transferncia de polticas (policy transfer), aprendizado racional (rational learning), convergncia de padres de polticas (policy convergence) e desenho de melhores prticas (lesson-drawing). No se trata aqui de explorar aspectos isomrficos na estruturao das polti- cas de reformas, o que extrapolaria em muito os limites deste artigo. 6 O peso do ajuste aos fatores externos decisivo para pases de renda mais baixa, que so consideravelmente ali- nhados aos padres de polticas estabelecidos pelas agn- cias multilaterais que financiam as reformas gerenciais. 7 Essas lgicas essenciais ou fundamentais das reformas dos anos 1990 no so excludentes quando examinados os casos especficos ou os clusters de casos. Elas podem ser mais preponderantes ou serem combinadas em diferentes graus e intensidades nos diversos contextos domsticos das polticas de reforma. 131 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008 ferir funes do Estado para os mercados visando eficincia e reduo do tama- nho do setor pblico 8 . Por outro, lado, a lgica da descentralizao foi orientada por uma expanso dos papis e funes dos governos centrais para nveis subnacionais (em sistemas federalistas) ou para a am- pliao de modelos hbridos envolvendo organizaes do setor no-governamental, do setor privado e da sociedade. As estra- tgias de descentralizao foram apoiadas na idia de que produziriam modelos de governana dotados de maior accountability, participao e capital soci- al 9 . Modelos descentralizados seriam do- tados de maior flexibilidade para gesto e proviso de polticas pblicas, especialmen- te em contextos democrticos. 3) Em que medida as reformas estiveram as- sociadas reduo da fora de trabalho (downsizing)? As reformas gerenciais es- tiveram associadas idia de promover a reduo dos custos e de ampliar o desem- penho da administrao pblica. Em ter- mos normativos, o modelo gerencial man- tinha vnculos com estratgias de downsizing. Fazer mais com menos servi- dores era uma diretriz que assumia centralidade na agenda de reformas nos anos 1990. De modo surpreendente, essa conexo no se evidencia nas observaes empricas. Tanzi e Schuknecht (2000) mostram que em apenas 11% dos progra- mas de reforma os governos conseguiram reduzir mais de 1/4 dos empregos no setor pblico; em 70% dos casos no se detec- tou qualquer mudana significativa. A nova onda de reformas gerenciais no foi ca- paz de lidar efetivamente com a expanso acelerada dos gastos pblicos com pessoal e salrios que se observa especialmente nos pases de renda maior. 4) Quais as lgicas de financiamento das po- lticas de reformas? Ponto de importante considerao comparativa, o financiamen- to um critrio de diferenciao dos pro- gramas de reformas gerenciais. Os pases ricos e de renda maior so capazes de fi- nanciar seus prprios programas e, de modo geral, so domesticamente orienta- dos. Nos pases de renda menor, essas polticas so financiadas por meio de pro- jetos (setoriais ou multissetoriais) apoiados por agncias multilaterais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de De- senvolvimento (BID) 10 . A composio temtica dos projetos financiados para os pases em desenvolvimento mostra haver um perfil prioritariamente orientado para as reformas institucionais. Esses projetos en- volvem aes voltadas para a transforma- o no papel do Estado, bem como para o desenvolvimento de capacidades na gesto pblica, que se enquadram no paradigma gerencial. Nesse sentido, basicamente por meio dessas agncias que so difundidas as estratgias de ajuste gerencial, ajustadas s especificidades dos diversos pases. 5) Como variam as reformas em termos de sua focalizao? Apesar de serem orientadas por um paradigma gerencialista, os dados que analisamos nesta pesquisa revelam que as estratgias de reformas variam conside- 8 Bagura (2000) mostra que, no perodo 1980-1996, as experincias nacionais de privatizao mobilizaram um mon- tante de recursos da ordem de US$ 156 bilhes nos pases em desenvolvimento. Mais da metade desses programas foram concentrados em pases da Amrica Latina e do Caribe. No mesmo perodo, para um conjunto de 11 pases da Unio Europia, as privatizaes renderam aproxima- damente US$ 97 bilhes (cerca de 3% do PIB), sendo os casos do Reino Unido, de Portugal e da Sucia aqueles de maior importncia. No Brasil, a estratgia de privatizao de empresas pblicas foi decisiva a partir de 1990, com a instituio do Programa Nacional de Desestatizao (PND), criado em 1991 e coordenado pelo Banco Nacional de De- senvolvimento Econmico e Social (Bndes). Esse progra- ma mobilizou recursos da ordem de US$ 39,6 bilhes com a liquidao de 68 empresas estatais federais. 9 Putnam (1994) inaugurou uma importante tradio ana- ltica na Cincia Poltica comparada ao atribuir importncia decisiva ao capital social para explicar variaes nos efei- tos da descentralizao no contexto da reforma do modelo de governana na Itlia. 10 No perodo 1997-2000, quando se intensificou a difu- so das reformas nos pases em desenvolvimento, as ope- raes de emprstimo do Banco Mundial para projetos classificados como Reforma do Estado e Governance totalizaram um montante em torno de US$ 5 bilhes a US$ 7 bilhes por ano, materializados em 1 600 projetos especficos analisados no contexto deste trabalho. A expe- rincia de reforma do governo federal brasileiro com o MARE foi iniciada em 1995 e teve o apoio do BID. 132 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES ravelmente em termos de sua focalizao. Em termos mais gerais, elas so orientadas para promover ajuste fiscal e mudana institucional. Para o caso especfico do gru- po de pases em desenvolvimento, os pro- gramas financiados pelas agencias multilate- rais 11 revelam que o componente refor- ma gerencial destina-se a promover trans- formaes no papel do Estado, capacity building 12 , accountability e eficincia gerencial no setor pblico 13 . FONTE: o autor. QUADRO 2 NATUREZA E PROPSITO DAS REFORMAS GERENCIAIS: DIMENSES DE ANLISE VERSUS EVIDNCIAS COMPARADAS II.2. A direo e o sentido das reformas geren- ciais 14 A anlise da direo e do sentido das reformas gerenciais ser voltada para apresentar evidncias comparativas sobre as tendncias nas transforma- es verificadas no papel dos estados nacionais. A questo bsica que se tenta responder a seguinte: em que medida as reformas gerenciais foram acom- panhadas de transformaes sensveis no papel do Estado? De que perfis de distribuio e de alocao de recursos pblicos as diversas experincias de reformas nos pases mais se aproximam 15 ? Exis- tem variaes considerveis do papel do Estado em 11 A anlise dos projetos de reformas empreendidas pelo Banco Mundial no perodo 1997-2000 nas diversas regies em desenvolvimento (frica Subsetentrional, sia Orien- tal, Leste Europeu e sia Central, Amrica Latina, Norte da frica e Oriente Mdio, Sul da sia) mostram que os programas de reforma do Estado envolvem oito reas temticas: a) gesto fiscal; b) reforma de empresas pbli- cas; c) modernizao tributria; d) reforma dos sistemas de recursos humanos; e) reformas legais e jurdicas; f) refor- mas regulatrias; g) reformas gerenciais e h) estratgias de descentralizao. 12 Em ingls, no original: constituio de capacidades (N. R.). 13 Na Amrica Latina, 21,9% dos recursos financiados para promover a reforma do Estado pelas instituies mul- tilaterais foram aplicados em tais polticas especficas. 14 Esta seo foi redigida com base em duas amostras distintas que sero indicadas em cada momento. A primeira delas corresponde ao estudo por ns desenvolvido em Rezende (2002b). A outra refere-se a um conjunto de 108 pases e elaborada com dados da Organizao para a Coo- perao Econmica e o Desenvolvimento (OECD) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI), presente em Rezende (1996). O uso dessas amostras distintas ser indi- cado ao longo da seo, quando necessrio. 15 A anlise comparada do papel do Estado (e de suas transformao) a partir dos padres de gastos pblicos 133 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008 funo da renda e dos nveis de desenvolvimento (ou de outros indicadores)? 1) Existem variaes no papel dos estados na- cionais em funo da renda nacional? As evidncias comparativas analisadas sugerem que as grandes transformaes no papel do Estado foram mais intensas nos pases de renda menor. Nestes pases foi possvel iden- tificar padres de gastos com funes de Estado mnimo; os estados, a, foram alvo de processos de reduo de seu tamanho e desencadearam processos agudos de ajuste fiscal. Nos pases mais ricos e nas regies de maior desenvolvimento humano, em con- traste, as reformas no causaram impacto significativo no papel dos Estados nacionais, que continuam a manter elevados nveis de interveno social, especialmente em funes como sade, educao e previdncia. 2) Existem variaes no tamanho do setor p- blico em funo da renda? A anlise com- parativa da participao da administrao pblica na renda nacional 16 revela que no se introduziram grandes alteraes na mag- nitude da participao relativa dos gover- nos nas economias nacionais quando se comparam dados secionais para os anos de 1990 e 2000. As reformas no produziram significativas transformaes no tamanho do setor pblico em funo da renda. Os go- vernos dos pases desenvolvidos, por sua vez, apresentam uma participao maior da administrao pblica, na ordem de 20% do PIB. Para o conjunto especfico dos 25 pa- ses latino-americanos examinados, os da- dos revelam que o valor mdio situa-se na faixa de 14,2%. O Brasil aproxima-se do padro dos pases de renda superior e dos mais ricos. Dados comparativos (WORLD BANK, 1997; 2002) mostram que o Brasil passou de um padro de 9% em 1980 para 17% em 1995, atingindo o perfil de 20% em 2000. Ocorreu o surgimento de um perfil de expanso do consumo do setor pblico. 3) Existem variaes no nvel de interveno do Estado em funo da renda? Quando se considera o nvel de interveno dos esta- dos em funo da renda, os dados analisa- dos revelam que as reformas no produzi- ram redues significativas no perfil da in- terveno dos governos nos pases mais ri- cos. So os pases em desenvolvimento que passaram a apresentar as maiores redues mdias. Para o grupo de pases em desen- volvimento analisado, entretanto, os dados sugerem que a participao do governo no PIB elevou-se na mdia geral para os 76 pases e, de modo especfico, para o grupo de 25 pases da Amrica Latina e em 23 da frica. Todavia, possvel diferenciar um perfil mais intervencionista nos pases de renda maior e uma tendncia de transio em direo a gastos pblicos para o Estado mnimo, nos pases de renda menor. 4) Existem variaes nos padres de interven- o social? Os dados analisados neste tra- balho sugerem que as reformas gerenciais no foram acompanhadas de reduo dos gastos sociais. Tal evidncia comparativa permite ampliar a hiptese de que nos pa- ses de renda maior e maior estabilidade institucional, as preferncias alocativas em funes sociais so mantidas. Nos pases de elevada instabilidade institucional, as pre- ferncias alocativas alteram-se com inten- sidade maior e torna-se mais fcil mudar o status quo alterando o padro de gastos. Nos pases de renda menor que se consolida um padro de maior aproximao na dire- o das funes mnimas, com uma acen- tuada tendncia de reduo relativa dos gas- tos sociais. Aqui se estabelece um contras- te importante: exatamente nas regies de menor desenvolvimento (humano e econ- mico) que se processa a retirada do Esta- do de funes sociais em detrimento de fun- es consideradas mnimas 17 . O Brasil acompanha tal tendncia e aproxima-se dos (por tipo, categorias, funes) um recurso utilizado em estudos de finanas pblicas, Economia e na Cincia Pol- tica e conhecido de sua forma mais ampla como Public Expenditure Incidence Analysis (anlise de incidncia dos gastos pblicos). Para maiores detalhes conceituais e metodolgicos, cf. Ruggeri (2005). 16 Esse indicador reflete especificamente o grau em que o governo e sua administrao consomem recursos na for- ma de bens ou servios pblicos nas suas mais diversas formas em relao ao tamanho da riqueza nacional. 17 Esses dados so consistentes com os resultados encon- trados (REZENDE, 1996; 2002b), em que foi demonstra- do o fato de que os Leviats esto fora do lugar: os 134 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES pases mais desenvolvidos, porm ainda muito distantes daqueles considerados como de maior ndice de Desenvolvimento Hu- mano (IDH). O total de recursos aplicados pelo governo federal no perodo 1992-2000 nas reas sociais 18 evoluiu de R$ 58,5 bi- lhes para R$ 129,5 bilhes em 2000. Esse crescimento foi quase quatro vezes superi- or ao crescimento do PIB e ao crescimento populacional, indicando o esforo do gover- no em atuar em programas sociais de natu- rezas diversas. No que se refere s priori- dades de alocao em poltica social, por outro lado, os dados mdios da dcada de 1990 mostram a grande variao relativa dos diversos setores. A previdncia social repre- sentou aproximadamente 65% em termos mdios do total dos gastos, enquanto os setores de sade e educao, conjuntamen- te, totalizaram 25% na mdia. 5) Como se configuram os perfis de gastos p- blicos em termos de suas principais catego- rias? Existem profundas diferenas quando se comparam dados relativos ao perfil do gasto pblico em termos de suas categori- as. Nos pases desenvolvidos e de renda maior observa-se que as principais despe- sas voltam-se para a produo de subsdios e transferncias governamentais que atin- gem 56,6% do total dos gastos pblicos para um grupo de 24 pases. Os salrios repre- sentam nesse grupo algo prximo a 15% dos gastos. Em contraste, quando se con- sidera um grupo de 76 pases em desenvol- vimento, as evidncias revelam que o seu setor pblico tem grande responsabilidade em gerar empregos, atingindo percentual prximo de 26% dos gastos totais do Esta- do 19 . As reformas no produziram grande impacto nesse padro. Nos pases de renda menor a questo dos salrios assume a maior importncia, confirmando a hiptese de que neles o setor pblico funciona como uma grande rede de proteo das elites polticas e como uma rede de proteo social por meio do emprego pblico. O Estado ainda conti- nua a ser o grande empregador e formador dos mercados nesses pases. 6) Em que medida as reformas produziram transformaes nos nveis de interferncia tributria? Os dados analisados sugerem que a participao relativa da arrecadao tribu- tria em porcentual do PIB mais intensa em pases desenvolvidos e de renda maior. Nos pases em desenvolvimento, apesar de terem uma carga tributria de aproximada- mente metade daquela dos pases ricos, os dados sugerem que as reformas produzi- ram uma elevao do esforo fiscal. As ex- perincias latino-americanas foram marcadas por uma tentativa de elevar agres- sivamente as receitas em um contexto de crise econmica, expanso do desemprego e da pobreza. No Brasil, assim como nas demais regies em desenvolvimento, as re- formas produziram uma elevao na arre- cadao tributria. 7) Em que medida as reformas gerenciais pro- duziram uma aproximao dos perfis de gas- tos com o modelo de interveno em fun- es consideradas mnimas 20 ? Os dados analisados revelam que existe um compor- tamento diferenciado deste indicador em funo da renda. Os pases de renda mais alta so aqueles que comparativamente tm o menor valor do IGM no perodo 1975- 2000. Isso basicamente significa que as re- formas no foram acompanhadas de ampli- pases desenvolvidos apresentaram perfis mais intervencio- nistas em funes econmicas e sociais do que os estados dos pases em desenvolvimento. 18 No Brasil considera-se como gasto social o montante de despesas no-financeiras referentes a aes de previdncia, sade, educao, cultura, assistncia social, saneamento, meio ambiente, habitao e organizao agrria. 19 A expanso do emprego no setor pblico ainda um dos mais importantes mecanismos encontrado pelos governos para proteger grupos de elevados riscos derivados do de- sempenho econmico. Esse importante mecanismo tam- bm reconhecido como decisivo para permitir a sustenta- o dos pactos polticos e das governabilidades nas novas democracias e em sociedades em transio para modelos democrticos. 20 Esse indicador operacionalizado pela variaes tem- porais do ndice de Governo Mnimo (IGM) (REZENDE, 2002a). Ele mensura o peso relativo dos gastos mnimos do governo (as atividades consideradas exclusivas do gover- no) no total dos gastos pblicos. Quanto maior o valor de IGM, mais os recursos pblicos so alocados em funes exclusivas, deixando ao mercado e aos agentes privados o desempenho de funes sociais e econmicas e revelando transformaes em direo ao Estado mnimo. 135 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008 ao dos gastos em funes de Estado m- nimo. Esses pases continuam a exibir um elevado nvel de interveno econmica e social. Contrariamente, so os pases de rendas mdia e mdia-alta que tm seus governos fundamentalmente orientados para os gastos com a administrao, aproximan- do-se de uma minimizao dos gastos p- blicos. A implementao das reformas nes- ses pases promoveu profunda transforma- o do perfil e da composio dos gastos, bem como a reduo significativa do pa- dro de interveno do Estado a partir dos anos 1980. Os estados nacionais passaram a inverter suas prioridades de despesas, cortando gastos sociais e econmicos, bem como os gastos com o funcionalismo p- blico e com a mquina administrativa. Como confirma a anlise individual dos casos re- gionais desse conjunto de pases, as econo- mias em desenvolvimento, de renda maior, tiveram suas economias bem marcadas pe- las reformas estruturais e a poltica de endividamento continuado tornou o item pa- gamento de juros da dvida uma funo central e exclusiva do Estado. Isso em gran- de parte explica porque tais estados passa- ram a ser mnimos, mais do que os dos pases desenvolvidos 21 . Os pases mais ri- cos apresentam um perfil de conservao dos gastos em funes expandidas, refle- tindo uma diferente estratgia de desenvol- vimento econmico e social. Vale salientar, por outro lado, que os pases em desenvol- vimento j eram estados mais mnimos do que os desenvolvidos em 1975, quando o tema da reforma ainda no tinha assumi- do importncia central na agenda desses pases. Os governos mais ricos intervm mais em funes sociais do que os pases de renda menor e as evidncias comparati- vas aqui consideradas permitem dizer que esses padres de preferncia pela interven- o governamental so mais estveis nos pases mais ricos do que nos mais pobres. 8) Em que medida as reformas gerenciais pro- duziram maior alocao de servidores nas funes consideradas no ncleo estratgico do governo (atividades exclusivas do go- verno)? O primeiro conjunto de evidncias comparativas para 19 pases desenvolvidos revela haver uma distribuio da fora de trabalho por funes, a qual marcada por forte variao entre os casos nacionais, mas que, em valor mediano, configura um perfil de administrao dos governos centrais: 51% dos funcionrios pblicos trabalham em funes consideradas exclusivas, 26% em funes sociais e 21% em atividades que se podem considerar como econmicas. Ao menos em termos da distribuio dos fun- cionrios por esfera de ao, os governos dos pases mais desenvolvidos esto mais em consonncia com as reformas gerenciais, alocando servidores nas funes exclusivas de Estado. Em seis casos Ale- manha, EUA, Itlia, Finlndia, Holanda e Repblica Checa tal parcela corresponde a mais do que 60% dos funcionrios do governo central. Por outro lado, nos casos da Coria, da Frana, de Portugal e da Tur- quia, os dados apontam para a configura- o de um perfil em que mais da metade dos funcionrios distribuda em funes sociais. No que se refere distribuio da fora de trabalho, por sua vez, os governos dos pases desenvolvidos possuem, em ter- mos agregados, uma composio prxima das funes exclusivas (core) do Estado. 9) As reformas produziram reduo das despe- sas com os salrios na administrao p- blica em funo da renda nacional? Por outro lado, as reformas no produziram transformaes considerveis na magnitu- de das despesas com os salrios do funcio- nalismo pblico. Quando se considera a participao relativa da folha de pagamento relativa renda nacional, no se evidencia reduo significativa e esses padres repe- tem-se por grupos de pases, independen- temente da renda. O setor pblico continua, a despeito de uma forte presso pelas re- formas, a produzir maiores despesas com pagamento de funcionrios. 21 Para o caso brasileiro, por exemplo, a funo pagamen- to dos juros foi, para o ano de 1994, superior a qualquer outra rubrica, o que implica a elevao dos gastos com as funes mnimas, que incluem o pagamento da dvida. Cu- rioso notar que no grupo de pases de alta renda, tanto o grau de IGM baixo como bem menor a sua variabilidade. Isso confirma resultados preliminares encontrados por ns (REZENDE, 1996), que sugerem ser os pases de renda maior os que tm um padro de forte interveno governa- mental nas funes no-exclusivas do Estado. 136 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES QUADRO 2 DIREO E SENTIDO DAS REFORMAS GERENCIAIS: DIMENSES DE ANLISE VERSUS EVIDNCIAS COMPARADAS EM FUNO DA RENDA DOS GRUPOS DE PASES FONTE: o autor. luz das provas comparativas apresentadas, verifica-se que as reformas gerenciais no produ- ziram transformaes substantivas no papel do Estado. Em termos mais amplos, pode-se consi- derar que as reformas falharam seqencialmente. Apesar de serem produtoras de considerveis ino- vaes institucionais no nvel domstico, as re- formas no conseguiram promover transforma- es mais significantes nos seus principais indi- cadores. O papel do Estado no se transformou to in- tensamente quanto propalado com a difuso das reformas. A experincia comparativa revela que os governos, especialmente os mais ricos, man- tm seus perfis de interveno, sua composio de gastos e o tamanho das suas administraes pblicas. O exame comparativo indica ter havido, todavia, uma reviso do papel dos governos dos pases de renda menor em face de um novo pro- cesso de ajuste fiscal, de processos de reduo da interveno estatal em atividades econmicas, de programas de privatizao de empresas pbli- cas e da redefinio de seu papel no que tange reorganizao de suas prioridades, especialmente nas jovens democracias, em que os gastos soci- ais foram expandidos. As reformas tambm no reduziram significa- tivamente o montante da fora de trabalho nas ad- ministraes pblicas. Os dados comparativos mostram ocorrer variaes entre os casos anali- sados, tanto entre pases quanto em termos regi- onais e de renda. O ajuste gerencial no foi pro- 137 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008 duzido na escala desejada e as evidncias compa- rativas apontam nessa direo. Que possveis ex- plicaes podem ser teis para permitir a com- preenso desse importante fenmeno? Nas sees seguintes, com base em diversos estudos de ava- liao comparativa dos processos de reforma gerencial 22 , apresentaremos razes existentes que tentam interpretar tal problema. Na ltima seo apresentaremos a explicao especfica para a re- forma gerencial de 1995 no Brasil, luz da teoria da falha seqencial. III. A FALHA SEQENCIAL E OS LIMITES DO AJUSTE GERENCIAL Reformas falham seqencialmente. Esse im- portante enunciado uma das principais conver- gncias da anlise comparada das polticas de re- forma do Estado. Apesar do importante interesse em elevar o desempenho ajuste fiscal e mudan- a institucional dos aparelhos de Estado, tor- nam-se claros os limites do ajuste gerencial em diversos contextos. A experincia internacional revela que as tentativas de reformas gerenciais foram encerradas ou abandonadas ou tiveram seus contedos programticos alterados. Esse dado o problema que focalizaremos nesta seo a partir da sistematizao das explicaes e das interpre- taes usuais oferecidas por estudos comparati- vos. Existe um conjunto de interpretaes na litera- tura comparada que tenta compreender por que razes as tentativas de reformas falham seqencialmente. Polticas de reformas so tipi- camente marcados por linhas de resistncias or- ganizadas, por processos errticos, pela elevada dificuldade de organizar os interesses em torno dos objetivos programticos desejados pelas re- formas e, principalmente, de conseguir a coope- rao dos atores para os propsitos mais amplos de ajuste fiscal e de mudana institucional. Quais as principais estratgias de explicao desse im- portante problema na anlise comparada? Desen- volveremos quatro argumentos ou mecanismos bsicos evidenciados na literatura: a) custos de transao, incertezas e ambigidades na produ- o de reformas; b) preponderncia do ajuste fis- cal; c) legados de desempenho 23 e d) o dilema do controle 24 . Esses argumentos fundamentam uma matriz explicativa para as interpretaes do pro- blema tratado em uma diversidade de contextos e configuraes empricas. Uma das primeiras interpretaes disponveis a conexo entre custos de transao e produo das reformas. O argumento bsico que as re- formas tendem a introduzir elevados custos de transao, reduzindo as chances de obteno de apoio estratgico para as reformas. Esses custos podem ser compreendidos como sendo relativos ao excesso de veto players 25 , ampliao da in- certeza poltica, dificuldade de cooperao e de ao coletiva 26 envolvendo atores estratgicos e para a convergncia de preferncias em torno dos objetivos programticos das reformas 27 . A incer- 22 A experincia comparada dos processos de formulao e de implementao das polticas de reformas dos anos 1990 gerou um legado de estudos que se voltam para avali- ar os seus resultados sob as mais diferentes posies metodolgicas e epistemolgicas. Esses estudos, conforme argumentam Jann e Reichard (2002), possibilitam estabe- lecer uma clara diferenciao entre os grupos especficos de pases, em termos de resultados, bem como de mtodos, critrios e indicadores utilizados na avaliao. 23 Esse tipo de explicao filia-se tradio do neo- institucionalismo histrico na Cincia Poltica, que se utili- za do conceito de path dependency (dependncia do per- curso) para explicar mudana ou estabilidade nas decises coletivas. Hall e Taylor (1996) discutem os pressupostos e tipos de explicao desse paradigma em diversos campos da Cincia Poltica. 24 Apresentamos esse argumento de maneira indita no livro Por que falham as reformas administrativas? (REZENDE, 2004), que esboa uma teoria para o proble- ma da falha seqencial nas reformas administrativas. Ex- ploraremos esse argumento na seo final deste trabalho. 25 Em ingls, no original; no possui um equivalente sint- tico em portugus, significando atores capazes de impor seu veto (N. R.). 26 Outro ensinamento da experincia comparativa que as reformas so lentas e dependem da montagem de comple- xas redes de cooperao entre atores institucionais. Tempo e ao coletiva so requisitos decisivos para o sucesso das reformas gerenciais. O processo de constituio de uma nova burocracia centrada em resultados, em controles do desempenho e em um monitoramento depende da presena continuada de policy advocates (defensores da poltica) que atuem decisivamente na construo de redes alinhadas de interesses em torno das propostas programticas das reformas gerenciais. 27 A partir do problema da ao coletiva formulado por Olson (1965), um considervel conjunto de estudos dispo- nveis na Cincia Poltica comparada aponta para a tensa relao entre democracias e os problemas de ao coletiva em situaes de mudana relativa do status quo. Nesse sentido, tpico o argumento de que implementar reformas 138 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES teza gerada pelas reformas gerenciais bem mai- or, dado que elas tocam na simultnea necessida- de de reduzir os gastos pblicos e ao mesmo tem- po criar uma nova matriz institucional orientada pelo desempenho. Por introduzirem descontinuida- des nos mecanismos tradicionais e nos padres de funcionamento da burocracia como sua cen- tralizao e o estilo tecnocrtico de sua profissionalizao , bem como na dinmica de relacionamento entre burocracia e poltica, as re- formas gerenciais tendem a produzir consider- veis nveis de incerteza e reduzidas chances de cooperao 28 . Por essa razo comum associar a capacidade de implementar reformas aos nveis de insulamento burocrtico de agencias incumbi- das dessa misso. O conflito poltico das polti- cas de reforma usualmente est relacionado a ele- mentos do sistema poltico como o presidencia- lismo, o federalismo, o multipartidarismo, as re- gras eleitorais, a estrutura de accountability e a estabilidade institucional. Outra tese de considervel relevncia no de- bate associa as falhas das reformas preponde- rncia do ajuste fiscal. Dada a intensa presso pela reduo dos custos com o Estado e sua burocra- cia, essas polticas tendem a ser concebidas de modo a atrair maior ateno para os problemas de ajuste fiscal do que para a mudana institucional 29 . A primazia relativa do ajuste fiscal comprimiu as outras dimenses da reforma, levando os go- vernos a darem maior ateno s estratgias de reduo dos gastos pblicos, ao corte em progra- mas sociais, extino de agncias governamen- tais e a reorganizaes superficiais de estruturas administrativas. Estudos comparativos mostram que os novos modelos flexveis e descentraliza- dos propostos pelas reformas gerenciais espe- cialmente de oramentos e de pessoal visando autonomia decisria, responsabilizao burocr- tica e a controles por meio de resultados no fo- ram sintonizados com os propsitos mais amplos de equilbrio das contas pblicas. Em diversos contextos, a descentralizao dos controles e dos processos de gesto tende a ser percebida pelas elites burocrticas como um pro- cesso de produo de ineficincias na gesto p- blica e elevao dos gastos e desequilbrio fiscal 30 . Outro mecanismo dominante no debate con- temporneo associa a efetividade e a eficincia na implementao das reformas aos legados de de- sempenho. O mecanismo tpico evidenciado pela literatura que, em contextos de reduzido desem- penho, tendem a ser maiores as chances de falhas seqenciais. Implementar reformas nessas con- dies depende de um considervel esforo de persuaso dos atores estratgicos na arena da re- forma para abandonar os incentivos que os con- duzem a operar em nveis reduzidos de eficincia. Esse problema problemtico, dado que, no setor pblico, a longevidade organizacional e institucional est muito pouco atrelada ao desem- penho. Reformas gerenciais no encontram coo- perao espontnea dos atores para criar uma cultura orientada pelos resultados 31 . Parte consi- dervel desse problema deriva da conhecida si- em contextos democrticos, dada a elevada complexidade gerada pela competio e pela incluso polticas (DAHL, 1972) tende a ser bem menos fcil que em contextos auto- ritrios. 28 Bangura (2000) revela que, embora tenham sido fortes as presses por mudana no perfil e na intensidade dos gastos sociais, as resistncias organizadas no so menores a. Ele afirma que o Welfare State tem mostrado um consi- dervel grau de resistncia que pode ser explicado a partir de trs fatores interligados. Em primeiro lugar, pela dificul- dade de formarem-se coalizes polticas nos parlamentos favorveis mudana do status quo. Em segundo lugar, porque o pblico em geral apia a manuteno dos seus benefcios sociais, apesar dos seus custos crescentes. Fi- nalmente, a forte organizao poltica dos beneficirios, que se organizam politicamente contra as reformas. 29 As estratgias de implementao de uma nova matriz institucional regulada pelo desempenho e descentralizada no modelo gerencial no atingiram a cooperao dos agen- tes polticos e burocrticos. Embora decisivo para a melhoria do desempenho, a construo de uma nova estru- tura de governana (public governance model) para o setor pblico no se constituiu em centralidade na formulao e na implementao das reformas. 30 Conforme dito anteriormente, as estratgias de ajuste fiscal foram relativamente bem-sucedidas no controle da tendncia de expanso acelerada dos gastos pblicos e do desequilbrio fiscal que vinha sendo consolidada desde os anos 1980. Todavia, no houve reduo do total dos gastos pblicos nem tampouco reduo dos gastos com pessoal ou do tamanho do setor pblico. Apenas um grupo reduzi- do de pases, tanto no mundo desenvolvido quanto no em desenvolvimento, apresenta casos concretos de reduo do patamar dos gastos pblicos. 31 A experincia comparada revela terem sido poucos os casos em que foram implementados modelos de governana centrados nos desenhos institucionais das PBOs, a princi- pal inovao trazida pelo modelo gerencial. Elas no foram 139 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008 tuao de dissenso relativo e da dificuldade de institucionalizao de padres coerentes de avalia- o do desempenho nas organizaes. Coexistem mltiplos significados para o desempenho e as re- formas so ainda muito pouco coerentes no que tange estruturao de modelos mais consistentes para consolidar padres desejveis de desempenho em diversos nveis hierrquicos. Por outro lado, tambm no se conhece de maneira clara quais os caminhos adequados para promover nveis mais elevados de desempenho. Ainda existe na experin- cia internacional um considervel problema de assimetria de informao a respeito dos problemas de desempenho dos diversos rgos do governo. A presso por maior racionalidade nos gastos pblicos com o ajuste fiscal ainda no produziu maior esforo para diagnosticar os problemas de desempenho organizacional e institucional. Essa assimetria contribui para a produo de reformas que falham sequencialmente. Comparativamente, os dados analisados revelam que as reformas po- dem ser mais efetivas quando so conhecidos os problemas de desempenho 32 . Isso exige um es- foro amplo para gerar estudos e pesquisas institucionais que produzam informaes consis- tentes de como realmente funcionam as organiza- es e quais os seus problemas-chave. As refor- mas que pretendem cortar gastos e imprimir con- trole visando a informaes sobre o setor pblico so necessrias, porm insuficientes. Assim, a construo de uma nova matriz institucional des- centralizada, autnoma e orientada pelos resulta- dos de fato o fator crucial para as reformas gerenciais (BRESSER PEREIRA, 2007). Outro argumento consolidado sobre os limites do ajuste gerencial est associado ao conhecido problema do controle. Argumentamos em outro trabalho (REZENDE, 2004) que um dos princi- pais dilemas dessas reformas reside na contradi- o entre desempenho e controle. Basicamente, o mecanismo que, se por um lado as reformas propem a reduo dos controles burocrticos visando ao melhor desempenho dentro de mode- los descentralizados de delegao e flexveis do ponto de vista da gesto das polticas, por outro lado fato que problemas de coordenao entre a formulao e a implementao tendem a serem exacerbados e a produzir ineficincia. Mesmo em contextos de maior consistncia nessas polticas ainda persistem os dilemas de como delegar responsabilidade sem criar mais controles burocrticos. Em contextos marcados por maior instabilidade institucional e frgil tradi- o do controle, a delegao ainda constitui pro- blema decisivo. Como delegar sem perder a efici- ncia gerencial ainda um dos dilemas cruciais. A questo da introduo de novos modelos gerenciais de controle fundamental para o desempenho das instituies; esse controle requer a combinao de dois elementos: a legitimidade poltica das eli- tes reformadoras e a competncia tcnica dos gestores pblicos. Isso, por sua vez, requer fun- damentalmente uma mudana de cultura poltica e administrativa em torno dos princpios das re- formas gerenciais. Tratamos desse problema em Rezende (2004), na parte sobre a teoria das falhas seqenciais nas reformas administrativas. Explicamos que, nas condies do caso brasileiro e em muitos outros contextos de reformas, o mecanismo do dilema do controle uma das principais tenses presen- tes nas reformas gerenciais. De modo mais am- plo, pode-se considerar que as reformas gerenciais representam um caso crtico de falha seqencial, dado que existe uma contradio entre os prop- sitos mais amplos de ajuste fiscal e a mudana institucional. As reformas tendem a produzir in- centivos contraditrios para a cooperao dos ato- res em torno da mudana institucional e do ajuste fiscal. O ajuste fiscal demanda iniciativas que ten- dem a gerar mais controles sobre a burocracia, enquanto, por outro lado, as estratgias de mu- dana institucional, especialmente aquelas que demandam mais descentralizao e mecanismos flexveis de delegao e accountability, deman- criadas na intensidade e na quantidade desejadas pelas pro- postas de reformas. Na reforma do governo federal brasi- leiro em 1995, os limites para a implementao dos novos modelos de governana foram decisivos para a falha seqencial. Os dados analisados nesta pesquisa revelam que em casos em que mudanas foram introduzidas, so grandes os desafios para definir, monitorar e controlar o desempenho dessas organizaes. 32 O caso do National Performance Review no governo Clinton, nos Estados Unidos, nos anos 1990, foi um dos modelos de reforma em que a preocupao com os proble- mas de desempenho das agncias administrativas obteve centralidade. A criao dos laboratrios de reinveno nas diversas agncias foi uma importante inovao institucional que conferiu um tratamento diferenciado criao de in- centivos adequados ao desempenho. Mesmo com tal preo- cupao, as reformas no conseguiram ter a sustentao institucional depois do governo Clinton. 140 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES dam menos controle. Nessa contradio reside a raiz dos problemas para obter a cooperao para os dois objetivos das reformas. As chances de sucesso estariam associadas, portanto, ao modo especfico pelo qual esse dilema est incorporado na concepo das reformas. IV. O DILEMA DO CONTROLE E OS LIMITES DA REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA 33 Esta seo oferece uma anlise da falha seqencial da reforma gerencial no governo fede- ral brasileiro iniciada em 1995. O argumento de- senvolvido que o dilema do controle foi um dos mecanismos decisivos que, nas condies e cir- cunstncias da experincia brasileira, promoveu a situao de falha na reforma 34 . A falha seqencial da reforma brasileira est diretamente relacionada ao importante fato de o MARE no ter obtido a cooperao simultnea dos atores estratgicos para os propsitos de ajuste fiscal e de mudana institucional ensejados pela reforma proposta. No caso brasileiro, o dilema do controle resultou em um padro dual de coopera- o, no qual o ajuste fiscal foi privilegiado, inibin- do as chances de modelos flexveis na sua estru- tura de delegao e de controle de polticas pbli- cas. O modelo institucional descentralizado suge- rido pela reforma para transformar o papel do Estado brasileiro no foi adotado. A reforma foi parcialmente implantada. O paradoxo de implementao das reformas pode ser compreendido a partir do problema de ao coletiva no que se refere demanda por con- trole sobre a burocracia que cada um dos objeti- vos programticos da reforma (ajuste fiscal e mudana institucional) usualmente requer. Por estar diretamente associado ao controle, essa ex- plicao adquire natureza essencialmente poltica. Por um lado, a demanda de ajuste fiscal est as- sociada ao controle sobre a burocracia e a suas organizaes (no sentido de promover o devido uso de recursos), bem como prestao de con- tas, ao controle oramentrio e eficincia fiscal. Por outro lado, a mudana institucional centrada em processos de descentralizao, de autonomia e de responsabilidade demandam o descontrole da burocracia, dotando-a de maior autonomia gerencial e de maior responsabilidade. A implementao da reforma gerencial brasi- leira sinalizou incentivos altamente contraditri- os, dificultando a cooperao simultnea dos ato- res estratgicos na arena poltica 35 . As reformas gerenciais em contextos de baixo desempenho e grandes ganhos com a manuteno do status quo usualmente conseguem apoio para o ajuste fiscal, dado que a cooperao com a reduo dos gastos pblicos deixa intacto o conjunto de prticas institucionais que, de fato, produzem os proble- mas crnicos de desempenho. Nas reformas gerenciais a transio do paradigma burocrtico para modelos orientados pelos resultados implicou o redesenho e a redefinio dos mecanismos tradicionais de dele- gao e de controle entre a formulao e a implementao de polticas pblicas. No caso bra- sileiro, o Plano Diretor da Reforma de 1995 lan- ou as bases da mudana institucional e um novo modelo descentralizado e flexvel de delegao e de controle. Foram criadas as organizaes so- ciais e as agncias executivas, instituies des- centralizadas que deveriam ser as responsveis por funes de implementao de polticas pblicas, controladas pelas agncias centrais com base em mecanismos de avaliao do desempenho 36 , os contratos de gesto. A necessidade de delegar funes para as PBOs foi percebida pelas elites burocrticas como risco potencial para o aumento da ineficincia fiscal. A ameaa de uma grande fragmentao institucional advinda deste novo modelo de gesto, especial- 33 Esta seo baseia-se nos argumentos desenvolvidos em Rezende (2004). 34 A falha seqencial das reformas administrativas um conhecido problema e est diretamente relacionada a um complexo conjunto de causas. Conforme argumentamos (REZENDE, 2004), esse mecanismo existe de modo inten- so nas reformas gerenciais e pode ser considerado como um dos mais decisivos limites ao ajuste gerencial. 35 A cooperao com os objetivos da reforma depende do modo especfico como os atores estratgicos alinham seus interesses em torno da varivel-controle. Quando a refor- ma produzida de modo a fazer que os atores estratgicos percebam que o ajuste fiscal complementar mudana institucional, as chances de implementao so mais eleva- das. Em condies em que o ajuste fiscal predomina e so elevados os riscos de perda do controle com a introduo de novos modelos institucionais, como foi o caso brasileiro de 1995, so elevadas as chances de falha seqencial. 36 Essas organizaes so anlogas aos modelos tpicos das PBOs na experincia gerencial. 141 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, NMERO SUPLEMENTAR: 127-143 AGO. 2008 mente no caso brasileiro, em que predomina uma frgil tradio de controle e processos histricos de descentralizao descontrolada 37 , poderia desencadear srios problemas de coordenao entre formuladores e implementadores de polticas p- blicas. A relao entre controle e delegao tam- bm fortemente afetada 1) pela indefinio de pa- dres de relacionamento entre os ministrios (agn- cias formuladoras) e as agncias descentralizadas reguladas pelo desempenho; 2) pelos elevados graus de incerteza sobre os tipos de controle com base no desempenho e 3) pelas dificuldades ine- rentes definio de padres de desempenho que devem ser atingidos pelas diversas organizaes. A nova matriz institucional descentralizada foi incompatvel com os propsitos de ajuste fiscal e ampliou os problemas de ao coletiva para a co- operao com a reforma. Os atores estratgicos viram-se confrontados com uma considervel ameaa estabilidade fiscal e produziram um equi- lbrio especfico: a cooperao dual com a pro- posta de reforma gerencial. A reforma foi neces- sria para o governo desenvolver seus propsitos de reduzir (controlar) despesas, mas foi inade- quada do ponto de vista de sua proposta de dese- nho institucional orientado pelo desempenho. A ampliao da descentralizao e da perda de con- trole sobre as agncias flexveis poderia ser um risco considervel para o ajuste fiscal. O dilema do controle levou extino do MARE em 1999. O ambicioso plano de transformao das estrutu- ras de funcionamento, com a implementao de uma nova matriz institucional regulada pelo de- sempenho, no foi bem-sucedido. Isso ocorreu devido a razes claras. Em pri- meiro lugar, a nova matriz institucional no era uma proposta dotada de credibilidade por parte dos atores estratgicos. A proposta de mudana institucional foi percebida como uma ameaa estrutura de controle burocrtico nas relaes entre as administraes direta e indireta no gover- no federal e no como um mecanismo capaz de produzir impactos de curto prazo no problema do equilbrio fiscal. A Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Ministrio da Fazenda e o Ministrio do Planejamento e Oramento percebiam a refor- ma administrativa como uma questo mais direta- mente associada aos processos de reduo de pessoal e de controle de custos com a mquina administrativa do que relacionada introduo de mudanas substanciais nos arranjos institucionais existentes, mesmo que estes fossem cruciais para a elevao do desempenho. O MARE optou pela estratgia de que a refor- ma do setor pblico dependia essencialmente de uma mudana institucional e no apenas de cortes e controles nas despesas pblicas. Para o MARE, a raiz dos problemas de desempenho da adminis- trao pblica era gerada pela ineficincia no design das relaes entre a formulao e a implementao das polticas pblicas. O Estado brasileiro sofria de excesso de autonomia e de reduzidos contro- les sobre uma burocracia descentralizada. A cria- o das novas organizaes propostas pelo Plano Diretor da Reforma do Estado seria uma alternati- va plausvel para superar a crise de delegao. Essas organizaes poderiam, em tese, introduzir padres mais racionais de organizao e de funci- onamento da burocracia pblica e de ampliao dos controles sociais sobre o Estado, alm da cri- ao de uma cultura de resultados nas polticas pblicas. Muito do reduzido desempenho fiscal derivava de um desenho institucional inadequado e insatisfatrio. O ajuste gerencial era o eixo catalisador de uma nova burocracia no Brasil. Por outro lado, essa argumentao colidia com a percepo de que a excessiva descentralizao combinada com a precariedade dos controles era nociva ao ajuste fiscal. Grande parte dos proble- mas fiscais derivava da descentralizao e do grau de autonomia das agncias administrativas, o que se consolidou no processo de constituio do Es- tado moderno no Brasil. Nesse sentido, as organi- zaes orientadas pelo desempenho eram perce- bidas como uma ameaa, uma vez que esse mo- delo pretendia dar autonomia e responsabilidade s agncias para a gesto de seus recursos ora- mentrios, humanos e sobre os seus resultados. Essa tenso estruturou o dilema do controle na experincia brasileira e muito pouco se avanou na constituio de uma nova matriz institucional. Por outro lado, na perspectiva das organiza- es do poder Executivo que implementam polti- cas pblicas, a no-cooperao com novas for- mas institucionais esteve diretamente vinculada ao 37 Em contextos em que existe um legado histrico de baixo desempenho, de experincias concretas de falhas seqenciais e de uma relao direta entre descentralizao e desequilbrio fiscal, como o caso brasileiro anterior refor- ma administrativa de 1995, a questo do desempenho foi associada em grande medida fragmentao e aos seus ris- cos para o ajuste fiscal. 142 O AJUSTE GERENCIAL E SEUS LIMITES REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS risco de perder dotaes oramentrias em caso de reduzido desempenho. A proposta de orienta- o por resultados a partir de metas e de contra- tos de gesto com os ministrios no encontrou resposta cooperativa para a grande maioria das organizaes do setor pblico. Isso se deveu em grande medida ao fato de a descentralizao no Brasil estar fortemente desacompanhada de res- tries oramentrias associadas aos resultados atingidos. As agncias implementadoras recebem oramentos e recursos no-oramentrios de ma- neira desacoplada do desempenho. Nesse senti- do, pode-se argumentar que um padro de descentralizao descontrolada inibiu a difuso dos novos modelos organizacionais para a gesto de polticas pblicas sugeridos pela reforma de 1995. O caso brasileiro apresenta o problema tpico das reformas gerenciais. A contradio entre os objetivos de mudana institucional e de ajuste fis- cal em torno do controle foi varivel decisiva para mostrar porque o objetivo da elevao do desem- penho no encontra cooperao espontnea. Os beneficirios da ordem preferem manter as insti- tuies e cooperar estrategicamente com o ajuste fiscal. Em condies de baixo desempenho e de forte interesse por ajuste fiscal, a cooperao com a mudana institucional torna-se rara. Nas reformas orientadas pelo desempenho, as instituies do governo central tendem a perceber a criao das PBOs como processo que lhes reti- ra controle sobre recursos humanos e oramen- trios e, conseqentemente, causando menor de- sempenho, contribuindo para a resistncia re- forma. Assim, a questo do controle, e no o do desempenho, passa a ser fundamental para expli- car a adeso ou no das organizaes s propos- tas de reformas. Embora a elevao do desempe- nho seja a motivao aparente das reformas ad- ministrativas, o modo especfico pelo qual os di- versos atores percebem e calculam os custos e benefcios gerados pela mudana da estrutura de organizao do controle fundamental para expli- car o problema da falha seqencial. Quanto mais uma dada poltica de reforma prope alterar radi- calmente a forma de controle que regula a relao entre formulao e implementao das polticas pblicas, maiores as chances para o insucesso das reformas administrativas, sobretudo aquelas em contextos democrticos marcados por elevada frag- mentao poltica, descontrole administrativo e de reduzido desempenho, como o caso brasileiro. BANGURA, Y. 2000. Public Sector Restructuring : The Institutional and Social Effects of Fis- cal, Managerial and Capacity-Building Reforms. Geneva : United Nations Research Institute for Social Development. BARZELAY, M. 2000. The New Public Management : A Bibliographical Essay for Latin American and (Other) Scholars. International Journal of Public Management, v. 3, n. 2, p. 229-265, Winter. BRESSER PEREIRA, L. C. 1999. Reflexes so- bre a reforma gerencial brasileira. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 50, n. 4, p. 5-30, out.-dez. 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In light of analyses of a representative set of comparative studies on reform implementation, the second analytical level proceeds to identify four typical mechanisms that are present in explanations on managerial adjustment faults. In this way, we seek to configure an explanatory matrix for theories on sequential fault. Next we discuss the experience of management reform in the Brazilian context, conferring special attention on one of the mechanisms that creates fault: the control dilemma. The major hypotheses that guide our article are that reforms lead to sequential fault and that there are at least four causal mechanisms that produce reforms: a) transactions costs involved in producing reforms; b) performance legacy; c) predominance of fiscal adjustment and d) the control dilemma. These mechanisms act separately or in concert, and act to decrease chances for a transformation of State managerial patterns. Major evidence that is analyzed in these articles lend consistency to the general argument that reforms have failed in their attempts to reduce public expenses, alter patterns of resource allocation, reduce the labor force and change the role of the State. Our major conclusion is that reforms fail sequentially and managerial adjustment displays considerable limitations, particularly those of a political nature. KEYWORDS: comparative politics; public policies; State reform; implementation dilemmas; administrative reforms. LAJUSTEMENT DE GESTION ET SES LIMITES : LA DFAILLANCE SQUENTIELLE EN PERSPECTIVE COMPARE Flvio da Cunha Rezende Larticle est centr sur lexplication de la dfaillance squentielle dans les rformes de gestion. Il traite du problme des limites de lajustement de gestion, dans une approche visant relier thorie et donnes empiriques et articulant trois niveaux danalyse. Le premier niveau prsente des vidences comparatives de la dfaillance squentielle des rformes dans les gouvernements nationaux partir dun ensemble dindicatifs permettant de comprendre les transformations dans le rle des tats. Le deuxime niveau analytique identifie, la lumire de lanalyse dun ensemble reprsentatif dtudes comparatifs de mise en oeuvre de rformes, quatre mcanismes typiques prsents dans lexplication des dfaillances de lajustement de gestion. On cherche tablir une matrice explicative de thories sur la dfaillance squentielle. Ensuite, on discute de lexprience de la rforme de gestion dans le contexte brsilien, en consacrant une attention spciale un des mcanismes gnrateurs de la dfaillance : le dilemme du contrle. Les principales hypothses qui orientent larticle sont : il y a dfaillance squentiellement des rformes et il existe au moins quatre mcanismes provocateurs qui originent les rformes : a) des cots de transaction compris dans la production des rformes ; b) legs de la performance ; c) prpondrance de lajustement fiscal et d) le dilemme du contrle. Ces mcanismes agissent seuls ou en combinaison, et rduisent assez bien les chances de transformations du rle de ltat dans les modles de gestion. Les principales vidences analyses dans larticle permettent de rendre solide largument gnral selon lequel les rformes sont tombes en dfaillance lors des tentatives de rduire les dpenses publiques, de modifier les normes dallocation de ressources, de rduire la force de travail et de transformer le rle de ltat. La principale conclusion est que les rformes ont squentiellement dfailli et lajustement de gestion exhibe dimportantes limites, surtout caractre politique. MOTS-CLS : politique compare ; politiques publiques ; rforme de ltat ; dilemmes de mise en application ; rformes administratives.