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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000

Este artigo analisa padres de respostas de organizaes da administrao direta do Poder Executivo Fede-
ral brasileiro a polticas de ajuste fiscal nos anos 90. Baseada no argumento dos jogos repetidos de informao
incompleta, a anlise objetiva explicar porque, mesmo diante de polticas que visam a reduzir o tamanho e
os gastos governamentais, os gastos com pessoal e o nmero de funcionrios tendem a persistir no tempo.
PALAVRAS CHAVE: polticas pblicas; reforma do Estado; burocracia, administrao pblica.
RESUMO
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 14: p. 119-138, jun. 2000
Flvio da Cunha Rezende
Universidade Federal de Pernambuco
I. INTRODUO
Uma das principais questes temticas para a
Cincia Poltica contempornea tem sido a de
explicar porque tentativas de controlar os gastos
e a expanso da burocracia pblica tm se
mostrado tarefa complexa e com resultados quase
sempre aqum do esperado. Embora governos de
todos os matizes tenham se engajado considera-
velmente em formular e implementar polticas de
reforma do Estado centradas em promover o
controle dos gastos com o governo desde meados
da dcada de 1980, como respostas crise fiscal
do setor pblico
2
, evidncias empricas confir-
mam tal problema e, tanto nas economias avan-
adas como nos pases em desenvolvimento, o
governo continua a aumentar os seus gastos, sua
dvida, e a expandir o seu tamanho. Fornecer uma
explicao para tal problema e analisar empirica-
mente o caso da administrao direta do governo
federal brasileiro assume central relevncia neste
artigo.
Na literatura que analisa o problema do cres-
cimento do governo, existem diversas explicaes
para tal fenmeno, e estas esto diretamente
relacionadas concepo do papel do Estado nu-
ma economia e sociedade orientada pelo mercado.
A primeira explicao relaciona a expanso
dos gastos do governo ao seu papel de produo
dos bens pblicos e de controle de externalidades
numa economia de mercado. A explicao que
dada a incapacidade de os mercados organizarem-
se eficientemente
3
para produzir os bens pblicos,
1
Gostaria de agradecer a Humberto Falco Martins e a
Hiro Barros Kumasaka pelos incentivos para a produo
deste artigo. Sou grato ainda aos pareceristas annimos
da Revista de Sociologia e Poltica pelos comentrios,
sugestes e recomendaes verso inicial.
2
O argumento de que as reformas administrativas, e as
reformas do Estado mais amplamente, so polticas
destinadas a lidar com a crise fiscal do Estado um dos
mais aceitos entre os mais variados analistas, e uma das
principais interpretaes e justificativas para tais polticas.
Para o caso das novas democracias do Leste Europeu e da
Amrica Latina, como analisam Bresser Pereira, Maravall
& Przeworski (1993), a crise fiscal do Estado tem sido
uma das principais motivaes para a formulao e
implementao de polticas de reforma administrativa.
Este argumento tem balizado a poltica de reforma admi-
nistrativa proposta e implementada no Brasil pelo Minis-
trio da Administrao Federal e Reforma do Estado des-
de 1995.
3
Na literatura de corte econmico essas situaes em
que o mercado no se organiza eficientemente so cha-
madas de falhas de mercado (market failures), as quais jus-
tificam a interveno governamental numa sociedade
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS
A POLTICAS DE REFORMAS DO ESTADO:
UM ESTUDO DE CASO NA ADMINISTRAO DIRETA
DO EXECUTIVO FEDERAL BRASILEIRO
1
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
120
os governos tendem a permanecer se expandindo.
A segunda explicao focaliza o argumento de
que as funes de redistribuio de renda e riqueza
do governo so o fator causal para o fenmeno.
Ao se envolver no problema redistributivo entre
grandes grupos, o governo levado a expandir
sua mquina burocrtica e o seu nvel de taxao
sobre as rendas dos indivduos. A terceira
explicao centra sua ateno no papel dos grupos
de interesse especiais como causa central para o
crescimento do governo. Grupos de interesse
organizam-se e agem no sentido de fazer que o
governo expanda os seus gastos em programas
governamentais que os beneficiem atravs de
polticas pblicas de corte distributivo. A quarta
explicao a de que o governo e sua burocracia
tm uma natureza intrnseca de propenso
expanso dos gastos. O governo expande-se no
apenas porque existe uma demanda permanente
ou crescente por bens pblicos, ou mesmo porque
grupos de interesses especiais causam a expanso,
mas sim porque os burocratas e a burocracia
tendem a demandar mais recursos oramentrios
do que o realmente necessrio para realizar suas
funes junto ao legislativo
4
. A quinta linha
explicativa centra-se na idia da iluso fiscal, a
qual supe que o governo cresce a partir de
pequenas e imperceptveis elevaes dos impostos
sobre os indivduos. O mecanismo causal do
crescimento do governo seria, portanto, a falsa
percepo com que os indivduos e grupos
percebem a expanso do governo atravs do carga
fiscal que sobre eles incidem. Embora a literatura
apresente esse conjunto de explicaes para o
fenmeno da expanso do governo, poucos
estudos se debruam para analisar tal problema a
partir de uma perspectiva que contemple o
problema da reao, ou do comportamento
estratgico das organizaes do governo para
manterem os recursos no tempo, como escolha
racional.
Nesse sentido, o crescimento do governo est
relacionado a um comportamento estratgico das
organizaes para garantir os seus recursos no
tempo.
A explicao oferecida fundamenta-se na idia
de que, diante de polticas de controle dos gastos,
as diversas organizaes confrontam-se com
estruturas de incentivos em que, do ponto de vista
de uma organizao individual, no seria racional
promover redues nos seus recursos, sem a
garantia de que outras organizaes faam o
mesmo. A incerteza da cooperao seria o
mecanismo causal da explicao. Sem a certeza
de que os cortes afetam da mesma maneira o
conjunto de organizaes do governo, dado que
fatores cruciais como a poltica, as relaes de
poder e a capacidade diferencial de barganha junto
estrutura decisria entram em jogo, as organiza-
es preferem racionalmente optar por redues
mnimas em seus gastos e no nmero de funcio-
nrios. Com tal comportamento como racional, o
governo tende a expandir ou manter os seus gastos
e o seu tamanho no tempo. Este comportamento
possibilita entender por que as polticas de reforma
e de reforma administrativa so pouco atrativas e
de difcil exeqibilidade, dado que polticas de
downsizing
5
e reduo dos gastos geram incen-
tivos no-cooperao.
A aplicao emprica se volta para a anlise
do comportamento de organizaes da adminis-
trao direta no Executivo federal brasileiro a par-
tir dos anos 90, perodo em que o governo vem
implementando polticas de controle dos gastos
com pessoal e de reduo do nmero de servidores
federais nos mais diversos setores burocrticos e
se engajando de modo decisivo na questo da re-
forma do Estado e da administrao pblica. Com
base em dados quantitativos sobre despesas de
pessoal e quantidade de servidores federais
6
no
orientada pelo mercado. O artigo seminal sobre as falhas
de mercado Bator (1958).
4
Esse argumento representa a clssica interpretao de
Niskanen (1971), que, baseada no comportamento bud-
get-maximizing dos burocratas, considera que, dado o
problema de assimetria de informao entre o Executivo
e o Legislativo, as diversas organizaes do governo
tendem a demandar mais oramento do que o necessrio,
levando o governo a expandir os seus gastos.
5
As polticas de downzising, ou de reduo do nmero
de funcionrios pblicos, como estratgia de reforma da
administrao pblica, tm sido um dos componentes das
reformas gerenciais no mundo desenvolvido e em desen-
volvimento. Para uma compreenso das reformas no caso
americano ver Rezende (1998); e para uma compreenso
dos princpios das polticas de reforma do aparato buro-
crtico federal no caso brasileiro e em perspectiva com-
parada, ver Bresser Pereira (1998).
6
O documento oficial utilizado para a sistematizao
dos dados empricos que fundamenta a anlise foi o Bo-
letim Estatstico de Pessoal produzido pelo Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado no perodo
fevereiro de 1996 a outubro de 1998.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
perodo fevereiro de 1996 a setembro de 1998,
pretende-se analisar o comportamento e os padres
de respostas de setores da burocracia federal diante
de polticas de controle e reduo no tamanho e
dos gastos governamentais.
O artigo est estruturado da seguinte forma.
Na primeira seo, utilizando dados comparativos,
so apresentadas evidncias empricas sobre o
problema do crescimento do governo diante de
polticas de controle dos gastos. Na parte seguinte,
apresenta-se o modelo emprico utilizado no
estudo de caso. Nas sees finais so analisados
os dados empricos para o caso brasileiro e extra-
das as principais concluses.
II. A EXPANSO DO GOVERNO COMO FE-
NMENO E COMO PROBLEMA
II.1. EVIDNCIAS INTERNACIONAIS
Dados recentes da OECD (1998) mostram que:
a) a dvida pblica relativa ao produto interno bru-
to se elevou de 40,2 % em 1980 para 70,6 % em
1995; b) os gastos governamentais relativos ao
produto interno bruto expandiram-se de 36,5% em
Quadro 1. Comportamento do Setor Pblico em pases desenvolvidos selecionados (1980-1995)
Fonte: OECD (1998).
7
Estatsticas da OECD para o perodo 1960-1985 revelam
que os gastos governamentais proporcionais ao produto
interno bruto se elevaram de 26,6 % em 1960 para 42,9
% em 1985, revelando uma forte expanso do setor p-
blico nas economias consideradas desenvolvidas. Desne-
cessrio dizer que o mesmo fenmeno verifica-se nos
pases em desenvolvimento, e especialmente na Amrica
Latina, onde o padro e o estilo de desenvolvimento foi
centrado no Estado.
8
Rezende (1996), analisando o perfil dos gastos pblicos
no perodo 1980-1992 para Estados nacionais em pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, revela a existncia
de uma profunda diferenciao nas transformaes ocor-
ridas no papel do Estado na dcada. Os pases em desen-
volvimento transformam significativamente seus papis
na direo do Estado mnimo, enquanto os pases desen-
volvidos pouco transformam seus papis e apresentam
perfis alocativos que pouco tem a ver com o Estado m-
nimo.
Dvida pblica/PIB Gastos do governo/PIB
Emprego no setor
pblico/Total emprego (%)
1980 1995 1980 1995 1980 1995
Total OECD 40.2 70.6 36.5 40.3 n.d n.d
Estados Unidos 37.0 63.4 31.4 33.2 16.4 15.5
Inglaterra 54.0 60.0 43.0 43.2 21.2 14.3
Frana 30.9 60.7 46.1 53.9 20.2 24.7
Canad 44.0 100.5 38.8 46.5 19.5 20.7
Austrlia n.d 43.4 31.4 36.3 16.3 15.2
1980 para 40,3%; e c) o emprego no setor pblico
elevou-se ou manteve-se constante
7
. O quadro a
seguir ilustra o comportamento destas trs vari-
veis para diversos pases selecionados
8
.
Nos pases em desenvolvimento, dados oficiais
revelam que os governos continuaram a expandir
suas dvidas, os gastos e o tamanho do aparato
governamental a partir dos anos 80, apesar de
considerveis esforos para controlar a expanso
e o gasto governamental. O quadro abaixo apre-
senta como se deu a evoluo da dvida pblica
proporcional ao produto interno bruto para alguns
pases em desenvolvimento no perodo 1980-
1995.
Quadro 2. Dvida pblica/PIB pases em desen-
volvimento selecionados (1980-1995)
Fonte: WORLD BANK; elaborao do autor.
Dvida Pblica/PIB (%)
1980 1995
Brasil 31,2 24
Chile 45,5 43,3
ndia 11,9 28,2
Qunia 48,1 97,7
Turquia 27,4 44,1
Uruguai 17 32,4
Venezuela 42,1 49
Argentina 35,7 43,4
Mxico 42,3 60,7
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
122
Para o conjunto de pases da Amrica Latina
tal fenmeno no se constitui exceo, e os dados
disponveis (IBD, 1997) revelam que tendem a
expandir consideravelmente sua dvida pro-
porcional ao produto interno bruto.
Os dados apresentados ilustram o problema de
crescimento do governo e de sua dvida mesmo
diante de polticas de ajuste fiscal que preconizam
a reduo dos gastos governamentais e controle
fiscal do setor pblico. Na seo seguinte, ilustra-
remos tal problema para o Estado brasileiro no
perodo ps-Nova Repblica.
II.2. EVIDNCIAS SOBRE A EXPANSO
DOS GASTOS GOVERNAMENTAIS
COM PESSOAL E DO TAMANHO DO
GOVERNO PARA O CASO BRASI-
LEIRO A PARTIR DA NOVA REP-
BLICA
Apesar dos esforos substanciais do governo
em reduzir as despesas governamentais com a
administrao pblica, dados oficiais revelam o
crescimento das despesas de pessoal e do nmero
de servidores federais no perodo 1987-1997 na
administrao pblica brasileira. As polticas de
controle e reduo da expanso dos gastos com o
governo e seu aparato burocrtico ocorreram em
duas fases distintas: a) o perodo anterior a 1995,
quando ocorreu um processo de reformas admi-
nistrativas com objetivos de reduzir os gastos
governamentais na esfera federal; b) o perodo a
partir de 1995, quando comearam os esforos
governamentais a controlar os gastos de pessoal
no Executivo federal, dando incio chamada
Reforma do Estado, desencadeada pelo MARE.
Em primeiro lugar, como apresentado no grfi-
co 1, observa-se o comportamento da varivel des-
pesas de pessoal no perodo. O que se ressalta
que as despesas com servidores mais do que dupli-
ca no perodo, saltando de R$19,4 bilhes no ano
de 1987 para R$44,2 bilhes dez anos depois.
mostrando que as reformas do Estado vm
conseguindo reduzir o nmero de servidores
ativos. Mesmo reduzindo o nmero de funcio-
nrios, as despesas de pessoal continuam a se
elevar.
Quando analisada a evoluo da varivel
quantidade de servidores federais no mesmo
perodo, o que se observa, como apresentado no
grfico 2, que o governo federal realizou
considerveis cortes no nmero de funcionrios,
Grfico 1. Despesas de pessoal da Unio (1987-1997)
Despesas de Pessoal da Unio
19,4
23,8
29,4
33,9
27,8
22,7
30,6
35,3
45,9
44,6
44,2
0
10
20
30
40
50
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
ano
B
i
l
h

e
s

d
e

R
e
a
i
s
Despesas de Pessoal da Unio
B
i
l
h

e
s

d
e

R
e
a
i
s
ano
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Grfico 2. Nmero de Servidores Ativos
O grfico a seguir mostra que os comporta-
mentos das despesas de pessoal, tanto para ativos
quanto para aposentados, apresentam curvas simi-
lares, sendo as despesas de ativos sempre superio-
res s de aposentados, assim como as duas curvas
tm os mesmos pontos de inflexo. As curvas reve-
lam: a) elevao das despesas no perodo 1987-
1990; b) contrao no perodo 1990-1992; c) ex-
panso no perodo 1993-1995; e, finalmente: d)
estabilidade (ou pequenas redues) no perodo a
partir de 1995. Isso mostra que as despesas de pes-
soal tendem a se expandir, e que apenas em mo-
mentos eventuais o perodo Collor conseguiu-
se reduzir de maneira drstica tais despesas.
Nmero de Servi dores Ati vos
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
ano
servi dores
Nmeros de Servidores Ativos
ano
servidores
No entanto, vale salientar que os cortes gover-
namentais no ocorrem de maneira homognea pa-
ra os diversos segmentos da administrao fede-
ral, dependendo em muito da natureza do Estado
em ao. Os dados apresentados no grfico 4 reve-
lam que existe uma forte diferenciao quando se
comparam os trs poderes. As despesas do Execu-
tivo e do Legislativo mantiveram-se praticamente
no mesmo patamar de 1987, as despesas do Judici-
rio aumentaram aproximadamente em sete vezes,
revelando que os diferentes Poderes comportam-
se diferentemente frente a polticas de controle dos
Grfico 3. Despesas de pessoal de Unio ativos e aposentados
Despesas de pessoal da Unio ativos e aposentados
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
1987 1989 1991 1993 1995 1997
ano
R
$

m
i
l
h

e
s
ativos aposentados
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
124
Grfico 4. Evoluo das despesas de pessoal nos trs Poderes do governo (1987=100)
Evoluo das despesas de pessoal nos trs Poderes do
governo (1987=100)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
ano
Executivo Legislativo Judicirio
gastos e de ajuste fiscal. Haveria, portanto, setores
que tendem a aumentar suas despesas mesmo dian-
Quando considerado em valor absoluto, a
evoluo das despesas de pessoal para o poder
Executivo, os dados revelam que estas aumen-
taram consideravelmente no perodo, e a curva
apresenta o mesmo formato que a curva mais agre-
gada das despesas de pessoal mostrando o que
esta varivel pesa no comportamento geral das
despesas do governo federal, isto , em proporo.
Se essas representavam 86,8% das despesas em
1987, passaram a ser 80,2% no final da srie. Isso
te das claras intenes do governo em implementar
polticas de controle e reduo dos gastos.
significa que os dois outros Poderes passaram a
apresentar maior participao relativa nas despesas
de pessoal, sobretudo com a exploso dos gastos
no Judicirio.
Quando analisados os dados das despesas de
pessoal dos poderes Legislativo e Judicirio, como
apresentado no grfico 5, eles mostram que,
enquanto o Judicirio apresentou uma quase
exponencial elevao dos seus gastos com pessoal,
o Legislativo comportou-se de modo estvel.
Grfico 5. Despesas de Pessoal Legislativo e Judicirio
Despesas de Pessoal Legislativo e
Judicirio
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
1987 1989 1991 1993 1995 1997
R
$

M
i
l
h

e
s
Legislativo Judicirio
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
Os dados apresentados mostram fundamen-
talmente o crescimento das despesas com pessoal
e o nmero de servidores mesmo diante de
polticas de controle e reduo dos gastos do
governo.
III. AS POLTICAS DE REFORMA DO ES-
TADO
III.1. AS POLTICAS DE CONTROLE E
AJUSTE DOS GASTOS DO GOVERNO
As polticas de reforma do Estado, sobretudo
em sua dimenso relativa reduo do tamanho
do Estado e transformao do seu papel, tm se
constitudo em uma das principais polticas
pblicas na agenda governamental desde os anos
80
9
. A experincia internacional revela que, a
partir de meados dos anos 80, um amplo conjunto
de pases vem se engajando na promoo de
polticas de reforma do Estado, as quais tm como
ponto comum os objetivos de controle com os
gastos e tamanho do Estado, entendidos como
controle do nmero de funcionrios pblicos,
melhoria da performance das instituies pblicas
e transformao do papel do Estado
10
. Em eco-
nomias avanadas tais como os EUA, Inglaterra,
Nova Zelndia, Austrlia, e mais recentemente no
Brasil, as administraes vm tentando dramatica-
mente promover tais objetivos
11
. O argumento
central para explicar a existncia e a necessidade
das reformas parte da idia de que a reduo e o
controle dos gastos pblicos promoveria o
equilbrio oramentrio e reduziria problemas de
crise fiscal, por um lado; por outro lado, que a
redefinio do papel do Estado, em termos de
redesenho de suas instituies e mudana nas suas
funes, tenderia a fazer com que este passasse a
desempenhar funes com maior performance,
accountability e efetividade.
Neste trabalho, as polticas de reformas sero
entendidas a partir de duas variveis: reduo das
despesas de pessoal, e reduo do nmero de fun-
cionrios, nas diversas organizaes do governo.
O problema a ser analisado se, quando o governo
federal implementa tais polticas, como uma dada
organizao no interior da burocracia coopera ou
no coopera com tal poltica. Nesse sentido, a an-
lise parte das seguintes premissas. Para o governo,
por um lado, o objetivo o de conseguir atingir a
mxima reduo dos gastos com o governo num
dado perodo de tempo; para cada uma das organi-
zaes do governo, por outro lado, o problema
o de como reduzir tais recursos de maneira tal
que seja possvel garantir um nvel de recursos
para sua sobrevivncia. A escolha para uma orga-
nizao individual seria a de cooperar ou de no-
cooperar, mas, tambm, a de quanto cooperar.
Nesse sentido, vale pensar que as reformas podem
ser entendidas como um jogo repetido de infor-
mao incompleta entre vrios jogadores, ou mes-
mo como um problema principal-agente, entre o
governo e as diversas organizaes. Diante dessa
particular estrutura de incentivos, o governo ten-
tar implementar as reformas fazendo com que as
diversas organi1zaes do governo se engajem na
promoo desses interesses, e as organizaes ten-
taro resistir, ou cooperar num grau que no afete
sua sobrevivncia no tempo.
Caso tais polticas ocorressem num contexto
em que o governo central tivesse completa capa-
9
Na literatura brasileira, a discusso em torno da reforma
do Estado, e sobretudo da reforma administrativa, tem
como locus institucional o extinto MARE e a ENAP
(Escola Nacional de Administrao Pblica). A Revista
do Servio Pblico da ENAP; os Cadernos MARE da
Reforma do Estado, e a Revista Reforma Gerencial tm
sido as principais produes especializadas na questo da
reforma. Spink & Bresser Pereira (1998) contm uma
coletnea de artigos de autores nacionais e internacionais
sobre a reforma. Melo (1999) organizou recentemente
uma produo de artigos sobre a reforma do Estado e a
questo da mudana institucional no Brasil. Para uma
discusso das reformas no setor pblico e estudos de caso
na Europa, ver Lane (1997).
10
Certamente a reforma do Estado engloba dimenses
mais amplas e outros objetivos (qualidade na interveno
governamental, melhoria dos processos de gesto, capaci-
tao profissional dos servidores, mudanas tecnolgicas,
inovaes institucionais, redesenho de incentivos,
orientao para resultados e misses etc.) do que as consi-
deradas aqui. O interesse aqui, deliberadamente reducio-
nista, o de entender que organizaes do governo coo-
peram ou no com os objetivos, digamos primrios e mais
duros da reforma, sobre os quais se pode trabalhar com
maior facilidade de mensurao, e que ainda tm sido a
parte mais difcil de executar nas polticas das reformas
do Estado, na experincia nacional e internacional.
11
Para uma ampla compreenso dos princpios, pro-
postas, principais issues nas polticas de redefinio do
papel do Estado nas reformas orientadas pelo Mercado,
e, ainda as principais lies aprendidas por instituies
multilaterais nas polticas de reforma do Estado nos pases
em desenvolvimento, sobretudo na experincia asitica,
ver Stiglitz (1998).
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
126
tc tempo
cidade de enforcement e mximo poder de
autoridade sobre os diversos setores burocrticos
para implementar as reformas livre de restries,
seria de se esperar que as diversas organizaes
se engajassem, ou cooperassem com os objetivos
desejados pelo governo, qual seja, o de reduzir o
nmero de funcionrios e as despesas com pessoal
num curto espao de tempo. Na realidade, como
a implementao dessas polticas ocorrem em
ambientes bastante diferentes desse ideal,
plausvel supor que as organizaes tendam a
apresentar respostas cooperativas e no-coope-
rativas, de modo estratgico, que permitem enten-
der a forma pelo qual o governo tende a continuar
a se expandir.
III.2. O COMPORTAMENTO ESTRATGICO
DE UMA ORGANIZAO DO GOVER-
NO DIANTE DAS REFORMAS
Diante de uma poltica P que tem por objetivo
reduzir o nmero de funcionrios pblicos e as
despesas de pessoal (ou mais amplamente, reduzir
os recursos crticos disponveis para o funciona-
mento das organizaes do governo) num in-
tervalo de tempo t, uma organizao O poderia
comportar-se
12
: a) cooperativamente, reduzindo
tanto o seu nmero de funcionrios, quanto as
despesas com pessoal; b) no-cooperativamente,
tendo o comportamento oposto; c) incremental-
mente, com pequenos intervalos de respostas coo-
perativas, e no-cooperativas.
O modo especfico pelo qual uma organizao
responde num dado intervalo de tempo representa
o conjunto de esforos que uma organizao faz
para atender aos interesses do governo. Para uma
organizao qualquer, e para toda a burocracia,
por extenso, cada uma dessas respostas est
associada a uma distribuio de custos e benefcios
os pay-offs resultantes de cada escolha. A
premissa central da anlise do comportamento
individual de uma organizao aqui adotada a
de que esta prefere responder de modo a garantir
um nvel constante de recursos que garantam sua
sobrevivncia no tempo; nesse sentido, uma
organizao no apresenta uma estrita preferncia
por no-cooperar, mas, sim, uma preferncia
estratgica em reduzir recursos at um ponto em
que esses cortes no venham a comprometer a
sobrevivncia da organizao dentro da estrutura
burocrtica. Outro ponto fundamental para en-
tender o comportamento de uma organizao seria
o de considerar que estas iro se comportar de
modo cooperativo na medida em que estas tiverem
mais certeza de que outras organizaes
estariam cooperando com os objetivos do governo
no tempo.
Ao assumir tais premissas para explicar o
comportamento burocrtico diante das reformas,
o que se pretende mostrar que cada organizao
possui um nvel limite de cooperao, ou nvel
de tolerncia para com as reformas, a partir do
qual ela deixa de apresentar qualquer interesse em
cooperar. A cooperao alm desse ponto-limite
colocaria em risco a sua sobrevivncia, e, portanto,
representaria uma escolha sub-tima para a organi-
zao. Neste sentido, pode-se partir da premissa
que uma organizao do governo comporta-se de
modo no-cooperativo a partir do momento em
que a diminuio dos recursos crticos para a orga-
nizao ultrapassa esse limite. Como apresentado
na figura abaixo, que representa o interesse de uma
organizao individual em cooperar com a reforma
no tempo, a premissa de que o interesse em
cooperar, atinge um ponto de mximo no tempo,
a partir do qual no atrativo cooperar dado o
risco que essa cooperao apresenta para a
sobrevivncia da organizao.
O interesse de uma organizao O seria o de
12
As repostas dos setores burocrticos so aqui enten-
didas como manifestaes concretas do modo como se
relacionam no caso brasileiro questes tais como poder,
poder poltico, e fundamentalmente, o modo particular
como a poltica interfere com a administrao numa dada
estrutura burocrtica. Assim, a anlise das respostas, ou
do padro de respostas, permite, por aproximao, men-
surar empiricamente a relao entre poltica, adminis-
trao e polticas pblicas.
Figura 1. Interesse em cooperar com as polticas de
reforma
Interesse em cooperar com a reforma
agir de modo a garantir sua sobrevivncia no
tempo, e por tal razo, ela necessita manter um
certo nvel de recursos (no caso particular, se a
127
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
reduo do nmero de funcionrios ou das
despesas de pessoal chegar a zero, numa situao
hipottica essa organizao deixaria de existir) que
garanta sua existncia no interior da burocracia.
A organizao portanto ir comportar-se de modo
a evitar que o governo reduza esses recursos a uma
quantidade indesejada pela organizao. Para tal,
ela ir mobilizar recursos (materiais e no-
materiais) para conseguir os recursos necessrios
no processo poltico. Os incentivos para cooperar
com as reformas so positivos at o ponto em que
os cortes pretendidos pelo governo superam um
patamar suportvel de cortes, acima do qual as
organizaes tm pequenos incentivos para
continuar cooperando com as reformas preten-
didas. Diante desses incentivos, de se esperar
que individualmente, e por extenso, coletivamen-
te, as organizaes respondam estrategicamente
cooperando e no-cooperando com os objetivos
do governo, de modo incremental
13
.
III.3. O COMPORTAMENTO ESTRATGICO
DIANTE DAS REFORMAS COMO UM
JOGO REPETIDO DE INFORMAO
INCOMPLETA
Por outro lado, considerando duas organi-
zaes A e B, considera-se que o comportamento
da organizao A diante das reformas est rela-
cionado resposta de B, e vice-versa. Diante de
uma situao de informao incompleta que A tem
sobre B no que se refere ao seu nvel de cooperao
com a reforma, como de se supor que na rea-
lidade ocorra, resulta um problema coletivo de
cooperao: uma organizao A teria reduzidos
incentivos a cooperar com a reforma quanto maior
for a assimetria de informao entre A e B. Uma
vez que A no tem informao completa de que B
opta pela cooperao, e coopera na mesma
intensidade que A, A, ao cooperar, pode estar
arcando com os custos associados diminuio
dos recursos crticos, enquanto a outra organi-
zao B (ou outras) poderia estar ganhando com a
cooperao de A. Isso faz que A prefira o compor-
tamento caroneiro (free-rider) previsto por Olson
(1965) na Lgica da Ao Coletiva. Com efeito,
diante de uma situao de informao incompleta
e de assimetria de informao, como A no tem a
garantia de que B esteja sendo atingida pela
reduo de recursos na mesma intensidade que A,
esta tem pequenos incentivos a cooperar, e grandes
incentivos a se comportar de modo no-
cooperativo.
Diante desses incentivos, torna-se difcil para
uma agncia A cooperar, uma vez que outras agn-
cias podem estar se comportando oportunisti-
camente diante da reforma, evitando maiores redu-
es dos recursos disponveis para si, no tempo,
enquanto A arca com os custos associados refor-
ma. Nesse sentido, as polticas de reforma tendem
a gerar pequenos incentivos para uma organizao
a diminuir a quantidade de recursos crticos no
tempo, sendo baixa portanto a probabilidade de
um engajamento espontneo das agncias go-
vernamentais com os interesses do governo
14
.
IV. MODELANDO OS PADRES DE RES-
POSTAS DAS AGNCIAS DO GOVER-
NO
No sentido de mensurar empiricamente os pa-
dres de respostas a polticas de reforma do Esta-
do, foram considerados alguns indicadores para
mensurar a cooperao e a no-cooperao num
dado intervalo de tempo t. Em primeiro lugar, con-
sideram-se sries temporais (mensais) para cada
uma das variveis de interesses quantidade de
servidores e despesas de pessoal e calcula-se a
variao absoluta mensal para cada organizao
O, sendo esta calculada a partir da expresso D =
A(j) A(j+1), onde A a varivel de interesse, e j
um dado ms. O valor de D pode ser nulo, positivo
ou negativo. Em caso positivo, significa que a or-
ganizao elevou o valor da varivel de interesse,
e, nesse sentido no cooperou com os objetivos
gerais do governo. Quando o valor de A negativo,
significa que a organizao cooperou com o gover-
no neste intervalo de tempo; e, quanto nulo, ela
nem cooperou, nem no-cooperou.
Para o intervalo de tempo t, considerando o
total dos intervalos de tempo j, parte-se para
13
No mundo real, diferentes organizaes, dadas suas
diferentes habilidades e acesso a recursos polticos e suas
posies na estrutura burocrtica, apresentam diferentes
capacidades para resistir aos cortes pretendidos pelo go-
verno. Com isso, explicar-se-ia porque no mundo real
diferentes organizaes apresentam maior cooperao ou
no-cooperao do que outras num mesmo governo. A
aplicao emprica e a anlise que dela resulta ir mostrar
o comportamento diferencial das diversas organizaes
na burocracia federal brasileira.
14
Um tratamento formal tendo com base a teoria dos
jogos vem sendo por mim realizado no artigo Rezende
(1999).
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
128
mensurar as seguintes variveis para cada uma das
organizaes:
a) Cooperao (C): calculado como sendo o
somatrio de todas as respostas negativas
(< 0), significando o total acumulado dos
esforos da organizao no sentido de
reduzir o nmero de servidores, e/ou as
despesas de pessoal, no intervalo de tempo
t. Cooperao significa o quanto uma
organizao respondeu de modo coope-
rativo s polticas do governo;
b) No-cooperao (NC): calculado como sen-
do o somatrio de todas as respostas positi-
vas ( > 0), significando o total acumulado
dos esforos da organizao no sentido de
elevar o nmero de servidores, e/ou as des-
pesas de pessoal, no intervalo de tempo t.
No-cooperao significa o quanto uma
organizao respondeu s polticas do
governo de modo no-cooperativo;
c) Cooperao/No-cooperao (C/NC): cal-
culado como sendo o quociente em valor
absoluto entre a Cooperao e a No-coope-
rao ao final do intervalo de tempo t. Este
quociente representa o trade-off entre res-
postas cooperativas e no-cooperativas que
uma organizao realiza num determinado
perodo de tempo. No caso de este ndice
ser nulo, significa que a organizao no
coopera de modo algum com o governo. Em
caso de estar entre 0 e 1, significa que ela
coopera, mas em menor intensidade do que
no-coopera; e em caso de ser maior do que
1, significa que ela coopera muito mais
intensamente do que no coopera.
d) Resposta lquida (RL): corresponde soma
entre as respostas cooperativas e no-
cooperativas. Em caso de RL ser positivo
significa que a no-cooperao foi maior do
que a cooperao; e em caso negativo, a no-
cooperao foi superior cooperao no in-
tervalo de tempo t.
e) Nmero de respostas cooperativas (FC):
calculado como sendo o nmero de respos-
tas cooperativas que uma dada organizao
exibe no intervalo de tempo t. Isso significa
em quantos intervalos de tempo a organi-
zao coopera com o governo.
f) Nmero de respostas no-cooperativas
(FNC): calculado como sendo o nmero de
respostas no-cooperativas que uma dada
organizao exibe no intervalo de tempo t.
Isso significa em quantos intervalos de tem-
po a organizao no-coopera com o go-
verno.
g) Grau de cooperao/No-cooperao (K):
calculado com sendo o quociente entre o n-
mero de respostas cooperativas e no-coope-
rativas. Este indicador significa o grau em
que a organizao procura cooperar com o
governo, e o nmero de vezes que exibe o
comportamento contrrio. Na seo seguin-
te, analisam-se os dados e resultados para
organizaes da Administrao Federal di-
reta brasileira.
V. ANLISE EMPRICA PARA O CASO
BRASILEIRO
V.1. RESPOSTAS INDIVIDUAIS NMERO
DE SERVIDORES
Quando analisados os esforos de cooperao
e de no-cooperao das diversas organizaes do
governo quanto varivel nmero de servidores,
os dados revelam que: a) todas as organizaes
apresentam algum grau de cooperao e de no
cooperao. Isso fundamentalmente significa que
no existe um comportamento monoltico de
cooperar apenas, ou de no-cooperar; b) existem
organizaes que cooperam muito mais do que
no cooperam, e outras que apresentam o compor-
tamento contrrio. Quando considerado em seu
total, os dados revelam que o governo coopera
mais do que no-coopera, uma vez que C (-87 776)
>> NC (40 257).
Quadro 1. Cooperao e No-cooperao por organizao do governo
Organizao do Executivo Cooperao (C) No-Cooperao (NC)
Presidncia da Repblica -9 055 8 052
EMFA -182 810
AGU -55 601
Ex-Ministrios -3 205 3 067
Ex-Territrios -5 468 1 366
129
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
J no conjunto de organizaes que apresentam
cooperao maior que a no-cooperao maior que
cinco vezes h apenas 4, sendo que o setor Sade
aquele no qual os esforos de cooperao so de
intensidade 22 vezes maior que a no-cooperao.
No sentido de analisar melhor os esforos
cooperativos em relao aos no-cooperativos no
nvel de cada organizao, apresentaremos a rela-
o C/NC esquematicamente dividida em trs
intervalos: a) de 0 a 1, indicando que a cooperao
menor ou igual no-cooperao; b) entre 1 e 5,
quando a cooperao bem maior que a no-
cooperao; e c) maior do que 5, indicando aquelas
agncias que tendem a cooperar muito com o go-
verno.
O conjunto de organizaes que apresentam
C/NC entre 0 e 1 so apenas 6, sendo estas, confor-
me pode-se visualizar no quadro abaixo, divididas
em organizaes que cooperam pouqussimo
Assuntos Fundirios, AGU e EMFA , e outras
que tendem a apresentar maior cooperao
MARE, Relaes Exteriores e Esportes.
no, indo de situaes em que os esforos coopera-
tivos so pouco superiores aos no-cooperativos,
como o caso da Fazenda e de Comunicaes,
para situaes em que estes atingem valores quase
quatro vezes superiores, como o caso do Ex-
Territrios e da Aeronutica.
MARE -1 116 1 180
Aeronutica -1 452 325
Agricultura -9 439 1 301
Assuntos Fundirios -255 6 305
Cincia e Tecnologia -838 363
Comunicaes -342 332
Cultura -859 397
Educao -20 128 13 857
Esportes -28 28
Exrcito -1 946 114
Fazenda -3 327 3 265
Indstria e Comrcio -431 385
Justia -2 171 1 436
Meio-Ambiente -3 316 2 472
Minas e Energia -603 305
Planejamento -3 040 2 321
Previdncia -6 696 374
Relaes Exteriores -599 1 116
Sade -18 440 811
Trabalho -3 382 2 604
Transporte -4 263 2 388
Total -87 746 40 257
Quadro 2. C/NC entre 0 e 1
Assuntos Fundirios 0,04
AGU 0,09
EMFA 0,22
Relaes Exteriores 0,54
MARE 0,95
Esportes
1,00
O outro conjunto de organizaes, no intervalo
de C/NC entre 1 e 5, revela que um nmero maior
de organizaes 16 engaja-se com maior inten-
sidade na cooperao com o governo. O quadro
abaixo revela a profunda diferenciao na forma
com que as organizaes cooperam com o gover-
Quadro 3. C/NC entre 1 e 5
Quadro 4. C/NC > 5
Agricultura 7,26
Exrcito 17,07
Previdncia 17,90
Sade 22,74
Em relao ao nmero de respostas
Fazenda 1,02
Comunicaes 1,03
Ex-Ministrios 1,04
Presidncia da Repblica 1,12
Indstria e Comrcio 1,12
Trabalho 1,30
Planejamento 1,31
Meio-Ambiente 1,34
Justia 1,51
Educao 1,45
Transporte 1,79
Minas e Energia 1,98
Cultura 2,16
Cincia e Tecnologia 2,31
Ex-Territrios 4,00
Aeronutica 4,47
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
130
Em relao ao nmero de respostas coope-
rativas e no-cooperativas no perodo, os dados
revelam que apenas duas organizaes AGU e
Indstria e Comrcio apresentam um nmero
de respostas cooperativas inferior s no-coo-
perativas, indicando que na maior parte do tempo
V.2. RESPOSTAS INDIVIDUAIS DESPE-
SAS DE PESSOAL
Quando analisados os esforos de cooperao
e de no-cooperao das diversas organizaes do
governo em relao varivel despesas de pessoal,
conforme apresentado no quadro abaixo, os dados
tambm revelam que: a) todas as organizaes
apresentam algum grau de cooperao e de no-
cooperao. Isso fundamentalmente significa que
no existe um comportamento monoltico de
cooperar apenas, ou de no-cooperar; b) a grande
maioria das organizaes tende a exibir um com-
portamento no-cooperativo, sendo apenas a Presi-
dncia da Repblica e o Ministrio da Agricultura
aquelas organizaes que cooperam com os objeti-
vos do governo.
Nesse sentido, os dados revelam que as orga-
nizaes comportam-se diferentemente diante das
despesas de pessoal que diante do nmero de
servidores. As organizaes conseguem cooperar
cortando funcionrios, mas no reduzindo as
despesas.
as organizaes engajam-se embora de maneira
bastante diferenciada em respostas cooperativas,
ao menos na varivel nmero de servidores. Ape-
nas 4 organizaes apresentam um nmero de
respostas cooperativas que cinco ou mais vezes
superior ao nmero de respostas no-cooperativas.
Quadro 5 Nmero de Respostas cooperativas e No-cooperativas por organizao
Organizao freqncia C freqncia NC FC/FNC
AGU 5 17 0,29
Indstria e Comrcio 11 12 0,92
Presidncia da Repblica 12 11 1,09
EMFA 12 11 1,09
Esportes 10 8 1,25
Comunicaes 13 10 1,30
Fazenda 14 9 1,56
Justia 15 8 1,88
MARE 15 8 1,88
Cincia e Tecnologia 16 7 2,29
Educao 17 6 2,83
Agricultura 19 4 4,75
Cultura 19 4 4,75
Ex-Ministrios 10 2 5,00
Aeronutica 20 3 6,67
Assuntos Fundirios 10 1 10,00
Ex-Territrios 21 2 10,50
Quadro 6 Cooperao e no-cooperao por organizao do governo
Organizao Cooperao (C) No-Cooperao (NC)
Presidncia da Repblica -29 484 29 248
EMFA -3 205 3 495
AGU -2 304 2 723
Ex-Ministrios -3 777 3 777
131
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
Quando considerada a relao de respostas
cooperativas e no-cooperativas, pode-se observar
a intensidade com que ocorre a diferenciao das
respostas das diversas organizaes.
Diferentemente do comportamento diante da
varivel quantidade de servidores, a quase
totalidade das organizaes do governo comporta-
se com a relao C/NC menor ou igual a 1,
revelando que elas tendem a apresentar o
comportamento no-cooperativo como dominante.
Observa-se que os valores de C/NC para a maioria
das organizaes situa-se entre 0,85 e 0,94.
Dentre as duas organizaes que apresentam
respostas cooperativas, estas tm C/NC muito
prximo de 1, como mostra o quadro abaixo:
Ex-Territrios -101 780 107 357
MARE -4 687 5 539
Aeronutica -51 211 56 305
Agricultura -110 818 99 010
Assuntos Fundirios -18 871 39 826
Cincia e Tecnologia -48 591 52 517
Comunicaes -72 282 73 783
Cultura -10 563 11 003
Educao -625 030 688 399
Esportes -488 491
Exrcito -59 262 63 653
Fazenda -402 612 414 879
Indstria e Comrcio -15 605 17 064
Justia -348 036 387 589
Marinha -52 755 55 968
Meio-Ambiente -52 488 55 876
Minas e Energia -10 534 11 522
Planejamento -59 773 67993
Previdncia -364 665 384 585
Relaes Exteriores -19 852 23 251
Sade -510 088 544 918
Trabalho -90 662 92 533
Transporte -172 466 183 919
Total -2 986 400 3 221 734
Quadro 7. Organizaes com C/NC entre 0 e 1
EMFA 0,917
Cincia e Tecnologia 0,925
Exrcito 0,931
Sade 0,936
Transporte 0,938
Meio-Ambiente 0,939
Marinha 0,943
Ex-Territrios 0,948
Previdncia 0,948
Cultura 0,960
Fazenda 0,970
Comunicaes 0,980
Trabalho 0,980
Esportes 0,994
Ex-Ministrios 1,000
Assuntos Fundirios 0,474
Relaes Exteriores 0,854
MARE 0,846
AGU 0,846
Planejamento 0,879
Justia 0,898
Educao 0,908
Aeronutica 0,910
Indstria e Comrcio 0,914
Minas e Energia 0,914
Quadro 8. C/NC maior do que 1
Presidncia da Repblica 1,008
Agricultura 1,119
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
132
No entanto, quando analisados os dados rela-
tivos s freqncias de respostas cooperativas e
no-cooperativas no intervalo de tempo consi-
derado, observa-se que:
a) 18 das 27 organizaes apresentam relao
FC/NC menor do que 1, indicando que elas
apresentam um maior nmero de vezes em
que elevam as despesas de pessoal do que
reduzem, indicando uma no-cooperao;
b) existem padres mais regulares de respostas,
como por exemplo: 4 organizaes tm
ndice 0,77, com 10 respostas cooperativas
e 13 respostas no-cooperativas; 10 orga-
nizaes tm ndice 0,92, indicando 11 res-
postas cooperativas e 12 no-cooperativas;
e 5 organizaes tendo 12 respostas coope-
rativas e 11 no-cooperativas;
c) os dados revelam que as organizaes com-
portam-se de modo incremental, i. e, apre-
sentam respostas cooperativas e no-coope-
rativas que se alternam no tempo.
VI. ANALISANDO PADRES GERAIS DE
RESPOSTAS ORGANIZACIONAIS
No sentido de entender como se comportam
aquelas agncias que mais cooperam e que mais
no-cooperam com o governo em relao s duas
variveis, apresentaremos o padro das respostas
no tempo para as diversas organizaes do Execu-
Quadro 9. Nmero de Respostas cooperativas e No-cooperativas por organizao
Organizao freqncia C freqncia NC FC/FNC
Ex-Ministrios 1 2 0,50
AGU 9 14 0,64
Cincia e Tecnologia 9 14 0,64
Assuntos Fundirios 5 7 0,71
Cultura 10 13 0,77
Marinha 10 13 0,77
Minas e Energia 10 13 0,77
Trabalho 10 13 0,77
Ex-Territrios 11 12 0,92
MARE 11 12 0,92
Educao 11 12 0,92
Esportes 11 12 0,92
Fazenda 11 12 0,92
Planejamento 11 12 0,92
Previdncia 11 12 0,92
Justia 11 12 0,92
Sade 11 12 0,92
Presidncia da Repblica 11 12 0,92
Aeronutica 12 11 1,09
Agricultura 12 11 1,09
Comunicaes 12 11 1,09
Indstria e Comrcio 12 11 1,09
Relaes Exteriores 12 11 1,09
Exrcito 13 10 1,30
Meio-Ambiente 13 10 1,30
EMFA 13 10 1,30
Transporte 14 9 1,56
tivo Federal brasileiro. A anlise das respostas des-
sas agncias permitir entender como estas exi-
bem padres, ou ciclos de respostas em relao s
polticas de controle e ajuste fiscal do governo.
Elas cooperariam o tempo todo com o governo
reduzindo as despesas de pessoal e o nmero de
servidores, no cooperariam, ou apresentariam pa-
dres mais incrementais de respostas? Haveria di-
133
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
ferenas nos perfis de respostas entre agncias que
predominantemente cooperam e as que no-coope-
ram? E ainda, haveria diferenas de comportamen-
to quando consideradas as duas variveis funda-
mentais da reforma? Na anlise, a varivel de in-
teresse corresponde variao D das duas vari-
veis de interesse. Para selecionar a amostra com
agncias que mais cooperam e mais no-cooperam
com o governo em relao a cada varivel, consi-
derou-se a relao C/NC, tomando trs conjuntos
especficos de organizaes: a) as 5 organizaes
que mais cooperam; b) as 5 que menos cooperam;
e c) 5 organizaes com C/NC intermedirio.
VI.1. PADRES DE RESPOSTAS VARI-
VEL QUANTIDADE DE SERVIDORES
Quando consideradas as agncias que mais
cooperam na varivel quantidade de servidores,
os dados mostram que so exatamente: Aeronu-
tica, Agricultura, Exrcito, Previdncia e Sade.
As que mais no-cooperam so: Assuntos Fundi-
rios, Advocacia Geral da Unio, EMFA, Relaes
Exteriores e MARE. As cinco agncias interme-
dirias so: Planejamento, Meio Ambiente, Jus-
tia, Educao e Trabalho. Examinarei, portanto,
o comportamento temporal da variao da quanti-
dade de servidores para essas organizaes.
VI.1.1. AGNCIAS QUE MAIS COOPERAM
A principal evidncia gerada pelos dados da
curva abaixo um comportamento regular das
respostas no tempo, no qual, alm dos valores das
respostas serem aproximadamente similares, estas
so bastante regulares e incrementais, apresen-
tando pequenas variaes em cada intervalo de
tempo. Isso revela que mesmo as agncias mais
cooperativas exibem uma reduzida disponibilidade
em se engajar nas polticas de reforma.
Grfico 6. Respostas individuais de organizaes do governo quantidade de servidores
Respostas individuais de organizaces do governo
Quantidade de servidores
-7 000
-6 000
-5 000
-4 000
-3 000
-2 000
-1 000
0
1 000
2 000
Aeronutica Agricultura Exrcito
Previdncia Sade
VI.1.2. AGNCIAS INTERMEDIRIAS
As agncias intermedirias tambm exibem um
padro regular de respostas no tempo, de natureza
muito incremental, sendo todas as organizaes
consideradas convergentes para um padro bem
definido de respostas. Elas cooperam at um certo
ponto, e depois tendem a apresentar estabilidade.
Por exemplo, consideremos o caso da Educao,
que inicia com uma resposta cooperativa de6 000
servidores, e, cinco intervalos de tempo depois,
passa a apresentar uma no-cooperao de 8 000,
entrando depois num padro de resposta muito
similar de respostas, situados na faixa [-2 000; 2
000]. Setores como a Justia, o Planejamento e o
Trabalho apresentam comportamentos mais
uniformes e bem definidos.
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
134
Grfico 7. Respostas individuais de organizaes do governo quantidade de servidores
Respostas Individuais de Organizaces do Governo
Quantidade de Servidores
-10000
-5000
0
5000
10000
Educaco Justica Meio-Ambiente
Planejamento Trabalho
VI.1.3 AGNCIAS QUE MENOS COOPERAM
As agncias seguem o padro de respostas das
demais organizaes, qual seja a dominncia do
padro incremental de respostas.
Grfico 8. Respostas individuais de organizaes do governo quantidade de servidores
Respostas Individuais de Organizaces do Governo
- Quantidade de Servidores
-1000
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
EMFA AGU MARE Assuntos Fundirios Relaces
Exteriores
VI.2. PADRES DE RESPOSTAS VARI-
VEL DESPESAS DE PESSOAL
Quando consideradas as cinco organizaes do
governo que mais cooperam na varivel despesas
de pessoal, so consideradas: Trabalho, Esportes,
Ex-Ministrios, Presidncia da Repblica e Agri-
cultura. As cinco organizaes que mais no-coo-
peram com o governo so: Assuntos Fundirios,
Advocacia Geral da Unio, Planejamento, MARE
e Relaes Exteriores. As cinco intermedirias
135
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
so: Aeronutica, Educao, Indstria e Comrcio,
Justia, Minas e Energia, e Trabalho.
VI.2.1. AGNCIAS QUE MAIS NO-CO-
OPERAM
As agncias que no-cooperam em relao
varivel despesa de pessoal mostram um compor-
tamento tambm marcado pela regularidade. Den-
tre as organizaes existem variaes nas respos-
tas, sendo algumas mais intensas que outras em
termos das variaes, como o Planejamento, que
o mais intenso de todos, seguido pelas Relaes
Exteriores. As demais organizaes que menos co-
Grfico 9. Respostas individuais de organizaes do governo despesas de pessoal
Respostas Individuais de Organizaces do Governo
Despesas de Pessoal
-15000
-10000
-5000
0
5000
10000
15000
20000
EMFA AGU MARE Planejamento Relaces Exteriores
operam exibem respostas regulares. Tomando o
caso do Planejamento: os dados revelam que esse
ministrio responde da seguinte forma: ciclos cur-
tos de cooperao e no-cooperao, procurando
manter o nvel de recursos crticos em um valor
necessrio para a organizao. Vejamos: por e-
xemplo, ela inicia com uma cooperao de aproxi-
madamente 4 000, passando alguns ciclos depois
para uma no-cooperao de 15 000, passando no
ciclo seguinte para 10 000; alguns ciclos depois
para + 10 000, voltando para 10 000, e assim at
o final do perodo. Isso significa cortar e aumentar
despesas com pessoal de maneira cclica.
VI.2.2. AGNCIAS QUE MAIS COOPERAM
Esse comportamento cclico mais marcan-
temente acentuado quando se observam aquelas
agncias que mais cooperam com o governo. No
grfico abaixo, a quase totalidade do conjunto de
organizaes apresenta esse comportamento,
mostrando essencialmente que as agncias enga-
jam-se na cooperao, mas rapidamente voltam
no-cooperao, de maneira extremamente rpida,
revelando o quanto difcil para o governo fazer
que as organizaes exibam um comportamento
cooperativo mais de longo prazo. Nesse sentido,
o engajamento e a mobilizao das organizaes
em torno dos objetivos do governo pequeno.
Grfico 10
Respostas Individuais de Organizacoes do Governo
Despesas de Pessoal
-150000
-100000
-50000
0
50000
100000
150000
200000
250000
Assuntos Fundirios Educaco Aeronutica
Indstria e Comrcio Justica Minas e Energia
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
136
VI.2.3. AGNCIAS INTERMEDIRIAS
Neste comportamento tambm fica evidente o
comportamento cclico e incremental do padro
das respostas s reformas, sendo o setor de Edu-
cao o caso mais tpico e de maior intensidade.
As demais organizaes exibem respostas incre-
mentais de pequena intensidade, revelando um
padro dominante de respostas marcadas por pe-
quenas cooperaes e no-cooperaes.
Grfico 11
Respostas Individuais das Organizaces do Governo
-30000
-20000
-10000
0
10000
20000
30000
40000
Trabalho Ex-Territrios
Agricultura Esportes
Presidncia da Repblica
Os dados apresentados para as duas variveis
e para as diversas organizaes permitem entender
os padres de respostas da burocracia federal s
reformas do Estado, e revelam haver na realidade
um padro tpico de respostas que se apresenta si-
milar tanto para a varivel despesas de pessoal
quanto com a varivel quantidade de servidores
por organizao. Na realidade, as organizaes
respondem de modo incremental a tais polticas,
mantendo um nvel constante de recursos que
garantem a sua existncia na estrutura burocrtica
do governo federal. Elas cooperam, mas apenas
por perodos curtos, e logo voltam a no-cooperar,
ou vice-versa, revelando uma certa regularidade
nas respostas. Essa regularidade ilustra o argu-
mento de que as organizaes, em realidade, bus-
cam preservar os recursos crticos, e que diante
de polticas de controle e reduo dos gastos e do
nmero de funcionrios, o comportamento agrega-
do das organizaes o de reao s reformas pre-
tendidas pelo governo.
VII. CONCLUSES
Os dados analisados permitem lanar algumas
evidncias acerca do comportamento burocrtico
em torno das polticas da reforma do Estado. A
primeira delas que essas polticas geram peque-
nos incentivos cooperao das organizaes do
governo, pela sua prpria natureza. Foi empiri-
camente evidenciado que as organizaes coope-
ram e voltam a no cooperar, mostrando parecer
ser verdadeiro o argumento de que uma organiza-
o individual teria poucos incentivos a cooperar,
diante de um conjunto de outras organizaes que
podem estar no cooperando. Isso faz que o com-
portamento incremental seja mais preferido pelas
organizaes como escolha racional, levando, num
jogo repetido, preferncia pela no-cooperao,
de modo que as reformas tendem a atingir resulta-
dos muito aqum do esperado. Como explicado
anteriormente, como se trata de um jogo repetido
de informaes incompletas, as organizaes pro-
curam ajustar-se muito incrementalmente aos ob-
jetivos do governo, pois cada uma delas tem redu-
zida certeza de que as organizaes no seu entorno
tambm se ajustaro, ainda correndo o risco de
cooperar demais com tais polticas no longo prazo.
Isso explica porque difcil manter o controle dos
gastos com o governo, mesmo diante de polticas
de ajuste fiscal e de reforma do Estado. Organiza-
es pblicas precisam dos dois recursos funda-
mentais para sua existncia: os funcionrios e as
despesas de pessoal. Os dados revelam ainda que
tal comportamento se mostra verdadeiro para as
duas variveis, indicando que existe um comporta-
mento burocrtico mais estratgico diante das re-
formas do que se poderia supor. Manter as organi-
zaes permanentemente engajadas nos propsitos
137
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 119-138 JUN. 2000
Flvio da Cunha Rezende (fcrzen@elogica.com.br) Ph.D em Planejamento e Polticas Pblicas na
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das reformas exige tremendo esforo e coorde-
nao, para mobilizar os diversos setores da buro-
cracia, gerando os incentivos necessrios e redu-
zindo o problema de informao incompleta. No
entanto, parece ser muito difcil gerar incentivos
que auto-alimentem a cooperao em meio ao ris-
co e incerteza, dado que as organizaes apresen-
tam um limite a partir do qual parecem no-
cooperar mais. A existncia e a dominncia do
comportamento incremental para as duas vari-
veis, como mostrado no caso brasileiro, parece
confirmar tal hiptese. O comportamento estra-
tgico de respostas incrementais parece ser um
comportamento natural e preferido das organi-
zaes do governo, e tambm o mecanismo pelo
qual, coletivamente, o governo expande-se. Isso
coloca em xeque a idia niskaneana e as outras
explicaes sobre o crescimento do governo. A
generalizao possvel seria aquela que mostrasse
que o mecanismo pelo qual o governo se expande
est relacionado ao fato de as organizaes com-
portarem-se de modo incremental diante dessas
polticas. Isso explica, portanto, porque, mesmo
diante de polticas de reduo com os gastos do
governo, o governo e suas organizaes conti-
nuam, paradoxalmente, a apresentar um compor-
tamento de expanso dos gastos com pessoal e
aumentar em tamanho.
Recebido para publicao em 22 de abril de 1999.
ORGANIZAES E RESPOSTAS INSTITUCIONAIS A POLTICAS DE REFORMAS
138
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