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Introduo

O estudo da implementao de polticas p-


blicas um dos temas privilegiados na agenda
contempornea de pesquisas nas cincias sociais
que se voltam para a anlise do Estado em ao.
Uma das preocupaes centrais no estudo da im-
plementao a de fornecer explicaes para a
compreenso do seguinte fenmeno: por que po-
lticas pblicas usualmente no conseguem pro-
duzir os resultados esperados por seus formulado-
res?
1
Este artigo procura explicar o problema da
falha permanente nas polticas de reformas admi-
nistrativas, as quais so reconhecidas por cientis-
tas sociais como casos clssicos de polticas que
dificilmente atingem os resultados pretendidos,
isto , a elevao da performance no aparato bu-
rocrtico do Estado.
2
O conhecimento acumulado
dos analistas sobre a experincia histrica interna-
cional de implementao dessas polticas, tal
como argumenta Caiden (1999), repleto de ca-
sos que ilustram semelhante fenmeno. Reformas
administrativas so modificadas, abandonadas, ou
no tm continuidade. Reformas se sucedem para
combater velhos e persistentes problemas de per-
formance no aparato burocrtico.
A literatura a este respeito fornece um am-
plo e variado conjunto de explicaes. Este artigo
prope uma explicao adicional ou, lato sensu,
POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
FALHAM?
*
Flvio da Cunha Resende
* Este artigo uma verso simplificada da tese de dou-
torado Administrative reform, permanent failure, and
the problem of external support: MARE and the reform
of the State apparatus in Brazil, defendida na Cornell
University em 1999, e orientada pelo prof. Theodore
Lowi. Sou grato a todos aqueles que entrevistei duran-
te a pesquisa em Braslia, em especial ao Prof. Luiz
Carlos Bresser Pereira, ngela Santana e Humberto
Martins, Lcia Barreto e Maria Helena Rodrigues.
Gostaria ainda de agradecer aos dois pareceristas
annimos da Revista Brasileira de Cincias Sociais por
suas valiosas observaes, que contriburam para uma
melhor verso, e que espero ter atendido nesta verso.
RBCS Vol. 17 n
o
50 outubro/2002
uma teoria sobre as falhas permanentes das refor-
mas administrativas de maneira geral, aplicando-a
num caso concreto a reforma administrativa bra-
sileira formulada e implementada pelo MARE no
perodo de 1995-1998. Analisa-se com mais acui-
dade as razes para a extino deste importante
ministrio em 1999.
No pretendemos discutir ou analisar os as-
pectos da formulao e implementao da refor-
ma administrativa de 1995, ou seja, este artigo no
se detm em uma discusso detalhada sobre a for-
mao da agenda da reforma, do contedo da po-
ltica proposta pelo MARE, ou pela dinmica de
interao do MARE com o Legislativo para apro-
var a reforma na constituio, ou mesmo uma
avaliao de tal poltica. Em torno dessa discusso
h uma grande produo cientfica no Brasil. O
fenmeno explorado aqui a extino
3
do minis-
trio quatro anos depois de sua criao, o que re-
presenta, a nosso ver, uma forte evidncia de mu-
dana de direcionamento na poltica de reforma
do Estado, que passou a ser conduzida pelo Mi-
nistrio do Planejamento e Gesto. Esta mudana
traduz a maneira pela qual o problema da coope-
rao se expressou no caso brasileiro. Procuramos
explicar os mecanismos produtores de obstculos
que inibem as reformas administrativas quando
organizaes esto implementando tais polticas.
O modo especfico pelo qual estes mecanismos
operam e criam dificuldades para as organizaes
em processo de implementao de reformas ad-
ministrativas voltadas para elevar a performance
do aparato burocrtico do Estado se constitui ob-
jeto de interesse cientfico para os analistas de tais
polticas, e sobre este foco que discutimos as re-
formas e a experincia do MARE.
A explicao proposta neste trabalho parte
da premissa de que a) as reformas administrativas
so polticas formuladas com o propsito geral de
elevar a performance do aparato burocrtico do
Estado, e que estas, de modo geral, visam a dois
objetivos gerais: o ajuste fiscal, e a mudana insti-
tucional;
4
b) a cooperao simultnea dos atores
estratgicos na arena da poltica da reforma admi-
nistrativa para o ajuste fiscal e a mudana institu-
cional varivel chave para o sucesso de imple-
mentao, ou seja, da elevao da performance;
c) as reformas administrativas usualmente pos-
suem chances reduzidas de obter cooperao si-
multnea para os dois objetivos, pois estes trazem
em si uma contradio que pode ser expressa na
seguinte frase: ao mesmo tempo em que o obje-
tivo de ajuste fiscal demanda mais controle sobre
o aparato burocrtico, a mudana institucional de-
manda menos controle.
O problema estabelecido a partir de um
conflito de percepes em torno dos objetivos ne-
cessrios e suficientes para a reforma orientada
pela performance. Por um lado, os formuladores
das reformas consideram a performance do setor
pblico dependente dos dois objetivos. Por outro,
para os atores estratgicos, a performance depen-
de em muito da disposio de seus interesses fo-
cais, e, em certas condies, tendem a considerar
o ajuste fiscal e a mudana institucional nas pol-
ticas de reforma administrativa contraditrios. Em
outras palavras, performance e controle so a fon-
te central dos conflitos entre reformadores e refor-
mados, e tendem normalmente a conduzir as re-
formas falha seqencial.
A explicao apresentada aqui mostra que
numa reforma administrativa voltada para o ajus-
te fiscal e para a mudana institucional h uma cli-
vagem dos interesses dos atores estratgicos, a
qual depende sobremaneira de como esses atores,
que tm poder decisrio na arena da reforma,
percebem a questo do controle (ou do grau de
controles burocrticos) e sua relao com a per-
formance. Em sntese, pode-se dizer que, para os
atores que mais de perto relacionam a performan-
ce com ajuste fiscal, mais controle sobre a buro-
cracia ingrediente decisivo. Por outro lado, para
o conjunto de atores que mais diretamente rela-
ciona performance mudana institucional, me-
nos controle burocrtico fator central. Tal confli-
to inibe a cooperao dos atores estratgicos com
organizaes que implementam reformas. Em ou-
tras palavras, as polticas de reforma administrati-
va produzem incentivos conflitantes quanto cru-
cial questo do controle burocrtico, os quais di-
ficultam em muito a cooperao simultnea dos
atores com os dois objetivos, levando as reformas
falha. O modo particular pelo qual uma dada
poltica de reforma, num dado contexto histrico,
124 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N
o
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poltico e institucional, produz tais incentivos ex-
plica suas possibilidades de sucesso ou no.
Todavia, o argumento mais geral aqui apre-
sentado, tomando o caso do MARE como exem-
plo, o de que o apoio parcial de atores estrat-
gicos no interior da burocracia aos macro-objeti-
vos da reforma representou fator causal para a fa-
lha. O caso do MARE mostra com clareza como a
obteno da cooperao dos atores estratgicos
no governo para suas polticas de ajuste fiscal e
mudana institucional criou obstculos para a so-
brevivncia da reforma administrativa de 1995.
O artigo est organizado da seguinte forma.
Na primeira parte, so apresentadas as interpreta-
es existentes na produo acadmica sobre as
falhas de implementao de polticas de reformas
administrativas, de modo geral. Na seo seguinte,
apresenta-se a teoria da falha permanente, utiliza-
da para a elaborao da explicao adicional pro-
posta neste estudo, e como, de modo mais amplo,
as polticas de reforma administrativa podem ser
consideradas casos clssicos de falha seqencial
(permanent failing policies).
5
A quarta seo volta-
se para a explicao dos limites cooperao dos
atores estratgicos aos objetivos de ajuste fiscal e
mudana institucional nas polticas de reforma ad-
ministrativa. Na quinta seo, a proposta apresen-
tada ilustrada com o caso particular da reforma
administrativa brasileira. Na seo final so apre-
sentadas as principais concluses do artigo.
Interpretaes sobre dilemas de
implementao em polticas de reforma
administrativa
Independentemente de sua natureza, con-
texto e especificidade, as reformas administrativas
so polticas que se voltam para a melhoria da
performance do aparato burocrtico do Estado.
Usualmente, estas polticas conjugam dois objeti-
vos complementares: o ajuste fiscal (ou a reduo
dos gastos com o governo) e a mudana institu-
cional (ou a mudana nas estruturas organizacio-
nais, na cultura burocrtica e, de modo mais geral,
nas regras do jogo). Polticas com este propsito
so to antigas quanto os governos. Todavia, con-
forme aponta a evidncia emprica acumulada na
produo acadmica, sua implementao gera re-
sultados muito distantes daqueles que delas se es-
pera e, conseqentemente, os governos conti-
nuam a exibir problemas de performance, sendo
que novas reformas so propostas a cada gover-
no. Nesse sentido, as polticas de reformas so co-
nhecidas como polticas que tm baixa perfor-
mance e alta persistncia, portanto, so polticas
que falham seqencialmente. Esta seo apresen-
ta uma breve discusso sobre as razes de tal fe-
nmeno.
A produo acadmica em relao a esta
questo diversa, apresentando mecanismos cau-
sais bastante heterogneos. O primeiro deles for-
necido por Caiden (1999), ao analisar uma ampla
amostra de estudos de casos de reformas adminis-
trativas em diferentes contextos. Para ele, as refor-
mas administrativas que so, na realidade, tenta-
tivas de desinstitucionalizao falham, pois ocor-
rem em ambientes altamente institucionalizados,
os quais inibem as reformas. Outra explicao
pode ser encontrada em Kaufman (1995), que
apresenta como mecanismo causal a resistncia
de interesses organizados a tentativas de reforma.
Para este autor, as reformas enfrentam resistncia
organizada por trs razes especficas. Primeiro, os
interesses organizados procuram manter os bene-
fcios da manuteno do status quo (baixa perfor-
mance no aparato burocrtico). Em segundo, pela
oposio calculada mudana; e, em terceiro, pela
reduzida habilidade dos interesses organizados em
promover mudanas. Outro tipo de argumento o
das ondas de reforma (Light, 1997), pelo qual as
reformas geram mais reformas, e quanto mais a
administrao pblica reformada, mais se pensa
na necessidade de reforma. O mecanismo causal
fornecido para explicar essa necessidade o de
que as reformas geram conseqncias no anteci-
padas e de que elas so, na verdade, resultantes de
uma competio entre idias conflitantes. Qual-
quer que seja a natureza de uma poltica de refor-
ma, esta exclui outras idias, as quais entram em
cena numa nova poltica de reforma.
Esse argumento compatvel com o de
Kaufman (1971), que se baseia na idia de valo-
res conflitantes existentes sobre modos de orien-
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tar as polticas de reformas. Para ele, as reformas
so, na realidade, polticas que exibem combina-
es entre trs valores conflitantes: a competncia
neutra (neutral competence), a representatividade
(representativeness) e a liderana executiva (exe-
cutive leadership). Esses trs princpios, por serem
conflitantes, pressionam por mais reformas ao
longo do tempo. Para Coe (1997), por sua vez, h
um conflito estrutural, que se baseia na idia de
que presses do ambiente externo em organiza-
es implementando reformas produzem falhas
seqenciais. Para ele, as reformas, quando inicia-
das, produzem um conjunto de foras que passam
a operar no sentido de fazer a organizao retor-
nar ao status quo.
Cohen, March e Olsen (1972) apresentam
duas explicaes para os problemas de imple-
mentao: a) as reformas no so capazes de
manter a ateno dos atores estratgicos para dar
continuidade a elas; b) as reformas tm grande es-
copo, mltiplos objetivos e desencadeiam proces-
sos de oposio combinados a efeitos no anteci-
pados. Outro conjunto de explicao aponta para
o fato de que as reformas so polticas com gran-
de teor de contradio, ambigidade e incerteza,
e por isto elas tm chances reduzidas de obter su-
cesso na implementao.
Peters e Savoie (1996) atentam para o fato de
que as reformas administrativas geram uma maior
necessidade de controle e coordenao para redu-
zir os problemas de ambigidade e incerteza.
March e Olsen (1983) consideram que, por esta
razo, as polticas de reformas tendem a desenca-
dear um conjunto de foras centrpetas e centrfu-
gas, as quais tornam bastante complexa e proble-
mtica a implementao das mesmas.
Nesta mesma linha, Desveaux (1994) aponta
o mecanismo de absoro da incerteza (uncer-
tainty absorption) como fundamental para expli-
car tal fenmeno. Para ele, a dificuldade de uma
organizao de absorver a grande incerteza gera-
da por tal poltica conduz a uma gama de proble-
mas de implementao. As reformas, assim, de-
mandam mais coordenao e controle, ao mesmo
tempo em que apregoam descentralizao, flexi-
bilidade e autonomia gerencial.
Kaufman (1995) discute que as reformas so
problemticas, pois trazem um trade-off entre des-
centralizao e coordenao, o que mais de perto
se associa ao argumento desenvolvido neste artigo.
J Caiden (1991) explica os dilemas de im-
plementao das reformas a partir do problema
de deslocamento de objetivos em tais polticas ge-
rados pela questo da transferncia de poder. Para
ele, a explicao reside no seguinte argumento:
objetivos estabelecidos no incio da reforma so
repostos por outros objetivos como uma conse-
qncia da transferncia de poder no interior do
aparato burocrtico. Por isso, os governos esto de-
mandando mais e mais reformas. Seidman (1998),
na mesma linha argumentativa, explica os dilemas
de implementao pelo fato de as polticas de re-
forma administrativa tentarem alterar o modo pelo
qual as relaes de poder esto organizadas e, por-
tanto, atraem uma considervel resistncia dos in-
teresses organizados no aparato burocrtico. Seid-
man (1998) alerta ainda para o problema de que as
reformas administrativas apresentam objetivos con-
flitantes, o que gera a inconstncia desses objetivos
no decorrer do tempo.
Pressman e Wildawsky (1984), por sua vez,
mostram que os dilemas de implementao se re-
lacionam diretamente aos dilemas de ao coleti-
va na implementao, a qual envolve vrios ato-
res em vrios nveis de deciso. O mecanismo
causal, para esses autores, reside no fato de que a
falta de coordenao entre as aes conjuntas
destes atores conduz a problemas de ao coleti-
va, tornando reduzidas as chances de sucesso. As
reformas, por sua complexidade, so polticas que
demandam um alto grau de cooperao entre os
interesses dos atores estratgicos, a qual usual-
mente demanda um grande senso de coordena-
o por parte das organizaes que estejam im-
plementando tais reformas.
Peters e Savoie (1996) explicam o mesmo fe-
nmeno a partir do problema de expectativas
crescentes (raising expectations) envolvidas nas
reformas administrativas. Para eles, tais expectati-
vas, em geral, inibem as mudanas. As reformas
administrativas geram normalmente um alto nvel
de expectativa nos atores estratgicos, difcil de
ser atendido, o que incentiva a falta de coopera-
o e, conseqentemente, a falha seqencial.
Brunson e Olsen (1993) explicam os dile-
mas de implementao a partir do mecanismo de
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POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? 127
NATUREZA DA
EXPLICAO
AUTOR(ES) MECANISMO CAUSAL EXPLICAO
Ambientes
Institucionalizados
Caiden (1999) Instituies inibem reformas.
Reformas so implementadas em ambientes
altamente institucionalizados, e, por tal
razo, elas levam muito tempo e apresentam
muito poucos resultados
Resistncia
Organizada
Kaufman
(1995)
Interesses organizados se
opem e resistem reforma.
Reformas enfrentam resistncia organizada
por trs razes: a) benefcios da manuteno
do status quo; b) oposio calculada a
mudana; c) pouca habilidade para
mudana.
Ondas de Reformas Light (1997)
Reformas criam conseqncias
no antecipadas;
Reformas resultam da
competio de idias
conflitantes.
Reformas geram mais reformas. Quanto
mais a administrao pblica reformada,
mais o Congresso e a Presidncia pensam
que ela precisa ser reformada.
Valores Conflitantes
Kaufman
(1971)
Valores conflitantes acerca de
como reformar cria a
necessidade de mais reformas.
Reformas representam um conflito
permanente de valores sobre como
organizar a administrao pblica:
competncia neutra; representatividade e
liderana executiva.
Conflito Estrutural Coe (1997)
Presses do ambiente externo
inibe reforma.
Quando as reformas so iniciadas, outro
conjunto de foras passam a operar no
sentido de fazer a organizao retornar para
o status quo.
Ateno dos Atores
Estratgicos
March et al.
(1993)
Reformas no mantm ateno
dos atores estratgicos para
continuar reforma.
Reformas no conseguem fazer com que os
atores estratgicos mantenham ateno nas
reformas.
Amplitude da
Reforma
March et al.
(1993)
Por terem objetivos mltiplos e
grande escopo, reformas so
difceis de implementar.
Reformas tendem a atrair oposio, e a
desencadear processos com conseqncias
no antecipadas.
Contradies,
Ambiguidade,
Incerteza
Peters e
Savoie (1996);
March e
Olsen(1989)
Reformas criam contradies,
ambigidades e incerteza,
reduzindo chances de
implementao.
Foras contraditrias inibem
implementao das reformas.
Reformas tendem a demandar mais
coordenao e controle.
Reformas tendem a desencadear foras
centrpetas e centrfugas que tornam
complexa a sua implementao.
Garbage Can
Cohen, March
e Olsen
(1972)
Incerteza, ambigidade e
complexidade causam
processos de garbage can,
que levam a problemas de
implementao.
Reformas so processos de garbage can:
solues esperando por problemas.
Decentralizao
versus Coordenao
Kaufman
(1995)
Trade-off entre descentralizao
e coordenao causam
problemas de implementao.
Descentralizao provoca problemas de
coordenao e, por tal razo, provocam
movimentos em direo centralizao.
Transferncia de
Poder
Caiden (1991)
Transferncia de poder causa
deslocamento de objetivos.
Objetivos estabelecidos no incio da
reforma so repostos por outros objetivos
como uma conseqncia da transferncia de
poder.
Poder e Poltica
Seidman
(1998)
Mudanas na organizao de
poder e nos mecanismos de
controle geram problemas de
implementao.
Reformas so problemticas porque lidam
com questes de como o poder est
organizado na estrutura do governo.
Contradio de
Objetivos
Seidman
(1996)
Contradio de funes
provoca problemas de
implementao.
Objetivos conflitantes nas reformas so a
fonte de mudana.
Absoro da
Incerteza
Desveaux
(1994)
Dificuldade de absorver a
incerteza produz problemas de
implementao.
Reformas geram incertezas e demandam
mais coordenao e controle.
Complexidade da
Ao Coletiva
Pressman e
Wildavsky
(1973)
Falta de coordenao conduz a
problemas de ao coletiva,
causando falha.
Reformas so polticas altamente complexas
que demandam ao coletiva dos atores
estratgicos e, por essa razo, demandam
mais coordenao.
Expectativas
Crescentes
Peters e
Savoie (1996)
Grandes expectativas sobre as
reformas inibem mudana.
Reformas geram altas expectativas que
geralmente so difceis de serem atendidas.
Demandas
Conflitantes
Brunson e
Olsen (1993)
Interesses conflitantes entre
mudana e estabilidade causam
incerteza e ambigidade nos
atores estratgicos, reduzindo
chances de implementao.
Reformas criam demandas conflitantes entre
mudana e estabilidade.
QUADRO 1
Explicaes Correntes para os Dilemas de Implementao em Reformas Administrativas
demandas conflitantes nas reformas. Para eles, as
reformas envolvem interesses altamente confli-
tantes entre mudana e estabilidade, gerando in-
certeza e ambigidade para o conjunto de atores
envolvidos e reduzindo as chances de implemen-
tao. Nesse sentido, os atores estratgicos, por
conta da grande incerteza quanto aos resultados
da reforma, tendem a resistir mudana no
cooperando com as reformas pretendidas. O
quadro 1 sistematiza este conjunto especfico de
interpretaes.
A teoria da falha permanente e o
problema da cooperao com a
melhoria da performance
O propsito desta seo apresentar as pre-
missas e as principais conexes da Teoria da Falha
Permanente (Permanent Failure Theory) com as in-
terpretaes apresentadas a respeito das falhas de
implementao nas reformas administrativas.
6
A teoria da falha permanente, formulada por
Meyer e Zucker (1989), pretende explicar como
organizaes que apresentam baixa performance
conseguem sobreviver? Segundo esta teoria, tais
organizaes so denominadas organizaes que
falham permanentemente. Embora esse fenme-
no, segundo a teoria original, se volte para orga-
nizaes de qualquer natureza, isto , privadas,
pblicas e do terceiro setor, esta condio se ali-
nha aqui com o problema das polticas de refor-
ma administrativa, uma vez que elas so formula-
das para lidar com problemas crnicos de perfor-
mance nas organizaes do setor pblico que
persistem em funcionar em condies de desem-
penho sub-timo. Mudanas institucionais e racio-
nalidade fiscal so mecanismos continuamente
propostos sob diferentes formas para combater o
problema crnico de baixa performance no setor
pblico. Nesse sentido, cabe utilizar essa teoria
para explicar o problema geral das falhas perma-
nentes nas reformas administrativas, assim formu-
lado: como podem organizaes pblicas sobre-
viverem to longamente com baixa performan-
ce?, ou ainda, podem as reformas administrativas
gerar e manter uma elevao do desempenho?
A teoria da falha permanente parte de duas
premissas gerais, a saber: primeiro, a performance
de uma organizao no est diretamente relacio-
nada ao tempo. Em outras palavras, as organiza-
es que apresentam baixo desempenho podem
sobreviver. Segundo, o encerramento de uma orga-
nizao est inversamente relacionado com seu
tempo de existncia. Partindo dessas premissas, a
teoria
7
pretende explicar os seguintes fenmenos:
a) A sobrevivncia organizacional em condies
de baixa performance.
b) Por que organizaes com baixa performance
dificilmente conseguem melhorar.
c) Como e por que a condio de baixa performan-
ce produz ou desencadeia mecanismos e um con-
junto de incentivos que se perpetuam no tempo.
O argumento central o de que, no mundo
real, as organizaes podem apresentar reduzida
performance e alta sobrevivncia. Isto mostra que
o desempenho nem sempre determina a sobrevi-
vncia das organizaes e, em muitos casos, elas
operam com um slack no que se refere perfor-
mance.
8
De acordo com os autores dessa teoria, o
desempenho nem sempre a principal fora mo-
triz do comportamento das organizaes. Pelo con-
trrio, em condies de baixa performance, a fora
motriz o interesse dos atores estratgicos pela
manuteno do status quo e no pela mudana
orientada no sentido de elevao da performance.
Ou seja, esses atores so motivados pela preserva-
o dos padres de funcionamento das organiza-
es e no pela melhoria da performance, uma vez
que um melhor desempenho tende a provocar al-
tos custos. No caso especfico das reformas admi-
nistrativas, aqueles interessados em promover re-
formas orientadas pela performance se defrontam
com a idia de que a persistncia de uma perfor-
mance reduzida , de facto, a fora motriz que ex-
plica o comportamento dos atores estratgicos em
relao s reformas, especialmente questo da
cooperao com as propostas de reforma. Por isso,
a teoria sugere que diante de reformas que visam
a mudanas mais profundas nas instituies, nas re-
laes de poder e nos mecanismos internos da bu-
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o
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rocracia, os atores estratgicos nem sempre esto
de acordo sobre os possveis ganhos com a eleva-
o da performance. Assim, eles raramente coope-
ram espontaneamente com as reformas, sobretu-
do com aquelas que pretendem modificar os pa-
dres de funcionamento do aparato burocrtico,
como as reformas administrativas, pois elas altera-
riam, com a elevao da performance, os benef-
cios historicamente acumulados com a manuteno
da ordem institucional e o padro de funcionamen-
to das organizaes, sobretudo em condies de
baixa performance. De maneira geral, a elevao
do desempenho no produziria, portanto, incenti-
vos suficientes para mobilizar os atores em torno
da cooperao com as polticas de reforma.
A segunda razo apontada pela teoria para
explicar o fenmeno da falha permanente a de
que existe quase sempre um no-alinhamento de
interesses entre a organizao que visa a elevar a
performance e os atores estratgicos na arena po-
ltica. O conflito desencadeado pelas diferentes
formas de analisar a relao entre performance e
persistncia mostra-se decisivo para explicar o
problema da falha permanente. A teoria aponta
que a percepo de cada ator depende fundamen-
talmente da performance. Em condies de me-
nor desempenho, o conflito de interesses se d
entre aqueles que se beneficiam desse fato e
aqueles que desejam restaur-lo. A reduo da
performance tende a criar, paradoxalmente, fortes
incentivos para a no-mudana, dado que, para
estes atores, os ganhos no esto associados dire-
tamente performance. Em contrapartida, a baixa
performance impe custos ou perdas para os ato-
res estratgicos quando as organizaes apresen-
tam um elevado desempenho.
Assim, a teoria enfatiza que nem todos os
atores esto interessados na melhoria da perfor-
mance. Aqueles que tentam implementar uma re-
forma quase sempre apresentam interesses e ob-
jetivos conflitantes com os daqueles que se bene-
ficiam com a manuteno de uma baixa perfor-
mance e, portanto, no se mobilizam nem coope-
ram para implement-la. Ao contrrio, desse pon-
to de vista, a eficincia vista de maneira proble-
mtica e a cooperao com reformas de difcil
obteno, pois alm de fortes incentivos, esses
atores possuem um considervel poder para vetar
polticas que visam restaurao do desempenho.
A anlise das razes da cooperao e no-
cooperao dos principais atores estratgicos com
os objetivos de ajuste fiscal e de mudana institu-
cional nas polticas de reforma administrativa
fundamental para explicar por que essas polticas
so casos clssicos de falha permanente ou se-
qencial. A teoria proposta neste artigo, com base
nos pressupostos da teoria da falha permanente,
parte da premissa de que o sucesso de implemen-
tao depende do grau de cooperao com os ob-
jetivos da reforma, e este depende do modo pelo
qual os atores estratgicos os relacionam com a
questo do desempenho, em condies de baixa
performance. Em tese, quanto maior o no-ali-
nhamento dos interesses entre os objetivos pre-
tendidos pela reforma e os interesses dos atores
estratgicos, tanto maior a possibilidade de as re-
formas no obterem a cooperao necessria para
a sua sobrevivncia. De modo mais amplo, as re-
formas que buscam elevar a performance pela via
do ajuste fiscal e da mudana institucional depen-
dem sobremaneira do modo pelo qual os atores
estratgicos cooperam com tais objetivos. Nesse
sentido, a cooperao passa a ser o recurso crti-
co da organizao que pretende implementar
uma reforma orientada pela performance.
Nosso argumento o de que h uma contra-
dio entre os objetivos do ajuste fiscal e os de mu-
dana institucional associados performance, que
reduz em muito as chances de cooperao simult-
nea. Por esta razo, as reformas tm grandes chan-
ces de falhar. Tal contradio resulta em um no
alinhamento de interesses entre a organizao inte-
ressada em elevar a performance e os atores estra-
tgicos, uma vez que o ajuste fiscal tende a produ-
zir mais controle burocrtico, e a mudana institu-
cional tende, por outro lado, a demandar menos
controle. Tal conflito mais intenso em situaes
crnicas de reduzida performance, na qual os ato-
res interessados em manter os nveis de desempe-
nho tm reduzidos os incentivos para promover a
mudana institucional, e fortes incentivos coope-
rao com os objetivos de ajuste fiscal, os quais
deixam intactos os mecanismos mais profundos
dos quais dependem a performance do aparato bu-
POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? 129
rocrtico. Isso explica, de modo mais amplo, por
que as reformas administrativas so casos clssicos
de polticas que tm resultados muito aqum da-
queles pretendidos pelos seus formuladores.
Explicando por que as reformas tendem
a falhar permanentemente: a tenso
entre ajuste fiscal e mudana institucional
Conforme comentamos na seo anterior, as
polticas de reforma administrativa so consideradas
polticas pblicas que, pelos mais diversos meios, vi-
sam a elevar a performance de um dado aparato bu-
rocrtico. Independente de seu formato, de seu con-
tedo substantivo ou de seus mecanismos especfi-
cos, estas visam a atingir dois objetivos: a) mudan-
a institucional, entendida de forma mais ampla
como representando propostas de mudanas nas
regras formais e informais no interior do aparato
burocrtico; b) ajuste fiscal, como um conjunto de
propostas que visa a possibilitar maior racionalidade
e eficincia na gesto e no uso das receitas e despe-
sas pela administrao pblica. Polticas de reforma,
sob diferentes modos, apresentam propostas que
procuram elevar a performance com iniciativas nes-
tes dois objetivos.
A explicao para o fenmeno em discusso
a de que a contradio entre o ajuste fiscal e a mu-
dana institucional causa falha e reside fundamental-
mente no modo particular pelo qual os atores estra-
tgicos associam a questo do controle e sua relao
com a performance. a partir do modo pelo qual
os dois objetivos produzem incentivos para a coo-
perao com a elevao da performance que se
pode melhor explicar a falha. Os objetivos de ajuste
fiscal em geral so acompanhados pela expanso de
mecanismos de controle sobre o aparato burocrti-
co, enquanto a mudana institucional prope usual-
mente medidas de reduo do controle burocrtico.
Nesse sentido, a cooperao dos atores mostra-se
problemtica. Atores que desejam cooperar com o
ajuste fiscal tendem a considerar a mudana institu-
cional uma ameaa, e vice-e-versa. Como conse-
qncia, as polticas de reforma administrativa pro-
duzem incentivos ambguos e tornam problemtica
a cooperao dos atores em relao aos dois obje-
tivos gerais da reforma. A cooperao depende do
modo como os atores estratgicos alinham seus in-
teresses em torno da questo da performance, ou
seja, em torno dos dois objetivos, que dependem
muito da questo do controle e de sua relao com
a performance. O mecanismo subjacente ao proble-
ma da cooperao com os dois objetivos est rela-
cionado com questo do controle. Na medida em
que o ajuste fiscal demanda sobretudo em contex-
tos de baixa performance e de intensa presso por
uma reduo dos gastos com o governo um maior
controle sobre os meios e os procedimentos no in-
terior da burocracia, a mudana institucional deman-
da menos controle, propondo o uso de novas
formas organizacionais, novos modelos gerenciais e,
mais amplamente, uma nova cultura burocrtica,
menos controlada, mais autnoma, desregulamenta-
da e responsvel. exatamente a que reside o pro-
blema mais geral contido nas reformas administrati-
vas, e que explica, em grande parte, por que as re-
formas sempre terminam cedo, so modificadas ou
abandonadas. Diante de incentivos ambguos, as re-
formas , em geral, conseguem apoio para o ajuste
fiscal, dado que a cooperao com os nmeros so-
bre o tamanho e os gastos do governo, mesmo que
bem-sucedido, deixa intactas as prticas institucio-
nais formais e informais enraizadas, das quais de-
pendem a elevao da performance. Como os ato-
res estratgicos no interior da burocracia acumulam
poder com a baixa performance e com a ordem
institucional existente, a elevao da mesma por
meio da mudana institucional relegada a segun-
do plano, uma vez que menos controle constitui
ameaa ordem burocrtica. A compreenso da di-
nmica subjacente ao problema da cooperao com
os objetivos da reforma tem a ver com a percepo
de que a manuteno institucional e o ajuste fiscal
so limites tolerveis da cooperao, em condies
de reduzida performance. Este mecanismo explica
por que as reformas no conseguem cooperao
para os dois objetivos, tendendo a gerar resultados
muito aqum daqueles pretendidos.
O ajuste fiscal e a manuteno
institucional como restrio melhoria
da performance no caso do MARE
O caso brasileiro, historicamente, representa
um modelo em que as reformas dificilmente con-
seguem alterar a performance do aparato burocr-
130 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N
o
50
tico.
9
Estas, em geral, so descontinuadas, aban-
donadas ou mesmo modificadas em sua essncia.
Dificilmente elas possuem longevidade, conse-
guem atrair cooperao e, em muitos casos, so
implementadas de modo muito diferente daquele
pretendido por seus formuladores. Embora a me-
lhoria do desempenho por meio de transformao
do formato organizacional, da cultura burocrtica,
bem como da elevao da racionalidade fiscal da
burocracia pblica no Brasil tenham sido razes
recorrentes no perfil das polticas de reforma ad-
ministrativa, tais objetivos parecem ser inalcan-
veis no decorrer do tempo. O setor pblico conti-
nua a exibir problemas de performance. Cliente-
lismo, corrupo, dfcits de efetividade, eficincia
administrativa e outros males burocrticos per-
sistem. Desde o tempo do DASP no Estado Novo,
passando pelo decreto 200/67, bem como pela re-
forma gerencial proposta pelo MARE,
10
os crni-
cos problemas persistem, apesar de todos os es-
foros de tais polticas em promover a melhoria
da performance via mudana institucional e ajus-
te fiscal. A partir de 1995 perodo que mais de
perto interessa a este trabalho , a administrao
pblica federal brasileira foi alvo de uma nova ex-
perincia de reforma, ou seja, o objetivo central
era a melhoria do desempenho no setor pblico
combinando os princpios do work better and cost
less, inspirado nos modelos gerencialistas
11
de re-
formas to em voga no mundo desenvolvido, so-
bretudo no Programa Next Steps,
12
bem como nos
Estados Unidos e na Nova Zelndia. Em outros
termos, a poltica de reforma administrativa for-
mulada e implementada pelo MARE teve como
objetivos principais o ajuste fiscal e a mudana
institucional. O propsito central da reforma era o
de elevar a performance na administrao pbli-
ca por meio da agenda de mudana institucional
visando a substanciais transformaes no papel
do Estado brasileiro, sobretudo com a criao das
chamadas novas instituies e a introduo de
uma nova cultura gerencial na administrao p-
blica, combinada a uma reduo e a um controle
dos gastos com o governo. Tal como amplamente
discutido na j citada literatura que analisa a ex-
perincia das reformas de 1995, o Plano Diretor
da Reforma do Estado propunha a diviso de fun-
es governamentais entre exclusivas, no-exclu-
sivas e de mercado, introduzindo a criao de no-
vas organizaes, tais como as organizaes so-
ciais e as agncias executivas e regulatrias no in-
terior da burocracia pblica brasileira. A introdu-
o de tais organizaes, associadas a uma reviso
na cultura burocrtica, pretendia passar a adminis-
trao pblica brasileira de uma orientao buro-
crtica para uma orientao gerencial, voltada
para os resultados e, em ltima instncia, para
uma melhor performance. O MARE foi a principal
organizao do governo criada para promover e
difundir a reforma gerencial brasileira.
13
Para o
que mais de perto interessa a este estudo, passa-
dos cinco anos, o MARE foi extinto e suas funes
absorvidas por outro ministrio, a poltica de re-
formas foi substancialmente alterada e a proposta
de mudana institucional foi sistematicamente
abandonada. Nesse sentido, entender falha, ou
da extino de to importante ator na conduo
da poltica de reforma, significa analisar mais de
perto os mecanismos subjacentes para a coopera-
o com os objetivos de ajuste fiscal e de mudan-
a institucional. Neste trabalho, apresento evidn-
cias no sentido de demonstrar que a extino do
Ministrio representou um caso tpico de coopera-
o parcial dos atores com tais objetivos.
A explicao para este fenmeno, a partir da
cooperao parcial dos atores estratgicos no go-
verno para com a reforma, permite entender mais
de perto como a questo do controle um impor-
tante mecanismo causal. A proposta de reforma
administrativa proposta pelo Ministrio produziu
poderosos incentivos para a reforma, embora es-
tivesse em desacordo com a percepo dos prin-
cipais atores sobre o impacto que tal reforma po-
deria ocasionar sobre a administrao pblica bra-
sileira. As novas instituies e a mudana de
orientao da cultura burocrtica visando me-
lhoria da performance foram encaradas pelos ato-
res com poder decisrio com muita resistncia,
posto que promoveriam impactos substanciais so-
bre a lgica do controle burocrtico, que o
elemento-chave sobre o qual residem os mecanis-
mos de cooperao e no cooperao. As organi-
zaes sociais, as agncias executivas e regulat-
rias, bem como outros procedimentos gerenciais,
POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? 131
na percepo dos atores sobretudo aqueles que
mais de perto associam performance a ajuste fis-
cal , causariam impacto na velha ordem burocr-
tica herdada do decreto lei 200/67 e, porque no
dizer, da cultura do patrimonialismo brasileiro, to
discutido pelos analistas da burocracia. Resulta-
dos, autonomia, responsabilidade e accountabi-
lity demandam descontrole, delegao e credibili-
dade, enquanto ajuste fiscal exige mais controle.
Tendo como condicionantes a herana de baixa
performance e uma cultura burocrtica no setor
pblico, a reforma gerencial brasileira obteve gran-
de apoio para o ajuste fiscal. No plano da imple-
mentao da reforma, o MARE conseguiu obter um
apoio substancial dos atores estratgicos Casa Ci-
vil, Planejamento e Fazenda, bem como de outros
atores no interior da burocracia para as iniciativas
que mais de perto tinham a ver com a dimenso do
ajuste fiscal, mas no obteve o mesmo xito para
as polticas de mudana institucional. Com uma
cooperao parcial, o problema do desempenho
ficou margem, uma vez que em condies de
baixa performance os atores estratgicos, diante
de uma reforma, preferem o binmio manuteno
institucional/ajuste fiscal, pois esto cientes que
mudanas profundas nos arranjos institucionais al-
teram substancialmente a distribuio de poder no
interior da burocracia, o que, dessa perspectiva,
no interessante. Na realidade, embora decisivo
para a elevao da performance, a mudana insti-
tucional no se constituiu uma preferncia domi-
nante dos atores estratgicos da burocracia na are-
na da reforma gerencial de 1995.
As razes para a no cooperao
A falta de cooperao por parte dos atores
estratgicos em relao mudana institucional
tm, a nosso ver, razes bvias. Em primeiro lugar,
os atores-chave na burocracia no depositaram
crdito na proposta de mudana institucional do
MARE, sobretudo em sua eventual transformao
dos padres de performance. Longe de serem vis-
tas como mecanismos institucionais capazes de ge-
rar mais accountability, mais orientao por resul-
tados e busca por melhor proviso dos servios
pblicos, as organizaes sociais, as agncias regu-
latrias e executivas foram consideradas inadequa-
das e, em grande medida, vistas como potenciais
instrumentos de descontrole em torno da gesto
da administrao direta sobre a indireta. Nesse
sentido, o modelo foi encarado como uma uma
ameaa estrutura de controle e estabilidade
existente na relao entre a administrao direta e
indireta no governo federal, ou mesmo com mu-
danas na direo da privatizao do Estado, uma
vez que ele pretendia instaurar mais autonomia e
mais responsabilidade para as organizaes da ad-
ministrao indireta, rompendo com os problemas
de implementao destas. Tambm de fundamen-
tal importncia para entender a no cooperao
foi o fato de que os atores no relacionaram essas
mudanas institucionais a mecanismos capazes de
produzir impactos de curto prazo no problema do
ajuste fiscal, o que reduziu sobremaneira as chan-
ces de cooperao. Por outro lado, a cultura de
resultados trazida pela reforma gerencial de 1995
entrava em choque com a cultura burocrtica bra-
sileira, orientada pelo apego s regras burocrti-
cas, inibindo a cooperao. Alm disso, para a so-
ciedade e para os funcionrios pblicos, a reforma
gerencial esteve diretamente associada questo
mais ampla da privatizao do Estado e do ajuste
fiscal, e no promoo de um Estado que permi-
tisse uma nova relao com a sociedade. Diante
disso, a proposta feita teve dificuldades em alinhar
os interesses em torno dos objetivos da reforma e
conseguir apoio para uma transformao institu-
cional. A anlise das razes sobre o no alinha-
mento entre o que propunha a reforma e os inte-
resses dos atores que detinham o controle do re-
curso no que diz respeito s questes do controle
versus performance constituiu o fator-chave para a
falta de cooperao com a mudana institucional.
Isto ficou evidente medida que os atores
que detinham mais poder decisrio do que o
MARE no interior da burocracia governamental
como a Casa Civil na Presidncia, o Ministrio da
Fazenda e o Ministrio do Planejamento e Ora-
mento, mais especificamente consideravam a re-
forma administrativa uma questo mais direta-
mente associada aos processos de reduo de pes-
soal e de controle de custos com a mquina admi-
132 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N
o
50
nistrativa, isto , no mbito do ajuste fiscal. Para
esses atores, no era necessrio introduzir mudan-
as substanciais nos arranjos institucionais exis-
tentes, mesmo que estes fossem cruciais para a
elevao da performance.
Por outro lado, para o MARE a reforma (para
alm dos necessrios controles sobre os gastos do
governo) era essencialmente uma questo de mu-
dana institucional ou, mais especificamente, uma
questo de redefinio das histricas relaes en-
tre a formulao e a implementao das polticas
pblicas que se organizaram desde o Decreto-Lei
200/67. A proposta reformista era a de criar as no-
vas instituies no setor pblico introduzindo tan-
to um novo padro de governana por meio de
uma progressiva implementao de organizaes
sociais e agncias executivas, introduzindo uma
nova matriz institucional , quanto a transforma-
o do padro burocrtico em um padro geren-
cial de administrao pblica orientado por resul-
tados. Independente da exeqibilidade deste mo-
delo e de seus possveis resultados, o argumento
dos proponentes da reforma gerencial era o de
que a mudana institucional elevaria a perfor-
mance do aparato burocrtico na medida em que
novos arranjos institucionais corrigiriam as hist-
ricas distores de formulao e a implementao
de polticas pblicas no Estado brasileiro, bem
como elevariam o dficit de accountability no in-
terior da burocracia, aproximando-a de padres
mais altos de autonomia e de responsabilidade
dos burocratas para com os cidados.
A grande parte dos atores entrevistados no
ministrio entendem que o problema de elevar a
performance do aparato burocrtico no estaria
dissociado do ajuste fiscal, entretanto, a importn-
cia relativa da mudana institucional era crucial
para a reforma. Em contrapartida, os principais
atores no processo decisrio no estavam alinha-
dos com tal mecanismo para elevar a performan-
ce e, por tal razo, no cooperaram com a mudan-
a institucional na mesma intensidade que com os
objetivos de ajuste fiscal, minando as possibilida-
des de implementao. A seguinte passagem ilus-
tra com clareza tal impasse:
[...] A Fazenda e o Planejamento e Oramento so
excelentes parceiros quando o MARE se volta para
as questes de reduo e controle dos gastos com
o governo. Entretanto, estes se tornam muito rea-
tivos reforma quando se trata de um novo dese-
nho institucional para o Estado Brasileiro. Eles
no apiam a mudana institucional porque eles
pensam que esta ir quebrar com a lgica de con-
trole e poder na burocracia federal. Eles tm uma
percepo bastante estreita sobre a reforma, e
pouco interesse em questes voltadas para uma
melhor gesto e melhor performance no Estado
brasileiro. Por esta razo eles no se interessam
por mudanas institucionais, e apiam com mais
intensidade aquelas partes da poltica de reforma
que esto mais associadas a lgica da contabilida-
de e do controle (Entrevista pessoal concedida
por diretor da Secretaria da Reforma do Estado).
O reduzido interesse dos atores em cooperar
com a mudana institucional est em sintonia com
o argumento principal da teoria da falha perma-
nente, de que, em condies de reduzida perfor-
mance, os interesses em elev-la no so, de fato,
o principal motivo da cooperao. O conflito dos
interesses em torno dos objetivos fez com que o
ministrio gradualmente escolhesse a manuteno
institucional e o ajuste fiscal, inibindo a cooperao
com a mudana institucional. A percepo em tor-
no da performance est, como dissemos, associada
ao controle.
O modo especfico pelo qual os diversos ato-
res se posicionam em torno da questo dos con-
troles burocrticos o ponto fundamental para ex-
plicar a falta de cooperao. Se os principais ato-
res com poder de deciso no governo percebem a
introduo de instituies que podem alterar os
mecanismos institucionais existentes como uma
ameaa ao controle, ento as reformas tm peque-
nas chances de implementao. A manuteno da
ordem institucional existente, e no a performan-
ce, o motivo central para explicar a no coope-
rao. As propostas de reviso do arranjo institu-
cional, por alterar a distribuio de poder entre os
atores estratgicos, mesmo que dotada de elemen-
tos restauradores da performance, estavam, em
profunda contradio com os interesses de manu-
teno institucional e reduzido desempenho:
[...] naquelas partes da reforma cujo objetivo a
implementao das organizaes sociais e agn-
cias executivas, o conflito central com os Minis-
trios da Fazenda e do Planejamento. Embora tais
atores tenham desenvolvido uma melhor com-
POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? 133
preenso sobre os projetos, e sobre sua importn-
cia para a reforma, eles ainda tm uma grande re-
sistncia. A reao baseia-se no argumento de
que se a autonomia e a responsabilidade destas
novas instituies aumenta, existir um claro ris-
co de o governo perder controle sobretudo nas
reas de oramento e de recursos humanos. Mais
amplamente, o argumento o de que as novas
instituies quebrariam com os mecanismos de
controle introduzindo o descontrole e a descoor-
denao na gesto destes recursos. Por tal razo,
estes setores da burocracia no associam as novas
instituies com a elevao da performance (En-
trevista pessoal concedida por diretor da Secreta-
ria da Reforma do Estado).
O caso analisado sugere ainda que, especial-
mente em contextos de forte interesse pelo ajuste
fiscal, como o caso brasileiro, existe uma tnue as-
sociao da mudana institucional com a elevao
da performance. Mesmo que a implementao de
novos modelos institucionais esteja voltada para um
melhor desempenho, e que estes venham a produ-
zir impactos sobre o problema do ajuste fiscal, os
agentes estratgicos percebem que com as novas
regras do jogo eles perdem poder, uma vez que se
dissolvem as antigas lealdades e os padres de con-
trole, decisivos para o ajuste fiscal, paradoxalmente:
[...] o problema o medo da possibilidade de per-
der o controle sobre as instituies. Os diversos
Ministrios pensam que iro perder controle com
a implementao das novas instituies. O que a
reforma est propondo, na realidade, uma nova
maneira de exercer controle. A mudana institu-
cional pretendida passa por uma reviso no modo
pelo qual os Ministrios exercem controle, fican-
do estes com a competncia para formular as po-
lticas pblicas, deixando a implementao a car-
go das novas instituies, com maior autonomia,
flexibilidade e responsabilidade. Com isto, se
abre uma nova diviso de competncias no Esta-
do brasileiro. Estes atores percebem que estariam
perdendo poder e, ns, ao contrrio, pensamos
que eles teriam maior poder, porm uma forma
diferente de poder. O sucesso de um ministrio
estaria intimamente associado aos resultados na
implementao. [...] O que a reforma est propon-
do uma mudana na lgica e na qualidade das
relaes de poder entre a administrao direta e
indireta, ou seja, entre a formulao e a imple-
mentao. Com as novas instituies responsveis
pela implementao, espera-se que as relaes de
poder e os mecanismos de controle que inibem
os resultados iriam mudar. No final, Ter-se-ia um
governo com maior performance. Curiosamente,
o MARE teve todo o apoio dos atores estratgicos
em termos de formulao da reforma. Entretanto,
na implementao, quando as novas instituies
trazem a idia de desregular o oramento e as fi-
nanas, as resistncias aparecem (Entrevista pes-
soal, Secretaria da Reforma do Estado, MARE).
Outra razo para a falta de cooperao resi-
de nas prprias organizaes da administrao in-
direta, que consideram os novos modelos institu-
cionais uma ruptura na estrutura de incentivos. A
tentativa de mudana institucional representou
uma oportunidade concreta de alterar esta estru-
tura, que, historicamente, estimula a baixa perfor-
mance, a qual, por sua vez, gira em torno de uma
no orientao por resultados. A reforma, ao in-
troduzir a noo de performance por meio de um
novo padro de relacionamento regulado por um
Contrato de Gesto, pretendia instaurar uma nova
dinmica de relacionamento entre formulao e
implementao das polticas pblicas, orientada
pelos resultados. Esta proposta entrava em cho-
que com a lgica histrica que se organizara a
partir do Decreto-Lei 200/67, e, assim, tornava-se
difcil obter uma cooperao em larga escala na
administrao indireta. As organizaes enten-
diam que, ao serem transformadas nessas novas
instituies, iriam, no limite, perder a proteo do
governo federal, e tal problema seria tanto maior
na medida em que desempenhassem atividades
no-exclusivas do governo A seguinte passagem
mostra os mecanismos subjacentes a tal reao:
[...] na implementao de projetos pilotos de or-
ganizaes sociais, podemos dizer que existem
trs tipos de reao, ou de problemas: primeiro,
convencer outros atores dentro do governo sobre
a importncia e a viabilidade; segundo, conven-
cer as instituies, uma vez que elas reagem com
medo de perder a histrica proteo do governo
federal. Estas consideram que sua transformao
numa organizao social ir afetar o seu status de
instituio pblica. Elas sempre questionam so-
bre a possibilidade de o governo federal no re-
novar o contrato de gesto. Por outro lado, exis-
te a resistncia vinda do ministrio que no tem
interesse em perder o controle sobre as institui-
134 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N
o
50
es sobre sua responsabilidade, e ainda temem
o fato de que estas instituies sejam dotadas de
grande autonomia nos seus gastos, nos seus obje-
tivos, e no processo de contratao de pessoal.
Estas duas reaes combinadas bloqueiam a im-
plementao das polticas de mudana institucio-
nal, em uma perspectiva mais ampla (Entrevista
pessoal, Secretaria da Reforma do Estado).
Por que perder o controle uma ameaa?
A principal evidncia gerada pelo caso, e
que pode ser considerada para as reformas admi-
nistrativas de um modo geral, que a no coope-
rao com a mudana institucional se estrutura
em torno de pelo menos trs grandes questes:
controle, oramento e cargos. Como evidenciado,
por um lado, para os Ministrios, a causa central
da falta de cooperao reside na questo da per-
da de controle e de poder sobre as instituies,
uma vez que com a criao das novas instituies
aquelas perderiam os mecanismos de controle so-
bre suas funes e objetivos, seus montantes or-
amentrios e sobre o poder de decidir em rela-
o s posies de alto escalo, isto , da interfa-
ce entre poltica e administrao. Por outro lado,
para as instituies da administrao indireta, as
novas formas institucionais esto vinculadas
questo das dotaes oramentrias. Surpreen-
dente o fato de que a no cooperao tenha
predominado na reforma gerencial de 1995. Isto
se explica, ao menos parcialmente, pela prefern-
cia na manuteno dos arranjos institucionais
existentes, mantendo a dinmica das relaes en-
tre poltica e administrao e, sobretudo, da orga-
nizao do poder no governo, independente da
performance. De fato, a performance no gerou
incentivos positivos para a cooperao com novos
modelos. O corte do oramento embutido nas re-
formas foi decisivo para moldar a concepo das
instituies da administrao indireta no sentido
de no entenderem a reforma como um ganho.
O objetivo de se alterar os mecanismos e a
lgica da velha ordem institucional com uma pro-
posta de nova diviso de responsabilidades vi-
sando a um novo papel do Estado no encontrou
resposta cooperativa por parte desses atores. As
possibilidades concretas de reduzir poder, recur-
sos oramentrios e controle estabeleceram-se
como foras motrizes para a falta de cooperao:
[...] existe srio impedimento para a implementa-
o da mudana institucional: a cultura burocrti-
ca. Quando a reforma aponta para a necessidade
de mudanas na cultura administrativa atravs dos
princpios de autonomia, flexibilidade, a cultura
burocrtica reage. Esta orientada pelos meios e
no pelos resultados. A reforma pretende dotar as
instituies de mais autonomia, de buscar resulta-
dos, o que contraditrio com a cultura do con-
trole. Nas reas do Oramento e das Finanas
que existem os maiores impasses, uma vez que es-
tes no compreendem como os projetos da refor-
ma poderiam funcionar dado o problema do con-
trole [...] esta a cultura da administrao pblica.
Est em todas as partes da burocracia, e incom-
patvel com as propostas de reforma gerencial (En-
trevista pessoal, Secretria da Reforma do Estado).
O desalinho dos interesses quanto questo
da performance na reforma foi o principal motivo,
a nosso ver, da extino do MARE, o que represen-
ta uma lio importante para a anlise da falha per-
manente nas polticas de reforma administrativa: a
performance no constitui incentivo necessrio e
suficiente para a construo de uma rede de coope-
rao em torno dos objetivos das reformas. Em si-
tuaes de baixo desempenho e de presso por
ajuste fiscal no setor pblico, a questo da mudan-
a institucional, sobretudo aquelas que visam a al-
terar de modo mais radical a estrutura de controle
sobre o aparato burocrtico, tendem a falhar. No
mximo, como foi o caso particular do MARE, tal
conflito de interesses produziu uma forte presso
sobre a organizao que, ao final de quatro anos,
tornou-se profundamente dividida entre dois atores:
os que se alinharam com a questo do ajuste fiscal
e aqueles que buscavam promover a mudana ins-
titucional. Os primeiros apoiaram-se nos atores es-
tratgicos, como o Ministrio da Fazenda e do Pla-
nejamento, enquanto os outros no conseguiram
empreender em larga escala as polticas de criao
das novas instituies, consideradas centrais para a
elevao da performance. De fundamental impor-
tncia para o caso do MARE que a estrutura de in-
centivos foi intensificada pelos condicionantes es-
truturais da reforma: grande presso por ajuste fis-
POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? 135
cal, uma vez que a reforma administrativa era con-
sidera pelo governo Fernando Henrique Cardoso
um dos mecanismos basilares para o controle dos
gastos com o setor pblico, bem como para a redu-
o do dficit pblico; baixa performance herdada
do Decreto-Lei 200/67, que havia desencadeado um
problema crnico de superposio de funes en-
tre a formulao e a implementao de polticas p-
blicas, cuja reviso era um dos pontos-chave da
proposta da reforma gerencial. A baixa performan-
ce estava associada ao controle, e a reforma preten-
dia fundamentalmente alterar tais mecanismos. Nes-
sas condies, conforme a teoria da falha perma-
nente e o modelo explicativo proposto, a questo
do controle gerou incentivos ambguos que, em l-
tima instncia, produziu uma cooperao parcial
em relao aos propsitos mais amplos da reforma.
Explica-se, ento, a extino do MARE como funo
desta cooperao parcial.
Concluso
Como evidenciado, a anlise que propuse-
mos para os problemas de implementao de re-
formas administrativas envolve a questo do con-
trole burocrtico. As reformas administrativas cen-
tradas nos objetivos de ajuste fiscal e de mudana
institucional geram incentivos ambguos quanto
ao controle sobre a burocracia. A cooperao com
uma dada poltica de reforma administrativa de-
pende sobremaneira do grau de dissonncia com
que os diversos atores percebem a relao entre
controle e performance. Por mais sedutora que
possa ser, a mudana institucional que visa me-
lhoria da performance nem sempre consegue ge-
rar incentivos cooperao quando atores pas-
sam a consider-los um risco ao controle, como
aconteceu no caso analisado. No Brasil, a forte es-
trutura de controle sobre a qual se montou a bai-
xa performance gerou resistncias considerveis
reforma, potencializando o apoio dos atores e a
implementao das reformas. Autonomia, respon-
sabilidade e accountability nem sempre so en-
tendidos da mesma forma entre os atores estrat-
gicos e os reformistas. O caso analisado mostra
que, quando h grande presso por ajuste fiscal e
baixo desempenho associado ao controle, a per-
formance quase sempre constitui um risco, e os
atores preferem manter as instituies e cooperar
estrategicamente com o ajuste fiscal. O apoio par-
cial dos atores da burocracia proposta de refor-
ma do MARE mostra o quanto, em condies de
baixa performance, a reviso dos modos de con-
trole representa riscos para a manuteno dos
problemas crnicos de performance. A causa cen-
tral para a falta de cooperao reside na percep-
o dos atores quanto questo do controle na
poltica de reforma. Em condies de baixa per-
formance e de forte interesse por ajuste fiscal que,
em ltima instncia, a razo de ser das polti-
cas de reformas administrativas no Brasil, a coo-
perao com a mudana institucional mostrou-se
extremamente problemtica. O controle o meca-
nismo subjacente a esta estrutura. Na medida em
que o ajuste fiscal pressupe um aumento do con-
trole sobre o aparelho burocrtico, a mudana ins-
titucional pressupe menos controle como um
elemento necessrio performance.
Diante dessa estrutura de incentivos, os ato-
res estratgicos entendem a mudana institucional
como uma ameaa, j que produziria uma ruptura
com os seus benefcios associados reduzida per-
formance. Contudo, o ajuste fiscal, por deixar in-
tactas as regras do jogo, quase sempre no visa
a alterar de modo substancial a lgica e a organi-
zao de controle, as estruturas de poder e as es-
truturas e mecanismos de accountability no apare-
lho de Estado. Embora decisiva para a melhoria da
performance, a mudana institucional se apresen-
ta como a dimenso mais problemtica das polti-
cas de reforma administrativa e acreditamos, tam-
bm das reformas lato sensu, pois so nestas que
se colocam os problemas crnicos de performan-
ce dos aparatos burocrticos, onde se observa uma
estrutura que demanda reformas aps reformas.
NOTAS
1 O estudo da implementao de polticas pblicas na
tradio anglo-saxnica constitui campo privilegia-
do de interesse, com uma produo sistemtica que
ganhou fora a partir dos anos de 1970 nos Estados
Unidos. O livro seminal que sintetiza grande parce-
136 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N
o
50
la desta produo cientfica o de Pressman e Wil-
davsky (1984). Bardach (1977), em The Implementa-
tion Game, outro livro que trata deste campo do
conhecimento. O clssico problema da implemen-
tao improvvel (improbable implementation) nos
estudos de polticas pblicas utilizando o conhecido
Pressman-Wildavsky Paradox discutido por Ale-
xander (1989).
2 A discusso do problema das falhas de implementa-
o das reformas administrativas vem se dando h
muito por diversas tradies. O estudo mais longn-
quo que conheo e que discute tal problema o de
Heynman (1939). Herbert Kaufman (1956), em estu-
do de brilhante concluso, aponta que as reformas
administrativas so polticas incompletas, pois tra-
zem princpios estruturadores incompatveis. March
e Olsen (1983) tratam deste problema analisando a
experincia histrica das reformas nos Estados Uni-
dos neste sculo. Paul Light (1997) mais recente-
mente trouxe luz a noo de ondas de reformas
(The Tides of Reform) que ilustra o quanto novas re-
formas so produzidas para tratar de problemas cr-
nicos no aparato burocrtico, o que revela a incom-
pletude e o problema da falha seqencial das refor-
mas administrativas.
3 Os estudos sobre a extino de organizaes que
estejam implementando polticas pblicas (no ne-
cessariamente reformas, ou, reformas administrati-
vas) o que se conhece como policy termination
studies. O estudo seminal sobre esse assunto na ad-
ministrao pblica Are the government organiza-
tions immortal ?, de Herbert Kaufman (1976). De
Leon (1982), Daniels (1994, 1997), Dean e Seidman
(1994), Jreisat (1995), Frantz (1997), Farazmand
(1999) produziram estudos centrais que discutem o
problema da extino (termination) das polticas
pblicas, bem como os modos especficos de anli-
se deste fenmeno.
4 As reformas administrativas inspiradas no novo ge-
rencialismo pblico (The New Public Management)
que vm sendo formuladas e implementadas nos
pases centrais desde meados da dcada de 1980 e,
no caso brasileiro, a partir de 1995, esto baseadas
no princpio geral de elevao da performance, e
seguem dois objetivos: cost less e work better. Sobre
a escala global da reforma gerencialista, ver Kettl
(1999). Para uma anlise da poltica de Reforma nos
Estados Unidos, ver Rezende (1998). Para uma dis-
cusso dos propsitos da reforma no caso brasilei-
ro, ver o Plano Diretor da Reforma do Estado no
Brasil, Bresser Pereira (1997, 1997a, 1998), Bresser
Pereira e Spink (1998), e mais recentemente, Bres-
ser Pereira et al. (2001).
5 Estou utilizando o termo original no sentido de falha
seqencial, indicando que as reformas falham conti-
nuadamente, ou seja, reformas aps reformas tendem
a produzir resultados aqum daqueles esperados.
6 O argumento de permanent failure policies or orga-
nizations, que originalmente formulamos aqui,
pode abranger eventos ou espisdios especficos de
polticas de reforma, ou mesmo se referir ao Estado
de maneira mais agregada. Neste ltimo caso, par-
te-se da premissa de que o Estado e suas institui-
es esto propensos a ter problemas de falha per-
manente, isto , a operarem com longa taxa de so-
brevivncia e baixa performance.
7 No estudo das organizaes em ao, os modelos te-
ricos dividem-se em abordagens racionais e no-ra-
cionais. No que se refere a questes de sobrevivn-
cia organizacional e performance, os dois modelos di-
vergem. Para os modelos baseados na premissa da ra-
cionalidade, performance determina persistncia. Em
contrapartida, modelos no-racionais no conside-
ram as questes vinculadas performance centrais
para a sobrevivncia organizacional.
8 Este um dos principais argumentos desenvolvidos
por Hirchman (1970) em Exit, Voice, and Loyalty.
Neste estudo, o autor desvenda os principais meca-
nismos de recuperao da performance de firmas,
organizaes e, mais amplamente, Estado. Para ele,
toda e qualquer sociedade convive com um slack de
performance, isto , um gap entre a mxima (ou
potencial) performance e a real. Entender e explicar
como e por que isso acontece, se difunde e retroa-
limenta tem suscitado muito interesse entre os cien-
tistas sociais. Segundo o autor e isto resume mi-
nhas preocupaes com o tema : Este livro se
adianta ao reconhecer a importncia do slack. Nele
no s se supe a existncia de certa quantidade de
slack [...] mas tambm de sua contnua gerao. Fir-
mas e outras organizaes [e o aparato bucrocrti-
co, para o caso especfico do setor pblico], esto
permanentemente sujeitos ao declnio e degenera-
o, isto , a uma perda gradual de racionalidade,
eficincia e energia capaz de produzir excedente,
no importando quo bem planejada seja a estrutu-
ra institucional em que funcionam (Hirschman,
1970, Captulo 1, p.25).
9 Lima Jr. (1999) analisa os sucessos e os fracassos na
experincia de reformas administrativas brasileiras.
Graham (1969) analisa as vicissitudes das polticas de
reformas administrativas na era Vargas, chamando a
ateno para a tenso permanente entre os princpios
das reformas e a prtica para o caso do DASP.
10 Para uma compreenso mais especfica da histria re-
cente das polticas de reforma administrativa na Am-
rica Latina, cf. Spink (1998). Para a especificidade das
reformas propostas pelo MARE consultar os Cader-
nos MARE, ou a obra recente de Bresser Pereira. A
contribuio mais recente sobre reformas administra-
tivas e a reforma do Estado e da sociedade pode ser
encontrada em Bresser Pereira et al. (2001).
POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? 137
11 O novo gerencialismo pblico constitui o centro de
gravidade dos movimentos de reforma do setor p-
blico a partir dos anos de 1990. Osborne e Gaebler
(1992), Pollitt (1993), Ferlie et al. (1996) e Minogue
et al. (1998) so obras centrais para a discusso dos
princpios centrais do gerencialismo na administra-
o pblica. Lane (1997) analisa os novos paradig-
mas de reforma do setor pblico na Europa. Barze-
lay (2000) sistematiza uma ampla literatura recente
sobre o novo gerencialismo pblico.
12 Para a anlise do modelo ingls de reforma, ver
Jenkins (1998).
13 No cabe aqui avaliar os resultados obtidos pela
reforma gerencial de 1995 ao longo deste perodo,
o que, em si mesmo, assunto para outro traba-
lho, e que em parte j foi realizado por Bresser Pe-
reira em diversas anlises e artigos (cf. www.bres-
serpereira.com.br). Neste estudo, bem como em
debate incidental com o autor deste artigo via e-
mail, o ex-Ministro da Reforma considera que a ex-
tino do MARE e sua subseqente fuso com o
Ministrio do Planejamento, dando origem ao Mi-
nistrio do Planejamento e Gesto, foi uma deciso
sua. Eu, particularmente, discordo desta viso em
vista das evidncias coletadas na pesquisa empri-
ca que realizei junto a gestores e decisores do
MARE que entrevistei in loco em Braslia, em 1998.
Bresser afirma neste artigo que a extino e a sub-
seqente fuso se deu porque a parte da reforma
das instituies fora realiz-la com xito, e agora,
quando se tratava de implement-la, era necessrio
contar com o poder do Oramento para tanto.
Embora o ento ministro Bresser tenha reafirmado
essa concepo em entrevista pessoal, a explica-
o deixa de responder por que os atores estrat-
gicos no interior da burocracia no tiveram interes-
se em promover mudanas institucionais tal qual o
fizeram para a sua dimenso do ajuste fiscal. A
nosso ver, o MARE teve xitos em algumas ques-
tes, como, por exemplo, a aprovao das mudan-
as constitucionais no captulo da administrao
pblica, ou mesmo o controle dos gastos pblicos,
mas, em contrapartida, um desempenho medocre
em obter a cooperao do aparato burocrtico
com as novas instituies que, acreditamos e
prprio Bresser tambm , sejam fundamentais
para melhoria da performance.
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50
POR QUE REFORMAS
ADMINISTRATIVAS FALHAM?
Flvio da Cunha Resende
Palavras-chave
Reformas administrativas; Polticas
pblicas; Implementao de polti-
cas pblicas.
Polticas de reforma administrativa
so reconhecidas como casos tpicos
de polticas pblicas que freqente-
mente no atingem seus propsitos.
A experincia aponta para um esfor-
o continuado de governos no
sentido de implementar novas pol-
ticas para lidar com os crnicos
problemas de performance dos
aparatos burocrticos. As reformas
administrativas so formuladas e,
rapidamente, descontinuadas, modi-
ficadas, ou abandonadas. A literatu-
ra internacional reconhece e fornece
um amplo conjunto de explicaes
para tal fenmeno. Este artigo forne-
ce uma explicao adicional, focali-
zada na impossibilidade de coope-
rao dos atores estratgicos para o
ajuste fiscal e a mudana institucio-
nal. Discutimos tambm como tal fe-
nmeno ocorreu no caso da imple-
mentao da reforma administrativa
pelo Ministrio da Administrao
Federal e da Reforma do Estado no
perodo entre 1995 e 1998 no Brasil.
A anlise revela que o MARE obteve
cooperao dos atores estratgicos
no interior da burocracia para o
ajuste fiscal, enquanto a mudana
institucional no obteve o mesmo
xito. Este apoio diferenciado levou
o MARE sua extino e, posterior-
mente, na transformao da poltica
de reforma do Estado quatro anos
depois de sua criao. Esse caso
ilustra com clareza o argumento e
lana, com base na teoria da falha
permanente, uma explicao de por
que as reformas administrativas, e
em particular as reformas adminis-
trativas em curso nos anos de 1990,
centradas na idia de cost less and
work better, representam casos de
falha seqencial.
WHY DO ADMINISTRATIVE
REFORMS FAIL?
Flvio da Cunha Resende
Keywords
Administrative Reforms; Public
Policies; Public Policies
Implementing.
Public administrative reform policies
are known as typical cases of public
policies that frequently will not
reach its objectives. Experience has
pointed to a continued governmen-
tal effort aiming at implementing
new policies in order to deal with
the chronic performance shown by
the bureaucratic apparatus. Admi-
nistrative reforms are formulated
and quickly discontinued, modified,
or simply abandoned. The interna-
tional literature recognizes and pro-
vides a wide range of explanations
for such phenomenon. This article
provides an additional explanation,
focused on the impossibility of coop-
eration between the strategic com-
ponents for such fiscal adjust and the
institutional change. We also discuss
how such phenomenon has happened
when implementing the administra-
tive reform by the Federal Adminis-
tration and State Reform Ministry in
Brazil from 1995 and 1998. The
analysis reveals that such Ministry
(MARE) has found cooperation from
the strategic components at the
innermost bureaucracy for the fiscal
adjust while the institutional change
has not gotten the same success.
Such differential support has taken
MARE to its extinction and to the
later transformation of the State
reform policy four years after its cre-
ation. This case shows clearly such
argument and proposes, based on
the permanent failure theory, an
explanation on how the administra-
tive reforms have represented
sequential failure cases, particularly
the administrative reforms from the
1990s, which centered in the cost
less and work better idea.
POURQUOI LES RFORMES
ADMINISTRATIVES
FAILLISSENT-ELLES?
Flvio da Cunha Resende
Mots-cls
Rformes administratives; Politiques
publiques; Mise en uvre
de politiques publiques.
Les politiques de rforme administrative
sont reconnues comme tant des cas
typiques de politiques publiques qui,
frquemment, natteignent pas leurs
objectifs. Lexprience indique un effort
continu de gouvernements dans le sens
de mettre en uvre de nouvelles poli-
tiques pour lutter contre les problmes
chroniques de performance des appa-
rats bureaucratiques. Les rformes
administratives sont formules et, rapi-
dement, mal conduites, modifies ou
abandonnes. La littrature interna-
tionale reconnat et fournit un grand
ensemble dexplications pour ce
phnomne. Cet article fournit une
explication additionnelle, centre sur
limpossibilit de coopration entre les
acteurs stratgiques pour lajustement
fiscal et le changement institutionnel.
Nous discutons, galement, comment
un tel phnomne a eu lieu dans le cas
de la mise en uvre de la rforme
administrative par le Ministre de
lAdministration Fdrale et de la
Rforme de ltat - MARE, entre 1995 et
1998 au Brsil. Lanalyse rvle que le
MARE a obtenu la coopration des
acteurs stratgiques lintrieur de la
bureaucratie pour lajustement fiscal,
tandis que le changement institutionnel
na pas obtenu le mme succs. Cet
appui diffrenci a conduit le MARE
son extinction et, postrieurement, la
transformation de la politique de r-
forme de ltat, quatre ans aprs sa cra-
tion. Ce cas illustre parfaitement largu-
ment et lance, en se fondant sur la tho-
rie de la faille permanente, une explica-
tion de pourquoi les rformes adminis-
tratives et, en particulier, les rformes
administratives en cours dans les ann-
es 1990, centres sur lide de cost less
and work better, reprsentent des cas
de rupture squentielle.
184 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N

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