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Fernando Limongi & Argelina Figueiredo

Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro: IUPERJ, vol. 38, n. 3, 1995, pp.497-525.



Partidos Polticos na Cmara dos Deputados: 1989-1994


A literatura recente tem insistido em que o Legislativo brasileiro no tem condies de
desempenhar a contento suas funes, pois lhe falta uma distribuio de preferncias
minimamente consistente e estruturada pelo sistema partidrio. O Legislativo brasileiro seria,
assim, o reino do parlamentar individual. O Congresso produziria decises inconsistentes e
imprevisveis, resultado da atuao irresponsvel dos parlamentares. A face legislativa dos
partidos polticos brasileiros, ainda segundo a literatura, mostra-se muito frgil, to frgil que
se torna legtimo perguntar se de fato eles existem ou se influenciam de maneira efetiva o
comportamento dos parlamentares. Em estudo recente, Olavo Brasil de Lima Junior afirma
que criou-se uma situao que, de forma crua, assim se configura: para fora do Legislativo,
claro, vale o partido, que se organiza e se regula como quiser; porm, dentro do Legislativo, o
que conta o parlamentar (Lima Junior, 1993, p. 31).

Se assim, se dentro do Parlamento o que conta o parlamentar, parece que falar em partidos
como estruturadores do processo legislativo incorrer em formalismo. Parlamentares
brasileiros no so controlados por seus partidos e podem, dessa forma, dar vazo a
comportamentos guiados pura e to-somente por seus interesses individuais. A atuao dos
parlamentares guarda pouca relao com o partido pelo qual foram eleitos ou ao qual, naquele
momento, se encontram filiados. O imenso nmero de partidos a ter representao no
Legislativo apenas a ponta visvel de um iceberg. Como observa Bolvar Lamounier,
O atual ndice de fracionamento partidrio da Cmara, conforme medido pelo ndice
Laakso-Taagepera, o dobro do que se constatava na poca pr-1964 deixando de
lado a questo de se este tipo de medida tem algum significado quando os partidos reais
so muitssimo mais numerosos que os nominais, isto , quando a coeso interna dos
partidos est abaixo de um nvel aceitvel, como manifestamente o caso no Brasil
(Lamounier, 1994, p. 44, as ltimas nfases so nossas).

Dessa forma, o nmero excessivo de partidos apenas uma manifestao da baixa coeso
interna dos mesmos, do fato de eles serem realmente organizaes mais nominais que reais. O
que vale so os parlamentares e eles criam, fundem e mudam de partidos to-somente para
melhor fazer valer seus interesses individuais.

A falta de coeso interna dos partidos polticos brasileiros parece estar a salvo de disputas. O
grau de unanimidade obtido por esse diagnstico pode ser melhor avaliado se observarmos a
caracterizao que deles faz Giovanni Sartori:

No mundo hoje, difcil encontrar um pas que seja to antipartido quanto o Brasil,
tanto na teoria como na prtica. Os polticos referem-se aos partidos como partidos de
aluguel. Mudam de partido livre e freqentemente, votam em desacordo com sua
orientao e recusam-se a aceitar qualquer tipo de disciplina partidria, sob a
alegao de que no se pode interferir na sua liberdade de representar os seus
eleitores (Sartori, 1993, p. 11; as ltimas nfases so nossas).
2

Os comportamentos descritos e os diagnsticos apresentados so inferidos de traos das
legislaes partidria e eleitoral vigentes. Na verdade, essas afirmaes fazem parte de um
diagnstico mais amplo sobre as mazelas do sistema poltico brasileiro e, em especial, do
Poder Legislativo. No caso deste, seu mau funcionamento seria o resultado natural da
ausncia de certas precondies mnimas no garantidas pelas legislaes eleitoral e
partidria.

Como o processo eleitoral construdo sobre a representao proporcional, listas abertas e
coligaes partidrias, segue-se que esto ausentes as condies mnimas que poderiam
garantir inteligibilidade ao processo por parte do eleitor. Este no tem condies sequer de
identificar o seu representante, fica impossibilitado de acompanhar suas atividades e,
consequentemente, de cobr-lo. Dessa forma, o parlamentar fica livre para perseguir seus
prprios interesses. Para usar a expresso dominante na literatura, falta accountability ao
sistema. Desta caracterizao, em um salto um tanto extremado, se infere que os partidos no
teriam importncia no interior do Parlamento.

No apenas na relao com o eleitor que se observa a completa ausncia de fiscalizao;
tambm os partidos no controlam seus parlamentares. A legislao partidria no prev
nenhum instrumento de controle do partido sobre o comportamento dos seus membros, e,
sobretudo, no confere poder aos lderes partidrios para punir os congressistas
indisciplinados. O partido no pode negar legenda a estes parlamentares, posto que estes so
candidatos natos. Ademais, a lista aberta, isto , falta ao partido capacidade de influir nas
chances de eleio de cada candidato. Desta forma, as possibilidades de reeleio do
deputado no so influenciadas pelo partido e sim pelas suas prprias iniciativas, donde se
conclui que o partido no influencia no comportamento do parlamentar.

A indisciplina tomada como lquida e certa. Tanto assim que no so apresentadas
evidncias empricas que comprovem as afirmaes relativas baixa coeso dos partidos
destacadas nas duas passagens acima citadas. Vale notar, porm, que os mecanismos
destacados pela literatura explicariam a existncia de disciplina partidria; o que no o
mesmo que afirmar que a ausncia desses mecanismos produz necessariamente indisciplina.
Note-se que as variveis listadas no chegam sequer a levar em conta as variveis
propriamente parlamentares, ligadas organizao do processo legislativo, o que nos leva a
considerar a hiptese de que os partidos polticos brasileiros apresentam uma faceta
parlamentar mais estruturada do que supe a literatura.

Nosso objetivo verificar empiricamente se, de fato, a coeso interna dos partidos polticos
brasileiros no Parlamento est abaixo do aceitvel, ou seja, abaixo do que seria suficiente para
tornar previsveis as decises tomadas em plenrio. Ser verdade que a maioria dos deputados
vota em desacordo com as orientaes do partido? Como se comportam os partidos no
plenrio do Congresso?

As votaes nominais das quais participaram os membros da Cmara dos Deputados, no
perodo 1989-1994, constituem o material emprico que fundamenta a anlise aqui
apresentada,
1
elaborada a partir de duas perspectivas. A primeira delas privilegia a
configurao ideolgica das disputas, expressa nos encaminhamentos de voto feitos pelos
lderes nos momentos que antecedem as votaes. Procura-se, neste caso, traar o padro de
coalizes partidrias a se desenhar no plenrio. A segunda toma os partidos como unidade de
anlise, procurando avaliar o seu grau de coeso interna. As duas dimenses no so

1
Essas votaes correspondem a um total de 221. A definio do universo de anlise encontra-se no
Apndice.
3
independentes. Como ser mostrado, a unidade dos partidos fortemente influenciada pelo
padro de coalizes partidrias.

A consulta aos dados levou-nos a concluses totalmente em desacordo com as previses
feitas pela literatura. Os partidos apresentaram-se com uma considervel coeso mdia no
perodo como um todo, muito acima do aceitvel, posto que os encaminhamentos dos lderes
permitem antever o resultado da votao. Mais que isto, o quadro que emerge da anlise
revela um padro de coalizes partidrias que consistente com a disposio dos partidos em
um continuum ideolgico. Podemos falar tranqilamente em partidos de direita, centro e
esquerda.

Os resultados apresentados neste artigo colocam a necessidade de revisar nossas expectativas
sobre o comportamento dos partidos no Parlamento, sobre o seu papel no processo legislativo
e, forosamente, sobre a questo dos pr-requisitos necessrios existncia de consistncia
interna no comportamento dos membros de um partido e, por extenso, ao funcionamento do
Poder Legislativo.

Os resultados a serem apresentados a seguir questionam a imagem tradicional, segundo a qual
a Cmara dos Deputados o reino do parlamentar individual e os partidos so incapazes de se
apresentar com um mnimo de unio nas disputas legislativas. Questionam, dessa forma, o
diagnstico dominante sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro. Nem tudo que se
passa no sistema poltico brasileiro decorre das legislaes eleitoral e partidria. Como
explicar os graus de coeso e os padres de estruturao partidrios da disputa parlamentar
encontrados?

Sugerimos que a ateno deve se voltar para os mecanismos que regulam o prprio processo
legislativo. Mais especificamente, o resultado observado s pode ser entendido se se levar em
considerao a alocao de recursos e direitos parlamentares no interior do prprio
Parlamento. Ou seja, a explicao deve ser procurada dentro e no fora do Congresso. Por
fora regimental, lderes partidrios controlam a agenda dos trabalhos e, desta forma,
restringem o campo aberto s estratgias individualistas dos congressistas.

Este captulo se organiza da seguinte maneira. A primeira seo trata do padro de coalizes
encontrado nas votaes em plenrio, tendo como base a indicao de voto dos lderes
partidrios dos sete maiores partidos (PDS/PPR, PFL, PTB, PMDB, PSDB, PDT e PT
*
). A
concluso a que se chega a de que estes podem ser dispostos em um continuum ideolgico,
da direita para a esquerda, em que coalizes contguas so a regra. A segunda seo analisa os
dados relativos coeso partidria, comparando o encaminhamento do lder com os votos da
bancada. Os dados coligidos mostram que a coeso interna elevada em uma votao
qualquer, para o partido de mais baixa coeso espera-se que 85% de seus membros votem da
mesma maneira. A terceira seo investiga o comportamento dos pequenos partidos,
mostrando que este em nada difere daquele verificado entre os sete maiores. Raras so as
oportunidades de um pequeno partido se desviar do voto dominante do grupo ideolgico do
qual ele faz parte. S se dividem quando tambm h diviso entre os grandes partidos de seu
bloco ideolgico. A quarta seo discute a previsibilidade do plenrio: ao contrrio do que se
suspeita, a deciso do plenrio tende a ser altamente previsvel; o resultado esperado a partir

*
PDS/PPR Partido Democrtico Social/Partido Progressista Reformista
PFL Partido da Frente Liberal
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PT Partido dos Trabalhadores
4
da fora das bancadas em confronto materializa-se. Na concluso, sugerimos que esse padro
deve ser entendido levando-se em conta a organizao dos trabalhos legislativos no interior
do prprio Congresso.


AS COALIZES PARTIDRIAS

As votaes nominais so precedidas pelo encaminhamento de votao por parte dos lderes,
uma oportunidade regimentalmente assegurada para que eles informem publicamente quais
sero os votos dos seus respectivos partidos. Trata-se, a um s tempo, de um posicionamento
oficial do partido e uma orientao bancada. Relacionando os encaminhamentos dos
diferentes lderes, procuraremos demonstrar que estes obedecem a um padro tal que permite
distribuir os partidos de maneira consistente em um continuum ideolgico.

O encaminhamento dado pelos lderes pode tomar as seguintes formas: podem encaminhar
um voto favorvel (sim) ou desfavorvel (no); podem liberar as suas bancadas ou porque
os lderes declaram que a matria no programtica, ou porque o partido no foi capaz de
fechar questo; podem ainda comunicar que seu partido se encontra em obstruo, implicando
a retirada da bancada de plenrio para negar o qurum regimental necessrio validade da
deliberao; por ltimo, h casos em que o lder no se manifesta.

O direito regimental de encaminhamento de voto da bancada restrito aos partidos que
possuam bancada superior ou igual a seis centsimos do plenrio. Por esta razo, nem todos
os lderes partidrios encaminham votos. Somente os sete grandes partidos anteriormente
mencionados registram um nmero de encaminhamentos que permite anlise sistemtica.
Eles controlavam, em mdia, 79% das cadeiras ao longo do perodo considerado.

Os partidos aqui so apresentados de acordo com a ordenao ideolgica sugerida pela
prpria anlise dos dados. A Tabela 1 apresenta de maneira mais clara, direta e concisa a
prevalncia do ordenamento proposto acima. As entradas representam a proporo sobre o
total de votaes aqui consideradas, em que os lderes de dois partidos encaminham votos de
maneira similar. Isto , cada entrada na tabela nos d a proporo de votaes em que lderes
de dois partidos tenham encaminhado o mesmo voto. A disposio dos partidos no continuum
ideolgico direita-esquerda emerge de maneira ntida. A probabilidade de dois partidos
adjacentes votarem de maneira anloga sempre maior do que a de partidos no adjacentes.
A probabilidade de dois partidos se coligarem cai monotonicamente com a distncia
ideolgica a separ-los.



Tabela 1
Proporo de Encaminhamentos Similares pelos
Lderes de cada Partido

Partidos PFL PTB PMDB PSDB PDT PT
PDS 68,8 61,5 54,8 43,4 20,4 13,6
PFL 64,3 64,3 46,6 17,2 11,8
PTB 55,2 45,7 22,2 15,8
PMDB 64,3 37,6 30,3
PSDB 49,3 48,9
PDT 71,5

Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
5
Vale notar o alto grau de concordncia verificado nos dois extremos do continuum. Os lderes
do PDS
2
e do PFL encaminharam suas bancadas de maneira similar em 68,8% dos casos,
enquanto, de outra parte, a identidade nos encaminhamentos do PDT e do PT chegou a
71,5%. A distncia entre os dois extremos patente: a concordncia entre os lderes do PDS e
do PT ocorreu em apenas 13,6% dos casos. Observe-se ainda que o centro est bem mais
prximo da direita do que da esquerda.

O complemento das propores apresentadas na Tabela 1 no igual proporo de
encaminhamentos conflitantes dos lderes dos dois partidos considerados. Por exemplo, a
proporo de votos divergentes entre os lderes do PFL e do PDS no 31,2%, pois os lderes
podem se omitir ou liberar suas bancadas. H um razovel nmero de casos, cuja relao
indefinida, includos nesses 31,2%. A reconstruo da Tabela 1, tomando por base a
proporo de encaminhamentos conflitantes, mostra o mesmo quadro: quanto mais prximos
ideologicamente os partidos, menor a probabilidade de os seus lderes encaminharem votos
conflitantes. Assim sendo, consideramos desnecessrio reproduzir esses dados.

Uma anlise detida da Tabela 1 sugere a existncia de trs blocos ideolgicos: a direita
(PDS/PPR, PFL e PTB), o centro (PMDB e PSDB) e a esquerda (PDT e PT). Em geral, os
partidos de um mesmo bloco ideolgico votam de maneira similar. Em 116 das 221 votaes
consideradas os lderes dos trs partidos de direita encaminharam votos similares. H ainda
26 casos em que os lderes de dois desses partidos votam de maneira similar enquanto o lder
do terceiro no encaminha o voto. Some-se a estes, 21 casos em que dois partidos votam de
uma maneira e um terceiro liberado por seu lder e temos um total de 163 votos, ou seja,
73,8%, em que os trs partidos de direita votam de maneira similar. H apenas 41 casos em
que pelo menos dois lderes da direita encaminham votos opostos, algo como 18,6% das
votaes.
3


Os dados para o centro e para a esquerda so igualmente claros. Os lderes do PMDB e do
PSDB encaminharam votos de maneira similar em 138 votaes, uma das bancadas foi
liberada em 26 votaes e em apenas 46 casos os dois partidos de centro colocaram-se em
posies contrrias. Nas restantes 11 votaes, uma das bancadas no contou com a
orientao de seu lder. Quanto aos partidos de esquerda, a concordncia entre eles ocorreu
em 156 casos; houve 11 votaes em que uma das bancadas foi liberada e 7 em que no h
informao sobre a posio de um dos lderes. Conflito entre o PT e o PDT ocorreu em
apenas 47 casos. Os dados apresentados acima esto reproduzidos na Tabela 2.



Tabela 2
Alianas no Interior dos Blocos Ideolgicos

Votao Direita Centro Esquerda
Unida 163 138 156
Dividida 41 46 47

Indefinida 3 26 11
S/Inf. 14 11 7

2
Leia-se PDS ou PPR. O PPR foi fundado no final do perodo aqui considerado pela fuso do PDS e PDC.
3
H, ainda, nove casos em que ao menos dois lderes no encaminham os votos de sua bancada.

6
Total 221 221 221
Obs.: Para a direita foram considerados sem informao apenas os casos
em que no h dados para pelo menos dois partidos. Dois lderes
indicando a mesma posio e um se omitindo ou liberando sua bancada
foi classificada como unida; so 47 casos classificados desta maneira.
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

As coalizes podem ser definidas como consistentes do ponto de vista ideolgico quando
renem partidos ocupando posies contguas no espao ideolgico. Por exemplo: temos uma
votao ideologicamente consistente quando PDS, PFL, PTB e PMDB votam sim,
enquanto o PSDB, PDT e PT votam no. Caso o PDT troque seu voto e os demais
mantenham os seus, a votao deixar de ser considerada consistente. Dos 221 casos
considerados, 143 podem ser classificados como apresentando coalizes ideologicamente
consistentes. Das 78 votaes restantes, 18 delas podem ser consideradas consistentes se no
so levadas em conta as liberaes de bancada. Outras seis no contam com a oposio
expressa de nenhum partido, por isso foram classificadas como quase-unnimes. Dito de
maneira inversa, apenas 54 votaes podem ser tomadas como claramente no consistentes do
ponto de vista ideolgico. Destas, 24 podem ser classificadas como possveis candidatas a
coalizes de veto, uma vez que renem partidos situados nos extremos do continuum em
oposio a partidos que ocupam posies centrais. A Tabela 3 rene os dados relevantes.


Tabela 3
Perfil Ideolgico das Alianas Partidrias

Indicaes N %
Consistentes 143 64,7
Semiconsistentes 18
8,1
Quase-Unnimes 6
2,7
No Consistentes 54 24,5
Total 221 100,0
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Uma anlise das indicaes dos lderes seria incua e destituda de sentido se esses
encaminhamentos no fossem seguidos pelas respectivas bancadas. Trataremos desse assunto
mais detidamente adiante. No momento cabe ressaltar que so raros os casos de rebeldia; em
geral, as indicaes dos lderes foram seguidas pela maioria dos componentes das bancadas
em apenas 33 casos, de um total de 1414, as indicaes dos lderes no foram seguidas.
4

A Tabela 4 discrimina o nmero de casos por partido.



Tabela 4
Casos em que a Maioria No Seguiu
Indicao dos Lderes

Partidos N %
PDS 8/185 4,3

4
O total possvel de 1.414 casos (7 vezes 202), mas o nmero cai porque as indicaes liberando as bancadas
e as omisses dos lderes so excludas desse total.
7
PFL 10/190 5,3
PTB 9/169 5,3
PMDB 0/201 0,0
PSDB 3/193 1,6
PDT 3/183 1,6
PT 0/196 0,0
Total 33/1317 2,5

Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Assim, h poucas diferenas se se analisa a concordncia entre as manifestaes dos lderes
ou a concordncia entre os votos da maioria da bancada de cada partido. No entanto, como
estes ltimos tm a vantagem de eliminar as indefinies presentes na Tabela 1, vale a pena
relacionar a proporo de casos em que a maioria das bancadas dos diferentes partidos vota
de maneira similar. A Tabela 5 deve ser consultada para este fim.
5
Como se ver, os dados
contidos na mesma reforam as concluses j apresentadas, ou seja, os deputados
comportam-se de acordo com a posio tomada por seus partidos.


Tabela 5
Proporo de Votos Similares da
Maioria da Bancada de cada Partido

Partidos PFL PTB PMDB PDSB PDT PT
PDS 87,3 86,4 70,6 52,5 25,3 14,5
PFL 89,1 80,1 58,8 29,0 17,2
PTB 78,3 59,3 33,0 21,3
PMDB 73,3 43,4 34,4
PSDB 58,4 56,6
PDT 76,9
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

A anlise acima permite concluir que estamos longe de observar o comportamento partidrio
catico e desordenado vislumbrado pela literatura especializada. A atuao dos partidos
polticos brasileiros em plenrio segue um padro ideolgico bastante definido.

COESO PARTIDRIA

A viso tradicional, segundo a qual os partidos brasileiros so pouco coesos, no encontra
sustentao nos dados. Nas votaes consideradas, o ndice de Rice mdio de cada um dos
sete grandes partidos foi sempre superior a 70%.
6
Isto significa que para uma votao

5
As Tabelas 2 e 3 poderiam ser reconstrudas substituindo a indicao do lder por manifestao da maioria.
Como no h modificao sensvel nos resultados, optamos por no reproduzi-los aqui.

6
O ndice de Rice varia entre zero e 100 e computado subtraindo-se a proporo de votos minoritrios dos
majoritrios. Quando 50% do partido vota sim e 50% vota no este ndice ser igual a zero. Se h total
unidade, o ndice ser igual a 100. Ser igual a 70 quando 85% dos membros do partido estiverem de um lado e
15% do outro. Ao longo do texto usaremos ndice de Rice e de coeso como sinnimos.

8
qualquer, pode-se esperar que 85% dos membros de qualquer dos grandes partidos estaro
votando da mesma forma. O Congresso brasileiro est longe de ser to errtico como se
apregoa. A Tabela 6 traz esses dados.





Tabela 6
ndice de Rice Mdio por Partido

Partidos Mdia Desvio Padro Mnimo Mximo Casos
PDS 75,70 27,58 0,00 100,0 221
PFL 78,39 25,22 0,00 100,0 221
PTB 70,74 27,06 0,00 100,0 221
PMDB 73,69 22,85 5,46 100,0 221
PSDB 73,01 25,50 3,70 100,0 221
PDT 81,58 22,53 10,00 100,0 221
PT 95,96 7,30 48,14 100,0 221
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


A fora destes dados realada pela anlise da disperso dos casos. Para todos os partidos, as
votaes em que os mesmos apresentam alta coeso so bem mais freqentes. Uma viso
mais acurada da distribuio dos casos pode ser obtida a partir da consulta Tabela 7, na qual
a distribuio das votaes por faixas de ndice de Rice mostrada. A tabela revela de
maneira ntida que a maioria dos casos se verifica nas situaes de alta coeso. As mdias so
puxadas para baixo por poucas votaes em que ocorre baixa coeso.



Tabela 7
Distribuio de Casos por ndice de Rice
Porcentagem Cumulativa

ndice de Rice Partidos
PDS
%
PFL
%
PTB
%
PMDB
%
PSDB
%
PDT
%
PT
%
0 |
10
3,2 3,2 1,4 0,9 1,4 0,0 0,0
10 | 20 7,2 5,0 6,8 3,2 4,5 2,3 0,0
20 | 30 10,4 7,7 11,8 7,7 8,1 4,1 0,0
30 | 40 14,5 11,3 16,3 11,3 13,1 8,6 0,0
40 | 50 17,6 15,4 20,8 15,4 21,7 12,7 0,5
50 | 60 22,2 18,6 29,9 22,2 27,1 15,4 0,5
60 | 70 30,8 24,0 39,8 36,2 34,8 22,2 1,4
70 | 80 39,8 34,4 51,6 51,6 47,1 32,1 3,6
80 | 90 57,0 53,8 70,1 67,9 65,2 49,8 14,0
90 | 100 72,4 81,9 78,3 91,4 83,3 68,3 33,9
100 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


9
Vistas em conjunto, as Tabelas 6 e 7 revelam uma forte diferena entre os partidos de
esquerda e os demais: as agremiaes de esquerda apresentam uma coeso bem superior
verificada entre os demais. No caso do PT, a unanimidade do voto de seus membros ocorre na
grande maioria das votaes. A unidade interna dos partidos de esquerda independe de como
os demais partidos votam. A disciplina dos partidos de centro e de direita, por contraste, varia
fortemente de acordo com a posio assumida pelos outros partidos.

Os partidos de direita apresentam-se com alta disciplina nas votaes em que h unidade
entre os trs partidos. Nos 116 casos em que votaram da mesma forma, a coeso mdia do
PDS chegou a 87,2, a do PFL a 88,8 e a do PTB a 77,8. Nos 41 casos em que houve
divergncia na orientao dos partidos de direita, a coeso mdia dos trs partidos caiu
significativamente. A Tabela 8 rene as informaes a este respeito.


Tabela 8
ndice de Rice Mdio
Partidos de Direita

Partidos Direita
Unida
Dividida
Total
PDS 87,2
55,2
75,7
PFL 88,8
55,4
78,4
PTB 77,8
55,7
70,7
N 116
41
221
Obs.: Para esta tabela, a direita foi considerada unida apenas
quando os trs lderes encaminharam votos similares. Ver
Tabela 6.
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
A disciplina dos partidos de centro afetada pela estrutura ideolgica do conflito. O grau de
disciplina no PMDB mais elevado quando se tem uma coligao de centro-direita
enfrentando a esquerda. Nos 72 casos com esta configurao, o PMDB apresenta uma coeso
mdia de 84,5; nos 26 casos em que o PSDB se une esquerda, a coeso mdia do PMDB cai
para 64,9; nos 27 casos em que uma coligao dos partidos de centro e esquerda enfrenta a
direita, a coeso mdia do PMDB cai ainda mais, ficando em apenas 58,9. Isto , as
coligaes do PMDB com a direita so mais freqentes e unem mais o partido do que aquelas
feitas com os partidos sua esquerda. J o PSDB apresenta alta disciplina quando se forma
uma coligao de centro-esquerda para enfrentar a direita. Nestes casos, a disciplina do
partido chega a 83,6. Seu ndice de coeso cai para 70,4 quando se alia esquerda enquanto o
PMDB se une direita. Mas o PSDB se divide mais fortemente quando participa das
coligaes de direita que incluem o PMDB. Nessas situaes, o seu ndice de Rice cai para
66,4. A Tabela 9 contm os dados acima citados.

Tabela 9
Partidos de Centro
ndice de Rice Mdio por Coalizo

Coalizo PMDB PSDB N
10
PDS+PFL+PTB+PMDB+PSDB 84,5 66,4 72
PDS+PFL+PTB+PMDB 64,9 70,4 26
PMDB+PSDB+PDT+PT 58,9 83,6 27
Obs.: Foram includas somente as votaes em que as coalizes so
consistentes com o ordenamento ideolgico proposto.
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Resumindo, os dados indicam que os partidos de esquerda so disciplinados
independentemente da questo, enquanto os de direita e de centro so diretamente afetados
pelo posicionamento dos demais partidos. Quando a matria no acarreta controvrsias para
os partidos de direita, sua unidade partidria elevada. H uma maior unidade entre os
deputados do PMDB quando o partido fecha com a direita; o PSDB, por sua vez, se mostra
mais disciplinado nas ocasies em que o partido se aproxima da esquerda. Em uma palavra, a
indisciplina partidria pode ser explicada a partir da natureza da questo em pauta.

Os resultados desta seo podem ser resumidos da seguinte maneira. A coeso dos sete
grandes partidos polticos brasileiros est longe de ser to baixa quanto apregoada. No
momento, no dispomos de informaes para a coeso partidria em outros sistemas
pluripartidrios para que estas possam ser analisadas de uma perspectiva comparativa. Seja
como for, os dados esto longe de indicar um comportamento errtico. A queda da coeso
pode ser explicada em razo da prpria configurao ideolgica do embate. Como
mostraremos a seguir, a coeso existente torna o comportamento do plenrio previsvel, o que
nos autoriza a dizer que a coeso mdia est acima do aceitvel. Antes, porm, preciso
discutir o comportamento dos pequenos partidos.

OS PEQUENOS PARTIDOS

Na literatura, a multiplicao de siglas a obter representao na Cmara tem sido fonte
constante de preocupao. A parcela de cadeiras controladas por essas siglas variou ao longo
do tempo. No incio de 1989, os pequenos partidos controlavam 8% das cadeiras esta
participao cresceu monotonicamente at o final de 1992, quando chegaram a controlar 25%
das mesmas. Os pequenos partidos perderam afiliados em 1993 e a porcentagem de cadeiras
controladas por essas agremiaes se estabilizou em torno de 21% do total. A questo est em
saber se esses partidos se comportam de maneira diferente dos grandes partidos e se a
flutuao de seus contingentes influenciou o comportamento do plenrio.

Para organizar esta discusso, cabe diferenciar dois grupos de pequenos partidos: os de
esquerda e os de direita. Entre os primeiros, encontram-se o PSB, PCB, PCdoB e, por breves
perodos, o PV e o PSTU
*
. As caracterizaes do PT e do PDT feitas anteriormente
aplicam-se integralmente a esses partidos. A coeso partidria extremamente alta,
situando-se bem acima daquela verificada entre os partidos de centro e de direita. Como seria
de se esperar, o PCB e o PCdoB destacam-se pela disciplina quase absoluta em mais de
80% das votaes, a bancada do PCdoB votou de maneira unnime; j no PCB, mais de 90%
das votaes registraram unanimidade. O PSB tambm apresentou forte disciplina: em 70%
dos casos a bancada votou de modo idntico.

Na maioria das votaes, esses trs partidos votam de maneira similar. Se formssemos um
partido reunindo essas trs bancadas, o Partido dos Pequenos de Esquerda PPE, veramos

*
PSB Partido Socialista Brasileiro
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PV Partido Verde
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados
11
que a disciplina deste pseudopartido seria bastante elevada. O ndice de Rice mdio atinge a
invejvel marca de 83,7. Em nada mais nada menos que 50% dos casos o ndice de Rice da
bancada do PPE 100.

Em realidade, a tendncia desses partidos votar de maneira similar ao PDT e ao PT. Se
tratssemos esses cinco partidos de esquerda como um nico, a unidade partidria desse
partido hipottico seria bastante alta. Somente em 30% das votaes o ndice de Rice dessa
grande coligao de esquerda estaria abaixo de 75; em 50% das votaes, a unidade partidria
situa-se acima da marca de 90, isto , 95% dos membros das bancadas de esquerda votam de
maneira similar em pelo menos 50% das votaes. Os altos nveis de coeso encontrados e a
proximidade de posies assumidas pelos cinco partidos de esquerda impedem que estes
sejam tratados como fontes de qualquer imprevisibilidade.
7


de se esperar um quadro radicalmente diverso para os pequenos partidos de direita, como
sugere o nmero e a instabilidade das siglas. Nada menos que 17 pequenos partidos de direita
(em realidade, alguns deveriam ser chamados de mdios) obtiveram representao na Cmara
dos Deputados ao longo do perodo estudado. O contingente dessas bancadas tendeu a
apresentar fortes flutuaes. Muitas dessas siglas cresceram durante a legislatura, sobretudo
devido defeco dos quadros dos grandes partidos, em especial do PMDB e do PFL.

Para facilitar a anlise, os pequenos partidos de direita sero tratados como se formassem um
nico partido: o Partido dos Pequenos de Direita, atendendo pela conveniente sigla de PPD.
Surpreendentemente, a coeso mdia do PPD no baixa, atingindo a marca de 72,9,
superando a coeso do PTB (70,7). A disperso dos casos bastante similar apresentada
pelos grandes partidos de direita. De fato, o comportamento do PPD segue risca o
comportamento dos partidos de direita. A unio destes eleva sobremaneira o ndice mdio de
coeso desse partido.

Os dados sugerem que a alta fragmentao partidria da direita e as mudanas constantes de
siglas no afetam de maneira direta o comportamento dos parlamentares em plenrio. Ao
contrrio do que se supe, os membros dos pequenos partidos no parecem ser mais
individualistas que seus pares filiados a siglas com maiores bancadas. No parece haver
relao direta entre a multiplicao dos pequenos partidos de direita e a luta parlamentar.

Os pequenos partidos de direita comportam-se tal qual os grandes partidos de direita. H
questes que dividem a direita e a dividem independentemente do tamanho das bancadas. O
comportamento dos parlamentares dos pequenos partidos aproxima-se muito do dos membros
do PFL. Uma vez que ser til adiante, formamos artificialmente mais um novo partido, o
PPD/PFL. O ndice de Rice mdio para este PFL ampliado foi de 75,1, acima, portanto, do
ndice obtido pelo PTB (70,7) e no muito inferior ao obtido pelo prprio PFL (78,4). As
Tabelas 10 e 11 trazem os dados comentados acima.

Tabela 10
ndice de Rice Mdio do
PPD e PPD+PFL por Unio da Direita

Partidos Direita Total

7
Poucos so os casos de mudanas de siglas entre ou para esses partidos. Os poucos casos concentram-se no
PDT e PSB. Vale notar ainda que esses cinco partidos tendem, sistematicamente, a formar coligaes eleitorais.

12
Unida
Dividida
PPD 83,2 52,9 72,9
PPD+PFL 86,2 50,5 75,1
N 116 41 221
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.








Tabela 11
Distribuio de Casos por ndice de Rice
Porcentagem Cumulativa PPD e PPD+PFL

ndice de Rice

Partidos
PPD
PPD+PFL
0 | 10 2,3
2,3
10 | 20 6,8
6,8
20 | 30 10,4
10,0
30 | 40 17,2
15,4
40 | 50 21,7
18,1
50 | 60 24,4
23,5
60 | 70 31,7
28,1
70 | 80 44,3
38,0
80 | 90 65,6
62,0
90 | 100 90,0
94,1
100 100,0
100,0
Total 221
221
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

A grande proximidade entre o PPD e o PFL no deve surpreender, uma vez que, ao longo de
toda a legislatura de 1991, o PFL comandou um coligao formal com a maioria dos
pequenos partidos de direita, o Bloco Parlamentar. Os pequenos partidos, e o ponto ficar
ainda mais claro adiante, no so fonte de instabilidade ou imprevisibilidade. Seus membros
comportam-se da mesma maneira que seus pares nos grandes partidos.
13

A PREVISIBILIDADE DO PLENRIO

A imagem do comportamento dos membros da Cmara construda at o momento contrasta
com aquela tradicionalmente veiculada pela imprensa, academia e, o que mais paradoxal,
pelos prprios polticos. O plenrio da Casa apresenta alto grau de consistncia e estruturao
ideolgica e, ademais, os nveis de disciplina partidria encontram-se bem acima do esperado.
O objetivo desta seo demonstrar que o plenrio previsvel, isto , que possvel
antecipar o resultado de uma votao com razovel grau de confiana. Espera-se que o
deputado vote de acordo com a indicao de seu lder.

As informaes de que dispomos sobre o comportamento esperado das bancadas so
limitadas. Como vimos, em geral, apenas os lderes dos grandes partidos encaminham votos,
mas mesmo eles podem se omitir ou liberar a bancada, situaes nas quais no se ter
informaes sobre o voto esperado do deputado. Os pequenos partidos raramente
encaminham votos e optamos por trat-los como se nunca o fizessem. Decidimos proceder
dessa maneira como forma de realar o controle dos grandes partidos sobre o resultado das
votaes.

Inicialmente, cabe sublinhar que os lderes dos grandes partidos indicam o voto da bancada na
maioria das vezes. Liberaes e omisses so raras. Se o plenrio for imprevisvel, no o ser
devido indefinio ou incapacidade de os grandes partidos fecharem questo. Lderes
definem a posio dos seus partidos em 85% dos casos. A participao mdia dos votos
indefinidos (bancadas liberadas ou lderes omissos) sobre o total de votos consignados foi de
11%. Indefinies de vrias bancadas tendem a acontecer apenas nos casos de questes no
programticas, apresentadas em anexo.

Os grandes partidos, j vimos, so disciplinados. Ainda que pouco provvel, no impossvel
que a agregao de bancadas com grau razovel de disciplina leve a um plenrio pouco
disciplinado. Por exemplo, se a indisciplina do PFL e do PMDB for alta em uma mesma
votao, o plenrio como um todo se torna indisciplinado. Vejamos o que possvel dizer
sobre a disciplina do plenrio.

Tomando como base os votos para os quais possvel distinguir o voto disciplinado do
indisciplinado, isto , os votos dos deputados filiados aos sete maiores partidos para os quais
contamos com a indicao dos lderes, temos que em mdia 89% do plenrio votou de
maneira disciplinada. A disperso pequena e o desvio padro de apenas 6,75. Em mais de
90% das votaes, a porcentagem de votos disciplinados sobre o total de votos disciplinados
possveis foi superior a 80%. O plenrio , indiscutivelmente, disciplinado.

Os lderes definem seus votos em quase todas as questes e so seguidos pela esmagadora
maioria de suas bancadas. Do ponto de vista dos grandes partidos, o plenrio bastante
previsvel: pode-se calcular o resultado de uma votao a partir das indicaes de voto dos
lderes com enorme grau de confiana no acerto. Resta considerar o impacto do
comportamento dos pequenos partidos sobre esse quadro. A participao mdia das pequenas
bancadas sobre o total de votos vlidos de 19%, um volume de votos considervel, capaz de
ter impacto significativo sobre o resultado. A questo est em saber se esses votos podem ser
tomados como fonte de instabilidade dos resultados.

J vimos que os pequenos partidos no se comportam de maneira significativamente diversa
dos grandes. O PPD vota de maneira similar ao PFL e o PPE se aproxima do PT. Desta
forma, as indicaes dos lderes do PFL e do PT podem ser tomadas como extensivas,
respectivamente, ao PPD e PPE. Contornamos, por esse artifcio, o inconveniente colocado
14
pela ausncia de indicaes dos lderes dos pequenos partidos e, ao mesmo tempo,
simplificamos, deliberadamente, o quadro partidrio. como se filissemos ex officio os
membros dos pequenos partidos ao PFL e ao PT. Se, com este artifcio, o plenrio se mostrar
previsvel, teremos demonstrado que o quadro partidrio real bem mais simples que o
nominal.

possvel testar a previsibilidade do plenrio a partir das seguintes premissas: a) todos os
membros da Casa votam; b) as bancadas so perfeitamente disciplinadas e seguem o
encaminhamento dos lderes; e c) os pequenos partidos podem ser agrupados em dois
partidos, o PPE e o PPD, que seguem as indicaes dos lderes do PT e do PFL,
respectivamente.

A partir destas premissas calculamos os resultados esperados das votaes se todas essas
condies fossem atendidas. Os resultados esperados foram confirmados em plenrio em
nada menos que 197 votaes, isto , em 89% dos casos!
8
Enfatizando: se as bancadas
fossem plenamente disciplinadas e assduas, se os pequenos partidos de direita se juntassem
ao PFL e os de esquerda ao PT, se todas essas condies fossem atendidas, nove em cada dez
decises tomadas pela Cmara por voto nominal no seriam alteradas. No preciso saber
nada alm das indicaes pblicas de voto dos lderes. A Cmara comporta-se de maneira
bem mais simples do que se imagina.

O voto disciplinado a regra e, desta forma, a manifestao do plenrio est longe de ser
imprevisvel. As reverses dos resultados esperados podem ter vrias fontes e no devem ser
atribudas exclusivamente ao comportamento dos pequenos partidos e/ou indisciplina
partidria. Por exemplo, a distribuio desigual de presenas entre os favorveis e contrrios a
uma medida pode explicar a diferena entre o resultado esperado e o verificado.
9
Ou, as
bancadas liberadas podem se concentrar em um dos lados e, assim, reverter as expectativas.

Os dados analisados permitem afirmar que qualquer uma dessas dimenses tem pequeno
efeito sobre o total de votos. Somente quando as votaes so decididas por pequena margem
de votos que essas variveis podem explicar a discrepncia entre o resultado esperado e o
verificado. Quando as maiorias esperadas tm margens confortveis, faltas, indisciplina e
votos indefinidos no so suficientes para frustrar as expectativas.

A Tabela 12, a seguir, apresenta a distribuio das votaes de acordo com o grau de risco
dos resultados e construda a partir da comparao entre os votos esperados dos grupos em
confronto. As entradas indicam o grau necessrio de indisciplina nas hostes majoritrias para
a reverso dos resultados, isto , indicam o risco das lideranas majoritrias virem a ser
derrotadas. Nota-se que um parcela considervel das matrias votadas no envolveu
incertezas maiores. Na maioria dos casos, somente um altssimo grau de indisciplina
partidria no interior da coligao majoritria poderia alterar o resultado.

8
Trs das reverses de expectativas ocorrem em casos em que o resultado esperado de empate em
funo do alto nmero de bancadas liberadas.

9
Nas votaes com qurum, a mdia de faltas nas bancadas situa-se em torno de 30%. A esquerda falta menos
que a direita e tirou algumas vantagens disto em votaes apertadas. A menor taxa de presena encontra-se no
PPD. Uma anlise do efeito das faltas para as decises do plenrio no poderia descartar as votaes sem
qurum que no foram repetidas, o que se far em outra oportunidade.

15


Tabela 12
Votaes Nominais por Grau
de Risco quanto aos Resultados

Risco Casos % Acumulados %
0,0 | 0,1 30 13,6 30 13,6
0,1 | 0,2 31 14,0 61 27,6
0,2 | 0,3 24 10,9 85 38,5
0,3 | 0,4 87 39,4 172 77,8
0,4 | 0,5 49 22,4 221 100,0
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


Nas votaes com maiorias confortveis 2/3 dos casos as expectativas confirmaram-se.
Nas votaes mais apertadas, por outro lado, encontra-se o maior nmero de casos em que os
resultados esperados no foram confirmados. Em votaes com grau de risco igual ou inferior
a 0,1, os resultados confirmaram as expectativas em algo como 50% dos casos. A Tabela 13
deve ser consultada para obteno dos dados completos.






Tabela 13
Resultados Esperados Revertidos

Risco Casos %
0,0 | 0,1
16/30
53,3
0,1 | 0,2
6/31
19,3
0,2 | 0,3
2/24
8,3
0,3 | 0,4
0/87
0,0
0,4 | 0,5
0/49
0,0
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.



Em boa medida, a alta proporo de votaes com grande certeza prvia quanto aos seus
resultados aponta para a correlao de foras existente na Cmara de Deputados. Em uma
parcela considervel das votaes, o plenrio esteve dividido entre uma coligao de
centro-direita e uma de esquerda. No perodo estudado, os partidos de esquerda controlavam,
no mximo, algo como 20% das cadeiras. Isto , em uma votao na qual os partidos de
esquerda se confrontam com os demais, o risco de derrota da direita foi da ordem de 37%.
Portanto, os dados da Tabela 12 demonstram a fraqueza quantitativa dos partidos de esquerda
16
e a estratgia de suas lideranas para forar decises por voto nominal em matrias em que
tinham poucas chances de vitria. Dito de outra maneira, alianas esquerda s so viveis se
incorporarem formalmente o PMDB e, nesses casos, como vimos, a coeso deste partido cai.

A Tabela 12, portanto, mostra a fora da coalizo de centro-direita e o controle que ela
exerceu sobre a Cmara dos Deputados no perodo estudado. Deste ponto de vista, tudo se
passa como deveria se passar: maiorias governam. Em geral, as votaes que envolveram
maiores incertezas foram aquelas em que a coalizo de centro-direita esteve dividida, mais
especificamente, aquelas em que o PMDB e o PFL se perfilaram em campos opostos.

Os dois maiores partidos comandaram o processo legislativo. Se aliados, foram imbatveis.
Das 221 votaes, o PFL e o PMDB votaram da mesma forma em 137, isto , 62% das
vezes. Em todos estes casos a expectativa de vitria esteve com a aliana comandada por
esses partidos e em apenas trs deles esta expectativa foi revertida em plenrio. H 40 casos
em que uma das bancadas liberada ou um dos lderes se omite enquanto o outro toma
posio. Nestes casos, tanto o resultado esperado como o obtido tendem a pender para o lado
daquele que tomou posio. H somente trs excees a esse padro e em cinco outros casos
os lderes do PFL e do PMDB liberam as suas bancadas. H 39 casos de confronto entre estes
dois partidos, 38 deles abaixo do grau de risco de 0,2. Destes 38 casos, 12 tm os resultados
esperados revertidos em plenrio.

Votaes tendem a ser decididas por maiorias confortveis e estas tendem a contar com os
votos dos membros do PFL e do PMDB. Dado que os resultados esperados so revertidos em
votaes decididas por pequena margem, temos que no necessrio que a indisciplina
partidria seja maior nessas votaes. Da mesma forma, no necessrio que os pequenos
partidos tenham se comportado de maneira diferente do que fazem usualmente.

A Tabela 14 mostra a variao do ndice de Rice de cada partido por grau de risco envolvido
na votao.



Tabela 14
ndice de Rice Mdio por Grau de Risco

Risco
PDS

PFL

PTB
Partidos
PMDB

PSDB

PDT

PT

PPD

PPD+PFL
0,0 | 0,1 71,8 72,0 64,6 62,4 74,7 83,7 97,2 66,4 69,5
0,1 | 0,2 54,4 63,4 53,8 66,0 75,2 84,0 95,4 60,0 59,5
0,2 | 0,3 69,2 68,4 60,7 70,7 77,2 89,8 96,4 65,4 65,4
0,3 | 0,4 84,2 86,6 75,0 76,3 68,6 77,1 96,0 78,8 82,5
0,4 | 0,5 79,7 82,1 82,4 82,3 76,4 81,8 95,1 78,4 80,0
Total 75,7 78,4 70,7 73,7 73,0 81,4 96,0 72,9 75,1
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Nota-se que as votaes com maiorias esperadas mais estreitas no apresentam grau menor de
disciplina do que as mais confortveis, indicando que resultados no foram revertidos por
revoltas do plenrio. Em realidade, uma anlise detalhada dessas votaes revela que a queda
de disciplina em um dos dois grandes partidos, PFL ou PMDB, explica a reverso de
expectativas: um dos dois partidos no foi capaz de manter a disciplina em suas fileiras
naquela votao especfica. Logo, quando o plenrio frustra as previses, a maioria dos
deputados continua a votar disciplinadamente.

17
CONCLUSES

A literatura especializada tem insistido em apontar a fragilidade da estrutura partidria
brasileira e, de forma mais ou menos direta, identificar nessa fragilidade as razes dos
problemas polticos enfrentados pelo Pas. Partidos no passam de agrupamentos frouxos, nos
quais deputados se reuniriam em funo dos seus interesses de ocasio. A crescente
fragmentao partidria, de acordo com a explicao dominante, resultante tambm dos
interesses individuais dos deputados, tornaria impossvel esperar qualquer comportamento
previsvel e estruturado dos parlamentares. Sobretudo, de acordo com esta previso, a filiao
partidria do deputado nada nos diria sobre seu comportamento. A fragmentao partidria
nominal esconderia uma fragmentao real que seria ainda maior.

Este artigo mostra que os julgamentos apresentados acima so infundados. A fragilidade dos
partidos no se manifesta onde mais se esperava que ela viesse a se expressar: no plenrio da
Cmara dos Deputados, onde os deputados exercem seu direito individual de voto. Os
partidos polticos na Cmara no so peas de fico. A filiao partidria nos diz muito a
respeito do voto provvel do parlamentar. Votaes tendem a dividir o plenrio de acordo
com padres ideolgicos clssicos: h uma direita, um centro e uma esquerda. Mais que isto:
h um centro-direita e um centro-esquerda. Dito de outra maneira: o que temos uma alta
fragmentao nominal a esconder uma baixa fragmentao real.

As conseqncias deste achado para o atual debate sobre as mazelas institucionais a afligir
o sistema poltico brasileiro so profundas. Os principais diagnsticos so construdos a partir
das insuficincias identificadas nas legislaes eleitoral e partidria e deixam de lado a
demonstrao emprica do que postulam, a saber, o comportamento individualista dos
deputados. A inferncia, tida por tranqila e bvia, no resistiu prova dos fatos.

Os partidos polticos apresentam grau de coeso interna suficiente para tornar a ao do
plenrio previsvel. Maiorias tendem a se formar a partir da coalizo de partidos que ocupam
posies contguas no ordenamento ideolgico. Em uma palavra, o comportamento do
plenrio previsvel e consistente.

A multiplicao de partidos, ao contrrio do que afirma Lamounier (1994), mostrou ser mais
um problema nominal que real. Pequenos partidos no tm poder de veto ou chantagem. Os
dados mostram o grande controle exercido pelas duas maiores siglas sobre o processo
parlamentar. A coalizo PFL-PMDB mostrou-se praticamente imbatvel. A capacidade de os
pequenos e micropartidos influenciarem os resultados quase igual a zero.

Diante dos argumentos apresentados pelos estudiosos da legislao partidria, a coeso
observada chega a ser paradoxal. Afinal de contas, se verdade que os partidos no dispem
de nenhum recurso que lhes permita impor disciplina a seus membros, como explicar que os
partidos se apresentem de maneira disciplinada?

Lderes partidrios no tm, de fato, como punir parlamentares indisciplinados. No entanto,
tm controle sobre a agenda dos trabalhos legislativos. Controlam o que e quando se vota. Em
contrapartida, parlamentares tm seu espao de atuao bastante reduzido. No Congresso
brasileiro, a despeito do quase ilimitado poder propositivo do parlamentar individual, muito
pequena a sua capacidade de influenciar o resultado legislativo. As regras que regulam este
processo favorecem sobremaneira as lideranas partidrias.

Ou seja, no Congresso brasileiro, como nos demais parlamentos mundo afora, a manifestao
do plenrio mediada por instituies parlamentares. Estas instituies tm efeitos sobre os
18
resultados substantivos independentes daqueles que decorrem das escolhas eleitorais e de
controles partidrios extraparlamentares.

Os resultados aqui apresentados nos dizem como se comportam os parlamentares diante da
agenda com a qual se defrontaram e esta a que for decidida mediante um processo decisrio
altamente centralizado e controlado pelos lderes partidrios, especialmente, via Colgio de
Lderes e pelo presidente da Repblica.

Quanto ao debate institucional, interessa-nos apenas sugerir um deslocamento do foco de
anlise para processos internos ao prprio Legislativo, chamando a ateno para o fato de que
mudanas no funcionamento do Legislativo podem alterar substantivamente os resultados e
ter efeitos sobre a prpria forma de organizao partidria.








19
APNDICE

As Votaes Nominais: O Universo de Anlise

A votao simblica o mtodo corriqueiro de deciso. Nestas, no h registros de como
cada deputado votou. A votao nominal em que o voto de cada deputado registrado
ocorre em situaes especiais. Em geral, vota-se nominalmente a partir da solicitao
expressa de um ou mais partidos. H matrias, no entanto, para as quais a votao nominal
imperativa, como por exemplo Emendas Constitucionais e Leis Complementares. Desta
forma, as votaes nominais compreendem, em princpio, o subconjunto de decises mais
importantes e polmicas.

Ainda assim, h a possibilidade de que votaes nominais venham a ocorrer quando h alta
dose de consenso em plenrio. Emendas Constitucionais e Leis Complementares podem
versar sobre questes consensuais. O pedido de verificao de votao pode ser motivado por
razes no relacionadas natureza da matria. Em um estudo sobre coalizes partidrias,
relaes entre lderes e liderados e coeso partidria, no faz sentido considerar as votaes
consensuais. A incluso de votaes no universo analisado neste artigo tomou por critrio
bsico a existncia de um grau mnimo de conflito partidrio. Na ausncia deste, o
pertencimento a este ou quele partido, por definio, no determina o voto do parlamentar.
Em um sistema multipartidrio, habitado por uma mirade de partidos, a operacionalizao
dessa clusula de excluso no to fcil como pode parecer primeira vista. Se se
considerar como unnime aquela votao em que 90% dos votos registrados recaem sobre um
dos lados, como usual na literatura para sistemas bipartidrios, corre-se o risco de
minimizar a possvel oposio dos pequenos partidos.

O recurso obstruo complica ainda mais a questo. Muitas vezes os votos contrrios so
registrados com os ps: os parlamentares retiram-se do plenrio para negar qurum
aprovao da matria. Assim, a matria pode vir a ser aprovada por quase 100% dos votos
vlidos, mas ter contado com a oposio de vrios partidos.

Diante desses problemas, a operacionalizao utilizada foi a seguinte. Inicialmente, foram
consideradas como potencialmente unnimes as votaes em que as lideranas dos sete
grandes partidos (PDS, PFL, PTB, PMDB, PSDB, PDT e PT) encaminharam votos
semelhantes, isto , as votaes em que houve unanimidade entre os lderes. Deste grupo,
foram consideradas como unnimes somente aquelas em que pelo menos 90% dos votantes
votaram da mesma forma. Todas as demais foram consideradas no unnimes e, por este
critrio, includas na amostra.
10


Se se tomasse exclusivamente a posio dos lderes haveria o risco de considerar como
unnimes as votaes em que as bancadas se rebelaram e/ou se formou uma coalizo
significativa entre os pequenos partidos.
11
Das 351 votaes que registramos no perodo
1989-1993, 48 foram desconsideradas em funo desse critrio.


10
Como se pode ver a partir das Tabelas 12 e 13, a utilizao de critrios mais exigentes para a
incluso no alteraria significativamente os ndices de coeso partidria.
11
H, na verdade, somente dois casos em que, a despeito da indicao unnime dos lderes, a
votao no foi tomada como unnime de acordo com o segundo critrio.

20
Na literatura, usual restringir o universo de anlise em funo da natureza da matria.
Matrias tidas como no programticas tendem a ser eliminadas. Como no caso brasileiro, em
geral, a votao nominal decorre da solicitao expressa de um partido ou grupo de
parlamentares, espera-se que o nmero de matrias no programticas a vir a voto nominal
seja pequeno. Mesmo assim, nem todas as questes votadas nominalmente devem ser
consideradas programticas. Votaes no programticas podem ocorrer em casos em que a
votao nominal obrigatria sem que seu resultado seja unnime. Podem ocorrer tambm
em funo de consideraes tticas: pede-se a votao nominal de uma matria com vistas a
emperrar a pauta, evitando que se chegue a decidir a matria seguinte. O pedido tambm pode
se originar da deciso de dificultar o pedido de verificao de votao para outra matria, uma
vez que o regimento da Cmara cria obstculos a pedidos seguidos de verificao de votao.
H votaes em que a leitura dos debates deixa claro que o pedido de verificao de votao
no se deveu matria em pauta. Para citar um exemplo, quando da elaborao do Regimento
da Cmara, a permisso de se fumar ou no em plenrio foi decidida pelo voto nominal aps
pedido neste sentido do PDT. No porque esta fosse uma matria altamente conflitiva ou
tida como importante pela liderana do partido. O PDT declarou-se em obstruo como uma
forma de protesto contra uma deciso tomada anteriormente referindo-se ao Colgio de
Lderes. Dada a matria em questo, os lderes dos demais partidos no encaminham voto ou
liberam suas bancadas, declarando que aquela no uma questo programtica.

Definir um critrio operacional por meio do qual as matrias sero classificadas em
programticas ou no programticas no trivial. Para dar conta desse problema, a literatura
anglo-saxnica tende a excluir do universo de anlise as votaes em que a liderana se
abstm de mobilizar os seus comandados, os chamados non whipped votes. A razo para a
adoo desse critrio bastante simples. Quando as lideranas se abstm, isto , no jogam
seu peso para tentar comandar os votos de seus liderados, no faz sentido se falar em maior
ou menor coeso partidria. Esta se mede pela concordncia dos membros do grupo em
questes relevantes. Seguindo esta trilha, poderamos classificar como no programticas as
questes em que lderes se abstm de encaminhar o voto ou liberam suas bancadas.

No entanto, este no um bom critrio. A no manifestao do lder, como nota Cox (1987),
pode ser motivada pela prpria incapacidade de o partido vir a fechar questo sobre a matria.
Como expem Cox e McCubbins (1993), h uma relao direta entre a diviso interna do
Partido Democrata norte-americano e o nmero de votaes em que a liderana declara
expressamente seu voto. Ao tempo que crescia a fratura entre as alas sulista e nordestina
desse partido, as abstenes da liderana tambm cresciam. Sobretudo, os lderes omitiam-se
nas questes mais explosivas poca, como aquelas que envolviam os direitos civis. Usando
o critrio tradicional, obtm-se um resultado paradoxal: a coeso do Partido Democrata
manteve-se inalterada ao longo dos anos 60. Portanto, este critrio de excluso pode no ser o
mais adequado.

A anlise do contedo da matria pode fornecer um critrio alternativo para a
incluso/excluso da votao do universo de anlise. primeira vista, matrias como as
relativas ao direito de fumar em plenrio, ou votaes para a criao de novos estados (h
duas votaes desta natureza: a criao do Estado do Tringulo e a do Estado do Iguau),
poderiam ser excludas sem temor de introduzir distores na anlise. No h dvida que nem
todas as matrias deveriam receber o mesmo peso quando da avaliao da coeso interna de
um partido. Um partido que vota unido em todas as demais votaes, mas que se apresenta
dividido nas votaes citadas no pode ser classificado como um partido desunido.

No entanto, qualquer tentativa de definir quais as matrias que merecem ser tratadas como
programticas abre brechas para discusses interminveis. A rigor, no h matrias que pela
sua prpria natureza sejam programticas. Cabe, justamente, aos partidos e luta entre eles,
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definir quais as matrias programticas. Para o Partido Verde, muito provavelmente, o direito
de fumar em plenrio deve ser tratado como programtico. Para um possvel Partido
Federalista, a criao de novos estados possivelmente tambm figuraria em seu programa.
Para concluir: a anlise no se utiliza de nenhum critrio para a excluso de votaes em
funo da natureza da matria.

A anlise considera tanto as votaes de matrias substantivas, cerca de 70% dos casos, como
aquelas relativas a procedimentos. Decises desta natureza, muitas vezes, so decisivas e to
importantes quanto as votaes substantivas. No fossem estas pendncias fundamentais, no
se pediria a verificao de votao para os pedidos de urgncia, inverso de pauta etc. No
mais das vezes, nessas disputas se decide a sorte das matrias.

Um terceiro critrio usualmente utilizado para a definio do universo de anlise diz respeito
participao dos membros do partido na votao. Em geral, so descartadas as votaes em
que a participao de uma determinada bancada seja pequena. Basta examinar um caso
extremo para ficar claro por que esse critrio necessrio. Se apenas um membro da bancada
vota, necessariamente a coeso partidria alcanar o escore mximo.

Cox (1987) sugere, para o clculo do ndice de coeso mdia para um determinado perodo, a
porcentagem dos membros do partido a votar seja usada como peso. Desta forma, na
construo do ndice de coeso mdia do partido se dar maior peso votao em que 100
membros dividiram igualmente seus votos do que votao em que apenas dois membros do
partido divergiram. No entanto, a baixa presena no deve ser tomada como indicativa de
menor coeso em casos de obstruo. Assim, a operacionalizao da proposta de Cox no
seria a mais adequada para o Brasil.

Para evitar que os casos extremos distoram a anlise, as votaes em que no se obteve
qurum regimental foram desconsideradas. Como se ver, obter qurum no um problema
menor. Das 316 votaes nominais do perodo, 75 no obtiveram o qurum exigido. A
presena das diferentes bancadas em plenrio e seus efeitos sobre os resultados mencionada
no texto. No entanto, deixamos de apresentar uma anlise mais detida deste aspecto.

A excluso das votaes em funo da ausncia de qurum no to draconiana como pode
parecer primeira vista. Muitas dessas votaes foram excludas em razo de um critrio
adicional, qual seja, o da repetio da mesma votao. Das 75 votaes que no obtiveram
qurum, 25 foram repetidas e, portanto, includas na anlise. Quanto s no repetidas, a
matria retorna votao na sesso seguinte, inicialmente pelo mtodo simblico. S se
repete a votao nominal havendo novo pedido de verificao de votao.

H outras sete votaes excludas em funo de repetio. Trata-se de Emendas
Constitucionais que so votadas em dois turnos e dos requerimentos votados mais de uma
vez. Estes ltimos, em geral, so requerimentos de urgncia urgentssima, que, para sua
aprovao, dependem de manifestao expressa da maioria absoluta. Notem que
requerimentos podem ser reapresentados tantas vezes quanto houver o apoiamento necessrio
em plenrio. A excluso das votaes repetidas para a anlise da coeso partidria dispensa
maiores comentrios. Excluem-se apenas as votaes absolutamente idnticas.

A Tabela 15 traz os dados relativos s votaes nominais ocorridas no perodo, especificando
as restries ao universo de anlise devido a cada uma das razes discutidas anteriormente.





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Tabela 15
Votaes Nominais 1989-1994
Definio do Universo de Anlise

Ano Total Bruto Excluso devido a
Qurum Repetidas
Unnimes
Rep Rep com Qurum
Total Final
1989 51 7
14
0 1 29
1990 36 3
6
0 2 25
1991 107 7
4
3 21 72
1992 47 1
10
1 7 28
1993 79 4
6
3 15 51
1994 31 3
10
2 16
Total 351 25
50
7 48 221
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

O universo de anlise compreende tanto as votaes nominais ocorridas na Cmara como no
Congresso Nacional. A juno, em uma mesma anlise, de votaes ocorridas em dois loci
decisrios distintos precisa ser justificada. O Congresso Nacional funciona a partir de sesses
conjuntas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. As duas Casas, por assim dizer, so
sobrepostas, uma vez que a manifestao do plenrio se faz de maneira seqencial e
independente. Primeiro votam os deputados e a manifestao do Senado fica pendente do
resultado da deciso da Cmara. Se a Cmara rejeitar a matria, no importa por que margem,
o Senado nem sequer se manifesta. Do mesmo modo, a rejeio por parte do Senado
independe da margem de aprovao na Cmara.

Assim sendo, a despeito das muitas diferenas entre a Cmara e o Congresso, para os fins
desta anlise no haveria por que desconsiderar as votaes no Congresso Nacional. As
relaes a serem estudadas no so afetadas pelas peculiaridades da sesso conjunta. Assim
procedendo, a anlise beneficia-se com a soma de novos casos. E, para fins de anlise
quantitativa, quanto mais casos melhor. A Tabela 16 discrimina a contribuio de cada uma
das Casas para o universo de votaes consideradas.


Tabela 16
Distribuio de Casos por Casa Legislativa
1989-1994

Ano Cmara Congresso Total
1989 11 18 29
1990 2 23 25
1991 46 26 72
1992 26 2 28
1993 45 6 51
1994 14 2 16
Total 144 77 221
Fonte: Dirio do Congresso Nacional. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
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