Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao

Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
GRATUIDADE NO SISTEMA DE TRANSPORTE
PBLICO COLETIVO DE PASSAGEIROS
Maria Slvia Barros Lorenzetti
2007
ESTUDO
Cmara dos Deputados
Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF
GRATUIDADE NO SISTEMA DE
TRANSPORTE PBLICO COLETIVO
DE PASSAGEIROS
Maria Slvia Barros Lorenzetti
Consultora Legislativa da rea XIII
Desenvolvimento Urbano, Trnsito e Transportes
ESTUDO
FEVEREIRO/2007
2
SUMRIO
1 O ORDENAMENTO LEGAL..........................................................................................................3
2 OS BENEFCIOS VIGENTES..........................................................................................................7
2.1 A Constituio Federal ...................................................................................................................7
2.2 A gratuidade para pessoas portadoras de deficincia .................................................................8
2.3 A gratuidade para idosos ................................................................................................................9
2.4 A gratuidade para tratamento de sade..................................................................................... 14
3 UM CASO ESPECIAL...................................................................................................................... 14
2006 Cmara dos Deputados.
Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que
citadas a autora e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo
parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados.
Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da
Cmara dos Deputados.
3
GRATUIDADE NO SISTEMA DE TRANSPORTE
PBLICO COLETIVO DE PASSAGEIROS
Maria Slvia Barros Lorenzetti
A idia de conceder, por meio de projeto de lei, gratuidade (ou
descontos) para categorias diversas de usurios do sistema de transporte pblico coletivo de
passageiros tem sido tema recorrente nesta Casa. No obstante, raras iniciativas tm logrado
sucesso, devido basicamente a imposies derivadas da Constituio Federal e do quadro
normativo dela decorrente. O presente estudo pretende analisar essas imposies, bem como os
benefcios hoje vigentes no nvel federal.
1 O ORDENAMENTO LEGAL
As atribuies de cada ente federado em relao prestao do servio
pblico de transporte coletivo de passageiros esto assim definidas pela Constituio Federal:
Art. 21. Compete Unio:
...................................................................................................................
XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso:
...................................................................................................................
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros;
................................................................................................................
Art. 30. Compete aos Municpios:
...................................................................................................................
V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, inclusive o de transporte coletivo, que
tem carter essencial;
.................................................................................................................
4
importante notar que, em relao ao transporte urbano, o dispositivo
citado no especifica a modalidade, valendo, portanto, para todas elas. Por outro lado, o
transporte intermunicipal, no referido explicitamente no texto constitucional, situa-se, a ttulo de
competncia residual, na esfera estadual (art. 25, 1, da Constituio Federal).
O entendimento estabelecido nesta Casa o de que cabe a cada ente do
Poder Pblico regular a prestao do servio no mbito de sua competncia, regulao essa que
inclui a fixao de tarifas e a eventual concesso de benefcios.
Vencidas essas consideraes iniciais acerca da competncia para a
prestao do servio, cabe analisar a questo do financiamento do benefcio, que constitui, talvez,
o problema fundamental a ser enfrentado quando da concesso de descontos ou gratuidades.
Essa questo encontra sua base constitucional no art. 175 da Carta Magna, o qual determina:
Art. 175. Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob o
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios
pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios
pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies
de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;
II os direitos dos usurios;
III a poltica tarifria;
IV a obrigao de manter servio adequado.
A norma legal requerida pelo dispositivo supracitado est
consubstanciada na Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que, entre outras providncias,
dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no
art. 175 da Constituio Federal. Essa norma legal foi complementada pela Lei n 9.074, de 7 de
julho de 1995, que regula a outorga e as prorrogaes das concesses e permisses de servios
pblicos, a qual dispe em seu art. 35:
Art. 35. A estipulao de novos benefcios tarifrios pelo poder concedente fica
condicionada previso, em lei, da origem dos recursos ou da simultnea reviso da
estrutura tarifria do concessionrio ou permissionrio, de forma a preservar o
equilbrio econmico-financeiro do contrato.
Da leitura, depreende-se que s existem duas alternativas para a concesso de gratuidade ou descontos na
tarifa dos servios.
A primeira corresponde ao subsdio direto, via recursos pblicos, a qual
esbarra na escassez de recursos que caracteriza os oramentos pblicos no Pas. Nunca demais
lembrar que, a despeito da sociedade brasileira conviver com uma carga tributria considerada
5
alta, via de regra, o Poder Pblico dispe de pouco flego para arcar com a concesso de
benefcios sociais. Ademais, o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000) trouxe ainda maior controle sobre a criao ou ampliao de
benefcios (sejam de natureza fiscal ou relativos seguridade social), bem como sobre os atos
governamentais que gerem despesa (sejam de carter continuado ou no).
A segunda alternativa para o custeio da gratuidade ou de desconto na
tarifa dos transportes a do subsdio cruzado, interno ao prprio sistema, que consiste em incluir
o custo dos usurios no pagantes na composio da tarifa. Essa opo, embora bastante utilizada
na concesso de gratuidades em geral, revela-se perversa, uma vez que o nus do benefcio vai ser
rateado pelo conjunto dos usurios pagantes que, no mais das vezes, so to carentes quanto o
segmento beneficiado.
Pode-se concluir, portanto, que a concesso de um benefcio de
gratuidade ou desconto estaria condicionada observao da esfera de competncia para a
prestao do servio e indicao dos meios para custear o benefcio pretendido. Esse custeio
pode ser realizado pelo aporte de recursos oramentrios ou pela autorizao para reviso das
tarifas praticadas.
Considerando a competncia da Unio para legislar sobre trnsito e
transporte, constante do art. 22, inciso XI, da Constituio Federal, seria defensvel a idia de
conceder, por lei federal, uma gratuidade ou desconto no servio pblico de transporte coletivo
urbano ou intermunicipal, desde que houvesse o aporte de recursos federais necessrios para
subsidiar o benefcio. Note-se que, nesse caso, no seria possvel a alternativa de reajuste tarifrio,
uma vez que, conforme j mencionado, a prestao dos servios urbano e intermunicipal de
competncia, respectivamente, municipal e estadual, o que inclui autonomia para fixao de
tarifas. Tambm no possvel determinar que o subsdio se d mediante aporte de recursos dos
oramentos estadual e municipal, pois cada ente da federao soberano para decidir sobre a
aplicao de suas receitas.
Especificamente no que se refere ao transporte areo, cabe fazer alguns
registros adicionais. So relativamente freqentes as iniciativas Parlamentares com o objetivo de
interferir nas tarifas areas, como, por exemplo, mediante a criao de novas classes tarifrias ou a
modificao do sistema de descontos concedidos pelas empresas do setor. Tais iniciativas so,
provavelmente, inspiradas na idia de que o Poder Pblico o responsvel pela fixao dos
valores praticados, o que no procede.
O transporte areo disciplinado pelo Cdigo Brasileiro de Aeronutica
(Lei 7.565/86 CBA), bem como por tratados, convenes e atos Internacionais sobre a matria
de que o Brasil seja parte. O CBA no desce em detalhes sobre questes relacionadas a tarifas,
remetendo tais pontos para regulamentao por parte do rgo governamental competente. A
esse respeito, veja-se:
6
"Art. 193. Os servios areos de transporte regular ficaro sujeitos s normas
que o Governo estabelecer para impedir a competio ruinosa e assegurar o seu melhor
rendimento econmico podendo, para esse fim, a autoridade aeronutica, a qualquer
tempo, modificar freqncias, rotas, horrios e tarifas de servios e outras quaisquer
condies da concesso ou autorizao."
O rgo governamental responsvel pelo setor era o Departamento de
Aviao Civil DAC
1
, que regulamentou a matria em normas de carter infralegal. Entre essas
normas, cabe fazer o registro da Portaria n 676/GC-5, de 13 de novembro de 2000, que aprova
as condies gerais de transporte. No que tange s tarifas domsticas, a referida Portaria
determina:
"Art. 51. As tarifas areas domsticas sero aplicadas de aeroporto a
aeroporto e a sua construo ser feita pela soma das distncias dos percursos, sendo
permitida a construo da tarifa do ponto de partida ao ponto extremo da viagem,
quando esta tarifa for menor.
"Pargrafo nico. facultada empresa area a construo de tarifas de
forma diferente das estabelecidas neste artigo, desde que a metodologia adotada seja
previamente aprovada pelo DAC.
"Art. 52. As empresas de transporte areo devero registrar, no DAC, as
tarifas areas domsticas, para aplicao exclusivamente no Pas, obedecendo ao
disposto em regulamentao especfica sobre a matria, e as publicaro em moeda
nacional."
Determina ainda:
"Art. 57. No transporte domstico de crianas com menos de 2 (dois) anos de
idade, no poder ser aplicada tarifa maior do que o equivalente a 10% (dez por
cento) da tarifa do adulto, desde que no ocupem assento e estejam ao colo de um
passageiro com mais de 12 (doze) anos de idade."
Registre-se, tambm, a Portaria DAC n 1.213/DGAC, de 16 de agosto
de 2001, que "estabelece as regras de funcionamento do sistema de tarifas areas domsticas" e,
na prtica, institui o regime de liberdade tarifria. Essa portaria determina:
"Art 2 Para fins de tarifao, as linhas areas regulares domsticas de
passageiros e cargas esto submetidas ao regime de liberdade tarifria.
"Art 3 Os valores das tarifas areas aplicveis s linhas areas domsticas
sero estabelecidas livremente pelas empresas de transporte areo regular, observados os
procedimentos de registro ex-post previstos no art. 4 desta Portaria.

1
A Lei n 11.182, de 2005, que criou a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), autoriza o Poder Executivo a
extinguir o Departamento de Aviao Civil (DAC) e demais organizaes do Comando da Aeronutica que
tenham tido a totalidade de suas atribuies transferidas para a ANAC (vide Decreto 5.731, de 2006). Entretanto,
boa parte das normas emitidas pelo antigo rgo continuam vigentes.
7
"Art 4 As empresas de transporte areo regular devero registrar no DAC,
para fins de monitoramento, os valores de suas tarifas, no mximo at o 5 dia til
aps a data de incio de sua aplicao."
Por sua vez, a Portaria DAC n 447/DGAC, de 2004, que substituiu a
norma citada acima, mantm a regra segundo a qual os valores das tarifas areas relativos s linhas
areas domsticas sero fixados livremente pelas empresas de transporte areo regular,
observados os procedimentos de registro previstos na prpria Portaria (art. 3). O poder
concedente limita-se a definir ndices Tarifrios de Referncia, calculados com base nos custos
operacionais mdios da indstria brasileira de transporte areo regular, para fins de
acompanhamento da evoluo dos nveis tarifrios praticados no transporte areo domstico, de
forma a evitar distores (art. 4).
A leitura dos dispositivos supracitados revela que os servios de
transporte areo regular domstico funcionam sob regime de liberdade tarifria, no cabendo ao
DAC a tarefa de fixar tarifas ou definir poltica de descontos. A exigncia de registro dos valores
praticados e da metodologia de clculo tem a finalidade apenas de permitir um monitoramento,
de modo a coibir prticas contra a ordem econmica. Ademais, mesmo que as tarifas fossem
fixadas pelo DAC, o eventual estabelecimento de descontos deveria observar aspectos ligados
questo do financiamento do benefcio, nos termos do que dispe a Lei 9.074/95, j citada.
2 OS BENEFCIOS VIGENTES
2.1 A Constituio Federal
A prpria Carta Magna estatui um benefcio de gratuidade para os idosos
no transporte urbano, a saber:
"Art. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as
pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua dignidade
e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida.
"....................................................................................................................
" 2 Aos maiores de sessenta e cinco anos garantida a gratuidade dos
transportes coletivos urbanos."
Essa gratuidade vlida em todo o territrio nacional e seu custeio se d
por meio de subsdio cruzado.
Muitos Estados e Municpios aprovaram legislao especfica
concedendo gratuidade ou descontos, no mbito de seus prprios sistemas de transporte pblico
8
coletivo de passageiros, para diversas categorias de beneficirios, como estudantes, por exemplo.
Foge ao escopo desse trabalho analisar tais iniciativas.
2.2 A gratuidade para pessoas portadoras de deficincia
No mbito federal, tem-se a Lei n 8.899, de 29 de junho de 1994, que
concede passe livre s pessoas portadoras de deficincia, comprovadamente carentes, no sistema
de transporte coletivo interestadual. Note-se que a norma legal no especifica uma modalidade de
transporte (portanto, esto todas includas), mas no h previso de fonte de custeio, o que
atrasou sobremaneira sua regulamentao e, em conseqncia, sua plena aplicao. O impasse fez
com que pessoas portadoras de deficincia recorressem justia para garantir o gozo do direito
legalmente institudo, tendo sido concedidas algumas liminares a respeito. Posteriormente, houve
a intervenincia do Ministrio Pblico, que contribuiu decisivamente para a regulamentao da
norma.
Em 8 de novembro de 2000, sem que a Lei n 8.899/94 tivesse sido
regulamentada, foi sancionada a Lei n 10.048, que, entre outros dispositivos, determina a
obrigatoriedade das empresas de transporte reservarem assentos, devidamente identificados, para
idosos, gestantes, lactantes, pessoas portadoras de deficincia e pessoas acompanhadas de crianas
de colo.
Finalmente, em 19 de dezembro de 2000, foi editado o Decreto n 3.691,
que regulamenta a Lei n 8.899/94. O texto limita-se a determinar que as empresas
permissionrias e autorizatrias de transporte interestadual de passageiros reservem dois assentos
em cada veculo destinado a servio convencional, para ocupao por pessoas portadoras de
deficincia comprovadamente carentes. O decreto faz meno a outros diplomas legais que
tambm se relacionam com o tema, inclusive Lei n 10.048/00, e remete o detalhamento da
matria a portaria do Ministrio dos Transportes.
De interesse, cabe observar dois pontos:
1. no h referncia a empresas concessionrias de transporte;
2. no foi prevista a intervenincia do Ministrio da Defesa no disciplinamento da matria,
necessria em virtude da lei abranger tambm o transporte areo.
Em cumprimento ao que determina o Decreto n 3.691/00, o Ministrio
dos Transportes editou a Portaria n 1, de 9 de janeiro de 2001, posteriormente substituda pela
Portaria Interministerial n 3, de 10 de abril de 2001, dos Ministrios dos Transportes, da Justia e
da Sade, a qual, entre outros dispositivos:
1. estabelece o prazo de at 3 horas antes do horrio previsto para o incio da viagem para a
solicitao do benefcio, dispensvel para os casos de servio de transporte rodovirio
interestadual de carter semi-urbano;
9
2. define alguns termos importantes para a concesso do benefcio, como: sistema de
transporte coletivo interestadual e pessoa portadora de deficincia comprovadamente
carente;
3. prev que a deficincia ou incapacidade deve ser atestada por equipe multiprofissional do
Sistema Pblico de Sade;
4. determina os procedimentos necessrios para a obteno do benefcio e os documentos
aceitveis para a identificao da pessoa portadora de deficincia;
5. estabelece as penalidades a serem aplicadas em caso de infrao norma.
Importa observar que a definio de sistema de transporte coletivo
interestadual remetia originalmente (Portaria n 1/01-MT) apenas s modalidades rodoviria e
ferroviria. A Portaria Interministerial n 3/01 contempla tambm a modalidade aquaviria. No
caso do transporte areo, espera-se norma do Ministrio da Defesa para que as pessoas
portadoras de deficincia possam usufruir plenamente seus direitos legais. Em princpio, tal
providncia dependeria de novo decreto presidencial, uma vez que o Decreto 3.691/00 remete a
regulamentao apenas ao Ministrio dos Transportes.
2.3 A gratuidade para idosos
A Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003, conhecida como Estatuto do
Idoso, dedica questo da gratuidade os seguintes dispositivos:
Art. 39. Aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos fica assegurada a
gratuidade dos transportes coletivos pblicos urbanos e semi-urbanos, exceto nos
servios seletivos e especiais, quando prestados paralelamente aos servios regulares.
1 Para ter acesso gratuidade, basta que o idoso apresente qualquer
documento pessoal que faa prova de sua idade.
2 Nos veculos de transporte coletivo de que trata este artigo, sero
reservados 10% (dez por cento) dos assentos para os idosos, devidamente identificados
com a placa de reservado preferencialmente para idosos.
3 No caso das pessoas compreendidas na faixa etria entre 60 (sessenta) e
65 (sessenta e cinco) anos, ficar a critrio da legislao local dispor sobre as condies
para exerccio da gratuidade nos meios de transporte previstos no caput deste artigo.
Art. 40. No sistema de transporte coletivo interestadual observar-se-, nos
termos da legislao especfica:
I a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veculo para idosos com renda
igual ou inferior a 2 (dois) salrios-mnimos;
10
II desconto de 50% (cinqenta por cento), no mnimo, no valor das
passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou
inferior a 2 (dois) salrios-mnimos.
Pargrafo nico. Caber aos rgos competentes definir os mecanismos e os
critrios para o exerccio dos direitos previstos nos incisos I e II.
Da leitura desses dispositivos, pode-se ver que o legislador, ao elaborar o
Estatuto do Idoso, restringiu a concesso da gratuidade a duas esferas do servio: o urbano e o
interestadual.
No que concerne ao transporte urbano, o Estatuto do Idoso no vai
muito alm do que j define a Constituio Federal. A novidade fica por conta do acrscimo da
expresso "semi-urbano", explicitando a equiparao desse tipo de servio ao transporte urbano,
para o fim do gozo de direito j consagrado constitucionalmente. Tecnicamente, o servio de
transporte semi-urbano aquele que, embora prestado em reas urbanas contguas, com
caractersticas operacionais tpicas de transporte urbano, transpe os limites de municpios, em
reas metropolitanas e aglomeraes urbanas. O transporte semi-urbano tambm pode transpor
os limites de Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, caso em que a extenso das linhas fica
limitada em 75 quilmetros, conforme conceituado pelo Decreto n 2.521/98, que trata da
explorao dos servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros.
O entendimento que, ao fazer referncia ao transporte semi-urbano, o
legislador federal no ampliou o direito consagrado pela Constituio Federal, mas apenas
explicitou o nvel de abrangncia desse direito, equiparando, de forma objetiva, o transporte semi-
urbano ao urbano. Cabe registrar, a propsito, que tal equiparao j ocorre para outros fins,
como por exemplo, para efeito de fiscalizao dos veculos das empresas de transporte rodovirio
nos percursos em que se admite o transporte de passageiros em p e, portanto, sem o cinto de
segurana (conforme o inciso I, do art. 105 do Cdigo de Trnsito Brasileiro).
Note-se que, no 3 do art. 39 do Estatuto do Idoso, o legislador deixou
a critrio da legislao municipal reduzir a idade mnima para o gozo do direito da gratuidade.
Isso porque determinar de forma impositiva a reduo seria entendido como uma ampliao do
benefcio j concedido pela Constituio Federal (que menciona 65 anos como idade limite) e,
assim, feriria a competncia municipal para organizar e prestar o servio pblico de transporte.
No mais, o art. 40 do Estatuto do Idoso refere-se gratuidade no transporte pblico
interestadual, este sim sob competncia da Unio. No foi sem razo que o legislador eximiu-se
quanto ao transporte intermunicipal: um dispositivo que o inclusse poderia ser questionado
quanto constitucionalidade. Cabe esfera estadual, responsvel pela organizao e prestao do
transporte intermunicipal, manifestar-se sobre a concesso, ou no, da gratuidade nessa esfera.
Deve-se registrar, ademais, que, enquanto o art. 39 de aplicao
imediata, o art. 40 demanda regulamentao (vide o pargrafo nico do referido dispositivo). Em
11
julho de 2004, quase um ano aps a entrada em vigor do Estatuto do Idoso, o Governo Federal
editou o Decreto n 5.130, que disciplina o exerccio do direito previsto no art. 40. Essa norma
legal, alterada posteriormente em alguns pontos por meio do Decreto n 5.155, tambm de 2004,
traz as definies necessrias plena aplicao do direito gratuidade e determinaes quanto a
procedimentos operacionais a serem adotados pelas empresas prestadoras de servio. Entre esses,
cumpre destacar:
a regulamentao abrange apenas os servios de transporte regidos pela Agncia Nacional de
Transportes Terrestres ANTT e pela Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
ANTAQ, deixando de fora o transporte areo, regido pela Agncia Nacional de Aviao Civil
ANAC, como j acontece com a gratuidade concedida aos deficientes fsicos pela Lei n
8.899/94, anteriormente citada;
a gratuidade e o desconto de 50% previstos pelo Estatuto do Idoso esto garantidos para os
idosos carentes (aqueles com renda igual ou inferior a dois salrios mnimos), apenas em
veculo rodovirio, comboio ferrovirio ou embarcao do servio convencional de transporte
interestadual de passageiros;
para usufruir do direito gratuidade, o beneficirio deve solicitar um "Bilhete de Viagem do
Idoso", nos pontos de venda da transportadora, com antecedncia de, pelo menos, trs horas
em relao ao horrio de partida, considerado a partir do ponto inicial da linha, podendo,
ainda, solicitar a emisso do bilhete de retorno, respeitados os procedimentos gerais da venda
de bilhetes de passagem, naquilo que for apropriado;
caso a linha possua, ao longo do itinerrio, pontos de seo devidamente autorizados para
embarque de passageiros, a reserva de assentos gratuitos tambm deve estar disponvel em
cada ponto de seo, respeitado o mesmo limite de horrio definido para o ponto inicial da
linha;
os bilhetes com desconto de 50%, por sua vez, devem estar disponveis para venda aos
interessados a partir de sete dias antes da data da viagem, considerada em relao ao ponto
inicial da linha;
no dia marcado para a viagem, o beneficirio deve comparecer para embarque, no terminal
determinado, at trinta minutos antes da hora marcada para o incio da viagem, sob pena de
perda do benefcio;
em ambos os casos, os bilhetes (tanto o gratuito, como aquele vendido com desconto) so
pessoais e intransferveis e devem ser devidamente identificados pela empresa prestadora do
servio, na ocasio da emisso, com informaes especficas sobre a prpria empresa, a linha
e o beneficirio;
a comprovao de idade para gozo dos benefcios concedidos pode ser feita por qualquer
documento pessoal com f pblica e a comprovao de renda pode ser feita por Carteira de
Trabalho e Previdncia Social (CTPS) atualizada, contracheque ou outro documento expedido
pelo empregador, carn de contribuio para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
12
extrato de pagamento de benefcio ou declarao fornecida pelo INSS ou outro regime de
previdncia social pblico ou privado, ou ainda por documento ou carteira emitida pelas
Secretarias Estaduais ou Municipais de Assistncia Social ou congneres;
cabe ANTT e ANTAQ, em suas respectivas esferas de atuao, editar normas
complementares para o cumprimento do disposto na regulamentao, se necessrio for, em
especial no que se refere tipificao das condutas que caracterizem infraes e ao valor das
multas correspondentes s infraes cometidas.
No obstante o direito gratuidade estar plenamente definido no plano
legal, a existncia de uma deciso judicial em carter liminar eximiu as empresas associadas
Associao Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros (ABRATI) do
cumprimento da reserva de bilhetes gratuitos instituda pelo Estatuto do Idoso. A ANTT, no uso
de suas atribuies, solicitou ao Superior Tribunal de Justia (STJ) a suspenso da liminar
concedida ao impetrada pela ABRATI, mas o Presidente do STJ, Ministro Edson Vidigal,
indeferiu o pedido, em 10 de setembro de 2004. Justificando sua deciso, o Ministro Vidigal
argumentou que as relaes econmicas em nosso Pas so regidas pela economia de mercado,
no podendo o Estado impor uma gratuidade sem a correspondente contrapartida indenizatria.
Ainda segundo o Ministro Vidigal, se no tem previso contratual no est em vigor, no foi
pactuado entre a empresa e o Estado; ainda que essa ordem decorra de uma lei, no est a
empresa autorizatria, concessionria ou permissionria, obrigada a transportar de graa.
Para tentar solucionar o impasse, o Governo Federal editou, em 18 de
outubro de 2006, uma nova norma de regulamentao, o Decreto n 5.934, que revoga os dois
anteriores (Dec. 5.130/04 e Dec. 5.155/04). Esse Decreto, que foi seguido da Resoluo ANTT
n 1.692, de 24 de outubro de 2006, trouxe poucas alteraes em relao ao que estava em vigor
anteriormente, a saber:
foram retirados os dispositivos que traziam detalhes sobre a forma de identificao do bilhete,
detalhamento este que passou a ser feito na Resoluo da ANTT;
foi estabelecido um prazo mximo para a aquisio do bilhete com desconto, que de seis
horas, em caso de viagens com distncia inferior a 500 quilmetros, e de doze horas, nos
demais casos;
foi suprimido o prazo mnimo de sete dias antes da data de incio da viagem, para que os
bilhetes com desconto fossem disponibilizados para venda aos interessados;
foi includa a possibilidade de adoo de mecanismos para a recomposio do equilbrio
econmico financeiro dos contratos afetados pela concesso do benefcio tarifrio.
Esse ltimo ponto constitui, de longe, a mais importante modificao
introduzida na regulamentao da matria, tendo em vista o questionamento judicial que o
benefcio concedido aos idosos recebeu. O art. 9 do Decreto n 5.934/06 prev que a ANTT e a
ANTAQ, em conjunto com o concessionrio ou o permissionrio, devero adotar as
13
providncias cabveis para o atendimento ao disposto no caput do art. 35 da Lei n 9.074, de 7 de
julho de 1995, j citado neste estudo. Por sua vez, a Resoluo ANTT n 1.692/06 limita-se a
prever que o tema dever ser objeto de resoluo especfica (art. 8). Note-se que a
regulamentao estabelece a necessidade de o concessionrio ou permissionrio apresentar
comprovao do impacto do benefcio concedido no equilbrio econmico-financeiro do
contrato para obteno da reviso tarifria.
No obstante essa significativa alterao, a ABRATI voltou a recorrer
Justia e conseguiu, em 1 de novembro de 2006, tutela antecipada da Justia Federal, em Braslia,
em ao ordinria que pretende desobrigar as empresas de transporte da implementao dos
benefcios para os idosos no transporte rodovirio interestadual de passageiros. A referida tutela
antecipada foi suspensa poucos dias depois, em 9 de novembro, como resultado de um agravo de
instrumento interposto pela ANTT. Inconformada, a ABRATI impetrou mandado de segurana,
com pedido de liminar, o qual, uma vez deferido, novamente desobrigou as empresas da
implementao dos benefcios previstos no Estatuto do Idoso.
Em resposta, a ANTT recorreu ao Supremo Tribunal Federal,
requerendo a suspenso da execuo da medida liminar concedida. A ANTT alegou, entre outros
argumentos, que a liminar impugnada suprimiu de todos os idosos com renda de at dois
salrios mnimos (universo indeterminado), o direito constante do art. 40 do Estatuto do Idoso,
em ntido favorecimento aos interesses econmicos das empresas transportadoras, em detrimento
dos interesses de todos os cidados idosos e carentes do pas, que necessitam fazer uso do servio
pblico, delegado a terceiros, de transporte rodovirio interestadual de passageiros.
Em 5 de janeiro ltimo, o Ministro Gilmar Mendes, no exerccio da
Presidncia do STF, deferiu pedido da ANTT, obrigando as empresas de transporte a garantir a
concesso da gratuidade e do desconto para os idosos, at o julgamento do mrito da ao
ordinria que corre na Justia Federal. Em sua deciso, reconheceu que a implementao do
benefcio depende de medida administrativa, uma vez que, de um lado, o j citado art. 9 do
Decreto 5.934/06 prev a adoo de providncias cabveis para a manuteno do equilbrio
econmico-financeiro do contrato e, de outro, a Resoluo ANTT no trata do tema, remetendo-
o a uma resoluo especfica ainda no editada.
O Ministro Gilmar Mendes ponderou, contudo, que simplesmente negar
aos idosos, em sede cautelar, o benefcio conferido pelo Estatuto do Idoso seria sumamente
injusto e flagrantemente desproporcional. Assim, considerando que a Constituio Federal, em
seu art. 230, prev que a famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas
idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e
garantindo-lhes o direito vida, foi deferido o pedido da ANTT para a suspenso da execuo
da medida liminar concedida no mandado de segurana, at o julgamento do mrito da ao
ordinria correspondente.
14
2.4 A gratuidade para tratamento de sade
Finalmente, cumpre fazer referncia existncia de um tipo especial de
gratuidade, vinculado necessidade de tratamento de sade. Trata-se de um programa do
Ministrio da Sade, financiado com recursos do Sistema nico de Sade SUS, destinado a
cobrir despesas decorrentes do deslocamento de pacientes para tratamento fora do domiclio, que
abrange o pagamento de passagens e dirias, inclusive para acompanhante. A solicitao do
benefcio deve ser feita pelo mdico assistente do paciente nas unidades vinculadas ao SUS e
autorizada por comisso nomeada pelo respectivo gestor municipal/estadual, respeitados os
limites oramentrios.
3 UM CASO ESPECIAL
Embora opere basicamente na esfera urbana ou intermunicipal, o sistema
de trens suburbanos, existente na maioria das grandes cidades brasileiras, esteve, durante bastante
tempo, sob responsabilidade federal. Isso devido criao, em 1984, da Companhia Brasileira de
Trens Urbanos CBTU, vinculada Secretaria Nacional de Transportes do Ministrio dos
Transportes e subsidiria da Rede Ferroviria Federal S.A. RFFSA. O objetivo da medida era
desvincular o servio de transporte ferrovirio de passageiros nas reas metropolitanas dos
sistemas ferrovirios de longa distncia, em regra direcionados para o transporte de carga. Seria
possvel, assim, melhorar a prestao dos servios, por meio de investimentos na implantao ou
melhoria de um sistema de transporte de massa nas reas metropolitanas.
Alguns anos depois, a Constituio Federal de 1988 redesenhou a
distribuio das competncias de cada ente federado em relao prestao do servio pblico de
transporte coletivo de passageiros. A nova estrutura de competncias, j explicitada no incio
deste trabalho, motivou a reformulao do setor, uma vez que no cabia mais a presena da
Unio na esfera do transporte urbano ou intermunicipal. Um novo modelo de gesto institucional
para o setor foi definido e formalizado nos termos da Lei n 8.693, de 3 de agosto de 1993, que
"dispe sobre a descentralizao dos servios de transporte ferrovirio coletivo de passageiros,
urbano e suburbano, da Unio para os Estados e Municpios, e d outras providncias".
A referida norma legal estabelece, entre outros dispositivos, o seguinte:
a transferncia para a Unio da totalidade das aes de propriedade da Rede Ferroviria
Federal S.A. e da Rede Federal de Armazns Gerais Ferrovirios S.A. no capital da CBTU e da
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. Trensurb;
a autorizao para, uma vez efetivada tal transferncia, proceder-se ciso da CBTU, visando
criao de novas sociedades;
15
a alienao, a qualquer ttulo, das aes da Unio nessas novas sociedades e na Trensurb aos
Estados e Municpios nos quais os servios de transporte so prestados, repassando a eles a
explorao dos servios;
a extino ou dissoluo da CBTU aps a efetivao do repasse de todos os servios sob sua
responsabilidade.
Atualmente, parte dos sistemas de trens suburbanos j foram
estadualizados, como ocorreu em So Paulo e no Rio de Janeiro, e outros esto em processo de
adequao para transferncia. Assim, no obstante a CBTU ainda manter alguma atividade no
setor, pode-se afirmar que o servio de transporte ferrovirio de passageiros nas reas
metropolitanas encontra-se desvinculado da esfera federal. Uma vez consumada a transferncia da
explorao dos servios para Estados e Municpios, cabe a eles regular a sua prestao, com todas
as prerrogativas inerentes.