Enfoque Global de Funcionamiento del Sector Pblico

1. Introduccin
El presente enfoque est basado en la Teora General de Sistemas (TGS). La
meta de la Teora General de los Sistemas no es buscar analogas entre las ciencias, sino
tratar de evitar la superficialidad cientfica que a estancado a las ciencias. !ara ello
emplea como instrumento, modelos utili"ables # transferibles entre varios continentes
cientficos, toda ve" que dica e$trapolaci%n sea posible e integrable a las respectivas
disciplinas.
En este caso emplearemos algunos conceptos # modelos que sustentan la TGS
para aplicarlos al anlisis del Sector !&blico. Se quiere subra#ar asta aqu, que estas
abstracciones no pretenden reducir la realidad del mundo p&blico cu#as caractersticas
esenciales son su diversidad # comple'idad. Este estudio pretende ser una primera
apro$imaci%n para que el alumno comprenda el marco conte$tual en donde el Sector
!&blico se desenvuelve, # cuales son los principales componentes # las interrelaciones
entre los mismos # con la realidad circundante. (na de las venta'as de este enfoque es
que es asimilable a cualquier nivel de Estado, sea este nacional, provincial o municipal.
Esta conceptuali"aci%n, por lo tanto, servir para abordar el estudio de la
problemtica p&blica, con un enfoque deductivo. )ale decir que las apro$imaciones
sucesivas se reali"arn de lo general a lo particular, #a que se conocer inicialmente el
todo para luego profundi"ar las partes de ese todo que es el Sector !&blico, pudiendo de
esa forma sostener que *los rboles no nos impedirn ver el bosque+.
2. Algunos conceptos de la eor!a General de Sistemas
, continuaci%n enunciaremos algunos conceptos a tener en cuenta de la TGS
que son aplicables a la investigaci%n del mundo p&blico # sus organi"aciones. Estos
organismos pueden ser vistos como sistemas socio-t.cnicos incluidos en otro ms
amplio que es la sociedad con la que interact&an influ#.ndose mutuamente. Estas
definiciones estarn presentes siempre en cualquier entidad p&blica que se analice, por
lo que servirn para profundi"ar su estudio a partir de su identificaci%n en la realidad.
2.1. Sistema
Es un con'unto organi"ado de cosas o partes interactuantes e interdependientes,
que se relacionan formando un todo unitario # comple'o. /abe aclarar que las cosas o
partes que componen al sistema, no se refieren al campo fsico (ob'etos), sino ms bien
al funcional. 0e este modo las cosas o partes pasan a ser funciones bsicas reali"adas
por el sistema. !odemos enumerarlas en1 entradas, procesos # salidas.
2.2. Entradas
Las entradas son los ingresos del sistema que pueden ser recursos materiales,
recursos umanos o informaci%n. Las entradas constitu#en la fuer"a de arranque que
suministra al sistema sus necesidades operativas.
Las entradas pueden ser1
- en serie1 es el resultado o la salida de un sistema anterior con el cual el sistema en
estudio est relacionado en forma directa.
- aleatoria1 es decir, al a"ar, donde el termino 2a"ar2 se utili"a en el sentido estadstico.
Las entradas aleatorias representan entradas potenciales para un sistema.
- retroacci%n1 es la reintroducci%n de una parte de las salidas del sistema en s mismo.
2.". Proceso
El proceso es lo que transforma una entrada en salida, como tal puede ser una
mquina, un individuo, una computadora, un producto qumico, una tarea reali"ada por
un miembro de la organi"aci%n, etc.
En la transformaci%n de entradas en salidas debemos saber siempre como se
efect&a esa transformaci%n. /on frecuencia el procesador puede ser dise3ado por el
administrador. En tal caso, este proceso se denomina 2ca'a blanca2. 4o obstante, en la
ma#or parte de las situaciones no se conoce en sus detalles el proceso mediante el cual
las entradas se transforman en salidas, porque esta transformaci%n es demasiado
comple'a. 0iferentes combinaciones de entradas o su combinaci%n en diferentes %rdenes
de secuencia pueden originar diferentes situaciones de salida. En tal caso la funci%n de
proceso se denomina una 2ca'a negra2.
2.#. $a%a &egra
La ca'a negra se utili"a para representar a los sistemas cuando no sabemos que
elementos o cosas componen al sistema o proceso, pero sabemos que a determinadas
corresponden determinadas salidas # con ello poder inducir, presumiendo que a
determinados estmulos, las variables funcionaran en cierto sentido.
2.'. Salidas
Las salidas de los sistemas son los resultados que se obtienen de procesar las
entradas. ,l igual que las entradas estas pueden adoptar la forma de productos, servicios
e informaci%n. Las mismas son el resultado del funcionamiento del sistema o,
alternativamente, el prop%sito para el cual e$iste el sistema.
Las salidas de un sistema se convierten en entrada de otro, que la procesar para
convertirla en otra salida, repiti.ndose este ciclo indefinidamente.
2.(. )elaciones
Las relaciones son los enlaces que vinculan entre s a los ob'etos o subsistemas
que componen a un sistema comple'o.
2.*. Atributos
Los atributos de los sistemas, definen al sistema tal como lo conocemos u
observamos. Los atributos pueden ser definidores o concomitantes1 los atributos
definidores son aquellos sin los cuales una entidad no sera designada o definida tal
como se lo ace5 los atributos concomitantes en cambio son aquellos que cu#a presencia
o ausencia no establece ninguna diferencia con respecto al uso del t.rmino que describe
la unidad.
2.+. $onte,to
(n sistema siempre estar relacionado con el conte$to que lo rodea, o sea, el
con'unto de ob'etos e$teriores al sistema, pero que influ#en decididamente a .ste, # a su
ve" el sistema influ#e, aunque en una menor proporci%n, influ#e sobre el conte$to5 se
trata de una relaci%n mutua de conte$to-sistema.
Tanto en la Teora de los Sistemas como en el m.todo cientfico, e$iste un
concepto que es com&n a ambos1 el foco de atenci%n, el elemento que se asla para
estudiar.
El conte$to a anali"ar depende fundamentalmente del foco de atenci%n que se
fi'e. Ese foco de atenci%n, en t.rminos de sistemas, se llama lmite de inter.s.
!ara determinar este lmite se consideraran dos etapas por separado1
a) La determinaci%n del conte$to de inter.s.
b) La determinaci%n del alcance del lmite de inter.s entre el conte$to # el sistema.
a) Se suele representar como un crculo que encierra al sistema, # que de'a afuera del
lmite de inter.s a la parte del conte$to que no interesa al analista.
d) En lo que ace a las relaciones entre el conte$to # los sistemas # viceversa. Es
posible que s%lo interesen algunas de estas relaciones, con lo que abr un lmite de
inter.s relacional.
0eterminar el lmite de inter.s es fundamental para marcar el foco de anlisis,
puesto que s%lo ser considerado lo que quede dentro de ese lmite.
Entre el sistema # el conte$to, determinado con un lmite de inter.s, e$isten
infinitas relaciones. Generalmente no se toman todas, sino aquellas que interesan al
anlisis, o aquellas que probabilsticamente presentan las me'ores caractersticas de
predicci%n cientfica.
2.-. )ango
En el universo e$isten distintas estructuras de sistemas # es factible e'ercitar en
ellas un proceso de definici%n de rango relativo. Esto producira una 'erarqui"aci%n de
las distintas estructuras en funci%n de su grado de comple'idad.
/ada rango o 'erarqua marca con claridad una dimensi%n que act&a como un
indicador claro de las diferencias que e$isten entre los subsistemas respectivos.
Esta concepci%n denota que un sistema de nivel 6 es diferente de otro de nivel 7
# que, en consecuencia, no pueden aplicarse los mismos modelos, ni m.todos anlogos
a riesgo de cometer evidentes falacias metodol%gicas # cientficas.
!ara aplicar el concepto de rango, el foco de atenci%n debe utili"arse en forma
alternativa1 se considera el conte$to # a su nivel de rango o se considera al sistema # su
nivel de rango.
8efiri.ndonos a los rangos a# que establecer los distintos subsistemas. /ada
sistema puede ser fraccionado en partes sobre la base de un elemento com&n o en
funci%n de un m.todo l%gico de detecci%n.
El concepto de rango indica la 'erarqua de los respectivos subsistemas entre s #
su nivel de relaci%n con el sistema ma#or.
2.1.. Subsistemas
En la misma definici%n de sistema, se ace referencia a los subsistemas que lo
componen, cuando se indica que el mismo esta formado por partes o cosas que forman
el todo.
Estos con'untos o partes pueden ser a su ve" sistemas (en este caso seran
subsistemas del sistema de definici%n), #a que conforman un todo en s mismos # estos
seran de un rango inferior al del sistema que componen.
Estos subsistemas forman o componen un sistema de un rango ma#or, el cual
para los primeros se denomina macrosistema.
2.11. )etroalimentacin
La retroalimentaci%n se produce cuando las salidas del sistema o la influencia de
las salidas del sistema en el conte$to, vuelven a ingresar al sistema como recursos o
informaci%n.
La retroalimentaci%n permite el control de un sistema # que el mismo tome
medidas de correcci%n en base a la informaci%n retroalimentada.
". El Esquema de Funcionamiento Global del Sector Pblico
/omo #a emos e$presado este esquema se basa fundamentalmente en la teora
general de sistemas que permite conceptuali"ar las actividades del Estado como una
cadena de eslabones de medios # fines, o me'or, de insumos transformados en productos
luego de aber operado el efecto multiplicador de un sistema, subsistema o metasistema.
, partir de los conceptos e$presados de la TGS en el apartado precedente,
debemos adaptar estas definiciones al mundo p&blico # sus sistemas e$istentes. El
/uadro 6 esquemati"a el Esquema de 9uncionamiento Global del Sector !&blico.
En primer t.rmino e$iste el denominado Sistema !oltico que es el con'unto de
instituciones, %rganos # procesos en donde se concentran las decisiones estrat.gicas del
Estado # dentro de la ,dministraci%n !&blica. En general se nutren de las propuestas de
los partidos polticos. Este sistema de toma de decisiones conforma el Gobierno. 9i'an
los ob'etivos # lineamientos de la totalidad de los organismos que operan en el sector
p&blico a partir de las polticas emanadas por el Gobierno.
Estas decisiones estn condicionadas directa o indirectamente por las *salidas+
del Sistema Socioecon%mico :nternacional. Esto se materiali"a con la realidad
socioecon%mica independiente resultante del intercambio # vinculaci%n de economas
entre pases distintos. E$istirn consecuencias de las influencias de otros pases sobre el
nuestro # del nuestro sobre otros pases, que evidentemente incidirn en ma#or o menor
medida en los cursos de acci%n de los gobernantes. !odramos decir que el grado de
influencia del Sistema Socioecon%mico :nternacional estar dado por el nivel de
apertura de la sociedad nacional.
Entre los actores e$istentes podemos citar a los pases ricos # pobres
representados a trav.s de diferentes organismos. ;rgani"aciones internacionales como
el <:0, 9=:, <anco =undial, (4:/E9, ;=S, ;T,4, (4ES/;, etc. e'ercen gran
influencia sobre nuestro pas # sus dirigentes. Los mismos estn solventados por los
Cuadro 1: Esquema del Funcionamiento del Sector Pblico Cuadro 1: Esquema del Funcionamiento del Sector Pblico
SISTEMA SOCIAL INTENACIONAL
SISTEMA SOCIAL NACIONAL
SECTO P!"LICO
INS#MO POLITICO
$ Presiones sociales
$ Potestad Constitucional
Sistemas
%ro&eedores de
racionalidad
* Relevamiento
* Estadsticas
* Diagnstico
* Obetivos
* !lanes Est"at#gicos
* !lanes secto"iales
* !lanes "egionales
* !"o$ectos de
Desa""ollo
* Re%o"ma
Administ"ativa
*&Reingenie"a
*!lanes Anuales
* !"og"amacin
!"esu'uesta"ia
Sistemas
%ro&eedores
de insumos
reales
* Recu"sos
(umanos
* Recu"sos
)inancie"os
* Recu"sos
Mate"iales $
Se"vicios
* Recu"sos
In%o"m*ticos
* Recu"sos
Institucionales
Sistemas de
'esti(n
)unciones
!"oductivas
* Se"vicios
+ene"ales
* Se"vicios
Sociales
* Se"vicios
Econmicos
*Se"vicios de
In%"aest"uctu"a
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CONTOL
INTENO
* .u"dico
Administ"ativo
* Contable
* de +estin
CONTOL
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Administ"ativo
* Contable
* de +estin
NS,MOS
SECTOR
E/TERNO
!ROD,CTOS
AL SECTOR
E/TERNO
-ienes 0 Se"vicios
(ec1os 0 Actos
!olticos
!ROD,CTO !2-LICO
EM!RESAS
ENTIDADES INTERMEDIAS
OR+ANISMOS INTERNACIONALES
IMPACTO
RETROALIMENTACI3N RETROALIMENTACI3N
Sistemas
de Control
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pases ricos, por lo que no son neutros a la ora de defender corrientes de pensamiento
que responden generalmente a intereses concretos.
!odemos citar adems como condicionante de los Sistemas !olticos las
*salidas+ generadas por el Sistema Socioecon%mico 4acional formado por las empresas,
las familias # organismos no gubernamentales (clubes, sindicatos, etc.). Este sistema
tiene1
(n *input+ de insumos materiales # culturales del e$terior que afectan nuestra
realidad socioecon%mica. 4o todo debe anali"arse en t.rminos de productos sino
tambi.n de pensamientos o formas de polticas p&blicas que inciden en la forma
de elaborar productos.
(n *output+ de productos de bienes # servicios econ%micos # culturales
generados para el resto del mundo. /uanto ms importante sea el insumo # el
producto que recibimos # entregamos ma#or ser el grado de apertura
econ%mica # cultural de la ,rgentina respecto del resto.
Se3alaremos tambi.n al Sector !&blico. >ste se relaciona con las empresas # las
familias con quien intercambia bienes # servicios. Tiene condicionantes como por
e'emplo los impuestos, la comunidad nacional e internacional que refle'a su inserci%n.
8ecibe del sistema social nacional el primer insumo1 el insumo poltico. El
insumo poltico materiali"a las e$pectativas # necesidades de la sociedad para la toma
de decisiones. En general el mismo se formali"a con la agenda de gobierno de partido
gobernante, donde se materiali"an la e'ecuci%n de las ideas # pro#ectos por los cuales
fue elegido por el voto popular. Este insumo tra"a el funcionamiento del sector p&blico
e incide en la elaboraci%n del pro#ecto nacional.
;tros actores importantes que inciden en los sistemas polticos son los Grupos
de !resi%n. >stos representan las tcticas de acci%n directa de grupos (empresas,
sindicatos, familias, poblaci%n en general, etc) que presionan al gobierno para que su
gesti%n p&blica tenga un producto acorde a sus pretensiones. (n gobierno que traba'a
por el bien com&n est capacitado para dictar polticas buscando el bienestar general de
la comunidad, por lo que el producto p&blico generado no siempre satisface sus
e$pectativas.
9inalmente es importante mencionar las 9acultades /onstitucionales # el
r.gimen normativo vigente, #a que el poder poltico est condicionado por las
disposiciones constitucionales que es el marco institucional que delimita su accionar.
Tambi.n e$isten los llamados Sistemas !roductivos o de Gesti%n, defini.ndolos
como un con'unto de procesos donde se concentra la producci%n de bienes # servicios
demandados por la comunidad. Estos sistemas e'ecutan los planes de acci%n fi'ados por
el sistema poltico. 9luct&an # varan de a3o a a3o # de perodo poltico a otro, es decir
son menos estables que los sistemas administrativos. Estos sistemas tienen a su cargo la
producci%n de producto p&blico. Son los responsables de transformar el insumo poltico
en producto p&blico. El producto p&blico es el con'unto de bienes # servicios
producidos # actos polticos que tiene como destinatario el sistema socioecon%mico
nacional. 4o inclu#en los servicios intermedios o sea aquellos provistos para desarrollar
actividades dentro del Estado.
El !roducto !&blico se puede clasificar en1
Servicios Generales1 actividades propias del estado gendarme (defensa, 'usticia,
seguridad). En general son prestados por la ,dm. /entral.
Servicios Sociales1 actividades que los particulares delegaron al Estado (salud,
educaci%n, seguridad social, etc.)
Servicios Econ%micos1 actividades para generar un desarrollo econ%mico (:ndustria,
/omercio, ,gricultura # Ganadera).
Servicios /omunales o transferencias1 recursos enviados por el Estado a un
determinado sector (municipios) para que satisfaga # preste los servicios comunales.
El sistema de gesti%n act&a en funci%n del subsistema de decisi%n poltica que
determina la parcela de la demanda a satisfacer de la sociedad # define los recursos a
utili"ar.
9inalmente anali"aremos los Sistemas ,dministrativos, siendo .stos el con'unto
coerente # arm%nico de normas, %rganos # procesos destinados a proveer a las
instituciones p&blicas los insumos necesarios para cumplir eficientemente sus fines
institucionales.
!odemos se3alar algunas de sus caractersticas. 8epresentan insumos
administrativos comunes a toda la actividad p&blica para que pueda obtener sus
productos # servicios especiali"ados. Toda organi"aci%n necesita planificar sus
actividades, programar # e'ecutar su presupuesto, administrar personal, proveerse de
recursos materiales # servicios para su funcionamiento, registrar su contabilidad,
racionali"ar sus procesos productivos, etc. !ues bien, los sistemas administrativos
engloban estas tareas # mucas ms que se repiten en toda la ,dministraci%n !&blica
independientemente de la ?urisdicci%n que se trate. !or lo tanto la necesidad de insumos
es permanente a toda organi"aci%n cualquiera fuere su funci%n. !or este motivo su
permanencia en la estructura administrativa es siempre ms estable que la de los
sistemas productivos.
Estn conformados por una oficina central que formula las normas de
procedimiento # oficinas encargadas de e'ecutarlas en cada instituci%n o 'urisdicci%n. Se
abla as de una centrali"aci%n normativa # descentrali"aci%n operativa. En general por
cada sistema administrativo (personal, informtica, suministros, recursos financieros,
etc.) e$iste un %rgano rector responsable de crear, modificar # acer cumplir las normas
que acen a las competencias funcionales del sistema # al mismo tiempo m&ltiples
%rganos e'ecutores de estas normas. !or e'emplo, el %rgano rector de suministros velar
por la actuali"aci%n # el cumplimiento de la normativa de compras en la ,dministraci%n
!&blica. Las oficinas de compras de cada =inisterio reali"arn las adquisiciones de sus
'urisdicciones respectivas conforme a disposiciones vigentes. La oficinas e'ecutivas
definen siempre el *qu.+ (para el e'emplo qu. a# que comprar) conforme a las
directivas de los funcionarios polticos, mientras que las oficinas centrales definen el
*c%mo+ (para el e'emplo c%mo se debe comprar controlando el cumplimiento del monto
# de la legalidad del gasto). E$iste por lo tanto una doble dependencia de las oficinas
e'ecutoras. (na dependencia 'errquica definida a trav.s del organigrama donde est
inserta esa oficina, que responde a alg&n funcionario poltico (que define el qu.) # una
dependencia funcional definida con la oficina central rectora (que define el c%mo).
Tomemos el caso de un =inistro de Salud que quiere promover una campa3a de
vacunaci%n contra la epatitis. 0efinir con los funcionarios id%neos en la materia la
poblaci%n ob'etivo de la campa3a. , partir de esta informaci%n impartir las
instrucciones a la oficina de compras del =inisterio de Salud respecto a la cantidad de
dosis # de descartables a adquirir (define el qu.). La oficina de compras definir si
corresponde una licitaci%n p&blica, un concurso de precios o una gesti%n directa
conforme al monto de los bienes a adquirir # deber cumplimentar todos los pasos
formales de acuerdo a la normativa vigente en la materia. >sta se actuali"a a trav.s de la
;ficina /entral de Suministros (define el c%mo se tienen que acer las compras) #
adems supervisa la observancia legal de las reglas.
(na &ltima caracterstica importante es que los sistemas administrativos son
polticos al igual que los productivos, #a que todos ellos pueden ser conducidos #
organi"ados en forma distinta seg&n la poltica global que se instrumente.
Se3alaremos aora atributos de algunos sistemas administrativos que revisten un
singular inter.s.
Los Sistemas ,dministrativos proveedores de racionalidad o racionali"adores
intentan sistemati"ar la articulaci%n de medios # fines especficos. 0e productos # de
sus insumos para alcan"arlos. Estn relacionados a acciones tpicamente polticas
vinculadas a cadenas de ob'etivos. !roveen a los sistemas de decisi%n # gesti%n los
instrumentos que otorgan coerencia a la forma de actuar. ,simismo proporcionan
racionalidad para que el producto p&blico sea efica" # eficiente. Elaboran diagn%sticos #
planes a trav.s de estadsticas # estudios socioecon%micos. Sus ob'etivos consiste en la
formulaci%n de planes a corto, mediano # largo pla"o, a nivel nacional o sectorial
.
Los Sistemas ,dministrativos que suministran insumos reales proveen recursos
umanos, materiales, financieros e informticos al Sector !&blico. Estos recursos deben
ser precisos, en el momento adecuado, para conformar un producto p&blico efica" #
eficiente dotado de racionalidad.
Se quiere subra#ar a esta altura la importancia de dos conceptos. !or un lado la
utili"aci%n de recursos por los %rganos p&blicos encargados de producir sus propios
fines institucionales. !or otro lado la naturale"a diferente de esos productos generados
en cuanto a que unos de ellos son sociales # otros son simples medios para lograrlos. Es
decir, en primer t.rmino, # como condici%n necesaria, todo organismo se abastece de
recursos para alcan"ar sus fines. La procedencia # su naturale"a deben sopesarse, # su
combinaci%n eficiente es vital para que el ente p&blico cumpla con su misi%n. En
segundo t.rmino, los atributos que caracteri"an al producto generado por la
organi"aci%n p&blica, en particular si el mismo se constitu#e en un producto final para
la comunidad, o un producto intermedio para uso de otras organi"aciones del Estado.
,nalicemos aora el esquema propuesto. En un sentido amplio, en el mbito del
sector p&blico, e$isten 'urisdicciones #@u organismos relacionados entre s a trav.s de
cadenas de insumos # productos, es decir reciben recursos (umanos, materiales,
financieros, etc.) # producen bienes # servicios para otras organi"aciones o en su
defecto para la comunidad.
El primer anlisis puntual que debe reali"arse, es determinar qui.nes son los
destinatarios de las salidas de cada sistema (clientes, usuarios, contribu#entes o
simplemente beneficiarios). Estos beneficiarios pueden considerarse en un sentido
amplio (organi"aciones p&blicas o privadas en general) o en un sentido restringido
(empleados p&blicos, ciudadanos). ,simismo los beneficiarios pueden ser internos
cuando los mismos pertenecen al sector p&blico o e$ternos cuando no pertenecen al
sector p&blico.
Esta diferenciaci%n de beneficiarios es fundamental #a que permite reali"ar un
segundo anlisis. /uando los beneficiarios de lo producido por un sistema son internos
al sector p&blico (agentes u organismos p&blicos) se dice que los sistemas son
administrativos. /uando son e$ternos (ciudadanos, empresas privadas o sectores de la
comunidad) se dice que los sistemas son productivos. Las salidas de los sistemas
administrativos son denominadas productos intermedios, que se constitu#en en insumos
de otras organi"aciones p&blicas, mientras que las de los sistemas productivos son
definidas como productos p&blicos (bienes #@ o servicios) o finales.
E$isten sistemas administrativos proveedores de racionalidad como los de
presupuesto, planes de mediano # largo pla"o, pro#ectos de inversi%n, estadsticas
sociales, etc. /oe$isten tambi.n los sistemas proveedores de insumos reales como los de
recursos umanos, recursos financieros, recursos materiales # recursos informticos.
9inalmente deben citarse los de control como los 'urdico-administrativos # los de
auditora-contables. La naturale"a de las salidas de estos sistemas administrativos
condiciona esta clasificaci%n.
E$isten sistemas productivos proveedores de servicios generales como los de
seguridad, 'usticia, defensa, etc., de servicios sociales como los de educaci%n, salud,
seguridad social, etc., de servicios econ%micos como los de industria, ganadera,
comercio, agricultura, etc. # de servicios comunales como las transferencias a comunas
o sectores determinados.
/uando se anali"an puntualmente los sistemas administrativos vemos que
revisten singular inter.s los que proveen insumos reales. ,s estos sistemas (normas,
%rganos # procedimientos) dotan a las organi"aciones p&blicas de recursos umanos,
recursos materiales, recursos financieros, recursos informticos, etc.