Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.).
LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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La alimentacin y la seguridad alimentaria mundial ngeles Snchez Dez, Universidad Autnoma de Madrid Jos Luis Vivero Pol, Accin contra el Hambre, Coordinador Regional para Centroamrica
5.1. Introduccin
Durante el ao 2010, la FAO y el PMA han dado a conocer las nuevas cifras sobre el nmero de personas hambrientas en el mundo (FAO- PMA, 2010). Por primera vez desde 1995, esa cifra de vergenza para nuestra sociedad se ha reducido. Ahora slo hay 925 millones de hambrientos, lo que supone una reduccin de 98 millones de personas hambrientas. Aunque es una cifra positiva, ms del 85% de esa reduccin se debe solamente a dos pases, China e India, que estn saliendo rpidamente de la crisis y estn estimulando el crecimiento y la productividad de sus pequeos agricultores, y por tanto sacando a millones de personas del hambre y la pobreza (World Bank, 2010). El resto del mundo ha progresado poco, y Amrica Latina casi nada (FAO, 2010). Hay grandes partes de frica y Asia donde la prevalencia del hambre alcanza umbrales escandalosos.
En este captulo se aborda la situacin del hambre en el mundo, que se caracteriza por cifras vergonzosas, con los hambrientos desigualmente repartidos a lo largo de un planeta que produce suficientes alimentos para dar de comer a todos adecuadamente. Es ms, producimos ms alimentos de los necesarios, y ni durante la crisis del precio de los alimentos del 2008 pudimos hablar de escasez de alimentos a nivel global. Seguidamente se aborda la naturaleza de la crisis mundial del precio de los alimentos, que estall en 2008 como una fractura ms del modelo actual de produccin, comercio y consumo altamente dependiente del petrleo y donde los alimentos viajan miles de kilmetros antes de llegar a la mesa. Se abordan las causas coyunturales y particularmente las estructurales, as como la respuesta internacional que hubo a esta crisis. Merece la pena sealar que la crisis no ha provocado una hambruna puntual sino el empeoramiento repentino de un problema crnico que llevaba dcadas afectando a cientos de millones de personas. Esta hiptesis hace necesario realizar un estudio de cuales son los principales agentes que conforman el actual sistema alimentario mundial, lo que llevar a plantear la actual situacin de desgobierno y de incoherencia de polticas. Se repasarn las actuaciones de los organismos internacionales y los Estados nacionales as como de las empresas multinacionales, que han crecido arrinconando el papel de la agricultura familiar. Esta agricultura familiar que est ahora en el centro del debate pues se la considera, por fin, una parte de la solucin y no slo el problema. Todo ello permitir apuntar a que el hambre es resultado, principalmente, de una falta de inters y voluntad poltica a nivel mundial, que lleva asociada una escasa financiacin. En este sentido se muestra como los retos de la lucha contra el hambre estn en diferentes vas que se complementan: la seguridad alimentaria, la soberana alimentaria y el derecho a la alimentacin. Se acaba con unas reflexiones finales.
5.2 El hambre en el mundo El nuevo siglo comenzaba con 833 millones de hambrientos y 10 aos despus son ya 925 millones 1
(ver grfico 5.1). Las dos ltimas dcadas se han caracterizado por grandes cambios en la economa
1 Hay muchos conceptos que se refieren al hambre. Los ms utilizados son: (1) subnutricin, que se refiere a la inseguridad alimentaria crnica como consecuencia de que la ingesta de alimentos no cubre las necesidades energticas bsicas de una forma continua en el tiempo, (2) malnutricin, entendida como patologa derivada de la insuficiencia de uno o varios nutrientes como la vitamina A, el zinc o el yodo 1 o de una mala asimilacin de los alimentos, (3) desnutricin aguda, manifestada en la eficiencia de peso para una determinada altura que causa una delgadez extrema y se deriva de situaciones de hambruna o de enfermedades pudiendo llegar a causas la muerte, (4) desnutricin crnica, que supone el retardo de altura para una edad determinada que se asocia a situaciones de pobreza y genera dificultades en el aprendizaje y (5) desnutricin global, que supone la Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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mundial, entre las que destaca un impresionante crecimiento de los flujos comerciales, de los volmenes de inversin, una revolucin tecnolgica en particular en referencia a las telecomunicaciones y los transportes, entre otros muchos. Pero el progreso y crecimiento registrados en el sistema econmico mundial no han tenido su reflejo en la reduccin del hambre. El hambre y las hambrunas han existido a lo largo de la historia y siguen presente en la era de la revolucin digital y los viajes espaciales. Grfico 5.1: La evolucin del hambre en el Mundo. 1969-2010
Fuente: FAO Los hambrientos tampoco se encuentran repartidos de forma homognea en el Mundo. Ms del 60% se encuentran en Asia, principalmente en la India (237 millones) y China (130 millones), seguidos de Pakistn (43 millones). frica Subsahariana concentra al 26% de los hambrientos, destacando la Repblica Democrtica del Congo (42 millones), Etiopa (32 millones) y Tanzania (14 millones). En Amrica Latina, y pese a que casi todos los pases son ya de renta media, an tienen 53 millones de personas con hambre, concentradas en Brasil, los pases Andinos y Centroamrica. Entre los pases con una prevalencia mayor del hambre (porcentaje de personas subnutridas sobre el total de la poblacin) destacan los pases de frica Subsahariana, tales como Eritrea (64%), Burundi (62%), Angola y Etiopa (41%), Repblica Centroafricana (40%) o el Chad (37%), as como en el Caribe Hait (57%) y Guatemala (21%). Pero tambin hay personas con hambre en los pases desarrollados y en 2010 ya alcanzaron los 19 millones, un 2% del total (FAO, 2010). Adems, hay que considerar los pases que se encuentran en situacin del alerta alimentaria y sobre los que existe un llamamiento mundial de ayuda de emergencia. A fecha de octubre de 2010, existan un
deficiencia de peso para una determinada edad. La subnutricin y la desnutricin global se utilizan como indicadores para realizar el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. De manera general, el hambre mundial la mide la FAO a travs del nmero de personas que estn subnutridas. No obstante hay otros indicadores entre los que destaca el ndice del Hambre, publicado por International Food Policy Research Institute. Este se calcula como: IGH = (PSN + PBP + MI)/3 donde IGH: ndice Global del Hambre, PSN: Proporcin de la poblacin que padece subnutricin (en %), PBP: Prevalencia del bajo peso en menores de cinco aos (en %) y MI: Proporcin de nias y nios que mueren antes de cinco aos de edad (en %). Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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total de 30 pases 2 , de los cuales 21 son de frica, 8 en Asia y 1 en Amrica Latina: 4 tienen esa situacin por la cada repentina de la oferta alimentaria, 6 por problemas en el acceso a los alimentos, y 20 por inseguridad alimentaria localizada severa. Desde mediados de los noventa empieza un renovado inters por el hambre y comienza a colocarse en las agendas polticas internacionales. La cada del Muro de Berln y las nuevas relaciones internacionales en un periodo de post-guerra fra sentaron las bases para que el hambre y la pobreza en el mundo tomaran un lugar destacado en la agenda internacional. En 1996, la Cumbre Mundial de Alimentacin (CMA) fij el compromiso de reducir a la mitad el nmero de personas que padecan hambre, tomando como referencia los datos de 1990-92. Aos despus, la Declaracin del Milenio de 2000 estableci como el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) la erradicacin de la pobreza y el hambre. La meta 1.2 de este objetivo fija que hay que reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre 3 . Considerando que la poblacin estimada para el 2015 son 7.300 millones de personas, el 10% de esa poblacin seran 730 millones. Por tanto, la meta del ODM 1 es 318 millones menos ambiciosa que la meta de la CMA 1996. Cambiando la palabra nmero por porcentaje redujeron el compromiso y lo hicieron parecer como un xito.
Tabla 5.1. El hambre y los logros de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Subnutricin, en millones de personas Subnutricin en porcentaje sobre la poblacin total: prevalencia 1990-92 2010 Meta de los ODM 1990-92 2010 Meta de los ODM Pases en desarrollo 823 907 412 20,3 16,0 10,2 frica Subsahariana 170 239 85 35,7 27,7 17,9 Oriente prximo y frica del Norte 24 37 12 7,6 n.d 3,8 Amrica Latina y el Caribe 60 53 30 13,4 9,0 6,7 Asia y Pacfico 568 578 285 21,2 13,8 10,7 Pases desarrollados n.d 19 n.d. n.d 1,5 n.d Total n.d 926 n.d n.d n.d n.d Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de FAO y Naciones Unidas. Nota: La subnutricin en porcentaje para 2010 ha sido calculada por los autores a partir de los datos absolutos de hambre de la FAO y los datos de poblacin de Naciones Unidos. Podrn diferir de los que en su da publique la FAO. Los datos de subnutricin de Asia es una media no ponderada de Asia del Sur y Asa del Este, incluido el Sudeste Asitico, para 1990-92 y la meta de los ODM
Para cumplir con el verdadero objetivo de la CMA 1996, debera haber tan solo 412 millones de personas con hambre en 2015. A 5 aos de la fecha y con 925 millones de personas subnutridas no parece que el primer objetivo del milenio pueda alcanzarse (ver tabla 5.1 y grfico 5.2). Regiones como Asia y los pases de la Comunidad de Estados Independientes no han registrado ningn progreso (ni deterioro) y otras como frica presentan unos niveles muy altos de hambre sin que haya habido un progreso suficiente en el logro del ODM (Grfico 5.2). Las crticas no solo estn en el hecho, casi irreversible, de que no se vayan a cumplir los objetivos sino en la propia definicin de los objetivos, que son poco ambiciosos 4 . La reunin de seguimiento de los Objetivos del Milenio celebrada en
2 Se puede consultar la situacin de alerta alimentaria en http://www.fao.org/giews/english/hotspots/map.htm 3 Los indicadores utilizados para la meta 1.2 son la desnutricin global en nios menores de 5 aos y la subnutricin, proporcin de la poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa alimentaria. El primer indicador lo mide OMS y el segundo FAO. 4 Los Objetivos del Milenio surgen como objetivos de mnimos, nunca se pens que alcanzados estos se hubiera resuelto el problema del subdesarrollo en el Planeta. Si se consiguiera cumplir el objetivo para el 2015, todava tendramos 730 millones de personas hambrientas, lo cual dice muy poco de la justificacin moral de esos objetivos. Sin embargo, no por ello hay que negarle la importancia que tiene que haya habido un consenso a Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
4 Nueva York en septiembre de 2010 ha dejado claro las limitaciones que se han tenido hasta el momento para el cumplimiento de los objetivos y las dificultades que se tendrn para alcanzar los objetivos dentro de 5 aos.
Grfico 5.2. Progresos en el logro del Objetivo de Desarrollo del Milenio: reduccin del hambre
Entre los colectivos ms afectados por el hambre estn las mujeres, que suponen ya el 60% del total, y la infancia, que son los que ms impacto reciben de la falta de alimentos. Ms de un 20% de los nios menores de 5 aos del mundo tienen un peso excesivamente bajo. Este porcentaje se eleva al 25% en el caso de frica Subsahariana, tan solo 3 puntos porcentuales menos que en el ao 2000 (Banco Mundial, 2010). La desnutricin durante los dos primeros aos de vida suele traer daos irreparables a lo largo de la vida de la persona, en tanto que dificultar su desarrollo cognitivo, fsico y motor. Esto a su vez incidir en la productividad y desempeo econmico de la persona y del conjunto de la economa del pas (IFPRI, 2010). La desnutricin crnica es una cadena perpetua que mantiene al que la sufre en el ciclo de la miseria, impidindole salir de all. Las explicaciones naturales para el hambre se basan en la vieja concepcin malthusiana de la escasez de recursos y el crecimiento demogrfico exponencial: en cierto momento, la cantidad de personas que demandan alimento sobrepasa la cantidad de alimento disponible. En un mundo donde se produce suficientes alimentos bsicos para alimentar bien a toda la poblacin, esta explicacin hace tiempo que dej de ser usada, aunque hay ciertos neo-malthusianos como el World Resources Institute que an alertan sobre el exceso de poblacin.
La justificacin econmica del hambre como falla del mercado y consecuencia directa de la pobreza, por la reduccin de la capacidad de acceder al alimento, fue planteada magistralmente por Amartya Sen (Sen, 1981) con la Teora de las Titularidades (entitlements en ingls). Las titularidades son las capacidades de una familia para acceder al alimento, bien por cauces legales, o mediante su produccin, adquisicin o como donacin del Estado (Prez de Armio, 2000).
nivel internacional sobre las prioridades en materia de desarrollo, se hayan diseado unos indicadores de mnimos y dotado de herramientas para su medicin as como que se haya hecho un esfuerzo en materia de disposicin de recursos financieros para su logro (no alcanzado). Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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Sin embargo, diferentes autores han sealado las limitaciones de la Teora de las Titularidades y del enfoque econmico en general en tanto que se asume una definicin occidental y convencional del hambre, y que no considera el hambre crnica y la hambruna puntual como procesos de deterioro general de las sociedades que lo sufren, que distorsiona el tejido social y la propia capacidad de las familias de poner en marcha mecanismos de adaptacin y supervivencia.
Desde mediados de los 90 han aparecido autores que discuten tambin esta explicacin econmica y se esfuerzan por demostrar que la explicacin ltima del hambre en el tercer milenio se debe casi siempre a causas polticas (falta de voluntad o falta de acciones polticas relevantes), muy ligadas a la realizacin de los derechos humanos de los individuos y al rol del Estado como garante y protector de dichos derechos. Los hambrientos siempre son personas o grupos sin voz y sin poder poltico.
Pese a las evidencias del dao que causa el hambre en el presente y en el futuro, la mayor conciencia y contestacin por parte de la sociedad civil y la alta prioridad asignada como resultado de la crisis alimentaria de 2008, los avances en la agenda internacional de lucha contra el hambre siguen siendo escaso y minoritarios, derivado de un claro desinters poltico por este tema. La crisis econmica y financiera tiene el riesgo de relegar an ms la lucha contra el hambre y la reforma del sistema mundial de alimentacin.
La privacin de alimentos es deplorable, no slo desde una perspectiva tica, sino tambin desde los mbitos econmico y social. Investigaciones llevadas a cabo en la ltima dcada detallan las implicaciones econmicas de la desnutricin crnica y aguda, al separar los costos de los sistemas de salud en tratar y curar las enfermedades relacionadas con la desnutricin, con la prdida de productividad ocasionada por un menor desarrollo intelectual y fsico, debido a una alimentacin deficiente durante gran parte de la vida 5 (CEPAL/PMA, 2007). Adicionalmente, hay un alto coste social en tanto que se apartan colectivos de la organizacin social de cada ciudad, regin, pas generando una marginacin social que discrimina a aquellos que no tienen capacidad de desarrollar una vida digna, como consecuencia de la escasa ingesta de alimentos. Y si todo ello se compara con las inversiones necesarias para reducir o erradicar la desnutricin, se concluye que la inversin necesaria para acabar con el hambre en el mundo es, al menos, diez veces menor que los gastos derivados de su mera existencia. Grfico 5.3. ndice de produccin bruta de alimentos per cpita. 1990-1992= 100
5 El costo del hambre en Centroamrica y Repblica Dominicana supone 6.659 millones de dlares de 2004, lo que representa el 6,4% del PIB de la regin. En algunos pases como Guatemala, el costo econmico del hambre supone el 11,4% del PIB. 80 85 90 95 100 105 110 115 1 9 6 1 1 9 6 3 1 9 6 5 1 9 6 7 1 9 6 9 1 9 7 1 1 9 7 3 1 9 7 5 1 9 7 7 1 9 7 9 1 9 8 1 1 9 8 3 1 9 8 5 1 9 8 7 1 9 8 9 1 9 9 1 1 9 9 3 1 9 9 5 1 9 9 7 1 9 9 9 2 0 0 1 2 0 0 3 2 0 0 5 2 0 0 7 2 0 0 9 Alimentos Cereales Ganado Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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Fuente: FAOstat En resumen, resulta evidente que el hambre no es un problema de falta de alimentos sino, ms bien, resultado de un desigual acceso a los alimentos por parte de los individuos, aunque tambin son muy relevantes las consideraciones territoriales, de gnero, tnicas y de marginacin, que tienen una alta relacin con el hambre. En las ltimas dcadas, a la vez que la produccin de alimentos ha crecido tambin lo ha hecho el nmero de personas que padecen hambre (y obesidad) (ver grafico 5.3). La crisis ha puesto en evidencia que el mayor problema no es que se produzcan pocos alimentos sino la incapacidad de muchas personas para acceder a los mismos (CEHAP, 2008).
5.3. La crisis mundial alimentaria
Entre los meses de febrero y junio de 2008 se registraron subidas de los precios de las materias primas, y en particular de los alimentos, sin precedentes desde haca aos, desatando alertas y protestas que recorrieron el mundo. Se comenz a hablar de la crisis mundial de alimentos, que tuvo a corto plazo un aumento de 115 millones de hambrientos, 55 de los cuales fueron nios. An hoy, tras la fase de recuperacin de la economa a finales de 2010, el Banco Mundial estima que sigue habiendo 65 millones de pobres extremos ms que antes de la crisis (World Bank, 2010).
La crisis estuvo desencadenada por un incremento de los precios (ver grfico 5.4) lo que se tradujo en una limitacin en el acceso a los alimentos, como consecuencia de la menor capacidad adquisitiva de las rentas de las personas de menores ingresos. No hubo un desabastecimiento a nivel mundial, aunque hubiera problemas puntuales en diversos pases o regiones, ni cambios importantes en la estabilidad de la oferta o en la utilizacin de los alimentos, al menos en el corto plazo. Los problemas fueron bsicamente de acceso. No obstante, la crisis tuvo una lectura como oportunidad, en tanto que el incremento de los precios permiti visibilizar que causas de la crisis eran estructurales. Como se ha anticipado, la posterior crisis financiera y econmica limit las posibilidades de que la crisis de los precios de los alimentos fuera una verdadera oportunidad para iniciar modificaciones sustanciales a nivel mundial.
Grfico 5.4. ndice de precios anuales de diversos alimentos
Fuente: FAO
La crisis alimentaria se puede interpretar como parte de la quiebra del modelo actual de crecimiento y desarrollo, que muestra tensiones muy fuertes en trminos energticos, medioambientales, financieros y econmicos: desde la perspectiva medioambiental, en irrevocables efectos del cambio climtico 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Alimentos Carne Lacteos Cereales Aceites Azcar Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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sobre el ser humano; desde la perspectiva energtica en continuas tensiones geopolticas a nivel internacional; desde la perspectiva econmica y financiera en destruccin de empleo, cada de los volmenes de produccin en muchas economas y un colapso del sistema financiero que ha detrado financiacin al tejido productivo.
5.3.1 Las causas de la crisis alimentaria
En referencia a la faceta alimentaria, y dejando en un segundo lado las otras caras de la crisis, hay un cierto consenso sobre la multicausalidad de la crisis, algunas de ellas de carcter coyuntural y otras estructurales, ya fueran desde la perspectiva de la demanda o la oferta.
Entre las causas coyunturales destac la especulacin financiera a travs de los mercados de futuros de los productos primarios, concretamente de algunos alimentos bsicos, como los cereales. La cada de la rentabilidad de las inversiones ligadas a las telecomunicaciones y al sector inmobiliario hizo que los recursos naturales se convirtieran en un activo de reserva del valor. Los volmenes de capitales invertidos en mercados agrcolas se multiplicaron por 5 en la UE y por 7 en EEUU en los ltimos 9 meses de 2007, la negociacin de futuros de maz pas de 0,66 millones de contratos en febrero de 2006 a 1,45 millones en febrero de 2008 y el volumen de operadores no comerciales del 17% al 43% y de futuros de trigo de 0,22 millones de contratos a 0,45 millones y el volumen de operadores no comerciales ha pasado del 28% al 42%, todo ellos en el mismo periodo (Garrido Llamas, 2008). Ante el ascenso de la subida de precios algunos de los pases productores y exportadores ms importantes a nivel mundial establecieron medidas para garantizar su suministro (prohibicin, cuotas mxima o impuestos a la exportacin) que hicieron subir los precios an ms en muy poco tiempo.
Si bien los elementos coyunturales fueron esenciales en alcanzar un pico mximo en los precios entre abril y mayo de 2008, tras los problemas alimentarios se encontraban causas gestadas en el largo plazo y que eran de tipo estructural. Desde la perspectiva de la demanda se han registrado numerosos elementos que han hecho aumentar el consumo de alimentos, y desde la perspectiva de la oferta se han registrado elementos que han tenido por resultado el descuido de la produccin de alimentos. Ello ha ido produciendo un desajuste entre la oferta y la demanda que presionaba al alza de los precios.
Entre los elementos vinculados a la evolucin de la demanda, hay que destacar el crecimiento de la poblacin, el crecimiento de la renta per cpita y la incorporacin de numerosas personas a patrones de consumo ms intensivo en recursos primarios en entre ellos un mayor consumo de carne y menos verduras y legumbres- as como demanda de alimentos con fines energticos.
La poblacin mundial ha pasado de 2.500 millones de personas en 1950 a 6.908 millones en el ao 2010 con una proyeccin de alcanzar los 9.000 millones de personas en 2050, segn las previsiones de las Naciones Unidas. Estas previsiones afirman que la produccin agrcola habra de crecer un 70% para poder alimentarnos a todos. Pero el consumo de alimentos no aumenta slo porque haya ms bocas que alimentar sino tambin porque estn cambiando los patrones de consumo. El incremento de la renta per cpita en muchos pases, principalmente en los emergentes, ha supuesto una revolucin en los patrones de consumo, con un nmero mayor de comidas por da, ms carne (que demanda ms energa y agua para producirla) o un mayor uso de bienes consumidores de energa (coches, televisiones, electrodomsticos, etc). Sin duda, de todas las causas de la crisis de los alimentos esta es la nica buena noticia.
En segundo lugar hay elementos energticos que han repercutido sobre la demanda de alimentos. El incremento del consumo energtico a nivel mundial, los elevados precios del petrleo unidos a las tensiones geopolticas derivadas del control de la produccin y la distribucin de los insumos energticos han llevado a muchos pases (Estados Unidos, Unin Europa y Brasil) a potenciar la bioenerga, como estrategia de diversificacin de la matriz energtica (FAO, 2008). Ello ha estado tambin incentivado por polticas agrarias proteccionistas, en particular la Farm Bill de Estados Unidos y la Poltica Agrcola Comn de la UE, que ha generado importantes excedentes agrcolas que no eran fcilmente colocables en el mercado internacional. No hay consenso en cuanto al impacto de Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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biocombustibles en la subida del precios, pues segn las fuentes pueden suponer desde un 3% a un 75% (Vivero y Porras, 2008). Est claro que tambin hay intereses creados en cuanto a estas cifras.
La produccin y oferta de alimentos ha estado influida por la demanda creciente, por los efectos del cambio climtico sobre las cosechas y por la dbil prioridad asignada a la agricultura, derivada de las propias exigencias de los organismos internacionales a los pases en desarrollo.
El cambio climtico afecta a la agricultura y a la seguridad alimentaria a travs del aumento de la temperatura media, las modificaciones del rgimen de precipitaciones, el aumento en el nivel del mr y el aumento en la frecuencia e intensidad de los fenmenos climticos extremos (sequas e inundaciones por fuertes lluvias). Estos fenmenos se traducen en malas cosechas, condicionadas por los desastres medioambientales como la sequa, huracanes, inundaciones y plagas. Adems, la degradacin del suelo y su fertilidad se ha traducido en una prdida de la produccin agraria entre 11,9% y 13,4% (Chen et.al., 2002). Todo ello afectar al potencial de la produccin agrcola, que en los pases en desarrollo que se reducirn entre un 21 y 26% (Cline, 2008).
A estos, ya de por s grandes problemas, hay que sumar adems el abandono de la agricultura en las ltimas dcadas, principalmente en los pases en desarrollo. Mientras que los pases desarrollados han seguido manteniendo el apoyo a su agricultura por motivos principalmente sociales, los pases en desarrollo, especialmente los ms endeudados, han relegado la agricultura a un segundo lugar en las prioridades econmicas del pas. Las reformas estructurales encaminadas a la estabilizacin y liberalizacin castigaron a la agricultura. Los pases haban de generar divisas que les permitieran pagar las deudas contradas. Para ello habran de apostar por la industrializacin o la orientacin de la agricultura hacia la exportacin, dejando en un segundo lugar la agricultura como suministradora de alimentos de la poblacin nacional. Producir para comer dio paso a producir para vender. Los niveles de inversin pblica, privada y los flujos de la cooperacin al desarrollo en la agricultura cayeron a un ritmo acelerado (Kjollerstrom, 2004). Por ejemplo, los pases africanos han incumplido claramente los compromisos de la Declaracin de Maputo, que estableci que los pases haban de invertir un mnimo del 10% de la inversin pblica en agricultura. Apenas 2 de ellos han llegado a esa cifra, y cuatro ms estn por encima del 7%. La importancia de la ayuda oficial al desarrollo en agricultura ha cado drsticamente, aunque en fechas recientes se est recuperando. Eso s, se ha incrementado el peso de la ayuda alimentaria en esta ayuda, aunque la importancia de las compras de alimentos en los mercados locales es an una parte muy insignificante de esta ayuda (OXFAM Internacional, 2009). La gran mayora de la ayuda sigue llegando de los excedentes que produce Estados Unidos. Paralelamente, los pases desarrollados han mantenido importantes subsidios a la agricultura, as como trabas al libre comercio que tanto pregonan de puertas afuera, ya fuera a travs de aranceles o medidas fitosanitarias y no arancelarias de efecto equivalente.
Pero adems, las polticas de estabilizacin y la necesidad de obtencin de divisas para pagar el servicio de la deuda hizo que en algunos casos se dieran cambios en el tipo de cultivos, y se dejaron de cultivar los productos tradicionales para la alimentacin de la poblacin, reorientandose hacia cultivos de exportacin, obteniendo as las tan preciadas divisas necesarias para el cumplimiento de los programas de ajuste estructural. El sector primario se fue dualizando, abriendo una enorme brecha entre dos sistemas de produccin, de forma que conviven la agricultura productiva y competitiva exportadora con la agricultura de supervivencia, todo ello con un sector agroindustrial muy precario, con contadas excepciones en algunos de los pases. En las ltimas dcadas, 30 de los 49 pases ms empobrecidos han pasado de ser exportadores a importadores netos de alimentos (IECAH, 2008). Hace 30 aos los pases en desarrollo slo producan alimentos y materias primas, ahora ya apenas producen alimentos para su propia poblacin.
La liberalizacin comercial ha sido muy desigual para los productos agrarios y los manufacturados. Mientras que los primeros siguen contando con grandes trabas al libre comercio y los pases desarrollados mantienen aranceles y barreras al comercio, los productos industriales han tenido una reduccin arancelaria casi completa. Es decir, barreras para los productos que entran en Europa y Estados Unidos, y libertad total para los productos que salen de all. El comercio de alimentos est Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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regulado en el marco de la OMC, dentro del Acuerdo de Agricultura. No obstante, no faltan las voces que se posicionan a favor de que el comercio de alimentos no debera estar regulado como un commodity ms. Los alimentos son esenciales para la vida humana y no pueden estar regulados bajo el mismo acuerdo y con los mismos principios por los que se regula el comercio de tornillos, chips de ordenador o automviles. De hecho, uno de los principales reclamos de los movimientos sociales a favor de la soberana alimentaria es regular el comercio de alimentos fuera de la OMC y de sus reglas, estableciendo un marco global especial. Recientemente, se ha propuesto un Tratado Internacional para los Alimentos, que regulara los principales aspectos relacionados con la produccin, acceso y comercio de los mismo (Macmillan & Vivero, 2010).
5.3.2. La respuesta a la crisis alimentaria
Tanto los organismos internacionales como los pases donantes y los pases ms afectados reaccionaron ante la crisis alimentaria con prontitud. En el marco de Naciones Unidas se cre el High- level Task Force on the Global Food Security Crisis (UN HLTF) y se sucedieron mltiples foros donde se atendieron los problemas del hambre y la crisis alimentaria (ver tabla 5.2). Entre las iniciativas que surgieron como consecuencia de la crisis alimentaria, podemos destacar dos, tanto por su importancia econmica como por sus repercusiones de largo plazo: la Iniciativa para la Seguridad Alimentaria de LAquila de julio de 2009, que aporta compromisos financieros que son gestionados por el Banco Mundial a travs del Fondo Fiduciario de Mltiples Donantes; y la Reforma del Comit de Seguridad Alimentaria (CSA) de la FAO, propuesto en noviembre de 2009, y que se est consolidando poco a poco como el foro global de seguimiento del hambre y toma de decisiones sobre la gobernanza del sistema alimentario global. El CSA quiere ser un foro inclusivo, y por ello se ha considerado la participacin activa de representantes de la sociedad civil y del sector privado, tanto empresarial como de organizaciones filantrpicas (fundaciones). No obstante, hay una cierta contradiccin entre ambas propuestas, en tanto que se separan los recursos financieros, que se ponen en el Fondo Fiduciario gestionado por el Banco Mundial, del nodo poltico que est albergado en la FAO, y que es la aspiracin en la que se quiere convertir el CSA. Las decisiones globales no se toman donde se controla es dinero, lo cual las debilita enormemente. El ncleo del poder para controlar el sistema agroalimentario mundial se retiene en una institucin que no se rige por el sistema de un pas-un voto, si no por el porcentaje de aporte de cada pas al presupuesto. Y ah Estados Unidos y sus aliados tienen todo el control. Tras la crisis, han conseguido trasladar el poder de Roma a Nueva York, debilitando el peso poltico de los pases en desarrollo (Vivero, 2009).
Organismos internacionales como la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, en sus siglas en ingls), el Programa Mundial de Alimentos (PMA o WFP en ingls) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA o IFAD en ingls) y el Banco Mundial articularon diferentes iniciativas 6 y movilizaron importantes recursos. Fueron particularmente importantes, los fondos creados por el Banco Mundial con ms de 12.100 millones de dlares, el FMI con ms de 9.200 millones de dlares y el PMA con 5.600 millones de dlares, entre junio de 2008 y septiembre. Paralelamente, los pases donantes miembros del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) en la OCDE dotaron nuevos recursos a los ya comprometidos para hacer frente a los impactos de la subida de los precios de los alimentos.
Sin embargo, hay un elemento que empaa todo este compromiso poltico y financiero, y es que resulta muy difcil, si no imposible en muchos casos, darle un seguimiento a estos compromisos bilaterales y multilaterales. Los pases receptores y los ciudadanos no pueden saber si finalmente se han desembolsado los fondos adicionales, o cunto se ha desembolsado, o cuando se efectuarn los pagos restantes, o si cada vez que hacen una promesa en una reunin son fondos adicionales o recogen compromisos antiguos que los Estados ya han efectuado, y por tanto estn contabilizando dos veces un mismo compromiso financiero (OXFAM Internacional, 2010). Ninguno de los Acuerdos o
6 Algunas de las ms importantes son la Iniciativa sobre el incremento de los precios de los alimentos de la FAO, la Respuesta Global a los altos precios de los alimentos del PMA, el Fondo de prestamos a pequeos agricultores de FIDA o el Programa Global de Respuesta Alimentaria del Banco Mundial. Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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Declaraciones proponen mecanismos efectivos de rendicin de cuentas y transparencia, que permitan dar seguimiento y exigir responsabilidades, de forma que pueda garantizarse el cumplimiento de los acuerdos. Tampoco ha habido un seguimiento de los desembolsos financieros relacionados con esos compromisos, establecidos en las diversas conferencias sobre la seguridad alimentaria que han tenido lugar desde el 2008 hasta el momento. Atendiendo a estas deficiencias y a las cada vez mayores presiones de la sociedad civil para articular mecanismos de rendicin de cuentas, el CSA debati durante el 2009 el establecimiento de un Registro Pblico de Compromisos contra el Hambre, medida que haba sido propuesta desde la sociedad civil (Macmillan y Vivero, 2010). No obstante, por ahora ha quedado aparcada para una segunda fase de consolidacin del CSA, cuando se defina su plan de trabajo como instancia de coordinacin y monitoreo.
Los pases menos desarrollados tambin respondieron a esta crisis alimentaria con restricciones a las exportaciones de alimentos, reduciendo los aranceles a la importacin, subsidiando a los consumidores y/o a los productores. Mientras que en frica Subsahariana fueron ms importantes las reducciones de los impuestos a los cereales comestibles, en el norte de frica y Oriente Medio primaban los controles de precios al consumo y en Amrica Latina las restricciones a la exportacin. Muchas de las medidas tomadas por los pases exportadores generaron efectos perniciosos en terceros pases. En muchos casos, las polticas puestas en marcha por los pases en desarrollo, en virtud del ejercicio de su soberana en poltica econmica, no fueron del agrado de los pases desarrollados y de la OMC. Por este motivo, en la Cumbre Mundial de Seguridad Alimentaria celebrada en Roma en 2009 se incluy en la resolucin final la necesidad de abstenerse de adoptar medidas unilaterales que no sean acordes con el derecho internacional y la Carta de las Naciones Unidas y que pongan en peligro la seguridad alimentaria.
En resumen, las lneas de trabajo apuntan a consolidar una Alianza Mundial para la Agricultura y la Seguridad Alimentaria y Nutricional a partir de las estructuras existentes, (a) apuntalando el Comit de Seguridad Alimentaria, (b) financiando el Fondo Fiduciario que gestiona el Banco Mundial, (c) revertiendo el declive de la cada en la financiacin de la agricultura, (d) abordando el reto de eliminar el hambre incluyendo los desafos que supone el cambio climtico para la agricultura y (e) definiendo las polticas en dos niveles, uno centrado en las personas ms vulnerables para desarrollar medidas inmediatas sobre el problema del hambre y otro a travs de polticas de largo plazo, destinadas a la erradicacin de las causas estructurales del hambre. Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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Tabla 5.2. Respuesta internacional a la crisis alimentaria global: la Ruta de las Cumbres y sus resultados
Cumbre o Reunin Temas tratados y compromisos adquiridos Cumbre Mundial sobre los Alimentos. Roma 1996 Declaracin de Roma sobrela Seguridad Alimentaria MundialyPlan de Accin. Se alcanza el compromiso de reducir a la mitad el nmero de personas con hambre para el 2015 Cumbre Mundial sobre los Alimentos. Roma 2002 Se intenta dinamizar los compromisos de la anterior Cumbre yde los Objetivos del Milenio Cumbr e del Milenio. Nueva York 2000 Se recogen compromisos de cumbres anteriores yse establece unos objetivos mnimos e indicadores . El compromiso de la CMA 1996 se suaviza, yahora se habla de reducir a la mitad el porcentajede personas con hambre para el 2015 Consulta tcnica de la FAO sobre Bioenerga ySeguridad alimentaria. Abril de 2007 Se discute las implicaciones que el desarrollo de los biocombustibles tienen sobre la seguridad alimentaria yel medio ambiente Reunin semestral deJefes de Agencia de las Naciones Unidas y Secretario General de las NNUU. Abril de 2008 Creacin del Grupo de Accin de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Crisis de la Seguridad Alimentaria Mundial Dcimo sexto periodo de sesiones de la Comisin sobre el Desarrollo Sostenible (CDS-16) Se destacan las relaciones entrela crisis alimentaria yel cambio climtico yseidentifican las causas dela crisis alimentaria Reunin especial del Comit Econmico ySocial de las NNUU ECOSOC- sobre la Crisis Alimentaria Mundial. Mayo de 2008 Se acuerdan las prioridades a corto plazo de los donantes para actuar en la crisis. Se identifican medidas a medio ylargo plazo, entre las que destaca aumentar la ayuda en agricultura Conferencia de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial: desafos del Cambio Climtico yla Bioenerga. Junio de 2008 Se refuerzan los compromisos ya tomados con un compromiso de movilizar 12.000 millones de dlares Cumbre deG8 en Hokkaido. Junio de 2008 Se anuncian medidas para tratar las causas de la crisis. Se anuncia el compromiso para reformar la FAO Reunin de Alto Nivel Seguridad Alimentaria para todos. Madrid enero de 2009 Se propone la creacin de un Mecanismo de Coordinacin Financiera, que finalmente ha dado lugar al Fondo Fiduciario de Mltiples Donantes del Banco Mundial. Durante esta reunin, este tema no cont con el apoyo de los delgados. Dcimo sexto periodo de sesiones de la Comisin sobre el Desarrollo Sostenible (CDS-17). Mayo de 2009 Se acuerda tratar de forma conjunta la seguridad alimentaria yel desarrollo agrcola. Se tratan temas de comercio yse incluyen referencias al derecho a la alimentacin, tema que hasta ahora haba estado bastanteausente deestas reuniones. Cumbre del G-8. LAquila. Julio de 2009 Declaracin conjunta sobreSeguridad Alimentaria Mundial, conocida como la Iniciativa de LAquila sobre Seguridad alimentaria. Compromisos para movilizar 20.000 millones de dlares en un plazo de 3 aos a travs de una estrategia coordinada centrada en el desarrollo agrcola sostenible ygarantizar la ayuda de emergencia Cumbre deRoma, noviembre de 2009 Se acomete la reforma del Comit de Seguridad Alimentaria en el seno de la FAO, con la intencin quesea el pilar sobre el que se reordena el sistema alimentario mundial, basado en el derecho a la alimentacin ycon una amplia participacin. Cumbre delas Regiones del Mundo sobre Seguridad Alimentaria. Dakar, enero de 2010 Se recopil informacin sobre cuestiones relacionadas con la alimentacin en las regiones del mundo. Se busca identificar reas para la cooperacin entre regiones ydotar de mayor valor a las iniciativas naciones Conferencia global sobre investigacin agrcola para el desarrollo. Montpellier, marzo de 2010 Plan de accin mundial sobre investigacin agrcola para maximizar el impacto sobre el desarrollo, en particular en pases pobres Cumbre alimentaria del Pacfico. Abril 2010 Se acompaa de un plan de accin Fuente: Elaboracin propia Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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5.4. El sistema mundial de la alimentacin: falta de coherencia de polticas y objetivos El marco jurdico internacional y las actuaciones de los organismos internacionales en materia agrcola y de lucha contra el hambre han dado muestra en muchos casos de una notable incoherencia de objetivos, polticas y acciones (CEHAP, 2009). La configuracin de las polticas agrcolas nacionales y la actuacin de los agentes econmicos como las transnacionales parecen chocar de manera recurrente con los intereses de los pequeos agricultores y de los consumidores, que deberan ser los actores principales de la gran cadena alimentaria. A continuacin se muestra la actuacin de estos agentes en relacin al suministro de alimentos a nivel mundial 7 . 5.4.1. Los organismos internacionales y los Estados nacionales Las Naciones Unidas y otros organismos internacionales son destacados protagonistas de polticas contradictorias en la lucha contra la pobreza. Muchos de ellos tienen entre sus objetivos la reduccin del hambre y la pobreza e implementan polticas para ello. As, por ejemplo, la FAO desarrolla programas de cooperacin tcnica en materia de agricultura y produccin de alimentos, el PMA ejecuta la ayuda humanitaria, interviniendo en pases con emergencia alimentaria y el FIDA concentra su actividad en la lucha contra la pobreza en reas rurales. No obstante, tambin los organismos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el FMI han sido los responsables del establecimiento de programas de ajuste estructural a pases en desarrollo, que obligaban a realizar reformas estructurales como la apertura comercial, la liberalizacin financiera, las privatizaciones y la reduccin del aparato del Estado al mnimo 8 . Los requisitos establecidos por el FMI y el Banco Mundial para disponer de financiacin internacional primaron la industrializacin de los pases altamente endeudados y el abandono de la agricultura. Las normas del comercio internacional fueron liberalizando a gran velocidad el mercado de las manufacturas y algunos productos agrarios (caf, bananos, azcar) que no competan con la produccin de los pases industrializados, Estados Unidos y la Unin Europea principalmente. En la actualidad se mantienen grandes barreras a la libre circulacin de los productos agrarios, especialmente los alimentos y no tanto los cultivos industriales 9 . El objeto ltimo de la transformacin productiva de los pases estaba en la venta de manufacturas o de productos agrarios exportables para adquirir divisas con que pagar sus volmenes de deuda. La inversin en agricultura destinada a la produccin de alimentos no estuvo presente en los planes de los organismos internacionales para los pases en desarrollo. Adems, hay algunos organismos internacionales que han ido ganando mucho poder, como el Banco Mundial, el FMI o la OMC, frente a otros que claramente lo han ido perdiendo, como la FAO, UNCTAD o la OMS. Mientras que los primeros han conseguido establecer sus postulados como condiciones obligatorias para los pases en desarrollo, ya sean en trminos de apertura comercial o procesos de liberalizacin y desregulacin, la FAO, pendiente de una reforma profunda, largamente anunciada que nunca llega, no ha obtenido el apoyo poltico del ms alto nivel, ni ha tenido los medios
7 Adems de estos agentes, hay otros que inciden en la situacin alimentaria mundial, pero que no se desarrollan en este texto. Un ejemplo sera el sector financiero internacional. Los recursos financieros internacionales resultan ms caros para los pases en desarrollo, que tienen que pagar primas por el mayor riesgo que las agencias calificadoras privadas otorgan a estos pases. El acceso al crdito para los pases en desarrollo es ms restringido y su coste mayor dificulta an ms las posibilidades de capitalizacin de estos pases, que parten de necesidades mayores en trminos de infraestructuras, polticas sociales, etc. Por otro lado, dentro del sistema financiero se ha abierto un espacio para los microcrditos, con objeto de facilitar el acceso al crdito a las personas, principalmente mujeres, con menores posibilidades. 8 El declogo de las reformas estructurales recomendadas en la dcada de los noventa y que se extendieron por gran parte de los pases en desarrollo se conoce como el Consenso de Washington. Una aproximacin terica se puede consultar en Willianson, 1989. Esta reduccin del estado a un mnimo papel de regulador del sector privado llev a desmantelar los servicios de investigacin agraria, la extensin rural, las subvenciones a la produccin y a los insumos, las reservas estratgicas de granos y el control de precios de los productos bsicos. 9 Un ejemplo que ilustra las diferencias entre las barreras comerciales en la agricultura y la industria es el diferente tratamiento que recibe del etanol, considerado un producto agrcola, y el biodiesel, que entra al mercado europeo como producto industrial. Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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econmicos ni humanos para mejorar la produccin y el acceso a los alimentos de los ms vulnerables 10 . Tampoco ha conseguido alinear a otras agencias de las Naciones Unidas en sus objetivos globales y, bsicamente, las agencias de Naciones Unidas con sede en Roma (PMA y FIDA) tienen cada una sus propias prioridades y su propia agenda, con muy escasa colaboracin sobre el terreno. Tambin es relevante sealar que, mientras que en la FAO cada pas tiene un voto en el Consejo General, en el Banco Mundial el poder de voto deriva del porcentaje del presupuesto cubierto por cada pas, reservndose Estados Unidos una minora de bloqueo para cualquier decisin estratgica. Este poder de control del rgano decisorio del Banco Mundial refleja todava la desigualdad de poder heredada de la Segunda Guerra Mundial: los Estados Unidos y los pases europeos detentan una sobre representacin, frente a una sub-representacin de las nuevas economas emergentes y una escasa representacin de los pases en desarrollo. Los rganos de gobierno del Banco Mundial estn revisando ahora esta desigualdad, para darle ms poder a las nuevas potencias emergentes (China, India, Brasil, Sudfrica y Rusia) y a los pases del sur. Por su parte, los estados nacionales tambin registran incoherencia de polticas. Los pases desarrollados mantienen unos niveles de proteccin muy altos de su agricultura, a travs de legislaciones complejas que conllevan importantes volmenes de recursos para subsidiar la produccin nacional y elevados aranceles de ingreso de productos agrarios, para evitar que compitan con los producidos dentro sus fronteras. Es el caso de la Farm Bill en los Estados Unidos y la Poltica Agraria Comn en la Unin Europea. El mercado de ambas regiones se convierte en un territorio casi impenetrable para los productos agrcolas de terceros pases que, ante la imposibilidad de comerciar, reorientan su produccin bien a productos agrarios que no encuentran trabas en el comercio internacional o bien hacia la produccin de manufacturas. De esta forma, los pases desarrollados han contribuido a que los pases en desarrollo abandonen la produccin de alimentos. Sin embargo, paralelamente los pases donantes miembros del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD/OCDE) realizan cuantiosas aportaciones en materia de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) encaminada a la lucha contra el hambre y al apoyo al sector agrcola de los pases empobrecidos. Esto es una de las numerosas paradojas que se encuentran en el sistema internacional de desarrollo. La AOD ascendi a 121.483 millones de dlares en 2008, un 0,31% de la PIB de los pases donantes, porcentaje an muy lejano al compromiso del 0,7%. Por otro lado, conviene destacar que apenas el 6% de la AOD total est destinado a la agricultura (CAD, 2009), lo cual es un porcentaje muy bajo para las necesidades que hay, aunque est mejorando desde la crisis alimentaria, ya que hace unos aos era apenas de 4%. Desde la perspectiva de los pases en desarrollo tambin se pueden encontrar comportamientos contradictorios. Mientras que los gobiernos disean sus Marcos Nacionales de Desarrollo, que son utilizados de referencia para la captacin de la AOD, en muchos pases no se articulan sistemas fiscales que permitan la obtencin de recursos presupuestarios propios para financiar el crecimiento y desarrollo del pas. Piden mucho a la ayuda exterior (AOD) pero apenas recaudan en el interior. Son los contribuyentes de los pases desarrollados, que pagan altos impuestos, los que contribuyen a financiar los programas de desarrollo en los pases empobrecidos, donde sus ciudadanos apenas los pagan porque no se consiguen pactos fiscales. Uno de los casos ms conocidos del mundo es el caso de Guatemala, un pas de renta media, que tiene la tasa ms baja de recaudacin fiscal de Amrica Latina, menor del 10%, y donde sus programas sociales dependen grandemente de la AOD y los prstamos de organismos internacionales. En otros casos, los grupos de presin prximos a gobiernos dbiles hacen que las prioridades polticas se alejen de la estrategia de la lucha contra la pobreza y el hambre, para acercarse a intereses de ciertos grupos privados oligoplicos o personales. 5.4.2. Las transnacionales agroalimentarias y los pequeos productores: enemigos irreconciliables de los que dependemos los consumidores
En las ltimas dcadas, el crecimiento de los flujos de inversin extranjera directa ha sido ms dinmico que los incrementos del comercio y de la produccin. Est expansin de las transnacionales
10 Ahora, no obstante, parece que el Comit de Seguridad Alimentaria que sigue albergado en la sede de la FAO en Roma, est comenzando a consolidarse. Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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ha estado protagonizado por las empresas de manufacturas y servicios, mientras que las vinculadas al sector de la agricultura han estado ms ajenas al proceso de internacionalizacin. Sin embargo, en los ltimos aos, el renovado inters por la agricultura ha generado un repunte de la inversin, tanto por parte del capital extranjero como del privado nacional (UNCTAD, 2009).
Hay una diferente participacin por parte de pases desarrollados y pases en desarrollo en la cadena agroalimentaria 11 . Las grandes empresas que invierten y controlan la cadena agroalimentaria proceden mayoritariamente de los pases desarrollos (el 73,5% del total en agricultura, silvicultura y pesca y 99,2% en alimentos y bebidas en cifras del 2007). Destacan BASF AG, Bayer AG o Deere &Company en el eslabn de los insumos para la agricultura; Dole Food Co, Fresh del Monte Produce y Socfinal S.A en la agricultura; Nestle S.A, Inbev S.A. y Kraft Foods Inc en alimentos y bebidas o Wall-Mart Stores, Metro AG y Carrefour S.A en la distribucin minorista. La presencia de las transnacionales de los pases en desarrollo, sobre todo de Asia, es un proceso en auge tan solo en la agricultura, habiendo pasado del 8,1% del total de las inversiones a nivel mundial al 23,5% en el periodo 1990-2007. Destacan empresas como Sime Darby BHd, Charoen Pokphand Food Public Company Ltd, Kuala Lumpur Kepong Bhd o Kulim Bhd. Sin embargo, no hay grandes multinacionales en el resto de eslabones de la cadena agroalimentaria, y en particular de los alimentos (UNCTAD, 2009).
Sin embargo, las grandes empresas invierten principalmente en los pases en desarrollo, en la fase productiva ms vinculada a la extraccin de la materia prima (agricultura, silvicultura y pesca). En este caso, no ha habido grandes cambios entre 1990 y 2007, de forma que cerca del 60% de la inversin en este sector ha estado ubicado en los pases en desarrollo. Pero cuando se trata de localizar la industria de la alimentacin y bebidas, fases productivas donde la materia prima adquiere un valor aadido, las transnacionales se localizan principalmente en los pases desarrollados, alcanzando el 87% del total del stock (ver tabla 5.3).
Tabla 5.3. Stock de Inversin Extranjera Directa en agricultura, silvicultura y pesca, y en alimentos y bebidas Agricultura, silvicultura y pesca, en miles y porcentajes de dlares
Stock segn entrada Stock segn salida Stock segn entrada Stock segn salida 1990 2007 1990 2007 1990 2007 1990 2007 Mundo 8 32 3,7 10,2 100 100 100 100 Economas desarrolladas 3,5 11,8 3,4 7,5 43,8 36,9 91,9 73,5 Economas en desarrollo 4,6 18 0,3 2,4 57,5 56,3 8,1 23,5 Economas en transicin n.d 2,2 n.d 0,3 n.d 6,9 n.d 2,9 Alimentos y bebidas, en miles y porcentajes de dlares
Es decir, no solo hay una dualidad entre las grandes empresas y los pequeos agricultores, sino que dentro del propio mundo de las transnacionales existe una divisin internacional del trabajo, por la cual la presencia de agentes de los pases en desarrollo se circunscribe casi de forma exclusiva a la produccin agraria, mientras que las empresas de pases desarrollados estn presente en toda la cadena productiva y, en particular, en los sectores de mayor valor aadido. Por otro lado, las empresas
11 Esta participacin incluye los insumos agrcolas (fertilizantes por ejemplo), la produccin agraria, la transformacin de los productos primarios y la comercializacin de los mismos. Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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transnacionales son bastante importantes en cultivos comercializables a nivel internacional, tales como el azcar, las flores o las hortalizas, existiendo incluso una especializacin regional.
Las empresas transnacionales protagonistas en la globalizacin productiva han sido las procedentes de los pases desarrollados que invertan en los propios pases desarrollados, es decir lo que poda denominarse flujos de inversin Norte-Norte (Snchez Dez, 2005). Sin embargo, en los ltimos aos se est registrando un repute de la inversin Sur-Sur en el sector de la agricultura. En 2008, el 40% (1.577 millones de dlares) de la inversin en el sector de la agricultura fue Sur-Sur (UNCTAD, 2009), aunque ms de la mitad se ha debido solo a una operacin: la compra de una plantacin en Liberia por parte de la empresa malaya Sime Darby por 800 millones de dlares.
Una parte importante de las inversiones privadas recientes en agricultura se concentra en la bsqueda de tierras frtiles y con disposicin de agua para producir alimentos, que luego son exportados directamente a los pases que compran/arriendan las tierras o donde la empresa tiene radicadas sus oficinas principales. Esta nueva tendencia, ya bien documentada por las organizaciones sociales y el Relator Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentacin (De Schutter, 2009), se debe a la mayor demanda de productos agrcolas por determinados pases, bien porque ya no tienen tierra o recursos suficientes para producir alimentos y materias primas para generar energa. Pases como Bahrein, China, Qatar, Kuwait, Libia, Arabia Saudita, Corea o los Emiratos rabes estn siendo los ms activos en estas operaciones, hacindose con grandes superficies de Etiopa, Sudn o Tanzania, entre otros (Cotula et al., 2009). Los pases compradores/arrendatarios buscan poder asegurarse el suministro de las materias primas a unos precios estables.
El Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Agrarias (IFPRI, en sus siglas en ingls) ha calculado que desde 2006 a 2009 cerca de 20 millones de hectreas han sido objeto de negociacin de compra-venta o arrendamientos, con participacin de fondos soberanos, fondos de pensin, empresas agroalimentarias y fondos de capital privado. El impacto econmico y social de estas operaciones an es desconocido. En algunos pases se han registrado a revueltas sociales para protestar contra ello, como las producidas en Madagascar en 2009.
Por otro lado, en el otro extremo de la produccin de alimentos est una multitud de pequeos agricultores, en muchos casos con producciones de supervivencia o donde los excedentes son mnimos que venden en mercados locales prximos a su residencia. Se calcula que existen unos 1.700 millones de pequeos agricultores con altos niveles de vulnerabilidad, de los cuales 837 viven en Asia y 228 en frica, estando el resto en Amrica Latina y Europa. Se ubican en las zonas rurales ms marginales, en ocasiones en zonas de escasas lluvias, o terrenos en pendiente, con suelos frgiles, y muy alejados de los principales mercados. Adems cuentan con poca tecnologa y menores niveles de financiacin.
A los problemas tradicionales de la agricultura familiar, hay que sumar ahora las presiones que estn teniendo derivadas de la compra masiva de tierras en determinas zonas y al hecho que en la mayora de los casos, no tienen ttulos de propiedad sobre las pequeas tierras que cultivan. En frica, ms del 90% de las tierras son propiedad legal del Estado y los campesinos tienen solo derechos tradicionales de uso o simplemente se les permite la labor agrcola en ellas de manera informal. Esto supone que resulta sencillo despojarles de ellas (Intermn Oxfam, 2009).
A pesar de estas limitaciones, hay muy mltiples elementos que justifican y permiten defender la apuesta por la agricultura familiar como modelo de produccin con gran futuro. Como se ha argumentado con anterioridad, el modelo actual de produccin parece hacer aguas, por lo que parece evidente que hay que repensar el modelo de produccin. Es aqu donde la produccin sostenible, de pequea escala, con diversidad, adaptada al ecosistema y altamente productiva tiene un papel importante que jugar. Las pequeas explotaciones familiares producen ms por unidad de rea, son ms resistentes a los efectos del cambio climtico, ms demandantes de empleo y menos consumidoras de combustible fsil y de agua (Dirven, 2006).
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Los pequeos productores de alimentos representan, paradjicamente, la mayor proporcin de los hambrientos del mundo. El 80% de los hambrientos vive en zonas rurales y la mitad son pequeos productores y productoras (ONU, 2005). Los que producen los alimentos son los que ms hambre pasan. Producen para alimentar a los dems, pero los precios de mercado y las producciones por rea son tan bajas que no consiguen ni reservas ni ingresos para poder alimentarse ellos correctamente. Por ejemplo, dos tercios de los pequeos productores de granos bsicos de Centroamrica son pobres (Baumeister, 2010).
Estos pequeos agricultores todava representan un grupo muy numeroso, cuya importancia no ha sido suficientemente reconocida ni valorada desde el punto de vista de las polticas pblicas. Este abandon deriv del hecho de que los pequeos agricultores fueron considerados como un sector con escasa viabilidad productiva, que tena que desaparecer en aras de la modernidad agrcola (grandes superficies, monocultivos, mecanizacin, agroqumicos, etc). Las polticas pblicas hacia ellos se destinaron a transferencias que les mantenan prximos al umbral de la pobreza, sin muchas posibilidades de saltos cualitativos, mientras que una parte importante de las polticas pblicas y de sus recursos se orientaron hacia bienes privados, siendo los beneficios captados por productores ya capitalizados. Por esta razn, gran parte de la agricultura familiar qued predestinada a la pobreza rural, a producir en tierras marginales y a emigrar hacia las ciudades y hacia otros pases de la regin, con lo que incrementaron el contingente de pobres urbanos (Soto-Baquero et al., 2007).
Sin embargo, recientes trabajos de FAO y Banco Mundial (World Bank, 2007) proponen que los gobiernos apoyen a la agricultura familiar, implementando acciones para estimular los mercados domsticos de alimentos bsicos, aumentando la productividad de la agricultura familiar y desarrollando instrumentos de gestin y manejo de riesgos. La agricultura familiar puede contribuir a la mitigacin del cambio climtico y colaborar con los consumidores en el desarrollo de sistemas de alimentacin innovadores que proporcionen dietas variadas y equilibradas. No se trata de volver a un pasado buclico, sino de utilizar los conocimientos locales y cientficos para construir la ciencia del siglo XXI que sea capaz de alimentar a los hambrientos, ahora y en el futuro, de manera productiva, eficaz y sostenible. Colocar a los pequeos productores de alimentos en el centro de esta estrategia crear puestos de trabajo y fortalecer a las comunidades rurales.
5.5. La responsabilidad poltica de la lucha contra el hambre
En el debate actual, tanto en el replanteamiento de la nueva arquitectura del sistema alimentario mundial como en las reuniones para reducir el hambre y la pobreza, siempre hay tres ideas que aparecen en todos los documentos y que forman parte del corpus conceptual de la lucha contra el hambre. Estos conceptos o ideas-fuerza definen, adems, el posicionamiento de cada individuo o institucin al utilizarlas, y son la seguridad alimentaria (y nutricional), el derecho a la alimentacin y la soberana alimentaria. En esta seccin se explicar brevemente su origen y desarrollo conceptual, tras lo cual se expondr las diferencias entre los enfoques y sus complementariedades.
5.5.1. Seguridad Alimentaria
La seguridad alimentaria como disciplina cientfica naci en los aos setenta a raz de la crisis mundial del petrleo, que produjo, a su vez, una crisis de cereales y productos alimenticios. Desde entonces ha tenido varias pocas, caracterizadas por diferentes paradigmas conceptuales que venan acompaados de determinadas acciones en el terreno. Estos paradigmas explicativos sobre el origen y las causas del hambre y de las recurrentes hambrunas han evolucionado desde una explicacin causal que atribua el problema a factores naturales como el elevado crecimiento demogrfico y las catstrofes naturales (concepcin malthusiana), hasta explicaciones muy economicistas (fallas de mercado, asignacin de recursos, falta de acceso de los hogares vulnerables). Hoy, el paradigma es ms poltico y de realizacin del derecho a la alimentacin como derecho humano.
Segn la definicin adoptada por todos los pases durante la Cumbre Mundial de la Alimentacin en 1996, la Seguridad Alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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material y econmico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana.
Posteriormente, UNICEF (1998) introdujo unas modificaciones al modelo causal de la desnutricin infantil que influyeron poderosamente sobre los elementos conceptuales que haba presentado FAO y que estaban construyndose en ese momento.
Por otro lado, en gran parte del mundo, por influencia de algunas agencias de Naciones Unidas y del desarrollo que ha tenido en Amrica Latina, est cobrando cada vez ms fuerza la incorporacin de la palabra Nutricional al concepto de seguridad alimentaria. Esto ha venido de la mano de las nutricionistas y los mdicos, con el fin de enfatizar que la Seguridad Alimentaria no slo implica produccin, acceso, y estabilidad, sino que tambin son muy importantes la nutricin, el estado de salud de la persona que come, la adecuacin cultural del alimento y su inocuidad. La Organizacin Panamericana de la Salud explica que el Sector Salud ha conceptualizado la Seguridad Alimentaria y Nutricional como el estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso fsico, econmico y social a los alimentos que necesitan, en cantidad y calidad para su adecuado consumo y utilizacin biolgica, garantizndoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo (OPS, 2007). En este sentido, la seguridad alimentaria y nutricional. Esta definicin considera la interaccin de los cuatro pilares relacionados con la cadena agroalimentaria y nutricional: (a) Disponibilidad de alimentos, (b) Accesibilidad a los alimentos, (c) Consumo de los alimentos, y (d) Utilizacin o aprovechamiento ptimo de los alimentos (ver diagrama 5.1).
Diagrama 5.1. El impacto de la inversin pblica y privada, regulada por las polticas pblicas del Estado en un marco de derechos de los ciudadanos sobre la seguridad alimentaria
Fuente: Elaboracin propia a partir de UNCTAD
Inversin pblica y privada Productividad agrcola Desarrollo y modernizacin de la economa Aportaciones de mayor valor aadido a la produccin nacional Efectos de derrame Disponibilidad de alimentos: produccin nacional, capacidad de importar, stocks, ayuda de emergencia Estabilidad en la oferta: desastres naturales, guerras, diversificacin de la agricultura, condiciones econmicas y polticas Acceso a la alimentacin: ingresos familiares, infraestructuras, sistema de distribucin, etc. Utilizacin de los alimentos: educacin nutricional, hbitos de consumo, calidad de los alimentos, higiene, agua potable, etc. PILARES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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Este desarrollo conceptual de UNICEF, unido a la amplia adopcin del derecho a la alimentacin como pilar poltico y legal de la lucha contra el hambre, influy notablemente en la conceptualizacin de este trmino en Amrica Latina. A lo largo de esta primera dcada del tercer milenio, la definicin de seguridad alimentaria (y nutricional) se ha ampliado, pasando de un estado a un derecho, y actualmente se define como la seguridad alimentaria es la realizacin del derecho a toda persona a tener acceso fsico, econmico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentacin adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, as como a su adecuado aprovechamiento biolgico, para mantener una vida saludable y activa 12 .
5.5.2. El derecho a la alimentacin: un derecho humano que se est consolidando
Comer es un derecho, y no slo una necesidad. Aunque no lo parezca, tiene la misma categora e implicaciones legales que el derecho a la libertad de prensa, a que no te torturen o a la libertad de culto. Sin embargo, su camino desde su primera formulacin hasta el presente no ha sido fcil ni rpido, y todava es un derecho humano que est en proceso de consolidacin.
En 1948 se elabor la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en Pars, donde ya se consider el derecho a la alimentacin en el artculo 25. 13 Adems, en 1945 se cre la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), como una agencia multilateral que actuara como foro internacional para el debate sobre la agricultura y la alimentacin, en especial la lucha contra el hambre.
En 1966 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, PIDESC. En su artculo nm. 11 seala que los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento. El artculo nm. 11 del PIDESC tambin menciona la dimensin urgente de no morirse de hambre, al referirse al derecho fundamental de toda persona de estar protegida contra el hambre como un derecho bsico.
Estas dos dimensiones son clave, pues la primera, el derecho a una alimentacin adecuada en cantidad y calidad, es universal, para toda la poblacin, y multidimensional, por lo cual es de ms difcil realizacin y por ello se considera que su cumplimiento ha de ser progresivo. La dimensin de estar libre de hambre es de aplicacin inmediata y slo afecta a un sector de la poblacin (aquellos que padecen hambre), con quienes se ha de actuar de inmediato. Esta dimensin tiene un mbito ms focalizado, pero no puede ser de aplicacin progresiva, pues en el camino se pueden morir varios miles por desnutricin.
A pesar de la relevancia adquirida por el derecho a la alimentacin en buena parte del siglo XX, en la dcada de los 80 hubo un retroceso en su priorizacin en las agendas polticas nacionales e internacionales. Sin embargo, en la dcada del 90 se intent reforzar su importancia. Con la primera Cumbre Mundial de la Alimentacin de 1996, se reforzaron dichas responsabilidades al ampliarlas a la seguridad alimentaria nacional y mundial a partir de la Declaracin de Roma sobre la Seguridad Alimentaria. En 1999 el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas en su observacin general nm. 12 sobre el PIDESC estableci la interpretacin tcnica y la definicin ms precisa de este derecho. La segunda Cumbre Mundial de la Alimentacin, convocada por la FAO en 2002, reiter
12 Las Leyes de seguridad alimentaria de Guatemala (Decreto 32-05), Ecuador (Decreto Marzo-06) y Brasil (Ley 11346, Septiembre 06) as lo establecen. 13 Este expresa que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios. Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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el compromiso por respetar, proteger y lograr el derecho a la alimentacin, as como reducir a la mitad el nmero de personas hambrientas en 2015 14 .
Para promover la realizacin de dichos compromisos internacionales, en 2004 el Consejo de la FAO aprob las Directrices voluntarias en apoyo de la realizacin progresiva del derecho a una alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Estas constituyen un programa global de medidas gubernamentales y recomendaciones prcticas que los pases pueden aplicar para hacer realidad el derecho a una alimentacin adecuada para todos (FAO, 2005).
Por ltimo, en diciembre de 2009 se dio un paso significativo en la exigibilidad de los DESC, al aprobarse el Protocolo Facultativo del PIDESC, que permitira a las personas a quienes se les ha violado sus derechos econmicos, sociales o culturales acudir a un tribunal internacional.
Por lo tanto, el derecho a una alimentacin adecuada es el derecho humano a alimentarse de forma digna, que puede definirse segn primer Relator Especial del Derecho a la Alimentacin de Naciones Unidas, Jean Ziegler, en 2003: El derecho a la alimentacin es el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente o mediante compra con dinero, a una alimentacin cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la poblacin a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psquica y fsica, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna.
El enfoque del derecho a la alimentacin complementa los elementos de la seguridad alimentaria al tener en cuenta la dignidad humana y la aceptabilidad cultural, as como el fortalecimiento mediante la participacin, la no-discriminacin, la transparencia y la responsabilidad. As, se permite que las personas, en particular las hambrientas y marginadas, busquen activamente los medios para hacer realidad su propio derecho a la alimentacin y exijan responsabilidades a los gobiernos por los compromisos adoptados en materia de seguridad alimentaria. De esta manera, los ciudadanos se convierten en sujetos de derecho en vez de ser el objeto de la asistencia.
En algunos pases, el derecho a una alimentacin adecuada est recogido en la Constitucin o en la legislacin nacional. En los acuerdos internacionales, los estados se definen como principales responsables de satisfacer el derecho a una alimentacin adecuada.
Cabe definir la responsabilidad de los gobiernos de la siguiente forma: respetar, proteger y cumplir. Un gobierno debera respetar el derecho a una alimentacin adecuada al abstenerse de actuar de una manera que interfiera en el derecho de las personas a alimentarse con dignidad. Un ejemplo negativo sera un gobierno que expropiara tierras a pequeos campesinos sin compensaciones justas y sin asegurarse de que disponen de los medios para tener acceso permanente a alimentos suficientes, nutritivos e inocuos. Los gobiernos tambin tienen la responsabilidad (obligacin) de proteger a la poblacin de las acciones de otras personas que repercutan negativamente en su derecho a una alimentacin adecuada. Un ejemplo es la proteccin de los consumidores contra alimentos que no sean inocuos o que sean perjudiciales, mediante la promulgacin y aplicacin de normas de higiene para los productos alimenticios comerciales. Otro ejemplo es la proteccin de las madres frente a las prcticas agresivas de comercializacin de sucedneos de la leche materna.
Por tanto, las medidas y los programas de polticas que abordan con eficacia las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria o de la malnutricin son responsabilidad, en primer trmino, del Gobierno. Como ya se seal, proporcionar alimentos cuando hay vidas en peligro tambin es parte de la responsabilidad gubernamental de dar cumplimiento al derecho a una alimentacin adecuada.
Por otro lado, aunque la responsabilidad principal recae en los estados, todos los miembros de la sociedad, personas fsicas, ONG y sector privado, tienen obligaciones respecto del derecho a la
14 Un desarrollo ms detallados de los elementos constitutivos del derecho a la alimentacin a partir de la observacin general nmero 12 se han desarrollado por la ONG Prosalus (Prosalus, 2005). Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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alimentacin, cuando sus acciones puedan tener un impacto en el libre ejercicio del derecho a la alimentacin de otras personas. En particular, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG son factores importantes para ejecutar polticas y programas pblicos, ya que ayudan a la poblacin a realizar su derecho a la alimentacin por medio, entre otras cosas, de la difusin de informacin, el asesoramiento jurdico y la capacitacin.
5.5.3. La soberana alimentaria: una seria opcin al sistema agro-alimentario neoliberal
La soberana alimentaria es un concepto reciente, todava en construccin, con slidos fundamentos, impulsado y promovido por la sociedad civil, que ha ido poco a poco colndose en el discurso poltico oficial de muchos pases.
Soberana alimentaria deriva del concepto de soberana nacional, que reivindica el papel del Estado y de los pueblos de un pas determinado a definir sus propias polticas alimentarias y garantizar, as, que toda su poblacin tenga para comer en cantidad suficiente y con calidad adecuada. Esta propuesta implica la reivindicacin del derecho a la alimentacin como un derecho humano fundamental, tal y como se recoge en el PIDESC y en las Directrices Voluntarias para hacer efectivo este derecho en cada pas. Adems, la soberana alimentaria reivindica al productor del alimento y al consumidor final como los elementos centrales de la cadena agroalimentaria, frente a los eslabones del comercio y la distribucin, y prioriza los mercados nacionales y los productores locales frente a la produccin para la exportacin y la importacin de alimentos subvencionados por otros pases.
El concepto de soberana alimentaria lo propuso Va Campesina y otras organizaciones sociales en los aos 90, y surgi como respuesta a diversos debates sobre el tema alimentario acaecidos en los 70, 80 y 90. Ha ido evolucionando a lo largo del tiempo (ver tabla 5.3). Su presentacin mundial tuvo lugar en 1996, en un evento paralelo a la Cumbre Mundial de la Alimentacin (CMA), celebrada en Roma. Posteriormente, en el marco de este movimiento poltico, se realiza el Foro Mundial sobre la Soberana Alimentaria en Cuba (2001), cuya Declaracin (de la Habana) afirma que la soberana alimentaria es la va para erradicar el hambre y la malnutricin y garantizar la seguridad alimentaria duradera y sustentable para todos los pueblos. En este foro, la definicin de soberana alimentaria se vuelve a ajustar, haciendo una definicin ms elaborada, e incorporando nuevos elementos. De nuevo, durante la segunda Cumbre Mundial de la Alimentacin, celebrada en FAO Roma en 2002 se ampli el concepto de soberana alimentaria como un derecho no slo de los pueblos, sino tambin de las comunidades y los pases. Finalmente, la ltima revisin de concepto se produce en gran reunin de los movimientos sociales se produjo en Mali en 2007. Incorpora con fuerza elementos que antes no estaban tan marcados, como la produccin ecolgica, la calidad de los alimentos (nutritivos y culturalmente adecuados) y deja caer de nuevo el derecho de las comunidades y los pases.
Tabla 5.3. Evolucin del concepto de soberana alimentaria
mbito de la definicin Definicin 1 definicin. Va Campesina, sesin paralela de la Cumbre Mundial de la Alimentacin, FAO, Roma, Octubre 1996. El derecho de los pueblos a definir su propia alimentacin y su agricultura, a proteger y regular la produccin y el mercado nacional de los productos agrcolas con el objeto de conseguir los objetivos de desarrollo sostenible, a determinar el grado de auto-suficiencia y a limitar el dumping de productos alimenticios a sus mercados nacionales. 2 definicin. Foro Mundial sobre Soberana Alimentaria, La Habana, Cuba (Septiembre de 2001) El derecho de los pueblos a definir sus propias polticas y estrategias sustentables de produccin, distribucin y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentacin para toda la poblacin, con base en la pequea y mediana produccin, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indgenas de produccin agropecuaria, de comercializacin y de gestin de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempea un papel Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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fundamental. 3 definicin. Cumbre Mundial de la Alimentacin, Foro de Soberana Alimentaria con 400 ONGs y agrupaciones campesinas (Roma, 2002). El derecho de los pueblos, las comunidades y los pases a definir sus propias polticas agrcolas, de trabajo, pesca, alimentacin y tierras, que sean adecuadas desde el punto de vista ecolgico, social, econmico y cultural a sus circunstancias nicas. Esto incluye el verdadero derecho a la alimentacin y a producir el alimento, lo que significa que todo el mundo tiene el derecho a una alimentacin inocua, nutritiva y culturalmente adecuada y a los recursos para producir esos alimentos, as como el derecho a poder alimentarse a s mismo y a sus sociedades. 4 definicin. Foro Social Mundial 2007, Declaracin de Nylni, Mali (Febrero 2007) El derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y culturalmente adecuados, accesibles, producidos de forma sostenible y ecolgica, y su derecho a decidir su propio sistema alimentario y productivo. Fuente: Elaboracin propia a partir de las Declaraciones oficiales.
El concepto de soberana alimentaria se ha ido incorporando como un planteamiento poltico e ideolgico por numerosos gobiernos principalmente de Amrica Latina 15 , en la bsqueda de una opcin exitosa para acabar con la inseguridad alimentaria de sus ciudadanos.
Con definiciones cambiantes o sin ellas, la soberana alimentaria aparece como opcin poltica elaborada por ciertos sectores de la sociedad civil determinados a acabar con el hambre en un mundo que, paradjicamente, produce alimentos ms que suficientes para alimentar bien a toda su poblacin. Este concepto surge del descontento poltico de grupos de la sociedad civil (ONGs, colectivos de productores y consumidores, sindicatos) comprometidos con las agriculturas campesinas e indgenas, la pesca artesanal, los sistemas alimentarios sustentables y el derecho de los pueblos a alimentarse. Estos movimientos argumentan que la sustentabilidad de los sistemas alimentarios no es una cuestin solamente tcnica, sino que constituye un desafo que implica la ms alta voluntad poltica de los Estados.
En conclusin, el desarrollo histrico de estos tres paradigmas relacionados con los alimentos y su nmesis, el hambre, ha sido diferente. El derecho a la alimentacin y la seguridad alimentaria nacieron a la par, tras la segunda guerra mundial, aunque luego tuvieron trayectorias diferentes. La seguridad alimentaria fue evolucionando y enriquecindose, primero global, luego nacional, luego a nivel de hogar y al final a nivel de individuo, llegando a tener un desarrollo conceptual, tcnico y operativo muy complejo y completo. Mientras tanto, el derecho a la alimentacin naci a la par de los otros derechos humanos, pero luego sali perdedor de la fractura mundial ocasionada por la guerra fra, pues los derechos sociales fueron defendidos por el bloque sovitico, mientras que los derechos civiles y polticos fueron defendidos por el bloque occidental.
Si se considera la seguridad alimentaria como una necesidad bsica, es posible aceptar que sta se transforma en una obligacin legal a travs del derecho a la alimentacin y en una opcin poltica e ideolgica mediante la soberana alimentaria. El enfoque tcnico de la seguridad alimentaria, el legal del derecho a la alimentacin y el poltico de la soberana pueden y deben colaborar, mezclarse, fortalecerse mutuamente para reforzar la lucha contra el hambre y la desnutricin. No debera haber competencia o exclusin de paradigmas. Si se concibe la soberana alimentaria como el derecho de los Estados a definir sus propias polticas y estrategias para la produccin, distribucin y consumo sustentable de alimentos, respetando sus propias culturas y sus propios sistemas de manejo de
15 La soberana alimentaria est recogida en la Ley de Soberana Alimentaria de Ecuador, en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala, ha inspirado la nueva Constitucin de Ecuador y est en el borrador de la Constitucin de Bolivia. La Constitucin de Honduras reconoce que la produccin agropecuaria nacional ha de orientarse, de preferencia, a satisfacer las necesidades alimentarias de los hondureos. Recientemente, Venezuela promulg una Ley Orgnica de Seguridad y Soberana Agroalimentaria donde se le da pleno reconocimiento como poltica de Estado. Adems, hay propuestas de ley de seguridad y soberana alimentaria en debate en los congresos de Mxico, Nicaragua, Bolivia, Honduras y Costa Rica. Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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recursos naturales y reas rurales, podemos vincular el posicionamiento poltico con la soberana nacional (principio indiscutible del ordenamiento internacional actual), y sta se expresa en un marco legal nacional e internacional vinculante (el PIDESC), que se lleva a cabo a travs de polticas y programas nacionales con un enfoque de derechos pero unos componentes tcnicos, ya suficientemente conocidos y ampliamente probados que proceden del campo de la seguridad alimentaria. As ganaramos todos y podramos alimentar adecuadamente a los 925 millones de hambrientos que todava hay en el mundo.
5.6. Reflexiones finales
La actual crisis alimentaria no ha provocado una hambruna puntual sino el empeoramiento repentino de un problema crnico que llevaba dcadas afectando a cientos de millones de personas. El hambre es un problema estructural y, por lo tanto, requiere cambios estructurales, con consecuencias para el desarrollo institucional y para la gobernanza del sistema alimentario. La seguridad alimentaria para todos debe ser considerada como un bien pblico mundial y debe constituir un objetivo central tanto para la gobernanza mundial como para el desarrollo nacional, teniendo en cuenta que a menudo, el mayor problema no es que se produzcan pocos alimentos sino la incapacidad de muchas personas para acceder a los mismos (CEHAP, 2008).
El hambre es, ante todo, un fenmeno poltico, derivado no slo de la indolencia e inactividad estatal, sino muchas veces de prcticas polticas directamente causantes de las mismas. En consecuencia, las vctimas se caracterizan no tanto por su pobreza como por la falta de poder poltico para exigir el respeto a sus derechos y para ejercer presin poltica ante su propio Estado.
En esta misma lnea, cada vez ms se acepta que el hambre y la desnutricin no se deben percibir slo como problemas sociales, humanitarios o tcnicos, bien sean considerados desde un punto de vista agronmico bien desde un punto de vista mdico-nutricional, sino que como autnticos problemas polticos y como fallas de los sistemas econmicos de produccin, distribucin y acceso al alimento.
La existencia de millones de personas que no comen tres veces al da supone no tanto un reto tcnico sobre qu hay que hacer, dnde hay que hacerlo, cundo y cmo; sino que es, ante todo, una cuestin moral, legal, econmica y poltica. Sobre todo poltica, pues la falta de voluntad poltica de los dirigentes y de la sociedad en su conjunto sigue manteniendo esta lacra en pleno siglo XXI. Comer es un derecho, y debemos garantizrselo a todos. Podemos hacerlo pero queremos hacerlo? Captulo 5 del libro en preparacin: Garca de la Cruz, J. M., Durn Romero, G. & Snchez Daz, A. (coords.). LA ECONOMA MUNDIAL EN TRANSFORMACIN. Ed. Paraninfo
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